Economía colombiana del siglo XIX

Adolfo Meise1 RocaMaría Teresa Ramírez

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nFONDO DE CULTURA ECONÓMICA

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Primera edición: FCE, Colombia, 2010

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l. Economía - Colombia - Historia - Siglo XIX 1. Ramírez,María Teresa, ed. TI. Ser. III. t.

© Banco de la República, 2010www.banrep.gov.co

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PRÓLOGO

AdolfoMeiMaría Teresa1Referencias

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Meisel Roca, Adolfo; Ramírez, María Teresa (ed.)Economía colombiana del siglo XIX / ed. de Adolfo Meisel Roca,

María Teresa Ramírez. - Bogotá: FCE, Banco de la Repúblicade Colombia, 2010744 p. ; 23 x 16.5 cm - (Colec. Economía)ISB~ 978-958-38-0160-0

Diseño y diagramación: Vicky MoraDiseño de portada: Ignacio Martínez-VillalbaFotografía de portada: Cortesía de la librería Errata

ISB~: 978-958-38-0160-0

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO

EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX

Salomón Kalmanovitz'

Introducción

El papel que juegan las instituciones en el desarrollo económico ha sido desta­cado en la historiografía contemporánea; sus aplicaciones a distintos escenarioshan permitido apreciar su riqueza de resultados!. Lo esencial para nosotros

de este enfoque es el análisis de las instituciones políticas y, en particular, dellegado absolutista en el origen del ordenamiento constitucional colombiano y

el impacto que tuvo sobre su desarrollo económico de largo plazo. Si el sur­gimiento de Occidente se debió a la creación de un Gobierno limitado por elparlamento y por un sistema de justicia independiente que facilitaron el desa­

rrollo económico (North, Weinsgat, 1989: 804 y 805), en el caso de España y

de sus colonias la revolución democrática fue frustrada y ello debió frenar su

• Agradezco e! financiamiento provisto por e! Banco de la República para adelantar esta investigación.Agradezco también la colaboración de Edwin López Rivera por su asistencia y por sus comentariosdetallados .. Recibí críticas valiosas de William Summerhill en e! seminario Historia económica de!siglo XIX, organizado por el Banco de la República en Bogotá, e!15 de agosto de 2007. También re­cibí comentarios valiosos en e! Seminario de Historia del Pensamiento Colombiano de la UniversidadNacional, dirigido por Rubén Sierra y Lisúnaco Parra. Jaime Urueña me proveyó luces sobrelas cartasde Cartagena y Cundinamarca. Por último, comentarios de los editores y de un evaluador anónimo dela Revista de Historia Económica contribuyeron a que este texto adquiriera claridad y precisión. Unaversión anterior de este articulo fue publicada en la Revista de Historia Económica - ]oumal oIIberianand Latín American Economic History. 26.2 (2008): 205-242.

! North (1993); Engerman y Sokoloff(1999, 2003); Acemoglu, Johnson y Robinson (2001,2005);Summerhill, North y Weinsgast (2005).

En las coloniasde un pacto tácito

1982: 109), cimen'

CONSTITUCIONES y CREC~

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ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX576

2 "El Estado, como un todo, es superior al rey, desde que el Estado que otorgó su poder lo hizo deacuerdo con las siguientes condiciones: que debería gobernar de acuerdo con la voluntad general y no

crecimiento económico, o mejor, éste careció de las condiciones institucionalesnecesarias y suficientes para garantizar su profundización en el largo plazo. Sin

embargo, España estableció un orden político estable por tres siglos, algo quelos criollos no pudieron replicar en su vida independiente y que constituyó elmayor freno a su crecimiento durante el siglo XIX, de tal modo que queda en

el aire hasta dónde el legado hispánico explica la falta de desarrollo en sus excolonias.

Otra vertiente teórica cuestionaque las buenas instituciones sean la fuente delcrecimiento económico e invierten la causalidad: es el crecimiento, a veces im­

pulsado por regímenes dictatoriales que imponen un orden político, combinado

con buenas políticas económicas, como incrementos de capital humano, lo quetermina mejorando la calidad de las instituciones (Glaeser et ál., 2004). Aunque

no profundizaremos en el debate con nuestros datos y análisis constitucional,

aceptaremos que la prosperidad, no importa quién la impulse, puede generar

estabilidad política, inversiones en infraestructuras, aumentos de la coberturade la educación y eventualmente mejores instituciones. Sin embargo, el legado

hispánico y absolutista en la historia de los países latinoamericanós dificultó laconstrucción de regímenes políticos democráticos y a veces frenó también el

progreso económico. La inestabilidad se apropió de los países latinoamerica­nos que poco prosperaron en el siglo XIX, pero estalló también en los que se

habían enriquecido con la primera globalización, cuando se deterioraron sus

condiciones económicas en el siglo XX.

