Secuencia. Revista de historia y ciencias

sociales

ISSN: 0186-0348

secuencia@mora.edu.mx

Instituto de Investigaciones Dr. José María

Luis Mora

México

Domínguez Virgen, J. Carlos

Ventanas de oportunidad y coaliciones de política pública: el caso del proyecto para un nuevo

aeropuerto en la ciudad de México desde una perspectiva histórica

Secuencia. Revista de historia y ciencias sociales, núm. 79, enero-abril, 2011, pp. 61-87

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

Distrito Federal, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=319127438003

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Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

· j. Carlos Dominguez Virgen .'

Profeso r asociado al área de Sociología Polí tica y Económica del Instituto de Investigaciones Dr.J osé María Luis Mora. D octor en Desarrollo Int ernacional por parte de la U niversidad de Oxford(2008). Asesor en las áreas de R iesgo y Vulnerabi lidad Sociopolít ica, de la Oxford Analyrica ydel Centro de Int eligencia Latinoamérica (OLA), 2007 -2008. Director de Foment o y RegulaciónAm biental de los Asentamientos Humanos, de la SEMARNAT, 2001-2002 . Consulto r en EconomíaReg ional y Planeación Est ratégica, por parte de Felipe Ochoa y Asociados, 1999-2001. H a p ubli­cado artículos en Deatrsos (Bolivia), Esmdias de Política y Sociedad (BUAP) y QEH \Vorking PaperSeries(U niversidad de Oxford),

R esumen

El presente trabajo ofrece una revisión históricade las decisiones polít icas y de política públicaalrededor del proyecto para un nuevo aeropuertoen la ciudad de México. Para ello se aux ilia dedos modelos concep tuales dentro del área depolíticas públicas: el modelo de verti ent es múl­tipl es de J ohn Ki ngdon (1984) y el modelo delas coaliciones de política de Sabat ier y J enkins­Sm ith (1993; 1999). En este sentido, las tresp rincipales aportac iones son: 1) la aplicación de

esros modelos al área de gra ndes proyecros deinfraestructura en un país lat inoamericano; 2) ladocu mentación del caso de estudio desde elpunto de vista del proceso de pol ít icas púb li­cas (Otros autores ya han documentado el movi­miento social en Ateneo y Texcoco en 200 1 y2002); y 3) el análisis de una arena de compe­tencia política, no electoral, así como las impli­caciones para la evaluación de proyectos de infra­estru ctura.

Palabras clave:Meg aproyecros, ventanas de po lítica p ública, coaliciones de po lítica, aerop uerto,

ciudad de México, riesgo sociopolí t ico.

Fecha de recepción:

junio de 2009

Fecha de aceptac ión:

diciembre de 2009

Windows of Opportuniry and Publie PolieyCoalitions: the Case of a Project for a N ew Airport

in Mexieo City frorn a Historical Perspcctive

J. Carlos Dominguez Virgen

Associare Professor in th e Area of Poli t ical and Economic Sociology at t he Instituto deInvest igaciones D r. J osé María Luis Mora. Holds a Ph. D . in Inrernational Development fromOxford University (2008). Advisor on Areas of Risk and Sociopo li tical Vu lnera bility, OxfordAnalytica and Centro de Inteligencia Latinoam érica(OLA), 2007 -2008. Director of Promorion andEnvironmental Regulation ofHuman Serrlernents, SEMARNAT, 2001-2002. Consulrant in RegionalEeonomy and Srraregic Plann ing , Felipe Ochoa y Asociados, 1991 -2001. Articles pu blished inDecursos (Bolivia), Estndios dePolítica y Sociedad (BUAP), QEH \'(Iorkillg Paper Series (Oxford Universiry),

Abstraer

The paper provides a historical review of thepolitica l decisions and public policy surro und­ing the project for a new airport in Mexieo City,To this end, it uses two conceptual modelswithin the pu hlic policy area: J ohn Kingdon'smultiple flows model and Sabatier and j enkins­Smirhs political eoalitions model (1993; 1999).In this respec t, the main con rributions ate:1) rhe app lication of these models to the area

of majar infras trucrure projects in a Lat inAmerican country; 2) the docurnentarion of rhecase study from the poi nt of view of rhe publicpolicy process (other aut hors have already doc­urnen ted the social movernenr in Ateneo andTexeoeo in 2001 and 2002); and 3) the analy­sis of a sphere of non-electoral polit ical eompe­tition as well as rhe implications for the evalu­atio n of infrasrructu re projects.

Key word s:Megaprojecrs, public po licy windows, policy coalitions, airport,

Mexico Ci ty, socio-poli rica l risk.

Final submission:June 2009

Accep tance:December 2009

Ventanas de oportunidad y coaliciones depolítica pública: el caso del proyecto para un

nuevo aeropuerto en la ciudad de Méxicodesde una perspectiva histórica

]. Carlos Dominguez Virgen

INTRODUCCIÓN

En el año 2002 la administración delpresidente Vicente Fax promovió laconstrucción de un nuevo aero­

puerto internacional en la ciudad deMéxico (NAICM), un proyecro que habíaaparecido en forma intermitente en laagenda de políti cas públicas por casi 30años y que finalmente había sido descar­tado por los cuatro presidentes anterioresa su admi nistración. De acuerdo con laversión oficial, el sitio elegido para elnuevo aeropuerto -los municipios conur­bados de Ateneo y Texcoco- obedecía asus ventajas técnico-aeronáuticas, al aná­lisis costo-beneficio, a la minimización delos impactos ambientales y las oportuni­dades de desarrolloeconómico que se deri­varían indirectamente de dicho proyecto.Más aún , el nuevo aeropuerto había sidoconcebido como uno de los proyectos másimportantes para el gobierno de la transi­ción, elegido en forma democrá tica en elaño 2000 después de siete décadas dehegemonía del Part ido Revo lucionarioInstitucional (PRI).

Sin embargo, el principal obstáculoera la expropiación de 5 391 hectáreas detierra ejidal con el consecuente desplaza­miento de población en el área del pro-

yecto. Cerca de un año después de que elaeropuerto fuera anunciado oficialmente,las negoc iaciones con las comunidadesafectadas fracasaron y la oposición al pro­yecto derivó en movilizaciones, algunasde carácter violento , por parte de gruposcampesinos, organizaciones no guberna­mentales (ONG), partidos polít icos y otrosg rupos externos qu e no eran afectadosdirectamente por el proyecto. La inicia­tiva de construir el nuevo aeropuerto fuefinalmente cancelada en agosto de 2002y hasta la fecha no hay ningún proyec­to alternativo que haya sido propuestopara solucionar los crónicos problemasde espacio aéreo que enfrenta la ciudad deMéxico.

El propósito de este art ículo es anali­zar el respectivo proceso de políticas públ i­cas y entender, desde un punto de vistahistórico, los antecedentes, el contexto ylas circunstancias que derivaron en la deci­sión de la admi nistración de Vicente Faxen torno al proyecto aeroportuario. A seisaños de su cancelación, la relevancia delNAICM ya no radica en sus ventajas o des­ventajas como proyecto de infraestructu­ra, sino en su contribución a un debatemucho más amplio y trascendente: cómohacemos (e implementamos ) políticaspúblicas y cómo concebimos el desarro-

Secuencia [63] núm. 79, enero-abril 2011

110 de un país cuya distribución de fuerzaspolíticas ha cambiado y cuyos espacios departicipación se han multiplicado conside­rablem ente.

Al respec to, este artículo argumentaque el estudio y la evaluación de las polí­ticas públicas, part icularmente de los mega­proyectos de infraestructura,' no puedenlimitarse a ejercicios lineales de costo-bene­ficio, sino que deben ampliarse para cons­truir un análisis multidimensional queincorpore las condicionantes históricas ysociopolíticas que rodean y condicionana una ini ciativa en particular. Para es­tos fines, el artículo se auxilia de dos con­ceptos utilizados en el área de políticaspúblicas: el concepto de "ventanas deoportunidad" o "ventanas de política" pro­puesto por J ohn Kingdorr' y el conceptode "coaliciones de política pública" pro­puesto por Sabatier y Jenkins-Smith. 3

Más allá del marco conceptual, el ar­tículo se basa en gran medida en el tra­bajo de campo llevado a cabo por el autoren los años 2003 y 2005 . Al respecto, esimportante señalar que el presente análi­sis no cubre los conflictos que se suscita­ron en el municipio de Atenco en el año2006. Si bien es cierto que estos últimossucesos podrían enmarcarse como partede la misma hi sto ria de confrontación

1 El térm ino "megaproyecto de infraestructura"se usa generalmente para describ ir aquellos proyectosque exceden los 1 000 millones de dólares. Otros pro­yectos de menor costo pueden ser considerados den­tro de esta categoría, dependiendo del contex to yde las proporciones del proyecto en relación con lapoblación que es afectada o el tama ño de la econo­mía del país dond e se promueven . Véase Flyvbjerg,\"(Ihat , 2007.

2 Ki ngdo n, AgeJIdClS, 1984.3 Sabarier y J enkin s-Smith, "Advocacy", 1999.

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entre los actores gubernamentales y distin­tas organizaciones sociales a nivel local, setrata de consecuencias indirectas que supe­ran el alcance del presente análisis. Tam ­bién es importante señalar que el caso deestudio no puede entenderse cabalment esin analizar también la dinámica, las estra­tegias y los discursos del movimiento deoposición que fue encabezado por el Frentede Pueblos en Defensa de la Tierra (FPDT) .

Desafortunadamente, las limitaciones deespacio no lo permiten y, por lo tanto, elpresente trabajo se centra en cumplir conun objetivo principal: la aplicación de dis­tintos conceptos teóricos que ayudan acomprender mejor el caso de estudio yque demuestran que el proceso de evalua­ción de este tipo de iniciativas debe serampliado para incluir otras dimensionesanalíticas más allá de los aspectos técn i­cos y financieros ."

