seguimiento análisis de políticas públicas en colombia

Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia

Seguimiento y análisis

de políticas públicas en Colombia

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

© 2013, UnivErSiDaD ExtErnaDo DE CoLombia Calle 12 n.º 1-17 Este, bogotá teléfono (57-1) 342 02 88 [email protected] www.uexternado.edu.co

ISSN 2357 -6227

Primera edición: diciembre de 2013

Diseño de cubierta: Departamento de PublicacionesComposición: Precolombi EU-David reyesimpresión y encuadernación: Digiprint Editores EUtiraje de 1 a 1.000 ejemplares

impreso en ColombiaPrinted in Colombia

Dr. roberto HinestrosaDecano Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales

Frédéric masséDirector Centro de investigaciones y proyectos especiales (CiPE)

Línea de investigación en gestión y políticas públicas

CoordinadoraCarolina isaza

investigadoresJorge iván Cuervo martha Gómez LeeLucas Gómezmarie-inès HartéPatricia HerreraJohann JulioGonzalo ordóñezandrés macíasCarlos SotoSarah tadlaoui

5

Contenido

Presentación 7

Doctor Roberto Hinestrosa

Editorial 9

Carolina Isaza

Área de justicia y derechos humanos

Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario:

una nueva etapa de la apuesta en derechos humanos del Estado colombiano 13

Patricia Herrera Kit

Análisis de la Política de Restitución de Tierras 25

Sarah Tadlaoui

Políticas públicas de verdad y memoria en Colombia 41

Marie-Inès Harté

Análisis y seguimiento a las políticas del sector justicia. Período 2011-2013 57

Jorge Iván Cuervo R.

Área socio-económica

Servicio público de empleo en Colombia 73

Carlos Soto

6 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia

Área ambiental

La política de acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios

(adb) en Colombia 85

Martha Isabel Gómez Lee

Área de gestión pública

Políticas de buen gobierno: hacia una mejor relación entre el Estado

y los ciudadanos 99

Carolina Isaza E.

Área de seguridad

Política pública de seguridad ciudadana 115

Andrés Macías

Área de política exterior

La administración Santos y un énfasis renovador en materia

de política exterior 129

Rafael Piñeros

Política de inmigración 141

Suzanne d’Anglejan

7

Presentación

La Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales se complace en presentar

esta nueva publicación del Centro de investigaciones y Proyectos Especiales (CiPE). Este

Centro se ha destacado en el área de las políticas públicas con la publicación de libros y

artículos académicos de amplia circulación. Con este anuario de análisis y seguimiento

a políticas públicas colombianas se continúa con esa tradición y se genera un espacio

de debate sobre la agenda pública que será muy importante para fortalecer los procesos

de las políticas en el país.

Desde su fundación, la Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales

de la Universidad Externado de Colombia se ha constituido en un espacio académico,

preocupado por formar profesionales con capacidad de tomar decisiones oportunas en

los diversos ámbitos de la administración pública nacional y territorial. Esta formación se

nutre, entre otras, de las reflexiones y debates que sostienen el intercambio y generación

de conocimiento entre los docentes e investigadores adscritos a la Facultad.

El CiPE, el centro que reúne a los investigadores de la Facultad, se ha consolidado

como un lugar de pensamiento y producción académica de alta pertinencia para el país.

Dentro de este centro, el observatorio de Políticas, Ejecución y resultados de la ad-

ministración Pública (oPEra) se encarga de investigar los problemas de la política y el

gobierno y abarca la línea de investigación en Gestión y Políticas Públicas, en la que se

origina esta publicación.

La decisión de publicar este anuario procura alimentar las discusiones sobre las polí-

ticas públicas que se consideran más relevantes en un momento dado, hacer un análisis

crítico de la forma como se están formulando e implementando estas políticas y hacer

informes de seguimiento desde una perspectiva externa al gobierno, para establecer un

diálogo constructivo con el mismo.


La publicación está dirigida entonces a legisladores, gerentes públicos, funcionarios,

a la comunidad académica interesada en el análisis de políticas públicas y a la sociedad

civil, para el ejercicio del control social.

doctor roberto Hinestrosa

Decano de la Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales

Universidad Externado de Colombia

9

Editorial

El CiPE, oPEra y la línea de investigación en gestión y políticas públicas presentan este

primer número de Seguimiento y análisis de políticas públicas, publicación que aparecerá

anualmente. El objetivo de este ejercicio es hacer un análisis coyuntural de las principales

políticas públicas que han estado en la agenda durante el año en el país, para generar

un debate entre tomadores de decisión, comunidad académica y sociedad civil. La pu-

blicación cubrirá diferentes áreas de políticas; en este número, las áreas son: justicia y

derechos humanos, socio-económica, ambiental, gestión pública, seguridad y política

exterior. Se pretende tener con esta selección un cubrimiento amplio de diferentes secto-

res o áreas administrativas, el cual se mantendrá en las ediciones futuras, si bien puede

haber cambios en las áreas específicas que se incluyan cada año. En el marco de estas

áreas se planteará el análisis y seguimiento a políticas específicas, según las coyunturas.

Los autores no partieron de una definición consensuada de política pública. El debate

sobre este concepto es amplio y está sin resolver, de manera que se aceptó la pluralidad

de definiciones, las cuales van desde la noción más general, según la cual una política

pública es “todo lo que el gobierno hace o deja de hacer”1, hasta las más específicas,

que la definen como “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos

considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo

menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad

de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una

situación percibida como insatisfactoria o problemática”2. Sin embargo, la mayoría de

los artículos analizan políticas que se acercan más al segundo concepto que al primero,

es decir, que tienen un cierto grado de formalización en cuanto a propuestas de acción y

de medios para lograr objetivos.

1 Dye,t.r. (1992). Understanding Public Policic, 7th. Edition. nueva Jersey: Prentice-Hall inc, p.2.

2 roth Deubel, a-n. (2004). Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. bogotá D.C.: Ediciones aurora, p. 27.


Los artículos que hacen parte de este número son de dos tipos: aquellos que ha-

cen más énfasis en el análisis del diseño de políticas, cuando se trata de políticas cuya

implementación no ha empezado o incluso de políticas que se encuentran todavía en

proceso de formulación; y aquellos que hacen más énfasis en el seguimiento, para las

políticas que ya han tenido un período de implementación suficiente para permitir sacar

un balance de su desarrollo y de algunos resultados, no sin antes hacer un esfuerzo por

definir al menos el ámbito normativo de la política pública.

Por tratarse del primer número, el ejercicio en algunos casos aborda el análisis de

una política durante todo el período del actual gobierno; en otros casos, se hace un se-

guimiento del último año de gobierno, con corte a agosto de 2013. Esto, sin embargo,

puede variar en función de la periodicidad de los datos respectivos, pues no todos esta-

ban disponibles con este corte.

Este número tiene un especial énfasis en el área de derechos humanos, pues consi-

deramos que el actual gobierno ha tomado una serie de iniciativas importantes en temas

como víctimas y restitución de tierras sobre las cuales es necesario hacer un seguimiento

cercano. Esto viene apoyado por un análisis del sector justicia en el que se hace segui-

miento a las políticas contenidas en el Plan Sectorial de Desarrollo de la rama Judicial.

Los siguientes artículos cubren un amplio espectro de sectores o áreas de política, desde

la política ambiental hasta la política exterior.

En números siguientes se mantendrá este esquema de desarrollar una sección de

forma más profunda que las otras, que por lo general comprenderán una o dos políticas

cada una. De esta forma se logra una profundización temática sin perder el esquema de

artículos breves.

Los autores de los artículos son investigadores de la línea de investigación en gestión

y políticas públicas del Centro de investigaciones y Proyectos Especiales (CiPE) o profeso-

res de la Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales de la Universidad

Externado de Colombia.

Esperamos que la lectura de este anuario alimente el debate público, apoye el desarro-

llo de una cultura del seguimiento a las políticas pública, permita dar insumos a la toma

de decisiones, a la formulación de más y mejores indicadores y fomente la participación

informada de los ciudadanos en los asuntos públicos.

carolina isaza

Coordinadora de la línea de investigación en Gestión y Políticas Públicas

Centro de investigaciones y Proyectos Especiales

Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales

Universidad Externado de Colombia

Área de justicia y derechos humanos

13

Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario:

una nueva etapa de la apuesta en derechos humanos del Estado colombiano

Patricia Herrera Kit

Desde hace algunas décadas el tema de los derechos humanos ha comenzado a hacer

parte del lenguaje habitual de distintos actores y sectores del país. Para el Estado, las

transformaciones que trajo la Constitución de 1991, se convirtieron en el punto de partida

para la inclusión de la temática en la agenda pública. Es la época en la que se crearon nue-

vas instituciones y se hicieron ajustes misionales de las existentes con el fin de introducir

dependencias y oficinas especializadas en materia de derechos humanos. también es el

momento en el que los gobiernos de turno comenzaron a incluir, de manera sistemáti-

ca y explícita, el concepto de derechos humanos en los sucesivos planes de desarrollo.

El propósito del presente documento es reconstruir el proceso de consolidación de

una respuesta del Estado colombiano en materia de derechos humanos. De esta forma,

se pretende presentar un sucinto panorama de la evolución de la acción pública en la

materia, acompañado de un análisis que permita identificar las tendencias y apuestas

del Estado en la materia.

Políticas gubernamentales en derechos humanos

Si bien los derechos humanos han venido acompañando la historia republicana del país,

y las constituciones desde la independencia han incluido el tema (Salazar Cáceres, 2002)

en acápites específicamente dedicados a la temática o, en apartes más generales, con


un sentido y alcance más o menos restrictivo o garantista, conforme la fracción política

que tuviera la preponderancia en la redacción de la Carta (Herrera Kit, 2012), es a finales

de la década de los 80 que se constatan los primeros indicios del ingreso definitivo de la

temática en la agenda pública. no obstante, esto no quiere decir que los derechos huma-

nos no estuvieran presentes previamente en el panorama nacional, pues ya en los años

70 se habían constituido las organizaciones de la sociedad civil1 en torno a su defensa,

en especial en los estrados judiciales (Daviaud, 2006) .

así mismo, para esta época el Estado colombiano ya había ratificado varios instru-

mentos internacionales en la materia: el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políti-

cos y su Protocolo Facultativo, y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

aprobados los tres con la Ley 74 de 1968; y a nivel regional, el país ya había suscrito la

Convención americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante la Ley 16/19722

(Herrera Kit, 2012). así mismo, y en virtud de la aceptación de la competencia de instan-

cias internacionales, contenida en estos tratados, en 1980 Colombia recibió la primera

visita de la Comisión interamericana de dd.hh. y en 1981 el informe emitido por esta

instancia regional de supervisión de la situación de los dd.hh. En 1989 el país recibió el

informe correspondiente a la visita que el año anterior había realizado a Colombia el Grupo

de trabajo sobre Desapariciones Forzadas o involuntarias. De la misma forma, en esta

década también recibió las primeras observaciones del Comité de Derechos Humanos,

instancia de supervisión del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (Herrera Kit, 2012).

no obstante esta dinámica en torno al tema de los dd.hh., y pese a que ya en 1987

se había creado la Consejería Presidencial para los dd.hh.3, fue la promulgación de la

Constitución de 1991 la que se constituyó en el hito para el ingreso definitivo del tema

en el panorama de actuación de los sucesivos gobiernos (roth Deubel, 2006). así, por

ejemplo, la nueva Carta Política, a través de la figura del bloque de constitucionalidad,

reconoció el carácter supraconstitucional de los tratados en derechos humanos (Uprim-

ny, s.f.). así mismo, este es el momento en el que se surten las discusiones en torno a la

necesidad de incluir, en la estructura del Estado colombiano, la figura de un oubutsman,

creándose así la Defensoría del Pueblo como parte del ministerio Público.

1 En 1973 se creó el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, en 1979 se dio el Foro para la Defensa de los Derechos Humanos. En esta década también surgió el Colectivo de abogados José alvear restrepo (Daviaud, 2006).

2 Para el final de la década de los años 70, Colombia ya hacía también parte de los convenios internacionales en materia de asilo y los laborales, así como de algunos de los asociados con el derecho internacional huma-nitario (Herrera Kit, 2012).

3 información obtenida en la página web del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y dIh (ppdd-hhdIh).

15sistema nacional de derechos humanos y derecho internacional humanitario / patricia herrera kit

De esta forma, a partir de 1991 los derechos humanos, como problema público, co-

mienzan a ser incluidos de manera sistemática en los planes nacionales de desarrollo

y los gobiernos de turno redactan y ponen en marcha políticas de derechos humanos,

como se consigna en la siguiente ilustración:

ilustración 1: Sinopsis de la evolución de la respuesta de los gobiernos de turno en materia de dd.hh.

Período

2002-2006

2002-2010

1991-1994

1994-1998

1998-2002

Presidente de turno

Álvaro Uribe

Álvaro Uribe

César Gaviria

Ernesto Samper

andrés Pastrana

Hacia un Estado Comunitario

Estado Comunitario: desarrollo para todos

La revolución pacífica

El salto social

Cambio para construir la paz

Plan de Desarrollo

Política Pública de Derechos Humanos y DiH

Lineamientos de la Estrategia nacional contra la violencia

Una nueva política por la vida

Política de promoción, respeto de los DD.HH. y aplicación

del DiH

nombre de la política

Lucha contra la violencia

Lucha contra la violencia y delincuencia

Proceso de negociación y paz

Seguridad democrática

Enfoque o perspectiva

Fuente: elaboración propia a partir de Soto restrepo (2006), roth Deubel (2006), Samper Pizano (1994), vicepresidencia de la repú-blica (s.f.), Programa Presidencial para los dd.hh. y dIh (2004); Programa Presidencial para los dd.hh. y dIh (2011); Herrera Kit (2012); portal electrónico del dNp.

a partir de la revisión del contenido de estos documentos de políticas en dd.hh., es in-

teresante resaltar algunos de los rasgos que caracterizan el panorama de la paulatina

consolidación de la respuesta del Estado colombiano en la materia. En primer lugar, las

variaciones en el contenido y, sobre todo, en el enfoque a partir del cual, o con base en

el cual, se formulan las políticas, derivadas tanto de los particulares intereses a partir de

los que se formula cada política como el nivel de apropiación del discurso de dd.hh. en

el país, que permite inferir que la respuesta en la materia es de carácter gubernamental.

En otras palabras, esta no es una política de Estado y, por el contrario, varía en función de

las prioridades y visiones de país que formula el vencedor de cada contienda presidencial

(Soto restrepo, 2006; roth Deubel, 2006).

En segundo lugar, si bien la naturaleza de los dd.hh. se sustenta en la lógica de su

indivisibilidad, las diversas políticas nacionales en la materia centran su atención en la

protección de los llamados derechos de primera generación, los derechos civiles y polí-

ticos (Soto restrepo, 2006; roth Deubel, 2006; Herrera Kit, 2012). Y a partir de 2002, y

de manera incipiente, se hace mención de los derechos económicos, sociales y cultura-

les (deSc) como parte de las estrategias en derechos humanos. Lo anterior, revela, por

un lado, la comprensión restringida del concepto de derechos humanos que sustenta el

desarrollo de las políticas de gobierno en la materia y, por otro lado, permite inferir que


la protección y/o respuesta a los deSc queda vinculada a la lógica de funcionamiento de

las diversas políticas sectoriales que, de manera implícita o explícita, inciden en el garan-

tía de tales derechos (Herrera Kit, 2012). Es de señalar que, a su vez, la lectura a partir

de la cual dichos sectores formulan sus políticas con frecuencia no solo pierde de vista

su papel en la garantía de los deSc, sino que estructura su funcionamiento sobre los su-

puestos filosóficos derivados de la ola neoliberal que irradia los procesos de desarrollo

en américa Latina y en Colombia (Herrera Kit, 2013).

En tercer lugar, dichas estrategias se enfrentan, de la misma forma como sucede con

grandes apuestas del Estado colombiano como la atención a la población desplazada, al

reto de generar mecanismos de coordinación horizontal y vertical suficientes para pro-

curar una respuesta efectiva en la materia. así, la intervención de múltiples instancias

nacionales y, sobre todo locales, caracterizadas por una marcada disparidad de capacida-

des institucionales (García villegas & revelo rebolledo, 2011; García villegas & Espinosa

restrepo, 2011) y de apropiación del tema de los derechos humanos, se constituye en uno

de los mayores desafíos de la implementación de políticas en dd.hh., sea cual fuere el

enfoque a partir del cual se formulan (Herrera Kit, 2012). En atención a esta constatación,

y dada la necesidad de integrar en un sistema político-administrativo descentralizado, a

las autoridades territoriales en la implementación de acciones en materia de derechos

humanos, a partir del año 2002 se inicia la estrategia de descentralización de la política

de los derechos humanos (ministerio de relaciones Exteriores, vicepresidencia de la re-

pública, Programa Presidencial de dd.hh y dIh). inicialmente, a partir de la elaboración

de planes de acción en derechos humanos, y luego con la inclusión de la temática en los

planes territoriales de desarrollo, el gobierno nacional busca vincular la participación de

la heterogénea institucionalidad local. no obstante, los resultados obtenidos también

son desiguales y la sostenibilidad de las iniciativas formuladas en el territorio se ven

condicionadas, por un lado, por factores inherentes a las dinámicas locales y, por el otro,

por la complejidad del abordaje de un tema que supera los límites sectoriales y niveles

administrativos (Herrera Kit, 2012).

En este contexto, el gobierno del presidente Santos plantea en el documento de las

Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en el capítulo v, destinado al tema de la

consolidación de la paz, una nueva visión en materia de la actuación de su gobierno en

materia de derechos humanos (dNp, 2011). Dichos lineamientos se componen de dos

frentes de trabajo complementarios: la creación del Sistema nacional de Derechos Hu-

manos y Derecho internacional Humanitario y la formulación, en el marco del Sistema,

de la nueva Política nacional integral de Derechos Humanos y dIh conformada por ocho

componentes (dNp, 2011), como se ilustra a continuación:


ilustración 2: Lineamientos en dd.hh. y dih consignados en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo

2010-2014

Lineamientos estratégicos en DD.HH. y DiH

Plan nacional de acción de DD.HH. y DiH (Pna)

Prevención de violaciones a los DD.HH. e infracciones al DiH

Educación y cultura en derechos humanos

Protección

Política integral de DD.HH. y DiH del ministerio de Defensa nacional

acceso a la justicia y lucha contra la impunidad

Escenario internacional

igualdad y no discriminación

Sistema nacional de DD.HH. y DiH

Política nacional integral de DD.HH. y DiH

Fuente: elaboración propia a partir del contenido del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (dNp, 2011)

sistema nacional de derechos humanos y derecho internacional humanitario

En desarrollo de lo consignado en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo

2010-2014, en noviembre del 2011 se creó, a través del Decreto 4100, el Sistema nacio-

nal de Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario (SNddhh-dIh). Esta

iniciativa busca convocar los esfuerzos y las competencias de las entidades del nivel

nacional y territorial en la protección de los derechos humanos. así, estando concebido

como la ‘sombrilla’ que agrupará las diversas acciones del Estado en materia de dd.hh.,

el Sistema deberá formular y poner en marcha la nueva Política de Derechos Humanos

y dIh e incluir la perspectiva de derechos en las políticas sectoriales (ministerio del inte-

rior, 2011).

Esta apuesta procura implementar una estrategia de protección y garantía de derechos

humanos, tanto los civiles y políticos como los deSc. Es una propuesta ambiciosa pues,

no obstante la experiencia en cuanto a la capacidad de articulación interinstitucional, in-

tersectorial y de coordinación nación-territorio, convoca un amplio número de entidades

de gobierno y de Estado. Según los datos proporcionados por el Programa Presidencial


para los Derechos Humanos y dIh, encargado de ejercer la Secretaría técnica, actualmente

el Sistema articula 73 entidades4.

El SNddhh-dIh tiene cinco grandes objetivos, se compone de seis subsistemas y dos

ejes transversales, como lo muestra la ilustración:

ilustración 3: Objetivos y estructura del snddhh-dih

obJEtivoS

Fortalecer la capacidad intitucional

organizar los programas y proyectos estatales para permitir una gestión integral,

oportuna y efectiva del Estado –en DD.HH. y DiH– en los órdenes nacional y territorial

Estructurar la política integral de DD.HH. y DiH, y promover

la incorporación del enfoque de derechos y el enfoque diferencial

de las políticas públicas sectoriales

impulsar el seguimiento y el cumplimiento de los compromisos

y obligaciones internacionales en

materia de DD.HH. y DiH

Contar con un Sistema de información que permita monitorear, hacer seguimiento y

evaluar la situación de los DD.HH. y el DiH en

Colombia

Subsistemas

Ciudadanía, cultura y educación en DD.HH.

igualdad, no discriminación y respeto a las identidades

Justicia y lucha contra la impunidad

Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales

DiH y conflicto armado

Derechos civiles y políticos

Com

unicaciones

asu

ntos

inte

rnac

iona

les

Fuente: elaboración propia a partir de la información expuesta en la página web del ppddhhdIh

Para lograr los objetivos que se propone el SNddhh-dIh, el Decreto 4100 del 2011 formuló

un complejo y ambicioso esquema operativo. a la cabeza del Sistema se ubica la Comi-

sión intersectorial de Derechos Humanos y dIh. La Comisión, órgano político, presidida

por el vicepresidente de la república y apoyada técnicamente por el Programa Presiden-

cial para los dd.hh. y dIh, cuenta con miembros permanentes, cuya participación en los

4 información obtenida de la página web del Programa Presidencial para los dd.hh. y dIh: http://www.dere-choshumanos.gov.co/Programa/Paginas/Puesta-marcha-Sistema-nacional.aspx


espacios solo puede ser delegada del ministro al viceministro de la correspondiente car-

tera; miembros invitados, también representantes del alto gobierno nacional; invitados

permanentes que incluyen a los representantes de las entidades de Estado; y, finalmente,

invitados del presidente de la Comisión.

En el segundo nivel de la arquitectura del Sistema, se ubican los seis grupos de trabajo

correspondientes a los subsistemas temáticos que conforman el esquema, así como los

ejes transversales encargados de los asuntos internacionales y las comunicaciones. Cada

grupo de trabajo, que cuenta con entidades coordinadoras, convoca las competencias de

diversas entidades cuyo mandato legal aporta al eje temático que atañe a cada subsistema.

Finalmente, en el tercer nivel, y articuladas en función del mecanismo de Coordina-

ción nación territorio5, se ubican las autoridades del orden territorial que, conforme lo

estipulado en el Decreto 4100, deberán constituir instancias territoriales del Sistema.

Según el artículo 18 del Decreto, dichas instancias serán las encargadas de diseñar, im-

plementar, hacer seguimiento y evaluar la política integral de dd.hh. y dIh para lo cual

deberán incluirla en sus planes de desarrollo y sus planes plurianuales de inversiones

(ministerio del interior, 2011).

Si bien la puesta en marcha del Sistema, así como de las actividades asociadas con

sus objetivos es muy reciente, ya se pueden esbozar algunos avances en la materia. En

la actualidad, y a partir de un trabajo que se lleva a cabo a lo largo del país, con base en

espacios participativos que viene liderando el Programa Presidencial para los dd.hh. y

dIh, se está elaborando la nueva política de derechos humanos. De esta forma, el actual

gobierno nacional pretende responder al compromiso contenido en su Plan de Desarro-

llo. así mismo, y entre otros, el ppddhhdIh destaca avances en ejes de trabajo como la

formulación de políticas sectoriales, fortalecimiento de capacidades para la promoción

de una cultura de los dd.hh. y articulación interinstitucional. algunas de las actividades

que reporta el ppddhhdIh en cada uno de estos ejes están consignadas a continuación:

5 Conforme lo anunciado en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “(la) coordinación nación territorio implica entre otras, las siguientes acciones: (1) brindar asistencia, asesoría y acompañamiento para aumentar la capacidad técnica de las entidades territoriales en el diseño de políticas, planes, programas y proyectos con enfoque de derechos y enfoque diferencial; (2) posibilitar la interlocución y participación de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de las mismas; (3) generar acciones de sensibi-lización, formación y cultura en dd.hh. y dIh; y (4) impulsar y promover las acciones previstas en el Sistema administrativo del interior, con el fin de que sea ampliamente reconocido como mecanismo institucional de coordinación y articulación en políticas nacionales de alcance territorial” (dNp, 2011: 415).


ilustración 4: Avances del Sistema Nacional de Derechos Humanos y dih

Comisión intersectorial de DD.HH. y DiH

instancias territoriales

mecanismo Coordinación nación territorio

Subsistemas y ejes transversales

Secr

etar

ía t

écni

ca

(PPD

DH

H)

• vicepresidente de la república• ministro del interior• ministro de relaciones interiores• ministro de Justicia y del Derecho• ministro de Defensa nacional• ministro de agricultura y Desarrollo

rural• ministro de trabajo• ministro de Educación nacional• ministro de Cultura• Director de la acción Social y

Cooperación internacional

• ministro de Hacienda y Crédito Público• ministro de minas y Energía• ministro de Comercio, industria y

turismo• ministro de ambiente y Desarrollo

Sostenible• ministro de vivienda, Ciudad y territorio• ministro de tiC• ministro de transporte• Director dei DnP

• Fiscalía General de la nación• Procuraduría General de la nación• Defensoría del Pueblo• Contraloría General de la república• Consejo Superior de la Judicatura• Congreso de la república

• Funcionarios del Estado• Delegados de organizacióne étnicas de

DD.HH., social, gremiales, académicas y fundaciones

Participantes con invitación previa del presidente de la

Comisión

invitados permanentes

miembros invitados

miembros permanentes

• ministerio de Educación• ministerio de Cultura

• ministerio de interior• ministerio de Defensa

• ministerio de interior• ministerio de Defensa

• ministerio de interior• ministerio de Cultura

• ministerio de Justicia

• ministerio de relaciones Exteriores

• DPS• DnP

Ciudadanía, cultura y educación en DD.HH.

Comunicaciones

Entid

ades

coo

rdin

ador

as d

e lo

s su

bsis

tem

as

asuntos internacionales

igualdad, no discriminación y respeto a las identidades

Justicia

DESCa

DiH y conflicto armado

Derechos civiles y políticos

Fuente: elaboración propia a partir de la información expuesta en la página web del ppddhhdIh http://www.derechoshumanos.gov.co/Programa/Paginas/resultados-obtenidos-Sistema-nacional-Derechos-Humanos-dIh-ano-puesta-funcionamiento.aspx


Formulación de políticas sectoriales

Elaboración de 10 estrategias de articulación interinstitucional

Creación de instancias territoriales de DD.HH.

Elaboración y coordinación de la sustentación del ii informe nacional de Colombia ante Examen Periódico Universal

Consolidación de acuerdos de trabajo y de formación a observatorios territoriales de DD.HH. y DiH

Conformación de 5 alianzas académicas

Formación en DD.HH. y DiH a entidades del Sistema nacional para iniciar el proceso de construcción de la política integral

impulso del proyecto sobre innovación social para la promoción de una cultura en DD.HH.

Desarrollo de jornadas de formación en DD.HH. con enfoque diferencial

realización de ejercicios pedagógicos en DD.HH. a organizaciones de la sociedad civil

Diseño e implementación del proyecto “Escuela en DD.HH.”

Elaboración del informe de análisis sobre el impacto poblacional y territorial del conflicto armado (1990-2012)

Promoción de la construcción de la política de DD.HH. y empresa

impulso en el diseño de manuales orientadores para los formuladores de políticas

Fomento de la inclusión del enfoque de derechos en 11 ConPES

Promoción y apoyo técnico al sector comercio en el diseño de su política de DD.HH.

Formulación de la política en DD.HH. del inPEC

impulso al diseño del ConPES sobre educación y cultura en DD.HH. y DiH

Participación del gobierno nacional, organizaciones de la sociedad civil

Foros departamentales para la construcción de la política de DD.HH.

articulación interinstitucional

Fortalecimiento de capacidades para la

promoción de una cultura de DD.HH.

Construcción participativa de la política integral de DD.HH.

ava

nC

ES

Fuente: elaboración propia a partir de la información expuesta en la página web del ppddhhdIh http://www.derechoshumanos.gov.co/Programa/Paginas/resultados-obtenidos-Sistema-nacional-Derechos-Humanos-DiH-ano-puesta-funcionamiento.aspx


conclusiones

Los derechos humanos han ingresado en la agenda pública nacional. Esto lo constatan

los sucesivos documentos de políticas en derechos humanos que se elaboran en el nivel

nacional a partir de 1991. Son documentos gubernamentales que cambian de contenido

y enfoque en función del cambio de las sucesivas administraciones y planes presiden-

ciales de gobierno. alineado con esta tendencia, el gobierno Santos planteó la necesidad

de crear un Sistema nacional de Derechos Humanos y dIh en cuyo seno se formulase

una nueva política nacional de derechos humanos. Con este propósito, consignado en

el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el gobierno expi-

dió el Decreto 4100 de 2011 que crea el Sistema y plasma una compleja arquitectura de

coordinación interinstitucional concebida para hacerle frente a las crecientes y cada vez

más complejas demandas en la materia. Y si bien la puesta en marcha de esta ambiciosa

apuesta es reciente, y el Programa Presidencial para los dd.hh. y dIh ya anuncia los prime-

ros avances, son muchos los retos que tanto el Sistema como la Política deberán sortear,

dada la histórica tendencia de actuación del Estado, en el nivel nacional y territorial, en

materia de los derechos humanos.

referencias

Daviaud, S. (2004). “Las oNg colombianas de defensa de los dd.hh. de cara a las violencias”,

en Lair, E. & Sánchez G. (Ed). Violencias y estrategias colectivas en la región andina:

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Departamento nacional de Planeación & Presidencia de la república. (2011). Bases del Plan

Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. bogotá: Departamento

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25

Análisis de la Política de Restitución de Tierras

saraH tadlaoui

La Ley 1448 de 2011 se inscribe en la trayectoria normativa que establece el reconocimiento

por parte del Estado de la necesidad de atender el fenómeno del desplazamiento forzado

masivo (desde la Ley 387 de 1997), y garantizar los derechos de reparación, incluyendo

la restitución de bienes objeto de despojo (Ley 975 de 2005 sobre las víctimas de grupos

armados)1. En una perspectiva de acción pública, la restitución de tierras se encuentra en

la intersección de la política de reparación a víctimas y de la política agraria relacionada

con el histórico problema de la tenencia de la tierra y el desarrollo rural en el país. a pesar

de ser presentada como una medida de reparación a víctimas, es interesante notar que

el gobierno clasifica la política de restitución dentro del Programa “mejorar la capacidad

para generar ingresos por parte de la población rural”, que incluye estrategias para in-

crementar el acceso a la tierra con vocación agropecuaria. El planteamiento de la restitu-

ción como una medida de reparación en el marco de la justicia transicional responde a

un proceso específico de estructuración del problema y a la decisión de priorizar ciertos

fundamentos para la acción pública, pero no debe esconder su relación estrecha con la

política agraria.

La Ley de víctimas y de restitución de tierras (en su título iv, capítulo ii) crea un

procedimiento legal para restituir y formalizar la tierra de las víctimas del despojo y

abandono forzoso que se han presentado desde el 1 de enero de 1991 con ocasión del

conflicto armado interno. La Ley establece la restitución como la medida preferente de

reparación integral para las víctimas (art. 73). Como parte de la ruta integral de repara-

1 La sentencia t-025 de la Corte Constitucional señaló por primera vez que los desplazados eran titulares de derechos a la reparación. a partir de la Ley 975 el Estado ha reconocido que tiene la obligación de garantizar la restitución de bienes objeto de despojo a las víctimas.


ción, el componente de restitución de tierras se tiene que articular con otras medidas

desarrolladas por entidades del Sistema nacional de atención y reparación integral a

víctimas (SNarIv).

El gobierno ha estimado en 360 000 el número de casos por restituir durante los

10 años de implementación de la Ley (coNpeS 3712 de 2011). a más de dos años de su

expedición (10 de junio de 2011), se conocen los primeros resultados y las principales

dificultades de la política de restitución de tierras.

La Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios crean una institucionalidad con

nuevas competencias para el restablecimiento de los derechos de las víctimas del conflic-

to. Establece un procedimiento de restitución mixto conformado por una etapa adminis-

trativa (inscripción en el registro de tierras Presuntamente Despojadas y abandonadas,

en adelante registro) y una etapa judicial (acción de restitución). El proceso inicia con

la recepción de las solicitudes de restitución por la Unidad administrativa Especial de

Gestión de restitución de tierras. La fase administrativa procede con el estudio previo de

viabilidad técnica y jurídica, la documentación de los casos y culmina con la inscripción

en el registro que es un requisito de procedibilidad para el inicio de la etapa judicial, en

la que los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras deciden de fondo

sobre la restitución y/o formalización de los predios (ver Gráfico 1).

Se puede avanzar que la creación de un sistema mixto busca combinar los principios

de eficiencia administrativa y de garantía del debido proceso. La introducción de la fase

judicial responde al objetivo de garantizar que las controversias en torno a las solicitudes

de las víctimas se surtan dentro de los estándares del debido proceso y que los jueces

puedan hacer un balance entre la garantía de los derechos de las víctimas. La etapa ad-

ministrativa pretende garantizar la eficiencia del proceso al buscar construir un acervo

probatorio sólido y suficiente para agilizar la decisión judicial2. a continuación, se discuten

algunos resultados con corte a mediados de 2013 orientados a proponer conclusiones

sobre los retos existentes.