Para el caso colombiano, son escasas las contribuciones en este campo,aunque hay estudios político-históricos y sociológicos que describen las insti­

tuciones' pero sin especificar su impacto sobre la economía. El objetivo de este

ensayo es entonces analizar algunas instituciones formales, focalizando en las.constituciones legadas por el Imperio español en el Nuevo Reyno de Granada

y su posterior cambio y adaptación a las condiciones locales de la Gran Co­

lombia, la Confederación Granadina y finalmente la República de Colombia;se examinarán, en especial, sus efectos económicos.

El punto de partida será el de entender el papel que jugaron las constitucionesen la organización política y económica del país enformación, desde la tradición

constitucional española pensada por los filósofos Francisco de Vittoria y Fran­

cisco Suárez, basada en el derecho natural o de gentes2• El análisis de algunas

liciones institucionalesinen el largo plazo. Sin_ tres siglos, algo que

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 577

constituciones prototípic¡¡.s se hará para mostrar elementos que parecen impor­tantes en la estructura legal que se va conformando en el país: la importancia delconstitucionalismo tomista en el imaginario criollo que expresa su rechazo a lamodernización borbónica; la ausencia de una revolución democrática tanto enEspaña como en América, evidente en el fracaso de la Constitución redactadapor las Cortes de Cádiz; el confesionalismo, presente en la mayor parte de lasconstituciones del siglo XIX, reflejo de la ausencia de competencia religiosa; lafalta de una experiencia de Gobierno protonacional, que explica la proliferaciónde constituciones locales y provinciales cuando se derrumbó el orden colonial;finalmente, los excesos de concentración o difusión de poderes que marcaronlos movimientos pendulares entre centralismo y federalismo, que fueron laesencia del desorden político del siglo XIX.

El ensayo consta de siete secciones, de las cuales la primera es la introducciónque se acaba de leer. Un segundo tema será el de las constituciones posterio­res a la independencia, que analizará el legado español referido al derecho derebelión o pactismo, la influencia de la Constitución de Cádiz de 1812 y elsurgimiento de un constitucionalismo localista después de las declaratoriasde independencia en varias ciudades y regiones del todavía virreinato. Untercer tema será el de las constituciones republicanas -la de Angostura y la deCúcuta-, ambas bajo la agenda del Libertador. La cuarta sección se dedicaa las constituciones liberales y la Constitución federal de 1863. Un quintoacápite dará cuenta del proceso de centralización política y la Constitución de1886. En la sexta sección se investigará el comportamiento de largo plazo de laeconomía colombiana, muy influido por la inestabilidad política. La séptimasección alcanzará algunas conclusiones.

Constituciones postindependentistas

Constituciones originarias

En las colonias españolas el constitucionalismo tomista justificó la existenciade un pacto tácito entre los reinos asociados de ultramar y la Corona (Phelan,1982: 109), cimentado por algún grado de consenso entre los gobernados. Esta

tiránicamente; y que si no gobernase de esta manera, podrá ser depuesto de esa posición de poder",Francisco &uárez, Sobre la guerra, Disp. XIII.

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3 Los Borbones prohibieron la enseñanza del constitucionalismo tomista y expulsaron a losjesuitasde las colonias, quienes también enseñaban a Descartes, Leibniz ySpinoza, juntocon Suárez y Vittoria,a la juventud criolla (Elliot, 2007: 329 y 333).

578 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

visión informaba que los pueblos y corporaciones que componen un reino hadelegado su autonomía en el rey, quien debe responder con un buen gobieDID..Si los pueblos eran acosados por la tiranía, tenían el derecho de rebelarse conIIa

el rey, aunque sólo en casos extremos (Burns, 1991: 294 y 297). Para el impen­de ultramar, el dominico Bartolomé de las Casas estableció que el rey infringiala ley fundamental y natural de los indígenas al entregarlos al arbitrio de'"encomenderos y agregaba que"aquel que abusa de su autoridad no merece~bernar" (Burns, 1991: 293), algo que el derecho indiano tomó en consideracióay que justificó que la Corona recobrara el control sobre las encomiendas y lasextinguiera progresivamente.

Esta concepción sirvió de justificación a los movimientos comuneros dela Nueva Granada y del Perú cuando los Barbones impusieron sin consuhanuevos impuestos y recrudecieron los estancos3• Antes de eso, la venta decargos a criollos, el acceso a puestos en la Iglesia y la milicia por los criollos y

cierta concordancia entre los intereses del rey y de sus pueblos dio lugar a UD

equilibrio político. La ley creada y defendida por la autoridad del rey podía sercuestionada y los asuntos locales seorientaban bajo el lema "se acata pero no secumple". Tal equilibrio se resquebraj a con la concepción absolutistay racionalfrancesa del derecho introducida por los Borbones en España yen Américaque exigió, por el contrario, la obediencia irrestricta de todos los súbditos ala ley emanada del poder real. Las reformas borbónicas fueron acompañadaspor la restricción a la entrada en altos cargos de la administración, el ejércitoy la Iglesia a los locales, a la vez que se atacaban las prerrogativas de algunas