MARCO CONCEPTUAL

Desde un punto de vista teórico-concep­tual, este artículo propone que los distin­tos procesos que determinan si una inicia­tiva o proyecto en concreto es consideradoen la agenda g ubernamental, implemen­tado o descartado definitivamente, pue­den ser descritos e interpretados si seadapta el modelo de vertientes múltiples(MVM) de John Kingdon.? En general se

4 El análisis del movimi ento social en At eneo ysus int errelaciones con los distintos actores institu­cionales ha sido incluido en trabajos anteriores. Véansepor ejemplo, Davis y Rosan, "Social", 2004; Dom ín­g uez, "P ubli c", 2007, y Dom íngu ez, "Aeropuerto" ,2009 .

s El modelo de John Kin gdo n fue origi nalmentepensado para describir los p rocesos de cambio en la

J . C ARLOS DO MíNGUEZ VIR GEN

puede decir qu e este modelo rechaza ladescripción del proceso de políticas públi­cas como una sucesión lineal y sistemá­tica que culmina con la implementaciónde la mejor solución a un problema da­do . En contraste, el MVM estrucrura unsistema de interacciones con base en tresvertientes que son relativamente indepen­dientes entre sí: los problemas, las solu­ciones o proyectos de política pública ylos contextos políticos . La principal pre­misa del MVM es que un tema puede subirde importancia en la agenda y puede lle­gar a ser implementado cuando las tresvertientes -los problemas, las soluciones ylos contextos políticos- convergen en eltiempo y abren una ventana de oportuni­dad o ventana de política pública.

La primera vertiente explica cómo esque ciertos problemas captan la atenciónde los tomadores de decisión. Esto puedesuceder por lo menos de cuatro formas: losindicadores existentes muestran que existeun problema que debe atenderse (ejem­plo: disponibilidad de agua, operacionesaeroportuarias, aforode una carretera, entreotros); la conclusión de nuevos estudiossobre cierto fen ómeno o problemáti­ca aportan nuevoselementos evaluativos; laretroalimentación sobre algún programao alguna otra medida de política públi­ca demuestra que existe alguna falla; oalgún evento extraordinario tal como unacrisis o un desastre natural, atrae la aten­ción hacia un problema en particular,"

La segunda vertiente explica la maneracomo las propuestas para resolver un pro-

ag enda de polfticasp úblicas en los sectores de salud

y t ransport e d urante la ad mi n istración d e J amesCárte r 0977 -198 1) en Esta dos Unidos . V éaseKjngdon , Ag~]das, 1984.

6 lbid., pp. 90-102.

blema dado son ge neradas a través deltiempo. En este sentido, para sobreviviren la agenda gubernamental, una inicia­tiva de política debe cumplir por lo menoscon tres criterios: fact ibi lidad técnica,aceptabilidad de valores y ant icipación derestriccionesfuturas. La primera condición- factibilidad técnica- está estrechamenteligada con la fase de implem entación.Después de todo , la idea de implementarcierto proyecto sólo puede sobrevivir alargo plazo si existen las condiciones físi­cas y tecnológicas para que efectivamentesea posible.

La segunda condición de supervivenciaes la aceptabilidad entre la comunidad deespecialistas. Es decir, el que un proyectosea aceptable o no depende de ciertos valo­res y principios de política pública quepredominan ent re la comunidad de espe­cialistas en un momento dado. Dichosvaloresson muy generales y normalmentetrabajan como consideraciones regula­tivas que van desde idealesgenerales como"crecim iento económico", "competiti­vidad internacional", "just icia social" o"justicia ambiental" hasta principios gene­rales de política como "disciplina fiscal","participación del sector privado", "auto­suficienciaalimentaria", "desarrollo regio­nal", entre otros? En general, los valores

7 Para los propósiros de este trabaj o, los t érminos"va lores de política" y "valores normativos" se usan

como concepros intercambiables para referirse a idea­les y valo res generales y abstraeros que son afir ma ­dos durante el proceso de po lí ricas públ icas. En con­eraste, el t érmino "pri ncipios de política" es util izado

para referirse a parámerros y objetivos de pol ít ica más

concretos, los cuales son ramadas en cuenta cuando unproyecto o pol ítica pública es diseñado con más dera­lle. Los t érminos "creencia de política" y "argurnen­ras de políti ca" son usados para describir ideas com -

V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POlÍTICA PÚBLICA 65

de política dan forma a las solucio nes depolítica pública al influir sobre las dimen­siones analíticas que se toman o no encuenta al momento de evaluat un pro­yecto en concreto y al establecer límitesentre lo que es y lo que no es aceptable.Finalmente, la anticipación de restriccio­nes futuras se refiere a la anticipación defactores que podrían obstaculizar el funcio­namiento y operación de una políticapública en el fut uro, incluyendo restric ­ciones presupuesta les o de aprobaciónpú blica." Por ejemplo, si los hacedores depolítica perciben que la impleme ntac iónde un proyecto enfrentará una importanteoposición social en el futuro, las probabi­lidades de que este se mantenga a flote enla ag enda g ubernamental disminuyenconsiderablemente.

En su conjunto, la vertiente de las polí­ticas públicas muestra cómo las concep­ciones de fact ibilidad técnica, la acepta­bilidad de valores y la an ticipación derestricciones futuras interactúan entre síy dan forma a las distintas soluciones depolítica que se proponen, sobreviven, seimplementan o se descartan a través deltiempo. La confluencia entre la vertientede los problemas y la vertiente de las solu­ciones explica en gran medida la maneracomo la agenda de po líticas públicas seforma . Sin embargo, la expl icación sigueincompleta si no se toma en cuenta el con­texto sociopolítico desde una perspec tivamás amplia. Es así que en la úl tima ver­tiente se incluyen, entre otras cosas, la opi­nión pública, los grupos de presió n y losresultados electorales. Desde el punto de

part idas que mantienen la cohesión al interior de unacoalición de po líri ca pública . Véan se Kingdon,Agendas, 1984, y Sabat ier, Theories, 1999.

H Kingdon, Agendas, 1984, pp. 125-1 38.

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vista del hacedor de políticas, esta ver­tiente está conectada con la existe ncia ono de un campo fért il para promover eimplementar exitosamente una iniciativa.El precio de no prestar suficiente atencióna la necesidad de negociar, a las posibili­dades de consenso entre distintos acto­res políticos, a los escenarios y resultadoselectorales y/o a la posibilidad de oposi­ción social, incluyendo la emergencia demovimientos sociales, puede llegar a serrnuy alro.?

Ent re las críticas al MVM se encuentrael hecho de que la descripción de los acto­res parece monolít ica y unid imensionalpues no se resaltan lo suficiente las diferen­cias que existen al interior de distintosgrupos de actores, ta les como "los me ­dios", "los grupos de presión" o los "acto­res gubernamentales", los cuales en rea­lidad suelen mostrar distintos niveles dedivisión y conflicto. Por ello, el MVM pue­de ser complementado con la noción delas coaliciones de política pú blica. Es decir,los actores que participan en los d ist intosprocesos po líticos y de política públicapueden unirse y conformar coaliciones conbase en sus intereses e ideas compartidasacercade un prob lema, de sus factores cau­sales y de sus posibles soluciones. 10

D istintos emprendedores de política pue­den usar sus espacios y territorios institu­cionales para empujar sus propuestas, coe­xistiendo y compitiendo hasta que ladecisión sobre cuál es la mejor alternativasea tomada e implementada. Como lomues tra el caso del proyecto aeroportua­rio, la lucha entre los dist intos proyectosy propuestas constituye un factor decer-

9 lbid., p. 160 .10 Sabat ier y Jenkins-Smith, Policy, 1993.

J. CARLO S DO MíNGUEZ V IRGEN

mi nante que le da forma a la vertiente delas políticas públicas antes descrita y queinfluye sobre el resultado final de las ini­ciativas que son impulsadas.

Aunque las coaliciones en competen­cia compartan algunos valores de políticay anticipen restricciones futuras que sonsimilares, esto no significa que compar­tan los mismos interesesy,sobre todo, quecompartan las mismas creencias causalessobre un problema. Por ejemplo, los nive­les estatal y federal de gobierno puedenestar de acuerdo en que la sustentabilidadambiental constituye un importante prin­cipio de política que debe ser consideradocuando se evalúa un proyecto de infraes­rructura de gran escala, pero esto no sig­nifica que compartan la misma opiniónsobre cuál es el sitio idóneo para localizardicho proyecto porque pueden diferirsobre la definición del problema en símismo. Una coalición puede definir elproblema como uno de desarrollo regionaly favorecer un sitio acorde con esta creen­cia, mientras que otra coalición puededefinirlo como un problema de déficit deinfraestruc tura de transporte o abasteci­miento de agua, dependiendo del caso, yfavorecer una localización alternativa. Deesta manera, los factores clave que deter­minan la cohesión al interior de las coali­ciones de política son, en primer lugar, lascreencias causalesll que son compartidaspor sus miembros y, en segundo lugar, laexistencia de actividades coordinadas a lolargo del tiempo.

11 Las"creencias causales" o "argumentos causa­les" son creencias e ideas compart idas sobre las cau­sas de los problemas y sus posibles soluciones. Parauna clasificación más sofisticada de estas creenciasvéase Sabatier y Jenkins-Smith , "Advocacy", 1999,pp . 120-122 .

Es importante resaltar que el MVM yel modelo de las coaliciones de políticafueron originalmente pensados para expli­car procesos de política pública en EstadosUnidos, un país con una tradición demo­crática y liberal más larga que la de Mé­xico y cuyos sistemas de política son másdecentralizados y abiertos, conducentespara la inovación y la compe tencia entredistintas alternativas de política pública. 12

Sin embargo, hay algunas característicasbásicas de ambos modelos que permitenadaptarlos al caso mexicano y que se des­criben a continuación.