2 El proceso mixto ha sido criticado por organizaciones de derechos humanos por generar barreras al acceso de las víctimas al derecho de restitución. La Corte Constitucional (Sentencia C-1195) consideró que la inscripción en el registro (etapa administrativa) como requisito para acceder a la justicia es razonable y se impone por la potestad de libre configuración legislativa del Constituyente Derivado.

27análisis de la política de restitución de tierras / sarah tadlaoui

Grá

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avances y dificultades

a pesar de los resultados logrados en los dos años de implementación de la Ley, la ca-

pacidad de respuesta de la política es insuficiente (a) y el acceso real de los solicitantes

al proceso es bajo (b). Estas limitaciones se explican en parte por las dificultades con-

textuales y estructurales previas que perjudican la implementación de la política (C) y

por el mismo modelo de restitución que presenta problemas de eficiencia (D). Esta

situación lleva a cuestionar la pertinencia del diseño de la política como herramienta en-

caminada a lograr la reconciliación frente a los riesgos existentes para la sostenibilidad

del proceso (E).

A. Una capacidad de respuesta insuficiente

a 30 de junio, la urt había recibido un total de 43.590 solicitudes de ingreso al registro de

tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente que equivalen a un área de 2.915.687

hectáreas (urt, 2013), lo que representa una demanda ampliamente superior a las metas

establecidas (para la vigencia 2012, la uaegrtd recibió una demanda superior en 126% a

lo esperado3). a 30 de junio de 2013, el 6.4% de las solicitudes presentadas han surtido

la etapa administrativa y el 1% cuenta con fallo judicial (Comisión de Seguimiento de los

organismos de Control, 2013). a agosto de 2013, las 150 sentencias proferidas atendieron

las solicitudes de 377 víctimas (de las cuales 371 fueron restituidas). En comparación con el

universo de 360.000 solicitudes previsto por el gobierno (Conpes 3712), se puede afirmar

que el proceso ha avanzado en el 0,06% de los casos por atender, una cifra que plantea

preocupaciones para el cumplimiento de las metas a los diez años de implementación de

la política. En términos de hectáreas, se puede avanzar que las 12.658 hectáreas de tierra

restituidas corresponden a una tasa de respuesta de 0,2% en relación con las 6.142.702

hectáreas reportadas como despojadas o abandonadas según la Encuesta nacional de

verificación. Estos datos sugieren que la efectividad del proceso de restitución de tierras

debe ser medida por la capacidad para restituir masivamente, al pasar de las centenas

de sentencias a la resolución de cientos de miles con estándares jurídicos adecuados. La

capacidad de escalamiento cuantitativo del proceso constituye un principal desafío para

la implementación de la política.

3 al recibir 31.600 solicitudes en comparación con las 13.960 solicitudes esperadas.


B. Una política con acceso limitado

a nivel nacional, de las 43.590 solicitudes recibidas a junio de 2013, solo el 18% se en-

cuentran en zonas microfocalizadas (ver mapa a continuación), es decir, que han pasado

el primer requisito para que se dé inicio al trámite administrativo. Significa que el 82%

de las víctimas solicitantes se encuentran esperando la microfocalización de su predio

para tener acceso real al proceso de restitución. La Corte Constitucional ha validado la

posibilidad de restringir el acceso al proceso de restitución bajo consideraciones de tem-

poralidad y especialidad (principio de progresividad y gradualidad en la aplicación de la

Ley). Sin embargo, existe el riesgo de que la espera para la concretización del derecho a la

restitución se convierta en una suspensión indefinida, en especial para el caso de predios

que no tienen las condiciones para ser microfocalizados4. vale la pena resaltar que según

la Comisión de Seguimiento de los organismos de Control (2013, 307), el 37,6% de las

solicitudes presentadas que contaron con un concepto de seguridad favorable5 no han

sido microfocalizadas, lo que corresponde a un potencial de 81.090 hectáreas solicitadas.

Luego, del total de solicitudes recibidas, 11% (4912 solicitudes) pasaron el segun-

do filtro del análisis previo (es decir, la verificación de la viabilidad técnica y jurídica) y

finalmente el 5% ingresó al rtdaf (ver Gráfica 2), es decir, que han surtido el proceso

administrativo de manera positiva. La cadena de decisiones que conducen de la macro

y microfocalización al ingreso al rtdaf condicionan el ejercicio material del derecho a

la restitución de tierras y en esta perspectiva, analizar las etapas de manera acumulada

permite afirmar que el grado de acceso real es bajo.

• AplicAción del enfoque diferenciAl

En términos del enfoque diferencial, se resalta que el número de solicitantes que se re-

conocen como pertenecientes a un grupo poblacional, o etario de protección especial,

es mínimo comparado con el universo de solicitudes recibidas. De las 43,590 solicitudes

recibidas, el 2.9% corresponden a solicitantes pertenecientes a comunidades afrocolom-

bianas, el 1,8% a personas de pueblos indígenas y el 0,5% están vinculadas a menores

de 18 años. Esta participación baja para el ingreso al registro, señala un problema en la

aplicación del enfoque diferencial.

4 ver nota de pie de página 5.

5 Los conceptos de seguridad son emitidos por el Centro integrado de inteligencia para la restitución de tierras – ci2rt– y constituyen la base sobre la cual la uaegrtd fundamenta su decisión de microfocalizar para cada municipio.


Gráfica 2: Evolución de las solicitudes y acceso al proceso a nivel nacional y total de las tres zonas

50,000

45,000

40,000

35,000

30,000

43,950

7859

18 % 11 % 5 % 1 % de las solicitudes recibidas

4912

2182471

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

0

Solicitudes recibidas

Solicitudes en las zonas micro

Solicitudes con acto de inicio

Solicitudes con ingreso al rtDaF

Demandantes con casos fallados

Fuente: elaboración propia con datos de la urt, fecha de corte: 30 de junio de 2013

tabla 1: Solicitudes de restitución por grupo poblacional

Número de solicitudes recibidas

Porcentaje del total

Número de solicitudes ingresadas al RTDAF

Porcentaje del total

mujeres 16,710 38.3% 772 35.4%

afro (ruta individual) 1,284 2.9% 43 2.0%

indígenas (ruta individual) 784 1.8% 13 0.6%

menores de edad 228 0.5% 18 0.8%

rom 4 0.0% 0 0.0%

total 43,590 2,182

Fuente: elaboración propia con datos de la urt, fecha de corte: 30 de junio de 2013

Cabe resaltar que existe un procedimiento aparte (la ruta étnica) para las solicitudes pro-

venientes de consejos comunitarios y cabildos indígenas, establecido en los decretos ley

4633 (comunidades indígenas) y 4635 de 2011 (comunidades negras, afrocolombianas,

raizales y palenqueras respectivamente), fruto de los procesos de consulta previa reali-

zados en el 2011, que establece elementos especiales y diferenciales orientados a lograr

el goce efectivo de derechos étnicos. La gestión de las solicitudes de grupos étnicos ha


tenido un lento avance. La ruta étnica procede por estudios de caracterización realizados

por la urt que deben recoger la identificación del contexto, de los factores de vulneración

de los derechos y afectaciones territoriales generadas que deben ser conocidas por los

jueces de restitución. De los 30 estudios de caracterización de grupos étnicos previstos en

las metas del gobierno para 2013, solo se ha realizado uno a agosto de 2013. Se han focali-

zado 14 estudios para comunidades indígenas por la mesa Permanente de Concertación

de los Pueblos indígenas y se han adelantado estudios preliminares con comunidades

afro descendientes en 9 casos. a pesar de los esfuerzos institucionales considerables, el

acceso real de los solicitantes individuales y colectivos es bajo.

C. Una política que debe enfrentar grandes problemas previos

La capacidad de respuesta limitada de la política se explica por las dificultades contextuales

y estructurales previas que tiene que enfrentar: la permanencia del conflicto armado, la

deficiencia de la información sobre las tierras y la limitada capacidad institucional en el

territorio constituyen impedimentos considerables para la implementación de la política.

• lA seguridAd, unA AmenAzA permAnente Al proceso de restitución

El contexto de violencia en el que se desarrolla la restitución afecta todas las etapas del

proceso, desde la no presentación de solicitudes a la no voluntad de retorno. Los riesgos

de violaciones de los derechos humanos de la totalidad de los intervinientes en el proceso

(víctimas, opositores, terceros, funcionarios públicos y jueces) amenazan la efectividad

y sostenibilidad de la política. Los informes del gobierno, de las oNg y de la prensa de-

nuncian el creciente número de amenazas y atentados contra los líderes de procesos de

restitución y víctimas solicitantes o no. En junio de 2013, la Unidad nacional de Protección

había implementado medidas para proteger a 510 personas en el marco del proceso de

restitución. Desde la puesta en marcha de la Ley, de acuerdo con el ministerio de interior,

3 reclamantes de tierras han sido asesinados; fuentes secundarias señalan que la cifra

supera las 20 personas. Frente a las amenazas, en el primer semestre de 2013, los jueces

y magistrados se vieron en la obligación de solicitar protección especial al Presidente de

la república. En el caso de las medidas cautelares adoptadas para proteger a comuni-

dades negras e indígenas (orientadas a suspender procesos de desalojo, congelar las

concesiones de títulos mineros y detener la explotación minera), se debe resaltar la falta

de implementación por las condiciones de seguridad del territorio.

Los mecanismos existentes para la protección tienen un enfoque concentrado en los

casos individuales que no permite aplicar mecanismos de protección integral basados en


los patrones de macro criminalidad. La permanencia de problemas de seguridad está en

parte relacionada con la falta de judicialización de los victimarios. al respecto, solo en el

3,8% de los casos fallados al 31 de mayo han ordenado compulsar copias a la Fiscalía para

comenzar un proceso penal, lo que muestra la poca judicialización de los responsables

del despojo y desplazamiento derivada de los procesos de restitución.

• informAción prediAl deficiente

otro reto importante que debe enfrentar la política es la insuficiencia de la información

relacionada con los predios que resulta de la deficiencia de los sistemas de información

de las entidades del sector agrario, la falta de actualización catastral y la informalidad en

la tenencia de la tierra. implementar los procesos de restitución sin información precisa

sobre los predios constituye una tarea titánica. Los sistemas de información del Igac,

catastros descentralizados, notarías, INcoder, SNr, y de las orIp sufren, en proporciones

distintas, de una falta de actualización de la información, de problemas profundos de

gestión, conservación y sistematización de los archivos en el territorio y de la incompa-

tibilidad de las bases de datos. El alto número de solicitudes sin información catastral

implica un desgaste importante al imponer la necesidad de identificar jurídicamente y

físicamente los predios. De las solicitudes recibidas por la Unidad de restitución, en el

38,3% (16.792) no se presentan los datos que permiten realizar la identificación predial

necesaria. Es decir, que en 2 de cada 5 solicitudes recibidas, la Unidad debe empezar por

identificar el predio mediante la realización de un levantamiento topográfico, además de

las solicitudes de información al Igac, INcoder, Superintendencia, etc.

• problemAs de cApAcidAd institucionAl pArA el cumplimiento de lAs órdenes

Las falencias de capacidad institucional se presentan respecto de la insuficiencia de

recursos y de personal capacitado en las entidades involucradas en el proceso de resti-

tución. Si bien la Unidad de restitución de tierras fue dotada de medios considerables

para implementar la política, numerosas entidades, y en especial a nivel territorial, no

cuentan con los recursos financieros, humanos y técnicos para ejecutar las órdenes de-

cretadas en los fallos.

Por otro lado, existe un problema de capacidad institucional específico relacionado

con el cumplimiento de las compensaciones. El artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, dispone

que ante la imposibilidad para restituir materialmente el predio solicitado, se debe com-

pensar con un predio equivalente o por la equivalencia económica con pago en efectivo.

a agosto de 2013, los jueces y magistrados habían ordenado 12 compensaciones en tierra


para las víctimas. a pesar de que las metas del gobierno plantean ciento por ciento de

compensaciones ordenadas pagadas, a agosto de 2013 no se había procedido al pago de

ninguna compensación. al respecto, la Comisión de Seguimiento evidencia que el Fondo

de la Unidad de tierras, encargado con la ejecución de las compensaciones, no cuenta

con la disposición de bienes para restituir en equivalencia de manera oportuna; el flujo

de recursos para cubrir estas compensaciones y sus repercusiones desde el punto de

vista fiscal (Comisión de Seguimiento, 2013).

D. Eficiencia de la gestión y del modelo de restitución

adicionalmente a los obstáculos externos de orden contextual y estructural, el diseño de

la política presenta problemas para lograr la eficiencia necesaria al escalamiento cuan-

titativo del proceso.

• AcumulAción

Frente a los retos para garantizar un escalonamiento del proceso de restitución para

atender mayor parte de la demanda, el trámite de casos acumulados se presenta como

un mecanismo estratégico. La acumulación de casos, que resulta de demandas colecti-

vas, o de solicitudes individuales acumuladas por la Unidad de restitución o por el juez

porque vinculan predios colindantes con características similares, permite tramitar las

solicitudes de varias personas en un solo proceso. El 45% de los casos fallados a mayo

de 2013 incluyó a por lo menos dos solicitantes; y el número promedio de demandantes

por proceso era de 3,6 personas, con un número máximo de 15 personas en El Carmen

de bolívar. Se puede afirmar que la acumulación todavía es insuficiente para permitir el

escalonamiento del proceso y garantizar la coherencia territorial de las órdenes del juez.

• presenciA del opositor

a agosto de 2013, el 65% de los casos no contó con opositor (se presentaron 144 oposi-

ciones en 411 solicitudes, (Forjando Futuros, 2013). Dado que la existencia de una fase

judicial distinta a la etapa administrativa tiene como objetivo garantizar estándares del

debido proceso para potenciales opositores, si dos terceras partes de los demandas no

involucran a opositores, se puede cuestionar la pertinencia de un modelo mixto. Estos

casos sin oposición se parecen a procesos meramente administrativos, aunque en casos

excepcionales ha habido debate probatorio por parte de los jueces y rechazo de algunas

solicitudes, principalmente por los problemas de identificación de los predios. El cuestio-


namiento sobre la efectividad relativa de un proceso administrativo también se sustenta

en la alta correlación existente entre las pretensiones adelantadas por la urt y las órdenes

de los jueces para los procesos sin opositores. Para este propósito, existe un proyecto de

ley complementario (discutido con la Comisión de Seguimiento al cumplimiento de la

sentencia t-025, la Unidad de restitución, el INcoder, la Superintendencia de notariado

y registro, el Igac y otras instituciones), para crear procedimientos administrativos que

agilicen los procesos sin tener que acudir a la fase judicial para los casos en los que no

existen opositores.

• costo AdministrAtivo

De acuerdo con el coNpeS 3712, el costo de la Ley de víctimas se estima en $54,9 billones

($ constantes de 2011) para los 10 años previstos en la Ley, de los cuales a la política de

restitución de tierras le fueron asignados $2,95 billones (el 5,4% de la inversión estimada),

monto que se ajustó mediante el coNpeS 3276 para un total de $3,56 billones, proyectados

de manera progresiva durante la vigencia de la Ley (Comisión de Seguimiento, 2013).

Para la vigencia fiscal 2012, se ejecutaron $98.594 millones de los $99.000 programados.

Para 2013, la Unidad administrativa Especial de Gestión de restitución de tierras

Despojadas tiene un presupuesto de inversión de $194.878 millones (9% del total de in-

versión para el sector agropecuario), repartido en dos proyectos: restitución de tierras que

constituye el 84% ($162.878 millones de pesos) y generación de proyectos productivos

16% ($32.000 millones de pesos) (SpI). El porcentaje de ejecución presupuestal acumu-

lado con corte a 30 de junio es de 3.6% para los gastos de inversión y de 30,4% para los

gastos de funcionamiento (Unidad de restitución de tierras) (ver tabla 2).

tabla 2: Ejecución presupuestal de la urt

VIGENCIA FISCAL 2012

Apropiacion presupuestal Comprometido % Ejecutado %

Funcionamiento 29,000,000,000 16,437,505,107 15,344,438,341

VIGENCIA FISCAL 2013

Apropiacion presupuestal Comprometido % Ejecutado %

Funcionamiento 48,835,000,000 26,794,256,550 54,9% 14,844,492,473 30,4%

inversión 202,918,630,770 26,743,386,002 13,2% 7,396,967,149 3,6%

total 251,753,630,770 53,537,642,552 21,3% 22,241,459,622 8,8%

Fuente: elaboración propia con datos de la Unidad de restitución de tierras. Corte a 30 de junio de 2013


basándose en el presupuesto de funcionamiento apropiado por la Unidad de tierras,

se puede plantear que el costo administrativo del proceso de restitución de tierras equi-

vale a 1’785.000 pesos por solicitud recibida y 35’670.000 pesos por solicitud ingresada

al registro. El monto invertido por cada solicitud en la etapa administrativa, junto con el

número de demandas falladas sin opositor, brindan elementos para cuestionar la eficien-

cia del modelo de restitución de tierras.

• trAnsversAlidAd de lA ArticulAción institucionAl

La articulación institucional, tanto entre entidades del orden nacional, como entre nación-

territorio, es un eje transversal de la Ley de víctimas y una necesidad primordial para la

implementación de la política de restitución, por su importancia en la labor de identifi-

cación de los hechos y la confrontación de registros disonantes en la fase administrativa

y judicial y por su rol en el cumplimiento coordinado de las órdenes del fallo.

Se han creado y diseñado sistemas de corresponsabilidad y herramientas de articu-

lación, en los términos de la ley. Según el Decreto reglamentario 4829 de 2011, la cola-

boración armónica constituye un principio rector de las actuaciones para el registro; y

las entidades y autoridades estatales del nivel nacional en las que se apoya la Unidad de

tierras para el trámite administrativo deben brindar el apoyo, colaboración e informa-

ción solicitados de manera oportuna e idónea. Con este fin, la Unidad de restitución ha

creado diversos mecanismos entre los cuales se encuentran la suscripción de convenios

interadministrativos y la elaboración de protocolos conjuntos con el fin de agilizar el inter-

cambio de información. Sin embargo, la interoperabilidad de los sistemas de información

mencionada por la Ley sigue siendo un objetivo lejano. adicionalmente a los problemas

relacionados con los sistemas de información existentes antes de la adopción de la Ley,

también se han presentado falencias de comunicación entre la Unidad, las entidades y

los jueces y salas especializadas en restitución de tierras. Durante el primer año de im-

plementación de la Ley, se han precisado los procedimientos y mecanismos de comuni-

cación para centralizar los procesos y agilizar las respuestas.

Por otro lado, se han activado y apropiado los espacios de coordinación del SNarIv;

en particular el Subcomité de restitución que ha adoptado un Plan operativo anual y el

Grupo de trabajo sobre restitución de tierras, que ha sido el escenario de construcción

de estrategias conjuntas de seguimiento. además, cabe señalar que mediante los espacios

de coordinación, se ha buscado mejorar articulación con entidades que no están en el

SNarIv como la agencia nacional minera, la agencia nacional de Hidrocarburos, Parques

naturales nacionales, que tienen un papel en el proceso de restitución.


Finalmente, existen amplias fallas en la coordinación nación-territorio específicamente

en lo relacionado con la ejecución material de las órdenes de los jueces y magistrados

de restitución. Gran parte de las órdenes emitidas involucran a entidades territoriales y

requieren la articulación de acciones de varias entidades a nivel nacional, departamen-

tal, municipal y distrital. La falta de capacidad de las entidades territoriales para dar

cumplimiento a las órdenes y las dificultades de coordinación explican los retrasos y el

cumplimiento de los fallos.

E. El modelo de restitución en cuestión: retos para la sostenibilidad del proceso

adicionalmente a los problemas de gestión y de eficiencia de la política, se puede cues-

tionar la pertinencia del modelo de restitución y de los objetivos que plantea, dados los

obstáculos existentes para el retorno y los riesgos de no reconciliación que amenazan la

sostenibilidad del proceso.

• restitución y retorno

Las fuentes de la sociedad civil estiman en 80% la proporción de víctimas que no retor-

narían a los lugares de los cuales fueron desplazados. Hasta ahora, no se han documen-

tado casos exitosos de familias que hayan podido retornar en condiciones favorables.

Dado que la Ley privilegia la medida de restitución material del predio sobre otros tipos

de reparación, la activación de la institucionalidad solo puede resultar en la restitución

del predio, así no exista voluntad de retorno (si la restitución es posible, no se puede so-

licitar la reubicación o compensación); esa es la única puerta de entrada para reclamar

la reparación de los predios despojados o abandonados forzosamente. Se han presenta-

do casos paradójicos en los que se conocía la voluntad de no retorno de los solicitantes

desde la fase inicial del proceso, y que resultaron en la restitución de los predios, dado

que constituye la única salida del proceso de restitución.

La baja voluntad de retorno de los solicitantes distorsiona la verdadera finalidad de

la Ley 1448, que prevé el retorno de las víctimas al campo y la construcción de proyectos

de vida en el sector rural. Si las víctimas no retornan, la restitución se convertiría en un

simple mecanismo de formalización de la propiedad en lugar de ser una herramienta de

reparación integral encaminada a lograr la reconciliación. Los costos de la activación de

la institucionalidad de restitución no tienen justificación para realizar simples procesos

de formalización.


• Acceso de los opositores y terceros

también se debe mencionar el problema de la garantía de los derechos de los opositores

y terceros en un contexto en el que pueden existir varios solicitantes sobre un mismo

predio. De las primeras 150 sentencias, el 97% de las solicitudes de restitución han sido

falladas a favor de los demandantes y solo 4 de los 144 opositores demostraron la buena

fe exenta de culpa. Este dato puede validar la preocupación existente sobre el respeto

al debido proceso de los opositores frente a la representación judicial de la víctima que

ejerce la Unidad de restitución en regla general. En efecto, los campesinos vulnerables o

víctimas que pueden tener una demanda legítima sobre un predio considerado, son lle-

vados a participar en el proceso en calidad de opositor si ya existe una solicitud por parte

de otra persona sobre el mismo predio. Si bien la representación de las víctimas procura

restablecer cierto equilibrio entre las partes, existe una preocupación por el acceso a la

representación judicial de los opositores sobre todo cuando estos son víctimas o campe-

sinos vulnerables y por el balance de los beneficios que tienen las víctimas inicialmente

identificadas como tales en el proceso.

• soluciones únicAs pArA despojos múltiples

Dadas las múltiples olas de despojo y ocupación que han marcado el campo colombiano,

es importante reconocer que pueden existir varias demandas legítimas sobre un mismo

predio. En este sentido es problemático el sistema dualista que diferencia la situación del

solicitante y del opositor o tercero y que implica que haya un ganador y un perdedor en

el proceso judicial. El apoyo del que beneficia la víctima representada por la Unidad de

tierras, combinado con la extrema dificultad de probar la buena fe exenta de culpa de los

opositores o terceros, explica que sea poco probable el reconocimiento de las solicitudes

simultáneas. además, cabe resaltar que así se reconozca la buena fe exenta de culpa, el

opositor o tercero solo puede pretender a la compensación y no a la restitución de la tie-

rra. En casos en los que los opositores o terceros han sido los ocupantes de los predios

con proyectos productivos, desarrollados desde hace varios años o décadas, como se ha

evidenciado en montes de maría, por ejemplo, el proceso de restitución podría llevar a

una forma de despojo judicial que tendría como fin restituir la tierra a otros solicitantes

legítimos cuyo retorno no es asegurado.

Los resultados importantes de la política hasta ahora deben ser contrastados con el

hecho de que el aceleramiento inicial ha sido facilitado por la presentación de los casos

más fáciles de resolver, casos que provenían del INcoder o de Justicia y Paz, en los que

existía cierto conocimiento del caso y, en gran medida, no existían opositores o conflicto


sobre el predio. Sin embargo, quedan preguntas sobre la manera en que se van a resolver

los casos realmente difíciles con múltiples solicitudes.

La Ley de víctimas privilegia la reparación de los derechos bajo un enfoque de dere-

cho centrado en la victimización pasada, sobre la distribución de la tierra que haría más

énfasis en la atención de las necesidades actuales. El enfoque de demanda de la política

(las víctimas deben presentar una solicitud), en contraste con un modelo en el que se

incluiría directamente a las víctimas en la política, junto con el enfoque civilista de resta-

blecimiento del derecho de propiedad, en comparación con un sistema que distribuiría

predios de un banco de tierras, por ejemplo, dificultan considerablemente la solución de

las solicitudes múltiples y permiten cuestionar su pertinencia como herramienta para la

reconciliación.

conclusión

En términos generales, la política de restitución ha puesto en marcha esfuerzos institucio-

nales y presupuestales considerables, para hacer funcionar una institucionalidad nueva

y unos mecanismos de justicia transicional sin precedentes para atacar un fenómeno de

envergadura en un contexto social e institucional complejo. Sin embargo, los resultados

positivos a dos años de implementación de la Ley corresponden a un avance mínimo

en términos de las metas generales y ante la magnitud de la demanda por atender: la

solución del 0,06% de los casos del universo referido por el gobierno, equivalente a una

tasa de respuesta de 0,2% en términos de hectáreas, no es suficiente, no permite cumplir

con los objetivos si se hace una proyección simple a 10 años, aun teniendo en cuenta la

esperada baja de los costos y las demoras iniciales.

La política de restitución de tierras se enfrenta a desafíos colosales. Para poder

funcionar, tiene que solucionar problemas de capacidad institucional y sistemas de in-

formación deficientes en el sector agrario. Por otro lado, la restitución en el contexto de

permanencia del conflicto armado genera retos inmensos en todas las fases del proceso

y cuestiona la posibilidad de cumplimiento de los fallos y retorno de las víctimas. En esta

medida, la Ley plantea unas promesas difíciles de cumplir sin cambios profundos en las

condiciones del campo. En el fondo, el enfoque restitutivo de la Ley lleva a preguntarse si

se puede convertir en herramienta para la reconciliación. La baja voluntad de retorno, la

permanencia del conflicto armado y los problemas que ya se han generado en las tierras

restituidas lo permiten cuestionar.


referencias

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miento y monitoreo a la implementación de la Ley de Víctimas y restitución 2012-2013.

bogotá D.C.: Colombia, agosto.

Forjando Futuros. (2013). Primeras 150 sentencias de restitución de tierras. ¡La restitución sí es

posible! Septiembre de 2013.

Unidad de restitución de tierras. (2013). Informe de Gestión.

Unidad de restitución de tierras. (2012). Informe de Gestión Anual 2012.

Uprimny-Yepes, r. y Sánchez, n. (2010). “Los dilemas de la restitución de tierras en Colom-

bia”, Revista Estudios Socio-Jurídicos, 12,(2), pp. 305-342.

41

Políticas públicas de verdad y memoria en Colombia

mArie-inès HArté

La experiencia colombiana en materia de justicia transicional ha venido rompiendo con

los esquemas tradicionales de los países en situación de post conflicto. En efecto, Co-

lombia no ha esperado el final de las confrontaciones armadas para poner en marcha

mecanismos de justicia transicional. En medio de un conflicto largo, de más de 50 años,

la sociedad manifestó deseos de justicia, reparación y de verdad frente a graves crímenes

y violaciones de derechos humanos.

así, se han votado dos leyes que diseñan los marcos normativos para la aplicación

de mecanismos de justicia transicional, cuyos objetivos son la búsqueda de la paz y la

reparación de las víctimas. Primero, la Ley 975 de 2005, conocida como la Ley de Justicia

y Paz, buscaba la desmovilización de los grupos paramilitares, y garantizar el derecho a

la justicia y el derecho a la verdad de la víctimas. Después, en 2011, se promulgó la Ley

de víctimas y restitución de tierras (Ley 1448 de 2011) que pretende establecer diversas

medidas de garantías de los derechos de las víctimas, en particular la reparación, la jus-

ticia y la verdad.

Es preciso notar que el derecho a la verdad tiene dos dimensiones fundamentales.

Por un parte, es un derecho individual, que tiene cada víctima y sus familiares, a saber lo

que pasó respecto a las violaciones de derechos humanos. Por otra parte, es un derecho

colectivo que tiene la sociedad en su conjunto, de conocer la verdad sobre los crímenes

aberrantes ocurridos en el marco de un pasado violento. asimismo, la garantía del dere-

cho a la verdad implica un deber de memoria u obligación de recodar a cargo del Estado,

que debe adoptar las medidas adecuadas para lograr el conocimiento de los hechos con

el fin de prevenir las deformaciones de la historia, preservar del olvido la memoria colec-

tiva, evitar el revisionismo, y para impedir la reproducción de las violaciones en el futuro.


Un conflicto de larga duración como en el caso colombiano es necesariamente un

escenario complejo cuyas causas, alcances y manifestaciones no son de fácil entendimien-

to para la mayoría de los colombianos. además, la violencia en Colombia ha tenido un

carácter invasivo y ha sido interiorizada por cada uno de los ciudadanos, hasta volverse

un elemento cotidiano. Esta banalización de la violencia representa una amenaza para el

buen funcionamiento del Estado ya que tiende a legitimar el recurso de actos ilegales y a

invisibilizar las violaciones de derechos humanos que han sufrido más de cinco millones

de víctimas. Por lo tanto, parece que el esclarecimiento sobre las dimensiones y razones

del conflicto en Colombia es una tarea indispensable para que la sociedad tenga conciencia

del alcance real del daño que le ha causado la violencia tanto a las víctimas directas, como

al país, y reconocer una realidad que fue negada por años a través de discursos políticos.

Si bien el reconocimiento del derecho a la verdad en la Ley 1448 no es nuevo, ya que

existía en la Ley 975 de 2005, la Ley de víctimas introduce medidas de construcción de

la verdad y de la preservación de la memoria histórica no judiciales que constituyen un

avance significativo en relación con el dispositivo anterior. En efecto, la Ley 1448 diseña

una política pública de esclarecimiento de la verdad que toma en cuenta las distintas

obligaciones estatales de investigación, de preservación de archivos, y de deber de me-

moria. Se crea una institución nueva, pública, encargada de las actividades de recons-

trucción de la memoria, esclarecimiento de los hechos sobre el conflicto armado, y del

mantenimiento de un archivo de derechos humanos. además, la búsqueda de la verdad

no queda limitada a un actor del conflicto, sino que se extiende a todas las violaciones

de derechos humanos e infracción al dIh ocurridas con “ocasión del conflicto armado”.

Con la promulgación de la Ley 1448, se reconoce el deber de memoria del Estado y,

por lo tanto, su responsabilidad en el cumplimiento del derecho a la verdad, y se adoptan

medidas para lograr que tanto las víctimas, como la sociedad en su conjunto, conozcan

la verdad sobre los crímenes y violaciones cometidos en el marco del conflicto. Esta obli-

gación estatal de memoria está entendida como una medida de satisfacción, que busca

restablecer la dignidad de las víctimas y consiste en garantizar la existencia de:

condiciones necesarias para que la sociedad a través de sus diferentes expresio-

nes tales como víctimas, academia, centros de pensamiento, organizaciones socia-

les, organizaciones de víctimas y de derechos humanos, así como los organismos

del Estado que cuenten con competencia, autonomía y recursos, puedan avanzar en

ejercicios de reconstrucción de la memoria como aporte a la realización del derecho

a la verdad del que son titulares las víctimas y la sociedad en su conjunto1.

1 artículo 143 de la Ley 1448 de 2011 que define el deber de memoria del Estado.

43políticas públicas de verdad y memoria en colombia / marie-inès harté

Hoy en Colombia, la política pública destinada a garantizar el derecho a la verdad

está constituido, por una parte, por un mecanismo judicial de esclarecimiento histórico

a través del proceso de Justicia y Paz y, por otra parte, por un dispositivo extrajudicial es-

tablecido por la Ley de víctimas, que busca construir la verdad, y conservar la memoria

del conflicto armado mediante cuatro componentes: una política de investigación, una

política de conservación de los archivos, una política museológica y un sistema de con-

fesión de los desmovilizados.

Este artículo trata de dar cuenta de esta política de verdad y memoria, haciendo én-

fasis en la implementación territorial de estas medidas. Por una parte, se analiza el me-

canismo judicial de búsqueda de la verdad a través el dispositivo de Justicia y Paz y, por

otra parte, el sistema extrajudicial de construcción y preservación de la memoria puesto

en marcha por la Ley de víctimas.

Grafico 1. La construcción de la verdad en Colombia

Construcción de la verdad

Dirección de los archivos de los derechos humanos

Dirección de la construcción de la memoria histórica

Programa de derechos humanos y memoria histórica

Dirección del museo nacional de la memoria

Dirección de los acuerdos de la verdad (Ley 1424)

mecanismos extra judiciales de la búsqueda de la verdad

CEntro naCionaL DE mEmoria HiStÓriCa

Ley 975

Desvelamiento de la verdad en el marco de un proceso

judicial, a través de las versiones

mecanismos judiciales de la búsqueda de la verdad

recordar

Conservar

investigar


Justicia & Paz: un mecanismo Judicial de construcción de la verdad con aPortes limitados y contestados

El derecho a la verdad fue consagrado por primera vez en Colombia en el 2005, con la

promulgación de la Ley de Justicia y Paz, que hace mención del deber de memoria que

corresponde al Estado, en el capítulo dedicado a la conservación de los archivos. La verdad

constituye un elemento indispensable del dispositivo de Justicia y Paz. más particular-

mente, el artículo 15 de la Ley2 precisa que se busca esclarecer la verdad “sobre el patrón

de macro criminalidad en el accionar de los grupos armados organizados al margen de

la ley y [sobre] los contextos, las causas y los motivos del mismo”, a través de las confe-

siones de los miembros desmovilizados. La confesión y la participación a la reparación

integral de las víctimas son dos condiciones para que los desmovilizados se beneficien

de la reducción de pena.

