segundoarc5 susan strange la retirada del estado la difusión del poder en la economía mundial

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Susan Strange

La retirada deI Estado La dfi'usi6n deI poder

en la economia-mundial

Encuentro 1 ..... di aI .a Intermn cana ."e ton ~ Oxfam

Li'".:.: ;SiDPd} N\C!ON/:L DE CbLOMBjA~ DIVIS!::)'; Dl: Bl9LlOT ECAS;

A O'Q U l SI C'I O.N fi S -fECfP , ____ . _~:--,O""l,,-.,-,O,,-lJ.I ___ _ FCRi:Jl\ DE AD:: __ C~~~,:," __ -C--'-PROVEOD:!: 51GlD~ HWBef {)RDEN:~D 102 CUNP!\'fO _____ . PRECIO: '3./.2) UB:CACION:j3IJ3hcm:CA Of 'Of'2.fc[-!o INVEfHARiO:_-c::-___ ~ __ -,--_ SYS: 5655.30.

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Prefacio

La premisa que subyace a! presente libro carece de gran . originalidad,pu~s consiste en que "las fronteras territoria-

les de los esta"os ya no coinciden con los limites que la autoridad politica mantiene sobre la economia y la socie-dad. En un antimanua! para estudiantes de Economia Poli-tica Intemaciona!, esta dos y mercados, ya expuse un senci-llo marco

8 La retira da deI Estado

. el hundimieuto. dei Barings gracias a la ausencia de super-. visin suficiente so.bre el arbitra je en Singapur . .su ho.mlo.-go. japo.ns de Daiwa en Nueva Yo.rk fue capaz de acumular prdidas po.r valo.r de 1.000 millo.nes de dlares, 10. que con-dujo. al cierre de las o.peracio.nes dei banco. en Estados Uni-do.s. Apro.vechando. las grietas de 'Ia estructura regulado.ra que aco.rdaron lo.s principales banco.s centrales dei mundo desde mediado.s' de lo.s ano.s setenta, parece que los o.pera-dores privado.s pueden de alguna fo.rma actuar mas alla dei co.ntrol de cualquiera de ellos.

Po.r 10.. que respecta a la estructura de cono.cimiento. y a la estructura de preduccin, hace tiempo. que lo.s estados perdieron el co.ntrol que alguna vez pudiero.n tener sobre la pro.duccin de bienes y servicio.s. en el interio.r de sus fronteras, asf co.mo. so.bre la creacin, almacenamfento. y co.municacin dei co.no.cimiento. yia info.tmacin.

Este sencillo marco analiticoco.nstituy un desafio. fun-damental para to.das aquellas aproximacio.nes a ra ense-iianza y a la investigacinde las Relaciones Internacio.na-les y de la Eco.no.mfa Po.litica Internacio.nalque segufan centrando.se en las nego.ciacio.nes gubernamentales so.bre el co.mercio. internacio.nal de. bienes y servicio.s, so.bre los tipo.s de cambio. y la supervisi6n bancaria, y sobre la inver-sin extranjera; Para esas aproximaciones, el adjetivo po-litica en la Eco.no.mfa PoHtica se referfa tan s61o. a las po.-lfticas de lo.s estados, y no. a las actividades y polfticas de actores no estatales dei sistema mundial. La aproximaci6n estructural fueacogfda con mayor facitidad po.r los soci-lo.gos, fue desarrollada tambin por Anthony Giddens, quien previamente habfa acuiiado sin mucha fortuna el trmino estructuraci6Jl)) (Giddens, 1979, 1985);y se encontraba.asi-mismo. implicita en el trabajo..de-Robert Cox (Cox, 1987). La noci6n de po.der estructural en la politica, en la economfa y en Ilj. sociedad mundial era 10. que permftfa liberar a la Economfa Politica Internacional de la llamada tradicin rea-lista de las Relaciones Internacio.nales. Lo que no funcio-naba en estados y mercados era el tftulo, pues ensombrecfa la idea, suficientemente clara en el texto., de que, de los cuatro tipos de po.der estructural descritos y analizado.s, lo.s estados manteman mi papel predominante s610 en uno de ello.s -en la seguridad-, en el que ademas necesitaban a menudo el apoyo de otros estados. En el resta de estruc-

Prefacio 9

turas eran las autoridades no estatales las que en buena medida determfnaban quin consegufa qu.Mercado.s y autoridades habrfa sido un tftulo mas apropiado.

Asf,eLpresente estudio es cirtamente una ampliacin o elaboraci6n-de las mfsmas ideas sobre el poder y las re-laci6nes transnacionales que caracterizan el, escenario mundial contemporaneo. Estas ideas hunden sus raices de hecho mucho mas alla de estados y mercados. Surgieron en el curso de un proyecto. de investigaci6n que dirigf en la Chatham Ho.use a mediado.s de lo.s ano.s setenta, un proyec-to dedicado a las relacio.nes transnacionales .quecont durante tres anos co.n la financiaci6n de la Fundacin Fo.rd. Mis colegas fueron Marcello. de Cecco y Louis Turner. Mar-cello. desarro.ll6 algunas ideas no.vedo.sas so.bre el dinero y las finanzas internacio.nales que, co.n una economfa verbal. caracterfstica, comprimi en un articulo. trascendentaI pu-blicado. en international Affairs.' Lo.uis trabaj6 sobre el ne-gocio mundial' dei petrleo. (tema caliente porentonces). y. realiz6 un libro.' Ya escribf do.s articulo.s, uno.' general valga te6rico, otro especffica y empfrico..3 Aho.ra veo.este ultimo. co.mo el precutso.r dei presente vo.lumen, pues identificaba una serie de auto.ridades no. estatales que ejercian poder estructural en la medida en que determinaban los meca-msmo.s mediante lo.s cuales sedesarrollaba, se regulabil y se pagaba.el co.mercio maritimo.. Mo.straba cmo eran com-partidos riesgo.s y o.po.rtunidades, co.stes y beneficios, po.r parte de aquellos que estaban implicado.s en lo.s negacio.s transnacio.nals dei co.mercio. maritimo., ya fuese co.mo. trans-portistaso..navieras, yafuese co.mo. trabajadores 0. regula-.do.res. Ya entonces, co.mo abo.ra, uno. de dichos negocios., y no. el menor,era el de lo.s seguros internacio.nales, jtinto con el cartel de las navieras o.rganfzadas en las Conferen-cias de fletes (para un analisis actualizado. de ambo.s,vanse

.1o.s capftulo.s.9y 10). Tras las dos dcadas que han .transcurrido desde aquel

proyecto. de la Chatham Ho.use so.bre relacio.nes transna-

1. M. de Cecco, lntermitional Financial Markets and. U.S. Domestic Policy since 1945, international Affairs~julio de 1976.

2. L. Turner, Oil Companies in. the lnternational-Systeni;'Allen and Unwin for RITA, 1978_ _ . '.' .. __

3. S. Strange, Transnational Relations and 'Who Runs World Shipping'?, lniernationalAffairs,julio de 1976.'

10 La retira da de} Estado

cionales, me da la impresi6n de que los poderesde :la ma-yoria de estados han seguidodisminuyendo, de modo que su autoridad sobre la gente y sus.actividades en el interior de sus fronteras territoriales se han debilitado. Entretan-to, las autoridades no estatales influyen cada vez mas so-bre la gente y sobre sus actividades. El presente libro pre-tendeexplicar, mediante ejemplos, c6mo ha ocurridoesto y, mediante el anlisis te6rico, par qu ha ocurrido;

Porsupuesto, no todos estar.nde acuerdoconla pre-misa seglin la cualla:autoridad deI Estado -con la nota-ble excepcionde Estados Unidos-c ha disminuido en los ultimos afios. La intrusion de los gobiernos en nuestras vidas cotidianas durante los allOS noventa, si la compara-mos por ejemplo con la dcada de 1890, es manifiestamen-te mayor. Ahora las normas legales 0 administrativas regu-lanlas horas de trabajo, las condiciones de seguridad en el lugar de trabajo y en casa, 0 el comportamiento de los ciu-dadanos en las carreteras. Los institutos y las universida-des estn sujetos a cada vez mas .decisiones tomadas por los. departamentos mini.sterialesdeeducacion. Los funcio: narios deurbanismo tienen que ser consultadosantes de que se levante cualquier pequefio edificio ode que se corte un solo rbol. El inspector deI ministerio-otrora un visi" tante raro (y a vces comico)- se ha convertido en un per_ sonaje familiar y terrible. Todas estas interferimcias guber-

. nameIitalesno dejan de tener un coste .. La creciente intromisi6n deI gobierno se refleja en el valor excedente que extrae el Estado de la economia, deI trabajo diario de. un hombre 0 una mujer en el campo, en la industria, en el comerciooen empresas de servicios. Estosetraduce en la parte deI Producto Interior Bruto con la que sehaceel go-bierno.Ahora sus ingresos alcanzan hasta el 60% de la ren- . ta nacional, mientras que antes eJ porcentaje maximo no llegaba ni a la mitad. En la actualidad, reformartiEjn!ie a significar reducir las actividades deI gobiern,' disminuir la burocracia e imponer medidas de rigor y economia en las oficinas gubernamentales. No hace tanto','s.o!i:i signifi-car exactainente 10 contrario: utilizar la autoridad deI go-bierno para imponer un comportanlento mas humano y regulado a los negocios y al sector privado en general.

i.Como es posible entonces proclamar que el gobirno se ha retirado, que la autoridad deI Estado ha disminuido

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Prefacio 11

dentro de sus fronteras territoriales? La respuesta, desa-rrollada mas ampliamente en el capitulo 5, no depende de

la cantidad de autoridad ejercida por los gobiernos de la mayoria de estados, sino de la calidad de esa autoridad. La mayoria de gobiernos han fracasado en el desempefio de aquellas funciones mas elementales para las que fue crea-da la institucion deI Estado: mantener la ley y el orden ci-vil, defender el territorio frente a los invasores extranje-ros, garantizar la solvenciade la economia, y adoptar normas claras y sometidas a interpretacion judicial con respectoa los intercambios de propiedad basicos entre compradores y 'vendedores, prestamistas y prestatarios, arrendadores y arrendatarios. _

La necesidad deI Estado como bien pUblico, en 'resu-men, surgio con.Ia emergencia de una economia de merca-do desarrollada. El naionalismo rnoderno (a menudo tan imaginario como real) fue en buena parte la creacion deI capitalismo moderno. La. economia de mercadq no podia funcionar debidamente sin el marco politico que propor-cionaba el Estado; Los sentimientos nacionales de identi-dad y lealtad proporcionaban'l pegamento que dia cohe-sion social al marco politico. Alli donde habian. existido estados antes deI nacimiento de una economia capitalista, constituian mas un bien pUblico que un requisito previo de caracter privado en manOS de los poderosos! La idea misma de.un contrato social no podria haber sido concebi-da sin la necesidad economica de cooperacion civica entre elEstado y la sociedad.

La otra premisa implicita que he adoptado al escribir el libro ha sido que el cambio en la Economia Politica in-ternacional hasido hasta ahora descrito y diaguosticado erroneamente por la mayoria de mis colegas en la comuni-dad acadmica de las Ciencias Sociales. La prueba de esta afirmacion se encuentra en una .retahila de palabras vagas

4. La idea deI temtorio estatal como propiedad privada se mantuvo hasta el sigla XX. Antes de ohtener la independencia, el Congo Belga era reclamado como propiedad personaI deI Rey de los helga,s. El Sultn de Brunei y el Sobe-rano de Kuwait reclamaban igualmente que el territorio de sus respectivos. estados les'pertenecia personalmente y, en este Ultimo caso, que los ingresos acumulados como reservas monetarias nacionales eran activos privados, y por tanto no necesitahan ser. declarados al Fondo Monetario Internacional (Strange, 1971).

LENOVOResaltar

12 La retira da deI EstadD

y. confus as, esparcidas con aibedrio en la literatura; pero cuyo significado preciso raramente es definido,.por no dec cr nunca.

La peor de eIlas es globalizaci6n,un trmino que puede referirse a cualquier cosa, desde Internet a una hambur-guesa. Demasiado a menudo resulta ser un enfemismo edu~ cado para la incesante americanizilCi6n de los gustos de consumo y de las practicas culturales.