Primero, el proceso de políticas públi­cas en ambos modelos conceptuales seasume como algo mucho menos ordenadoen comparación con las descripciones deotros modelos t radicionales. Segundo,ambos describen un escenario en el queactores individuales no tienen el podersuficiente para controlar totalmente la for­mación y el diseño de políticas públicas,lo cual es acorde con la realidad mexicanadespués de los procesos de liberalizaciónpolítica y decentra lización que el país haexperimentado a lo largo de las últimasdos décadas. Tercero, los autores de ambosmodelos reconocen que los representan­tes elegidos a través de procesos de vota­ción (por ejemplo, el ejecutivo federal)pueden influir más fácilmente sobre ladeterminación de agendas de carácter dis­crecional.13 Esta situación es descriptivadel caso de los megaproyectos de infraes­tructura en México y en otros países deLatinoamérica cuyo diseño y definición

12 Para una comparación mu y sucint a ent reel funcionamiento de! sistema político mexicano y e!sistema político estadun idense antes de 1989, véaseRodríguez y Ward , "Opposition", 1991, pp. 29-30.

13 Kingdon, Agendas, 1984, p. 44.

VENTANA S DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 67

no están sujetos a procesos legislativos ycuya prominencia en la agenda guberna­mental es en gran medida producto dedecisiones discrecionales por parte delpoder ejecutivo a nivel federal o estatal. 14

En cuarto y último lugar, los modelos pro­puestos no son prescriptivos y, por lotanto , su aplicación en el caso del proyec­to aeroportuario en la ciudad de Méxicono refleja un esfuerzo por medir o com­parar la realidad mexicana con algún otropa ís o con algún modelo teórico ideali­zado. De esta manera, con las considera­ciones y los ajustes pertinentes, los marcosconceptuales aquí propuestos pueden pro­veer de herramientas heurísticas y cate­gorías analíticas que sean útiles para iden­tificar y estudiar los distintos mecanismoscausales recurrentes que dan forma a laagenda de políticas públicas en torno alos proyectosde infraestructura en México.

CRÓNICA DEUN FRACASO ANUNCIADO:1964-2000

La vertiente de los problemas

La limitada capacidad operativa del AICM,principal componente de la vertiente delos problemas en el caso de estudio, fuevisualizada y analizada por primera vezdurante los mandatos de los presidentesGustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y LuisEcheverríaÁlvarez (1970-1976).15Al res­pecto, la atención de los hacedores de polí­tica pública en esta problemática no sur-

14 Esto no significa que otros actores no influyanen el proceso como un todo o que no condicionen lasdecisiones finales respecto a este tipo de iniciativas.

15 Entrevistas a Felipe Ochoa Rosso y a JaimeCorredor, en septiembre de 200 3.

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gió a partir de una crisiso la ocurrencia dealgún evento dramático sino del segui­miento a distintos indicadores de satura­ción, tales como el número de operacionesde aterrizaje y despegue por año.

Es importante señalar que se trata deun problema cuya importancia y visibili­dad en la agenda gubernamental ha fluc­tuado en el tiempo, principalmente pordos razones. Primero, porque el tráficoaéreo se correlaciona de manera significa­tiva con los niveles de actividad econó­mica y, por lo tanto, las crisis económicasque han afectado al país (1976, 1982,1986, 1994) han propiciado caídas tem­porales en la actividad aeroportuaria, pos­tergando la necesidad de implementarsoluciones a más largo plazo. Y segundo,porque el límite de saturación del AICMha sido modificado en las últimas tresdécadas como consecuencia de algunosajustes menores que se han hecho paraincrementar, aunque sea de manera mar­ginal, la capacidad del actual aeropuerto.

Por ejemplo, la decisión que se tomódurante la administración del presidenteCarlos Salinas de Gortari (1988-1994) demover la aviación privada fuera del AICM,incrementó la capacidad para atender vue­los comerciales de manera significativa,ampliando el horizonte de saturación delaeropuerto. Sin embargo, como sucediócon otras soluciones cosméticas durantelos sexenios anteriores, esta medida sólole dio un respiro temporal al AICM. Con­forme se recuperó la economía del paíshacia finales de los años noventa , resul­tó inevitable que este nuevo límite desaturación fuera excedido nuevamen­te, sobre todo durante los periodos picocomo el verano y otras temporadas vaca­cionales cuando el tráfico aéreo alcanzasu máximo.

J. CARLOS DOMíNGUEZ VIRGEN

Para el año 2000 esta saturación co­menzó a presentarse no sólo en las tem­poradas pico sino en otros meses del año,dejando poco margen de maniobra ya quehab ía m uy pocas medidas que podíantomarse a corto plazo para aminorar elproblema. Más aún, los pronósticos ela­borados por diversos consultores indepen­dientes mostraban que las tendencias decrecimiento en el tráfico aéreo continua­rían en el futuro. 16 Era vital que la capa­cidad aérea de la ciudad de México seincrementara o de otra manera el costosería transferido a los usuarios (y a la eco­nomía en general) a través de retrasos, tari­fas aéreas más altas y mayores riesgos de laseguridad aérea.17

En este contexto, se pued e decir quelos indicadores de capacidad aeroportuariaexplican, hasta cierto punto, la decisiónque se tomó durante la administración delpresidente Fax de promovet el proyectoen Texcoco. Sin embargo, la existencia deun problema o de alguna condición querequiere atención urgente constituye sólouna explicación parcial de un cambiosúbito en las prioridades que figuran enla agenda de políticas públicas. Despuésde todo , los pronósticos a largo plazo delas operaciones aéreas ya eran alarmantesdesde la década de 1970 y aún así, la deci­sión de construir un nuevo aeropuerto nofue tomada sino hasta el 200 1. Por lota nto, más allá de la urgencia del pro­blema, hay ot ras dimensiones que mar-

16 Entrev istas a Jaime Corredor, diversos consul­tores inde pend ientes y directivos de Aeropuertosy Servicios Auxiliares (ASA), en agosro y septiembrede 200 3.

17 Para un ejemplo de las est imaciones del cosrode op or tuni da d de los us uario s del AICM, véaseAlberro-Semerena, "Cosro", 2008, pp. 211-223.

can la diferencia entre la admin istración deFax y sus predecesoras.

La vertientede laspolíticas ptíblicas

Si dejamos de lado la vert iente de los pro­blemas y analizamos la verti ente de laspolíticas públicas encont ramos que las al­ternativas de solución habían aparecido yevolucionado a lo largo de tres décadas,adaptándose a las circunstancias políticasy económicas, los grupos de presión y lapublicación de nuevos estudios técnicos.En cada administración, incluyendo la delpropio presidente Fax , los miembrosdel gabinete presidencial no llegaron conun a preferencia clara sobre cuál era lamejor solución, sino que tomaron ciertotiempo para decidir cuál resultaba másadecuada desde su punto de vista. Inclusocuando existía una importante continui­dad ent re los expertos técnicos, los buró­cratas de carre ra y los consulto res qu ehabían analizado los distintos sitios alter­nativos donde podía localizarse el nuevoaeropuerto, en cada administración hub oun largo proceso para que miembros delgabinete presidencial conocieran y se fami­liarizaran con los detalles técnicos de lasdistintas alternativas de solución.

La primera vez que el proyecto aero­portuario fue considerado seriamente enla agenda de decisiones fue hacia el finaldel mandato de Luis Echeverría.18 La pri­mera propues ta fue la construcción de unnuevo aeropuerto en el área de Zumpango

18 Como se mencionó anteriormente, el problemade capacidad aeroportuaria ya había sido identifi cadodesde antes, pero al parecer las prop uestas y proyec­ros de solución propiamente no se consideraron sinohasta el sexenio de Luis Echeverría.

VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 69

en el Estado de México. Dicho proyectosign ificaba la relocalización completa delAICM y una enorme inversión para desa­rrollar un nuevo aeropuerto en un sit ioque se encontraba relativamente cercanoalcentroide de la demanda.19 La segundaalternat iva era la construcción de unanueva pista sin que esto implicara la relo­calización del aeropuerto existente. Estaúltima opción era factib le en la décadade los setenta porque existía una conside­rable reserva territorial alrededor de AICM

que no había sido cubierta por la man­cha urbana.??

Sin embargo, la competencia entre doscoaliciones de política pública que apo­yaban dos alternativas distintas y el ciclopolítico marcado por los periodos sexena­les contribuyeron en la decisión presiden­cial de posponer el proyecto . La primeracoalición estaba liderada por la entoncesllamada Secreraría de Obras Públicas(sor), cuyo titular era el ingeniero LuisEnrique Bracamontes. Esta coalición sebasaba en el argumento de que el aero­puerto existente debía ser relocalizadocompletamente al área de Zumpango por­que este era al sitio más cercano al cen­troide de la dem anda que además cum­plía con las especificaciones técnicasde aquella época. La segunda coalición depolítica pública era liderada por la Secre­taría de Comunicaciones y Transportes , acargo del ingeniero Eugenio Méndez

19 El concepto "centroide de la de ma nda " serefiere a la d istancia y localización geográfica prome­dio donde la mayor pareede la demanda aeroportua­ria se genem. En el casode la ciudad de México, diver­sos expertos han señalado que dicho centroide estácerca de la fuente de Petróleos.

20 Entrevistas a Felipe Ochoa Rosso y a J aimeCorredor, en agosto de 200 3.

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Docurro. Esta coalición se basaba en elargumento de que la infraestructura exis­tente podía ser usada por una década más,siempre y cuando se hici eran algunasmejoras menores. Aquellos que simpati­zaban con esta idea argumentaban que lasreservas de tierra en Zumpango debíanadquirirse de cualquier manera para que elnuevo aeropuerto se construyera, pero quedicho desarrollo debía hacerse en el futnrocon la finalidad de seguir amortizando lasinversiones ya realizadas en el AeropuertoBenito Juárez (AICM) .21

De esta manera, el caso del aeropuertoconfirma que las propuestas de soluciónno son respuestas directas a los problemasque se buscan solucionar sino que a partirde cierto punto crítico obedecen a su pro­pia dinámica independiente. Siguiendo lasideas de Richardson yJo rdan,22 gran par­te de los procesos de decisión política sedan en nichos controlados por servidorespúblicos especializados y/o representantesde sistemas de política pública que se con­vierten en grupos de presión, compitiendopor recursos económicos y políticos al inte­rior de la estructura gubernamental. En elcaso del proyecto aeroportuario, durantelos años setenta existía una fuerte compe­tencia entre las dos secretarías menciona­das porque sus posiciones se basaban nosólo en argumentos técnicos válidos, sinoen sus intereses particulares como depen­dencias del gobierno federal.