Con este dispositivo, se optó por una construcción judicial de la verdad, ya que el

desvelamiento de los hechos se hace en el marco de un sistema judicial, con ocasión de

un proceso penal durante el cual los paramilitares desmovilizados aportan sus versiones

de la verdad sobre los contextos de creación de estos grupos, sus estructuras y funciona-

miento, así como sobre las violaciones de derechos que han cometido.

La Ley establece el mecanismo de las versiones libres, procedimientos mediante los

cuales, “los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley [confiesan] los

hechos delictivos cometidos durante y con ocasión de su pertenencia al grupo armado,

(…) anterior a su desmovilización”3.

a pesar de haber sido presentado como elemento central del proceso de Justicia y

Paz, varios obstáculos para el surgimiento de la verdad han sido identificados. Diferentes

estudios4 han demostrado la debilidad de este mecanismo para que pueda contribuir a la

garantía del derecho de las víctimas a saber lo ocurrido. Primero, la capacidad institucional

del sistema judicial está desbordada por el número de los procesos, así que resulta difícil,

hasta imposible, que los jueces y fiscales puedan averiguar la completitud y la veracidad

de las confesiones5. Por lo tanto, la verdad, constituida de fragmentos de recuerdos del

desmovilizado, depende de la voluntad del mismo de contar y confesar la totalidad o una

2 artículo 15 modificado por la Ley 1592 de 2012.

3 artículo 17 de la Ley 975 de 2005.

4 Se puede mencionar, entre otro, González Chavarría, alexander. (2010). “Justicia transicional y reparación a las víctimas en Colombia”. méxico: Revista Mexicana de Sociología, 72, núm. 4 (octubre-diciembre). Univer-sidad nacional autónoma de méxico. o international Human rights Law Clinic. (2010). Truth Behind Bars: Colombian Paramilitary Leaders in U.S. Custody, berkeley, University of California, School of Law.

5 cmh. (2012). Justicia y Paz. ¿Verdad histórica o verdad judicial?, bogotá: Ed. taurus.


parte de lo que pasó. Pero el aspecto que ha suscitado más comentarios y controversia

reside en la decisión de extraditar a los principales jefes paramilitares a Estados Unidos,

donde están juzgados por delitos de narcotráfico. Las extradiciones constituyen un fre-

no a la garantía de los derechos de las víctimas, ya que la mayoría de los postulados no

participaron en el ejercicio de la versión libre. En efecto, sobre los 29 jefes paramilitares

extraditados, solo 5 de ellos dieron durante un tiempo declaraciones sobre sus crímenes.

Sin embargo, se retiraron de este proceso en el 2009 argumentando demoras y comple-

jidad del proceso, así como que amenazas sobre sus familiares en Colombia.

El dispositivo de las versiones libres, y los procesos de Justicia y Paz siguen vigentes.

a pesar de las numerosas críticas por parte de organizaciones de defensa de derechos

humanos, que denunciaron un mecanismo incompleto para la garantía de los derechos

de las víctimas, cabe resaltar que las versiones libres lograron sacar a la luz varios ele-

mentos sobre las estructuras y funcionamiento de los grupos paramilitares. también se

han podido ubicar los restos de desaparecidos gracias a las confesiones realizadas por

desmovilizados.

Por su parte, la Ley de víctimas propone la puesta en marcha de unos mecanismos más

complementarios y completos para un esclarecimiento de la verdad de forma no judicial.

los mecanismos extraJudiciales de búsqueda de la verdad en la ley 1448: avances Para la construcción y la conservación de la memoria

La Ley de víctimas diseña un dispositivo institucional extrajudicial para la construcción

de la verdad que constituye una respuesta a las diferentes obligaciones del Estado para

garantizar el derecho a la verdad de las víctimas.

Para diseñar, crear y ejecutar la política pública de verdad, se ha creado una nueva

institución pública adscrita al Departamento para la Prosperidad Social: el Centro de

memoria Histórica (cmh), un establecimiento público del orden nacional, con persone-

ría jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. El Centro es el

heredero del antiguo Grupo de memoria Histórica que pertenecía a la entonces Comi-

sión nacional de reparación y reconciliación (cNrr) que tenía como objetivo redactar

un informe con perspectiva de memoria Histórica para esclarecer “las razones para el

surgimiento y la evolución de los grupos armados ilegales” (Ley 975 de 2005). La Ley de

víctimas transformó el Grupo y lo convirtió en el cmh, dándole tres funciones principales,

que corresponden a las diferentes obligaciones del Estado en materia de verdad: (i) la

recuperación del material documental y testimonial acerca de violaciones ocurridas en el

marco del conflicto interno armado (conservar los archivos); (ii) la creación y el manejo

de un museo de la memoria (reconocer los daños de las víctimas y conmemorar); y (iii)


la administración del programa de investigación (deber de investigar las violaciones de

derechos humanos)6. adicionalmente, fue asignada al cmh la tarea de sistematización y

análisis de los testimonios de los desmovilizados que suscriben los acuerdos de la ver-

dad establecidos por la Ley 1424.

más de un año después de su creación, se puede presentar un primer balance de la

política puesta en marcha para garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y de la

sociedad. Sin embargo, cabe precisar que las diferentes direcciones están todavía en una

fase de diseño de programas e instrumentos, por lo cual, se pueden identificar algunos

retrasos en la implementación de la política.

un esfuerzo de intervención en territorios, a Pesar de un sistema centralizado

Si las víctimas y sus parientes son los primeros destinatarios del derecho a la verdad,

no se debe dejar de lado la dimensión colectiva de este derecho por lo cual la sociedad

debe conocer las realidades de un pasado violento. En este sentido parece indispen-

sable que una política de verdad esté impulsada desde varias regiones, con el fin de

incluir al público más amplio posible, y con enfoques en las particularidades regionales

del conflicto.

El Centro tiene una sede única ubicada en bogotá. Esta centralización puede parecer

perjudicial tanto para la construcción como para la difusión de la verdad en las regiones.

Pero la definición de una estrategia para una presencia en los territorios compensa este

punto. El cmh ha definido 9 líneas de acción para la intervención en las regiones7:

• Censo de iniciativas de memorias. asesorías, acompañamiento y apoyo técnico

a diferentes proyectos e iniciativas de memoria.

• apoyo a entes territoriales en la realización de acciones de memoria histórica.

• a través de las investigaciones para el esclarecimiento histórico, el cmh intenta

establecer criterios de elección de casos que toman en cuenta el enfoque territorial.

Por ejemplo, se investiga, con prioridad, en regiones y territorios en los cuales no

ha habido investigaciones anteriores.

• Conformación de alianzas con las universidades de todo el país para generar ca-

pacidades y difundir procesos de memoria histórica en lo local.

6 artículo 2 del Decreto 4803 del 2011.

7 cmh. (2012). Informe de rendición de cuentas en el período noviembre 2011 – diciembre 2012. bogotá.


• implementación de ejercicios pedagógicos para la difusión y la apropiación so-

cial de la verdad (uso de diferentes soportes y lenguajes como cartillas, videos,

exposición audiovisuales…)

• aportes técnicos y apoyos a la formulación y implementación de la reparación

colectiva.

• En cumplimiento de sentencias judiciales proferidas, el cmh adelanta acciones

de memoria histórica en relación con su mandato.

• relaciones interinstitucionales entre el cmh e instituciones al nivel territorial y

nacional para el intercambio de buenas prácticas sobre la implementación de la

Ley de víctimas.

• Los acuerdos de la verdad cuentan con 10 sedes en el país, además de un equipo

móvil.

De manera paralela a esta estrategia global, parece preciso examinar con más detalle la

estrategia de cada una de las direcciones que constituyen cuatro pilares esenciales del

deber de memoria del Estado y que, conjuntamente, corresponde al cumplimiento de la

garantía del derecho a la verdad para las víctimas y la sociedad. Se da un enfasis particular

en la implementación de estas políticas de los territorios.

(i) El Programa Nacional de Derechos Humanos y de Memoria Histórica

El Programa nacional de Derecho Humanos y de memoria Histórica responde a varias

obligaciones estatales que permiten garantizar el derecho a la verdad, a través de la con-

servación de los archivos sobre el conflicto, la investigación de lo sucedido y la difusión

de la verdad.

A) lA recolección y lA preservAción de los ArcHivos de derecHos HumAnos

El deber de recordar constituye un componente esencial del derecho a la verdad. En este

sentido, resulta fundamental que se ponga en marcha una política de recuperación y de

conservación de los archivos sobre el conflicto armado y violaciones de derechos huma-

nos. La preservación de los archivos responde a la obligación de memoria del Estado

para que la sociedad no olvide los hechos ocurridos en el marco del conflicto, y tenga

acceso a la información sobre estas violaciones. Pero también constituye una garantía

importante contra el revisionismo o el negacionismo.


mapa 1: Las intervenciones del cmh 2012 y proyección 2013

Para cumplir con esta obligación, se ha creado, en el seno del cmh, una “Dirección de ar-

chivos de Derechos Humanos”, que tiene la misión de diseñar una política archivística y

de gestión documental. así, de la mano con el archivo General de la nación, la dirección

está elaborando un marco normativo y estratégico para la preservación y el acceso de los

archivos de derechos humanos, constituido de un protocolo de la política archivística y

de gestión documental, así como de un registro especial de archivos del Programa de

Derechos Humanos y memoria Histórica.

El diseño de una política pública de archivos es una tarea en desarrollo, que está lejos

de haber culminado todavía. actualmente, se están organizando conversatorios y espacios


de socialización entre la dirección de archivos y la sociedad civil, con el fin de recopilar y

recoger opiniones que podrán alimentar y reforzar una política pública archivista.

La relación nación-territorio en el proceso de recolección y preservación de los archivos sobre el conflicto armado: procesos formativos y apoyo técnico

La dirección de archivos tiene su sede en bogotá, pero interviene en los territorios a tra-

vés de actividades de apoyo técnico a iniciativas regionales y locales de preservación de

la memoria histórica, de recolección y de conservación de archivos y documentos sobre

el conflicto.

Hasta el momento, las actividades realizadas han sido pocas y muy localizadas en

algunos departamentos del país. En efecto, en 2012 se ha brindado apoyos para la cons-

trucción y el fortalecimiento de centros regionales de conservación de la memoria en los

departamentos de Santander y Cesar. también se han realizado talleres y actividades de

sensibilización y formación sobre la recuperación de archivos de derechos humanos en

nariño, Santander, Cesar y Sucre.

b) el deber de investigAr: lA dirección pArA lA construcción de lA memoriA

El Estado tiene el deber de investigar las graves violaciones de derechos humanos que

ocurrieron en el marco del conflicto armado. Para esta tarea, el cmh impulsa y desarrolla

ejercicios investigativos sobre casos emblemáticos o ilustrativos de violencia ocurridos

en el marco del conflicto armado interno con el fin de reconstruir una memoria plural

sobre el conflicto interno colombiano.

Para el desarrollo de estas investigaciones el cmh ha diseñado una propuesta es-

tratégica de investigación. Cada investigación debe tener en cuenta tanto los enfoques

diferenciales (género, niños y niñas, comunidades étnicas o afrocolombianas), como un

enfoque territorial. Por una parte, las investigaciones para el esclarecimiento histórico se

desarrollan a partir de las siguientes temáticas: tierra y territorios, justicia, modalidades

de victimización, enfoque diferencial y grupos, organizaciones sociales y políticas. Por

otra parte, las investigaciones deben dar cuenta de tres elementos:

• investigar sobre las causas y motivos del conflicto armado en Colombia. Este

punto tiende a dar cuenta de las circunstancias y de los contextos en los cuales ha

evolucionado el conflicto. también, cabe mencionar que este componente debe

tomar en cuenta diferentes temáticas como: economía política, sociedad política,

institucionalidad, Estado de derecho y sociedad civil.


• investigar sobre las modalidades de las violencias y los actores del conflicto ar-

mado. Se trata de identificar los diferentes actores que juegan un papel en el con-

flicto, sus estructuras y funcionamiento, así como los mecanismos y repertorios

de violencia propios que desempeñan.

• El último componente de investigación pretende identificar los daños e impactos

resultantes del conflicto, tanto en sus dimensiones individuales como colectivas.

De esta manera, a través de las investigaciones, el cmh reconstruye la memoria histórica

del conflicto colombiano, basándose principalmente sobre los testimonios y voces de las

víctimas gracias a diferentes ejercicios y talleres. La narración de las víctimas constituye

el eje central de la metodología del cmh para la reconstrucción de la verdad histórica. así,

no solo se está dando a conocer la verdad a través de las publicaciones de los informes,

sino que también el trabajo con las comunidades permite dignificar a las víctimas y brin-

darles una forma de reparación simbólica.

La relación nación-territorio en el proceso de construcción de la memoria histórica: un esfuerzo de cobertura amplio del territorio por medio de las investigaciones

La estrategia del cmh para integrar los territorios en materia de investigación reside en

dos estrategias. Por una parte, la política investigadora del cmh intenta cubrir una máxima

parte del territorio nacional a través de una focalización territorial de sus investigaciones.

así, las investigaciones intentan enfocarse en territorios y regiones cada vez distintos

para dar cuenta de las dinámicas territoriales diferenciales del conflicto armado. Por otra

parte, el cmh está ejecutando un plan de formación de gestores de la memoria, con el

fin de desarrollar capacidades locales para la reconstrucción y la difusión de la memoria

desde los territorios.

c) lA difusión de lA verdAd: un reto pedAgógico

El carácter colectivo del derecho a la verdad implica el diseño de una política de difusión

de la verdad. El cmh está desarrollando actividades y estrategias destinadas a difundir,

de manera pedagógica, los resultados de su investigación sobre el esclarecimiento his-

tórico. Esta estrategia de comunicación pasa por una difusión de la verdad a través de

diferentes soportes y lenguajes, para que sea accesible a un público masivo y diverso

(publicaciones, obras de teatro, montaje fotográfico y audiovisuales). Cabe notar que esta

política de difusión se desempeña mediante alianzas interinstitucionales, en particular

con el ministerio de Cultura y el ministerio de Educación nacional.


(ii) La dirección del Museo de la Memoria: la puesta en marcha de una política para no olvidar y conmemorar

La Ley 1448 establece que el cmh tiene a su cargo el diseño, la creación y la administra-

ción de un museo de la memoria “destinado a lograr el fortalecimiento de la memoria

colectiva acerca de los hechos desarrollados en la historia reciente de la violencia en

Colombia” (artículo 148). El museo nacional de la memoria es un avance para el deber

de memoria del Estado y constituye una de las medidas de reparación y de satisfacción

para las víctimas del conflicto armado en Colombia.

Con la creación de una actividad museológica, el Estado no solo entiende respon-

der a su deber de memoria, sino también implementa acciones destinadas a reconocer

públicamente las violaciones a los derechos humanos, lo que representa, a su vez, una

forma de reparación simbólica para las víctimas y una dignificación de las mismas. En

efecto, el principal objeto de una política museológica reside en generar una visibilidad

de las consecuencias del conflicto armado, y así suscitar una reflexión en la sociedad

acerca del pasado.

Hasta el momento, la dirección ha formulado una propuesta de ruta metodológica

para la creación del museo nacional de la memoria que ha venido construyéndose con la

participación activa de la sociedad civil y de las víctimas, gracias a la puesta en marcha de

varios eventos con organizaciones de víctimas, de la cooperación internacional y de repre-

sentantes de iniciativas locales e internacionales de memoria. Estos encuentros han sido

muy importantes para el diseño de una política museológica que involucra a las víctimas.

La relación nación-territorio en la actividad museológica

La dirección del museo está apoyando y acompañando a proyectos museológicos regio-

nales, a través de un censo de iniciativas con el objetivo de facilitar una presencia insti-

tucional más activa y más visible en los territorios. Se han definido cinco subregiones

para asesorías: región Caribe, Pacífico, Llanos orientales-amazonía, región nororiente

y antioquia-viejo Caldas. Sin embargo, estas actividades de acompañamiento regional

han sido todavía un poco marginales. Cabe destacar, sin embargo, un apoyo importante

del cmh al museo itinerante de la memoria (mIm) en la región de los montes de maría.

(iii) Acuerdos de contribución a la verdad histórica y a la reparación

La Ley 1424 de 2010 creó un primer mecanismo extrajudicial de esclarecimiento de la

verdad destinada a los desmovilizados (inicialmente de los grupos paramilitares, pero


se extendió a todos los grupos al margen de la ley): los acuerdos de contribución a la

verdad y a la reparación.

Los acuerdos de la verdad son un elemento clave de la política pública para el escla-

recimiento de la verdad sobre la conformación y la estructura de los grupos organizados

al margen de la ley, sus actuaciones y sus funcionamientos. además, constituye un me-

canismo interesante de justicia transicional en la medida en la cual la contribución a la

verdad por parte de los desmovilizados que hayan cometido delitos menores8 y no están

comprometidos en graves crímenes, les permite obtener beneficios jurídicos. toda la infor-

mación entregada por el desmovilizado no podrá ser utilizada penalmente en su contra. El

acuerdo es un documento de compromiso entre el desmovilizado y el gobierno en el cual

el desmovilizado se compromete a dar su aporte a la verdad histórica sobre el conflicto

interno acerca de la conformación del grupo ilegal al cual pertenecía, el contexto general

de su participación y sobre todo los hechos y actuaciones de que tenga conocimiento.

La contribución a la verdad mediante los acuerdos exige una articulación del trabajo

entre distintas instituciones: la agencia Colombiana para la reintegración (acr), la Fis-

calía General de la nación y el Centro de memoria Histórica. El desmovilizado debe, en

primer lugar, suscribir un acuerdo de contribución a la verdad con la acr, quien averigua

que el candidato cumpla con los requisitos. Si es el caso, solicita a la Fiscalía para que

suspenda la orden de captura o la medida de aseguramiento. Por fin, la dirección de los

acuerdos a la verdad (integrada al cmh) está encargada de recoger las contribuciones a

la verdad a través de entrevistas. Una vez la información haya sido recibida, los equipos

deben valorar, analizar y sistematizarla, para elaborar informes académicos a partir de

los testimonios de los ex integrantes de los grupos al margen de la ley.

La relación nación-territorio de los acuerdos de la contribución a la verdad

La dirección de los acuerdos tiene su sede principal en bogotá, en el seno del cmh, pero

es la única sede del Centro que tiene otras sedes regionales. Las oficinas regionales se

abren de manera gradual en todo el territorio nacional, en función de una estrategia es-

tablecida de priorización territorial.

Existen actualmente 10 sedes, situadas en 6 departamentos: bogotá, medellín, apar-

tadó, turbo, Caucasia, montería, tierralta, bucaramanga, valledupar y Santa marta. ade-

más, los acuerdos cuentan con un equipo móvil que se desplaza en todo el territorio para

8 Delitos como concierto para delinquir simple o agravado, utilización ilegal de uniformes e insignias, utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de armas de fuego o municiones de uso privativo de las Fuerzas armados o de defensa personal.


atender casos urgentes ubicados en regiones o departamentos en los cuales no existe

sede todavía. En octubre de 2013, se abrieron 4 sedes en barranquilla, Cali, villavicencio

y Puerto berrío, y en 2014, están previstas 10 sedes más.

Gráfico 2. La ruta de los acuerdos de contribucción a la verdad histórica (Ley 1424 de 2010)

FiSCaLÍa

Suspensión de orden de captura o de medida de aseguramiento

aCr

Suscripción a los acuerdos

(verificación de los requisitos y perfeccionamiento de los acuerdos)

Autoridad judicial: solicitud de suspensión de pena

verificación de cumplimiento de requisitos y suspensión de

ejecución de la penaCertificación a desmovilizado de contribución a la verdad histórica

Publicación: difusión de la verdad

análisis y producción del informe

Clasificación y sistematización del testimonio

recolección del testimonio de contribución a la verdad histórica

CNMH

(Dirección de los Acuerdos)

1 2 3

conclusiones

La implementación de una política pública de verdad y memoria en Colombia cuenta con

una complementariedad de dispositivos extrajudiciales y judiciales que permiten escla-

recer las causas, las manifestaciones y evolución del conflicto armado.

La estrategia de desvelamiento de la verdad puesta en marcha por la Ley 1448 pretende

ser completa, ya que intenta responder a las diferentes facetas que conlleva el deber de

memoria del Estado, a saber: una política de investigación de las violaciones de derechos

humanos y la difusión de los resultados, una política de preservación de los archivos,


y una política museológica que tiende a conservar y difundir la memoria para generar

reflexión, y recordar a las víctimas.

Sin embargo, se pueden identificar dos riesgos para el éxito de una política de verdad

en Colombia. Por una parte, es preciso resaltar que la institución pública encargada de

la construcción, conservación y difusión de la memoria, el Centro nacional de memoria

Histórica, es una entidad con recursos e infraestructura un poco limitados frente al reto

que se le está asignando, es decir: garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y de

la sociedad. Por otra parte, se puede afirmar que a pesar de unos esfuerzos de interven-

ción en los territorios, a través de apoyos técnicos y capacitaciones, el dispositivo queda

centralizado, lo que podría constituir un riesgo en términos de difusión limitada de la

verdad en territorio, y una cobertura incompleta para la implementación de programas

que sean investigativos, museológicos o archivísticos. Es necesario, entonces, seguir el

desempeño y la evolución de los trabajos del cmh, para que lo que revelan las sentencias

de Justicia y Paz, sirva para constatar como la verdad se puede ir desvelando poco a poco

en Colombia.

referencias

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Ley 1448 de 2011 “Ley de víctimas y de restitución de tierras”.

Decreto 2244 de 2011.



57

Análisis y seguimiento a las políticas del sector justicia. Período 2011-2013

jorge iván cuervo r.

El sector justicia está conformado por la rama judicial, que a su vez se compone del sector

jurisdiccional, la Fiscalía General de la nación y el instituto nacional de medicina Legal

y Ciencias Forenses1, y por otras entidades de la rama Ejecutiva como el ministerio de

Justicia, el instituto nacional Penitenciario y la Superintendencia de notariado y registro.

Sin embargo, cuando hacemos referencia a la rama judicial, tenemos en cuenta a la lla-

mada Judicatura y a la Fiscalía General de la nación, si bien para efectos de este informe

solo nos ocuparemos de la primera.

El artículo 116 de la Constitución Política establece qué instituciones administran

justicia y ejercen la función jurisdiccional, estas son: la Corte Constitucional, la Corte

Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, los tri-

bunales y los jueces que conforman el sector jurisdiccional, más la Fiscalía General de

la nación que, como lo hemos señalado, constituyen la rama judicial, si bien otras en-

tidades como el Congreso de la república, algunas autoridades administrativas como

las superintendencias, y los particulares en su condición de árbitros o conciliadores o

jueces de paz que pueden administrar justicia de manera transitoria y son habilitados por

particulares. La Justicia Penal militar también administra justicia, pero no hace parte de

la rama judicial sino de la rama ejecutiva y, específicamente, del ministerio de la Defensa

nacional.

Para efectos de este informe nos concentraremos en las políticas, programas y proyec-

tos del sector jurisdiccional, esto es, de la rama judicial sin la Fiscalía General de la nación,

1 Esta estructura está desarrollada en la Ley 270 de 1996, o Ley Estatutaria de administración de Justicia.


si bien incluiremos cifras generales de ejecución de gasto, y en las políticas, programas y

proyectos del ministerio de Justicia que tengan relación con la promoción de la justicia2.

El objetivo de este informe es el de, en primera instancia, hacer un análisis de la com-

posición del gasto en la rama judicial para señalar que la escasa proporción del rubro

de inversión hace difícil pensar en que el Consejo Superior de la Judicatura, cSj, sea un

formulador y ejecutor de políticas públicas, tal y como podría deducirse del principio de

autonomía judicial. En ese sentido, es mucho más preciso considerar al cSj ejecutor de un

presupuesto el cual es definido por el gobierno y aprobado por el Congreso de la república

sin un debate en cuanto a las directrices de políticas públicas que deben financiarse con

él, lo cual nos permite sostener que buena parte de la llamada crisis de la justicia se de-

riva de la falta de un verdadero marco de políticas públicas estatales que apunte, en una

perspectiva de mediano plazo, por la superación de algunos males endémicos como la

congestión, la morosidad y las barreras de acceso a la justicia. En este orden de ideas, el

instrumento establecido por la Ley Estatutaria de administración de Justicia para definir

las políticas del sector, el Plan Sectorial de Desarrollo, no es más que una matriz de gasto.

a esto se suma que las políticas de justicia que son responsabilidad del ministerio de

Justicia y del Derecho, contenidas en el Plan de Desarrollo, y que según el actual Plan exige

“que el gobierno trabajará coordinadamente con la rama judicial a fin de definir políticas

ambiciosas que permitan enfrentar decididamente el problema de la congestión judicial y

contar con una justicia al día”, en la práctica no se advierte ninguna articulación, ni en la

fase del diseño de las políticas ni en su desagregación en proyectos de inversión, ni pos-

teriormente en su implementación y evaluación. no hay un esfuerzo de definir objetivos

estratégicos conjuntos como en su momento lo sugirió el informe Garantizar una justicia

Eficiente (Departamento nacional de Planeación, 2008).

Por otra parte, en el informe se busca hacer seguimiento a la ejecución presupuestal

y cumplimiento de metas de los proyectos de la rama judicial y de los del ministerio de

Justicia relacionados con la administración de justicia para llamar la atención que aun

en la función de ejecutar presupuesto, tanto el cSj como el ministerio de Justicia y del

Derecho, tienen graves deficiencias de efectividad, lo cual refuerza la idea de volver a

pensar el diseño institucional desde el cual se formulan, se implementan y se evalúan

las políticas en justicia de Colombia.

2 Es de señalar que respecto de las cifras de la rama judicial nos basamos en el informe al Congreso del Consejo Superior de la Judicatura que corresponde a la vigencia fiscal 2012, toda vez que según respuesta de la Direc-ción Ejecutiva de administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura el informe correspondiente a la vigencia 2013 se elaborará una vez esta termine en su totalidad, si bien este debe ser entregado a los diez días de haber iniciado la legislatura, es decir, los primeros días de agosto de cada año. Las fuentes de información adicionales se relacionan al final del documento.

59análisis y seguimiento a las políticas del sector justicia / jorge iván cuervo r.

1. análisis de la gestión PresuPuestal

a. autonomía presupuestal de la rama judicial. En la Constitución de 1991 se esta-

blece el principio de autonomía de la rama judicial3, un principio relativo, como

quiera que esta tiene la facultad de preparar y ejecutar el gasto, y el poder ejecutivo

y el Congreso son los responsables de la adopción y aprobación y, de alguna ma-

nera, de evaluarlo. En efecto, el artículo 88 de la Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria

de la Justicia establece que:

“El proyecto de presupuesto para la rama Judicial deberá reflejar el Plan Sectorial

de Desarrollo, incorporará el de la Fiscalía General de la nación y se elaborará con

sujeción a las siguientes reglas:

1. La Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura consultará las

necesidades y propuestas que tengan las distintas jurisdicciones, para lo cual

oirá a los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Jus-

ticia y del Consejo de Estado, y recibirá el reporte de los Consejos Seccionales

en lo relativo a los tribunales y Juzgados.

2. El proyecto que, conforme a la metodología y a las directrices que señale la

Sala elaboren sus correspondientes unidades operativas, será sometido a la

consideración de esta dentro de los diez primeros días del mes de marzo de

cada año.

3. La Fiscalía presentará su proyecto de presupuesto a la Sala administrativa

para su incorporación al proyecto de presupuesto general de la rama, a más

tardar dentro de los últimos días del mes de marzo de cada año.

4. La Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura discutirá y adop-

tará4 el proyecto dentro de los meses de marzo y abril y previo concepto de

la Comisión interinstitucional de la rama Judicial, lo entregará al Gobierno

nacional, para efecto de la elaboración del proyecto de Presupuesto General

de la nación, en sesión especial”.

Esto indica que el Consejo Superior de la Judicatura debe ajustarse a las directrices de

política macroeconómica definidas por el gobierno nacional, en especial a lo establecido

en el marco Fiscal de mediano Plazo y, en este orden de ideas, la autonomía para definir el

3 ver sentencias C-037 de 1996 y t-238 de 2011.

4 Subrayado fuera de texto.


presupuesto es bastante limitada. En igual sentido, lo que se tiene por políticas en justicia

o políticas públicas de la rama judicial, o políticas públicas judiciales, según como quiera

llamarse, deben estar contenidas en el Plan Sectorial de Desarrollo que se adopta cada

cuatro años en el marco de la aprobación del Plan nacional de Desarrollo, documento

sobre el que, por lo general, no hay debate y se aprueba como anexo sin que se conozca

su contenido, salvo por los interesados.

Esto implica una paradoja en el diseño institucional, toda vez que el gobierno nacional

tiene muy poca incidencia en las políticas públicas en justicia; en efecto, en desarrollo

del artículo 208 de la Constitución de 1991, el Presidente de la república junto con el

ministro del ramo es el encargado de formular las políticas en cada sector. En el sector

justicia, esa función le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, y al gobierno

y al Congreso aprobar el presupuesto que financia dichas políticas. La participación del

ministerio de Justicia es muy marginal en materia de políticas en justicia, como se verá,

en la conformación del presupuesto del sector.

El Consejo Superior de la Judicatura tiene autonomía pero de gasto, toda vez que el

artículo 256 de la Constitución establece que deberá ejecutarlo de conformidad con la

aprobación que haga el Congreso de la república, lo cual en la práctica limita la autono-

mía, toda vez que la disponibilidad presupuestal depende del ministerio de Hacienda que

modula los giros en función de las necesidades de política presupuestal del gobierno y no

en función de las necesidades de la rama judicial (Consejo Superior de la Judicatura, 2012).

Para la vigencia 2012 se asignó a la rama judicial una apropiación inicial de

$ 2.397.365.991.739, la cual, a finales de 2102, quedó en $ 2.448.660.531.162, rubro que

no incluye el presupuesto de la Fiscalía General de la nación, el cual fue para la vigencia

de 2012 de $ 1.731.194.446.478 (Consejo Superior de la Judicatura, 2012).

La discriminación del gasto en la rama judicial para la vigencia 2012 es como sigue:

Gastos de funcionamiento $ 2.247.591.542.903

Gastos de inversión $ 201.068.989.259

En estricto sentido, el rubro de inversión es el que financia las políticas, los programas y

los proyectos del Plan Sectorial de Desarrollo, el cual, en relación con el rubro de funcio-

namiento es muy inferior. En efecto, en el presupuesto de la rama judicial funcionamiento

y gastos generales equivale al 91.7%, mientras que inversión representa el 8.21%. Solo en

gastos de personal (salarios y prestaciones) equivale al 81.14%, lo cual abre la discusión

sobre la naturaleza del gasto en entidades cuyo porcentaje principal de presupuesto es

de gasto y no de inversión. En ese sentido vale la pena preguntarse, con esa proporción


de gasto de funcionamiento y gasto de inversión ¿puede hablarse de políticas públicas

para la rama judicial y de autonomía del cSj para definirlas?

Por otra parte, veamos la composición del rubro de inversión para los cuatro años

del Plan Sectorial de Desarrollo 2001 -2014, esto es de la rama judicial.

El 83.8% de los recursos de inversión (1.5 billones) está destinado a proyectos rela-

cionados con la construcción, adquisición y readecuación de infraestructura, y a moder-

nización tecnológica. Por otro lado, se destinó 8.9% de los recursos ($ 163.430 millones)

para seguridad, capacitación y bienestar de los empleados de la rama judicial, y en un

tema que es muy sensible, como es el acceso a la justicia, tan solo un 0.1% del total del

presupuesto de inversión, tal y como puede verse en el diagrama siguiente:

a a. Composición del gasto de inversión de la rama judicial en el Plan Sectorial de Desarrollo 2011-2014

Eficiencia y eficacia 83,8 %

Calidad 8,9 %

otros 7,2 %

transversales 6,1 %

Comunicaciones 0,7 %

visibilidad y transparencia 0,4 %

acceso 0,1 %

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Plan Sectorial de Desarrollo de la rama Judicial 2011-2014, hacia una justicia eficiente, un propósito nacional.

En este documento nos concentraremos en el objetivo específico n.º 3, Acceso a la Admi-

nistración de Justicia y, en especial, los programas para los cuales se asignó presupuesto

para la vigencia fiscal de 2012, toda vez que no se asignó para la vigencia de 2011. De un

total de 15 programas, se asignó presupuesto a 8, de la siguiente manera:

• modelo de desconcentración para la especialidad penal $200.000.000.

• modelo de desconcentración para las especialidades civil, laboral y familia

$200.000.000.

• modelo de desconcentración de servicios para atender todo tipo de conflicto que

incluya la evaluación de pertinencia de las figuras de jueces itinerantes, jueces de

competencia múltiple, jueces de pequeñas causas y funcionarios judiciales para

práctica probatoria en ciudades con más de 200.000 habitantes $200.000.000.

• Estudios de naturaleza de demanda y dimensionamiento de la misma

$100.000.000.


• Coordinación intersectorial para fortalecimiento de la jurisdicción de paz

$100.000.000.

• Coordinación intersectorial para fortalecimiento de la jurisdicción indígena

$150.000.000.

• archivos judiciales para la desconcentración de despachos judiciales y de servicios

en ciudades con más de 200.000 habitantes $200.000.000.