Otro termino muy anteriDr, interdependencia, escon-de igualmente la verdad de la dependencia asimtrica tras un eufemismo cargante. Es cierto que muchos autares que han utilizado el trmino des de que el economistaDick Cooper 10 utilizase por primera vez en el titula de un libro a finales de los aiios sesenta (Cooper, 1968) han admitido explicitamente que el prefijainter no transmite suficien-temente la desigualdad de la dependencia entre las partes. Sin embargo, su uso cotidiano sirve a menudo para os cure-cer 0 incluso ocultar la realidad de las relaciones, la cru-deza de los hechos deI poder estructural impuesto a otros gobiernos y a otras sociedades. Interdependencia se ase-meja bastante a la palabra multinacional, supuestamen-te acuiiada por el departamento de relaciones pUblicas de International Business Machines (IBM) a principios de los allOS sesenta para ocultar 0 al menos para desviar la aten-cin de un hecho: que IBM era una empresa estadouniden, se, por mucho quebuscase acceso a los mercados de mu-chos paises de todo el mundo. La empresa no era en ningt'i.n sentido multinacional, aunque sus operaciones 10 fuesen .. ND estoy insinuando que Cooper tambin utilizase la pala-bra interdependencia a prop6sito para ocultarel hecho de que la cooperaci6n intergubernamental que l consideraba como necesaria para el mantenimiento de la prosperidad de todas las economias industrializadas avanzadas benefi-ciase mas a los intereses estadounidenses que, por ejem-plo, a los suizos 0 a los suecos. Pero al fin y al cabo esta era la verdad, pues las estadounidenses, camo guardianes. deI armamento nuclear y par tanto de la seguridad de to-dos los miembros de la opulenta alianza, se reservaban el derecho de decidir, con 0 sin consultas,. cuando uiilizarian el poder militar 0 la amenaza de su uso.

El Ultimo de estos eufemismos semanticos.que se han instalado en el lenguaje corriente -aunquesepamos a 10

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que nos referimos- es la expresin gobernaci6n o. go-bernaci6n glabal. Ahora .existen innumerables centros para el estudio de la gobernaci6n global, hay libros que utilizan la expresi6n .en sus subtitulos, e incluso hay una revista especializafaconese titulo. Lo que habitualmente se con' sidera que significa es caoperacin y. armonizaci6n 0 estandarizaci6n de unapractica entre los gobiernos de los estadas, en la mayoria de las ocasiones.Ilevadas a cabo por organizaciones internacionales. La premisa implicita que transmiten ambas palabras, gobernacin y global es que se esta consiguiendo gobernar a una escala mundial a tra-vs de una autoridad mundial. Pero la verdad es que, como sabe cualquier estudiante de organizaciones interguber-namentales, los limites y la naturalezadel poder de decic si6n de cualquier burocracia san establecidos por los .gac biernas de sus miembros mas poderosos. La organizaci6n internacionales ante todo una herramienta deI. gobierno nacional, un instrumento para la obtenci6n deI inters na- . cional a travs de otrosmedios.Esta percepcin elemental de las realistas.pasados de moda es dejada delado -quiza de forma inconsciente- parla mayor parte de la abundan-te literatura sobret regimenes internacionales. Demasiado a menudo un rgimen es caracterizado simplemente como la consecuencia.deun proceso de armonizacin a travsdel cual los gobiernos han caordinado sus interesescomunes. El elerriento de poder es infravalorado. Sin .embargo,en rea-lidad muchos regimenesinternacionales no han sido fruto de una cancertaci6n entre iguales, sino.el resultadaltimo

. de una estrategia desarrollada por un Estado dominante, 0 aveces por un pequeiio grupo de estados dominantes. En ocasiones ha sida necesario onegociar un poco. can los 0 re-presentantes'gubernamentales de.los miembros menospo-derosas. Pero el hlDCCD stDriCD asi canformada por esa ne-gociaci6n entre el hegem6n y los que depnden de. l en realidad no es otra cos a . que un sutil ejercicio de hegemo-nia politica:Hasta las secretarias de las instituciones in-ternacionales'implicadas son socializadassubliminalmente para adminisirar un. orden internacional que no es en absoluta neutro en sus intenciones ni.oen sus consecuen-cias (vase el capitulo H).

Contra esta ortadoxiatengo que proclamarque la.poli-tica es algo mas que l> que hacen laspoliticos,o y que el

14 La retirada deI Estado

poder puede ejercerse -'-:"y se ejerce cada dia- por autdri~ dades no estatales tanto como por gobiernos. Esta idea debe mucho a trabajos anteriores. Resultaba de las conclusio-nes a las que condujo una estrecha colaboracion con John Stopford en Rival States, Rival Firms. Este libro planteaba ' que la Econoniia Polftica de los paises que tratbamos ve-nia determinada por la diplomacia triangular entre esta-dos,entre estados y empresas" y entre empresas y otras empresas. Algunos de esos pactos diplomaticos se fragua-rOn dentro de los paises, de modo que parecian polftica

, interna. Otros se,fraguaron entre representantes guberna-mentales y parecian polftica internacional, y habia otros en los que se comprometian solo las empresas y que po-dian ser clasificados como politica transnacional. Como losdatos empiricos se referian a tres paises en desarrollo (BrasiI, Malas.ia y Kenia), parecia tratarse de uil estudio sobre desarrollo econoniico comparado, pero el !ibro sur-giO de la ccmviccion compartida de que la polftica interna-cional no podia ser comprendida 0 analizada en su totali-dad prescindiendode los negocios internacionales, y a la inversa, que los negocios y la direccion empresarial inter-nacionalno podian ser comprendidos en su totalidadpres-cindiendode la politica internacional e interna.

Sin embargo;taies ideas subvertian los fundamentos de 1fj.S disciplinas y subdisciplinas de las Ciencias Sociales. N egaban que pudiese existiruna distinci6n basica entre ,polfticainterna dentro deI Estado y polftica internacional entre un Estado y el resto, 0 que las econoniias nacionales pudiesen ser analizadas aislandolas de la economia mun-dial. Minaban seriamente las pretensiones particularistas planteadas por los catedraticos de Relaciones Internacio-nalesdesde los aiios treinta hasta hoy. Creo profundamen-te que el nuevo realismo de Stopford-Strange en el anaIisis de las estrategias empresariales y de las polfticas estata-les de desarrollo hace imprescindible tratar a fondo el po-der ejercido por autoridades diferentes de los estados. Di-chas entidades no solo han provocado canibios e.structurales en la producci6n mundial, en la tecnologia y en la movili-dad de capital, sino que tambin siguen constriiiendo las, opciones disponibles para losestados y para los'indivi-duos en la Econoniia Politica internacional. Este nUeVO rea-lismo, un trmino usado tambin por el veterano analista

. .

Prefacio 15

de los negocios internacionales, Peter Drucker, para descri-bir cambios tecnol6gicos y gerenciales fundamentales de los, Ultimos aiios (Drucker, 1991), es un realismo bastante, diferente deI neorrealismo desarrollado por algunos auto-res de Relaciones Internacionales. .stos liltimos simple-mente aiiadian nuevos temas a la agenda de la diplomacia interestatal y nuevos nombres al reparto de actores de la politicainternacional. Pero seguian manteniendo siempr~ en el centro deI escenario al Estado y sus preocupaciones.

Que fuese asi siempl"e es 10 que 'ahora me parece in-aceptable,.y loque mehace sentir que quiza he llegado por fin a la separacion definitiva de la disciplina de las Rela-ciones Internacionales. He estado vinculada a ella"como estudiante, como corresponsal extranjera y coma profesora durante mas de medio siglo. Pero ya no puedo seguir sin-tindome identificada con la politica internacional si es

, definida como un ambito de estudio diferente de otras for-mas de politica en el cual el Estado es la unidad de anaIi-sis y la sociedad internacionalde estados la problemtica principal.

Ello no implica negar la importancia que para los estu-diantes tiene una formacio:e. bsica en historia politica in-ternacional.Pero sta debe ser combinada con una forma-clon similar en historia econoniica mundial, deI mismo modo que el conociniiento de grandes autores de tedria po-litica esincompleto sin un conociniiento similar de los gran-des autores de teoria econ6mica. TaI y como estn las cosas, yo aiiadiria a todo ello unas nociones fuildamentales de politica interna estadounidense, asi como quiz de poli-tica japonesa y de politica alemana.

En definitiva, no cabe eludir la imperiosa necesidad de multidisciplinariedad para la comprension deI cambio y de los resultados en la Econoniia Politica internacional. Disci-plinas coma la Geografia, la Demografia, la Sociologia, el Derecho y la Antropologia pueden realizar valiosas aporta- ' ciones. En'muchostemas una comprensi6n de los princi-pios cientificos en los que se basa el cambio tecnologico no es s610 valiosa sino imprescindible. Al despedirme de las 'Relaciones Internacionales solo estoy sugiriendo que los tiempos en los que vivimos ya no nos permiten acomoc darnos a especializaciones separatistas en las Ciencias So-ciales, y que,por dificil que sea, hay que hacer un esfuerzo

16 La retirada del Estado

de sinfesis V de mezc1a, aunque sepamos que los resulta-dos acabaran siendo imperfectos.

El otro mensaje que espero transmita implicitamente este estudio es que la naturaleza de la investigaci6n te6ri-ca V empirica es Inseparable. Tras la selecci6nde hechos entre el material empmco siempre hav una teoria, sea ex-

. plicita a no 10 sea, V la teoria, consciente 0 inconsciente" mente, no es el resultado de ahstracciones resultantes de una especie de hidroponia intelectual en el que las teorias, coma las plantas, crezcan sin tierra,con sus raices en un agua que contengaminerales disueltos. Al igual que las plantas en la naturaleza, las teorias y las explicaciones cre-cen en el terreno de las observaciones de la realidad. Pue-de que las observaciones no sean cientificas en el senti-do en que un experimento de quimica puede ser objetivo. Pero tampoco son una invenci6n. Enfangarseeon los deta-!les sustanciososde la tecnologia 0 con los procesos de toma de decisiones en las estrategias empresariales 0 en los asun-tos ministeriales es una buena forma de poiler a prueba las abs.tracciones de la teoria, V quiza de desarro!lar una teoria alternativa a modificaciones a las teorias existentes. Ademas, si se puede ilustrar una teoria.o una hip6tesis con. referencias a una situaci6n concreta, el meollo de las ideas a memido queda mas claramente explicado.

Esto es parte deI objetivo de mis algo desordenadas .descripciones de autoridades no estatales V de c6mo afec-. tan a las estructuras depoder que se encuentran en la se-gunda parte dellibro. Pueden haher sido escogidas un tan-to al azar, en funci6n deI inters persona!. Pero pretenden ilustrar las proposiciones te6ricas presentadas'en los ca-' pitulos previos. Espera sinceramente que es os ejemplos sir-van para estimular a j6venes investigadores en trahajos mas innovadores, tanto te6ricos camo empiricos, sobre la auto-ridad no estatal en la Economia Politica internacional.Tie-nen algo de senal que indica no un camino trillado sino un basque misterioso V desconocido. Ad6ilde el camino lleve no estoV muV segura. Ahi radica la esencia de la explora-ci6n V 'su atractivo para las mentes aventureras.

Para escribir este libro he recibido la valiosa ayuda deI Consejo de Investigaci6n deI Instituto Universitario Euro-peo de Florencia, donde pas cuatro anos, desde finales de 1988 a finales de 1992. Mi estancia alli me proporcion6 mas

Prefaio 17

tiempo para leer deI que nunca hahria conseguido en una universidad britnica. y recibi generosas ayudas financie-ras con las que invit al InstitutiJ a un grupo de personali-dades afine.s_ para que comentasen mi primer globo sonda. Sus comentarioii V lbs de otros colegas y estudiantes, de-I)lasiado numerosos para ser mencionados aqui, han sida inestiinahles. Si no los menciono uno par uno es porque al hacerlo me arriesgaria' a olvidar a alguno cuva afortunada observaci6il ha sida incorporada inconscientemente a las paginas que siguen: Para uno de los capitulas, el de las mafias, cont con la experta colahoraci6n de Letizia Paoli, sin la que nunca me habria atrevido a escribirlo.

Para otro de ellos, el de las telecomunicaciones, Michael Hepbum me suministr6 material de utilidad .. l V Sheetal Mehta tambin me ayudaron con animas y voluntad en la busqueda de referenciasbibliogrficas; Y de JudV Weedon en la LSE V Maureen Lechleitner en lorencia siempre .he tenidQ el me jar, mas eficiente.e incansable soporte admi-nistrativo que nunc a nadie podria merecer.

