securitización y opinión pública

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Page 1: Securitización y Opinión Pública

José Manuel Toral Cruz

CIDE

La securitización de la relación bilateral entre México y Estados Unidos: erosión del

interés mexicano y aumento de la desconfianza de la opinión pública

El gringo es el norteamericano hecho Otro.

Ajenidad. El otro caricaturizado, contraconquistado

por la estereotipación devolutiva de los “débiles”;

el Tercer Mundo. No Éste, ni el Otro. El Tercero1.

Heriberto Yépez

Al observar las intensas relaciones de México con Estados Unidos en términos

comerciales y políticos, podría pensarse que las relaciones de cooperación bilateral entre

ambos Estados no sólo estarían respaldadas por el apoyo del público, sino que éstas

gozarían de una excelente salud; sin embargo, la opinión pública mexicana parece todavía

guardar un resentimiento histórico hacia su vecino del norte. La encuesta México, las

Américas y el Mundo muestra que los niveles de desconfianza de los mexicanos han

aumentado a razón de 18 puntos porcentuales de 2003 a 20082. Resultan preocupantes lo

niveles de desconfianza que se presentan en las personas de un país hacia otro al que están

íntimamente relacionados; aunado a lo anterior, es un supuesto que la opinión pública esté

influenciada de alguna manera por la política pública, ya sea por la satisfacción, el

desempeño o el procedimiento con que ésta opera. Así pues, en aras de mitigar la

incertidumbre provocada por las relaciones erosionadas de México con su vecino del norte

es fundamental buscar la respuesta a una pregunta evidente: ¿por qué los niveles de

desconfianza de los mexicanos hacia Estados Unidos subieron de 2003 a 2008?

Ante esta perspectiva es posible presentar una respuesta tentativa: la erosión en las

relaciones de cooperación bilateral entre EU y México tiene una relación estrecha con el

cambio de actitud en la política exterior y doméstica del gobierno estadounidense durante

el periodo comprendido entre 2003 y 2008. Ahora bien, es fundamental mencionar que

1 Heriberto Yépez, El Matasellos (México: Editorial Sudamericana, 2004), 292 Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008), 15

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dicha respuesta responde a un solo aspecto del modelaje de la opinión pública y no a un

origen causal de las percepciones cognitivas de los mexicanos; es decir, la proposición

presentada profundiza en uno de los aspectos por los que la opinión pública se verá

influenciada y no como un generador único de la misma. De igual forma, este fenómeno

será estudiado con base en la suposición de que los eventos enmarcados tienen influencia

en conformación de la agenda pública y el apoyo político de las personas; así pues, las

políticas emanadas del cambio de actitud estadounidense tienen una repercusión en su

relación con México y, por tanto, genera desconfianza en los mexicanos. Es necesario

reflexionar ante un aspecto en consideración: México y el Mundo 2008 revela que de 2006

a 2008 la percepción amenazante del terrorismo internacional ha bajado del 70% al 63%,

mientras que la del aumento de los controles a la migración de Estados Unidos pasaron del

66% al 51%3; no obstante, el hecho de que, para los mexicanos, el endurecimiento en

controles migratorios y el terrorismo internacional ya no sean amenazas latentes, puede

responder más a la teoría del ciclo de atención de los temas públicos que a la generación de

desconfianza hacia Estados Unidos

El ensayo se dividirá en tres partes. En primer lugar, se dará una breve disertación

teórica sobre la opinión pública; en segundo término, se mostrarán los resultados de

México, las Américas y el Mundo 2008 con respecto a los niveles de desconfianza.

Finalmente, se mostrarán ejemplos sobre el cambio de la política pública de Estados

Unidos. Con el fin de establecer una respuesta satisfactoria a las preguntas antes

planteadas, y comprobar que la respuesta tentativa tenga validez, el presente ensayo tendrá

como eje central la información lanzada por la encuesta México, las Américas y el Mundo

2008, realizada por el CIDE.