• observatorio de monitoreo y desconcentración a la cobertura total de despachos

judiciales y seguimiento $250.000.000.

• Fortalecimiento de la gestión judicial proyectos de crédito internacional ban-

co mundial, y banco interamericano de Desarrollo $16.084.641.000 en 2011, y

$31.827.359.000 en 2012.

Es decir, sin contar los recursos de crédito del banco mundial y el bId, entre 2011 y 2012,

el total de recursos de inversión en el objetivo de acceso a la Justicia efectivamente

asignados es de $1.400.000.000, cifra realmente insignificante como presupuesto de

inversión para el problema del acceso a la justicia, el cual, según la Encuesta nacional

de necesidades Jurídicas es uno de los problemas de mayor significancia (Cámara de

Comercio, Dejusticia, 2013).

Si se observa el objetivo de Fortalecer el acceso a la justicia en el Plan Sectorial de

Desarrollo de la rama judicial, se encuentra definido en los siguientes términos:

acercar la administración de Justicia al ciudadano, con la colaboración armónica

y en coordinación con otras entidades del Estado que apoyan a la administración de

Justicia y de los operadores externos a fin de eliminar los obstáculos a las demandas

nacionales y territoriales de solución de conflictos, acentuar la credibilidad en las

instituciones y garantizar una pronta y cumplida justicia a partir de la racionalización

de la oferta en función de la demanda del servicio, el fortalecimiento de mecanismos

alternativos de solución de conflictos y de defensa de la nación. Especial énfasis debe

darse a lo relacionado con la promoción de la igualdad de la mujer, los niños y las

niñas para facilitar de manera especial su acceso a la justicia.

Las políticas –o mejor, las directrices generales para formular políticas públicas, porque

en estricto sentido en el Plan Sectorial de Desarrollo no hay políticas estructuradas como

tales5– que se desprenden de este objetivo son las siguientes:

5 En el Plan Sectorial de Desarrollo de la rama judicial 2011- 2014 no se observa que existan políticas públicas estructuradas y definidas como tales. más bien se observa que lo que allí se llama Políticas Públicas son


• Llevar a cabo los mandatos de la Ley sobre Desconcentración Judicial.

• Llevar a cabo los mandatos de la Ley sobre Juez en cada municipio.

• brindar cobertura a grupos excluidos.

• apoyar las jurisdicciones especiales.

• Coordinación intersectorial para mejorar el acceso a la justicia.

• observatorios para monitoreo de implementación de medidas de desconcentra-

ción y de apoyo a las jurisdicciones especiales6.

Directrices de políticas que a su vez se desagregan en los programas y proyectos

señalados con presupuesto total de $1.400.000.000 (mil cuatrocientos millones

de pesos).

ahora bien, puede discutirse que la naturaleza de la función jurisdiccional es la de

prestación de un servicio, el de administración de justicia, el cual se garantiza con la exis-

tencia de edificios e instalaciones apropiadas, sistemas de cómputo y de comunicación

y el trabajo de jueces, magistrados y auxiliares de la justicia bien remunerados, lo cual,

como lo señalamos equivale al 91.7% del presupuesto total de la rama judicial. Pero esto

implica que el ámbito presupuestal para formular y ejecutar políticas públicas es muy

restringido y con un peso porcentual marginal en relación con los problemas que aquejan

la administración de justicia. Se trata, en realidad, de una autonomía limitada a pagar

salarios, prestaciones y construir, adecuar y dotar edificaciones.

Debe pensarse en un esquema en que la construcción de infraestructura debiera

ser un tema de competencia de una agencia especializada que sea la encargada de pro-

yectar y financiar toda la dotación de infra estructura de las entidades del sector público

nacional.

enunciados de políticas, es decir, ideas generales de lo que debería hacerse del tipo “llevar a cabo los mandatos de la ley sobre desconcentración judicial”. En ese sentido, el Plan tiene graves falencias técnicas que explican de alguna manera su poco impacto en cuanto a resolver los problemas que aquejan a la justicia.

6 Estas directrices generales no pueden ser consideradas políticas públicas, lo cual evidencia una falta de técnica en la elaboración del Plan Sectorial de Desarrollo de la rama Judicial.


2. eJecución PresuPuestal 2011-2013 del sector Justicia con corte a Julio 31 de 2013 y seguimiento a cumPlimiento de metas

2.1. Rama judicial sin contar la Fiscalía General de la Nación

tabla 1. Presupuesto rama judicial 2011-2013

Apropiación Compromisos (C ) Obligaciones (0) Pagos (P) % C % 0 % P

2011 246.204.194.107 191.932.617.164 42.315.721.032 38.422.768.083 78% 17% 16%

2012 207.101.058.937 111.447.802.291 45.518.098.995 39.226.349.949 54% 22% 19%

2013 331.910.058.937 75.545.477.723 15.846.781.543 15.846.781.543 23% 5% 5%

Fuente: Sistema integrado de información Financiera http://www.minhacienda.gov.co/Homeminhacienda/siif

Corresponde al presupuesto de inversión para la rama judicial, para los tres años, de lo

cual se destaca una brecha entre los recursos comprometidos y los efectivamente eje-

cutados (compromisos vs pagos), y una tendencia a no ejecutar que oscila entre el 19%

en 2012 y 5% en lo que va corrido del 2013, lo cual evidencia un problema de implemen-

tación de los programas y abre un interrogante sobre la capacidad gerencial del Consejo

Superior de la Judicatura y, en especial, de su Sala administrativa. Cifra de ejecución que

contrasta con los constantes reclamos por mayor asignación presupuestal por parte de

la rama judicial7.

tabla 2. Avance proyectos de inversión rama judicial, consolidado a agosto de 2013

Consejo Superior de la Judicatura

inversión 331.910*

avance financiero 8.9%

avance físico 36.3%

avance gestión 1.7%

Fuente: Sistema de Seguimiento a proyectos, SpI https://spi.dnp.gov.co/

*Cifras en millones de pesos.

a septiembre de 2013, la ejecución física del presupuesto de inversión de la rama judi-

cial llega al 36.3%, lo cual reitera la tendencia a una baja ejecución por parte del Consejo

Superior de la Judicatura, y llama la atención el bajo porcentaje de recursos comprome-

7 Entrevista a la presidenta de la Corte Suprema de Justicia, magistrada ruth marina Díaz, en http://www.eltiempo.com/justicia/artIculo-web-New_Nota_INterIor-13173961.html


tidos equivalente al 8.9% cuando ya han transcurrido nueve meses del año. Esta es la

desagregación por proyectos:

tabla 3. Consejo Superior de la Judicatura8 discriminado por proyectos

avance físico, financiero y de gestión a agosto de 2013.

Categoría No.

ProyectosInversión

Avance financiero

Avance físico

Avance gestión

adecuación de infraestructura para la oralidad

6 $30.300.000.000 14,0 % 7,5 % 0,0 %

adquisición, construcción y adecuación de infraestructura judicial

22 $93.669.606.632 6,8 % 0,9 % 0,0 %

Comunicaciones 1 $1.508.824.342 4,9 % 15,0 % 100,0 %

Fortalecimiento de los servicios de justicia

5 $24.022.790.765 3,1 % 11,3 % 17,8 %

Funcionamiento de la rama Judicial 2 $3.358.580.000 0,0 % 0,0 % 0,0 %

Funcionamiento del ministerio de interior y Justicia

1 $5.000.000.000 0,0 % 0,0 % 0,0 %

Justicia en línea, modernización tecnológica y sistemas de información

2 $148.886.349.782 12,1 % 76,7 % 0,0 %

Protección de funcionarios de la rama Judicial

1 $7.937.907.416 0,0 % 0,0 % 0,0 %

Selección, capacitación y bienestar del talento humano

3 $17.226.000.000 0,2 % 1,3 % 0,0 %

totaL 43 $331.910.058.937 8,9 % 36,3 % 1,7 %


En relación con 2012, el total de ejecución del presupuesto de inversión de la rama ju-

dicial fue de 38.3 %, lo cual implica que dejó de ejecutarse más del 60% de los recursos

asignados, esto es cerca de 120 mil millones de los $201.068.989.259 asignados para la

vigencia, cifra que denota una preocupación frente a la capacidad de gestión del Consejo

Superior de la Judicatura y amerita una reflexión sobre el alcance de su rol de formulador

e implementador de políticas en justicia. Esta es la desagregación de esta información

por proyectos:

8 Los proyectos de inversión en la rama judicial están atribuidos al Consejo Superior de la Judicatura que es el órgano ejecutor y la entidad que inscribe los proyectos de inversión en el banco de Proyectos de inversión nacional (bpIN) de conformidad con el artículo 87 de la Ley Estatutaria de administración de Justicia, Ley 270 de 1996.


tabla 4. Consejo Superior de la Judicatura discriminado por proyectos

avance físico, financiero y de gestión a diciembre de 2012

Categoría No.

ProyectosInversión

Avance financiero

Avance físico

Avance gestión

adecuación de infraestructura para la oralidad 6 $27.337.985.386 15,6 % 60,2 % 28,0 %

adquisición, construcción y adecuación de infraestructura judicial

31 $87.675.411.793 8,5 % 13,7 % 5,7 %

Comunicaciones 1 $1.750.000.000 10,3 % 53,0 % 0,0 %

Fortalecimiento de los servicios de justicia 5 $23.475.712.890 3,0 % 17,2 % 58,9 %


2 $46.449.879.190 63,6 % 64,9 % 0,0 %

Protección de funcionarios de la rama Judicial

1 $200.000.000 0,0 % 40,0 % 38,0 %

Selección, capacitación y bienestar del talento humano

3 $14.180.000.000 14,7 % 94,3 % 34,1 %

totaL 49 $201.068.989.259 22,0 % 38,3 % 15,6 %


veamos ahora lo relacionado con el ministerio de Justicia y del Derecho:

2.2. Ministerio de Justicia y del Derecho

tabla 5. Ejecución presupuestal del Ministerio de Justicia y del Derecho 2011-2013

Apropiación Compromisos Obligaciones Pagos % C % O % P

2011 83.972.625.490 43.111.990.261 35.759.169.040 28.203.105.847 51% 43% 34%

2012 70.764.218.393 42.979.215.834 31.955.975.854 28.900.824.375 61% 45% 41%

2013 48.525.570.920 25.038.185.294 8.496.776.747 8.430.176.747 52% 18% 17%

Fuente: Sistema integrado de información Financiera

Los porcentajes de ejecución del presupuesto de inversión del ministerio de Justicia y del

Derecho entre 2011 y 2013 oscilan entre el 34% y el 41%, cifras que también denotan de

parte del responsable de las políticas en justicia en la rama ejecutiva una baja capacidad

de gestión, que si bien son superiores a las cifras de ejecución de la rama judicial, parece

evidenciar un problema estructural de ejecución en el sector justicia, que se deriva del

hecho de no haber encontrado un diseño institucional adecuado para formular, imple-

mentar y evaluar políticas de justicia, y a una nula articulación entre ambas instancias.


Las reformas a la justicia deberán empezar por revisar si este diseño institucional es

el más apropiado, porque las cifras de ejecución presupuestal y cumplimiento de metas

nos está diciendo con toda claridad que no. Esta es la desagregación por proyectos:

tabla 6. Proyectos de inversión Ministerio de Justicia y del Derecho

CategoríaNo.

ProyectosInversión

Avance financiero

Avance físico

Avance gestión

acceso a la justicia 8 $18.131.039.671 8,5 % 3,6 % 13,3 %

Fortalecimiento de los servicios de justicia

4 $5.044.148.790 19,2 % 2,3 % 20,3 %

investigación y estudios 3 $300.000.000 11,9 % 0,0 % 0,0 %


5 $7.931.973.043 15,2 % 43,4 % 58,6 %

mecanismos alternativos de solución de conflictos

5 $2.988.781.980 34,9 % 32,2 % 76,9 %

Prevención del daño antijurídico (defensa judicial del Estado)

1 $0 0,0 % 0,0 % 0,0 %

tratamiento y desarrollo penitenciario y carcelario

1 $450.000.000 15,9 % 10,0 % 0,0 %

Justicia transicional 3 $9.679.627.436 50,8 % 35,3 % 69,0 %

Fortalecimiento institucional 1 $4.500.000.000 0,0 % 0,0 % 0,0 %

totaL 31 $49.025.570.920 20,0 % 17,6 % 34,8 %


En relación con 2012, el ministerio de Justicia y del Derecho ejecutó el 52.3% de los recur-

sos, y llama la atención que en el componente de acceso a la justicia dicho porcentaje haya

sido igual a 0, lo que denota una preocupante desatención de un tema muy sensible para

cualquier sistema de justicia, con tantos problemas y barreras, tal como lo pudo establecer

la Encuesta nacional de necesidades Jurídicas insatisfechas realizada por la Cámara de

Comercio y Dejusticia para el propio ministerio (Cámara de Comercio, Dejusticia, 2013).

Se advierte que entre los objetivos y las metas establecidas en el Plan de Desarrollo

y los proyectos de inversión definidos por el ministerio hay una brecha no solo concep-

tual sino metodológica que termina reflejándose en la ejecución de la inversión. nuestra

hipótesis es que esto denota más que un simple problema de incapacidad gerencial y

expresa una deficiencia estructural en todo el sector justicia para el funcionamiento del

sector desde una perspectiva de políticas públicas.

veamos ese comportamiento de ejecución de la inversión en el 2012 del ministerio,

desagregada por proyectos.


tabla 7. Inversión 2012. Ministerio de Justicia y del Derecho

Categoría No.

ProyectosInversión

Avance financiero

Avance físico

Avance gestión

Protección aPD 1 $73.953.270 0,0 % 0,0 % 0,0 %

Seguridad y convivencia ciudadana 1 $25.364.834.770 72,5 % 87,0 % 78,0 %

acceso a la justicia 5 $16.318.294.645 8,6 % 0,0 % 0,3 %

Fortalecimiento de los servicios de justicia 3 $12.110.466.276 3,0 % 0,0 % 0,0 %

investigación y estudios 3 $808.915.781 74,5 % 100,0 % 128,8 %


3 $374.555.904 96,4 % 100,0 % 100,0 %

mecanismos alternativos de solución de conflictos 5 $3.514.518.577 36,3 % 71,5 % 41,4 %

Justicia transicional 3 $10.137.585.430 84,9 % 100,1 % 105,7 %

totaL 24 $68.703.124.653 45,2 % 52,3 % 48,7 %


conclusiones

El diseño institucional del Estado colombiano que protege el principio de autonomía

judicial ha impedido que exista un marco de políticas públicas en el sector justicia. Entre

el Consejo Superior de la Judicatura y el ministerio de Justicia y del Derecho no existe ar-

ticulación para definir un marco de políticas que haga frente a los principales problemas

que aquejan a la administración de justicia.

El Consejo Superior de la Judicatura define en el Plan Sectorial de la Justicia las prio-

ridades de la inversión, privilegiando lo relacionado con la construcción y adecuación de

edificios y actualización tecnológica, con muy poca asignación de recursos para otros

temas neurálgicos como el acceso a la justicia, evidenciando una falta de visión estratégica

para hacer frente a los problemas que aquejan a la administración de justicia.

La elaboración del proyecto del Plan Sectorial de Desarrollo de la rama judicial, sin un

debate abierto, ni en su preparación ni en su discusión en el Congreso de la república,

hacen que este sector tenga poca accountability, tanto en la definición de las políticas

como en su implementación y evaluación. Se necesita más control social para disminuir

el corporativismo que suele apoderarse de las estructuras institucionales que no rinden

cuentas de su gestión.

La proporción entre el presupuesto de inversión y de funcionamiento en el presupues-

to de inversión de la rama judicial hace que la condición de formulador e implementador

de políticas públicas del Consejo Superior de la Judicatura quede en entredicho.


así mismo, la baja capacidad de ejecución presupuestal y de cumplimiento de obje-

tivos y metas contenidos en el Plan Sectorial, hacen pensar que la estructura actual del

Consejo Superior de la Judicatura es inadecuada para una cabal gerencia de la rama judi-

cial y se precisa de un diseño institucional que, sin sacrificar autonomía judicial, imprima

mayor eficacia y capacidad estratégica de gestión.

El rol del ministerio de Justicia y del Derecho en las políticas públicas en justicia es

bastante marginal y desarticulado de las prioridades del sector. Es urgente que el minis-

terio encuentre su nicho institucional para orientar los procesos de formación de políti-

cas en justicia en coordinación con el Consejo Superior de la Judicatura, en un escenario

de amplia discusión con organizaciones sociales, academia, centros de investigación,

organizaciones gremiales y usuarios de la justicia.

referencias

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de Necesidades Jurídicas Insatisfechas incluyendo un módulo sobre métodos alternativos

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Presidencia de la república. (2012). Informe al Congreso de la República, bogotá.

Área socio-económica

73

Servicio público de empleo en Colombia

carlos soto

Las políticas del mercado de trabajo se componen, en primer lugar, de políticas de na-

turaleza pasiva en beneficio de las personas que hayan perdido su puesto de trabajo. Se

busca atenuar los efectos que tiene el desempleo sobre el ingreso individual a través de

instrumentos de aseguramiento y/o asistencia. En este caso se considera que no se pue-

de hacer nada contra el racionamiento de empleo. Por el contrario, un segundo grupo

de programas y medidas busca aumentar el nivel de empleo de las personas económi-

camente activas, atacándose a dicho racionamiento. En efecto, las políticas activas del

mercado laboral (paml) buscan disminuir los niveles de desempleo y aumentar las tasas

de ocupación movilizando la oferta y la demanda laboral para incrementar las oportuni-

dades de empleo, desarrollando las capacidades productivas de los individuos y favore-

ciendo el buen funcionamiento del mercado de trabajo. En los países en desarrollo el reto

de las paml no se reduce al desempleo. Dadas las características estructurales de estos

países existen igualmente problemas relacionados con el subempleo, las altas tasas de

informalidad, el bajo asalaramiento de los trabajadores y la baja calificación de la mano

de obra.

La tabla 1 presenta las diferentes paml, según la clasificación de la ocde por área y

categoría de programa.


tabla 1. Clasificación de políticas activas de mercado laboral

Áreas de programa Categorías de programa

1. Servicio público de empleo y administración

1.1 Servicios de colocación

1.2 administración de beneficios

1.3 otros

2. Formación

2.1 Formación institucional

2.2 Formación en el trabajo

2.3 Formación alternada

2.4 apoyo al aprendizaje

3. rotación de empleo y trabajo compartido 3.1 rotación de empleos

3.2 trabajo compartido

4. incentivos al empleo4.1 incentivos al enganche

4.2 incentivos para la permanencia en el empleo

5. Empleo apoyado y rehabilitación 5.1 Empleo apoyado

5.2 rehabilitación

6. Creación directa de empleo 6. Creación directa de empleo

7. incentivos al emprendimiento 7. incentivos al emprendimiento

8. apoyo al desempleo

8.1 beneficios completos:

8.1.1. Seguro de desempleo

8.2 beneficios completos:

8.1.2. asistencia al desempleo

8.3 beneficios parciales

8.4 beneficios de medio tiempo

8.5 Compensación por despido

8.6 Compensación por bancarrota

9. retiro anticipado9.1 Condicional

9.2 incondicional

Fuente: ocde

Existen diferentes formas de programas de formación vocacional, según el entrenamiento

sea en el lugar de trabajo o en una institución educativa. otras medidas buscan que los

empleos sean compartidos de forma parcial o total entre empleados y desempleados.

Los incentivos al empleo apuntan a disminuir los costos de contratación o a evitar el des-

pido de ciertos individuos. La creación directa de empleo busca generar oportunidades

laborales para personas desocupadas. Los programas de empleo apoyado se focalizan

75servicio público de empleo en colombia / carlos soto

en personas con alguna discapacidad. otro grupo de políticas activas promueve el em-

prendimiento y otras el retiro temprano de trabajadores al final de su vida laboral1. Este

artículo del anuario de políticas públicas se interesa en los servicios públicos de empleo

(Spe), otra categoría de paml, cuyo objetivo es contribuir a la búsqueda de empleo ofre-

ciendo servicios de colocación y de intermediación laboral entre oferentes y demandantes

de empleo.

El proceso de búsqueda de empleo representa costos para los oferentes y demandan-

tes que lleven a una asignación ineficiente de recursos para tal actividad (Cazes y verick,

2013). Los Spe buscan precisamente facilitar este proceso mejorando el emparejamiento

entre la oferta y la demanda laboral. Dicho emparejamiento puede ser ilustrado a través

de la curva de beveridge, representación empírica que relaciona, de manera no lineal, la

tasa de vacantes y de desempleo en el mercado laboral, con equilibrios diferentes entre

estas dos variables. En el punto a el número de desempleados es bajo y existe un núme-

ro importante de puestos de trabajo disponibles. En el punto b sucede lo contrario, el

desempleo es alto mientras que las vacantes son escasas (Figura 1).

Estos desplazamientos a lo largo de la curva se relacionan con cambios en el ciclo

económico que implican variaciones en las tasas de desempleo. De igual forma, es posible

que la curva se desplace hacia la derecha o hacia la izquierda en función del empareja-

miento entre desempleados y vacantes. Entre más se acerque la curva al punto de origen

del plano, mayor es la eficiencia de dicho emparejamiento al haber pocos desempleados

y pocas empresas con vacantes disponibles. Es decir, que los que buscan empleo lo en-

cuentran fácilmente. inversamente, cuando dicho emparejamiento es menos eficiente

la curva se aleja del origen.

El Spe busca entonces incrementar la eficiencia de dicho proceso haciendo que la curva

de beveridge se acerque lo más posible al punto de origen. Para alcanzar dichos objetivos

se ofrecen diferentes servicios que incluyen consolidación de información sobre ofertas

de trabajo, asesorías para la búsqueda de empleo, consejos para la redacción de hojas

de vida y preparación de entrevistas. Estos servicios pueden ser ofrecidos en articulación

con otras categorías de paml. Como consecuencia de estas intervenciones se espera que

se reduzcan los tiempos de desempleo, se llenen más rápidamente las vacantes exis-

tentes y se logre una mejor adecuación entre los requerimientos de las empresas y las

características de los trabajadores2.

1 La ocde incluye en su clasificación paml los seguros y la asistencia al desempleo. Sin embargo, estos meca-nismos son considerados como políticas pasivas. ver por ejemplo la clasificación propuesta por Samaniego (2002).

2 ver banco de la república (2012) para un análisis de la curva de beveridge aplicado al caso colombiano.


Figura 1. La curva de Beveridge

vacantes

a

b

Desempleados

Las evaluaciones existentes en la literatura sobre los Spe tienden a favorecer la imple-

mentación de este tipo de programas. En efecto, la evidencia para países desarrollados

y, en menor medida, para países en desarrollo muestra que con respecto a otro tipo de

intervenciones los Spe tienen un bajo costo y un impacto positivo. Los beneficiarios de

estos servicios disminuyen sus períodos de desempleo y aumentan los ingresos labora-

les. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los SPE no crean puestos de trabajo por sí

solos y su desempeño varía en función del estado del ciclo económico. En períodos de

recesión durante los cuales la demanda laboral es débil, el impacto de los Spe es limitado

y viceversa (tzannatos y Dar, 2001; betcherman et ál. 2004)3.

Con diferentes grados de desarrollo en cuanto a su alcance, su rol y su desempeño,

la mayoría de los países de américa Latina cuentan con un Spe adscrito al ministerio del

trabajo. Ha predominado en la región un modelo de servicio nacional de empleo que

coexiste con agencias privadas. La competencia entre los sectores públicos y privados es,

sin embargo, limitada por la estrechez del mercado y porque atienden diferentes nichos

del mercado (mazza, 2003)4. a diferencia del resto de países, en Colombia el servicio de

3 Poca evaluación de Spe en ped Samaniego, 2002 y biD, 2011.

4 otros modelos posibles son el monopolio público, las asociaciones entre servicios de empleo públicos y privados, los servicios autónomos tripartitos y participación de actores sociales clave, las redes basadas en la competencia, con financiación pública y los servicios basados en el sector privado (mazza, 2003).


intermediación laboral estuvo en sus inicios por fuera del ministerio de trabajo, a cargo

del Sistema nacional de aprendizaje (SeNa).

Figura 2. Servicio público de empleo en Colombia. Ley 1638 de 2013

Empresas y empleadores ocupados, desocupados

SErviCioS DE GEStiÓn Y CoLoCaCiÓn DE EmPLEo

bolsas de empleoagencias públicas de empleo (SEna)

agencias públicas y privadas

Cajas de Compensación Familiar

red de prestadores de Servicio Público de Empleo

Prestación

Unidad administrativa Especial del Servicio Público de Empleo

administración

ministerio del trabajoorientación, regulación

y supervisión

Fuente: elaboración propia

En el 2013, la Ley 1638 de Protección al Cesante introduce el Spe entendido como un Siste-

ma de Gestión de Empleo para la Productividad cuyo objeto es el “integrar, articular, coor-

dinar y focalizar los instrumentos de políticas activas y pasivas de empleo que contribuyan

al encuentro entre oferta y demanda de trabajo, a superar los obstáculos que impiden la

inserción laboral y consolidar formas autónomas de trabajo, vinculando la acciones de

gestión de empleo de carácter nacional y local”. El ministerio del trabajo se encarga de

la orientación, la regulación y la supervisión del Spe y la administración del mismo queda

a cargo de la Unidad administrativa Especial del Servicio Público de Empleo.

La Unidad, con personería jurídica, patrimonio propio y adscrita al ministerio del tra-

bajo, tiene a su cargo la red de Prestadores del Servicio Público de Empleo y se encarga

en particular de promover la prestación del servicio público de empleo, del diseño y la

operación del Sistema de información del Spe. La prestación del servicio de intermedia-

ción se hace por intermedio de la agencia Pública de Empleo del SeNa, de las agencias

públicas y privadas de gestión y colocación de empleo y de las bolsas de empleo, que

integran la red de Prestadores del Servicio Público de Empleo. En particular las Cajas de


Compensación Familiar deben prestar los servicios de gestión y colocación, entendidos

como aquellos destinados a vincular la oferta y la demanda de empleo, que estén rela-

cionados con la búsqueda de trabajo o que apunten a mejorar la empleabilidad de los

trabajadores (Figura 2).

mazza (2011) propone una caracterización de los SPE en américa Latina en función

de su desarrollo desde la implementación hasta la inclusión de servicios más especiali-

zados (tabla 2).

tabla 2. Etapas de los sistemas de intermediación en alc

Etapa 1Establecer e implementar un servicio

básico

1. implementación de un sistema informático “de admisión” para el registro de postulantes y puestos de trabajo.

2. Desarrollo de una estrategia del sector privado para incentivar a empleadores a utilizar el servicio.

Etapa 2Expandir los servicios de empleo,

la cobertura y la efectividad

1. nuevos servicios adaptados a los contextos nacionales de empleo y a los obstáculos nacionales para el desarrollo de empleo.

2. reestructuración de la gestión, creación de servicios “ventanilla única” para la gestión de casos de clientes.

3. Expansión de los sistemas de desempeño, monitoreo y evaluación.

Etapa 3Generar una mayor integración entre

las políticas sociales, laborales y económicas

1. mayor integración y expansión con la creación de sistemas nacionales de intermediación (por ejemplo, mayores vínculos entre prestadores públicos y privados, expansión de mercados).

2. reposicionamiento de los servicios de intermediación dentro de un sistema de desarrollo del capital humano y una mayor productividad (por ejemplo, integración y vinculación con programas condicionales de transferencia de efectivo, de la escuela al trabajo y capacitación en el trabajo).

Fuente: mazza (2011)

La primera etapa constituye una condición necesaria para ejercer el objetivo último de

la intermediación laboral. El registro de postulantes y vacantes debe alcanzar una masa

crítica de información que dé credibilidad al sistema frente a los usuarios y que permita

un emparejamiento adecuado entre ofertantes y demandantes de empleo. Para ello es

necesario la implementación de un sistema de información alimentada por el SPE o por

el autorregistro de los interesados. El marco institucional, la calidad de los servicios y

la cobertura son primordiales en esta primera instancia del proceso y necesarios para

pasar a una segunda5.

5 De acuerdo con mazza (2011), se considera que un país ha ingresado en la segunda etapa cuando lleva “al menos cinco años de inversión en desarrollo; un conjunto consolidado de oficinas regionales y en la capital; sistemas de evaluación y monitoreo para registrar los empleos obtenidos gracias a los servicios; y datos acerca de la mayor variedad de programas o servicios” (p. 30).


En esta etapa, en primer lugar, además de consolidar el servicio básico acorde con las

necesidades y características nacionales y locales, se apunta a una mayor integración de

los servicios públicos y privados en el marco de un sistema nacional integrado. Para tal

fin se puede ampliar el margen de acciones de los servicios privados, implementar aso-

ciaciones público-privadas o subcontratar servicios. La segunda etapa amplía, además,

la gama de servicios ofrecidos especializándose en las necesidades de las empresas o

de ciertos trabajadores, ofreciendo programas de formación e integrándose con otros

servicios sociales como los seguros o la asistencia al desempleo. En segundo lugar, se

apunta a incrementar la capacidad de gestión para una mayor eficiencia y eficacia. La

“ventanilla única” supone la integración de los servicios ofrecidos y la atención unificada

de los usuarios.

apoyándose en las tecnologías de información y comunicación, estos servicios debe-

rían permitir que los propósitos se adapten a las necesidades individuales de los buscado-

res de empleo. Una última característica de esta etapa consiste en avanzar en el seguimien-

to del desempeño, en monitorear y evaluar los servicios ofrecidos, requisito para mayor

impacto de las intervenciones. La tercera etapa reseñada por mazza consiste en integrar

los sistemas de empleo con otras políticas laborales, sociales y económicas. En los países

de la ocde esto se ha traducido en la creación de sistemas de activación para el desarrollo

del capital humano. En américa Latina ningún país ha alcanzado esta última etapa.

De acuerdo con mazza (2011), Colombia se ubica en una posición inicial de la segun-

da etapa dado el margen de progreso en términos de cobertura, expansión del sistema y

servicios ofrecidos. Este diagnóstico es previo a la implementación del Spe planteado por

la Ley 1638 y se basa en el funcionamiento del SeNa. apoyado en las oficinas regionales

de esta institución, el Servicio nacional de Empleo ofrece el servicio de intermediación

laboral, de asesoría en la búsqueda de empleo y orientación ocupacional. aunque fun-

ciona de forma independiente con operadores privados, ha avanzado en la articulación

con estos últimos y con las Cajas de Compensación (Farné, 2009).

Según el informe de gestión del SeNa de 2011, se inscribieron ese año 804 mil busca-

dores de empleo, se registraron 226 mil vacantes y se colocaron 155 mil personas. La tasa

de colocación se elevó a 69%, pero si se comparan las personas colocadas frente a los

inscritos al servicio dicha tasa disminuye al 19%. Suponiendo que todos los que acuden

al sistema buscan un empleo, la efectividad del sistema es baja. igualmente bajo resulta

el porcentaje de desempleados que se inscriben al SNe. En el 2011 a nivel nacional había

alrededor de 2,4 millones de desempleados y 1,2 millones en las 13 áreas metropolitanas.

Es decir, que el porcentaje de desempleados que hizo uso del SNe fue de 3,3% y 6,4%,

respectivamente. El uso de este canal para la búsqueda de empleo no es entonces muy

alto. En efecto, según la Gran Encuesta integrada de Hogares de 2012 más del 90% de


los ocupados de las 13 áreas metropolitanas utilizó modalidades informales como pedir

ayuda a personas conocidas o llevar hojas de vida para conseguir su empleo actual.

Las cifras reseñadas muestran que existe un margen de progreso para la intermedia-

ción laboral en Colombia, en términos de cobertura, de efectividad de las intervenciones

de colocación y de la articulación entre diferentes actores. Las experiencias de otros países

de la región permiten dar luces sobre buenas prácticas y experiencias satisfactorias que

pueden ser replicadas, ajustándolas a la realidad del mercado laboral colombiano. Se

debe avanzar en la consolidación institucional del Spe, para lo cual es importante que se

avance en el seguimiento al desempeño, el monitoreo y la evaluación. Dada la reciente

implementación del Spe no se dispone aún de información para tal fin, requisito indis-

pensable para aumentar la eficiencia del funcionamiento del mercado laboral, a través

de un mejor emparejamiento entre oferentes y demandantes de empleo.

El Spe no debe ser una política aislada sino inscribirse en el marco de un sistema la-

boral en coordinación con el resto de paml y otras políticas sociales. además de colectar

información sobre las necesidades y el estado del mercado laboral para llevar a cabo su

función de emparejamiento, puede constituir un punto nodal que permita que los traba-

jadores circulen al interior de un sistema con el fin de mejorar su empleabilidad y lograr

ocuparse laboralmente. El Spe, en red con operadores privados, puede entonces remitirse

a las ofertas institucionales en materia de formación y de emprendimiento y funcionar

de forma coordinada con programas asistenciales de transferencias condicionadas y

de seguro contra el desempleo. Esto permitiría que el sistema sea reactivo frente a fluc-

tuaciones del mercado laboral y de la economía. además, la articulación con el sector

privado es primordial para adecuarse a las necesidades de las empresas en materia de

recursos humanos. El Spe constituye, entonces, una política esencial para la activación

de la población económicamente activa. Esto implica la articulación del Spe con progra-

mas tales como Jóvenes en acción, el Fondo Emprender, los contratos de aprendizaje,

trabajemos unidos, entre otros.

referencias

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construcción y análisis”. Revista del Banco de la República, lxxxv (1011).