SD:lf.I9al sOllIauprrnd 9:,.md 1U91lIJ.IcI

1. El declive de la autoridad de los estados

En la actualidad, parece que los jefes de gobierno pueden ser los Ultimos en darse cuenta de que ellos y sus minis-tros han perdido la autoridad que solian tener sobre las sociedades y ls economias nacionales. Su control sobre los resultados no es 10 que solia ser. E:.l!J()das.partes.Jos.polic ticos hablan como. si tuviesen las ~olucionespara l(lspro-

bl~i:is_coril)1iios'y:s-olals::i:oto.~i.xe.ltriie:()ntrol8,c seu elde~iiIlo.de. su.paj~ .. Pero la gente ya no ls cre. La desilusion provocada por los lideres nacionales. acabocon los lideres de la Union Sovitica y de los estados de Europa Central. Pero la desilusion no se limita en absoluto a los ~~!!!tem!!sJCl:!!nsI:iCEraespreiC;popular;;;r-isiillnfs- . tros y por los jefes de Estado ha crecido en la mayoria de pruses capitalistas -Italia, Gran .Bretafia, Francia y Esta-dos Unidos son ejemplos significativos. Y la falta de on-fi8.I1Za tampoco se limita a los que estan en el poder; los partidos de laoposicion y sus lideres no gozan de maypr consideracion que aquellos a los que desean reemplazar. En estos ultfmos aiios los caricaturistas y la prensa am.ari-llahan sido masacidos y menos contenidos en sus criticas hacia los que tienen la autoridad gubernamntal que nun-ca antes a 10 largo de este siglo. Aunque existen excepcio-nes (en su mayoria pruses peqileiiosl. parece tratarse de un fenomeno mundial de los. afios postreros deI siglo xx, mas evidente en unos lugares que en otros, pro suficientemen-te palpable como para indicarque subyacen algunas cau-sas comunes.

Este.libro esta escritocon la conviccion de que lasper- cepciones de los ciudadanos de a pie merecen mayor con-


fianza que las pretensiones de los lideres nacionalesylas administraciones que les sirven, con la convici6n .. de.que . el sentid> comlin de la gente corrilitesmas fiable que la. myonade teorlas acadmices que se'ensen~:;n)a~ni: versidedes: Los"cieiiiificossociales;espeClaIrriente en Poli-ds"yen Econ6micas, se aferran a conceptos obsoletos y a teorias inapropiadas. Estas teorias pertenecen a un mundo mas estable y ordenado que el que conocemos. Era un mun-do en el que las fronteras estatales significaban realmente algo, pero ha sido barrido por un ritmo de cambios mas rapido que el que la sociedad humanajamas habia experi-ttientado.

Por esta raz6n creo queL~!~g.1!.40_,eJ .}gpn1ntQ.Ae r~consi4~aralgunas de .las ideas anquilosadas de aJgunos 'cofgas univrsitirios en-EcI;6micas,Polltias;'Sociologia Y-lfelacIoris'-rnternacloii1fS:-l'estuclI-d.-l!" ;cononi p ..... oHtfc"iriteh:iacioriaITillliiCclnven. cido de que tennos'q' ~,.'" ,.",. ~~. ,. ~",""7'- "~_,_"."~_",,,~_,j reconsideraralgunas de las premisas de las Ciencias So-ciaTeif'6tiveriCioriles;-j"speialninitde 'las Raciones __ . Internacionales:Nosrefei:fuios:Emprimerluiar;eJQi1imj~ (f) tes"de'T 'politica como actividad social; en seguIlq,gJqgar,. '., a lanaturaJezay fuentes der po der en'lasoiedad; en ter-cerlugar,a la necsidady tambiria la IndIVisibHid.f de laautoridad'ennieconomfade mercado; 'y"ti'carto'lil- . gai; il fa'natlralza'anrwca -difla: 'sOciecfa=- estados se !Elflejfl,eIlunac

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l\lL. CO .~~ t(j()c:~ (_l- Laretirada deI Estado ", necesidad de una autoridadpoliticli, de algim tipo, l~gitii IIlada ya sea por la .fuerza Goerc}tiva 0 Jlor:.el:cpls~itiini topopll.lar, 0 mas a menudo por ulla combinacinderun~ L bos, Peromucnos estadosestri empezaIidoa'tener'Un'

dficit de legitimidad, y ste no se resuelve con una mayor actividad en asuntos marginales para la sociedad que no son hsolutamente necesarios' para el funcionamiento deI mercado y el mantenimiento deI orden socil. La banli-zaci6n deI gobierno no contribuye a que su autoridad sea

{;;. mas respetada; mas biE;m ocurre a ~enudo 10 contrario. \ Lcc..--La segunda paradoJa es que, Illlentras que la mayoria '-,,' de los gobiernos de estados consolidados, en especil los

de Amrica deI Norte y Europa Occidentl, estn sufriendo una prdida progresiva de autoridad rel, la cola de socie-dades que quieren tener su propio Estado es' cada vez mas larga. No se trata s610 de los grupos tnicos que fueron reprimidos a la fuerza por el gobierno de partido Unico de la Unin Sovitica. Se trata, literalmente, de cientos de mi-norias y grupos horigenes en todo el mundo: en Canada y Australia, en India y Arrica, e inclusoen los Hamados esta-dos-naci6n de Europa. Muchos de eHos,quiza la mayoria, son reprimidos por la fuerza, como son los rudos 0 ha-bian sido los vas cos. Otros simplemente carecen de la sufi-ciente fuerza 0 rhia para constituir una afrenta para el Estado al que se oponen, como los escoceses 0 los corsos. Y otros como los nativos americanos, los horigenes, los samis o los flamencos son apaciguados con transferencias de re-cursos y medidas que de lguna forma satisfacen su .apa-rente necesidad de mantener una identidad independiente. S610 unos pocos, como los habitantes de Groenlandia los eslmtacos, los eslovenos 0 los indeseadosestados insul~es inviables deI Pacifico han consguido obtener el Estado que querian, Pero una vez logrado, .noJJarece que les reJl,Q!:te

nin?p.~~o~tr~J ~el,~~:I'l_sp.s_pieferen~ia~i,cilaiit~ a_tipo de socledad 0 de ecoll0mia. En definitiva, el deseo de auto-nomia' tIiiC~icuIiurats. universl, pero la via politica para satisfacer ese deseo en una economia de mercado mundial integrada no 10 es. Muchas sociedades, quiza la may?ria, se .deben(!ontentarGonla1iiei'apaniciadeail~ 'tonmaf illi'fchada.estataI.A"miiii:lolresIfai:lod~ la lchpor:l ii

26 La.retirada deI Estado

cedieron a la tecnologia sin' perder por ello el control di-rectivo. .

En la actualidad,afinnarla que tales circunstancias es-. peciales estn desapareciendo, y no solo porque se haya

acabado la Guerra Fria. Los ~obiemos'asiaticos seran 80-metidos auna Jlresioncada_vezJllaY9ip~tparte~de was:-hingtonp'ara'adoptarppllticas libElrales noruscifmii-ainas enmatenacl.e com.ercio einversion. Ytallbiil' desdedini-trosfaraiCsmtfdS-a:liresl6il'para liberalizar y para permitir Ulla mayor competencia, incluida la extranjera, en aras de los consumidores y deotros productores. En defi-

. nitiva, la excepcionalidad deI Estado asitico durante la GuerraFTlyahasTif'susfaiiCialri,Ilte .erosiolla~riii~ nuara'sindl:--CmO-lia-cliiTIcl. otraS" veces'i: en. ot~~s

ligats;-~i:i]'ii!~Y!aa::de:pals~.s=sIi(;;i~l=~ntroLiipJ~ lalfifistifliciones y los organos de gobiemo sera disputado.

Habrdisptaseritiefcdon~-depa:rticl.opoTftiCos7itre intereses creados tanto en los sectores priva dos como en el sector publico, y entre. los diferentes cuerpos d la admi-nistracionestatal. Tanto launida:d como la autoridad de los gobiernos. se veran resentidas. -

El fctor olvidado: la tecnologia . ' . - -. - - - .

Buena parte de la idea central denibro se apoya en que el ritmo'acelerado deI cambio tecnologico es la causa princi-paldelvuelco en elequilibrio de poder entre Estado y mercado.Como por definicion los cientificos sociales no son cientificos naturales, tienen una .fuerte tendencia a pasar por.alto la importancia de la tecnologia, que en Ulti-ma instancia radica en los avances de la Fisica, de la Qui-mica yde ciencias relacionadas como la FisicaNuclear ola Quimica Industrial. En los ultimos cien afios el cambio tec-nol6gico acelerado ha sida mayor que nunca en la historia humana. Al respectoestn en generl de acuerdo los pro-pios cientificos. Costa cientos y en algunos sitios 'miles de afios domesticar a los animales paraque-l()s:'c@allos pu-diesen ser usados para el transp()rte y para que los bueyes (antes que los caballos de labranza) pudiesen reemplazar a

. la mana de obra para arar y sembrar la tierra con la que producir cultivos agricolas. Ha costado menos de cien afios que el. coche y el camion reemplacen-al'cab-alloy-q' el

-_-",_~",~"",~~ __ "~~_,~ ,"_."',o_"',""~e~""" __ ,,,,.-= __ ~ __ ._, __ ,,_ . ~~ .. _ .. _""""",,~ --'_,"_~~ __ ~ ____ ~_


moderarse. Y empezo a desvanecerse la confianza en que el Estado pudiese evitar que ello ocurriese mediante una es-trategia defensiva. Pas aria 0 no pasaria, pero los gobiernos poco podrian hacer para alterar las probabilidades. De ahi

q~e}a_tecnol()gi{Lhjlya_!>Q9Il1TaAdemas, la busqueda de aliados.no se liiriita a otros es. tados 0 a organizaciones intergubernamentales, sino que

El declive de la autoridad de los esta dos 29

se complementa con la busqueda de aliad6s entre empre-. sas extranjeras. A cambio del.accesoal mercado n~cio~alt se pue de. conV:~Ii:aesias' iu~r.sas . p~raqlle.~()ns!ga:n capital,parlj.que introduzcll1l.s~tec!,()logIIl,pll':".a.qu,e.aplI-................ - "t' d''d~ .. t6I y' para que den acceso a mer-quensus me 0 os . e ges 1 . _ ....... _ .... _ .... __ ...... _,_. ,.. adosaeeXpoitad9]!;~llj:~injc!a~.gJlegtas , .. Pil.:ra.qtl.~ . .deI1. tooslos-pasos necesarios a fin ~e)0l!aljzarJa . .Pr()c!)lcci6n, aenlnesoserV1cfosel.l eITirntrio. deI E,stad().P-!'.aG.o gida .. Eifla'mayona"d!1a1sesn"sarroIl6o. eX: 'socialistas, la perspectiva de 'nuevos empleos 'yde ingresos suplemen-tarios,-por las exportaciones qUe tales inversiones traen consigo, se han. convertido en poderosas razones par~ el cambio de actitud 'con respecta a las llamadas multina cionales.

El segundo olvido: las finanzas Para los estados de acogida, unD de los. atractivos nada . despreciables de lasempresas transnacionales~s sucap~cidad para consegrur capital, ya sea para lapro:Pla}illiJt~ ..

sionnr--e~!i'a.iinsiIDortIite-;parael-dsaITono de , qu . ..' _ ... P. __ ..... _._ ...... _ ...... _, ... _~ .. ~ .... _, nueva tecll(>1gg1~Jbtroeemento clave de la idea central ~e este']fbrc,' es. que, ademas deI ritmo acelerado decamblO tecnol6gico, los costes' de capital asociados a la mayoria de mJovaciones tecnol6gicas tambin se han intensificado '-'-Eln la agricultura, en la industria y en la provisi6n de servi . cios, y en nuevos productos y procesos. Ell)odas~l1as el . i factor capital ha. au.m~n!~1i,9,.IlLtiempo,qugeIjsQ):'rattlio .. ' 1

dTfCt6t"triqiaj)a.Mc'~id(). Este incremento de costes ha sldo'fqeha 'hech'mas' dificil Iilantenerse a la altura de los rivales. Esto es asi .tanto .. sLnos.referimOS,il.Ja.c()rr1pe. tencia de otras'nlisas!W'e tambinintentan hacersecoJJ.

m~~-;;~";;-ota~ .d.e merado,com"sCnosrefHm(Dos . y........., ..... ...... ' ..... ", ..... 'J .... , .. ', ..... ,."... .. '.' gobieliio'sque intentan. asegcira.rse, dque )a~~c()n(u1l1as, .

d,~' evolucion son;...E.~~p.()!'s~I~~ .. ~igll~n_ ~s.tllJ.l9-2,,a. ... l!,. altura ne Iaompeti,iiapor la creaci6nderiqueza. As' exfsil f'Eiits rzonesparfo)r' "asaIillzas-enl me-dida en que un gobierno pueda aprovecharse' de las inver' siones pasadas y futuras de unaempresa transnacional sin soportar la mayorparte de los costes.