órdenes, en particular la de los jesuitas (Brading, 2003: 40).Los criollos se sintieron desafectos con la nueva situación y estudiaron los

textos de los Ilustrados, tanto las constituciones de los Estados Unidos comotambién las francesas, para darse una organización propia que difícilmenteresemblaba la que se estaba dando en esos países. Las constituciones que sepensaronen la Nueva Granadatambiénflorecieron en todas las colonias ibéricas."La idea de constitución que acompañó más habitualmente al momento de laquiebra de los espacios atlánticos ibéricos era mucho más global de lo que hasupuesto tradicionalmente la historiografía. En realidad lo erasu cultura, el modocomo se pensó y se reflexionó sobre la constitución" (Portillo Valdés, 2007).

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 579

Los criollos más conservadores enarbolaron el pasado feudal, católiéo y

pactista como deseable, alejándose de las visiones constitucionales más mo­

dernas que surgieron con la revolución norteamericana y con la francesa. Tal

tradición feudal fue utilizada frecuentemente parajustificar que ellos, enefecto,

contaban con una visión democrática de la política, aunque en verdad estaba

lejos de pretender organizar una sociedad mercantil y dotar a sus miembros

de derechos individuales inalienables, como fue surgiendo en el pensamiento

constitucional moderno.

De acuerdo con Mauricio García-Villegas, la tradición latinoamericana de

"pactismo" se originaría en ese derecho del pueblo a rebelarse si el rey incumplía

sus deberes, donde la ley se desvanece frente al delito si éste se define como

político o religioso (cuando, por ejemplo, el rey desobedece al sumo pontífice).

En toda la historia constitucional posterior quedó vivo el concepto de delito

político que implicaba un tratamiento flexible y benévolo paralos insurgentes,

lo cual reflejaba la ausencia de un sistema político consensuado, la falta de un

derecho que emanara del pueblo que tratara a todos por igual y alcanzara la

legitimidad suficiente como para ser obedecido rigurosamente por todos. Esta

inclinación fue continuada por el constitucionalismo liberal que entendió con

simpatía los motivos altruistas de los rebeldes, motivos que en algunos casos

justificaron transgresiones monstruosas del derecho. En todo caso, el pactis­

mo inició una tradición de falta de rigor en la aplicación de la ley que tendió a

debilitar el orden político.

La falta de una tradición de autogobierno por parte de los criollos, a quienes

no se les permitió ejercer la administración económica y política del territorio,

hizo difícil la construcción de escenarios nacionales de negociación. La Corona

española delegó pocos poderes en manos de las instituciones locales como los

cabildos y, al igual que en la metrópolis, desdeñó y desconoció las institucio­

nes consultivas que prefiguraron los parlamentos, las cortes en el caso español

(Summerhill, North y Weinsgat, 2005: 36)4.

El monopolio del comercio internacional en manos de los consulados de

Cádiz y Cartagena y las restricciones al comercio intracolonial frenaron la

4 En las 13 colonias anglosajonas, por el contrario, todas contaban con asambleas queasumían funcio­nes tributarias y económicas que se asociaron en los congresos continentales para enfrentar a la metrópoli,una vez desatada la insurrección. El fomento del comercio fue creando unas fuertes capas financieras y

empresariales nativas que fueron instrumentales en la independencia de los Estados Unidos.

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580 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

conformación de una burguesía criolla, que surgió débilmente sobre la basedela internación de las importaciones, con el contrabando que pudo representar

15% del comercio legal (Meisel, 2005), como también en el comercio interior.

en los poros de la minería que intercambiaba oro en polvo con las regiones

productoras de alimentos y de artesanías. Aunque los Barbones liberaron elcomercio intercolonial y debilitaron el poder de los consulado~, los efectos DO

alcanzaron a consolidarse antes de que el imperio español, en efecto, colapsa­

ra en 1808. No había por lo tanto una concepción de comercio libre y de sus

ventajas que diera lugar a un mercado común entre los virreinatos, como sí lo

hubo. por contraste, entre las trece colonias anglosajonas del norte de América.

Por lo demás, a diferencia de su contraparte del norte, las colonias españolas

se extendían por una inmensa topografía que hacía imposible la coordinación

política y multiplicaba los costos de transporte, dificultando al día de hoy elcomercio en el interior del continente iberoamericano.

El derecho indiano se desprendió del derecho de Castilla y se desarrolló

de manera flexible en los reinos de ultramar: los oidores y jueces tuvieron en

cuenta en sus fallos los temas de"derecho" bajo el lema "acada cual lo suyo" .de

equidad y de comunidad (Cutter, 1999: 13), Muchos de los caciques indígenas

conservaron privilegios de mando y pudieron defender sus comunidades de las

pretensiones de los criollos sobre sus tierras y labor. Esta flexibilidad también

incidió en que las reglas de juego fueran variables, imprecisas y ambiguas. Laexistencia de numerosos fueros que atendían negocios de indígenas, religiosos,

mayorazgos, comerciantes, mineros, funcionarios de la Corona, militares, de

impuestos, en total unas 15 cortes especializadas, daban lugar a litigios incluso

sobre cuál corte debía decidir qué negocio, lo que se prestaba para aplazar o

negar justicia. Cada una de ellas podía emitir fallos distintos sobre los mismos

asuntos, rompiendo el principio de coherencia legal o sea que casos similares

dan lugar a fallos similares.