Acercamiento teórico

Según Lloyd Free, “todos los grandes gobiernos del mundo actual, y muchos de los

de menor importancia, destinan cantidades variables de tiempo, atención y dinero a

esfuerzos por influir en las opiniones que sobre cuestiones internacionales sostienen los

ciudadanos en sus propios países y los de otros estados”4. Así pues, “se dice que una

opinión es pública no sólo porque es del público (difundida entre muchos), sino también

porque afecta a objetos o asuntos que son de naturaleza pública: el interés general, el bien

3 Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008), 154Lloyd Free, “Investigación de la opinión pública”, en Las comunicaciones en la diplomacia moderna, ed. Arthur Hoffman, trad. Manuel Barberá, 66-67 (México: Dimelisa), 1976.

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común”5; de igual forma, las personas no necesitan comprender en su totalidad a los

estados, sino que es la Doxa lo que conforma los procesos democráticos6. Para Young, una

opinión es “una creencia bastante fuerte o más intensa que una mera noción o impresión,

pero menos fuerte que un conocimiento positivo basado sobre pruebas completas o

adecuadas”7. Dicha definición permite inferir que ciertas personas no estén capacitadas

para emitir una opinión sensata acerca de ciertos temas; sin embargo, Lloyd afirma que

aunque las personan sean ignorantes en el tema “relacionarán muchas de estas actitudes8

con sus propios propósitos; por lo tanto, tendrá un fondo de opiniones dotadas de sentido

que podrá expresar si (…) se le hacen las preguntas adecuadas”9. Según Carillo y Tamayo,

“el grado de congruencia entre la opinión pública y la política pública depende de factores

como la visibilidad del tema, la naturaleza del área de política pública, el papel

desempeñado por los grupos de interés, el periodo histórico considerado o el país que se

esté analizando”10; de tal forma, “el efecto de la opinión pública sobre las políticas públicas

es sustancial, una vez controlados parte de los factores arriba mencionados”11.

El presente trabajo parte del supuesto de que los niveles de desconfianza de los

mexicanos hacia Estados Unidos se ven influidos por el cambio de actitud en la política

doméstica y exterior de dicho país. La relación entre los dos conceptos anteriores se- dará

en la medida en que el cambio de actitud estadounidense se vea reflejado en la

composición de la agenda pública mexicana; existen tres teorías que pueden ser empleadas

para estudiar la conformación de dicha agenda: la teoría del ciclo de atención de los temas

públicos de Downs, la del agenda setting de McCombs y Shaw y la del cambio cultural

postmaterialista de Inglehart12. Por un lado, la teoría del ciclo de atención de los temas

públicos afirma que “la atención hacia los temas seguiría un comportamiento cíclico

consistente en que, de repente, surge un problema, sobresale, llama la atención durante un

5 Giovanni Sartori, “Opinión pública y democracia gobernante”, en ¿Qué es democracia?, trad. Miguel Ángel Ruiz, Miguel Ángel Gonzáles & María Cristina Pestellini. (México: Taurus, 2000) 72-73.6 Íbid, 727 K.Young, “Opinión pública”, en K. Young, W.J.H. Sprott & G. Germani Opinión pública y propaganda, trad. Eliseo Veron y Jorge Siroli. (México: Paidós, 1995) 10-11.8 Lloyd define a la opinión como una actitud que se comunica.9 Lloyd Free, “Investigación de la opinión pública”, en Las comunicaciones en la diplomacia moderna, ed. Arthur Hoffman, trad. Manuel Barberá, 73 (México: Dimelisa), 1976.10 Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública sobre la administración y las políticas públicas”, Gestión y Política Pública, núm 1, vol XVII (1° Semestre 2008): 193-215. (En adelante: Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”)11 P. Burstein, “The Impact of Public Opinion on Policy: A Review and anAgenda”, Political Research Quarterly, vol. 56, núm. 1 (2003), citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 204.12 Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 197

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breve periodo y luego (…) desaparece paulatinamente del centro de la atención pública”13;

asimismo, agrega que un asunto importante que capturó la atención del público puede

recuperarlo de nuevo esporádicamente14 y, sin embargo, existen temas que continúan en la

agenda sin tener que competir con otros15. Por otra parte, la teoría del agenda setting

enfatiza el papel que los medios de comunicación desempeñan. Con base en esta teoría, la

agenda pública responde a la cobertura prioritaria de los medios de comunicación; de esta

forma, los medios de comunicación no influirán directamente sobre las actitudes de los

ciudadanos sino en las percepciones cognitivas sobre cuáles son los temas prioritarios16.