La SOP era la encargada de desarrollar lanueva infraestructura de comunicacionesy transport es y, por lo tanto, la construc­ción del nuevo aeropuerto en Zumpangosignificaba que la sOP sería la dependen­cia que lideraría el proyecto y se beneficia-

2 1 Entrevis ta a Felipe Ochoa Rosso.22 Richardson y J ordan, Goiemiug, 1979 .

J. C ARLOS DO MíNGUEZ V IRGEN

ría más de su implernen taci ón.P Por otrolado, la SCT estaba a cargo de la operaciónde la infraestructura de comunicaciones ytransportes y la construcción de un nuevoaeropuerto tenía en sí poca importanciapara los representantes de este sector.Mejorar y mantener la infraestructura exis­ten te por algún tiempo estaba más enlínea con sus intereses institucionales. Estalucha se acentuó en el contexto de la tran­sición presi de ncial que aún prevalecía enMéxico durant e los años setenta cuandoel siguiente candidato del PRI (y casi se­g uro presidente) era seleccionado de entrelos miembros del gabinete al final de cadasexenio. Sin duda, un proyecto de polí­t ica pública ta n visible como el NAICM

tenía el potencial de incrementar sig nifi­cativamente el capital político del secreta­rio de Obras P úbiicas.i"

Es posible que Echeverría no fuera par­ticularmente entusiasta en promover laconstrucción de un nuevo aeropuerto yaque eso significaba usar su capital po lí­tico para promover un proyec to que él noinauguraría perso nalme nte. Sin embargo,era necesario tomar una decisión sobre unproblema que ya era inminente y la com­petencia entre las dos coaliciones de po­lítica pública no ayudaba. El presidentedudó sobre cuá l era la decisión más ade­cuada hasta que consultores independien-

23 Enrrevisca a J aime Corredor.24 Algunos ex funcionarios de la época señalan

que Luis Enr ique Bcacamonres, secretar io de Ob rasPúbli cas enrre 1970 y 1976, a menudo era men­cionado como "presidenciable". No queda claro si lacancelación del proyecro en Zumpango conrr ibuyó aminar sus aspiraciones presidenciales a largo plazo .Sin embargo, no hay duda de que el proyecro aeropor­tuario hubiera significado un triunfo políti co que noera nada trivial.

tes llevaron a cabo un nuevo estudio paracomparar las dis tintas alternativas en tér­minos técnicos, económicos y financieros.Fue, literalmente, durante los últimos díasde su mandato cuando Echeverría recibiólos resultados del estudio y, muy a pesarde las aspiraciones de Luis Enrique Bra­camontes, decidió posponer el proyectoen Zumpango. Seg ún las conclusiones, lamejor solución era un punto medio: hacerinversiones menores en el aeropuerto exis­tente, sin necesidad de construir una pista,y ganar tiempo para que se expropiara latierra donde años más tarde se podría desa­rrollar el nuevo aeropuerto.P

La solución de política que era defen ­dida por la SCT fue implem entada en elcorto plazo, pero el aeropuerto en Zum ­pango nunca se hizo rea lidad de bido aeventos coyuntural es que impidieron sumaterialización. En otras palabras, si ana­lizamos la vertiente de los contextos polí­ticos, encontramos que la crisis económicade 1976 minó la importancia del nuevoaeropuerto en la agenda gubernamental.A ños m ás adelante, la ti erra que habíasido expropiada para desarro llar el pro­yecto en Zumpango fue invadida porasentamientos irregulares y este sitio fuedescartado , perdiéndose así una clara opor­tunidad para resolver los problemas decapacidad aeroportuaria de la ciudadde México a largo plazo.i"

Este ha sido un patrón recurrente a lolargo del tiempo. Por ejemplo, al volver­se infactible Zum pango, la atención sereenfocó nuevamente en el proyecto deconstruir una tercera pista en el AICM.27

25 Entrevisca a Felipe Ochoa Rosso.26 [bid.

27 Entrevistas a Jaime Corredor y a G ilberroLópez Meyer, en agosro de 2003.

VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE pOLíTICA PÚBLICA 71

Sin embargo, el escenario eco nómicoadverso que se presentó al final de la admi­nistración del presidente J osé López Por­tillo (1976-1982) y un nuevo cambiosexenal, forzó al gobierno a posponer laimplementación del p royector" El nuevopres idente, Miguel de la Madrid H urtado(1982-1988), también enfrentó un difíci lescenario. La economía sufría de estanca­miento e hiperi nflación y la aplicación deprogramas de ajuste estructural obligóa red ucir la participación del Estado enla economía, minando su capacidad deinversión.

La situación empeoró en sep tie mbrede 1985 cuando un terremoto devastógran parte de las áreas centrales de la ciu­dad de México. Independientemente desus consecuencias económicas y sociales,el terremoto impactó directamente sobrelas posibilidades de construir una tercerapista en el AICM. Bajo presión de distintosgrupos de la sociedad civil, las reservas detierra que estaban localizadas al orientedel actual aeropuerto fueron cedidas por elpresidente Miguel de la Madrid para laconstrucción de nuevas viviendas para losdamnificados del sismo.é? En este con­texto , el proyecto aeroportuario prác tica­mente no figuró en la agenda naciona l depolíticas públicas.'?

El siguiente presidente, Carlos Salinasde Gortari, se concentró en atender dosprincipales retos : reestructurar la econo­mía e implementar estrategias para recu-

28 Ent revista a J aime Corredor, en agosro de2003 , y entrevista a José Ramón López-Portillo, enjuni o de 2003.

29 Entrevistas aJai me Corredor y a Juan AntonioBargés, en noviembre de 2005 .

30 Ent revista a Cassio Luiselli, en noviembre de2005 , y a J aime Corredor, en agosto de 2003 .

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perar la leg it im idad del partido en elpoder" De esta manera, el problema delaerop uerto no regresó al debate públicosino has ta 19 9 2 cuando la economíacomenzó a recuperarse y se volvió evidenteque la capacidad aeroportuaria sería reba­sada eventua lmente. Fue así que haciafinales de la administración del presidenteSalinas y durante prác ticamente toda laadministración del presidente Ernesto Ze­di llo (1994-2000) se analizaron diversasalternativas de solución.

Como se explicó anteriormente, laposibilidad de expandir el aeropuerto exis­tente hab ía sido ya descartada y, por lotanto, el gobierno federal (es decir, la ser)tuvo que estu diar la factibilidad y conve­niencia de otros sitios alternativos, inclu­yendo aque llos localizados lejos del centrode la demanda de vuelos aéreos. Esto de­tonó, una vez más, la competencia entredistintas coaliciones de política que pro­pusieron sus propios proyectos para resol­ver el problema de la limitada capacidadaeroportuaria de la ciudad de México. Peroen esta ocasión, en contraste con el perio­do del presidente Echeverría, las coalicio­nes de polít ica no surgieron al interior delgobierno federal. En el contexto de unrégimen político más descentralizado yliberalizado, las coaliciones incluyeron losintereses de gobiernos estatales y de laselites regionales de empresarios.

Los es tados de Hidalgo, M éxico .VMorelos, Puebla e incluso Querétaro y

3 1 Salinas, " 'léxico, 2000, p. 406.32 En el Estado de México existían de hecho dos

alternativas. Una de ellas era Texcoco y la otra Toluca.Esta última fue descartada debido a problemas seriosde neblina y porque la tierra necesaria para construirun nuevo aeropuerto es relativam ente productiva, loqu e encarece las expropiaciones correspondientes.

J. C ARLOS D OMíNGUEZ VIR GEN

Tlaxcala cabildearon para promover suspropios proyectos. Algunas de estas alter­nativas fueron evaluadas de ma nera indi­vidual y otras fueron consideradas comocomponentes potenciales de un sistemaregional de varios aeropuertos . U na com­pi lación de los estudios que se habíanhecho sobre el tema, incluyendo algunosde reciente conclusión, fue completadahacia finales de l sexenio del p residenteZedilla por encargo del entonces titularde la sor, Carlos Ruiz Sacristán. Algunosproyectos fueron descar tados debido a lad istancia del centroide de la dem and a,otros debido a problemas técnicos ta lescomo exceso de neblina, complicacionestopográficas y dificultades logfsticas." Alfinal , sólo dos proyectos quedaron en la"lista corta": Tizayuca en el Estado deH idalgo , la cual era una propuesta relati­vamente nueva, y Texcoco en el estado deMéxico, un a alternativa que había sidoconsiderada de una o de otra manera desdela década de los ochenta.

La principal venta ja de Texcoco era laposibilidad de construir tres pistas para­lelas que podían operar simultáneamente,cumpliendo con los estándares de aviacióninternacional en térm inos de seguridad delas operaciones. En el caso de Tizayuca, lasespecificidades topográficas hacían impo­sible operar con tres pistas simultáneas sincomprometer d ichos estándares. Por lo

33 De acuerdo con algunos observadores, la posi­bilidad de converti r la base militar de Santa Lucía enun aeropuerto comercial tambi én fue considerada bre­vemente por representantes de Aeropuertos y ServiciosAuxiliares (ASA) durante la administración del pr esi­dente Zedilla. Sin embargo, esta opción fue descartadadeb ido a qu e las negociaciones con la Secretaría dela Defensa no fueron fructuosas. Entrevista a JuanAntonio Bargés.

tanto, para ser factible desde el punto devista técnico, Tizayuca requería el comple­mento del aeropuerto existente, cuya capa­cidad sería excedida en un plazo de 20años. En otras palabras, el proyecto Tiza­yuca-AICM constituía una solución sub óp­tima desde el punto de vista aeronáutico encomparación con el proyecto de un aero­puerto de mayor escala en Texcoco.