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Área ambiental

85

La política de acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios (adb) en Colombia

mArtHA isAbel gómez lee

El acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios (adb abreviado) es un asun-

to que emerge del Convenio sobre la Diversidad biológica (cdb) de 1992, ratificado por

Colombia por medio de la Ley 165 de 1994. El cdb abolió la idea según la cual los recursos

genéticos eran “patrimonio de la humanidad” y reconoció un derecho soberano de los

estados sobre sus recursos genéticos en los propios territorios. El Convenio establece

la obligación para las partes de dar una distribución justa y equitativa de los beneficios

derivados de la utilización de los recursos genéticos y de los conocimientos tradicionales

asociados. Los principios de soberanía de los recursos genéticos y de acceso y distribución

de beneficios del cdb fueron reafirmados en el 2001 por el tratado internacional sobre

los recursos Fitogenéticos para la alimentación y la agricultura (tI-fao) y en el 2010 por

el Protocolo de acceso a los recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa de los

beneficios que se deriven de su utilización al Convenio sobre la Diversidad biológica de

las naciones Unidas (cdb), conocido como Protocolo de nagoya.

En este contexto, Colombia acogió una política de aDb por medio de la Decisión

391, que es el régimen Común de acceso a los recursos Genéticos adoptado por la

Comisión del acuerdo de Cartagena –hoy Comunidad andina (caN)–. La Decisión 391

vincula, de manera obligatoria, a Perú, Ecuador, bolivia y Colombia a partir del momento

de publicación en la Gaceta Oficial, el 17 de julio de 1996. En este campo, la Decisión

391 ha tenido un desarrollo desigual en la caN: Colombia ha aplicado la Decisión sin un

reglamento nacional, bolivia promulgó un reglamento específico en 1997, Perú en 2009

y Ecuador en 2011.

Según la Decisión 391 el procedimiento de acceso a los recursos genéticos se desarro-

lla con base en un contrato de acceso a los recursos genéticos entre el Estado proveedor


y el solicitante del acceso. asimismo, cuando se solicita el acceso a recursos genéticos o

sus productos derivados con un componente intangible1, el contrato de acceso incorpo-

rará un anexo como parte integrante del mismo, donde se prevea la distribución justa y

equitativa de los beneficios provenientes de la utilización de dicho componente.

mediante el Decreto 730 de 1997 se designó al entonces ministerio de medio ambiente

como la autoridad nacional competente para efectos de la Decisión 391. El Decreto Ley

3570 de 2011 delega a la Dirección de bosques biodiversidad y Servicios Ecosistémicos

la función de adelantar el trámite relacionado con las solicitudes de acceso a recursos

genéticos y suscribir los contratos correspondientes. En particular, es el Grupo de recur-

sos Genéticos el encargado de atender las solicitudes del trámite de acceso a recursos

genéticos.

relevancia de la Política de adb

La relevancia de la política de adb la pone de presente el Plan nacional de Desarrollo

2010-2014 al destacar que Colombia es uno de los países más ricos en biodiversidad del

mundo, “con regiones estratégicas como la amazonía, los andes, la orinoquía, el Caribe

y el Chocó biogeográfico, centros de origen y dispersión de especies, los cuales pueden

ser utilizados a través del régimen de acceso a los recursos genéticos y por tanto generar

beneficios a distribuir” (pNd, 2010, 73). Sin embargo, el pNd, también recalca que en 2010

había apenas 39 contratos de acceso a los recursos genéticos. Estas cifras eran muy bajas,

si se tiene en cuenta que en 2009 “el 13,7% de los 957 grupos de investigación vinculados

a los Programas nacionales de Ciencia y tecnología que se relacionan con biología y afines

podrían requerir contratos de acceso a los recursos genéticos” (Universidad nacional de

Colombia 2009; citado por pNd, 2010, 73).

Hay que tener en cuenta que en los tres años del actual gobierno, se han celebrado

más del doble de contratos de acceso a los recursos genéticos que se celebraron en los

primeros catorce años de vigencia de la Decisión 391 de 1996. La meta esperada para

el cuatrienio es de 200 contratos, tomando como línea base los 39 contratos de 2010.

ahora bien, para agosto de 2013 se han celebrado 81 contratos2.

1 Componente intangible es todo conocimiento, innovación o práctica individual o colectiva, con valor real o potencial, asociado al recurso genético o sus productos derivados o al recurso biológico que los contiene, protegido o no por regímenes de propiedad intelectual.

2 http://www.minambiente.gov.co/documentos/Documentosbiodiversidad/bosques/recursos_geneti-cos/030913_estado_exp_carg_agosto.pdf

87la política de acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios / martha isabel gómez lee

En esta área el desafío para la locomotora de la innovación es mayúsculo. La innova-

ción es una piedra angular del actual Plan nacional de Desarrollo, que busca “avanzar

hacia una cultura de innovación y emprendimiento que se impregne en empresas nue-

vas y consolidadas, en el sector público, privado y académico, y en general en todas las

esferas de la sociedad” (pNd, 2010).

La relevancia de la política de adb en la coyuntura actual hace que sea interesante

emprender un estudio sobre su contenido a lo largo de su pasado y los desafíos futuros

que debe enfrentar. En Colombia son múltiples los retos que enfrenta la política adb. Una

mirada al contenido de esta política permitirá analizar los avances y retrocesos que se

han presentado para lograr la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados

de la utilización de los recursos genéticos. Para hacerlo, se divide el análisis de dicha po-

lítica en tres períodos que han fluctuado entre procesos proteccionistas y comerciales.

Se analiza cuál es el estado actual del proceso de modificación o reglamentación de la

Decisión 391 y se evalúan los obstáculos que restan por superar.

1) La política de acceso a los recursos genéticos

El examen de la política de adb en el transcurso del tiempo permitió identificar tres polí-

ticas: una política proteccionista, una política de apertura y una política comercial.

1.1 políticA proteccionistA

Durante la primera década de entrada en vigor de la Decisión 391 tan solo se celebró un

contrato de acceso. Se trataba del proyecto “Caracterización genética delfín sudamericano

Sotalia fluviatilis”, otorgado el 23 de noviembre de 2004.

La primera solicitud de acceso a los recursos genéticos fue presentada en febrero

de 1997 por bioandes. Este caso emblemático pedía el acceso a todas las formas de re-

cursos genéticos encontrados en el Sistema de Parques nacionales naturales (SpNN) de

Colombia (32 parques nacionales naturales y 61 reservas Forestales Protectoras), por

un período de 10 años. El ministerio del medio ambiente la denegó en noviembre de

1997, por considerar que no cumplía los requisitos exigidos en la Decisión andina 391.

Posteriormente bioandes presentó un recurso de reposición que tampoco fue aceptado.

En junio de 1998 bioandes presentó una nueva propuesta de acceso en Colombia. En

octubre de 1998, el ministerio del medio ambiente negó a bioandes la segunda solicitud

por considerarla no procedente desde el punto de vista científico, técnico y económico.

En los primeros diez años de aplicación de la Decisión 391 los funcionarios encargados

de los contratos de acceso a los recursos genéticos del ministerio del medio ambiente


adoptaron una política proteccionista de la biodiversidad y aplicaron la norma andina de

manera exegética.

1.2 políticA de AperturA

a partir del 2007 se abrió la llave para otorgar contratos de acceso a los recursos genéticos

en Colombia. En ese año se celebraron 12 contratos y así en promedio, hasta completar 39

en 2010. Dos factores hicieron posible este cambio: el acuerdo de Promoción Comercial

(tlc) Colombia- Estados Unidos y el Conpes 3533.

El 27 de febrero de 2006 se firmó el acuerdo de Promoción Comercial (tlc) Colom-

bia- Estados Unidos que adoptó políticas de adb en dos puntos:

Primero, en el capítulo de patentes del tlc con Estados Unidos se acogieron los cri-

terios de patentabilidad de Estados Unidos. En efecto, el artículo 16.9.1 del tlc

con Estados Unidos prescribe que “a los efectos del presente artículo, una Parte

podrá considerar las expresiones “actividad inventiva” y “susceptible de aplica-

ción industrial” como sinónimos de las expresiones “no evidentes” y “útiles”,

respectivamente”. Esto equivale a permitir que Estados Unidos patente genes

aislados, conforme la legislación estadounidense, que es la que adopta los criterios

de “no evidente” y “útil” respecto de las invenciones patentables. Estos criterios

foráneos legitiman la propiedad y el control exclusivos de los recursos genéticos

de origen colombiano, conforme los intereses económicos estadounidenses

(Gómez, 2004; 2010; 2013).

Segundo, en la carta de entendimiento sobre biodiversidad y conocimientos tradi-

cionales Estados Unidos se compromete a: 1) garantizar el acceso autorizado al

recurso genético; 2) lograr por medio de contratos la distribución de beneficios

derivada de la utilización de los recursos genéticos; 3) impedir la expedición erró-

nea de patentes por medio de bases de datos. La carta adopta los contratos entre

proveedor y usuario y el uso de bases de datos como mecanismos de la política

de adb. Estos elementos obedecen a los intereses de Estados Unidos (Gómez,

2010; 2013).

El cambio en las políticas de adb también se relaciona con el Documento Conpes 3533 de

2008 que adopta las bases de un Plan de acción para la adecuación del Sistema de Pro-

piedad intelectual a la competitividad y productividad nacional (2008-2010). El Conpes

3533 recomendó conformar un equipo de trabajo para revisar la Decisión 391 de la caN. El

equipo de trabajo estaba conformado por el ministerio de ambiente, vivienda y Desarrollo


territorial, el ministerio de Comercio, industria y turismo, el ministerio de agricultura,

el ministerio de relaciones Exteriores, el Departamento nacional de Planeación (dNp) y

Colciencias. El equipo tenía como objetivo “formular una propuesta de reglamentación

y/o reforma para evitar el uso ilegal de los recursos genéticos del país, agilizar y facilitar

la realización de actividades de investigación y desarrollo y aprovechamiento comercial

de los mismos”. Esa propuesta debía ser presentada a la caN después de cinco meses de

aprobado el Documento Conpes. Sin embargo, este objetivo no se logró y no se presentó

la propuesta a la caN.

1.3 políticA comerciAl

Desde el actual gobierno las políticas de adb son abordadas en el contexto comercial de

los derechos de propiedad intelectual (pNd, 2010-2014) y la biotecnología (Conpes 3697).

Primeramente, el pNd 2010-2014 determina que uno de los principales impedimentos

para la utilización efectiva del Sistema administrativo de Propiedad intelectual (SpI)3 es la

falta de competitividad de la normativa de acceso a los recursos genéticos y conocimientos

tradicionales (pNd, 2010, p.72). asimismo, diagnostica con respecto a las políticas de adb,

que “existen altos costos de transacción que dificultan el uso por parte de los solicitantes”

de los contratos de acceso a los recursos genéticos (pNd, 2010, p.71).

Por lo tanto, para consolidar el SPi se pondrán en marcha arreglos institucionales

acordes con la normativa en materia de acceso a los recursos genéticos y conocimientos

tradicionales asociados, que garanticen celeridad en los procedimientos y un efectivo

ejercicio de seguimiento y control y que aseguren una distribución justa y equitativa de

los beneficios derivados del aprovechamiento de estos recursos y conocimientos (pNd,

2010, p.75).

Se implementarán las siguientes acciones con el objetivo de incentivar el uso y apro-

vechamiento de los recursos genéticos (dNp, 2010, p.77):

Se reglamentará y/o modificará la legislación vigente para contar con un sistema

de acceso a los recursos genéticos que reduzca los costos de transacción existentes

y que contemple trámites ágiles, de tal manera que se incentive su uso, en especial

por parte de centros de investigación nacionales y de universidades colombinas.

3 El SpI se organizó con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares para lograr un nivel adecuado de protección, uso y promoción de los derechos de propiedad intelectual. Se espera incrementar el impacto del SpI en la competitividad y productividad del país. además se creó la Comisión intersectorial de Propiedad intelectual (cIpI) como el órgano de coordinación y orientación del sistema (Decreto 1162 de 2010).


Se promoverá la definición de un marco normativo y el fortalecimiento de las

autoridades nacionales y regionales con el fin de proteger los derechos colectivos

de las comunidades indígenas, afro y campesinas sobre sus conocimientos tradicio-

nales asociados a los recursos genéticos, especialmente en temas relacionados con

el acceso a tales conocimientos y la distribución justa y equitativa de los beneficios

derivados de su uso.

De igual manera, se pondrán a funcionar instrumentos transversales de protección, de

modo que se tengan en cuenta todos los eslabones de la cadena de valor agregado del

conocimiento (pNd, 2010, p.76).

Finalmente, el Conpes 3697 de 2011 elabora una política para el aprovechamiento

comercial de la biotecnología a partir del uso sostenible de la biodiversidad. La política

tiene como “objetivo principal crear las condiciones económicas, técnicas, institucionales

y legales que permitan el desarrollo de empresas y productos comerciales basados en el

uso sostenible de la biodiversidad con fines comerciales, específicamente los recursos

biológicos, genéticos y sus derivados, los cuales servirán de base de nuevos productos

para diversas industrias como la cosmética, la farmacéutica, la agroalimentaria, de ma-

teriales y la de productos naturales, entre otras”. Es una respuesta a una de las recomen-

daciones del Conpes 3527 sobre la Política nacional de Competitividad y Productividad.

La política fue elaborada por el Departamento nacional de Planeación (dNp) con-

juntamente con el ministerio de Comercio industria y turismo (mcIt), el ministerio de

ambiente, vivienda y Desarrollo territorial (mavdt), el ministerio de agricultura y Desa-

rrollo rural (madr) y el Departamento administrativo de Ciencia, tecnología e innovación

(Colciencias), en el marco del Comité de Competitividad y biodiversidad que hace parte

del Sistema nacional de Competitividad.

En este contexto se han cumplido dos tareas del Conpes 3697: 1) Se han desarrollado

un conjunto de instrumentos económicos para atraer inversiones públicas y privadas para

el desarrollo de empresas y productos basados en el uso sostenible con fines comerciales

de los recursos biológicos, genéticos y sus derivados y la biotecnología. verbigracia, el

ministerio de Comercio ha trabajado en la creación de un Fondo de Capital de riesgo para

el sector. En este marco, la unidad del gobierno nacional creada para promover la innova-

ción empresarial y el emprendimiento dinámico como motores para la competitividad y

el desarrollo regional, INNpulsa, ha avanzado en identificar 15 proyectos de biotecnología,

viabilizar figuras de financiación para el sector y hacer una observación de Colombia como

una biorregión. Por otro lado, está el Fondo de Ciencia y tecnología del Sistema General

de regalías, las redes de ángeles inversionistas y la propuesta de Colciencias de crear un

Fondo de Capital Semilla. 2) Se ha iniciado la revisión y adecuación del marco normativo


relacionado con el acceso a los recursos genéticos. En este aspecto el ministerio de am-

biente y Desarrollo Sostenible ya presentó a la caN una primera iniciativa para modificar

la Decisión 391, que ha tenido acogida en el marco de la caN.

2) Una mirada del pasado al futuro

2.1 AvAnces y retrocesos

Con la expedición en junio pasado de los decretos 1376 y 1375 de 2013 se ha avanzado en

una cultura de innovación y emprendimiento que involucra a la investigación universitaria.

Es un avance el Decreto 1376 de 2013, “Por el cual se reglamenta el permiso de re-

colección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de

investigación científica no comercial”. El decreto establece que para afectos de adelantar

investigaciones científicas no comerciales, en las ocasiones que se requiera recolectar

especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica, se hará por medio de un

procedimiento dinámico que permita otorgar el derecho a recolectar el recurso natural

renovable con fines de investigación científica no comercial. En otras palabras, en estos

casos no se aplica la Decisión 391. En efecto, el artículo dos, parágrafo 5, prescribe que no

configuran acceso al recurso genético de conformidad con el ámbito del citado decreto

“las investigaciones científicas básicas que se adelantan en el marco de un permiso de

recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines no

comerciales y que involucren actividades de sistemática molecular, ecología molecular,

evolución y biogeografía”.

otro avance es el Decreto 1375 de 2013, “Por el cual se reglamentan las colecciones

biológicas”. Se expidió para agilizar la obligación de registrar las colecciones biológicas,

promover el uso de la información asociada a las mismas y simplificar el cumplimiento

de las obligaciones de las personas que las administran, así como su funcionamiento.

Por colección biológica se entiende un conjunto de especímenes de la diversidad bioló-

gica que cumpla con ciertas características. a su vez, por espécimen se entiende “todo

organismo de la diversidad biológica vivo o muerto o cualquiera de sus productos, partes

o derivados”. Es decir, las colecciones biológicas comprenden recursos genéticos y en

este caso se aplica el Decreto de la referencia.

no obstante, es un retroceso para la cultura de innovación y emprendimiento en

todas las esferas de la sociedad, que el Conpes 3697 no se haya referido al componente

intangible de los recursos genéticos, ni a las comunidades indígenas y locales. Como lo

destaca el pNd 2010-2014 Colombia “posee una alta diversidad étnica y cultural con 102

pueblos indígenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas como pertenecien-


tes a comunidades negras, palenqueras y raizales, y la protección de sus conocimientos

tradicionales provee alternativas de conservación y uso sostenible de la biodiversidad”

(mavdt, 2010, p. 3; pNd, 2010, p. 72). El Estado colombiano, en la política para el desarrollo

comercial de la biotecnología a partir del uso sostenible de la biodiversidad, ha debido

promover la aplicación más amplia de los conocimientos, innovaciones y prácticas de las

comunidades indígenas y locales, y fomentar que los beneficios derivados de la utilización

de esos conocimientos se compartan equitativamente (artículo 8j del cdb).

2.2 lA consultA previA y otros retos

El ministerio de ambiente y Desarrollo Sostenible ha asumido el reto de iniciar el proce-

so de consulta previa del Decreto reglamentario de la Decisión 391. Por este medio las

comunidades interesadas pueden decidir sus propias prioridades en lo que atañe a las

medidas que puedan afectarlas directamente en relación con el componente intangible

de los recursos genéticos. Para algunos sectores la consulta previa es vista como un obs-

táculo en las políticas de adb. Sin embargo, la consulta previa es el instrumento mediante

el cual se garantiza una distribución justa y equitativa de los beneficios a las comunida-

des indígenas y afrocolombianas. La Corte Constitucional ha dicho que “la ejecución de

este mecanismo de participación se torna obligatorio cuando la medida, sea legislativa

o administrativa, afecte directa y específicamente a dichos pueblos en su autonomía, e

impacte la preservación de su etnia y participación real y efectiva de las comunidades

afectadas” (Expediente lat-386 – Sentencia C-1051/12 m.P. Luis Guillermo Guerrero).

otros dos retos que están pendientes, de conformidad con las tareas del Conpes

3697, son: en primer lugar, adecuar y revisar la Decisión 391 al Protocolo de nagoya, ins-

trumento internacional que, sin embargo, no ha sido presentado al Congreso de la re-

pública para su aprobación. En segundo lugar, evaluar la creación de la empresa nacional

de bioprospección o búsqueda de usos comerciales de la biodiversidad, para lo cual ya

se han hecho dos convocatorias que fueron declaradas desiertas por no cumplir con los

requisitos. En la actualidad se pretende contar con el apoyo del banco interamericano

de Desarrollo (bId) para este proceso.

Por último, hasta agosto de 2013 se han otorgado dos contratos de acceso con fines

comerciales. Lograr estos contratos es un gran reto para la locomotora de la innovación

y el objetivo de la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de

los recursos genéticos.


2.3 el obstáculo de lA fAltA de cApAcidAd institucionAl

El principal obstáculo para la política de adb es la falta de capacidad institucional. Sin

embargo, se destaca un progreso en lo que se refiere al Grupo de recursos Genéticos que

atiende las solicitudes de acceso a recursos genéticos. Gracias a este Grupo, los contratos

se han duplicado en tres años, lo que desvirtúa la tesis de que se trataba de un problema

de costos de transacción de la Decisión 391, sino que lo que hacía falta era contar con una

“institucionalidad específica para promover el desarrollo de la biotecnología, el aprove-

chamiento comercial de la biodiversidad y los recursos genéticos”, conforme lo dispuso

el pNd 2010-2014 (pNd, 2010, p. 64). En lo que se refiere a este Grupo, el ministerio de

ambiente y Desarrollo Sostenible ha desarrollado instrumentos y mecanismos para for-

talecer la capacidad institucional como se lo recomendó el Conpes 3697.

La anterior es una excepción, pues por lo demás no se ha podido avanzar en la pri-

mera tarea del Conpes 3697 que es mejorar la capacidad institucional para el desarrollo

comercial de los recursos biológicos, genéticos y sus derivados. El obstáculo es lograr la

coordinación y creación de la institucionalidad adecuada para el sector y lo más difícil es

alcanzar una debida coordinación interinstitucional.

En relación con este problema, el Conpes 3697 diagnosticó una baja coordinación y

capacidad institucional para el desarrollo de todas aquellas acciones relacionadas con la

promoción comercial de la biotecnología a partir del uso sostenible de la biodiversidad,

en particular de los recursos biológicos, genéticos y derivados a lo largo de la cadena

de agregación de valor. La existencia de tal institucionalidad facilita la armonización de

las políticas sectoriales involucradas en el uso de la biodiversidad y permite coordinar

las acciones correspondientes entre las diferentes autoridades competentes y el sector

privado (Conpes 3697).

La estrategia que plantea el Conpes 3697 para mejorar este entorno institucional es

crear una estructura organizacional intersectorial que coordine las actividades que rea-

lizan los diferentes actores de la biotecnología y la biodiversidad, públicos y privados,

relacionadas con la formulación, implementación y ejecución de las políticas. Con este

propósito, el Conpes 3697 dispuso que el Sistema administrativo nacional de Com-

petitividad contará con la Comisión intersectorial para el Desarrollo Comercial de la

biotecnología a partir del uso sostenible de la biodiversidad, que estará integrada por

el ministerio de Comercio, industria y turismo; el ministerio de ambiente y Desarrollo

Sostenible; el ministerio de agricultura y Desarrollo rural; el ministerio de Protección

Social; el ministerio de relaciones Exteriores; el Departamento administrativo de Ciencia,

tecnología e innovación (Colciencias); y el Departamento nacional de Planeación (dNp).

La Secretaría técnica de esta Comisión será ejercida por el dNp. En cuanto al organismo


más indicado para coordinar la Comisión que busca crear el Conpes 3697, no hay acuerdo

en si debe ser el ministerio de Comercio, industria y turismo o el ministerio de ambiente

y Desarrollo Sostenible.

Por último, es un obstáculo para la política de adb la falta de articulación público-pri-

vada en las instancias de coordinación y de institucionalidad existentes, y que pretenden

adoptarse. más grave aún es que no hay articulación con las comunidades indígenas y

locales que, por lo demás, no fueron tenidas en cuenta en la política para el desarrollo

comercial de la biotecnología a partir del uso sostenible de la biodiversidad. ante estos

obstáculos, no es posible avanzar hacia una cultura de innovación y emprendimiento

que se impregne en empresas nuevas y consolidadas, en el sector público, privado y, en

general, en todas las esferas de la sociedad.

2.4 los desAfíos de los trAtAdos de libre comercio

Los desafíos futuros que el país debe enfrentar son los doce tratados de libre comercio

de Colombia: seis vigentes, tres suscritos y tres en negociación.

tabla 1. Tratados de libre comercio en Colombia

Tratados vigentes Firmados en proceso

de ratificación En negociación

tLC Chile Desde el 8 de mayo de 2009 tLC Corea turquía

tLC países del triángulo norte

Salvador: 1o de febrero de 2010 tLC israel Japón

Honduras: 27 de marzo de 2010 tLC Panamá alianza del Pacífico

Guatemala: 12 de noviembre de 2009

tLC EFtavigente con Suiza y Liechtenstein desde el 1 de julio de 2011

tLC Canadá Desde el 15 de agosto de 2011

tLC EE.UU. Desde el 15 de mayo de 2012

tLC Unión Europea Desde el 1o de agosto de 2013

Primero, los tlc reafirman la tendencia establecida por la jurisprudencia y la práctica de

las oficinas de patentes estadounidense y europea en cuanto a la patentabilidad de la

materia viva. Esta tendencia va en contravía de lo que ordena la norma de propiedad in-

dustrial que rige en Colombia, que es la Decisión 486. Esta norma solo permite patentar

invenciones que entrañen una actividad inventiva y sean susceptibles de aplicación in-

dustrial (artículo 14). tanto es así que en el artículo 15 b) dispone que “no se consideran

invenciones el todo o parte de seres vivos tal como se encuentran en la naturaleza, los


procesos biológicos naturales, el material biológico existente en la naturaleza o aquel

que pueda ser aislado, inclusive genoma o germoplasma de cualquier ser vivo natural”.

Segundo, ninguno de los tlc mantiene el statu quo de Colombia en materia del re-

quisito de divulgación o desvelo de origen y procedencia legal de los recursos genéticos

y el componente tangible asociado. Este statu quo está marcado por la Decisión 486 que

en el artículo 26 exige que la solicitud para obtener una patente de invención contenga,

de ser el caso, la copia del contrato de acceso y la copia del documento que acredite la

licencia o autorización de uso de los conocimientos tradicionales de las comunidades

indígenas, afroamericanas o locales.

En este aspecto, los tratados con los países de la efta, Canadá y la ue establecen in-

tenciones respecto a tratar de cooperar con el fin de intercambiar información relevante

en torno a evitar el acceso ilegal a recursos genéticos y conocimientos asociados, innova-

ciones y prácticas tradicionales; y la distribución equitativa de beneficios que resulten de

la utilización de recursos genéticos y conocimientos asociados, innovaciones y prácticas

tradicionales (Gómez, 2013).

Los desafíos futuros que debe enfrentar la política de adb es que a pesar de las tenden-

cias de patentabilidad de los tlc, se alcance tanto una cultura de innovación y empren-

dimiento nacional, como una distribución justa y equitativa de los beneficios obtenidos

de la utilización de los recursos genéticos, sus derivados y el componente intangible

asociado.

En resumen, en Colombia se han identificado tres períodos de la política de adb que

han oscilado entre procesos proteccionistas y comerciales. En este tenor los principales

retos que enfrenta la política de adb son cumplir con la consulta previa a las comunida-

des indígenas y locales y, al mismo tiempo evaluar la creación de la empresa nacional de

bioprospección. Por otra parte, el principal avance para lograr la puesta en marcha de

la locomotora de la innovación es el Decreto 1376 de 2013, por el cual se reglamenta el

permiso de recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica

con fines de investigación científica no comercial, con exclusión del ámbito de aplicación

de la Decisión 391.

Sin embargo, es un retroceso que el Conpes 3697 no involucrara a las comunidades

indígenas y locales en los temas que promueven comercialmente el sector de la biotecno-

logía, para lograr dinamizar y promover la distribución justa y equitativa de los beneficios

derivados de la utilización de los recursos genéticos y el uso sostenible de la biodiversi-

dad. Los mayores desafíos que debe enfrentar la política de adb están en las tendencias

de patentabilidad de los tlc y la dificultad para poner a funcionar, al mismo tiempo,

instrumentos transversales de protección, de modo que se tengan en cuenta todos los

eslabones de la cadena de valor agregado del conocimiento. Los obstáculos que restan


por superar son la falta de capacidad institucional y de coordinación interinstitucional que

articule al sector privado y a las comunidades indígenas y locales con el sector público.

referencias

Expediente lat-386 – Sentencia C-1051/12 m. P. Luis Guillermo Guerrero.

Gómez Lee, m. i. (2004). La protección de los conocimientos tradicionales en las negociaciones

del tlc. bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Gómez Lee, m. i. (2010). Conocimientos tradicionales y biodiversidad en el Acuerdo de Promo-

ción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (tlc)

(bogotá), Universidad Externado de Colombia/wwf.

Gómez Lee, m. i. (2013). “biopiratería o divulgación la apuesta de dos tlc”. Boletín Derecho

y Vida, 99, 1-6.

Área de gestión pública

99

Políticas de buen gobierno: hacia una mejor relación entre el Estado y los ciudadanos

cArolinA isAzA e.

El Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 plantea, como uno de los “Soportes trans-

versales de la prosperidad democrática”, la estrategia de buen Gobierno, Participación

Ciudadana y Lucha contra la Corrupción. Este es uno de los elementos innovadores y

banderas de campaña del presidente Santos, quien se interesó, desde antes de ser elegi-

do, por reflexionar sobre el buen gobierno a través de una fundación del mismo nombre.

Las políticas agrupadas bajo el concepto de buen gobierno son relevantes para el Esta-

do, pues se refieren a mecanismos de gestión para hacerlo más eficaz, eficiente y cercano

a los ciudadanos. Es un área de política transversal, de gestión pública, que en muchos

gobiernos ha estado marginada, dejada de lado o tratada solamente de forma tácita. Por

esta razón, resulta importante hacer seguimiento a la evolución de estas políticas, que en

el actual gobierno han constituido uno de los llamados “soportes transversales” a todas

las demás políticas públicas, y analizar los esfuerzos que se han hecho para desarrollarlas.

El propósito de este artículo es analizar este conjunto de políticas y herramientas,

a poco tiempo de terminar el período de gobierno, con el fin de identificar qué avances

y retrocesos ha tenido la estrategia, qué tipo de dificultades enfrenta y qué tareas que-

dan pendientes para gobiernos futuros, con el fin de consolidar este tipo de políticas

en el país.

a. contexto

Sin duda, la elección del concepto de “buen gobierno” está fuertemente influenciada por

el banco mundial, que ha sido uno de sus principales proponentes y ha desarrollado,


además, indicadores de “governance”, que dado su uso se traduciría más precisamente

como “buena gobernanza”. Estos indicadores son: efectividad del gobierno, participación

y rendición de cuentas, control de la corrupción, calidad regulatoria, estabilidad política y

Estado de derecho (o imperio de la ley) y el banco mundial los ha medido por varios años

para la mayoría de países del mundo, usando índices que combinan diferentes medicio-

nes, basadas principalmente en percepción de expertos (Kaufmann, Kraay, & mastruzzi,

2008; banco mundial, 2013).

La estrategia planteada en el Plan nacional de Desarrollo cita estas mediciones y el

lugar (mediocre) que ocupa Colombia en las mismas, y se estructura a partir de elemen-

tos muy similares a estos indicadores, a saber:

1. transparencia y rendición de cuentas.

2. Gestión pública efectiva.

3. vocación por el servicio público.

4. Participación y servicio al ciudadano.

5. Lucha contra la corrupción.

La principal diferencia entre el Plan nacional de Desarrollo y la literatura del banco mun-

dial es que en el primero no se incluyen los indicadores de calidad regulatoria, estabilidad

política y Estado de derecho, los cuales son de carácter más estructural y no dependen

únicamente del ejecutivo, ni menos aún de un solo gobierno, sino que obedecen al dise-

ño institucional del Estado. Sin embargo, se argumentará que esta separación afecta la

efectividad de las políticas de buen gobierno.

En segundo lugar, hay temas que el gobierno de Colombia introduce y que no están

en los indicadores citados: la vocación por el servicio público y el servicio al ciudadano.

Estos dos tienen que ver con mejorar la calidad de los servidores públicos y acercarlos

más a los ciudadanos, temas que no son ajenos a la literatura internacional sobre buen

gobierno (villoria, 2011).

Estos cinco elementos se han desarrollado a lo largo del actual gobierno a través de

la formulación de varias políticas públicas y la expedición de leyes y se han apoyado en

la creación de una alta Consejería para el buen Gobierno.

Para el análisis de este conjunto de políticas denominadas de buen gobierno, se pre-

sentarán en la primera parte los elementos incluidos en el Plan nacional de Desarrollo

y sus antecedentes y los avances y retrocesos que han tenido estos durante el actual go-

bierno. Dado que el tema de buen gobierno es tan amplio, en la segunda parte se hará

un énfasis particular en tres de estas políticas, aquellas que se refieren específicamente

a la relación entre el Estado y los ciudadanos: transparencia y rendición de cuentas, lu-

101políticas de buen gobierno: hacia una mejor relación entre el estado y los ciudadanos / carolina isaza e.

cha contra la corrupción y participación ciudadana, y se señalarán algunos problemas

relacionados con la capacidad institucional y la aplicación en el territorio de las mismas.

Se elige este énfasis porque, si bien la eficacia del Estado es crucial, se trata de un

medio para lograr los fines del Estado; mientras que las relaciones entre el Estado y los

ciudadanos, entendidas como democratización de la administración pública, son un fin

en sí mismo y tienen un interés indiscutible para la calidad de la democracia.

b. contenidos, avances y retrocesos de las Políticas de buen gobierno

1. Transparencia y rendición de cuentas

Este primer componente incluye los temas de información pública, diálogo con los

ciudadanos y gobierno en línea. Los antecedentes de estos temas se encuentran en el

Conpes 3654 de 2010 (Política de rendición de cuentas), en algunos lineamientos sobre

información pública que había generado la coINfo (Comisión intersectorial de Políticas y

de Gestión de la información de la administración Pública) durante el gobierno anterior

y en la estrategia Gobierno en Línea, creada en el 2002.