Pero la intensificacion de los costes deI cambio tecno-16gico tamliin es importante por una raz6n de mayor c61a-

30 La retirada de1 Estado

do, y no s6lo porque explique laspoliticas. cambiantes de losestados.de acogida hacia las empresas transnacionales. Se trata 'deI cambio en el sistema mundial. El coste de la nueva tecnologiaen laestructlira de producci6n -liasiiDfa-i


jero a un coste menor y con mayor eficiencia. La reinversi6n de todas estas rentas monopolisticasen la siguiente inno-vaci6n tecnol6gica inicia un nuevo cielo de producto (Vernon, 1966). '

Desde la idea pionera de Vernon se han desarrollado otras teorias de la producci6n transnacional.lll!!tJ!.~LJl!L mas conocidas es ,la teoriaec1ct,iC:.El,J:ll!L.1?llI.ticular" de ITIfIiIling;-queJ88};-Tanto-Vernon camo Duniriii compartian 'con los 'te6ris de la economia la preocupacion por el inters de laempresa en reducr los costes de transacci6' a travs de 'la internaionalizacion de las transacciones, pues al deslocalizar serian transmiti-dos al mercado externo. Mas sensible a los aspectos politi-cos 'que subyacian tras el comportamlento empresarial era la idea de Hymer segu.n la cual reducir los costesera a menudo menos importante para las empresas que mante-ner el control (Hymer, 1976).

. ' La cuesti0Ilesque,talesteorias ayudilhanaexplicar, al menosen,prt,.,la demand.'d~GiiUio.L'qe"sncsffparacoIllplemeritarlas es alguna ieorii que expIi.if laco~

, ,rre~p()l!de)lcill . d~ )a.()fer:tILpIJ,JEl.Iif;lIllll:rtg;)~'.eipgclon de nJlevas JlJentesyJm:masde.cJ:,ditopru,-a .lIlantener, el

. ritmo de la demanda. Pese a la abncliuda deexpUcacio-'. nes descriptivas sobre la evolucion de los mercados de

euro divisas en los alios sesenta y setenta, sobre los prsta-mos bancarios sindicados a los paises en desarrollo en los anos setenta, sobre los bonos basura y la' titulizacion en los anos ochenta, la explicaci6n teorica sobre los periodos de expansion deI crdito no ha sido hasta allOra bien desa-rrollada. Los historiadores han apuntado que estos perio-dos de expansion a menudo.conducen, aunque no siempre, a crecimientos desenfrenados y a burbujas que son segui-dos de recesiones y qesplomes. Y por supuesto los econo-mistas han desarrollado teorias en base a ciclos de activi-dad empresarial y a oleadas prolongadas, aunque en general las han expuesto de forma bastante ahstracta.

.N 0 ,solo las teorias de la' demanda y las teorias de la oferta nolfegan a-correspondeise;']lf;ifqge:!odasellas ti;n~

~---_."-"_._- '",,< --,_.,.~~~,-"- -. ' - -~ .~--~

~4 La retirada del Estado

cializados llueden decidir saltarse estos dos ~allit~los .Il0r ser excesivamente acadrnicos, sobre todo Sl en terrrunos generales ya se sienten identificados co?, ~os elementos basicos de mi idea centraLSin eII)hargo,1l1 t1en;,n du~as a~_

r!'.sl'~,1 raI con respecto'c:a-da una de las ires 'premisas y a'como' icada"ililixdeellass'r,elaclPila con el callbio en el sistema \ '~,mundial~El segundo capitulo' defiende la segunda premisa

rlativa a la naturaleza deI poder, que resulta fundamental ' para nuestra idea central, pero que se aparta de algunas : nociones de poder ampliamente aceptadas y, por tanto, ne- . cesita ser explicada con mayor detalle y con el apoyo de pruebas empiricas. El tercer capitulo defendera la premisa relativa a la definicion mas amplia y comprehensiva de la politica, deI gobierno y de la autoridad. Mostrara algunas

,

36 La retirada dei Estado .

pruebas empiricas que demuestran la idea de que hi politi-ca a escala global ya no puede concebirse como algo limi-tado a las relaciones interestatales. En este capitulo es don-de mas difiero de buena parte deI conociniento adquirido en las Ciencias Sociales, y seguramente sera !'lI que mas incomode e incluso enfade a mis antiguos colegas dedica-dos a las Relaciones Internacionales.

La segunda parte dellibro presentara algunos datos que refuerzan las tres proposiciones, describiendo resumida-mente como media docena de fuentes'muy divers as de'auto-ridad no estatal determinan de hecho los resultados fina-les en la economia y en la sociedad mundiales. Sobre l base de estos datos empiricos, el capitulii final considera-ra qu podria hacerse, y por quin, para impedir una crisis en la economia de mercado mundial, una crisis que podria resultar tan traumatica para la sociedad liberal occidental comp el hundimiento de los sistemas socialistas 10 fue para las sociedades de la Union Sovitica y China.

2. Los patrones. del poder .

De nada servira que examine los datos que demuestran mis tres proposiciones sobre .Ios patrones cambiantes .del po-der en la politica mundial,a menos que por parte dei lec-tor exista cierto acuerdo, 0 al m!'lnos comprension,en torno a dos temas fundamentales:!el.P?dElJ:"y)ai>~litica! Toda ~ exposicion se basa en una def"micion d ambos m~s amplia que la que habitualmente se ofrece a los estudiante.s de Politicas en la tradicion liberal occidental. El prsente cao. pitulo esta dedicado"alos.llrgJIDlell~?~ .. !lnJavoT.de}l1}a" dec finici61!6:as~ampli.;.r en contrad.~ .'!~r:~s, ~a~rElst:rJctl:vas.y" . cnvnciinl:ls:Efcapftill'ii'posiiii'esta dedicado a la chifiDiCinti la:politica i. Qu queremos decir cuando ha-

. blamos de cuestiones politicas 0 de desacuerdospoliti-cos? i.Nos referimos solo a 10 que hacen los politicos 0

. solo a 10 que OCUITe en las instituciones politicas? Si el lector no esta interesado en estas nociones masbienabs-tractas, entonces le ruego salte al capitulo 4. Pero, por fa-vor, al final deI libro no se que je de que no pueM c?mpar-tir las. conclusiones porqunstif1sdS-iCiiIs qu!

c1ciill"cnb-que'genrlfuenfFs-entind-por'r'coif~ep;1 d"'il' 'iii"e-no se"'istlf laifideaii habituaH tO ... ~J)o ... ~ ...... I.),_qu.~. ,c ...... ~ ...... , ....... _" ... - ................ , .... i

niente aceptadas sobre lOS limites pr()pH)~ .. de la pohtlca'i "'1"'-' 'd"l ... ... r" . ,. (. "Ti s'e mete en politica y, mc uyenoe qU1enY~vquequ ..... ........'.- ... ' ....... ; i quresponsabilidad aceptaal hacerlol.Al menos, plantee, se lampliaciodesa.sninesconvenionales sobre e~ . 'ct:. poder y la politica, ysu aplicaci6n al tema d~l c~io en; /7'\ la Economia Politicainternacional. Greoque soloaslpuede lograrse laverdadera sintesisde P?ic~1:~~0I~r~l5!li,

saria"na.ra"el~estudiode"la.-E'cIi01ma=PQh!:l;;.a.lte.rnaclonal, .'. _~,--,~.,;._K.,_.,:,,,,- ,~",".. .. ~,~'. ,~_"" '~c __ ~ __ ..;.o-.c~"._,,_,~. __ _,_ .. _ _ .. , '_"'"'-"_:~'_~'._':":;;.'"''',,;,

F'


S6lo asi pueden establecerse unas bases' soli4as para la investigaci6n y la docencia en este campo. '

Cmo pensar sobre el poder Comencemos por el dificilisimo concepto de poder. Existe abundante literatura sobre el tema, pero sigue, habiendo , todavi muy poco consenso entre los estudiosos 0 entre los profesionales sobre sus aspectos semnticos y epistemolo-gicos. En cuanto a la semntica, los teoricos de la }l0litica no han dejaMaemscutirsoh'r'fa:s-parabl,"as:sobre si el

,;" podereslintTniiJJ? 'rIljlio"y~g~,nric-queiIiliii,desae' 'i\. lacoerci6nirectpo'rnedios violentbs nasta la influen-':S,ci!'! qus ejerctravsde las'artesstiles de la persua-;" 'sion; oS,obre siJ~palabra4eberi!i,stAefihl4i~dforma

';~ mas restrictiyapara ,distinguir elpoder' de la a~toridad ;;-de la inflUencia y praaplicailasol!lcUandoaquellos 'a .~ quienes se les impone 110 lesqueda oir'remedioque'ren->, difse'(ando;'enpa!abras'del mll.fioso; se les 'p.aceuna

, ''''CC' oferta' ~e' Il'pudell.rechazan)\ : La'discusioll.'semaniica -;- sepioloriga en tonio llaint~rPrtacionylosmticEls,que

eIl",difer:ents Jpguas" se ;aa "a,iotialas-palaJJra,sJ~jp.~Rjrnas o ca~fsinonimas) util:atiasPara referirse a 10lltipos de pbder:i11aCli(im'arnr1;P9iYeren fugls;~ziissln'enfrancs', p()tesis en, latin, etc. ' ,,', , .. .. . ,c." ~" , ' PoTrazones que espero queden adaradas,~o_~e parece q1,le tales "discusionest.,ngan sentido, al menos'nTbque" rs'pecia' a lo~~rYi9D., l;:;;mpri!g~:Y.:eC~Wi~isdel cambi


zas francesas. Sin embargo, los' alemanes cOlisiguieron la victoria gracias a su superioridad tactica, a su rapidez y, 10 que no fue menos importante, a su convicci6n (que result6 ser acertada) de que los franceses carecian de agallaspara luchar y no confiaban en sus politicos nien sus generales.

. La historia esta plagada de historias de grandes ejrcitos (0 armadas) derrotados por otros menores, mas rapidos y con mayor determinaci6n .. Por supuesto, esto no siempre pasa. Pero 10 que quiero decir es que, si se afiaden la vo~ luntad y l~llalJilidll--,-~_

f


no Frey, 1984). Pero la racionalidad tomada de la Economia . tiene que ser definida, a al menas habitualmente la es, de manera restrictiva yen trininos de acci6n orientada a ob-tener ganancias materiales 0 a. evitar prdidas materiales . a costes. Resulta dificil incluir en ella acciones que 5610 se explican debido a la asimetria dei poder. Por ejemplo, los fuertes pueden usar, y usan, su poder para reducir riesgos a largo plazo en lugar de para inaXimizar ganancias inme-diatas. Qpueden usar el poder para obtener una ganancia trivial a costa de una gran prdida por parte de los dbi-les. La vida real esta plagadadeeste tipo de. usos dei po-der que segununa 16gica estrictamente econ6mia no son racionales. '. . .

El otro problema qplantea la racionalidad eh tanto que premisa bsica dei anlisis econ6mico (y la raz6npor la que esta preinisa no puede adoptarse en la Economia

. Politica Internacional) se refierea los fines 0 a los objeti-vos de aquellos que poseen poder en el sistema. Antes de los afios cincuenta los 'economistasliberales asumian que la acci6ntacioIlai y losactores'ec()Il6inicosracionales es-taban guiad().s por un uIlico' objetivo 0 fin: el vendedor que-riavender:lo mas caro posible; el comprador comprar 10 mas barato posible; el inversor queria el mximo rendiinien-to dei capital; el prestatario queria pagar un tipo. de inte-rs 10 mas bajo posible; las empresas querian' maXimizar losbeneficios; los trabajadores querian maxiinizar sus sa-larios. Un economista estadouuidense, Herbert Simon, al-ter6 entonces esta premisa simplista introduciendo la idea de racionalidad limitada (Simon, 1962). En realidad, los gobiernos, como las empresas, tenian en. mente objetivos multiples cuando tomaban decisiones.En consecuencia,. no

. buscaban un resultado inmejorable u 6ptimo, sino uno que bastase, que fuese Suficientemente bueno para satisfacer multiples objetivos. Simon se invent6la no muy afortunada palabra hibrida satisfaciente para describiruna decisi6n o forma de proceder que,sin serideal, conformaserazona-blemente a su autor. Sinduda se trataba'de Un avance, y su concepto de racionalidadlimitada ha sido usado con bue-

. nos resultados por autoresque no son economistas; .en Eco-nomiaPoliticaInternacional John Ruggie y Boh Keohane son dos ejemplos. . ..