Los fueros para comerciantes y mineros que se desarrollaron tardíamente

redujeron los costos de litigación y, por lo tanto, de transacción de tan cruciales

actividades económicas, siendo particularmente exitosas enel fomento de la pro­

ducción de oro en la Nueva Granada. El problema es que "las cortes especiales

tienen efectos negativos en la eficiencia con que se definen y aplican los derechos

generales de propiedad (... ] pues las jurisdicciones sobrepuestas causaban gran

confusión" (Coatsworth y Tortella, 2007: 56 y 57). Al negar la igualdad frente

a la ley, el régimen sólo defiende algunos derechos de propiedad en detrimento

de otros y limita, por lo

competencía conducen. aeconómico lento y tode los negocios, como lo

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 581

de otros y limita, por lo tanto, la competencia económicaS. Monopolios o escasa

competencia conducen, a su vez, a la llanura de los mercados y a un desarrollo

económico lento y tortuoso. Faltaba un sistema legal que facilitara el desarrollo

de los negocios, como lo plantean Coatsworth y Tortella (2007: 59)

España y sus colonias no desarrollaron ni las protecciones suminis­

tradas por principios legales uniformes ni la relativa transparencia y

flexibilidad autorizada que se delegaba en jurados y los jueces locales

en los sistemas de derecho común. Por el contrario, el sistema español

funcionaba gracias a la flexibilidad no autorizada ~n la aplicación de

leyes minuciosamente detalladas especificadas por parte de jueces y

funcionarios cuyas acciones eran raras veces públicas y revisadas, aun

por autoridades superiores.

El sistema legal no les confería autonomía a los jueces y eran las autoridades

reales o el Consejo de Indias quienes redactaban minuciosamente miles de

ordenanzas y regulaciones que debían ser implementadas por funcionarios que

ni siquiera las entendían y que los afectados podían reclamar ante las ,audien­

cias de cada virreinato. Se trataba de "la confusa proliferación de las leyes, los

reglamentos y los decretos escritos, muchos de los cuales contenían reglas que

especificaban los comportamientos requeridos con un detalle molesto (y a veces

aparentemente lunático), y el fracaso de todos los intentos decodificación,lo

que al dificultar y frecuentemente imposibilitar la determinación requería en

efecto la ley escrita" (Coatsworth y Tortella, 2007: 53); todo esto era acompa­

ñado frecuentemente, en especial durante la época borbónica, por la ingerencia

de la Corona para superar el caos judicial a favor de determinados gremios o

intereses. De esta manera. se inicia una larga tradición de formalismo legal y

de carencia de independencia de la Justicia que deja fuera de consideración los

contenidos y objetivos mismos de la ley y que se aparta también de la lógica

judicial requerida para prestarle coherencia y eficiencia al sistema legal.

Una vez liquidado el orden político colonial, el derecho tanto en España

como en sus ex colonias se orientó por la tradición francesa de ley civil que

S "El sistema legal colonial no funcionaba para proteger los derechos entre los ciudadanos, inclusolos ricos. Funcionaba para proteger el interés del rey y la prerrogativa real de intervención arbitrariaen todos los casos. El despotismo y la legalidad burguesa pertenecen a épocas diferentes, de la historialegal" (Coatsworth y Tortella, 2007: 58, 59).

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6 Véase John Lynch (2001: 20), donde afirma que para él Hobbes captaba mejor la esencia delcaudillismo latinoamericano que cualquier otro autor moderno.

refleja el fuerte poder del ejecutivo y que tiende a otorgar poca autonomía J'

dif¡creción a los jueces, pone menos énfasis en la defensa de los derechos drpropiedad privada y, en cambio, protege y fortalece los derechos del Estado(Levine, 2005). Pero la intrínseca debilidad del Estado en América Latina diolugar a un sistema legal que no era capaz siquiera de defender sus derechos.

ineficiente y tan extensivo que fomentó el ventajismo político. N o hubo enton­

ces un sistema de justicia de origen popular que fuera respetado por todos losagentes en su jurisprudencia y en sus fallos, de tal modo que el imperio de laleyera precario, al cual no se sometían, en especial, los gobernantes. Los fallosdependían de unjuez susceptible a las presiones de las partes o del Gobierno y

no de jurados de conciencia escogidos al azar entre los ciudadanos, uno de los

pilares de la independencia de la justicia en cualquier país o para que la justicia

opere bajo un manto de ignorancia y como maquinaria que funciona sobre labase de unos principios aceptados.