En desarrollo de estos componentes, el gobierno ha desarrollado algunas acciones de

política, entre las cuales se destaca la aprobación de la Ley de transparencia y acceso a la

información (Proyecto de Ley 156 de 2011 Senado, declarado parcialmente exequible por

la Corte Constitucional en la sentencia C-274-13). En esta se establece la obligatoriedad

de publicar, divulgar de forma proactiva y entregar por solicitud toda la información de

carácter público; se detallan todos los tipos de información que deben estar publicados

en las páginas de internet de las entidades y otros sujetos que manejen recursos públicos,

y se establecen otros estándares para facilitar el acceso a la información. La expedición

de esta Ley refuerza el principio constitucional según el cual toda la información es pú-

blica excepto aquella que esté bajo reserva, clasificada o vulnere derechos privados y esté

protegida por alguna ley. Esta norma es un gran avance en materia de transparencia y

es de esperar que sea sancionada y aplicada por las entidades públicas lo antes posible.

En el componente de rendición de cuentas no se presentan avances significativos,

aunque se ha adelantado una gestión extensa para socializar el concepto entre los fun-

cionarios públicos y asesorarlos en su aplicación. En este frente no hay avances concre-

tos, pero al menos tampoco hay retrocesos y el tema sigue siendo importante dentro del

gobierno, lo cual se evidencia en la declaración del 27 de agosto como día nacional de la

rendición de cuentas.


En cuanto a Gobierno en Línea, este gobierno ha apostado por la consolidación de la

estrategia, la cual tiene ahora su propia Dirección dentro del ministerio de tecnologías

de información y Comunicación (mintic). Los indicadores del programa se refieren a la

calificación que obtienen las entidades en cuanto a su nivel de cumplimiento o de imple-

mentación del mismo, para 2012 se reportaba que el 80,6% de las entidades nacionales

estaban en la fase de democracia en línea, que es considerado el nivel más alto de la es-

trategia (dNp, 2013). Sin embargo, el panorama en las regiones es más desalentador, pues

solo el 21,3% de las entidades territoriales están en ese mismo nivel (dNp, 2013), pero, al

menos, más del 70% se encuentran en las fases de información e interacción en línea y

todos los porcentajes han ido subiendo durante el período de gobierno (mintic, 2013).

Se destaca como un reto grande para este programa la brecha digital que sigue siendo

importante en el país:

El 6,4% de la población mayor de 15 años es analfabeta. no hay datos sobre el anal-

fabetismo digital, es decir, las personas que no saben usar un computador, pero proba-

blemente es mucho más alto. En cualquier caso, en Colombia hay 23 computadores por

cada 100 habitantes.

En cuanto al acceso a internet, hay 6,6 millones de conexiones de internet de banda

ancha y casi 900.000 de otros tipos de conexión (mintic, corte marzo de 2013), y el 32%

de los hogares están conectados a internet (SISmeg, corte a junio de 2013). Según una

encuesta de mintic (napoleón Franco, 2013), 8 de cada 10 personas acceden a internet

en las ciudades, pero hay una brecha importante entre las ciudades y el campo y entre

los diferentes departamentos del país: la penetración de internet en 5 departamentos es

de menos del 1% y en más de la mitad de los departamentos es de menos del 5% (min-

tic, vive Digital, informe trimestral por Departamento, 2012). Esto indica una brecha

regional importante.

Sin embargo, estas cifras representan un avance frente a los datos históricos y el

ministerio de tIc tiene programas encaminados a seguir cerrando la brecha, como los

quioscos vive Digital, el Proyecto nacional de Fibra Óptica, la entrega de computadores

para escuelas públicas de todo el país, entre otros.

En términos de resultados de estos esfuerzos, se puede decir que la transparencia

del Estado ha ido mejorando, en particular en lo que se refiere a la publicación de infor-

mación en internet y a la realización de audiencias públicas de rendición de cuentas. Sin

embargo, los componentes más interactivos y el diálogo con los ciudadanos todavía

están en una etapa bastante incipiente.


2. Gestión pública efectiva

Se agrupan acá dos títulos del pNd (gestión pública efectiva y programas estratégicos para

el buen gobierno), pues todos los temas que están comprendidos en estos se relacionan

con el principio de gestión pública efectiva. El primero se divide en seis componentes:

(1) la eficiencia en la gestión de los recursos públicos; (2) arreglos institucionales por te-

mas estratégicos; (3) iniciativas de rediseño organizacional en entidades del Estado; (4)

políticas de eficiencia como anti-trámites internos y servicios compartidos; (5) gestión

pública orientada a resultados, y (6) incentivos para la gestión pública. Por su parte, los

programas estratégicos incluyen: (1) gestión contractual pública; (2) gestión de activos;

(3) gestión jurídica pública, (4) sistemas de información, (5) servicio al ciudadano, y (6)

supervisión y control.

todos estos temas (doce en total) tienen su origen en el prap, Programa de reforma

de la administración Pública, creado en el gobierno anterior. Sin embargo, desde los años

90 todos los gobiernos han tenido, de una u otra manera, una preocupación por estos

temas de la nueva Gestión Pública, los cuales se han traducido en diversas reformas y

reestructuraciones de la rama ejecutiva, las cuales han incluido la creación, supresión y

fusión de agencias, los recortes de personal, la introducción de herramientas de gestión

del sector privado y diversos intentos (no del todo exitosos) por medir el desempeño del

sector público.

Si bien los títulos no son muy sugerentes, se trata, en última instancia, de medidas

de eficiencia y eficacia aplicadas a los principales procesos de la administración pública

nacional, inspirados claramente en la nueva Gestión Pública, así como de reestructura-

ción de organizaciones públicas y fortalecimiento del sistema de seguimiento y evaluación

de políticas públicas.

Es relevante mencionar que el tema de sistemas de información se traslapa con el

tema de acceso a la información pública que se trató en el primer punto, y el tema de

servicio al ciudadano inicialmente se anuncia dentro del tema de participación ciudada-

na, pero en el desarrollo del texto del pNd queda dentro de los programas estratégicos.

Estas inconsistencias obedecen a las lógicas institucionales que traían estos diferentes

programas, en las que todos los componentes que hicieron parte del prap se terminaron

agrupando, aunque conceptualmente se quisiera organizarlos de otra manera más co-

herente con las nuevas prioridades.

Durante el gobierno Santos, la política de gestión pública efectiva y los programas

estratégicos han tenido como principales resultados una agresiva estrategia anti trámites

y un modelo integrado de planeación y gestión (Decreto 2482 de 2012).


La estrategia de racionalizar trámites y ponerlos en línea ha avanzado bastante, se

han eliminado muchos trámites innecesarios (247, según el SISmeg con corte a marzo de

2013), acudiendo incluso a un concurso en el que los ciudadanos eligieron los trámites

más inútiles y engorrosos para que estos fueran eliminados. La digitalización también ha

avanzado, así como la gratuidad y la reducción de tiempos de espera para los usuarios.

Estas estrategias se complementan con la de reducción del uso del papel en las entida-

des públicas.

En cuanto a la integración de la planeación y la gestión y el uso de un modelo único,

la nueva reglamentación obliga a todas las entidades del orden nacional a usar las mis-

mas metodologías y referentes, a simplificar procedimientos y crea un formulario para

reportar los avances en su gestión y permitir el seguimiento y la evaluación. El modelo

contiene indicaciones sobre la planeación articulada por sector, la gestión misional y de

gobierno, la transparencia, participación y servicio al ciudadano, la gestión del talento

humano, la eficiencia administrativa y la gestión financiera; es decir, todos los aspectos

del funcionamiento administrativo de las entidades públicas.

Hasta la fecha, las entidades están adoptando la metodología y cumpliendo con las

obligaciones de entregar información y, por primera vez, han llenado el formulario único,

por lo cual todavía no se cuenta con información sobre los resultados de esta reforma.

La ventaja principal que ofrece es la unificación de formatos y de procedimientos en un

solo modelo y el reporte en un solo formulario, en remplazo de la multiplicidad previa

que generaba repetición de tareas.

Es importante mencionar que este modelo integrado reúne también los temas ya

mencionados en este capítulo del pNd, es decir, tiene consideraciones sobre la mayoría

de aspectos del buen gobierno, con lo cual se puede considerar que es el principal pro-

ducto que tiene el gobierno para ofrecer con respecto a toda la estrategia, pero todavía

no se conocen sus resultados y efectos en la administración pública.

Entre los programas estratégicos para el buen gobierno se encuentra también el te-

ma de servicio al ciudadano, el cual tenía un antecedente en el prap y su área de servicio

al ciudadano. El gobierno Santos ha intentado darle un poco más de relevancia al tema

convirtiéndolo en un Programa de Servicio al Ciudadano, y realizando ferias de servicio

en los territorios del país para acercar los servicios del gobierno central a las personas

de todas las regiones.

3. Vocación por el servicio público

Este es un tema nuevo, o al menos un enfoque nuevo para el tema de los servidores

públicos. Se trata de fortalecer la vocación de servicio y mejorar la calidad del mismo a


través de programas de motivación. Este tema está a cargo de la eSap, que ha desarrollado

capacitaciones a funcionarios públicos, lo cual es su misión. no se tienen datos sobre

los resultados de estos esfuerzos sobre todo en lo que concierne a mejorar la motivación

y la actitud de servicio. El SISmeg solo reporta datos para un indicador de capacitaciones

realizadas, que es demasiado general y poco definido para medir esta iniciativa. adicio-

nalmente, se creó el portal “Sirvo a mi país” para los servidores públicos, en el cual hay

noticias y enlaces relacionados con temas de desarrollo humano y beneficios.

Para aproximarse a los resultados de estas intervenciones, se acude a la Encuesta

sobre ambiente y Desempeño institucional (edI) del daNe (Departamento administrativo

nacional de Estadísticas), en particular en su componente de ambiente institucional, el

cual permite ver cambios en la cultura de las organizaciones públicas. Entre 2009 y 2012

el total nacional de favorabilidad del ambiente institucional ha aumentado de 72,7% a

78,3% (con un intervalo de confianza del 0,3) (daNe, 2013). Sin embargo, los funcionarios

expresan que la principal motivación para permanecer en la entidad pública es la estabi-

lidad laboral (93,9%) y la menos importante, los incentivos y reconocimientos laborales

(56,7%) (daNe, 2013). Esto arroja algunas dudas sobre la efectividad de las políticas de

vocación centradas en el desarrollo humano.

4. Participación ciudadana y capital social

Existen numerosos antecedentes para este tema, desde la Constitución de 1991 y las nu-

merosas leyes y normas que han desarrollado los espacios y mecanismos de participa-

ción en el país. El pNd 2010-2014 menciona tres aspectos en los que se quiere fortalecer

la participación ciudadana: acción cívica y democrática, asociación y cultura ciudadana.

En esas líneas se propone generar políticas públicas específicas que ayuden a solventar

los problemas de implementación con los que se han enfrentado esas leyes y herramien-

tas mencionadas, los cuales se encuentran ampliamente diagnosticados (velásquez y

González, 2003).

Durante el cuatrienio, los productos de estos esfuerzos son: un Proyecto de Ley Esta-

tutaria de Participación Ciudadana (227 de 2012, Senado, 134 de 2011, Cámara) aprobado

por el Congreso, una política pública para las juntas de acción comunal, que está en pro-

ceso de implementación, y los programas de desarrollo y paz en las regiones.

5. Estrategias contra la corrupción

Estas estrategias tienen como antecedente el programa anticorrupción, que existe des-

de 1998 y cuyo director se llamó coloquialmente el zar anticorrupción. Los principales


planteamientos del pNd para continuar con estos esfuerzos son la elaboración de una

política integral anticorrupción y el fortalecimiento de los órganos de control encargados

de investigar y juzgar los actos de corrupción. Se mencionan otros elementos como el

fortalecimiento de las entidades territoriales y la participación del sector privado en la

lucha contra la corrupción.

En cuanto a avances en esta materia, durante lo que va corrido del gobierno se mo-

dificó el Programa de Lucha contra la Corrupción y se convirtió en la Secretaría de trans-

parencia, dependiente de la Presidencia de la república (mientras el anterior programa

dependía de la vicepresidencia). Se ha expedido una ley –Ley 1474 de 2011, Estatuto

anticorrupción- y se ha estado formulando una política, en el documento Conpes anti-

corrupción, que ha contado con la participación de representantes de la sociedad civil.

La Ley 1474 incluye una amplia variedad de regulaciones relacionadas con la contratación

pública, la corrupción en el sector salud, el control fiscal, la eficiencia de la gestión pública

y la creación de comisiones de moralización, entre otras.

Como punto para destacar, esta Ley crea la obligación para las entidades públicas

de formular anualmente planes anticorrupción, con disposiciones sobre el manejo del

riesgo de corrupción, la administración de la información y la rendición de cuentas. Esta

medida podría ser muy exitosa para mejorar la gestión pública en Colombia, pues obliga

a las entidades a formalizar temas que, en muchos casos, estaban ausentes o tenían baja

formalización. En el segundo semestre de 2013 las entidades ya deben haber entregado y

publicado en internet sus planes y deberán hacer seguimientos periódicos a sus avances

sobre los mismos.

c. análisis de las Políticas de buen gobierno: Problemas de caPacidad institucional y aPlicación al territorio

Como se ha visto, la estrategia de buen gobierno comprende un gran número de elemen-

tos, que se pueden clasificar a grandes rasgos en dos categorías: primero, las preocupa-

ciones relacionadas con la eficiencia y eficacia del Estado, inscritas en un enfoque neo

empresarial de la nueva Gestión Pública (ramió, 2001), y segundo, las que se refieren

a las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, relacionadas con la transparencia y la

democratización y con los controles democráticos e institucionales para evitar excesos

del poder, que se inscriben más en un enfoque de gobernanza (osborne, 2010; Peters,

2007) o neopúblico (ramió, 2001).

El análisis que sigue se centrará en la segunda categoría, particularmente en tres polí-

ticas: transparencia y rendición de cuentas, participación ciudadana y estrategias contra la


corrupción. Como se ha visto antes, en estos temas existen unos avances legislativos y de

formulación de políticas indiscutibles. Sin embargo, formular leyes y políticas no resuelve

por sí mismo un problema público; es necesario que estas normas se implementen, y en

esto los avances son menos claros.

Uno de los principales obstáculos que enfrentan estas políticas es la baja capacidad

institucional que existe para implementarlas. Es necesario reconocer la importancia de la

incorporación de los temas de buen gobierno y, en particular, de relación entre el Estado y

los ciudadanos a la agenda pública, así como la formulación de políticas y de herramien-

tas de política como las ya mencionadas (leyes, programas y agencias), pero hay pocos

avances en la implementación de las mismas.

Esto se explica por lo que se denomina una “brecha de implementación” (cIpe, Glo-

bal integrity, 2012), es decir, que resulta mucho más fácil formular políticas y decisiones

públicas que llevarlas a la práctica. La razón por la cual esto se puede considerar un pro-

blema de capacidad institucional es clara: se gastan todos los recursos institucionales

(políticos, humanos y de presupuesto) en las etapas previas, pero una vez formulada la

política no quedan suficientes recursos (suficiente capacidad) para llevarlas a la prácti-

ca. más aún, muchas veces la formulación no contempla qué se va a requerir para que

la implementación sea efectiva, en términos de crear nuevas agencias, contratar nuevo

personal y llevar a cabo nuevas tareas, y solo se apropian recursos de inversión que ya

estén aprobados en los presupuestos de las entidades.

Sobre este problema es importante detenerse un momento. En efecto, en Colombia la

metodología para elaborar documentos Conpes, una de las herramientas de formulación

de políticas públicas más utilizada y que fue desarrollada por el Departamento nacional

de Planeación, exige que los recursos que se van a requerir para ejecutar la política estén

contemplados en los ya aprobados presupuestos de inversión de las entidades. Es decir,

las nuevas políticas públicas (nacionales) deben hacerse con los mismos recursos que se

contemplaron antes de diseñarlas, lo cual significa que no está permitido ni contemplado

usualmente asignar recursos nuevos y adicionales para una política nueva.

En este caso, la implementación de las políticas de buen gobierno requeriría de cier-

tas capacidades adicionales al servicio del Estado, incluyendo nuevos recursos, no solo

de inversión sino también de funcionamiento. En cada una de las políticas analizadas se

repite este problema. El tema de transparencia y acceso a la información requiere no solo

de portales de internet para las entidades públicas, ni del programa Gobierno en Línea,

sino de una mejora en los procesos internos de producción y gestión de la información

(el cual va mucho más allá que la Ley de archivos, que ha tenido el énfasis hasta el mo-

mento), además, requiere de capacitaciones para los funcionarios en tIc y de nuevos fun-

cionarios especializados que se dediquen exclusivamente, o al menos principalmente, a


administrar las páginas y los contenidos, a responder requerimientos de los ciudadanos,

entre otras nuevas tareas que resulta necesario crear con la política.

Por el momento, el gobierno de Colombia se ha felicitado a sí mismo porque queda

situado en el primer lugar en estos temas en américa Latina, y esto está bien, pero no

puede ser una excusa para dejar de avanzar en solucionar estos problemas de capacidad,

que son especialmente acuciantes en las entidades territoriales.

En cuanto a la participación ciudadana, los problemas de capacidad institucional son

igual de importantes. Primero, la unidad que se encarga oficialmente de este tema en el

gobierno es una oficina menor del ministerio del interior, a la cual no se le han asignado

nunca los recursos necesarios para administrar una política de tal complejidad, que debe-

ría involucrar todas las relaciones del Estado con los ciudadanos y sus diferentes formas

de organización. Esto ha llevado a que la oficina se centre principalmente en la atención

a veedores ciudadanos, de la mano con una red interinstitucional, pero ni siquiera en

este frente se ha logrado hasta la fecha desarrollar actividades que resulten útiles para

fortalecer esta forma de participación y control social (según admiten tanto los veedores

como los funcionarios que participan en la red).

Para adelantar e implementar efectivamente una política de participación ciudadana

se requerirían recursos humanos mucho más importantes y una mayor prioridad política

y administrativa para el tema.

La rendición de cuentas tendrá este mismo problema, mientras esté en manos del

dNp y del Comité interinstitucional y no cuente con una estructura que le permita llegar a

todos los territorios y, sin embargo, hay que destacar que los responsables de la política

han hecho grandes esfuerzos por llegar al menos a algunos, con los recursos disponi-

bles. Por ejemplo, el dNp tiene la iniciativa Sinergia territorial, con la cual acompaña a

88 municipios en estrategias de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas y presta

asistencia técnica por demanda a los departamentos en los mismos temas.

En cuanto al tema anticorrupción, es loable la iniciativa de solicitar a las entidades

planes anticorrupción anuales, pero es muy probable que en la presentación de los mis-

mos se evidencien problemas de capacidad significativos; problemas en la capacidad

para asesorar y entrenar a las entidades en la elaboración de los planes, la capacidad

para revisar y dar retroalimentación a las entidades sobre la calidad y pertinencia de los

planes y la capacidad tanto de cada entidad como del gobierno nacional para hacerle se-

guimiento a las acciones propuestas en los planes. Eso por no hablar de la capacidad de

sancionar a las entidades que no presenten, o no cumplan con los requisitos previstos, o

no apliquen lo anunciado en los planes. así, se corre el riesgo de que estos documentos

queden en un ejercicio retórico sin consecuencias.


De nuevo, este es un tema en el que la capacidad va disminuyendo con el tamaño y

la categoría de las entidades territoriales, y se requerirá un apoyo técnico muy cercano

para lograr que las entidades más vulnerables puedan ya no implementar sus planes,

sino incluso formularlos de manera que resulten un apoyo a su gestión y no una carga

administrativa adicional sin utilidad práctica.

ahora bien, la meta de las estrategias contra la corrupción en el Plan nacional de

Desarrollo es mejorar el puntaje en el Índice de Percepción de la Corrupción (Ipc) de 3,5

a 4 puntos en el período. Esto resulta curioso, dado que los puntajes de este índice son

elaborados por transparencia internacional, una oNg internacional. Esta organización

ha cambiado las metodologías de medición, de forma que el indicador no se puede ya

comparar entre años, lo cual elimina el método de control y seguimiento del gobierno

sobre sus propios avances. adicionalmente, las mediciones de la corrupción tienen pro-

blemas importantes, entre los que se cuentan su dependencia de medidas de percepción

subjetiva de actores no representativos y la dificultad de modificar los puntajes a lo largo

del tiempo (stickiness), por lo cual es cuestionable su utilidad para medir los resultados

en períodos cortos de tiempo, como los de un gobierno (isaza, 2011).

El gobierno debería tener otros indicadores que permitan saber si la corrupción en

Colombia está disminuyendo o no, o al menos, si la corrupción se está descubriendo y

sancionando, pues, en definitiva, no es claro si sus acciones tienen un impacto o no. Es-

to se podría lograr con encuestas, con indicadores de procesos penales y disciplinarios

y con estadísticas de recuperación de dineros desviados, así como con datos sobre los

servidores públicos. Es posible que esta información se genere en el futuro a través del

observatorio anticorrupción y de integridad que creó la Secretaría de transparencia1,

pero este aún no tiene toda la información deseable.

ahora bien, si se analiza cuáles son las fuentes de las brechas de implementación

se encuentra que algunas de estas son precisamente componentes de una definición

amplia del buen gobierno: la calidad de la burocracia estatal, la legitimidad y calidad de

las leyes, las instituciones e incentivos, la corrupción. otras fuentes de esta brecha son

de tipo económico, social y cultural (cIpe, Global integrity, 2012).

Pero esto puede plantear una posibilidad interesante: para poder cumplir con la agen-

da actual del buen gobierno probablemente se necesita trabajar en mejorar aspectos del

mismo que no están cubiertos en la actualidad, especialmente el fortalecimiento del Es-

tado de derecho y la calidad de las instituciones políticas, o incluso, que hay un traslape

entre las razones por las cuales no se logran implementar las políticas y los problemas

que esas políticas están tratando de resolver (un círculo vicioso).

1 www.anticorrupcion.gov.co


La revisión de este tema ha permitido también identificar algunas fallas en el proce-

so de formulación de políticas nacionales, una de ellas se relaciona con la forma en que

se entiende el presupuesto y la vinculación de recursos para políticas nuevas y otra es

la dificultad de aplicar las políticas nacionales en los territorios. Estos son obstáculos

para cualquier política pública, pero está claro que han afectado a las políticas de buen

gobierno también y que los municipios todavía están en niveles muy disímiles en cuanto

a su apropiación del tema (como lo evidencia el Índice de Gobierno abierto –Iga– de la

Procuraduría General de la nación, en el que se mide la rendición de cuentas, la transpa-

rencia, el gobierno en línea, la gestión y otros atributos relacionados con el buen gobierno)

(Procuraduría General de la nación, 2012).

En suma, para evitar la brecha de implementación entre la formulación de políticas

públicas y su aplicación efectiva se necesita voluntad política, capacidad estatal y apoyo

público (cIpe, Global integrity, 2012). En el tema de buen gobierno se cuenta con la vo-

luntad política y con el apoyo público, pero persisten problemas de capacidad estatal,

los cuales son mucho más graves en las entidades territoriales. Por esta razón, el reto

pendiente para la agenda del buen gobierno es fortalecer las capacidades institucionales

necesarias para la implementación efectiva de sus políticas. Esto no significa necesaria ni

únicamente asignar más presupuesto, ni lograr llevar estas políticas a los territorios, por

la vía de la persuasión y de la capacitación, como ya se está haciendo, sino también se

requiere, con urgencia, un apoyo para el fortalecimiento institucional de los municipios y

de todas las entidades públicas y la asesoría para que puedan adoptar las herramientas del

buen gobierno y hacer una diferencia en la forma en que se relacionan con sus ciudadanos.

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Área de seguridad

115

Política pública de seguridad ciudadana

Andrés mAcíAs

En medio de la polémica que desató la propuesta de crear un nuevo ministerio de Segu-

ridad Ciudadana, y ante el eventual escenario real de posconflicto que se podría generar

si se logran avances positivos en las negociaciones que adelanta el gobierno con los

grupos armados insurgentes, resulta interesante y relevante analizar la situación actual

de la seguridad ciudadana en el país y los planes y programas que el gobierno nacional y

los gobiernos locales han planteado al respecto. Ese es precisamente el objetivo general

de esta iniciativa académica. Este artículo presenta el contenido de la política pública de

seguridad ciudadana vigente, sus avances y retrocesos, y se enfoca principalmente en

mostrar el impacto que ha tenido en bogotá.

La Constitución Política de Colombia de 1991, en su artículo 2, establece que uno de

los fines esenciales del Estado es “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un

orden justo”, dentro de su territorio e, igualmente, precisa que “las autoridades de la

república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia,

en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”. Para cumplir con lo

dispuesto en ese artículo, la Constitución determinó que la Policía nacional es el organis-

mo armado de carácter civil encargado de lograr que el Estado cumpla dichos objetivos.

Precisamente desde el momento en que la seguridad y la convivencia ciudadana fueron

consideradas como una de las finalidades del Estado, ese empezó a ser un tema impor-

tante en materia de política pública.

además de lo dispuesto por la Constitución de 1991, el marco legal que ha guiado

las diferentes actividades gubernamentales en materia de seguridad ciudadana incluye

la Ley 62 de 1993, el Código nacional de Policía, la Ley 418 de 1997, el Decreto 2615 de

1991, el Decreto 2170 de 2004, el Conpes 3460, el Plan Estratégico de la Policía nacional

2007-2010 y los diferentes planes nacionales de desarrollo propuestos desde la adminis-


tración de César Gaviria hasta la administración actual. La política pública de seguridad

ciudadana vigente se conoce como la Política nacional de Seguridad y Convivencia Ciuda-

dana –pNScc– del 2011, la cual está respaldada por la Ley 1453 de 2011, también conocida

como la Ley de Seguridad Ciudadana, y por el Plan nacional de vigilancia Comunitaria

por Cuadrantes –pNvcc– lanzado por la Policía nacional en febrero de 2010.

1. contenido de la Política

La elaboración de la pNScc fue el resultado de un trabajo liderado por la Presidencia de

la república, la cual coordinó diversas entidades del orden nacional y territorial, y contó

con la participación activa de la Fundación ideas para la Paz –fIp– y la asesoría técnica de

mcKinsey. Es importante resaltar la participación activa de organizaciones no estatales

en la formulación de la política.

La pNScc define la seguridad ciudadana como “la protección universal a los ciudadanos

frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su dignidad, su seguridad personal

y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad” y entiende la convivencia ciudadana

como “la promoción del apego y la adhesión de los ciudadanos a una cultura ciudadana

basada en el respeto a la ley, a los demás y a unas normas básicas de comportamiento y

de convivencia social”. La definición de estos conceptos es crucial para diferenciar con

claridad seguridad ciudadana de seguridad nacional y defensa nacional, ya que la dinámica

del conflicto interno que ha vivido el país por varias décadas ha generado que, en algunos

casos, dichos términos y sus implicaciones se confundan.

La pNScc plantea cinco objetivos específicos para contrarrestar los desafíos estruc-

turales y coyunturales1, claramente identificados en el texto de la política, que atentan

contra la seguridad y la convivencia ciudadana: 1. reducir el crimen en general, sobre

todo de hurtos; 2. reducir el número de homicidios; 3. mejorar la convivencia ciudadana;

4. reducir el miedo de las personas al crimen; y 5. Judicializar a más criminales violen-

tos. Para cumplir estos objetivos, la pNScc gira en torno a cinco ejes centrales y dos ejes

transversales, cada uno con unas líneas de acción determinadas. Los cinco ejes centrales

son: 1. Prevención Social y Situacional; 2. Presencia y Control Policial; 3. Justicia, víctimas

1 Los ocho desafíos son: 1) prevenir la aparición de nuevos actores criminales y la reincidencia; 2) combatir el crimen y la delincuencia organizada; 3) desarticular mercados de economía ilegal sobre los cuales se constituyen, articulan y consolidan estructuras criminales; 4) responder en forma efectiva a las conductas que pongan en riesgo la seguridad individual y colectiva o atenten contra ella; 5) fortalecer el Estado de derecho garantizando el imperio de la ley y la justicia; 6) proteger los derechos individuales y colectivos; 7) promover una cultura ciudadana y cívica, y 8) promover la legalidad, el respeto y la convivencia como prácticas y valores sociales.

117política pública de seguridad ciudadana / andrés macías

y resocialización; 4. Cultura de la Legalidad y Convivencia; y 5. Ciudadanía activa y res-

ponsable. Los dos ejes transversales son sistemas de información y estudio de políticas

públicas y desarrollos normativos. La tabla 1 ilustra la distribución de estos ejes.

tabla 1. Ejes centrales y transversales de la Pnscc

Ejes centrales Ejes transversales

1. Prevención social y situacional

Sistemas de información y estudio de políticas públicas

Desarrollos normativos

2. Presencia y control policial

3. Justicia, víctimas y resocialización

4. Cultura de la legalidad y convivencia

5. Ciudadanía activa y responsable

Fuente: tabla elaborada por el autor

Existen cuatro indicadores que permiten monitorear y hacerle seguimiento a la implemen-

tación de la pNScc; estos se encuentran claramente identificados en el texto de la política y

corresponden a cuatro conductas delictivas cuantificables. Dos de esas conductas atentan

en mayor medida contra la seguridad ciudadana –homicidio común y hurto común– y las

otras dos afectan especialmente la convivencia ciudadana –lesiones personales y muertes

en accidente de tránsito–. Estos indicadores permiten evaluar el impacto de las diferentes

estrategias de la política en materia de seguridad y convivencia ciudadana. La línea de base

para evaluar dicho impacto, es decir, el punto de partida desde el cual se le pueden atribuir a

la pNScc vigente los cambios positivos y/o negativos en materia de seguridad y convivencia

ciudadana, corresponde al estado de los indicadores al final del 2010, año inmediatamente

anterior a la implementación de la política. Los datos de la línea de base y la meta que el

gobierno espera alcanzar en cuatro años se encuentran expuestos en la tabla 2.

tabla 2. Indicadores de la Pnscc, línea base y meta cuatrienio234

Indicador Línea base 2010 Línea base 2010 actualizada Meta cuatrienio

tasa2 homicidio común 34 34 24

tasa hurto común 201 201 182

tasa lesiones personales 3083 420.9 255

tasa muerte accidente de tránsito 12.94 11.36 10.8

Fuente: tabla elaborada por el autor con información de la pNScc y del instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses.

2 tasa por cada 100.000 habitantes.

3 Datos correspondientes al año 2009.

4 Datos correspondientes al año 2009.


La información utilizada para mostrar la tasa de lesiones personales y la tasa de muer-

te por accidente de tránsito, con la cual se elaboró la línea de base en el texto original de

la pNScc, corresponde al 2009, ya que el instituto nacional de medicina Legal y Ciencias

Forenses no había reportado aún la información consolidada a diciembre de 2010. Por

esta razón, en la tabla 2 también se presentan los datos actualizados de la Línea base

para poder evaluar adecuadamente el impacto de la política.

2. avances y retrocesos

La tabla 3 y la Gráfica 1 muestran la evolución de los indicadores de convivencia y segu-

ridad ciudadana para los años 2010, 2011 y 2012. El único indicador que tuvo un com-

portamiento positivo en el primer año fue el de muertes por accidente de tránsito, aunque

la variación de la tasa fue solo de 0.29 casos por 100.000 habitantes. Los otros tres in-

dicadores aumentaron del 2010 al 2011, en especial la tasa de hurto común y la tasa de

lesiones personales. Entre el 2011 y el 2012 todos los indicadores mejoraron excepto por

la tasa de muertes por accidente de tránsito; este último empeoró, aunque de nuevo, la

variación de la tasa fue solamente de 0.32. Con base en esta información es evidente que

los resultados de la pNScc, desde el momento de su elaboración hasta el 31 de diciembre

de 2012, no son muy alentadores y se encuentran lejos de la meta inicial: las tasas de hurto

común, lesiones personales y muertes por accidente de tránsito aumentaron con respecto a

la línea de base, mientras que solo la tasa de homicidio común tuvo un comportamiento

positivo, al pasar de 34 casos por cada 100.000 habitantes en 2010 a 32.3 casos en 2012.

Es importante aclarar de todas maneras, que tanto la tasa de homicidio común como

la tasa de hurto común y la tasa de lesiones personales sí disminuyeron del 2011 al 2012.

tabla 3. Indicadores de la Pnscc 2010-201256

Indicador Línea base 2010 actualizada 2011 2012

tasa homicidio común 34 35 32.3

tasa hurto común 201 220 204

tasa lesiones personales 420.9 431.5 430.75

tasa muerte accidente de tránsito 11.36 11.07 11.396

Fuente: tabla elaborada por el autor con información del ministerio de Defensa nacional y del instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses.

5 Datos preliminares con corte a 31 de diciembre de 2012. Esa información está sujeta a cambios.

6 Datos preliminares con corte a 31 de diciembre de 2012. Esa información está sujeta a cambios.


Gráfica 1. Evolución indicadores Pnscc 2010-2012

35,5

35

34,5

34

33,5

34

35

32,3

2010 2011 2012

tasa homicidio común 2010-2012(casos por cada 100,000 habitantes)

33

32,5

32

31,5

31

30,5

225

220

201

220

204

2010 2011 2012

tasa hurto común 2010-2012(casos por cada 100,000 habitantes)

215

210

205

200

195

190


tasa lesiones personales 2010-2012(casos por cada 100,000 habitantes)

434,00

432,00

430,00

428,00

426,00

420,92

431,54

430,71

2010 2011 2012

424,00

422,00

420,00

418,00

416,00

414,00

tasa muertes accidente de tránsito 2010-2012(casos por cada 100,000 habitantes)

16,00

8,00

11,36 11,07 11,39

2010 2011 2012

4,00

2,00

1,00

Fuente: tabla elaborada por el autor con información del ministerio de Defensa nacional y del instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses.