Sin embargo, COplO instrumento analitico para explicar

Los patrones deI poder 43

el cambio en el mundo real, la racionalidad limitada sigue tenimdo graves deficiencias y por ello deberia ser utiliza-da con cautela. La peor de estas deficiencias es su canicter estatico, pues asume que las motivaciones 0 los fines que cabe satisfacer se mantienen inalterables (por ejemplo, a 10 largo de una negociaci6n, ya sea entre gobiernos, entre em-presas, 0 entre empresas y gobiernos). Obviamente, ste no es el caso. El contexto de la negociaci6n cambia (un vueJco en las opiniones politicas 0 un altibajo en el mercado) y con l. cambianiIlevitableinente las prioridades en los fi-nes de losprotagonistas. De menor importancia, aunque no por ello deba ser pasado por alto, es el hecho de que los protagonistas en muchas situaciones actuan instintiva-mente, . sin ser siempre conscientes de sus prioridades y fines. .

La obsesion hegemonica Otra raz6n P!lEJi!,"qu!",elpo,derJla sido tratado bas tante 'lupifiCiIinente en lostrabajos de Economia Politica:In' 'rernaiifarpee'serlatTe.ll1end preoupaci6n, obsesi6n asi;-pofeqlapeld!oshegemoD.,es:enelsistrria:Se ha' tjlido"conll'a'iciutriodas las 'otrasuestIones referi-das a la naturaleza.y al usa deI poder en el sistema mun-dial. Surge, como a Dlenudo he apuntado, delaconciencia e IlcQDlodidad.-:qu:.:produce fcrcieJltdsordeIl .. que -apa-

rentement~ s,.t:d'! .. .en ese.sistema .. Dicha . concie;n!:ia,(J. ... su vez,;:SO@l!c!'LaJ1!,CoDlp!-'!'!lsib,1e.):Jusqedadeuri.a r:az6n al-

te~a!iy.a (aparte de la mala gestion y el abuso de poder estadounidenses) qu~.expliquE!191i.des6rci\l;ne~,_de !os_~i~temas financiero ycoDleJ,:.C!alJl-!lsefil;lales .. de .Ios .. afi()sse: senta:' . -.".--~-_.. _ ... --.. . .

44 La retirada delEstado

pat;);e porque Gran Bretafia era la principal fuente de cr-dito extranjero y el prinipal mercado abierto a los bienes extranjeros. Estados Unidos represento el mismo papel pro-vechoso tras la Segunda Guerra Mundial. Pero en la depre-sion mundial de los afios treinta, comoa Gran Bretafia le falto la capacidad y a Estados Unidos la voluntad para ac-tuar como hegemones, el conjunto de la economia mundial se resintio (no tanto por el proteccionismocomercial como por la ausencia de un !fder financiero yprestamista de ru-tima instancia con una moneda estable). La teo,ria cie la estabilidad hegemonica, sugerian muchos aUt;;~~s:-OfreCi unexplicaCin pai'aeresorden-cn6illico-fiiiemaCioniil recurrente dsdemediados ,de.IQifiios.setenta:-"---~~~'~""

Con objtode demostrar que talesd.~~6rd"i:ies no' eran el resultado de decisiones polfticas estadounidenses ma-las ,0 inadecuadas,sino de unaprdida depoder de Esta-dosUnidos, era:_I1_e(!!l~_~o ,. encontrar prunas-a-sa per-dida de poder. De ,modoque-enii"tir"ir-inorno a-fa riairalezal.aerpoder se centr de forma casi exclusiva sobre elpodr' de losliegriiies;~y:speciabnente-s-obre Estados Unidosen los afios.setenta y 0chenta.pocoilite-rs geiiriirori otris uestiones en tom' al Ilder, como por ejemplo si China era mas poderosa que India, 0 si Irak 10 era mas que Irn. La unica excepcionfue Japon yIa cnes-tion de si Japon podria convertirse en el proximo hegemon deI sistema. Ya fuese partiendo de la prdida de poder de Estados Unidos 0 deI poder en alza de Japon, los datos utilizados se seguian refiriendo, solo al poder procedente de los recursos, no a la capacidad para inflf!r en los re-sultados finales.

Vase, por ejemplo, el trabajo de dos especialistas esta-dounidenses en Economia Po!ftica, Robert Gilpm y Robert Keohane. Este Ultimo define el poder de los hegemones como aquel basado en: {(control sobre las materias primas, con-trol sobre las fuentes de capital, control sobre los mercados y ventaja competitiva en la producci6n de bienes de alto valor ... Tambin debe ser mas fuerte que cualqnierotro pais en estas dimensiones tomadas en coiijunto (Keohane, 1984: 32, 34). Los signos deI declive estadounidensese aprecian principalmente en el declive deI porcentaje estadouniden- .' se sobre las exportaciones mundiales,'sobre"elpNllmuii~ dial. 0 mas restrictivamente' sobre la produccioll industrial

Los patrones deI poder 45

mundia1. Se asf!miade.este.modo.queelpi:>der procedfa de los recurso-S"ijroductivosde la economia estadouiifderis~ if' qe cuma;; -esiabis'econooca-lieSadl.iitaday sobre~ ..

. pasada por-otras ec()nomfasriiic:ionales, iamera posesion demisiles nuc1eatllsy de .aimilJ.eriiosoffsticd() solo re~'

trasarfa:erdecliv~ KeOhiii:iii 'idialteli existencia ,lealgn: nosdefeiSen el modelo de fuerza basica que apenas si da cuenta de las capacidades tangibles de los actores. Una version mas elaborada toma en cuenta los factores in-ternos que influyen en la voluntad de mantener el orden en la economfa internacional. Una vez mas, a las capacidades se afiade ese factor no cuantificable, la {(voluntad, pero el camino por el que conducea la teoria deI poder hegem6ni-co es bastante indermido. ~. El manual magistral de Gilpin,The PoliticalEconomy .

. of International Relations, describe el papel. de generador de crecilniento economico que realiza el hegem6n como {(el cemento quemantiene unido el sistema (Gilpin, 1987: 76). Se pone asi el nfasis en el papel keynesiano deI hegemon como lider que renueva el combustible de laniquina deI crecimiento Bconomico mundial,mientras que Kindleberger enfatizaba elpapel monetarfsta por el que el hegemon pro~ veia de una moneda estable. ,:rar}~: Gilpin,Ja.ftf1:ueIl,C~a"taIl: ... ta de Gran Bretafia COII\O hegelllon en el sigloXIX,com9de ..... stiidos'Uiiid6itn'lsiglo'xx provema. sobretodo .el~oder eOn6riii~0.pe~oaI igualque les paso a otrosantesy

despues';'if'GiIpmle'cuest"aclarar"'qu.',:entiend.exata~' Il~I1~e,~~()!:poder.:~conomff?{Y6m,t)1"poder:epon6nico sedfstingue deI poder pohtico. Entre ls propiedades deI poaer~oI1oInico"en1Ifiiriil):-l posesion de un vasto .mer-cado y por tanto.el p()der praimpedfr la entrada,a l; y la

, posesion de un vasto mercado de capitales qu.e ofrecep6-der memante la influenciaque ptorga sobre el crdita y sobre el valorde la moneda deI hegemon.A1 igual de

K.eO!laIle,~~ilpI!.sostienll.qtle., t)1 .. fUIldamento eSell(;ialdEi'a-fortaleza econoinica delhegm6nrdfca nl~fl;niibilidad

y.liJ1~,jfi[()-:d~:s:ti:e:cnonifii.:1ITTgul . (Jii; Kohane, esta' convencido de que Estados"Unidps ha prdfdo y sigue per-diendo poder relativo, sobre todoen favor de Japon, pero tambin en favorde EutoPa, pues sus' economlas estn re. cortando oadelantando las capacidades pmductivas' de la economfaestadounidense,definidas stas 'como la ctivi-

46 Laretirada dei Estado

dad econmica que tiene lugar dentro de las fronteras, de Estados Unidos. ,

Gilpiri sugiere qlllil,.:lueJa,falta.deJecursos, asi como de ingemcpar-a o:ine~l'ecoIlnllcobiii:nicoe:uetsJglre~ultadosde lasacciones, como.1a, forma en que el siste-maopera~oniendoen ventaja _, __

La perspectiva gramsciana Esta critica no puede aplicarse al valiente yradical mtimto que hace Robert Cox enProduction, Power and Worid Order de aplicar conceptos gramscianos ,(y algunos marxistas) al ailalisis deI poder en el sistema ]lternacional. Como anti-guo especialista en relaciones laborales (Cox, 1987), la pre-ocupaci6n primordial de Cox no se reflere a los estados smo a las clases sociales, en particular a los trabajadores y, cmo no, a aquellos que explotan su tra.I:Jajo (en esto se parece mas a Nicos Poulantzas que sus colegas..de Organi- ' zaCn Internacional y de Relaciones Internacionales). Por tanto, empieza por la forma en que se realiza el trabajo deI mundo (Cox, 1987: 5)-precisamente 10 que yo he de-nominadola estructura de produccin-, algo que tiene que ver m~s con relaciones de poder que con capacidades. Es

Los patrones dei poder 47

la produccin 10 que crea recursos que pue den ser trans-formados en otras formas de poder: fmanciero, adminis-trativo, ideolgico, militar y policial (Cox, 1984: 5). Estas relaciones, sostiene Cox, irnplican la creacin de una auto-ridad politica, IdS estados, los cuales han impuesto a la sociedad ciertas jerarquias de produccin que constituyen 10 que denomma, utilizando terminologia marxista, un sis-tema de acumulacin (la palabra es algo equivoca para los no marxistas, y significa que elpoder yla riqueza son acu-mulados en la estructuracieproducci6n mediante la expla-taci6n de algunosgrupos sociales por parte de otros).

.cuandouna estructura de pr9.