Esto no significa que el proyecto enTexcoco no tuviera desventajas, al contra­rio. Como se explica con más de talle enla siguiente sección, incluso cuando Texco­co represe ntaba una mejor solución téc­nica para cubrir la demanda de tráficoaéreo a largo plazo, la incert idumbre sobrelos costos am bientales y los costos políti­cos asoc iados al proyecto causó q ue elgobierno dudara sobre la pertinencia deescoger esta solución aeroportuaria.P"

La supervivencia de Texcocoen la agendadepolíticas plíblicas

El caso del proyecto para un nuevo aero­puerto internacional en la ciudad de Mé­xico es ilustrativo de la forma como operala selecció n de ideas y proyectos de po ­lítica pública. Esto es, la evolución y su­pervivencia en la agenda gubernamental

3·1 Otro aspecro que puede considerarse como unaventaja o una desvent aja, dependiendo del punto devista , es que el AICM debía ser clausurado por proble­mas de espacio aéreo con el nuevo aeropuerto en Texco­co. Laprincipal razón es que la ciudad de México se en­cuent ra en una cuenca cerrada, rodeada de montañas, loque restringe las t rayecrorias de despegu e y aprox i­mación y dificulta la posibilidad de que dos aeropuer­ros operen de manera simul tánea. Esro no represen­taba un problema en el caso de Tizayuca porque esteaeropuerto estaría muy alejado de la ciudad de México.

VE NTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE pOLíTICA PÚBLICA 73

depende de los cri terios de factibilidadtécnica, aceptabilidad de valores y antici ­pación de restricciones fururas .P En elcasode un nuevo aeropuerto, su operaciónrequiere, ent re otras cosas, minim izar elriesgo de un accide nte y garantizar laseguri dad de mi llones de pasa jeros. Lalocalización idónea es una función de unconjunto de compl ejas variables talescomo la dirección e intensidad del viento,la proximidad de otros aeropuer tos, last rayectorias de aterrizaje y despegue ylas especificidades topográficas.36 Distintaspropuestas pueden aparecer a lo largo deltiempo, dependiendo de los intereses polí­ticos y las creencias de política pública,pero los requerimientos técnicos básicosconsti tuye n condiciones para que cual­quier proyecto sobreviva en la agenda .

Texcoco y Tizay uca permanecieroncomo soluciones potencia les para incre­mentar la capacidad de tráfico aéreo de laciudad de México porque cumplían contodos los requisitos estip ulados anterior­mente. La principal duda en el caso deTexcoco se refería al riesgo que represen­taba para la seguridad aérea la presenciade aves migratorias en la zona.V pero es­ta duda se resolvió - al menos desde elpunto de vista gubernamenta l- cuandose publicó un estudio de lvITTRE38 en el año

35 Kingdon, Agendas, 1984, pp . 132-133.36 Ent revista con Gi lberto López Meyer.37 Alg unas aves son lo suficientemente grandes

para dañar a un avión en caso de que sean atrapadasen una de las turbinas. En el caso de aves más peque ­ñas, el riesgo también está presente si forman parva­das lo suficientemente grandes. Véanse Carstensen yArrnstrong, Birds, 2004, y Stlldy, 2002.

3" MITRE es una corporación privada sin fines delucro que provee de servicios técnicos al gobiernofederal de Estados Unidos.

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2000.39 Este estud io demostró que las pis­tas planeadas cumplían la distancia reque­rida a los cuerpos de agua de acuerdo conlos estándares internacionales y que cual­quier riesgo podía ser minimizado apli­cando algunas técnicas de manejo de hábi­ta t que habían sido utilizadas en otrosaeropuertos alrededor del mundo.

Aunque el criterio de factibilidad téc­nica es elusivo y a menudo no es sufi­ciente, sobre todo en el caso de proyectosmuy complejos, hay una tendencia a ob­viar otros aspectos cuando se evalúan estetipo de iniciativas. Esta tendencia se acen­túa en el caso de un aeropuerto debido aque los aspectos técnicos deben ser con­siderados primero aunque esto no los haganecesariamente más importantes. El casode estudio confirma esta práctica y tam­bién confirma que la falta de un análisisapropiado sobre vulnerabilidad y riesgossociopolíticos puede llevar a que se pasenpor alto las demandas legítimas y la capa­cidad de movilización de algunos actorescontenciosos. Por ejemplo, ent revistadossobre cuáles eran los parámetros que sehabían tomado en cuenta para evaluar elproyecto aeroportuario, dist intos servi­dores públicos de los gobiernos federal ydel Estado de México enfatizaron muchomás las dimens iones técnicas en compa­ración con los posibles obstáculos socialesy políticos. El desplazamiento de pob la­ción en Ateneo, Texcoco y otros munici­pios aledaños y la potencial oposición delD istrito Federal y de alg unas autori­dades locales prácticame nte no fueronmencionados.

Al mismo tiempo, la división de tareasal interior del gobierno federal muestra

39 Entrevista a consultor anóni mo.

J. CARLOS DOMiNGUEZ VIRGEN

que las divisiones administrativas no nece­sariamente correspondían con la divisiónde los problemas porque los aspectos téc­nicos fueron di sociados de los aspectossociopolíticos del proyecto. El resultadofue: la ser liderando un proyecto con pro­fundas implicaciones sociales y políticasy la ausencia de la Secreta ría de Gober­nación (SEGOB) hasta muy tarde en el pro­ceso de negociación política. Aunque estadivisión parecía tener sentido para cumplircon la tarea de implementar un nuevoaeropuerto, se volvió muy problemát icadeb ido a que los canales de comunicaciónentre distintas oficinas de gobierno eraninadecuados. Aparentemente había fun­cionarios con información que era cru ­cial para la negociación política y quesin em bargo no se sentaron en las juntasadecuadas.?"

Más all á de la facti bilidad técnica,com o se explicó en secciones anteriores ,las otras dos condiciones para que una ideasobreviva en la agenda son la aceptabilidadde valores entre la comunidad de especia­listas"! y la previsión de posibles restric-

"0El gobierno federa l event ualme nte creó unaCom isión Int ersecretarial, pero esto ocur rió despu ésde que los decretos de expropiación habían sido publi­cados y no dura nte la etapa de concep tualización delpro yecto. El resultado fue qu e las demandas de algu­nos grupos inconfo rmes no fueron internalizadas atiempo, generando disgu sto entre la pobl ación afec­tada y ab riendo la puerta para la radica lización delmovim iento social.

"1En el caso de México d icha com un idad deexpertos incluye a consultores ind epend ientes, aca­démicos, miembros del staffen distinras dependenciasgubernamenrales y burócratas de carrera qu e trabaja­ron de manera relat ivament e estrecha para evaluar lasopciones de Texcoco y Tizayuca. Au nqu e represen ­tantes de dist int os sectores par t iciparon a lo largo delas disti nras etapas del proyecto la "comunidad de es-

ciones futuras . En el caso del proyectoaeroportuario vale la pen a anali zar y pro­blematizar el caso de dos factores queinfluyeron sobre la aceptabilidad del pro­yecto: el concepto del medio am biente yel principio de disciplina fiscal. De maneraest rechamente relacionada, también esnecesario problematizar el caso de dos res­tri cciones futuras que fueron previstas yque influyeron sobre el resultado final delproyecto: las posibilidades de consenti­miento social y las restricciones presu­puestales.

Originalmente, la idea de expandi r lacapacidad aeroportuaria en Texcoco sobre­vivió en la agenda de políticas durante losaños ochenta debido a su factibilidad inge­nieril y aeronáutica. Sin embargo, en laúltima década el concepto de "medio am­biente" comenzó a ganar mayor visibili­dad,42 a institucionalizarse y a incorpo­rars e cada vez m ás en el anális is de laspolíticas públicas. Aunque la leg islaciónfue publicada y los mandatos de las agen­cias gubernamentales existentes fueronextendidos desde la década de los setenta,no fue sino hasta 1992 cuando se creó unaSubsecretaría de Medio Ambiente al inte­rior de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL) y no file sino hasta 1994 cuandose creó una Secretaría de Medio Ambientey Re cursos Naturales en M éxico .P Laincorporación de la dimensión ambiental

pecial istas" estuvo dominada principa lme nte porgente del sector transporte.

"2Sob re el concepro de "visi bi lidad", véanseDryzek, Politics, 1997, p. 14, y Escobar, Enconntering,1995, pp . 192-211.

"3 Una pr imera ley fue aprobada en 1971 y unasubsecretaría se creó en 1972, pero esros cambios le­gales e inst ituci onales respond ieron más a una preo­cupación est recha , enfocada en el p rob lema de la

VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICION ES DE POLíTICA PÚBLICA 75

en las políticas públicas y los respectivoscam bios institucionales di cta ron nue­vos valores que ayudaron a darle nuevaforma al concepto de factibilidad técnicay que modificaron la aceptabilidad de valo­res del proyecto en Texcoco. Es decir, elproyecto era ahora técnicamente factiblesiemprey CItando los impac tos am bientalespu dieran ser minimizados o compensa­dos.44 Estos cambios contr ibuyeron a queel presidente Salinas, y especialmente elpresidente Zedillo, dudaran sobre la con­veniencia de elegi r Texcoco para localizarel nuevo aeropuerto.

Es notable que la administración delpresidente Zedillo, por ejemplo, no dudóen promover el proyecto debid o a la po­tencial resistencia social por parte de losdueños de la tierra en Ateneo, Texcocoy demás municipios afectados, sino debidopri ncipalmente a la potencial oposiciónpor parte de grupos am bientalistas . Dehecho, las preocupaciones sobre los impac­tos ambientales del aeropuerto en Texcococonstituían tal desventaja para el proyectoque el gobierno federal estuvo más incli­nado a promover la alte rnativa de Tiza­yuca al principio de dicha administración.Algunos ex funcionarios de alto nivel in­cluso aseguran que la decisión fue tomada

comaminación del aire, que a una preocupación porel rema del "medio ambi ent e" desde un puma deviseamás integral. Al respecro, las reformas más ambi­ciosas ocurrieron en México mucho más rarde queen arras países como Estados Un ido s, donde elEnvironrnental Prote ctin g Act (EPA) fue aprobadodesde 1970. Véase Atki nson, Principies, 1991, p. 15.