El sistema político y legal que se estaba creando estaba lejos de ser "un sistema

estable y bien especificado de derechos económicos y políticos que proporciona­

ron un compromiso creíble, prerrequisito necesario para mercados económicoseficientes" (Summerhill, North y Weinsgat, 2005: 11); por el contrario, acá el

conflicto político y regional o los cambios radicales de reglas de juego constitu­

cionales generaban un sistema inestable donde los derechos políticos de unosquedaban extinguidos cuando los otros alcanzaban el poder, y sus bienes podían

ser expropiados, ya fuera en la forma de préstamos forzosos o de confiscaciónde

bienes para atender las necesidades de los grupos en armas. Más aún, derechos,

favores y concesiones económicas conferidos por un Gobierno eran anulados

cuando era desplazado por el partido opositor, mientras que cambiaron también

las atribuciones tributarias y legales de las circunscripciones regionales.

Emergió así en la América independiente una tradición constitucional de

sucesión, mediante la cual un mandatario cambiaba las reglas políticas paraperpetuar a su partido o su persona en el poder (Loveman, 2003: 300). En un

medio donde el poder legislativo era débil y la población creía en un mundomágico, donde además había grupos armados que amenazaban la propiedad

de los más ricos, tos hombres cedían sus derechos en manos del caudillo auto­

ritario que reemplazaba la voluntad colectiva y se apoyaba en el carisma conque lo percibía la población6•

582 ECONOMíA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX CONSTITUCIONES y CIlEC~

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583CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX

La Constitución de Cádiz

El primer modelo constitucional que inspiró a muchas ciudades y regiones

de las colonias de España en América -tras el derrocamiento de la monarquía

por los ejércitos de Napoleón Bonaparte- fue el de las Cortes de Cádiz, desde

donde se erigió un Gobierno en oposición al de la ocupación francesa. Las cortes

españolas fueron el equivalente del parlamento inglés o los estados franceses,

instancias de negociación entre los hombres pudientes de la época y el sobera­

no, germen de la democracia liberal en Occidente. Mientras que la revolución

inglesa de 1688 y la francesa de 1789 reformaron y sometieron o destruyeron

a las monarquías absolutistas que los gobernaban, el parlamento español no

logró hacer lo mismo en tiempos de la Independencia.

Las Cortes de Cádiz se constituyeronen septiembre de 1810 "verdaderamen­

te como una asamblea nacional moderna" (Rodríguez, 1996: 1SS) que repre­

sentaba todo el mundo español, incluyendo 30 representantes de los territorios

de ultramar dentro de un total de 104. La composición de las Cortes era un

tercio de eclesiásticos, una sexta de nobles y el resto personas del tercer estado

o de las clases medias de la época. La Constitución de Cádiz siguió el modelo

de la monarquía constitucional inglesa, frente a los excesos de la revolución

francesa que atemorizaban a los espíritus liberales de la época. La Carta definió

una nación española que le concedía derechos de ciudadanía no sólo a todos los

peninsulares sino a los indígenas, mestizos y a los criollos de sus territorios de

ultramar, pero se los negó a los africano-americanos en condición de esclavitud.

La' esclavitud misma no pudo ser abolida por la presencia de los poderosos

intereses de las islas caribeñas, aunque hubo mociones de extinguirla progresi­

vamente. Se creaban nuevas "naciones" que se autogobernarían, regidas todavía

por un monarca pero limitado por el parlamento y debiéndole obediencia a la

Justicia. Los ciudadanos quedaban dotados de garantías constitucionales en

su vida, propiedad, libertad y seguridad.

Las cortes introdujeron una división de poderes peculiar, en la que primaba

la rama legislativa que sujetaba el poder del rey pero no del todo, mientras que

el poder judicial recibió poca independencia. Se abolieron todas las instituciones

señoriales de España y de sus reinos asociados, el tributo de indios, la mita Y

los trabajos forzados, al igual que la Inquisición para establecer un principio de

separación entre Iglesia y Estado. Muy importante también fue la introducción

de la noción de promulgar leyes en la nación española que aplicaban poi' iguala todos los ciudadanos, incluyendo a los de los reinos de ultramar.

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584 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

Esta idea de la igualdad frente a la ley, sin embargo, sería una de las más

difíciles de implementar en la larga historia de construcción de las endebles

democracias liberales latinoamericanas. Por primera vez en la historia dtAmérica, la Constitución de Cádiz propició la inclusión de los indígenas y el

voto masculino sin condiciones de propiedad ni de alfabetismo, algo que buena

parte de las subsecuentes cartas locales y eventualmente nacionales tenderían

a negar y que reaparecería intermitentemente durante la fase de las reformas

liberales y del federalismo. La desigualdad intrínseca legada por la sociedad

de castas organizada por los españoles se manifestó de manera caótica en elsistema legal.