La implementación de la pNScc no genera, necesariamente, los mismos resultados a nivel

nacional que a nivel local, razón por la cual resulta interesante conocer los registros de las

principales áreas metropolitanas del país y comparar esos resultados con las estadísticas

nacionales. Ese análisis permitiría reconocer más detalladamente en qué regiones del

país está funcionando mejor o peor la implementación de la pNScc y así hacer los ajustes

que permitan superar los obstáculos y dificultades que se estén presentando.


En esta ocasión se presentan los resultados de bogotá, una ciudad que constituye

el 16% del total de la población del país. La Gráfica 2 muestra la participación del núme-

ro total de casos de homicidio común, lesiones personales y muertes por accidente de

tránsito en bogotá como porcentaje del número total de casos que se presentaron cada

año a nivel nacional. Esos datos permiten establecer que las estadísticas de seguridad y

convivencia ciudadana de bogotá inciden de una manera importante en las estadísticas

nacionales, sobre todo en materia de lesiones personales: en 2010, los casos de homici-

dio común y muerte por accidente de tránsito en bogotá representaron el 11% y el 10%,

respectivamente, del número total de casos que ocurrieron en el país, mientras que los

casos de lesiones personales representaron el 30% del total nacional. Es importante re-

saltar que mientras los casos de lesiones personales y muerte por accidente de tránsito

en bogotá se mantuvieron relativamente constantes entre 2010 y 2012, los casos de ho-

micidio común mostraron una tendencia negativa.

Gráfica 2. Número de casos de homicidio común, lesiones personales y muerte por accidente de

tránsito en Bogotá como porcentaje del total de casos a nivel nacional 2010-2012

35,0

30,0

Homicidio Lesiones personales muertes tránsito

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

11,2 10,28,5

10,3 10,111,1

30,3 30,728,3

2010 2011 2012

Fuente: Gráfica elaborada por el autor con información del ministerio de Defensa nacional y del instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses.

ahora bien, los indicadores de la pNScc aplicados a bogotá año tras año que se presentan

en la Gráfica 3 mostraron un comportamiento opuesto al que revelaron los indicadores

nacionales: la tasa de homicidio común se redujo constantemente entre el 2010 y el 2012;

la tasa de lesiones personales disminuyó en el 2011, pero aumentó notoriamente en el

2012; y la tasa de muertes por accidente de tránsito aumentó en el 2011 y disminuyó de

nuevo en el 2012. Sin embargo, a nivel general entre el momento en que se elaboró la pNScc

y el 31 de diciembre de 2012, el comportamiento de los indicadores correspondientes a


bogotá es muy similar al que presenta todo el país: la tasa de hurto común disminuyó –

la disminución fue mayor en bogotá que a nivel nacional; la tasa de lesiones personales

aumentó; y la variación en la tasa de muertes por accidente de tránsito fue mínima.

Gráfica 3. Evolución indicadores Pnscc para Bogotá 2010-20127

25,00

20,00

15,00

2010 2011 2012

bogotá: tasa homicidio común(casos por cada 100,000 habitantes)

10,00

5,00

0,00

23,53

21,93

16,92

bogotá: tasa muertes accidente tránsito(casos por cada 100,000 habitantes)

7,60

7,50

7,40

7,20

7,55

7,11

530 564 538

7,30

7,20

7,10

7,00

6,90

6,80

7 no se presentan datos para el indicador tasa de hurto común, ya que no se logró obtener información completa al cierre de esta edición.


820,00

810,00

800,00

790,00

780,00

2010 2011 2012

bogotá: tasa lesiones personales(casos por cada 100,000 habitantes)

770,00

760,00

750,00

740,00

730,00

720,00

788,43

754,13

812,34

Fuente: Gráfica elaborada por el autor con información del instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses.

3. consideraciones generales

Un componente fundamental de la pNScc que ha tenido una incidencia fundamental en

los indicadores arriba mencionados es el Plan nacional de vigilancia Comunitaria por

Cuadrantes. El pNvcc fue diseñado e implementado mucho antes que la pNScc, pero fue

incorporado en esta como una línea de acción esencial dentro del segundo eje estratégico:

Presencia y Control Policial. La Fundación ideas para la Paz (fIp) realizó una evaluación

cuidadosa del impacto de la pNvcc en noviembre del 2012 y entre otras cosas concluyó

que el plan “representa un avance cualitativo para la Policía nacional que merece con-

solidarse y replicarse, (…) [pero] la principal debilidad de la estrategia en las ocho [áreas]

metropolitanas, se relaciona con las competencias del personal y la amenaza de la inercia

y la resistencia al cambio” (Fundación ideas para la Paz, 2012, p. 25). Estas limitaciones

identificadas por la fIp pueden ser una de las razones por las cuales aún se está lejos de

alcanzar las metas estipuladas en la pNScc.

otra de las líneas de acción de gran importancia dentro de la pNScc es la creación del

Sistema nacional de información del Delito (SNId). En ese sentido, con el apoyo del daNe

se elaboró en el 2012 la primera Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ecSc),

ejercicio que se repitió en el 2013. La ecSc está dirigida a personas de 15 años o más que


vivan en una de las 25 ciudades que la pNScc ha priorizado por la importancia que tienen

en relación con los indicadores nacionales de seguridad y convivencia ciudadana8.

En materia normativa, el segundo eje transversal de la pNScc, se logró un avance

importante ya que el 24 de julio de 2011 se aprobó el Estatuto de Seguridad Ciudadana,

sancionado como la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal,

el Código de Procedimiento Penal, el Código de infancia y adolescencia, las reglas so-

bre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”. Sin

embargo, el Código nacional de Convivencia Ciudadana, que es el segundo elemento

normativo estipulado por la pNScc, fue retirado en junio de 2011 después de haber sido

publicado en la Gaceta del Congreso no. 739 de octubre de 2010. De esta forma, esta

iniciativa quedó inconclusa.

aunque los indicadores de la pNScc son claros y ampliamente usados en diversas

evaluaciones de seguridad, resultaría más conveniente que la tasa de hurto común se

desglosara y se tomaran en cuenta las tasas de hurto a personas, hurto a comercio y

hurto a residencias de forma independiente; en este momento la tasa de hurto común

equivale a la sumatoria de esas tres tasas. Es importante discriminar ese indicador ya

que la implementación de programas específicos para reducir, por ejemplo, el hurto a

personas, no necesariamente reduce el hurto a comercio y el hurto a residencias: cada

una de esas tasas se puede ver afectada individualmente dependiendo de las políticas

utilizadas en cada caso. mantener la tasa de hurto común como está en este momento

no permite evaluar apropiadamente el impacto de la política.

Existe un vacío importante en la pNScc y es la ausencia de referencias específicas en

relación con los proveedores de seguridad privada. Desde 1994 existe la Superintenden-

cia de vigilancia y Seguridad Privada, y desde ese año la industria de la seguridad priva-

da en el país ha crecido a tal punto que hoy en día hay más empleados de empresas de

vigilancia y seguridad privada que policías. La utilización de escoltas privados, guardias

de seguridad con armas y sin armas, consultores y asesores privados de seguridad y, en

general, toda la gama de servicios ofrecidos por la industria de la seguridad privada, sin

duda alguna juegan un papel relevante en materia de seguridad y convivencia ciudadana

en todo el país y, por lo tanto, deberían ser reconocidos como un elemento importante

dentro de la pNScc.

Es claro que se ha avanzado en la implementación de la pNScc y hay resultados posi-

tivos y concretos en relación con varias líneas de acción, pero en cuanto a los indicado-

8 Las ciudades priorizadas son armenia, barranquilla-Soledad, bogotá D.C.-Soacha, bucaramanga, Cali-Palmira, Cartagena, Cúcuta, ibagué, manizales, medellín–Envigado e itagüí, montería, neiva, Pasto, Pereira, Popayán, San andrés, Santa marta, Sincelejo, valledupar, villavicencio (daNe, 2012, p. 1).


res de gestión, aún hace falta mucho trabajo para alcanzar las metas específicas que el

gobierno se propuso. En ese sentido, el texto de la política no explica cómo se estable-

cieron esas metas ni qué mecanismos se tuvieron en cuenta para establecer las cifras a

las que se espera llegar. Esa información es crucial para evaluar si las metas esperadas

son en realidad alcanzables y si son cifras que en verdad representen una mejoría en la

convivencia y seguridad ciudadana en el país.

referencias

Constitución Política de Colombia de 1991. (2005). Colombia: Panamericana Editorial Ltda.

Departamento nacional de Planeación. (2011). Política nacional de seguridad y convivencia

ciudadana.

instituto nacional de medicina Legal y Ciencias Forenses. (2010). Boletín Estadístico Mensual

Centro de Referencia Nacional sobre Violencia.





daNe. (2012). Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

daNe. (2013). Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

Fundación ideas para la Paz. (2012). Evaluación de impacto del Plan Nacional de Vigilancia

Comunitaria por Cuadrantes, en: Serie Informes n.º 18, bogotá.

ministerio de Defensa nacional. (2013). Logros de la Política Integral de Seguridad y Defensa

para la Prosperidad-pisdp.

Área de política exterior

129

La administración Santos y un énfasis renovador en materia de política exterior

rAfAel piñeros

La administración actual ha buscado imprimirle a la política exterior una senda de mayor

participación, búsqueda de consensos y modernización en los diferentes ámbitos en los

que el país interviene. Esta situación puede ser reflejo, por un lado, del interés académico

y político de los últimos años por identificar cuáles deberían ser las prioridades de política

exterior colombiana en un escenario de posconflicto armado1 y, por otro, a la intención

política del gobierno de utilizar las relaciones internacionales como una plataforma que

permita mejorar la imagen del país en los escenarios internacionales.

Durante la administración anterior, la política exterior se había concentrado en defen-

der los intereses y las políticas gubernamentales más que en desarrollar estrategias de

inserción en mercados, regiones o foros prioritarios para el país. Sin embargo, lo anterior

no sirvió para que Colombia fuera visto como un problema de seguridad regional y que,

en ocasiones, fuera visto con profunda desconfianza y escepticismo.

aunque algunos argumentan que difícilmente la política exterior se podría conside-

rar como una política pública, debido al escaso debate y participación de otros sectores

estatales –como el Congreso de la república– o privados, como académicos u organi-

zaciones sociales, en la implementación y evaluación de la política internacional (vela,

2008), para el presente texto se acoge la noción general acerca de que la política pública

es todo aquello que el gobierno hace (Dye, 1992).

1 En el documento del dNp, Visión Colombia segundo centenario, se identifican tres prioridades que no nece-sariamente van en contravía de lo que el gobierno nacional ha buscado: en primer lugar brindar una imagen positiva del país, realizar ciertas alianzas estratégicas y fortalecer el multilateralismo (vela, 2008).


En ese sentido, se tomarán como base los lineamientos estratégicos que se plas-

maron en el Plan nacional de Desarrollo (pNd) 2010-2014 y en la actividad que desde el

punto de vista político-diplomático lleva a cabo la Cancillería, mostrando los aciertos y

al mismo tiempo las fallas en la conducción de las relaciones frente a américa Latina y

el Caribe (alc).

Se dejarán de lado otras regiones geográficas y la participación en foros multilaterales

(Consejo de Seguridad de la oNu) con la intensión de profundizar sobre la mayor cantidad

de temas que en los últimos años han vinculado a Colombia con alc. En ese sentido, se

argumentará, que la capacidad presidencial para impulsar la política exterior, sumada

a una actividad más acertada de la Cancillería, se tradujo en una acción que sirvió para

cambiar la percepción problemática que había adquirido el país, recuperando así la con-

fianza, credibilidad y capacidad de acción en asuntos regionales pero que, poco a poco,

ha ido tomando un ejercicio más reducido y limitado, en parte por condiciones propias

de objetivos ya cumplidos y también porque hizo falta definir, como suele sucederle al

gobierno central en materia de política exterior, una estrategia precisa que fuera evaluada

en diferentes momentos de su implementación.

i. obJetivos de la administración santos

En un tono que buscaba eliminar cualquier tipo de confrontación con otros actores del

sistema internacional (estados, organizaciones internacionales y oNg) para obtener

beneficios comunes, en su discurso de posesión, Juan manuel Santos resaltó la impor-

tancia de ejercer un nuevo papel como líder regional cimentado en “una política exterior

moderna, que conjugara el respeto, la cooperación y la diplomacia”. En ese sentido, el

presidente convierte la normalización de la relación con los vecinos en una prioridad y a

“la región latinoamericana en un imperativo de nuestros tiempos históricos” (Presidencia

de la república, 2010a).

además de lo anterior, apelando a principios generales como el respeto a la vida, la

libertad e integridad y los derechos humanos, el máximo mandatario establece que su

gobierno “será el de un nuevo amanecer, en el que el país será reconocido por su parti-

cipación positiva en el escenario internacional” (Presidencia de la república, 2010), lo

cual requiere desarrollar las potencialidades de los ciudadanos y las regiones en espacios

fundamentales de la agenda global como los son el uso sostenible de la biodiversidad,

las energías limpias, la seguridad alimentaria, el desarrollo tecnológico y las mismas

industrias creativas.

131la administración santos y un énfasis renovador en materia de política exterior / rafael piñeros

Se observa entonces en la administración entrante un enfoque de política exterior

más activo y participativo, no solo en la región sino también en ámbitos como el mul-

tilateral. no queriendo ser visto como un problema regional sino como un Estado en

transformación y con enormes potencialidades, la relación frente a terceros, iniciando

por los vecinos y el entorno regional, estaría guiada por una diversificación de los temas

de la agenda en la que el tema de seguridad y el tráfico de drogas no serían una prioridad.

Para sustentar lo anterior, tanto las disposiciones que se encuentran en el pNd como

los documentos estratégicos del ministerio de relaciones Exteriores, muestran un enfo-

que coherente con lo expuesto inicialmente por el presidente en su discurso inaugural.

En primer término, el pNd titulado Prosperidad para Todos, establece que las relaciones

internacionales hacen parte de aquellas políticas transversales necesarias para alcanzar

los objetivos del gobierno nacional. En ese sentido, dentro de la relevancia internacional

-nombre genérico que adquiere toda la actividad exterior- destacan tres componentes: 1.

La inserción productiva a los mercados internacionales, 2. La política internacional y 3.

Las políticas de desarrollo fronterizo.

En segundo lugar, dentro de los objetivos estratégicos del sector, la Cancillería es-

tablece como prioritario, entre otras cuestiones, el fortalecimiento de la participación

colombiana en foros internacionales, el desarrollo de actividades diplomáticas bilatera-

les y multilaterales en áreas geográficas prioritarias y el posicionamiento de una agenda

internacional diversificada y orientada a temas estratégicos para el país (ministerio de

relaciones Exteriores, 2012).

tanto en el pNd como en el documento estratégico de la Cancillería de 2011 y 2012 se

señalan como regiones prioritarias a alc y la región asia-Pacífico, y en las cuales se desa-

rrollará un trabajo intenso desde el punto de vista bilateral y en los organismos multila-

terales con el fin de posicionar al país en dinámicas de desarrollo e integración. En otras

palabras, el gobierno busca abrirse hacia la región y el mundo, más que pretender que la

región y el mundo se ocupen de los problemas internos de Colombia (ramírez, 2011, 79).

ii. una acción exterior amPlia y diversa en el ámbito regional

Desde la administración Pastrana, el país había iniciado una senda de acercamiento

político y estratégico hacia ee.uu. que, aunque en el campo de la seguridad y defensa se

tradujeron en una cooperación estrecha, había limitado otros escenarios frente a la región

y otros socios tradicionales como la Unión Europea o la región asia-Pacífico.

Por lo tanto, sin querer restarle importancia o significado a las alianzas que históri-

camente el país ha tenido con ee.uu., la Unión Europea y Canadá, en el pNd se establece


que “la diversificación geográfica y temática marcará la pauta, buscando nuevos socios

y aliados, y nuevas oportunidades para empresarios y ciudadanos”. además, dentro de

los lineamientos estratégicos sobresale “la necesidad de afianzar los vínculos económi-

cos, sociales, culturales y políticos con américa Latina y el Caribe” (pNd, 2010, 683 - 684).

Desde el punto de vista geográfico, temático, bilateral y multilateral, se observa la

necesidad de impulsar una dinámica de inserción basada en la agenda positiva, en donde

se incluyan temas relacionados con el comercio, el medio ambiente y desarrollo sosteni-

ble, ciencia y tecnología, desarrollo social, entre otras cuestiones. La naturaleza de este

viraje radica en que un país que pretende convertirse en una potencia regional no puede

circunscribir sus relaciones a los ámbitos de seguridad, defensa y narcotráfico, tal como

sucedió bajo administraciones pasadas que basaron sus estrategias internacionales en

la búsqueda de apoyo político, financiero y técnico, para combatir a grupos al margen de

la ley que imponían una seria amenaza a la estabilidad del país. En ese sentido Colombia

debe avanzar hacia la inserción efectiva en los ejes de integración y desarrollo de la región

si quiere ser vista, tal como lo anunció el presidente en su discurso inicial, como un país

que ha hecho profundas transformaciones para situarse como líder en alc.

Las deshechas relaciones que mantuvo Colombia con sus vecinos, principalmente

durante los últimos dos años de la administración Uribe, determinaron que una de las

prioridades del gobierno entrante fuera la normalización de vínculos con venezuela y

Ecuador. así mismo, la mediación para permitir el regreso de manuel Zelaya a Honduras

y la presidencia pro tempore de uNaSur, fueron elementos que permitieron cambiar la

percepción negativa y de sometimiento a Estados Unidos que Colombia había adquirido

en los últimos lustros.

El 10 de agosto de 2010 en Santa marta, el presidente colombiano y su homólogo

venezolano Hugo Chávez, declararon “el restablecimiento de las relaciones diplomáticas

entre los dos países con base en un diálogo transparente, directo, respetuoso y privile-

giando la vía diplomática” (Presidencia de la república, 2010b). así mismo, acordaron la

creación de cinco comisiones de trabajo con el fin de superar los tropiezos del pasado2.

Las constantes acusaciones que marcaron la relación bilateral en la segunda mitad de

la primera década del siglo xxI, en las que Colombia denunciaba la permisividad venezola-

na frente a las farc y en las que el país vecino justificaba la presencia estadounidense en

suelo colombiano como una amenazaba a la estabilidad regional, crearon un ambiente

2 Dichas comisiones se integraron de la siguiente manera: comisión para el pago de la deuda y reimpulso de las relaciones comerciales, comisión para trabajar un acuerdo de complementación económica entre ambos países, comisión para desarrollar un plan de trabajo de inversión social en la zona de frontera, comisión para el desarrollo conjunto de obras de infraestructura y comisión de seguridad.


de desconfianza, disminución de los intercambios económicos y comerciales y altercados

diplomáticos. no obstante, bajo la nueva dirección de la diplomacia, Colombia se abría

un espacio de diálogo antes que de confrontación, sin que ello implicara que el tema

de la seguridad, como muchos otros que unen a Colombia y venezuela no se pusieran

también sobre la mesa.

a finales de noviembre de ese mismo año en la Cumbre de uNaSur, que se llevaba a

cabo en Guyana, los presidentes de Colombia y Ecuador daban por finalizado el rompi-

miento de relaciones bilaterales que se generó por el bombardeo realizado por Colombia

el 1 de marzo de 2008 a la provincia de Sucumbíos en Ecuador, y que tuvo como resultado

la muerte de raúl reyes y de dos ciudadanos ecuatorianos.

Este importante logro comenzó a forjarse gracias a tres hechos fundamentales: la

entrega del material incautado tras la incursión armada en el campamento donde se en-

contraba raúl reyes a las autoridades ecuatorianas, las reuniones de cancilleres de ambos

países que se adelantaron en los meses de agosto y octubre de ese año3 y la mediación

del saliente presidente de brasil, Luiz inacio Lula da Silva.

así, en un breve período de tiempo, el liderazgo presidencial y el trabajo diplomático

de la Cancillería, demostraban que Colombia implementaba, bajo la nueva administración,

una política de acercamiento constructivo y de fortalecimiento de la institucionalidad con

los vecinos que en el pasado habían tenido mayores diferencias desde el punto de vista

político y diplomático.

El 2011 trajo consigo algunos logros significativos en materia de política exterior para

la administración. tras el fallecimiento del ex presidente argentino néstor Kirchner, en

marzo de 2011, es elegida por unanimidad la ex canciller colombiana maría Emma mejía

como Secretaria General de uNaSur por un período de un año.

Después que las diferencias ideológicas bajo la administración Uribe, que por poco

facilitan la salida del país de uNaSur, la gestión de mejía se concentró en tres elementos

fundamentales: darle vida jurídica al tratado constitutivo de 2008, lograr la aprobación

de reglamentos generales y de presupuesto e iniciar la construcción de su sede en Qui-

to. La labor de mejía demostró el compromiso de Colombia en institucionalizar uNaSur,

además de convertirse en la proyección de un nuevo enfoque hacia el vecindario, basado

en el respeto, la mediación política y la consecución de objetivos específicos. En ese sen-

tido, “la generación de confianza y el fortalecimiento de la cooperación, como lo fue la

3 Es importante mencionar que gracias a la actividad diplomática ejercida por la Cancillería se logró reactivar la Comisión de vecindad, que tenía a su cargo importantes temas en materia de salud, educación, infraestructura y desarrollo fronterizo (ramírez, 2011).


entrega de las cifras en gastos militares por parte de los países integrantes, dio un parte

de tranquilidad entre los Estados” (Chacón Herrera, 2012).

además de lo anterior, el trabajo adelantado por la ex canciller colombiana permi-

tió la firma del protocolo adicional sobre compromiso con la democracia, que permite,

entre otras cuestiones, tomar medidas de consulta, sanciones o suspensión política y

diplomática por parte de los estados miembros cuando se vea amenazado o perturbado

el orden legal y democrático (Prieto, 2012, 6-7).

Durante el primer semestre de ese mismo año, la labor de mediación ejercida por los

ministros de exteriores de Colombia y venezuela, maría Ángela Holguín y nicolás maduro

respectivamente, permitió el retorno del ex presidente Enrique Zelaya a Honduras tras

haber sido depuesto de su cargo en junio de 2009, hecho que le valió importantes reco-

nocimientos a ambos países. Una vez más, la actuación conciliadora servía para que los

presidentes de Colombia Juan manuel Santos, de venezuela Hugo Chávez y de Honduras

Porfirio Lobo, suscribieran el acuerdo para la reconciliación nacional y la Consolidación

del Sistema Democrático en la república de Honduras el 22 de mayo de 2011 en la ciudad

de Cartagena, encuentro en el que también participó el ex-presidente Zelaya4.

Desde un punto de vista estratégico, y en consonancia con lo buscado tanto por el

gobierno nacional como por la Cancillería, durante 2011 se produjeron importantes avan-

ces con Centroamérica, el Caribe y con los países vecinos, principalmente con venezuela.

más allá de los encuentros formales a nivel presidencial o ministerial, durante 2011 se

avanzó en la implementación y ejecución de mecanismos de cooperación Sur–Sur con

países como Guatemala, Honduras, El Salvador, Panamá, Costa rica y nicaragua, en te-

mas relacionados con el medio ambiente, pesca, seguridad, combate al tráfico de drogas

y lucha contra el terrorismo5. Precisamente, después de la Conferencia internacional de

apoyo a la Estrategia de Seguridad de américa Central, llevada a cabo en junio de 2011 en

Guatemala, y en la que Colombia participa en el “grupo de amigos”, el país lidera, junto

con méxico y Estados Unidos, el grupo de trabajo de lucha contra del delito (SgSIca, 2012).

así mismo, desde el 2009 se viene trabajando entre la Cancillería, la agencia Presi-

dencial para la Cooperación (acp) y demás agencias gubernamentales en el desarrollo

de la Estrategia Caribe, iniciativa que busca promover la cooperación Sur-Sur y el inter-

cambio de capacidades, experiencias y construcción de redes de trabajo para promover

4 tomado de: http://www.cancilleria.gov.co/international/regions/america/central/honduras#sthash.rWY-1b9il.dpufel. (Consultado 26 de septiembre de 2013).

5 Un hecho de alto contenido simbólico se llevó a cabo el 1 de junio de 2011, cuando la asamblea General Extraordinaria de la oea decidió levantar la suspensión del derecho de participación de Honduras en la orga-nización durante su Cuadragésimo Primer Período Extraordinario de Sesiones. Esa sesión fue presidida por la canciller maría Ángela Holguín.


el desarrollo sostenible. Hay que subrayar que esta estrategia incluye la implementación

de proyectos en áreas tales como medio ambiente, movilidad estudiantil, bilingüismo,

atención de desastres, entre otros.

En ese año se postuló a alfonso múnera Cadivía para ejercer como secretario general

de la asociación de Estados del Caribe6 (aec), cargo que desempeñará para el período

2012-2016 y que reafirma el interés colombiano por estrechar los lazos de amistad, coo-

peración y concertación con la región Caribe, que históricamente ha desempeñado una

proyección significativa de la política exterior colombiana.

Con respecto a los vecinos terrestres, es importante destacar que la normalización

de relaciones con venezuela y Ecuador a finales de 2010, parece haber generado un am-

biente dinamizador que se ha caracterizado por incrementar las reuniones de trabajo de

las comisiones de vecindad durante los últimos años, con el ánimo de establecer com-

promisos concretos que tengan una incidencia significativa en el desarrollo de las zonas

fronterizas y, así mismo, consolidar una relación más productiva y estable frente a los

países colindantes. aunque muchas de las políticas desarrolladas se encuentran dentro

del tercer gran componente de relevancia internacional (políticas de desarrollo fronterizo)

del pNd, vale la pena hacer algunas precisiones al respecto:

Frente a venezuela, por ejemplo, aparte de las comisiones creadas después del

encuentro Santos-Chávez de 2010, es importante resaltar que en noviembre del año

siguiente se firmó el acuerdo de alcance Parcial que servirá para regular las relaciones

económicas y comerciales entre ambos países después de la salida de venezuela en

2006 de la Comunidad andina de naciones (caN). a pesar que durante 2010 y 2011 las

exportaciones de Colombia hacia venezuela mantuvieron un comportamiento positivo,

pasando de uSd 1.423 millones a uSd 1.750 millones, la salida de venezuela del bloque de

integración subregional hacía necesario el establecimiento de un instrumento que per-

mitiera asegurar un acceso libre de arancel para productos nacionales al vecino país y

viceversa. Por lo anterior, y teniendo en cuenta el comercio histórico entre ambos países, el

acuerdo cobija hasta 4930 subpartidas arancelarias libres de arancel a favor de Colombia.

Con respeto a Ecuador, desde 2011 se viene adelantando un trabajo significativo

alrededor de la Comisión intersectorial de integración y Desarrollo Fronterizo (cIIdef),

al tiempo que se adelantan procesos de consulta, socialización y planificación del Plan

Fronteras para la Prosperidad y el buen vivir Colombia-Ecuador, que incluye obras de

infraestructura y desarrollo sostenible a lo lago de los 586 kilómetros de frontera común.

6 mediante el acuerdo de Cartagena del 24 de julio de 1994 se creó esta organización con el ánimo de promover la consulta, cooperación y acción concertada en áreas tales como el comercio, el transporte, turismo sostenible y desastres naturales.


Es importante resaltar que el primer viaje oficial al exterior, realizado por el actual man-

datario, fue a brasil y, en ese sentido, en los últimos años se ha avanzado en consolidar

una relación más provechosa frente la potencia regional suramericana. así, el 4 de agosto

de 2011 se daba el lanzamiento de la Comisión binacional de Frontera (combIfroN) en la

ciudad de tabatinga, brasil. Después de la instalación, las autoridades brasileras y colom-

bianas han firmado en los últimos años una serie de acuerdos en materia de seguridad y

defensa que permiten la transferencia de tecnología brasilera a sus pares colombianos,

la puesta en marcha de proyectos conjuntos y la capacitación de personal militar y civil

para realizar operaciones de mantenimiento de la paz (cgfm, 2012).

además de lo anterior, en el 2012, al interior de la Comisión de vecindad e integra-

ción, se reunieron los grupos de trabajo sobre asuntos étnicos, navegabilidad y medio

ambiente y se bordaron, entre otros temas, el proyecto de saneamiento ambiental de

la quebrada San antonio, el tráfico ilegal de especies de fauna y flora, el fortalecimiento

de una red de monitoreo para el recurso hídrico en la zona de frontera, la enseñanza de

lenguas nativas y de idiomas, además de los temas de movilidad en la frontera y la inte-

gración (Cancillería, 2013).

Cuatro elementos de la relación de Colombia hacia América Latina y el Caribe

1. Normalización de relaciones con los vecinos.

2. Participación activa en foros subregionales.

3. Dinámicas de cooperación con los vecinos y la región.

4. Actitud de mediación frente a crisis regionales.

respecto a Perú, al interior de la Comisión de vecindad, después de dos años de trabajo,

se estableció en la ciudad de iquitos, a principios de este año, el plan de desarrollo de la

zona de integración fronteriza colombo – peruana.

Como una medida para fortalecer a la Comunidad andina de naciones (caN), a me-

diados de 2012 los cancilleres de los países miembros aceptaron contratar un estudio de

reingeniería con la Comisión Económica para américa Latina para, de esa forma, fortalecer

y salvaguardar el flujo comercial entre los países pertenecientes al bloque subregional.

En enero de 2012, y como una medida destinada a fortalecer la presencia de Colom-

bia en el Caribe, se reabrió, después de 10 años, la embajada en trinidad y tobago. Con

la apertura de esa misión diplomática, Colombia busca retomar una participación activa

en la región caribeña a la que se suman las delegaciones de Cuba, Jamaica y república

Dominicana.


así mismo, durante ese mismo año se desarrolló el evento de mayor impacto sobre

la política exterior colombiana, cuando entre el 14 y el 15 de abril se realizó en Cartagena

la Sexta Cumbre de las américas.

En el mencionado encuentro hemisférico, es significativo mencionar como la inte-

gración física en las américas, la implementación de medidas para disminuir la pobreza,

la desigualdad y la inequidad, la priorización de recursos para la mitigación de riesgo de

desastres, el renovado papel del Estado y del sector privado en el acceso y uso de tecno-

logías de la información y la comunicación, y el refuerzo de la cooperación en todos los

ámbitos para combatir los problemas de seguridad ciudadana y delincuencia organizada

transnacional, se convierten en mandato para los estados participantes.

a pesar de los intentos de algunos estados por centrar la atención sobre la participa-

ción de Cuba en el mencionado foro y de debatir con mayor atención una posible legali-

zación de las drogas ilícitas, la cumbre sirvió como vitrina para mostrar una nueva cara

de Colombia, más moderna y comprometida con los desafíos regionales.

otro elemento para destacar de la política exterior colombiana frente a alc fue la for-

malización de la alianza para el Pacífico (ap) llevada a cabo en junio de 2012 en Paranal,

Chile. Esta nueva instancia de integración subregional, de la cual Colombia ejerce la pre-

sidencia pro tempore después de la reunión celebrada en Cali en mayo de 2013, busca

constituirse en un instancia que permita a méxico, Perú, Chile y Colombia, consolidar un

área de libre movilidad de bienes, servicios, personas y capitales, así como un mecanis-

mo que impulse el crecimiento y el desarrollo de las economías de los países miembros.

En la mencionada reunión celebrada en Cali, entre otras cuestiones, se alcanzaron

acuerdos en materia de representación diplomática conjunta de los países miembros

en África (Ghana), avances en la supresión de barreras en partidas arancelarias y se ce-

lebraron los avances en el mejoramiento de la competitividad de las micro, pequeñas y

medianas empresas (Cumbre del Pacífico, 2013).

iii. conclusión: más actividad sin una estrategia clara

La administración actual ha buscado imprimirle una dinámica diferente a la política ex-

terior colombiana. En ese sentido, se destacan dos importantes procesos: por un lado,

la disminución del peso de la relación bilateral entre Colombia y ee.uu. ha favorecido una

relación diferente frente a los vecinos y la región en general y, por otro lado, la priorización

de alc ha favorecido una participación más activa del país en diversos temas que han

contribuido a cambiar la imagen en el exterior.


Las administraciones anteriores habían encontrado bastante productivo identificar

después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la lucha contra el terrorismo y

la consolidación del Estado a través de la seguridad democrática a nivel interno como

la bandera más importante de la política exterior. Es decir, Colombia circunscribió sus

relaciones alrededor de aliados o enemigos que apoyaran las medidas gubernamentales

encaminadas a recuperar la capacidad del Estado en el territorio nacional, principalmente

a través del uso de la fuerza.

De tal forma que, a pesar que en el pNd se identifica la relación con los aliados tra-

dicionales como importante (Estados Unidos, Unión Europea y Canadá), así mismo se

establece que Colombia debe ampliar sus relaciones desde el punto de vista geográfico y

temático, con el fin de lograr una mejor inserción en las dinámicas políticas, económicas

y sociales que impacten, de manera positiva, en el desarrollo del país.

El presente texto mostró que el gobierno nacional concentró su actuación respecto

a alc en diferentes aspectos. En primer lugar, recuperando los canales rotos al finalizar

la administración anterior, hecho que, sin duda, permitió dinamizar los vínculos con los

países vecinos y con la región en general.