48 La retira da 'de} Estado

dos Unidosy Jap6n segnGilpin, la opulenta alianzade todos'los"estiidos'inai:tstrili sgfui'Kohane)~le' ahi" r inters de stsenlafoririad6ri'ymateninllento de regi-menes interuacionales, siempre y cuando los regimenes sean elegidos, disefiados y dirigidos bajo la ini'luencia dominan-te de Estados Unidos (algo que queda claramente implici-to), Asi, adaptando unD de los dichos favoritos de Cox, la ideologia es siempre para algo, uno podria decir que la metodologia y el tratamientodel poder tambin suelen ser para algo, en la medidaen que refuerzan una perspectiva y las prescripciones que contiene, en lugar de otras opuestas, . No pretendia ofrecera lOB lectores un repaso critico de 10 que toda la literatura de Relaciones Interuacionales ha dicho hasta ahora sobre el poder, La escueta comp~r:aci6n entre Gilpin y Cox se ha hecho s610 para eil'itiZar los trSnemeiitospnncipales"s5bril 15'8 qu difiei'edrrila-yona deautores IIli pe:rcepci6n:' sobre la Economia Polifica

~~~~:g~~l~{t::~~le!ri{~~j!im1t:ne~~i~e:r~~1!1!tt v~., ce~tr,al,cleI.: pr~~~tlih~o:rq~e~~:,s:~leIllntfp~ner

derehe~e elpoderde las ~uttlr1Mdes n()estatales sobre las sttu:ctutas'y; por tinta, sollre'alg:;;;o$defosre;;;'ita-dos fmalesenel' slst:ril; enhr:riledien'gu-st6~s~a

a~i;el ,ver:ciadero r:ea.lism()debe):~i:o]).oce'i'J.i)m.piipa;;i6l, de esasautoridadesen la: 'politica IDillldiaL .LOBotros dos objetivos .. son . .insistir'eidascrienfs:'asiIhetnas=del,pQo._

dereIltre~stados e insistir en la ausencia ono'\ltilizaci6n del'podtriaspectos Vitales de la e()nomia dem~rado in un dial:" -.. ',.' .. ,,' ....... , .. "". , '., ... -',"""""""'-'-'~""""" 'C_".,

El poder estructural A! igual que Max Weber, y que Robert Dahl al nivelde go-blerno local; considero quEl)as capacidades 0 los recursos no son la mejorformadeponderarCjiocfr'feltivo;'im_

port~ mas.dete~inarelpodeobr'qu"qeen(poder de donde,Por ello, el desmesurado infl'iiae ls"estudi~ sos estadounidensespor el p-oder hegem6nico no s610 .es demasiado restringido, sino que su tendencia a concentrarse

. en las capacidades basadas en un rea geogrfica leslleva a una conclusi6n equivocada, La autoridad -eI. podr so-bre los resultados globales en manos de la sociedad esta-

. Lospatrones de} poder 49

dounidense y, por tanto, indirectamente deI gobierno de Es-tados Unidos- sigue siendo superior a la de cualquier otra sociedad 0 gobieruo.... .

Numerososejemplos pueden ilustrar esta idea, Al prin-cipio de la Gurra Fna,el Congreso estadounidense aprob6 la Ley de Batalla (BattleActl, cuyo objetivo era evitar la venta a la Uni6n Sovitica 0 a sus aliados de cualquier tipo de armas, maquinaria 0 inclus~ mineraleso materias primas considerados (

i

50 La.retirada deI Estado

muchos deI ejercicio unilateral de poder estructuralsobre otros esta dos y otros operadores deI mercado.

Una .~':,~~a ide~g~I?-~ral .es~lLeLl!lder_sgll..rjL~~ nonec'sanamente se reflere a losJe~1J).tagQ:;;,e~e_I>~~Sl

gndToiTri~Lc@~i5i~ji:I~:::Q:::{l~lil:!.e_ril.da. El po.cleL:t>Q~F!!r-elevancia la distincion ent la

e hlranadopod~rrelConaI y"Ijodf-estfuct\1ral:-Eh-las'.relaciohesolnos'otros~;;ltm:u'h;;ns-'Iificilp;msar e el poder es ejercido por una parte sobre otra de forma inconsciente, sin una pretensi6n deliberada. Pero cuando se piensa, en el poder en trnrinos de poder sobre las es-tructuras, entonces es mas facilelltender que las relacio-nes que se dan en dichas estructuras se ven afectadas, aun-e sea de forma accidental.

Lo mismo ocurre con el. poder sobre la configuraci6n , del sistema internacional deI e gozan los organismos

gubernamentales de Estados Unidos.' .Qmo;.R.ose.e~p,Qderc. estructural, Estados. Unidos no puede evitarclQmi.!)~r~ll.s\1s teTIiones"Q:6jrlps31emaS~S6Iopor e~tar'aIii tiene influen~"= . cia' sobr~ los resulidos. InIuso 'ciuirido -futent-a-dfegar-po: ,di'eri-otros'nosfempre 10 consigne: si aellos en quien delega semuestran indecisos 0 complican las cosas, difi-

Los patrones deI pader 51,

ciImente puede resistirse a retomar las riendas. Cuando cay6 el Muro de Berlin en 1989, par ejemplo, los jefes de Estado deI G-7 acordaron e la reconstrucci6n de los pai-ses ex socialistas en Europa era sobre todo de inters eu-ropeo y una responsabilidad europea.Con el acuerdo deI Presidente Bush, la Comunidad Europea fue designada como el coordinador de la a~da y el crdito occidental. El Banco Europeo para la Reconstrucci6n y el Desarrollo (BERD) se

, estableci6 en Londres con un presidente francs,JacqUes Attali. Su estrategia!iedesarrollo (en favor deI sector pri-vado y de proyectosrentables) fue adoptada, sin enbar-go, en el marco de limites politicos y financieros decididos por el Tesoro estadounidense. A Rusia, par ejemplo, se le prestaria s610 hasta los limites de su participaci6n accio-narial, es decir, hasta el monto de su contribuci6n en capi-tal al banco. Pero cuando de verdad se tuvieron que otor~ gar prstamos"y a~das, los gobiernos tomaron sus propias decisiones de forma individual ya medida e empeoraba la situaci6n ecm6mica de Rusia y que acechaba el riesgo de caos politico,Estados Unidos intervino unilateralmente con la promesa de 23.000 millones de d6lanis de a~da de emergencia .. , , .

En Yugoslavia la'historiafue muy similar. Primero exis-tia acuerdo a nivel multilateral para de jar e la Comuni-dad Europea decidiese 10 e se tenia e hacer. Pero a la luz deI desacuerdo franco-alemn sobre Croacia y de la indecisi6n de los Estados mienbros sobre si proteger a no a Bosnia, ademas de reconocerla, para Estados 'Unidos se hizo cada vez mas dificil edar al margen y seguir dele-gando decisiones en los europeos. El hecho de que Estados, Unidos todavia dominase la estructura de seguridad y de e ningun otro gohierno tuviese el mismo control de las fuerzas areas y navales, ni la misma influencia sobre otros jefes de Estado, significaba e Estados Unidos acabaria ineluctablemente retractndose de su renuncia inicial a ocuparse de las masacres de musulmanes hosnios por par-te deI ejrcito serbio, asi coma deI rechazo previo a utilizar las fuerzas de tierra estadounidenses en Yugoslavia. La es~ tructura de poder estadounidense, ya fuese unilateralmente , o a travs de la OTAN, era el elemento decisivo de los resul- . tados finales.

r

-'- .. -


. Conclusiones sobre los resultados . Los ejemplos anteriores y los otros previos referidos al

cocoJ:VI y a la Ley de Contaminacion Petrolera de 1993 dan pie a va~as ~~eguntas: lqu_tip,C)~fiEl_fl"S.\!t!!d()siJlales .. proo i voc~ ?!eJerclclOdelpoder",struct?-ral? lcomo influyeen la

. 1 pOSlClOn relativa (po.d,er,riquElza,:iiifnDifi,jegUrlddrif-! ;.lgunlos .. esta.dose~,cOlllPaI"acion on.otr()stliqrl(;i:toru~

lcae slstelIla,en,sll_

54 La retirada deI Estada

volatilidad, inestahilidad e incertidumbr en el sistema? A corto plazo, la desregulaci6n iniciada en Estados Unidos en los alos .setenta 0 antes proporciono ventajasiniciales a los. bancos con sede en Estados Unidos. A largo plazo, hasta los reguladores estadounidenses empezaron a pre-ocuparse por las consecuencias sistmicas sobre la estahi-lidad y el bienestar en la economia de mercado mundial en '.

. ,-" .

su conjunto. La literatura puede ser en estos casos una.guia explicativa mas solida que las Ciimcis Sociales. La poesia

'yel teatro 'estn llenos de historias en las que deshacer la maraiia de causas y efectos tieue un resultado completa. mente imprevisto y, a menudo (como en Edfpa Rey, Macbeth o el Rey Learj, tremendamente tragico.

Buenaparte deI. nfasis . de este capitulo s~ ha. puesto en .. rnd.~rest:'cturcae EstadQS JJ,nidos.Laraz6Ii. ~adia ii .la.m~~ i~cl.~1!lblecxiio~rIlJa.E;co.ri9@a:!,!itca Int~ricinal'p'arece .haber~dejadoJaescll.el!\, declivisia'en-Esi~ dof'Qili

3. Los limites de la politica'

Cualquiera que deI mismo modo que yo se hava visto abo-cado por un camino u otro al estudio de la. Economia Poli-tica Internacional habra experimentado los ataques tanto de los polit610gos como de los economistas. UnD se siente

. como atrapado, indefenso y al descubierto, en una tierra de nadie, entre dos ejrcitos atrincherados. En un flanco se encuentraun conjunto de trincheras excavadspor los ejr-citos de Politicas y de Relaciones Internacionales. En elotro. flanco se encuentran las poderosas fuerzas Econ6micas, di-rigidas y comandadas pol' generales entrenados en la trac dici6n neoclsica de la economia liberal. Ante los polit610gos UllJLIl'lclama'_sID_CIlSar que se preste mayor atenci6n a los

. J~,-j;9reS~ElC!().1iQIl!_()Ll!.1()!ljn~i:~ds;~-lo.sP!"ecrosyaIas finanzas.Ante los otros, los economistas, uilo-CfaDiEiiin cesar y.con igual vehemencia en favor de la relevancia de decisionesque son esencialmente subjetivas y politicas, de

.. 1aimI!Q!!ancia deI derecho yde la organizaci6n para elfun~ cionamielltOde-iosmercadosypi-.-iicotarl--omporta-mientode los operadoresael merco, y en faYOT deTpap1 de la hlsronayde::TaS--prcePQf6nesa-ll,Cliistorien"l P.1"Q.?Qjolitico. Los alemanes 0 loshUngam~6rej8mpio;-no son mas radonales que, pongamos por caso, los estado-unidenses, en su afn y veneraci6n por la estabilidad moc netaria. Simplemente resulta que han tenido una memona

* Una versin previa y adaptada de este captulo fue presentada como .,mferencia Leonard Shapiro d,e 1995 en la London School-of-Economies and_ . PoliticaJ:Science. Posteriormente fue puhlicada en Government and Opposition,

30~ n 3, verano, 1995.

-~

F. k

~ .

i\

58 . La retira da. deI Estado

colectiva diferente con respecto a 10 que la inestabilidad monetaria y la infIacion pueden representar para la pros-peridad de las personas y para las relaciones sociales y politicas. . .

Por tanto, un primerpasopara acabar con esta guerra de trincheras entre Economicas y Politicas, y para mostrar-les a ambas que sus respectivas trincheras enfrentadas han sido excavadas exactamenteeJJ. elmismo campo, es p0JJ.eI'.. i!'_!1l!~I1if!~s~o Iaestrechez-de miras Ia3IU:~ha:)l~gado ada

~~12ecialidad~ComllzarTllogiilldo Ioruna definicion ni-:-'. cho' illnos'rEistrictiva dei estudio de la politica; de hecho, una definicion mas amplia es en mi opinion esencial para un mayor desarrollo dei estudio de la Economia Politica Internacional. Es sin duda necesario para determinar, como aquise pretende, hasta. qu punto se ha difuminado la au-toridad sobre los resultados sociales y economicos, ahora

. que los 'patrones de poder y de la infIuencia se han vuelto mucho mas complejosde 10 que solian ser (0 de 10 que la mayoriade politologos solian pensar que eran). . . S.a.ha .. PJl!lm;Q-"cerj;gdam~te de manifiesto que el estu-

''''.clio _de J1LP,~Pero por qu hemos de pensar en los esta dos solo (0 siquiera principaImente) como fuentes 'ae tfoder sobre los resultados? ~Por qu .bemos de sup,?ner que los esta dos son' las linicas instituciones que ejer'cen autoridad sobre el resto cuando se establecen no solo las reglas, sino tambin las normas y los procedimientos consuetudinarios?~Es que no. ha Ilegado el momento de preguntarse si el debate teorico

. __ ___ . _____ ,_" _____ .*'~"'"~,'


bilidad antes bsica coma es la seguridad frente a robos y asaltos, 0 para la detenci6n y el traslado de criminales. Yen 10 referente ala seguridad frente. aataquesdesde~eLtienor, los estados dependen cada vez ms de la buena volun-tad de los dems para vender armamenio oalltoriiiones de transferencias de tecnologia. Incluso sldos Uni dos necesita ahora la colaboraci6n de otros para el desarrollo de sus sistemas armamentisticos ms avanzados.