La organización municipal y regional sufrió un vuelco al aprobarse la figura

de los ayuntamientos constitucionales o consejos locales para poblaciones

mayores de 1.000 habitantes, que reemplazaban a los regidores hereditarios y

las diputaciones provinciales, dotados de un cuerpo legislativo de 7 diputados

bajo el mando de unjefe político más el intendente; al mismo tiempo, las Cortes

abolían el virreinato y transformaban las audiencias en tribunales supremos.

Las provincias respondían ante el Gobierno Central español, provisionalmente

localizado en Cádiz, mientras Madrid siguiera ocupa?a por las tropas france­

sas. El efecto más contundente fue el de extender el autogobierno a muchas

poblaciones, lo que, según Rodríguez (1996: 168), "revolucionó a América al

extender la participación política" y que fue un importante guiño a favor de la

idea de un Gobierno local autónomo.

El tema de propiciar el libre comercio mostró disparidad de intereses entre

los españoles americanos y los europeos, pero en últimas la fuerza de los co­

merciantes del monopolio comercial de Cádiz, alIado de los intereses de algunos

consulados americanos, dejaron las cosas como estaban, apesar de que se contaba

con Inglaterra como aliada en la contienda contra Napoleón. Otros intereses

de por medio, como el de los propietarios de obrajes que producían textiles, los

beneficiarios locales del comercio monopolista español y los armadores locales

de naves, que temían a la competencia por parte de las flotas de Inglaterra y

Holanda, se opusieron todos al libre comercio. Por el contrario, los comerciantes

de los puertos caribeños que venían lucrándose con el contrabando abogaban

por la normalización de su actividad que, bajo el libre comercio, dejaría de serdelito.

Algo que legó la Constituciónde Cádiz fue la idea de que "la soberanía reside

en la nación", que es particularmente ambigua para evadir la noción más radical

de que la soberanía nace de la voluntad popular. El rey no quedaba verdadera-

mente sujeto a la propia

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 585

mente sujeto a la propia Constitución pues no se le podía exigir respon~abilidad

ni enjuiciarlo en caso de que la violara. "Más aún, se le concedió una autoridad

ambigua y amplia para conservar el orden público, [... ] lenguaje que también

se haría común en las constituciones hispanoamericanas durante el siglo XIX,

en cuanto se refiere a las atribuciones del poder ejecutivo". Al mismo tiempo,

las cortes tenían la atribución de suspender las garantías constitucionales para

defender la seguridad del Estado, lo cual"sería modelo para futuros regímenes

de excepción constitucional latinoamericanos" (Loveman, 2003, 285).

Por último, la Constitución gaditana proclamó que la legislación colonial

contenida en la Recopilación de las leyes de Indias seguía vigente en tanto no

estuviera en conflicto con la nueva constitución, maridaje con el viejo régimen

que fue muy frecuente en el constitucionalismo andino, agregando otra fuen­

te de incertidumbre a la interpretación de la ley. Poderes ejecutivos fuertes,

Gobiernos que no se ajustaban a la constitución y "conyugalismo jurídico"

entre la nueva carta y el arcaico derecho indiano fueron entonces legados del

constitucionalismo español del interregno bonapartista que adoptaron prác­

ticamente todas las colonias latinoamericanas.La restauración de Fernando VII en el trono y el reagrupamiento de los

intereses señoriales y eclesiásticos alrededor suyo condujeron a la abolición

de las Cortes de Cádiz y de su Constitución en mayo de 1814, mientras que

en las colonias se desataba desde antes la anarquía por la desintegración del

orden político. En la Nueva Granada la influencia de la constitución gadita­

na fue limitada. Para la región andina, sus "impactos concretos fueron muy

relativos" (Loveman, 2003: 283). Así se pone de relieve el fracaso de la revo­

lución democrático-burguesa en llevar a cabo la modernización económica y

la democratización política en el mundo hispánico, factores que ralentizaron

el desarrollo económico tanto de España como de sus ex colonias durante el

siglo XIX. Sin embargo, España no vivió de manera tan intensa la pérdida de

su orden político como sus ex colonias y pudo crecer más que países como

Colombia durante ese período7•

7 Según Coatsworth y Tortella España se retrasó frente al ritmo de industrialización de los paísesavanzados entre 1800 y 1850. En la segunda mitad del siglo XIX. el comportamiento español igualóal de Inglaterra y Francia. En promedio el PIB por habitante español aumentó 0,95% anual entre 1820y 1900. En contraste, el PIB por habitante colombiano creció sólo al 0,25% anual entre 1833 y 1905(cuadro 1).

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El eonstitueionalismo loealista

Las constituciones que proliferaron en la América española y en la NuevaGra­nada con la pérdida del orden político colonial fueron esencialmente loealista..

Cada ciudad o provincia se creyó con derecho de darse su propia carta políticay declarar su soberanía e independencia no sólo del rey de España derrocado

por Bonaparte sino de las demás provincias y de la estructura administrativa

virreinal heredada de España.