44 Kingdon no explora la relación entre los con­cepros de factibilidad técnica y de aceprabilidad devalores, pero esra discusión sobre la incorporacióndel med io ambiente como dimensión evaluarivamuestra que ambas cosas no pueden disociarse porcomplero.

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a favor de Tizayuca en diciembre de 1995,pero que nunca fue anunciada oficialmentedebido a movim ientos en el sector comu­nicaciones y transportes, resultado de laspresiones ejercidas por par te de distintosgrupos políticos y económicos que cabil­dearon exitosamente a favor de Texcocoen el último momento.P Cualquiera quehaya sido el caso, no hay duda de que lasconsideraciones ambientales contribu­yeron a que se pospusiera la decisión,abrieron la puerta para que la competen­cia entre diferentes coaliciones de políticacont inuara (y de hecho se intensificara) enlos siguientes años y, como se explica másadelante, influyeron en el diseño del pro­yecto que fue event ualmente promovidopor el gobierno federal.

Lasdudas sobre la factibilidad técnicay la aceptabilidad del proyecto aeropor­tuario desde el punto de vista ambienta lcontinuaron hasta la administració n delpresiden te Fox. Alg unos puntos de incer­tidumbre fueron resueltos con el estudiode MITRE en el año 2000 y después de queun grupo de expertos de la UNAM llevaraa cabo nuevos análisis comparativos en200 l . Cuando estos estudios concluyeronque am bas alternativas tenían importan­tes impactos ambientales que podían sermi tigados o compensados, los factores quese volvieron centrales para la comparaciónentre Texcoco y Tizayuca fueron el costosde las externalidades ambientales (inclu­yendo el costo de la mitigación/compen­sación de algunos impactos), el costo tota lde l proyecto y los posibl es métodos defi nanciamienro .r'? D e esta man era, el"medio ambiente" fue tomado en cuenta,

·15 Enrrevisras a J uan Amonio Bargés y a JaimeCorredor.

46 Véase, Evalllación, 2001.

J. C ARLOS D OMíNGUEZ V IRGEN

pero sólodesde un punto de vista racional­administrativo: como algo que puedecompensarse, mitigarse y usarse instru­mentalmente como parte del diseño denuevas políticas p úblicas."?

Al mismo tiempo, otro principio depolítica que se ha vuelto decisivo pam lasuperviviencia de un proyecto en la agendagubernamental en México, por lo menosdesde que se implementaron los progm­mas de ajuste estructural durante los añosochenta, es la necesidadde conservarciertadisciplina fiscal. El gasto público, part icu­larmente en infraestructura, ha decrecidoconsiderablemente y todos los objetivos depolítica han sido subordinados en granmedida a la consecuciónde un déficit pre­supuestal aceptab le. Cualquier proyectoque represente una desviación de esta metaes descartado po r el gobiern o fede ral.Incluso si dicho proyecto no es significa­tivo en relación con los números macroe­conómicos, la sola posibilidad de mandarseñales erróneas a los mercados interna­cionales es evitada a toda costa.

El nuevo aeropuerto no era la excep­ción y precisamente por eso una de lasprincipales ventajas que mantuvieron aTexcoco en la agenda y que finalmenteinclinaron la balanza a su favorem la posi­bilidad de financiar el proyecto a travésde concesiones a largo plazo pam incenti ­var la inversión en el área del actual aero­puerto Benito ] uárez.48 Es así que la res-

~7 Para la defini ción del di scurso ambientalisradesde un punto de vista racional-adrn inistra rivo, véaseDryzek, Politics, 1997.

·IMCom o ya se mencionó ante riormente, e! aero­puerro actual debía clausurarse por incompatibilidadde! espac io aéreo con el p royecto en Texcoco y estoliberaba alrededor de 820 hectáreas de reserva rerr i­torial qu e podían dest inarse a orros usos.

tauraci ón y reconfiguración de la reservaterritorial del AlCM podía genemr una im­portante derrama financiera y económica.Esto no era una posibilidad en el caso deTizayuca porque en esta alternativa, comose explicó anteriormente, el AICM debíacontinuar operando para satisfacer la de­manda de tráfico aéreo a largo plazo.

Otro factor que también tuvo un im­portante papel y que está relacionado indi­rectamente con el tema de la disciplinafiscal es lo que Kingdon llama la anticipa­ción de restricciones futuras . Las másimportantes en el caso de estudio fueronlas restricciones presupuestales y de con­sentimiento público. En relación con elprimer punto, las entrevistas con consul­tores independientes y especialistas en elgobierno federal muestran cierto consensosobre el potencial de Texcoco para atraerinversión privada. Sin embargo, existía unprob lema de ingeniería financiera. Aun­que la reserva territorial del aeropuertoactual representaba una oportunidad pamfinanciar parte del nuevo aeropuerto alargo plazo y permitía una compensaciónmucho mayor a las comunidades afectadas,dichos recursos no estarían disponiblesdurante las primeras etapas del proyecto y,por lo tanto, la iniciativa se enfrentó conimportantes restricciones financieras acorto plazo."?

~9 Algunos ex funcionarios de airo nivel aseguranqu e e! ento nces secretario de H aciend a, Francisco G ilD íaz, se negó rotundamente a pedir un pr éstamo paradarle un respi ro financiero ai proyecro. Esta actitud sindu da estaba en línea con la idea de la disc ipli na fiscalcomo princip io de polí rica pública, aunque no hayque descartar la posibilidad de alg ún interés o con­flicro personal de G il D íaz hacia los grupos o perso ­na jes que promovían el p ro yecro en Texcoco vs.Tízayuca.

V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 77

Este problema de "timing financiero"fue crucial para decidir que la "mejor"manera de implementar el proyecto eraexpropiar la tierra necesaria y ofrecer unacompensación a largo plazo a las comu­nidades desplazadas por el proyecto, enlugar de negociar y comprar la tierra deacuerdo con su valor comercial y costode oportunidad derivado de su uso fu­turo.l? El resultado fue que el principiode la "disciplina fiscal" y la anticipación delas correspondientes restricciones presu­puestarias terminaron por eclipsar y des­plazar la importancia de la "justicia social"como valor de política pública.

Por otro lado, las propuestas de polí­tica pública necesitan ganar el consenti­miento público, algo que Kingdon definecomo aq uell o que los miembros de lacomunidad de especialistas tienen enmente cuando toman en cuenta la poten­cial reacción pública a sus propuestas.51

En el caso del nuevo aeropuerto, la ley nocontemplaba la necesidad de un plebis­cito o de algún otro instrumento partici­pativo que permitiera conocer la reacciónpública de antemano. Sin embargo, eranecesario llevar a cabo una evaluación deimpacto ambiental la cual contemplabala necesidad de hacer una consulta públicauna vez que los detalles del proyecto fue­ran especificados.52 En este sentido, sinimportar que los análisis técnicos favore­cieran claramente a Texcoco sobre Tizayu­ca, se percibía que el proyecto enfrentaríaoposición pública debi do pri ncipalmentea los impactos ambientales en el área.

50 Entr evista a Cassio Luiselli.5 1 Kingdon, Agendas, 1984, p . 138.52 Ley General de Asentami entos Humanos,

1993, y Ley General de Equilibrio Ecológico y Pro­tección al Ambiente, 1988.

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En consecuencia, parece ser que laestrategia del gobierno federal y de otrosactores que abogaban por el proyecto enTexcoco fue la de resaltar sus ventajas másallá de los aspectos aeronáuticos. El dis­curso cambió a Texcoco, de ser un meroproyecto aeroportuario con impactos socia­les y ambientales que debían ser compen­sados, pasó a ser un "proyecto integral dedesarrollo" , entendido como un intentode planear de manera integral las trans­formaciones sociales y económicas a largoplazo. De pronto, el aeropuerto no era sólouna solución para sat isfacer la demandade tráfico aéreo de la ciudad de México,sino un proyecto que podía ayudar ainyectar recursos para los trab ajos de res­tauración ambiental en Texcoco y para pa­lear los problemas de pobreza en una delas áreas más deprimidas de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México ;todo en un mismo paquete.

Los detonadores de estos cambios con­ceptuales y su proyecc ión en el discursode políticas públicas son muy simi lares alcaso de otros proyectos de infraestructuraen Larinoarn érica.P basados en los valo­res y principios de política que prevale­cen en un momento determinado, lostomadores de decisión se enfocan en unnúmero m uy reducido de dimensionesanalíticas y diseñan sus proyectos encorrespondencia con las mismas.54 Con elpaso del t iempo, las propuestas de polí-

53 Véase Domínguez, "Social", 2006, y "Poliri­cal", 2007.

54 Una de las razones por la cual los valores nor­mativos cienden a ser problemácicoses precisamenteporque ayudan a los tomadores de decisión a sim­plificar la realidad, pero esto, en lugar de contribuira la solución de problem as, realmente contri buye adesplazados.

J. CARLOS DOMíNGUEZ VIRGE N

tica deben ajustarse para responder a nue­vas circunstancias económicas y políticasy a cambios en la jerarquía y relación entrelos distintos valores y principios de polí­tica . Sin embargo, estas mod ificacionespueden generar puntos de conflicto y ten­sión entre los objetivos de política, por unlado, y las posibilidades de consentimientopúblico, por el otro.