-7J:~a_oJ!aJuIl~i~Il_p~r:!l~al deI E~tado en lostiempos ~()del]l9JLl!a,~ si!!.QJlL'l9AtLdin!rr~9 estat (Caporaso, 1989: 9). E:.l..Rr:~~!"'Il?~~e la unidadMsica se convierte dema-

siaLos limites de la politica 61

1987: 12). Pero a 10 que se refiere es a la motivaci6n funda-mentalmente diferente de aquellos dedicados a la politica J[~ y de aquellos otros dedicados a la compra y venta, al co- ~ 'il inercio, alainversi6n y al arbitra je. Su4_~fIliRi2:lasfo#fPuesi.la politica podria serdefinida.como.aguellos,.::J ~ '. procesos.y .estructurasgue.determinanel entranadode.va_ ~ ~ .. lo .. resen,eLsisten:La.e!!'~~!1WJo , .. ~ Slh .. ditrlIlQWl:l.trll0 .-=.. gmllOs.socialse.in..IDliillJ.Q-""~ . ~:

62 La retira da delEstado

Pues bien, I1llra~aL~nos esta __ deLtoq9~!\\+0"JlJ,le no _~Q!L~_6JQs.e~!?-d~10s que poseenJa. autoridadpar.a_asJg-nar dichosvalores .. En respuesta al precio deI factor traba-jo, deI factor fisico o. de la tecnologia en los mercados, los directivos de empresas decidirn pagar mas 0 menos a un tipo de empleados, u ofrecerles mas 0 menos perspectivas laborales. Los lideres de opini6n (como algunos cientificos, por ejemplo) pue den tener poder para convencer a los ciu-dadanos 0 11 los que toman las decisiones de que deberian tomarse medidas en aras de una mayor equidad que prote-jaros derechos politicos y econ6micos dealgfulgrupo so-cialconsiderado desfavorecido en el sistema existente. Ta-les personas (en la segunda parte deI presente liliro me ocupar de algunos de los gruposque ejercen este tipo de autoridad .que asigna valores) estan claramente implicadas en la politica; aunque no sean conscientes de ello. Como constat6M. Jourdan, uno puede hablar en prosa durante allOS sin ser consciente de que 10 esta haciendo.

Al. abordar la mismapregunta, es decirtJlWn.2lsta im,- 1 plicadoenJa political~,J?-e;r:trl1Il.!:t,De_J:QUven!lI,. un fil6sofo : politico y comentarista francs de posgnerra,I!IWl!taba una : respuesta m~j2!:.gue_!~~Jl..t:>1iticoS?l 0 s~E~~wemjl5Loslmites de la politica 63

otras voluntades puede implicar una contribuci6n material, . aunque no necesariamente (caso de los canguros). La cues-ti6n clave es que el impulsor de la iniciativa no puede con-segnir el objetivo por si mismo:, JJ.e~esita el apoyo de otras ~ voluntades. Por tanto, para l?2~venl~)la,Ciencia Politica, :~ es el estu~tlcorr~llQl.lJj.atlLparat~'e~acordada~'JiiromfuiJArendt:~flj58: l'fyssY 5610 afiiliria~ala-ai;:plia~pero deI todo 16gica defini-

ci6nde la politica de .De Jouvenel que su estudio ha de comprender no s610 el nacimiento de una corriente de vo-luntades, sino tambin sus consecuencias mientras dure la asociaci6n y, en el casa de que se deshaga, c6mo ocurre, por qu y con qu resultado. Tales cuestiones (todas ellas politicas), pueden formularse sobre el auge y caida de una alianza de estados, sobre el auge y caida de un gobiemo de coalici6h, sobre el auge y caida de un partido politico. Si-guiendo esta 16gica, la politica participa, y de hecho es in-separable, deI auge ycaida de una gran empresa implicada en diversas operaciones de producci6n 0 distribuci6n. Des' de el momento en que su creador concilie la empresa, nece-

. sita el apoyo voluntario de acreedores, empleados, directi-vos y vendedores para conseguir hacerla realidad. N egociar,

per~ua_dir,ofrecer incentivos, amenazar con sanci~)lies; con-. igiar::una)lsi6n; todas estas actividades difieren poco de . 10 que hacenlos 'poIfticos cuando qnieren ser elegidos. La

,- . -. . -"".,-.---"-- "-"'"""-'- ,,'._-,-


gente de negocios no iria muy lejos si dijera tal cual a sus apoyos financieros 0 a sus empleados que la empresa iba a reducir los costes de transaccion internalizndolos. La fria logica de la teoria economica no conseguira el entusiasmo de la gente para que actue de manera concertada a fin de competir enrgicamente con las empresas rivales. .

Problemas conceptuales Esta definicion mas amplia de la politica indica la forma en que podrian resolverse al menos tres problemas con-ceptuales importantes. Cada unode ellos ha sidoreconoi-do como tal por los principales autoresde Economiapoli-tica Internacional, pero hasta ahora no ha hahido mucha

refl~on constructiva sobrela formadeabordarlos. Un pro-"'-' ~e.nUU:lllli!eptuaLsurge-delaseRara:cion-erii:re politla.i:q;_

_teXALos .limites de la polftica 65

la determinllCion de la direccion y el desarrollo de la diplo" macia estadounidense. Todo.l.().que. p;r:OROIlgO, aquJ, es.quelos .. estudiosos . de Economii'PQliticaJnt"'r:IlacionaI.deberia:rr)le~ ~rajirJ,:;~a,-)()-?cac}1!l.pas.~.1I1~~,al~ar~d~\iniendQ.la, . .natu-rrueza de la politlca yde la autondad politlca.

~~tsgun~j?r()nliii.-onpiultllr?in. ha..sido u~ versahIleriticonocido,pero nunca ha sldo resuelto satls-factoriamente:Consistiien'cm'lion' el..:i~I~fj.Q!L!llluI!_ E:-rrusmo estudID"sjnttico el sistem~PJl.!i.\.iel.mercado..porJ.pres.encia.o..ausencia .. de.liderazgo:.pohtr., co,.(la .... cuestion .... del hegmon) ..... Lasegunda es l'9ill() J.Il .. interaccion..deLcq.mbLpolitico:y .. economicP afecta' a la 10- calizaciln .. geogrfica .. deJ.a a.!i~i":~ad econo.mica.Y la terce,. ra.es. comoel.canrbio .. en.elmer._ail2..:.mun41ilbll.fg,GJ;1l=y .. a.su vez .. es afe.ctadopor,.los.,regi1!lenes c~a.!ibs por losestados. para.gobernar . .estas-actividades.. . .

Al centrarse principalmente en el papel de los estados, Gilpin descubre que casi todos los que se ocupande estas cuestiones acaban enontrndose en una escuela de pensa-

66 Laretirada delEstado

miento liberal, nacionalista(o mercantilista), 0 mamsta. De esta forma se hace eco de una tendencia en el estudio y la docencia de lapolitica internacional que ofrece a los estudiantes tresmenus 'aprix fixe,tres perspectivas en-frentadas sobre el sistema' mundial-=a:-ves-n:iifa:a:s--' plifralista' (libral) ;-reaIi~ta-o"neorralista-(iiialistry estruciralfsta-(critia): Puesto"quecada-prspeti;':~"se' efiv~-d'"pTiiiiielrpoliticas basadas en preferencias valorativas subjetivas, existen pocas posibilidades de sin-tesis entre ellas. A muchas estudiantes les parece que este.

. imperativo segunel cual el que paga elige entre los tres menus resulta algo frustrante e insatisfactorio.

Sin embargo, ampliar la definici6n de la politica mas alla de.los estados para abarcar atodas las fuentesde au-torida,paraabarcar a todas las que tienen poder para. asignar valores, permite que los dos mbitos correspon-dientes a los mercados y a los estados, a los goblernos y a los negocios, sean tratadoscomo. uno solo, en lugar. que Gomo dos, de acuerdo con la ecuaci6n de Gilpin. Una ecua-ciiinalternativa substituiria-a los estados (E) por autorida-des multiples -A(n). Y s.ubstituiria al genrico mercado (M) por mercados mUltiples -M(n). Esto es asfporque,en rea-liaad, com() sab~!lp1tly))ienJQ.~ ... ~xper1:0s_!'lnEconomia Poli-

.. ticamternacionai;'lgunos mer~ados son mas '0 menOslk )ir;~y~algunos .. estliIl_~on:ipleta-opidahnente'controlados

. porJ9tgOpillrnos_CJ -E()r~~it~leS~Y_a.~y,eces.por_empress 6@;p,a.p.tes .. Asl. que, en lugar de Eco / Pol, que es 10 que

. Gilpin utiliza para referirse a la distribuci6n de riqueza y de poder entre estados, tenemos en el sistema el entrama-do variable de val ores (seguridad, riqueza, justicia y liber-tad), que podriamos expresar como V(n). Pero tambin te-nemos como resultado la asignaci6n de dichos valores' no s610 entre estados 0 naciones sino' entre clases, generacio-nes, gneros y multiples grupos sociales y asociaciones, 10 cual podria ser expresado coma SocIn), si por sociedad en-tendemos que la sociedad representa agrupaciones socia-les entrecruzadas y solapadas. Laecuaci6n-lilternativase-ria la siguiente: ..

A(n) M(n)

+ M(n) A(n)

V(n) =

.Soc(n)

Los limites de la politica 67

Este marco analitico mas exhaustivo ofrece varias ven-tajas de .consideraci6n. En primer lugar, P.1!s!LpoLeJJ,c!lllll_ deI problema deI actor que tan de .cabezaha llevado a las 'R.c{nei-:rnternaClo!iles.-omose lfendi6 -antenormii ~

t;--n(;ci6i;-s-;;~i-;;'cual Estado es la nnica unidadde . analisis, 0 incluso es el actor prioritario en Relaciones In-ternacionales, no se sostiene en Economia politica Interna-cional. Ni siquiera se aguanta en temas de poltica interna-cionaI. .

Por ejemplo, i.c6mopueden ser analizados los proble-mas de seguridad de Oriente Medio sm tener en cuenta; el importante pape! que representa la Organizaci6n para la Liberaci6n de Palestina (OLP)? i.C6mo puederrexplicarse los grandes cambios de la politica italiana en 1992 y 1993 sin acudir a la politica interna y al papel econ6mico de autori-dades no estatales como la mafia siciliana, la Camorra (0 incluso el Vaticano y la P2)? Y. si, guiados por el sentido comnn, admitimos en el circulo selecto de la politica a la OLP en tanto que autoridad capaz de negociar con Estados

. Unidos, e inclusocon Israel, i.por qu no admitir il ios ba-rones de la droga colombianoifrNollay--da-di(que

.. reitina:'()tros' p-ara:-'sus-objefiiTosj>;nrdequesu autorl-dad-sqbrls'qlie'prolucii{procesan la droga es amplia-mente reconocida, y casi nunca escuestionada impunemen-te. Las contorsiones conceptuales que adoptan autores de Relaciones mternacionales cuando se ocupan de tales pro-blemas provienen en su totalidad de esta idea segnn la cual los estados son actores prioritarios. De qu manera preci-sa en cualqruer situaci6n pueden distinguirse los actores prioritarios deI resto de actores' (supuestamente actores secundarios) es algo que nunca queda claro. y la misma premisa falsa subyace tras un debate largo y tedioso (e inacabablemente estril) entre los te6ricos respecto de 10 que llaman la cuesti6n agente-estructura,esto es, si con-forman los 'iores (agentes) las estruturas 0 las estructu-

rlfc6nstri:iien~los agente~;. ". -.-. ----- ... ----Ens,egun.d()Jugar;eLmarco .analitico mas exha)lstivo pasa por.l!nimade.otro problemaconceptual otro-ra\irre-suelt(). Se,refiere.a.las agendasdela conniiaJ>oIiiia:! la defiliici6n de las cuestiones politicas cruciales en una eco-nomia de mercado. Gilpin, como se mostr6 anteriormente, considera que dichas agendas pertenecen a los intereses

68 La retirad deI Estado

de los estados, y por estados toma a Estados Unidos como modelo. AquellW'Ltemas.q:I).e.pre(jc)ljl.!!IU!lgobierno de Was-

hjngt..Qj~_y_mle implican_!!.!o~Qbiernos de otros E..aises son los teIllas cruciales de la Economia Politica internacion: las-nornis-que iiUliiiifcomii:roriiternaciall1, el con- . trol de los tipos de cambio entre monedas, los derechos de propiedad de los inversores extranjeros, los acuerdos para el transporte y la comunicaci6n interestatales, etc. Como Gilpin reconoce que el poder de EstadosUnidos y su capa-cidad para salirse con la suya en las relaciones con otros gobiernos acabara siendo afectada a largo plazo por la sa-lud de la economiaestadounidense 0 de alguria otra forma, su percepci6n de la agenda de la Economia Politica inter-nacional no se detiene en 10 que habitualmente se entiende por temas de politica econ6mica exterior. Al igual que otros patriotasestadounidenses, Gilpin afiadeJos temas de politica industrial (vase Zysman, 1983; Tyson,1992; Reich, 1983; Prestowitz, 1988; Thurow, 1992). Por ejemplo, ldebe-rijln los semiconductores ser producidos en nuestra juris- .. dicci6n 0 en otro Estado? Y si en su mayoria sonfabricados pbr empresas extranjeras e importados,l.qu se debe hacer al; respecto? lOfrecen oportunidades a nuestrasempresas financieras las normas que regul.an los mercados financie-ros globales? Y si no es asi, una vez mas, lqucabe hacer para crear mas oportunidades, mercados mas cerrados?