Finalmente, la teoría del cambio cultural y del posmaterialismo coinciden en que es en las

sociedades industriales donde se produce un desplazamiento en las prioridades de los

valores propios de la seguridad física y económica hacia valores que enfatizan la libertad,

la manifestación de la individualidad y la calidad de vida17.

Ahora bien, la información arrojada por México, las Américas y el Mundo 2008

apunta a que los mexicanos tienen “una estructura de prioridades donde predominan los

intereses materiales relacionados directamente con la seguridad y el bienestar, aunque

también incluye elementos de carácter simbólico relativos al llamado poder blando, como

la proyección cultural”18; dicha afirmación debilita la influencia de la teoría posmaterialista

en la opinión pública mexicana. Además, la presencia constante de objetivos prioritarios de

política exterior de los mexicanos durante 2004, 2006 y 2008 también debilita la teoría del

ciclo de atención de los temas públicos. Aunque este ensayo no profundizará en la teoría de

la agenda pública de manera tan contundente como para afirmar que los mexicanos

construyen su agenda de prioridades con base en el agenda setting, es importante

mencionar la presencia de los medios de comunicación como factor fundamental en la

construcción de la opinión pública.

Erosión13 A. Downs, “Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle”, PublicInterest, núm 32 (2003): 38-50, citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 197.14 Íbid.15 Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 19716 L. Erbring, Goldenberg, E.N. y Miller, A.H., “Front-Page News and Real-World Cues: a New Look at Agenda-Setting by the Media”, The American PoliticalScience Review, vol. 24, (1980): 16-49, citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 198.17 Inglehart, R., “The Silent Revolution in Europe: Intergenerational Change inPost-Industrial Societies”, en The American Political Science Review, vol. 65, (1971): 991-1017, citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 198.18 Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008).

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Pese a que “no hay ningún otro país que tenga un efecto económico, político y

social más grande sobre Estados Unidos que sus vecinos”19 y que “la seguridad nacional de

Estados Unidos depende más de vecinos cooperativos y fronteras seguras que de combatir

milicias en Basora”20, la administración Bush no escatimó esfuerzos en detener los

incipientes procesos de integración regional en materia comercial y de flujo de personas. El

recién electo presidente de México, Vicente Fox, tuvo que enfrentarse a la desaparición de

un acuerdo migratorio, de una ampliación al Tratado de Libre Comercio y de una visión

norteamericana de libre flujo de trabajadores21.

A partir del 11 de septiembre de 2001, la guerra contra el terrorismo se consolidó

como el eje regulador de un nuevo sistema y base ideológica de la doctrina de la guerra

preventiva22; de tal suerte, la administración Bush centró su actividad política en la agenda

de seguridad nacional y “los otros temas, como el comercio, inversión, medio ambiente,

migración y narcotráfico pasaron a un plano secundario y/o se vincularon al tema de

seguridad”23. Las consecuencias para México en su relación de cooperación bilateral con

Estados Unidos no se hicieron esperar, ya que la administración Bush intensificó el control

fronterizo al militarizar la frontera entre ambos países, aplicar leyes más estrictas para el

paso de personas y mercancías24; de igual forma, el gobierno estadounidense presionó al

mexicano para entablar acuerdos de seguridad como la Alianza para la Seguridad y la

Prosperidad de América del Norte (ASPAN)25. Para Meyer, “[e]ste conflicto tuvo desde el

inicio implicaciones para México por la necesidad norteamericana de impedir que su

frontera sur, porosa como pocas, pudiera ser utilizada para que células terroristas como Al

Qaeda se introdujeran en el país”26. Dado que las medidas tomadas por México estuvieron

dentro de la Ley Patriótica de 2001, la Ley de Reforma para Mejorar la Seguridad

Fronteriza y la Entrada con Visas de 2002 y la Ley de Seguridad Doméstica de 2002, se

podría afirmar que el gobierno mexicano se alineó a las políticas estadounidenses27.