En el casode Texcoco puede argumen­tarse que la construcción discursiva alre­dedor del proyecto fue parte de una inten­ción verdadera y legítima por hacer delaeropuerto un proyecto que fuera lo másambienta lmente "amigable" posible. Esdifícil determinar con certeza si esta con­cepción fue meramente discursiva porqueexistían compatibilidades ingenieriles en­tre el aeropuerto y la zona de restauraciónamb iental y porque la importanc ia am­biental no sólo figuró en las declaracionespúblicas sino en medidas concretas de po­lítica. Por ejemplo , el presupuesto para elproyecto aeroportuario incluía recursospara labores de restauració n ambientaltales como reforestación, restauración desuelos y regulación hidráulica en la sub­cuenca de Texcoco. La compensaciónambiental incluso contemplaba proyectosen otras áreas del Valle de México como lalimpieza y restauración de la laguna deZumpango.P De hecho, apenas unos me­ses después del anuncio oficial del nuevoaeropuerto, el proyecto de restauración enZumpango estaba bastante avanzado.

55 Esro tenía importancia en t érminos de manejode h ábitat ya qu e la restauraci ónde Zum pango con­tr ibuía a la atracci ón de aves en esta zona, dismi­nuyendo el número que se reg istraba en la zona deTexcoco donde uno de los principales focos de atrae­ción , además de los cuerpos de ag ua existentes, es elrelleno sanitario del Bordo Poniente.

y mucho más importante es el hechode que una fracción significativa de la tie­rra expropiada no sería destinada para elaeropuerto en sí mismo, sino para com­pensar los respectivosimpactos ambienta­les. De hecho, es muy posible que la ten­sión entre distintos valores normativos nosólo significara un sacrificio entre disci­plinafiscal y justicia social (debido al pro­blema de ingeniería financiera discutidoanteriormente) sino un conflicto entre losprincipios de jnsticia social y justici« ambien­tal. En otras palabras, si el proyecto nohubiese incluido las áreas destinadas paradistintos propósitos ambientales, el pre­cio por metro cuad rado que había sidoestipulado en los decretos de expropiaciónpodría, potencialmente, haber sido hastadiez veces más alto . Es difícil confirmaresta hipó tesis, pero el diseño preliminardel proyecto que se manejaba por dis ­tintos actores gubernamentales y algunoscálculosmuy sencillossobre el precio de latierra, muestran que el ideal de compen­sación ambiental desde un punto de vistaracional-administrativo predominó en laagenda de políticas públicas antes de queel proyecto fuera anunciado y eventual­mente creó un conflicto entre los distintosobjetivos que se buscaba alcanzar en elcontexto de recursos financieros escasos.Uno de esosobjetivos fue el de compensardebidamente a las comunidades que seríandesplazadas en Ateneo y Texcoco.

La vertientedepolíticasy elpapelde las coaliciones de política ptÍblicaen 2000 y 2001

Laconfluencia entre problemas y solucio­nes explica en gran medida la maneracomo la agenda de políticas es modificada

VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 79

transporte, la oficina administrativa de laZona de Restauración Ambiental del Ex­Lago de Texcoco (ZRET), el gobierno delEstado de México, el gobierno munici ­pal de Ateneo, ONG que favorecían elreforzamiento de la ZRET,57 organizacio­nes profesionales del sector aeronáutico,las principales líneas aéreas de México yalgunos think tanks como Futura Desa­rrollo Urbano.P''

Los argumentos centrales que le dabancierta cohesión a este g rupo de acto reseran: a) Texcoco era el sit io más cercano ala ciudad de México donde se podían loca­lizar tres pistas paralelas que pudieran ope­rar de manera simultánea y sat isfacer eltráfico de la dema nda aérea a largo plazo;b) los impactos ambientales del aeropuertoen Texcoco podían ser mitigados o com­pensados; e) el proyecto de hecho consti­tuía una oportunidad para inyectar recur­sos y reforzar la ZRET, y el) debido a queel aeropuerto actual debía ser cerrado, lacorrespondiente reserva territorial de 820hectáreas podía ser reconfigurada para pro­mover actividades de alto rendimientoeconómico y bajo impacto ambiental. Almismo tiempo, las correspondientes con­cesiones consti tuía n una oportunidad parafinanciar el nuevo aeropuerto.

57 Es notable que incluso la comunidad de am­bienrali stas, la cual se esperaría que se uniera en unrechazo unánime al aeropuerto en Texcoco, se encon­tró relativam enre divida en medio de la d iscusiónenrre esta opción y la al ternativa de Tizayuca. SegúnCassio Luiselli, quien entonces fungía como subse­crerario de Norrnatividad y Fomenro Ambienral enla SEMARNAT, un ejemplo era Greenpeace México.Enrrevisra a Cassio Luisell i.

5" Esta organización fue creada y apoyada pr inci­palm enre por dos reconocidos arquitectos mexicanos:Teodoro Gonzál ez de León y Alberto Kalach.

La segunda coalición, a la cual pode­mos lla mar la "coalición del desa rro lloregional", era liderada por el gobierno delestado de Hidalgo, intelectuales y acadé­micos que favorecían la idea de la coronade ciudades.V académicos de la Universi­dad Autó noma de Chapi ngo, ONG arn­bientalistas que rechazaban el aerop uertoen la ZRET, el gobierno municipal deTexcoco y el gobierno del Distr ito Federal.Los argumentos centrales eran los siguien ­tes: a) Los im pactos am bientales de Ti­zayuca se podían m itigar más fácilmenteen comparación con Texcoco; b) era po­sible mantener funcionando al actua laeropuerto de tal man era que la in fra­estructura no sería desperdiciada; e) elaeropuerto en Tizayuca representaba unaoport unidad para decentralizar a la ciu­dad de México y desarrollar la corona deciudades, y el) el aeropuerto en Tizayucaera una oportunidad para promover eldesarrollo económico en H idalgo, uno delos estados más pobres de México.

Ambas coaliciones de polít ica basaronsus actividades de cabildeo en las ventajaspotenci ales de sus respectivos proyectos yen las desve ntajas de sus oponentes. Lacom unidad de expertos, dividida entre lacoalición de la capacidad aeropo rtuaria yla coalición del desarro llo regional, parti­cipó activamente durante esta etapa y el

59 Est e concep to se refiere a las ciudades querode an a la Zona Merropolitana de la Ciudad deMéxico (zt,ICM) y que guardan una estrecha relaciónfuncional con la megalópolis, especialmenre en térmi­nos económicos. Estas ciudades incluyen a Cuernavaca,Pachuca , Puebl a, Queréraro y Toluca enrre ot ras ciu­dades de menor tamañ o. En conjunro con la ZMCM,

estas ciudades conforman el subsistema urbano de laregión cenrro del país. Véanse a Eibenshur z y Buzali,"Presentaci ón", 2001 , y Garza , Ciudad, 2000.

VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 81

resultado, debido al número y la comple­jidad de las varia bles a considerar, fue unintercambio de argumentos sesgados y nosistemáticos que incrementó la especu­lación sobre cuál era el m ejor si tio paraconstruir el nuevo aeropuerto. Por ejem­plo, las desventajas ambientales de Tex­coco fueron resaltadas por aquellos que seoponían a esta alternativa, incluso cuandoTizayuca, como cualquier proyecto aero­portuario en el mundo, tam bién teníaimpacros ambientales importantes . Dehecho, antes de que el estudio de la UNAM

fuera publicado en el 20 0 1 la d iscusiónde los aspec tos no aeronáuticos de am bosproyectos es tuvo reducida al "m ed ioambiente en Texcoco" y "e l desarrolloregional en Tizayuca". Era, en pocas pa­labras, una comparación entre peras ymanzanas.

De acuerdo con el marco teórico pro ­puesto por J oh n Kingdon, el cabildeotiende a intensificarse cuando no hayacciones decisivas o cuando no se dan con­cesiones a ninguna de las coaliciones depo lítica en competencia. Entonces, con­forme pasa el tiempo, sube el costo deoportunidad para que los grupos de pre­sión acepten una derrota . Sin embargo,construir un consenso unánime en polí­tica puede llevarse mucho tiempo y lasventanas de oportunidad no permanecenabiertas por largos periodos. Esta últimacaracterística es lo que puede forzar a lostomadores de decisión a impulsar un pro­yecto, incluso cuando no todas las dificul­tades pote nc ia les han sido res ue l tas .P?Como lo demuestra el caso de estudio, lostomadores de decisión p ueden llegar apensar q ue es necesario actuar rápida-

&l KJngdon, AgeHdas, 1984.

82

mente, incluso cuando esto derive en con­tingencias y adversidades que no han sidoprevistas.

En México, la idea de que el primergobierno de oposición gozaba de soporteincondicional distorsionó la percepción delos tomadores de decisión sobre las posi­bilidades de implementar un proyecto tancomplejo como el nuevo aeropuerto. Deesta manera, como se ha mencionado ante­riormente, los aspectos sociales y políti­cos fueron m inimizados y esto contribuyóal descontento de las comunidades afec­tadas. Si bien es cierto que el precio de latierra cons ti tuyó una de las principalesq uejas de estos grupos,"! las entrevistascon alg unos actores locales sugieren queno sólo fue el contenido de los decretosexpropiatorios lo que los animó a movili­zarse, sino la¡0/7Ila como se llevó a cabo elproceso de polít icas p úblicas.F Entre otroserrores por parte de los representantes delgobierno federal vale la pena mencionarlas respuestas elusivas que se les di eron alos atenq ue nses d urante sus primerasmanifestaciones y la minimización de laimportancia del movimiento social, inclu­so varios meses después de que había esta­llado el conflicto.

Por otra parte, el discurso sobre la de­mocracia electoral también contribuyó aque se minimizara un hecho insoslayab le:era p recisamente por la transición demo-

6 1 7. 5 pesos por met ro cuadrado para tierra detemporal y 25 pesos por metro cuadrad o paca tierrade irrigación. Para una d iscusión sobre si estos precioseran jusros o no, así como los candados legales qu eobli garon al gobierno a estipular estas cant idades,véase Dom íngu ez, "Public", 2007, pp. 227 -231.