No habiendo Gobiernos parlamentarios en España, no podía haberlostampoco en sus colonias, hecho que les impidió a los criollos contar con una

visión protonacional y con un escenario de negociación política que transara

los intereses de las distintas ciudades, regiones, sectores económicos, etnias y

gremios. La topografía complotaba también contra cualquier orden consti­

tucional: enormes distancias entre escasos poblados dificultaban imponer un

control militar sobre tan dilatados territorios. Así se fue diluyendo la Nue'Q

Granada frente a los intereses de Cartagena, Bogotá, Vélez y otras provincias.Así también se disgregó la Gran Colombia ambicionada por Simón Bolívar

con intereses contrapuestos en cada audiencia o capitanía frente a los de los"lanudos" del virreinato (Lynch, 1976: 269 y 327). Los criollos debieron

aprender sobre la marcha a diseñar y cobrar impuestos, y a ejecutar gasto deacuerdo con transacciones políticas o prioridades económicas para financiar

las guerras de independencia y para enfrentar el pago de la deuda externa que

financió parte de ella.

(Los conflictos que estallaron entre los distintos intereses locales, cuando aún

no se había consolidado la independencia de España, han sido caracterizados

por la historiografía colombiana tradicional como "la patria boba", caracteriza­

ción moralista ingenua que no puede entender que la carencia de una tradición

democrático-burguesa y parlamentaria fue la que propició que los intereses lo­

cales se salieran de madre cuando colapsó el orden político absolutista. La figura

del cabildo abierto, que era un retozo democrático que se permitió de manera

muy ocasional y necesariamente desordenada, era convocada por los criollos

cuando conocían que el fervor popular se inclinaba a favor de sus intereses.

Entre las constituciones que se redactaron en la Nueva Granadapor esta época

se destacan la de la ciudad de Cartagena, que fue la que más se acercó al espíritu

que orientó a las Cortes de Cádiz, absorbiendo los principios de la declaración

de los derechos del hombre en su versión más democrática. La igualdad legaldebería entenderse como "la igualdad de dependencia y sumisión a la ley de

586 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 587

todo ciudadano, e igualdad de protección de la ley a todos ellos, de modo que

la idea de hombres privilegiados hereditariamente debería juzgarse como ab­

surda" (Martínez, 2006). Sin embargo, la constitución cartagenera no afirmó la

igualdad de todos los hombres frente a la ley porque no cuestionó la esclavitud

(Urueña, 2007).

Ninguna contribución o impuesto podría ser fijado sin el consentimiento

de la Legislatura, lo cual es de la esencia del régimen democrático burgués. La

idea de igualdad, sin embargo, no fue acompañada del principio de la sobera­

nía del individuo que es la que le permite escoger y decidir, de acuerdo con su

conciencia, sobre política, religión y su condición civil. Los criollos abrazaron

la Ilustración europea pero no alcanzaron a cuestionar los dogmas católicos,

desconocían la Reforma protestante, que entendían como diabólica, y estaban

lejos de la experiencia europea de dos siglos de guerras religiosas, que había

rendido necesario en todas las cartas surgidas de la revolución democrático­

liberal hacer una tajante separación entre Iglesia y Estado: que ninguna religión

pudiera capturar cargos o el Estado mismo y ejercer un monopolio sobre las

conciencias de los ciudadanos.

En el mundo hispano [... ] la constitución ordena políticamente

una sociedad de católicos, una ecclesia con forma de nación en la que

quienes cuentan son los feligreses. No otra es la razón de que las normas

electorales hablen casi siempre de almas, que la condición del individuo

activo políticamente sea la del vecino y que la circunscripción básica

sea la parroquia (Portillo Valdés, 2007).

El}ema de la igualdad racial se derivaba de los principios igualitarios de

la Ilustración que aplicaban a toda la humanidad, pero los criollos siguieron

pensando en las castas de la manera como habían sido concebidas por el derecho

indiano: los indígenas como "personas rústicas o miserables, necesitadas de

protección y tutela" (Ots Capdequí, 1969: 245), o se hablaba también de "las

tribus salvajes" (Samper, 1982: 46), los negros como raza para el trabajo sin

que ganara la idea de su liberación, las mezclas raciales contaminadas por sus

componentes y los criollos de sangre impoluta como condición de privilegio

político y económico. En contraposición a la libertad de conciencia, la Consti­

tución de Cartagena acogió a la Religión Católica"como la única verdadera y la

Religión del Estado", declarando que no se permitiría ningún otr<) culto público

ni privado, aunque los extranjeros no serían molestados "por el mero motivo

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La guerra de indepellpoder político que se:oiJorganización políticard

588 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

de su creencia". Se les reconocían a los extranjeros derechos de conciencia que

se les negaban a los ciudadanos de Cartagena.

La Constitución de Cundinamarca de 1811 se apartó de la orientación mo­

derna recibida de la Constitución de la nación española, acordada en Cádiz. Laprovincia esperaba de alguna manera que "el rey a su ingreso al trono jurará

sostener y cumplir esta constitución" como base fundamental de Gobierno.