19 Robert A. Pastor, “El futuro de América del Norte: Cambiar una política del mal vecino”, Foreign Affairs Latinoamérica, núm 4, vol 8 (2007): 15220 Íbid., 14321 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 6922 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México – Estados Unidos: ¿Hacia una securitización de la agenda?”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008): 62 (En adelante: Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…).23 Íbid., 6224 Íbid., 6325 Íbid., 6326 Lorenzo Meyer, “Los tres ejes de la política mexicana frente a Estados Unidos”, en México: Los retos ante el futuro, ed. Gustavo Vega Cánovas, 309-322 (México: El Colegio de México Centro de Estudios internacionales, Fudación Konrad Adenauer Stifung, 2007).27 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 74

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El 19 de noviembre de 2002 fue creado el Departamento de Seguridad de la Patria28

(DHS) con el fin de perseguir tres propósitos fundamentales: 1)prevenir ataques terroristas

al interior de Estados Unidos; 2)reducir la vulnerabilidad de Estados Unidos proveniente

del terrorismo, y 3) minimizar los daños y reconstruirlos cuando éstos ocurran29. Bajo el

esquema de securitización, la adhesión de México al Comando Norte y la creación del

ASPAN, el gobierno mexicano decidió instrumentar, discretamente, una serie de medidas

vinculadas a la política de seguridad de los Estados Unidos: se detuvo, interrogó y

restringió el ingreso a México a personas de origen árabe, y, además, se le entregó a las

autoridades estadounidenses información de inteligencia acerca de posibles sospechosos de

terrorismo en México; asimismo, la policía y el ejército mexicanos reforzaron la seguridad

en instalaciones de carácter estratégico como pozos petroleros, fronteras, puestos y

aeropuertos, así como hacer pasar por fuertes medidas de seguridad a los viajeros que

visitaron Estados Unidos desde México y endurecer la vigilancia en la frontera sur para

evitar el paso de migrantes ilegales a territorio mexicano30. La ASPAN y el DHS tienen

una estrategia en común a través de la instrumentación de tecnología diseñada para

salvaguardar las fronteras bajo el concepto de fronteras inteligentes, así como cooperación

en inteligencia31. La propuesta de fronteras inteligentes se centra en eficientar los flujos de

bienes y personas que se transportan por carreteras, ferrocarriles y vías aéreas bajo un

esquema de seguridad antiterrorista en una frontera de 3,152 kilómetros de extensión, 250

millones de cruces peatonales cada año y alrededor de 300 mil millones de dólares en

términos de comercio bilateral32.

Sin embargo, el inicio de la guerra contra Irak trajo consigo la urgencia de Estados

Unidos por blindar su frontera sur: las fricciones se manifestaron únicamente bajo los

reflectores, aunque hubo cooperación detrás de ellos, principalmente en temas de

seguridad33. En 2002 y 2003, México compartió asientos en el Consejo de Seguridad de la

ONU con los Estados Unidos; en dicho periodo, temas como el desarme incondicional de

28 Department of Homeland Security29 Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en América del Norte y Centroamércia”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008):13630Hristoulas, Athanasios, “Trading places. Canada, Mexico, and North American Security”, en The Rebordering of North America: Integration and Exclusion in a new Security Context, eds. Peter Andreas y Thomas Biersteker, 23 (Nueva York, Routledge, 2003), citado en Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 74.31 José M. Ramos. La gestión de la cooperación transfronteriza México-Estados Unidos en un marco de inseguridad global: problemas y desafíos (México: Miguel Ángel Porrúa, 2004), 159, citado en Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en América del Norte y Centroamércia”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008):13732 Santiago creel. “La migración y la seguridad entre México y Estados Unidos”, Foreign Affairs en Español (abril-junio 2004), citado en en Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en América del Norte y Centroamércia”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008):137

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Irak y la intervención armada de en su contra fueron temas generadores de fricción entre

México y Estados Unidos34. De tal forma, el presidente Vicente Fox y el embajador

Águilar Zínser declararon en público, al tiempo que produjeron un distanciamiento

diplomático, que México estaba en contra de la guerra; el trasfondo de estas declaraciones

fue de legitimación interna, ya que 75% de la población en México estaba en contra de la

guerra35.