62 Entrevistas con Ignacio del Valle, Adri án Es­pinaza y otros pob ladores de Aten eo, en septiem brede 2003.

J. CARLOS DOMíNGUEZ VIR GEN

crática y por los mayores niveles de des­centralización política y administrativaque la negociación con otras fuerzas polí­ticas resultaba tan importante. Al res­pecto, al menos dos importantes actoresdebieron haber recibido una atenciónespecial cuando Texcoco fue elegido comositio definitivo para localizar el proyecto.

En primer lugar, el gobierno del estadode Hidalgo y otros miembros de la coali­ción del desarrollo regional habían inver­tido una cantidad considerable de tiempoy recursos para promover el proyecto enTizayuca. Hasta cierto punto, dicho es­fuerzo había sido inducido por el propiogobierno federal al abrir las puertas para elcabildeo por parte de distintas coalicio­nes de política. En este contexto, era claroque Hidalgo no aceptaría una derrota tanfácilmente y sin ninguna concesión porparte del gobierno federal; este actor seconvirtió en un aliado poderoso en con­tra de cualquiera que quisiera oponerse alproyecto en Texcoco. En segundo lugar,el proyecto en Texcoco requería que elaeropuerto actual fuera clausurado.Aunque esta infraestructura está locali­zada legalmente en una zona federal, paraefectos prácticos es parte del DistritoFederal. Está rodeada por la ciudad, cons­tituye una de sus infraestructuras urbanasprincipales y es una de las fuentes másimportantes de actividad económica. Denuevo, al igual que sucedía con el gobier­no de Hidalgo, era improbable que el go­bierno del Distrito Federal permanecierapasivo si no se le daba algún tipo de con­cesión política y, por lo tanto, se convirtiótambién en un aliado potencial de los opo­nentes del proyecto en Texcoco.

Al respecto, no queda claro qué tanactiva fue realmente la participación delgobierno del Distrito Federal para impul-

sar el movimiento social en Ateneo, Re­presentantes del gobierno federal durantela administración de Fax aseguran queconstituyó un factor clave, mientras queservidores públicos del gobierno del D. Een esos años lo niegan rotundamente.v'En cualquier caso, no deben minimizarselos efectos de cualquier participación indi­recta a través de discursos y comunicadospúblicos en apoyo a la población de Aten­ca y en oposición al proyecto en Texcoco.Proviniendo de un actor institucional tanimportante como lo era el gobierno delD . E, dicho soporte indirecto sin dudacontribuyó a minar la legitimidad delnuevo aeropuerto en Texcoco. En este sen­tido, tampoco debe minimizarse el hechode que los representantes del gobierno delD. E se rehusaron a participar en las mesasde discusión que fueron creadas despuésdel anuncio oficial del proyecto para dis­cutir las implicaciones técnicas y políti­cas del mismo. Esta ausencia también con­tribuyó a minar la legitimidad de estainiciativa, pues, después de todo, se tra­taba de un nuevo aeropuerto para la ciu­dad de México y la participación delDistrito Federal resultaba indispensable.

Finalmente, no hay que olvidar que elPartido de la Revolución Democrática(PRD) que gobernaba la ciudad de Méxicodurante el conflicto es probablemente elmás dividido de los tres principales parti­dos políticos de México. Se trata de unaorganización amorfa, una especie de "redasociativa'P" compuesta de una colecciónde grupos y organizaciones de izquierdaque difieren en sus estrategias, posiciones

63 Entrevista a Alejandro Encinas, en agosro de2003 .

6-1 Chalmers et al., "Associative", 1997, p. 555 .

V ENTANAS DE OPORTUNIDAD Y COALICIONES DE POLíTICA PÚBLICA 83

ideológicas y objetivos políticos. Aunq ueesto a menudo representa una desventa japara la concertación de acciones políticascoordinadas, también puede, bajo ciertascirc unstancias , conver t irse en un armapoderosa para implementar una estrate­gia de dos caras. Es posible, por ejemp lo,que simpatizantes y servidores públicosque eran más cercanos a las alas mode­radas del PRD crearan la impresión deno estar conectados con el movimiento,mientras que otras facciones más radicalesse involucraban de manera más activa.

En estas condiciones, la estrategia delgobierno federal de buscar consensos conbase ún ica y exclusivame nte en arg u­mentos técnicos y financieros resultó in­suficiente para minimizar el riesgo y lavulnerabilidad sociopolí tica asociados alproyecto de un nu evo aeropuerto. Porejemplo, todo parece indicar que la recon­figuración del AICM nunca fue puesta for­malmente sobre la mesa como una posibleconcesión que beneficiaría al Distr ito Fe­deral, cerrándose así una oportunidad paraalcanzar los acuerdos necesarios ent re elgobierno federal y uno de los princ ipalesdetractores del proyecto."

R EFLEXIONES FIN ALES: LA AGENDA

DE POÚTICAS PÚBLICAS y LOS

MEGAPROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Los llamados megaproyectos de infraes­tructu ra consti tuyen iniciativas de polí­tica pública cuyas dimensiones no sólomodifican el espacio físico-geográfico, sinolas relacioneseconómicas y políticas local,

65 Ent revistas a Ant onio Dovalí, a AlejandroEncinas y a Horario Duarte, en septiembre de 2003.

84

regional e incluso nacional e internacio­nalmente . Más aún, por su magni tud, laimplementación (o no implementación)de estos proyectos puede cambiar o darforma a la historia de una región, una ciu­dad o un país. Se trata de proyectos tangrandes que pueden incluso convertirseen una de las principales arenas "no elec­torales" en las que se da la competenciapolítica entre distintos actores dentro yfuera del aparato gubernamental.

Desde esta perspectiva, un proyecto deinfraestrucrura necesariamente conllevaimplicaciones multidim ensionales qu edesafían las divisiones rígidas e inflexiblesde los aparatos burocrático-instituciona­les existentes y tienden a rebasar los méto­dos y fórmulas de racionalización unidi ­mensional utilizados a menudo por loshacedores de política. La generación depropuestas y soluciones en esta área de laspolíticas públicas no puede ser un procesosimplificado en el q ue un problemaemerge, las dist intas alternativas de solu­ción son analizadasy "la mejor" de ellas eselegida de acuerdo con estrictos paráme­tros de carácter r écnico-ingenieril y/o eco­nómico-fina nciero.

En contras te, cada proyecto alterna­tivo consti tuye una especie de "animalviviente" que evoluciona a través del tiem­po, dependiendo no sólo de los problemasque se buscan resolver (escasez de agua,transporte de bienes y servicios, generaciónde energía), sino del estado del conoci­miento al interior de ciertos subsistemasde política pública y de cambios econó­micos, sociales y políticos a nivel macro.Pero, ¿cómo se manifiesta esta selecciónde proyectos e ideas en la agenda guber­namental? ¿Cómo interac túan la genera­ción de conocimientos , la distribución defuerzas políticas y la urgencia de los pro-

J. C ARLOS DOMiNGUEZ VIRGEN

Cuadro l . Panorama general: venta nas de oportunidad y coaliciones de políticapública en el caso del NA ICM

Contextos políticos

Elección :Vicente Fox

(PAN)

Economía serecupera

Ciclo po lítico.sexenal

MOVIMIENTOSOCIAL EN ATENeo

I

Ventana de oportunidad(Anuncio oficial)

Valores normativos:técn icos-financieros

Valores normativos/Dimensiones evaluativos ajustadas.....t--- --'

tPROYECTO

CANCELADOProblema te pol ítica

persiste

Proyeccionesde tráfico

aéreo

Act ividadaeroportuaria

llega a suslímites

~Proyecto pospue sto • ..............................~ .

Re~c~~/~~den~ ~ . . 1 .:-························· ec;~~~ica ···········1

aeropo,rtua ria :¡ Proyecto cancelado • I ¡~ Terremoto

1 .g Expansión8 AICM~ I

Q¡ T~ ¡ Proyecto • ........................ Movilización sociedad~ ¡ cancelado civil (Vivienda)~: Cambio, prio ridades • ......................... Elecciones~ ¡ política púb lica (1988):o:E!~ i Nuevos valores normativos ..!~ ¡ (ej: disciplina fiscal) Crisis

••• •• •• •• ••• •• •• <lJ .

t ~E ¡ Gobiernos regionales proponen/ económicaReducción, ~ ¡ cabildea n por distintos proyectosact ividad o : •••

aeroportuaria o.. ¡~:

Actividad . § 1aeroportuaria u ¡se recupera/ ¡¡¡ :tendencias ¡ D . . .crecientes 1 ecrsion pospuesta

• 1

L. ~ Análisis comparativosadicionales:nuevosestudios publicados

2002

2001

2000

1988

1986

1997

1982

1976

1994

2003ala

fecha

Fuente : Elaboración propia con base en trabajo de campo y conceptos de Kingdon, Agendas,1984, y Sabatier y j enkins-Smith, Policy, 1993.

blemas públicos? ¿En pocas palabras, quéfactores definen cuándo y cómo los hace­dores de polí tica se deciden a promover,implementar, descartar o posponer un pro­yecto de esta natu raleza?

Como se ha buscado ilustrar en estetrabajo, la noción de las ventanas de opor­tunidad y el concepto de las coalicionesde política pública pueden ser útiles paracontestar estas preguntas. En el casoespe­cífico del proyecto aeroport uario en Tex­coco, el análisis propuesto ha contribuidoa identificar algunas de las condicionanteshistóricas y coyunt urales que influyeronsobre el resultado final. Entre las másimportantes se encuentra n los conflictosentre distintas dimensiones evaluativas yprincipios de polít ica públi ca; la idea erró­nea de qu e la admi nistrac ión del presi­dente Fox gozaba de apoyo incondicionalpara im plem entar cualq uier iniciativade política públi ca; la idea de que, dada lalarga historia del proyecto para un nuevoaeropuerto , se había abierto una ventanade oportunidad que no debía desaprove­char se; y por supuesto, el p apel quedesempeñó la nueva distribución de poderen un régimen más descentralizado y libe­ralizado políticamente .

F UENTES CON SUlTADAS

Hemerogmfía

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