En segundo lugar, se hizo una labor importante para aprovechar oportunidades de

participación activa en foros multilaterales de carácter subregional, como fue el caso

de uNaSur, la aec y la alianza del Pacífico, que corroboraron una nueva dirección de la

política exterior en la cual se ha venido mostrando un comportamiento conciliador, de

compromiso frente a los desafíos regionales y de mejor y más profundo diálogo con los

vecinos más cercanos.

alc ha vuelto a ser el escenario natural de proyección de la política exterior colombia-

na. La intensa actividad de agencias estatales desplegada en la región ha cambiado la

imagen problemática del país que se había constituido por los problemas colaterales del

conflicto armado colombiano. así, pues, el intento por participar en foros y discusiones

relacionadas con el medio ambiente, el desarrollo sostenible, cooperación internacional,

entre otras, ha generado una inserción positiva del país, aunque el tema de la seguridad

siga siendo un condicionante para tener en cuenta.

Cabe destacar que la labor de mediación ejercida en situaciones que alteraron el orden

internacional, como la que permitió el retorno del ex-presidente manuel Zelaya a Hon-

duras después del golpe de Estado que sufrió en 2009, fueron vistos por la comunidad

regional como una muestra de la actitud positiva del país frente a la región.

a pesar de lo anterior y de los cambios positivos que se han generado en los últi-

mos años, el manejo excesivamente presidencial de la política exterior, la falta de una

definición precisa de qué se quiere lograr y qué mecanismos (políticos, económicos o

diplomáticos) se deben implementar, siguen generando una serie de limitaciones a la


consecución de metas en el ámbito regional e internacional. Sumando a lo anterior, y a

pesar del incremento de funcionarios de carrera que han ingresado al ministerio bajo

esta administración, hace falta ejercer un mayor control por parte de otros organismos

estatales y privados para evitar el manejo discrecional del ejecutivo sobre la conducción

de las relaciones exteriores del país.

anteriormente se mencionó que la política exterior colombiana sigue siendo aquella

que se lleva a cabo por las instituciones públicas, de tal forma que se requiere atraer a

otros sectores, tanto públicos como privados, al diseño, implementación y evaluación

de la misma.

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141

Política de inmigración

suzAnne d’AnglejAn

Hasta hace muy poco, Colombia no necesitaba contar con una política de inmigración:

eran pocos los visitantes al país, menos aún los inmigrantes. así, los instrumentos de

control y regulación del ingreso de extranjeros existentes eran, si no satisfactorios, por

lo menos suficientes. En efecto, el país se ha caracterizado por ser, históricamente, un

destino de inmigración marginal, contrastando en este sentido con la tradición de in-

migración que define a la región latinoamericana. Esta afirmación es confirmada por la

ausencia de referencias bibliográficas consistentes sobre el tema. De hecho, el perfil mi-

gratorio de Colombia es netamente emigratorio: la emigración de colombianos ha sido

masiva y continúa durante los últimos 50 años, llevando hoy a estimar el número total de

connacionales residiendo en el exterior entre 3.5 millones y casi 5 millones. Sin embargo,

se observa en los últimos años una evolución de la dinámica inmigratoria del país.

Por ahora, y en gran parte por su poca importancia numérica, la inmigración todavía

no tiene grandes implicaciones en materia de integración o diversidad, como puede ser el

caso en otros países de larga trayectoria inmigratoria. Es legítimo plantear que esta discu-

sión es todavía muy prematura en Colombia, frente a temas y discusiones trascendentales

como lo son la agenda de la paz, el modelo de desarrollo del país o las políticas para la

superación de la pobreza extrema, entre muchas otras. así, el espacio de oportunidad

para esta política es necesariamente reducido. Pero es importante recordar que, por la

naturaleza misma de los procesos inmigratorios, es fundamental tener la capacidad de

anticiparse a la llegada sostenida de extranjeros, y consolidar un marco normativo e insti-

tucional lo suficiente amplio para atender los problemas derivados del fenómeno a corto,

mediano y largo plazo: la inmigración es un proceso que se inscribe en el tiempo largo.

En efecto, y aunque en el caso colombiano la inmigración no se haya definido todavía

como un problema, las discusiones que se han suscitado en diferentes esferas políticas


y económicas, a nivel nacional y regional, sobre la presencia de “intereses extranjeros”,

en particular en el sector minero-energético, podrían alentar cierta hostilidad o sospecha

en cuanto a la presencia de extranjeros en Colombia. Lo anterior es todavía más probable

por la ausencia de datos y conocimientos precisos sobre la dinámica inmigratoria y sobre

el perfil de los extranjeros instalados en el país.

Esta contribución no pretende ser un seguimiento a la política pública de inmigra-

ción colombiana, por la simple razón que por ahora no existe tal política: todavía no se

tiene una visión integral ni una posición definida sobre el papel que debe o puede jugar

la inmigración para la economía y la sociedad y, por ende, sobre la mejor forma de re-

gularla. Se esbozarán los contornos del estudio de caso colombiano, es decir, el de un

país sin inmigración ni política de inmigración que se encuentra por primera vez en el

ejercicio de la definición y posicionamiento del tema, y de la formulación de la política

pública. Como se argumentará a lo largo de este texto, existen herramientas normativas

para la regulación y el control del ingreso y de la permanencia de extranjeros en el país.

La inmigración se regula exclusivamente a través de decretos y no existe por ahora una

Ley migratoria colombiana. Lo anterior plantea preguntas sobre la factibilidad de con-

solidar una política coherente y duradera, que permita proteger este tema de los inevita-

bles intentos de politización que lo acompañarán en el futuro. Se propondrán, además,

elementos de reflexión sobre la progresiva definición y puesta en agenda del problema

así como una breve revisión de los avances normativos e institucionales registrados en

los últimos tres años y que ilustran la intención del gobierno colombiano de actualizar y

re diseñar la regulación actual.

i. ¿qué es una Política de inmigración?

Definir la inmigración

La migración se define de manera genérica como “un movimiento de población hacia el

territorio de otro Estado o dentro del mismo, sea cual fuere su tamaño, su composición

o sus causas” (oim, 2006). La emigración se refiere a los movimientos de salida de los

nacionales desde su país de origen; la inmigración, al “proceso por el cual personas no

nacionales ingresan a un país con el fin de establecerse en él” (oIm, 2006). Los movi-

mientos migratorios son la expresión más compleja de la movilidad humana, pero se

diferencian de otros tipos de movilidad (como el turismo internacional) por el hecho de

que siempre implican un desarraigo y un cambio de residencia, temporal o permanente,

del migrante (así, contabilizar los movimientos migratorios -entradas y salidas de extran-

143política de inmigración / suzanne d’anglejan

jeros- en los puestos de control migratorio no es un indicador suficiente para evaluar la

magnitud del fenómeno de la inmigración en un país).

Existen diferentes tipos de flujos migratorios. Se suelen clasificar dependiendo de

cuál sea el motivo principal o la causa del proceso de migración emprendido: de tipo

económico, laboral, familiar, político, ambiental o estudiantil, entre otros. Sin embargo,

a pesar de la aparente sencillez de estas categorías, resulta en la práctica muy difícil iden-

tificar una única causa o factor explicativo de los movimientos migratorios. Detrás del

concepto de “migración” se esconde una gran diversidad de situaciones, motivaciones y

patrones, con implicaciones radicalmente diferentes en cuanto a las políticas públicas y

tipos de atención que requieren. además, la migración puede ser regular o irregular, tem-

poral o permanente, individual o masiva, calificada o no calificada, e implica un abanico

de matices adicionales. Finalmente, la migración tiene un carácter fuertemente cíclico y,

por ende, su configuración no es fija en el tiempo.

Componentes de la política de inmigración

La política migratoria es mucho más que un simple control migratorio. Se puede definir

como “las propuestas y metas que se elaboran desde el aparato estatal con el fin de influir

sobre el tamaño, la composición, el origen, la dirección, el asentamiento y la integración

de los flujos migratorios espontáneos o como parte global de un proceso de planificación

económico-social ideado” (mármora, 2002). La política puede ser implícita o explícita,

según sus principios y objetivos estén o no claramente expresos; activa o pasiva, progra-

mática o coyuntural.

así la política de inmigración es un instrumento que permite influir sobre las carac-

terísticas de los flujos migratorios. Los objetivos, enfoques y soluciones que aplican los

países para regular el fenómeno migratorio son susceptibles de diferir mucho, según la

visión de la inmigración que se promueve y el enfoque de regulación que se privilegia,

dependiendo de la identificación de los intereses y prioridades de cada país, sus caracte-

rísticas económicas, políticas, sociales y geográficas; su perfil migratorio y de su posición

relativa o articulación en sistemas migratorios regionales o mundiales. Estas prioridades

son, además, susceptibles de evolucionar con el tiempo y con los ciclos migratorios.

Lo anterior supone unas arquitecturas normativas que permiten alentar la inmigración

de ciertos grupos mientras filtra o impide la llegada de otros. La existencia de criterios

de selección es inevitable, aunque sean, en general, no explícitos. En este sentido, el ré-

gimen migratorio, entendido como el sistema de visas (categorías y requerimientos), es

la piedra angular del edificio normativo sobre el cual se construye la política: es el instru-

mento por el cual se calibra el flujo de inmigración, a través de un complejo sistema de


incentivos, y se definen grupos o perfiles deseables o deseados versus los “no-deseables”

o “no-deseados”. Este sistema de visas debe ser suficientemente flexible para ajustarse

a la naturaleza cambiante de los flujos migratorios.

La inmigración tiene un impacto transversal sobre la sociedad de recepción, a nivel

político, económico, social y cultural, e interesa, por ende, una gran variedad de actores

y sectores, lo que complica la formulación de la política. implica la participación no solo

de la sociedad civil, sino el papel clave de la opinión pública en las posibilidades de éxito,

resaltando el papel de los medios de comunicación que contribuyen a presentar y for-

matear el discurso sobre la inmigración y las percepciones asociadas a la presencia de

extranjeros (oim, 2012). Una política de inmigración es, entonces, la suma de un marco

normativo, de unas instituciones de regulación y control migratorio, y de discursos a tra-

vés de los cuales se definen los principios y valores que rigen el control de la inmigración

según su impacto deseado y se construye la percepción de la contribución al desarrollo

de la sociedad de recepción. Estos son los tres principales ejes que se deben tener en

cuenta para poder evaluar y analizar la política pública de inmigración.

ii. colombia, nuevo País de inmigración

Historia de la inmigración en Colombia

El presente artículo no se presta para profundizar en detalle en la historia de la inmigra-

ción en Colombia. Sin embargo, vale la pena resaltar brevemente algunos elementos que

puedan ayudar a poner en perspectiva la política contemporánea: el comportamiento

histórico de la inmigración y las experiencias de regulación previas ayudan a entender el

estado actual de desarrollo de la regulación así como los discursos y presupuestos sobre

los cuales se consolida.

Colombia no se destacó nunca por ser un país de inmigrantes, a pesar de una ubica-

ción geográfica estratégica, como puente entre los océanos Pacífico y atlántico, y entre

el sur del continente y américa Central. En este sentido, contrasta fuertemente con la

dinámica de la inmigración a nivel regional. En los primeros siglos de la colonia, llega-

ron al países españoles y africanos esclavos. Desde la independencia y hasta la mitad

del siglo xx, llegaron sucesivamente inmigrantes europeos, sirio-libaneses y algunos

(muy pocos) asiáticos, en particular japoneses. tenían capital económico y humano, y

contribuyeron al desarrollo de importantes industrias nacionales, y a la transferencia de

técnicas y tecnologías importantes. Se asentaron en la costa caribeña en los principales

puertos, y en algunas ciudades (de J. García Estrada, 2006). tuvieron un impacto local,


a lo mejor regional, a pesar de no siempre haber recibido el reconocimiento merecido.

La historia de la inmigración a Colombia está hecha de historias individuales, pero nun-

ca llegó a tener un impacto demográfico relevante. Lo anterior se confirma a través del

estudio de los censos generales producidos a lo largo del siglo xx, cuyos resultados se

presentan en la siguiente tabla y explican por qué hasta hoy Colombia no se considera

un país de inmigración.

tabla 1. Censos generales de Colombia

Año del Censo Población total Población extranjeraExtranjeros en porcentaje

de la población total

1912 5.572.604 9.320 0.17%

1938 8.701.816 56.418 0.65%

1951 11.228.509 49.659 0.44%

1964 17.484.508 74.053 0.42%

1973 20.666.920 82.848 0.40%

1993 33.109.840 109.152 0.33%

2005 41.468.384 109.971 0.27%

Fuente: tabla realizada por la autora con base en la información de los Censos Generales de 1912 a 2005.

¿Cómo explicar la baja incidencia del fenómeno inmigratorio en Colombia, en particular

cuando se pone en perspectiva con los flujos masivos que conocieron los otros países

latinoamericanos? La complejidad topográfica y climática del país, las dificultades de ac-

ceso a las regiones, la inestabilidad política y los problemas de seguridad, son algunas de

ellas. Sin embargo, es probable que la ambigüedad de la misma política de inmigración

haya jugado un papel importante, sobre todo cuando se compara con las políticas de los

países vecinos que optaron por incentivar y promover la inmigración hacia sus territo-

rios, contribuyendo así a desviar los pocos candidatos que hubieran podido llegar al país.

reconociendo que la inmigración constituye un aporte positivo para el desarrollo

demográfico y económico del país, pero sin concretar estas teorías en programas de

inmigración efectivos; fuertemente influenciada por las políticas de los países vecinos y

proclive al mimetismo; en ocasiones impedida por consideraciones pseudocientíficas

de carácter racista; nunca se pudo formular una política clara y consistente acerca de la

inmigración hacia Colombia durante los siglos xIx y xx. Como lo sostienen aya, Carvajal

y téllez, “en el caso particular de Colombia, la inmigración constituye un área en la que

el Estado ha actuado históricamente de manera improvisada”, caracterizándose por “la

ausencia de políticas públicas coherentes y sistemáticas al respecto” (aya, 2011). La inmi-

gración a Colombia ha sido, por lo general, resultado de iniciativas privadas, tanto de los


migrantes como de los empleadores, y nunca el hecho de programas gubernamentales

o una política pública de inmigración.

Inmigración contemporánea: evidencias

La población extranjera residente o trabajando en Colombia es todavía muy reducida,

pero existen fuertes índices de que los flujos se están incrementando (SIcremI, 2012).

Sin embargo, sigue siendo un fenómeno tan nuevo para el país que no existen todavía

buenos sistemas de información. El tema de las estadísticas disponibles es una barrera

real a la comprensión y descripción precisa de la dinámica. Los registros administrativos

son incompletos y no cuentan con información sociodemográfica y socioeconómica lo

suficientemente detallada. El Censo General tampoco permite colmar esta brecha de

información, en particular porque, hasta el 2005, año del último censo, la población ex-

tranjera se identificaba únicamente por la variable “país de nacimiento”, pero no existía

una variable “nacionalidad”. Las diferentes encuestas nacionales del daNe tampoco sirven

como fuente de información por el tamaño muy reducido de la población extranjera en

el país, y la dificultad de tener una muestra representativa. Estas limitaciones técnicas

plantean serios problemas para la formulación de una política de inmigración ajustada a

las características y necesidades de los extranjeros en el país. En particular, esta escasez

de datos no permite diferenciar entre los tipos de inmigración, dando lugar a toda clase

de generalizaciones equivocadas y peligrosas para la formulación de la política.

La dinámica de inmigración se enmarca hoy en un escenario macroeconómico y polí-

tico en el cual vale la pena resaltar la progresiva apertura económica y comercial del país

manifiesta, entre otros, en las tendencias de evolución de la inversión Directa Extranjera

(Proexport, 2013). La dinámica de integración regional (andina) es también de particular

relevancia, sobre todo por la política de libre movilidad andina que se está definiendo. a

pesar de la ausencia de información cuantitativa consistente y detallada, se pueden iden-

tificar algunas características interesantes del fenómeno inmigratorio hacia Colombia.

Primero, por primera vez, Colombia se está transformando en país de destino. La

presencia de algunas comunidades históricas explica el alto porcentaje de dobles nacio-

nales registrado en las bases de datos de los consulados extranjeros. Pero están llegando

inmigrantes nuevos, provenientes de regiones y países cada vez más diversos. Sin em-

bargo, la inmigración es por ahora mayoritariamente regional, particularmente latinoa-

mericana, con una fuerte presencia de venezolanos y ecuatorianos. Esto significa que se

observa cierta homogeneidad lingüística y cultural entre los inmigrantes instalados en

Colombia, lo que, en teoría, debería facilitar la integración de los mismos. Sin embargo,

la homogeneidad cultural no es sinónimo de homogeneidad socio-económica. De he-


cho, existen grandes discrepancias entre las comunidades extranjeras en Colombia. En

cuanto al tipo de inmigración, no existen estadísticas claras que permitan diferenciar la

inmigración temporal de la inmigración permanente. no obstante, es posible tener una

visión general de las tendencias a través del análisis de las estadísticas de cédulas de

extranjería de migración Colombia. Por ahora, las visas temporales, en particular “tem-

poral trabajador”, presentan los mayores niveles de crecimiento, en comparación con

las visas para permanencia larga (residentes).

Colombia se está transformando también en un país de tránsito, por su posición geo-

gráfica. aunque haga falta mucho conocimiento de las rutas de tráfico de inmigrantes,

esta dinámica se hace evidente por el incremento en el número de migrantes irregulares

identificados por las autoridades migratorias, a través de operativos de control reforza-

dos. Según los informes de migración Colombia, en mayo del 2013 fueron proferidas 291

sanciones migratorias, de las cuales cerca de la mitad eran deportaciones, aunque no hay

información disponible sobre los causales de las deportaciones.

El número de personas en necesidad de protección internacional en Colombia es

todavía bastante limitado, aunque presenta signos de crecimiento. Las autoridades han

mostrado un interés creciente en cumplir a cabalidad con los compromisos internacio-

nales de Colombia en la materia, y han mejorado sus instrumentos legales como sus

procesos y procedimientos. Entre el 2010 y el 2013, se recibieron aproximadamente 200

solicitudes de refugio en Colombia. Cuba es de lejos el primer país de origen de los soli-

citantes lo que evidencia patrones y rutas del refugio muy particulares. Sin embargo, muy

pocas solicitudes han sido aceptadas, en parte por la tasa alta de desistimientos. En este

período de tiempo, no se aceptaron más de 10 solicitudes (datos de la Secretaría técnica

de la Comisión asesora para la determinación de la condición de refugiado, Cancillería).

Finalmente, y aunque haya todavía muy poco interés en describir y estudiar la inmi-

gración en Colombia, el cubrimiento periodístico del tema se ha incrementado y ha con-

solidado, poco a poco, estereotipos sobre ciertas comunidades extranjeras en el país (en

particular los venezolanos) y ciertos discursos de rechazo (en particular, discursos que

asocian la presencia de extranjeros en el país con una amenaza para el empleo nacional).

Lo anterior ilustra la inconformidad incipiente de ciertos sectores y actores frente al tema.

iii. una Política en construcción

Colombia tiene en el papel una política migratoria, plasmada en el instrumento coNpeS

3603 de Política migratoria integral, que contempla, en principio, tanto la política de

emigración como la política de inmigración. Sin embargo, tanto la normativa, como las


instituciones están predominantemente enfocadas a la atención a los problemas de los

connacionales en el exterior. Como se aclaró, la inmigración en Colombia sigue siendo

un fenómeno nuevo. así, los principales instrumentos de política pública del Estado

colombiano carecen de referencia al tema, y aunque en los dos últimos años se haya ob-

servado una serie de avances normativos e institucionales en la materia, la aproximación

es todavía muy incompleta como lo demuestra la revisión de los planes estratégicos y de

los planes de acción. La política es, por ahora, esencialmente reactiva, con un gobierno

que responde a dinámicas y solicitudes regionales e internacionales. Habrá que esperar

el próximo período de gobierno para ver una agenda más rigurosa en el tema.

Infraestructura institucional

El Plan nacional de Desarrollo: Prosperidad para todos, aborda el tema de la inmigra-

ción de manera muy residual, estableciendo un vínculo entre la capacidad de competir

en la economía global y la importancia de contar con mecanismos de transferencia de

conocimiento para incrementar las competencias y la capacidad de innovación, a través

de la migración calificada. Si bien se habla de la inmigración como vector de desarrollo

y crecimiento económico, resaltando la externalidad positiva asociada al fenómeno de

la movilidad de los trabajadores entre mercados laborales nacionales, supone al tiempo

una visión muy reducida y utilitarista de la inmigración, que se articula con la política de

promoción de inversión extranjera y de apertura económica del país. Es la única referen-

cia a la dinámica de inmigración que se hace en el documento, a excepción de una parte

dedicada al tema específico de las dinámicas migratorias en zonas fronterizas del país.

El pNd no ofrece metas de gobierno en la materia, lo que demuestra nuevamente que

no hay claridad sobre las metas u objetivos que se deberían perseguir detrás del tema.

En el caso colombiano, la Cancillería es la cabeza de la política, lo que presupone

un enfoque menos securitario que en otros países, donde el control migratorio tiende a

constituirse en el pilar central de la política de inmigración. Sin embargo, resulta muy

ilustrativo observar que el Plan Estratégico de la Cancillería no cuenta con referencias

explícitas a la inmigración. adicionalmente, la tercera versión del Plan de acción de la

Cancillería para el 20131 no presenta ninguna estrategia, de alguna manera enfocada a

la reflexión sobre la definición de una política de inmigración o, por lo menos, a la con-

solidación de insumos para su definición. al contrario, la visión está muy enfocada a la

gestión de trámites migratorios, como se puede observar en los títulos de las activida-

1 Disponible en http://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/DocEstrategicos/plan_de_accion_vigencia_2013_- _version_no_3.pdf


des siguientes, a cargo de la Dirección de asuntos migratorios, Consulares y Servicio al

Ciudadano (se cita literalmente):

• implementar mecanismos de control a los trámites de pasaportes, apostilla, le-

galizaciones y visas.

• Estandarizar trámites y servicios consulares.

• ofrecer a los funcionarios responsables de las oficinas de pasaportes en las go-

bernaciones que tienen firmado convenio interadministrativo, un taller de actua-

lización en todos las etapas de trámite de los documentos de viaje.

• ofrecer a los nuevos formalizadores de las oficinas de pasaportes Sede norte y

Sede Calle 53, capacitación en la correcta interpretación y aplicación de las dispo-

siciones en materia de documentos de viaje.

• realizar seminario de actualización en temas migratorios, de infancia y adoles-

cencia.

• Presentar el programa de asistencia preventiva a las regiones y comunidades

colombianas en el exterior.

• recepcionar y enviar las solicitudes a la unidad de víctimas y a la unidad de res-

titución de tierras.

• acompañar el retorno de los colombianos en el exterior

La Unidad administrativa Especial migración Colombia, adscrita al ministerio de rela-

ciones Exteriores, es la entidad encargada del control fronterizo y migratorio. aunque se

tenga que resaltar el gran dinamismo y esfuerzo de posicionamiento institucional de la

Unidad, los indicadores que reporta están también relacionados con infraestructura, pues-

tos de control, tecnología y, en general, trámites migratorios. Son indicadores coherentes

con las funciones de esta unidad especializada: se ha llevado a cabo un gran esfuerzo de

desarrollo logístico y tecnológico por parte de la entidad. Es probable que en el futuro se

vuelva la entidad de referencia en materia de estadísticas migratorias. En este sentido se

ha mejorado el registro administrativo de extranjeros en el país. adicionalmente, se ha

invertido en las capacidades de control y vigilancia: si bien es cierto que sigue siendo un

reto, por la complejidad del territorio nacional y la escasez de información disponible, esta

función es una pieza clave de la infraestructura institucional que permitirá hacer cum-

plir la normativa de la mejor forma. además, la Unidad ha ido ocupando un espacio sin

ocupar por la Cancillería, desarrollando una estrategia de comunicación y visibilización

del fenómeno, en particular a través de una iniciativa interesante que se llevó a cabo por

primera vez en septiembre del 2013: la realización de la Primera Semana internacional de

las migraciones en Colombia, que reunió representantes del gobierno, de la academia y


de la sociedad civil en torno a una primera reflexión sobre la inmigración en Colombia,

cumpliendo un papel importante en cuanto a la sensibilización sobre el tema.

De hecho, vale la pena resaltar que el plan de acción de migración Colombia es más

ambicioso que el de la Cancillería, lo que sugiere que, por falta de liderazgo de la Cancille-

ría, la Unidad administrativa esté concentrando cada vez más funciones y competencias

en la materia:

• Elaborar los boletines estadísticos mensuales.

• Elaborar informes de participación en los escenarios de discusión en materia de

migración.

• Elaborar informes de fenómenos migratorios

• realizar entregas para la elaboración de una propuesta de actualización de la

normatividad migratoria.

• Desarrollar las fases para la elaboración de un estudio en materia migratoria.

En este sentido, es importante cuestionar la pertinencia de tal concentración de temas

en una sola entidad cuya primera función es la del control de extranjeros. Es decir, mien-

tras exista una voluntad política de abrir el país, no debería ser un problema. Pero ¿cómo

hacer a la vez control y promoción de la inmigración? Es una mezcla contradictoria, que

además no permitirá plantear una discusión equilibrada y diversa sobre la visión y los

principios que deben guiar la formulación de la política.

Finalmente, el ministerio del trabajo, a través de su Dirección de movilidad y Forma-

ción para el trabajo, ha demostrado una voluntad sostenida de posicionarse como entidad

de referencia en el tema de la movilidad laboral para contribuir, desde un conocimiento

técnico, a la reflexión incipiente sobre la consolidación de una política de inmigración

colombiana. El objetivo institucional correspondiente es “Formular, implementar y eva-

luar, en coordinación con las entidades correspondientes, la política en materia de mi-

graciones laborales internas y externas y velar por el cumplimiento de los compromisos

internacionales adquiridos”. Se aterriza en la siguiente estrategia, a cargo de la Dirección

de movilidad: “Definir la política migratoria laboral de acuerdo con las dinámicas y ne-

cesidades económicas del país y con los instrumentos internacionales existentes”.

Sin embargo, vale la pena resaltar que las entidades susceptibles, por funciones o

por interés, de tomar parte en la definición de la política de inmigración son pocas: no

más de tres. Este primer punto hace difícil la organización de una discusión o debate

constructivo y dinámico.


Avances normativos

Un marco jurídico básico organiza la repartición de competencias entre entidades guber-

namentales y regula algunos aspectos puntuales relacionados con el ingreso y permanen-

cia de extranjeros en el país y con los derechos de los no-nacionales. Es importante resaltar

que el corpus normativo se compone exclusivamente de decretos, el más importante es

el 0834 de 2013 (que derogó gran parte del 4000 de 2004). Es pertinente señalar que la

política de inmigración que existe por ahora se encuentra expuesta a las prioridades del

gobierno de turno. Debe ser fuente de preocupación en la medida que la presencia de

extranjeros es, a mediano plazo, un tema con fuerte carga política.

El nuevo Decreto 0834 de abril del 2013 regula el régimen de visas y busca simpli-

ficar tanto las categorías como los trámites de visas. Por ahora, el régimen migratorio

colombiano se construye sobre dos supuestos básicos. Primero que todo, en términos

de inmigración laboral, el modelo se fundamenta en la demanda, lo que significa que el

principal motor de la inmigración es la existencia de una demanda por parte de los em-

pleadores en Colombia. El acceso al mercado laboral colombiano sigue muy restringido

a la competencia de mano de obra extranjera, y hace muy difícil la llegada de trabajadores

individuales o independientes. Los extranjeros en la economía son, por ende, concen-

trados en ciertos sectores e industrias muy delimitados. El segundo supuesto es que los

capitales extranjeros, tan apetecidos en el modelo de desarrollo de país que se quiere

promover, viajan de la mano con los extranjeros, hombres de negocio e inversionistas.

Es decir, que la inmigración se entiende como una consecuencia inevitable de la apertura

comercial del país. Es una visión pragmática. En este sentido, el régimen migratorio debe

eliminar los obstáculos migratorios a la llegada de inversión directa extranjera.

no obstante, no traduce un análisis profundo y detallado de las necesidades es-

tructurales del país en materia de inmigración. no se llevaron a cabo consultas sobre el

tema. Si bien el Decreto ofrece una serie de soluciones prácticas para facilitar la llegada

de ciertos tipos de inmigrantes y resuelve la contradicción existente entre la política de

promoción de la inversión extranjera directa y la existencia de dificultades prácticas para

el ingreso de ciertos extranjeros, no presenta ningún avance significativo en cuanto a la

inmigración permanente o familiar, ni ofrece puentes para cambio de estatus migratorio.

Esto es algo preocupante, porque denota una visión muy coyuntural y cortoplacista de

las dinámicas de inmigración, que traicionan la poca comprensión del tema. muchos

países han pasado por ahí: no hay nada más permanente que una inmigración temporal.

Y como ya se dijo antes, la inmigración permanente plantea preguntas muy diferentes y

muy transversales, que se deben anticipar.


El discurso

La pregunta del discurso actual sobre inmigración y extranjeros es de particular interés en

un país con tan limitada experiencia en la materia. En efecto, la formulación del discurso

va de la mano con la identificación del problema. Pero resulta ser un ejercicio particu-

larmente complejo en la medida que la mayoría de los países han terminado formulán-

dolo como un problema, planteando el riesgo de la importación de problemas y marcos

conceptuales e ideológicos foráneos para ser aplicados en Colombia. así, los discursos

y la retórica que plantean la inmigración como amenaza a la seguridad, a la economía, al

empleo nacional, a la homogeneidad cultural, no deberían tener cabida en el escenario

colombiano, por ahora. Y sin embargo, se leen y oyen comentarios despectivos sobre la

presencia de venezolanos o sobre el supuesto peligro que presenta la inmigración asiáti-

ca. Estos discursos son ahora el hecho de actores muy especializados, con intereses muy

definidos (relacionados, en general, con temas de protección del empleo nacional), con

una resonancia esporádica en los medios de comunicación. Es importante recordar que

la evolución de la percepción de la inmigración tiende a deteriorarse cuando se dan flujos

importantes en un período de tiempo relativamente corto (oIm, 2012). Si los números

siguen limitados, la tasa de crecimiento sí puede llamar la atención.

La sociedad no presenta grandes niveles de conciencia o conocimiento del tema, que

todavía no ha sido recuperado por los partidos políticos por la poca importancia numérica

del tema, y por la prevalencia, legítima, de problemas económicos, sociales y políticos

de mucha más relevancia para los ciudadanos. Pero se están formulando poco a poco

las bases del discurso, y debe ser monitoreado, porque la puesta en agenda del tema de

la inmigración condiciona y limita el desarrollo futuro de la política. La migración es típi-

camente un tema que entra en la agenda a través de los medios de comunicación. Por

esta razón, se deben encontrar los errores conceptuales que acompañan los discursos en

construcción (la diferencia entre inmigrantes y extranjeros, por ejemplo). En este sentido,

las autoridades especializadas en la materia juegan un papel fundamental, sobre todo

en la definición del impacto esperado de la inmigración sobre la sociedad y la economía

que propondrán y harán prevalecer.

conclusiones

La inmigración en el país es un fenómeno todavía marginal. Es correcto decir que, aunque

Colombia nunca haya sido, ni sea todavía, de inmigración masiva, sí tiene vocación para

recibir mayores flujos en los próximos años. no tiene todavía la magnitud ni característi-


cas para ser definida como un problema público. Es, por ahora, el problema de actores,

sino privados, por lo menos muy circunscritos y especializados: gremios, consejos pro-

fesionales y asociaciones de profesionales.

algunos importantes avances normativos e institucionales se han dado en los últi-

mos tres años, y analizados juntos, dibujan un esbozo de política de inmigración. Sin

embargo, si bien es claro que el gobierno colombiano identificó la inmigración como una

de las consecuencias inevitables (sino como una condición) del desarrollo económico, la

aproximación que se ha logrado es todavía muy parcial y sesgada. más que todo, la visión

actual es bastante corto placista: la ausencia de reflexión sobre el problema de la integra-

ción demuestra que las autoridades colombianas no están proyectando ni promoviendo

la llegada de inmigrantes permanentes, sino la de inmigrantes temporales. a falta de una

política de Estado y de una visión integral, la apertura actual puede ser transitoria. Pero

Colombia goza de una ventaja que debe aprovechar: puede ganar tiempo y experiencia

al estudiar las buenas prácticas regionales en la materia.

Es cuestión de contar con herramientas que permitan describir y entender mejor las

modalidades y características de la inmigración hacia Colombia. Es importante hacer

énfasis en la capacidad institucional de producción de información estadística confiable,

para entender quiénes son estos extranjeros, dónde están, qué hacen, cuánto y cómo

contribuyen a la economía colombiana, con el fin de generar insumos y elementos de

análisis para formular una política migratoria acorde con la realidad. En este mismo

sentido, se debe estimular la investigación sobre el tema, con el fin de entender mejor el

impacto de la inmigración en un país caracterizado por problemas sociales, políticos y

económicos (en particular, de mercado de trabajo) de gran envergadura. Y se debe tam-

bién iniciar una sensibilización progresiva para ir preparando a la sociedad colombiana

para la perspectiva de mayores niveles de inmigración en los próximos años.

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Editado por el Departamento de Publicaciones

de la Universidad Externado de Colombia

en diciembre de 2013

Se compuso en caracteres ScalaSans de 11.5 puntos

y se imprimió sobre propalibros de 70 gramos

bogotá, Colombia

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seguimiento análisis de políticas públicas en colombia

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