En el 2004, dos acciones bilaterales fueron controversiales al interior de México: en

primer lugar, el gobierno mexicano accedió a que autoridades federales de Estados Unidos

fueran colocadas en aeropuertos mexicanos para inspeccionar viajeros; la segunda fue la

existencia de un acuerdo que permitía el uso de balas de goma a la patrulla fronteriza

estadounidense36. En Marzo de 2005, México llevó al foro de la ASPAN, en Waco, Texas,

la necesidad de mejores mecanismos de solución de controversias comerciales, creación

de fondos estructurales para el desarrollo, liberalización de las fronteras al libre tránsito de

personas, entre otros; sin embargo, dichos temas fueron extraídos de las prioridades

tripartitas. México cooperó en términos de seguridad, al tiempo que esperaba el blindaje al

exterior y la liberalización al interior37. En mayo del 2006, Estados Unidos aprobó el

traslado de 6 mil efectivos de la Guardia Nacional para acciones de apoyo a la patrulla

fronteriza38. Si bien en enero del 2004 Bush presentó una iniciativa de ley que

regularizaría la situación de miles de inmigrantes, en 2005 la Cámara Baja de Estados

Unidos aprobó leyes que preveían la construcción de un muro en la frontera con México,

además de obstaculizar la obtención de licencias de conducir y castigar a los empleadores

de inmigrantes. Gracias a las protestas de abril y mayo de 2006, en las que miles de

inmigrantes salieron a protestar, el Senado estadounidense aprobó una iniciativa menos

agresiva; a pesar de esto, en septiembre de ese año, la iniciativa de ley que permitía la

construcción del muro fue aprobada.39

Para Schiavon y Velázquez hubo cinco acciones fundamentales por parte de

Estados Unidos que se dieron en el marco de la securitización de la relación bilateral con

33 Jorge Schiavon. “México-Estados Unidos: Estabilidad y seguridad a cambio de autonomía”, en Jorge Schiavon, Daniela Spencer & Mario Vázquez Olivera, eds., En busca de una nación soberana: Relaciones internacionales de México, siglos XIX y XX (México D.F.: CIDE-SRE, 2006), 456.34 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 7035 “Latin America and the United States: The Distance of Neighbors”, en The Economist vol. 367, No. 8320 (19-25 de abril 2003): 33, citado en Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 7136 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…”, 7537 Íbid., 7638 Íbid., 7639 Íbid., 63-79

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México: “1)la decisión de militarizar la frontera y la construcción del muro para evitar la

entrada de inmigrantes ilegales y terroristas; 2)la cancelación de un acuerdo migratorio

integral que permitiera regular la situación de millones de indocumentados; 3)el

establecimiento de acuerdos bilaterales con México para garantizar el control fronterizo; 4)

la aprobación de leyes más estrictas para el ingreso de extranjeros a territorio

estadounidense; 5) la imposibilidad para profundizar el proceso de integración con

América del Norte”40.

El objetivo principal de mostrar esta evidencia no es encontrar relaciones de

causalidad; sin embargo, las 5 acciones fundamentales no sólo presentan un cambio en la

política doméstica de Estados Unidos que repercute directamente en la relación con

México sino que, además, permiten observar el comportamiento de Estados Unidos con los

mexicanos e inferir aspectos claves para el entendimiento de una relación tan ambivalente.

Conclusión

Con base en la evidencia presentada, es posible vislumbrar una de las causas que

muy probablemente generaron desconfianza en los mexicanos: el cambio de actitud de la

política doméstica estadounidense y sus repercusiones a nivel internacional en términos de

seguridad. Así pues, se pude afirmar que el cambio de actitud de Estados Unidos en su

política pública se dio a partir de la securitización de la agenda bilateral con México; este

hecho no sólo resalta la necesidad de mitigar la porosidad de las fronteras, sino que temas

subyacentes, como migración y tráfico de narcóticos, fueron supeditados a términos de

seguridad.

De esta forma, la hipótesis planteada necesita una limitación, la erosión en cuanto a

la relación de cooperación bilateral de México con Estados Unidos se dio porque los temas

importantes para México, migración y comercio, quedaron relegados a los intereses de

Estados Unidos en términos de seguridad. Aunado a lo anterior, dado que el gobierno

mexicano se alineó a los intereses de Estados Unidos, temas importantes para la opinión

pública, dada la teoría del agenda setting, fueron puestos en un segundo plano. De esta

forma, los eventos antes tratados en términos de obstáculos al comercio, endurecimiento de

la política migratoria estadounidense, así como de la exclusión de éste como tema

prioritario en la agenda bilateral, pudieron haber generado el descenso en los niveles de

confianza de los mexicanos hacia Estados Unidos.

40 Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…”, 82

Page 9: Securitización y Opinión Pública

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