Pero este es s6lo un paso. en la direcci6n correcta.- El l1echo_es...que..Jl.s.tadQs:.Unidos no es en absoluto represent;

.. tivQ:.detod()sJ().Les.ta~(j!lJl.ll_fl.~fl:r:epcionesde.las:ageii~ gas de laE'.OnomiaPoliticaitantoanivelintemocomo~ nivel. g19l> a. i.-lllIlYElii.::deJQs oiro.s~.:g()bt~rn~ecial. mente enpaises e:n--,

70 < La retira da deI Estado

con pensar en la diferencia entre elmercado .de Josdia, mantes, asi totalmente controlado por DeBeers, y merca< dos casi totalmente exentos de control como el de los dis< cos compactos piratas. 0 el de las armas ligeras. En una aproximaci6n sectorial y empfrica de este tipohay mucha por hacer, y yo misma la he defendido y he intentado,reali-zarIa (Strange, 1976; Strange y Tooze, 1981). Tambin 10 han hecho un nfunero creciente de avezados expertos en Econo-miaPolitica Internacional. Algunos sectores han sido in-vestigados mas en profundidad que otros; el deI petr6leo,

. el de los textiles 0 el de los autom6viles son temas de ana-lisis especialmente populares.Pero .tambin se ,han reali-zado. valiosos estudios sohre los mercados inundiales de zapatos,de la aviaci6n civil, deI trigoy de otros,productos hsicos,y de servicios como el turismo, el transporte mari-timo 0 las telecomunicacitmes.

-?.ELw~t(;!JJ,Q_secto.ril!.lJan:t.e.a....dQs prQblemas_~uando-.J!,!l , util.iza enJl],Qql!!UlJ,J:QJ:esllntar un panorama holistico de I

72 Laretirad deI Estado

dad -y con qu finalidad, con qu medios y con qu con-sec~encias. NU hip6tesis,,.J!!LuQ,~e.~lico . en..el ul~ capltu!Q,~El. elf muchqsteIl)...,llU!layo,ri~dIL.eS111cciQ? J han P?x.!!!.c:tQ.&L"Q!1j:rQL~()pre.,!l~gl,l.!H!l!dJLta~Jl:IMi9p.~.~~de Jai autgI!~'l!LY_.I!ts ... Elst!Ul.comp'lmep.~d!l.,J:J!ll!1o91!:::llt.:r!lS,~it9-=~-;; dQs,.)JH)n . conotws .. aUtoriclagEl!L(no . estat'll~l~E!! ... algunQ.$::J cil~Q~A,re.sultado fin~ .es . ..9l1e l!.a.c!i.fl.,e!lJesP9p.@leAelar~J fl],ncl()p.e,s_ !l~}

74 Laretirada delEstado

so productivo, cuando actuan cOIllonnovadorestcnicos. u organizativos, como consumidores de los bienes yservicios de. otros, como productores y vendedores, y cbmopatrones.

Lo parad6jico es que esto no ha ocurrido deI todopor casualidad. ELdespJazJl!l1i"!l19....flgJ!iUll!10xj~cicl~1);;~!~~ hjici!a_ a1J,toridad d!lLIll~r:C_a.d(l-J.1a;.SJ.c!o:!l'!.I?.llen~:Jl~.r;t.!l . .re-

Sl!:l!~P.2_cl!J_Jloliticas estatales. No es qrie-rasempresas transnacionales le qnitasen 0 hurtasen poder al gobierno de. los estacios. Es que se les sirvi6 en bandeja, y ademas por razones de Estado.

Este vuelco se entiende mejor si locontemplamos con mayor perspectiva hist6rica, como hicieron dos de los auto-res clasicos de Economia Politica Internacional, Fernand .Bra:U:deryKanP61nyi; (Braudel,1975;Polanyi,. 1944l. Sus '-irlts:-djll daro qUe la relaci6n entre la autoridad deI . mercado y la autoridad deI Estado nunca ha sidoestalJle durante mucho tiempo, y que en diferentes momentos y lu-

gares el pndulo ha basculado hacia una u otra sucesiva-mente,a menudo de forma imprevista para los contempora-

neos.Oniza.todavia no sepamos exactamellte c6mo basculara en elfuturo este pndulo desde los mercadoshacia alguna forma de autoridad (no necesariamente la de los estados), pero-la historia ofrece ciertas garantias de que, de alguna forma, en alglin momento, el vuelco se producita. Entretan-to, en algunos sentidos las empresas transnacionales actuan ellas nismas como autoridades politicas.

El objeto de este capitulo, por tanto, es analizar mas detalladamente hasta d6nde y enqu formas las empresas transnacionales se. han hecho Gon-la autoridad deI Estado, preguntamos por qu ha ocurrido y, finalmente, observar

algunas de las consecuencias politicas y sociales de- este vlielco. Una hip6tesis es que el componente territorial de la autoriaadca.srha~despariao.~tosestaaos son aefmI2 d:i>legIY-oiivencf6iialmenteeilfuncf6n de las fronteras teITltonaIl:js-mnjjra:itirill:d~1i:ii-rDrello-mfrnacWn1 hnmberanil,--esdefinida-como ei"cdei:ecJ:i!ue eJercerlas

fiIircrbiieinrnREstad6~a-tUUIoXlusivlfTcn_respecioa uJ:iijioiCiiS-irgfcih)) ('lciofto;~ 1992:3(7)TEI-b'ereCh

1. Picciotto (1992) cita un informe deI Tribunal de La Raya d~.I932 sobre" un falla arbitrai internacional en el Casa Isla de Palmas. Paises Bajos vs. Es-tados Unfdos.

La politica y la producci6n 75

internacional no llega a precisar cules son esas funciones ni si e~os derechos de jure pue den ser ejercidos de facto 0 no. Cuando el vuelco se da en favor .de otras autoridades -unas autoridades basadas no en el control sobre un te-rritorio sino en el.control sobre la naturaleza, la localiza-\ ci6n y la manera de producir y distribuit bienes y servi-cios-, entonces aparecen algunas nuevas cuestiones sobre la naturaleza de la soberania y la dispersi6n deI poder y deI control politico.

Es ampliamente reconocdo entre los estudiosos de los _ negocios internaC,males que las empresas transnacionales

se-han convertido en organizadores centrales y motores de crecimiento de la actividad econ6mica mundial. Son la fuerza motriz de las transacciones internacionales, inclui-do el comercio (Wor1d Investment Report, 1992: 1, 6). y"'Jo son hasta el punto de que Ull-"-_Rarte_deLpoder.de-decisi6n -.JiobrLq:ui.lL.CDnsigue_qu,._cumdo~._d6ude __ Y.J:!_6mo_ .. s_e_esj;a

trasladando . a la:;; empre~.s_ tra~_snl!cjon,!!~s (ibid.: 306) ~de esta cita no escapara a los estudiantes de Relaciones Internacionalesel eco de la definici6n clasica qUe hacia Lasswell de la politica. De hecho, el mismo informe de Na-ciones Unidas afirma que en los pr6ximos allOS el resulta-do de. la competencia entre los estados vendra determina-do mas por las empresas transnacionales que por las empresas .nacionales que operan s610 en el interior de un ES,tado (ibid.:'306). Esto constituye pOT si mismo un gran

. cambio.' Pro nos te~emos. que pregu;p.~llI" lo.qul:lestosignifica

en triiinos~dicItydepoHtia, y entnninosde ubi


progresiva de la economia mundial a travs de la produc-ci9n internacional ha desplazado el equilibrio depoder d' los esta dos hacia los mercados mundiales. El vuelco ,Il~ eonllevado qe algunas competencias vinculal~sa"l

, sociedad ivil pasen' d lOsstadiis-t~rritpales-a las: em-pres as ,trarlsnacionales,a!E!ITit;oriais .. Eni:ffigr~d;;deini_ portancia menor, ha influido en los limites de la coopera-cion y de, la competencia' entre los' estados, y por consiguiente en los desplazamientos de poder y de rique-za entre los estados. Por ultimo,'ha provocdo el surgi-miento de algunas zonas prohibidas en las que destaca la ausencia de cualquier tipo de autoridad. Pero antes 'de explicar,como y donde ha ocurrido esto, deberiamos apunc tar algunas de las tendencias' mas recientesen la internacionalizacin de la produccion.

Tendencias para las empresas transnacionales Nadie conoce con exactitud hasta qu punto laproducci6n hapasado a ser internacional, es decir, proyectada y desti-nada pra mercados mundiales, y dirigida desde mas de -un pais. La Division para la Gestion de las Empresas Transnacionales de Naciones Unidas (antes Hamada Cen-tro sobre Empresas Transnacionales de Naciones Unidas UNCTC) ofrecia para 1992 una cifraaproximada de 35.000 empresas transnacionales con unas 150.000 f"iles. Pero

~i se inc1uyen solo las principales empresas en los prin-cIpales p~ses de inversion. Situa el valor contble:de la inversion extranjera directa (IED) en todo el mundo en ' 1 7 billones de dolares -pero los valores contbles son las~a de los costes acumulados de, inversion 0 adquisiciones, y por ello a menudo infravaloran el valofde mercado; En cualqnier caso, una de las principales teridencias de los ultimos allOS ha sido la de las nuevas formas de inverSion en otros paises (Oman, 1989), entre las que se incluyen . acuerdos .de franquicia, joint ventures, y acuerdos de recompra y sobre patentes. En todas ellas a menudoes el socio lo?al el que pone el capital, mientras que,la empresa d? propIe~a.d extranjera aportasolo (0 principlmente)'ca-pltal no ViSIble al asumir los costes asociados al-desarro_ Il? de.~ueva~ tecnologias y/a .conocimientosdegestin_y direcclOn, aSI como la expiotaciony promoci6n de unamaf-'

, Lapolitica y la producci6n 77

ca 0 de una reputacin empresarial. El socio local se bene-ficia de los esfuerzos relizados en el pasado por la empre-saextranjera para consolidar la confianza y elrespaldo de los consumidores' e inversores, obteniendo asi el acceso a mercados naci~naies y de exportacion que de otro modo constituirfan una empresa lenta, costosa y arriesgada.

_ . De a1llque las estadisticastradicionales de inversion , extranjera directa, en las que de hecho 10s fondos se con"

funden en los intercambios entre A y .B, .seanun tipo de indicador que tan solo da una idea aproximada de loque esta ocurriendo. En esto al melios tanto empresas comogo-biernos estn de acuerdo (Stopford y Strange, 1991: 14-16).

Por ejemplo, es posible que un declive aparente en la tasa de crecimiento de la IED en 1990, comparada con la. elevada media de crecimiento anual de los allOS ochenta, simple-mente refleje un desplazamiento de las inversionesdirec-tas convencionales en el' extranjero hacia otras inversiones nuevas, invisibles y en bnena parte no cuantificadas(pro-

'. bblement .no cuantificbles) en form' de patentes, joint ventures,franquicias, etc. .'

Por parciales que sean, las cifras de IEDsiguen siendo:' impresionantes. Entre 1985 y 1990 eI.incrementoanual media de la IED fue deI 34%, mientras que el aumento anual medio (nominal) de las exportaciones'mundiales fue deU3%,

yel deI PIB fue dei 12%. En 1990 el stock total de las inver-. siones extranjeras directas conocidas .eqnivalia a 225.000 :/ milIones ddolares. Existe un acuerdo.generalizado en que

en alglin momento a mediados de los allOS ochenta la podnccion internacional total-la de las filiales de las em-pres as transnacionales fuera deI pais de origen-:. supero el valor de las exportaciones mundiales de productos ma-nufacturados;Es mas, en 1990 losbienes y serviciosvendi~ dos por filiales extranjeras de empresas transnacionales equivalian a casi el doble de lasexportaciones rr,tUJldiales, si excluimos el comercio intraempresarialparaevitaruna estimaci6n doble. Seglin una estimacion referida. a1985,las

'empresas transnalonles_i!!:"_~_1!j,~"rflsl'oIlsbls."deL,2()% de' laPZ:0

78 La retirada deI Estado '

no vendidos)) 0 comprados)). S610 son desplazados por or-den de directivos, empresariales entre diferentes filiales de las mismas empresas transnacionales. Contrariamente a 10 que ensefia la teoria deI comercio internacional convencio-nal, ~o s.!l __ ~~s.I:Jlal'JJ..ILp

segundoarc5 susan strange la retirada del estado la difusión del poder en la economía mundial

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