También los constituyentes de la provincia redactan una carta que "reconoce y

profesa la Religión Católica, Apostólica y Romana, como la única verdadera"

y como "la única Religión de este Estado" , al punto que se comprometió a no

permitir otro culto público ni privado" (Martínez, 2006). "La Declaración

cundinamarquesa tomó por principal molde [... ] la Declaración de derechos

de la Constitución francesa de 1795 [termidoreana] [... ] [aunque] los cons­

tituyentes santafereños no parecen haber aceptado su orientación liberal ytolerante" (Urueña, 2007).

El origen de la soberanía cundinamarquesa era notablemente oscuro: esta

"reside esencialmente en la universalidad de los ciudadanos" (Samper, 1982:

40). Se hacía evidente en ella un espíritu temeroso de las libertades públicas:

Fueron prohibidas las "corporaciones y asociaciones contrarias al orden

público", las sociedades denominadas populares, las solicitudes formuladas

colectivamente, la reunión de gentes armadas ("atentados contra la seguridad

pública") o sin armas ("serán dispersadas primero por una orden verbal, y si no

bastare, por la fuerza"), y hasta las deliberaciones de autoridades constituidas

en reuniones no prescritas por la ley. Las profesiones"que interesan a las cos­

tumbres públicas, a la seguridad y sanidad de los ciudadanos" quedaron bajo

la supervisión de la ley. Se insistió en la protección de la propiedad [... ] y se

garantizó la inviolabilidad de todas las propiedades y la "justa indemnización

de aquellas cuyo sacrificio pueda exigir la necesidad pública legalmente ma­

nifestada". En términos de división de poderes había una fuerte inclinación a

favor del ejecutivo, en cabeza del Rey y de sus ministros que debían explicar

sus actos ante un Senado. La legislatura contaría con un representante por

cada 10.000 habitantes y se rotaría la mitad cada año o sea que se estaba en un

estado electoral cuasi-permanente. Los requisitos para poder elegir eran ser

varones libres, mayores de 25 años, cabezas de familia, que vivan de sus rentas

u ocupación sin dependencia de otros, siendo juzgados por el cura del lugar de

cumplir con los requisitos, lo cual dejaba por fuera de la participación política

a la mayor parte de la población.

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 589

Sabiéndose provincia, Cundinamarca llama a la organización de un "Con­

greso Nacional compuesto de todos los Representantes que envíen las expre­

sadas Provincias, adoptando para su justa proporción la base, ó de territorio

ó de populación [... ] pero que por ningún caso se extienda á oprimir á una ó á muchas Provincias a favor de otra ú otras". La Constitución fue promulgada

en abril de 1811 y sería un ensayo propositivo antes que un conjunto de reglas

para un país que distaba mucho de existir.

Camilo Torres alcanzó a plantear un Acta de Federación de las Provincias

Unidas de la Nueva Granada, que fue el antecedente constitucional más im­

portante para la idea federal dentro del territorio que eventualmente ocuparía Colombia. El Acta rechaza tanto la monarquía bajo cabeza de Fernando VII,

como también las Cortes de Cádiz, alejándose así de la visión gradualista de la

Constitución de Cundinamarca y planteándose la necesidad de una relación

equilibrada entre un centro político y las regiones que constituían un proyec­

to de nación. El Acta replicaba la división de funciones entre los estados y el

Gobierno federal de que hacía gala la Constitución de los Estados U nidos de América, en perfecta oposición a la Constitución de Cundinamarca. Las

provincias se encargaban de darse un Gobierno popular con una división de

poderes que le daba el control político y económico de sus regiones, a la vez de un

sistema de justicia federada. Explicitaba que daría "protección y fomento de la agricultura, artes, ciencias, comercio y cuanto pueda conducir a su felicidad

y prosperidad" .

Los ingresos del Gobierno Central estarían dados por impuestos y las contribuciones requeridas para la defensa nacional. Los ingresos regulares

provendrían de las aduanas, al tiempo que se debía fomentar el comercio y

no gravarlo con nuevas contribuciones. Las casas de moneda también queda­

ban bajo jurisdicción del Gobierno Central. De esta manera se estableció la

división de tareas entre un Gobierno Central, a cargo de las tareas comunes

de defensa y fomento del comercio intraprovincial, y uno provincial que tenía bajo su responsabilidad la administración económica de la subregión. El acta

aprobada en noviembre de 1811 no contó con la rúbrica de la representación

de la Provincia de Cundinamarca, que tenía aspiraciones centralistas, lo cual

unido a las guerras intestinas que estallaron seguidamente y a las circunstancias

de la guerra con España le impidió tener efectos perdurables.

La guerra de independencia obligó a una centralización de recursos y del

poder político que sentaron algunas de las condiciones para desarrollar una

organización política relativamente coherente y un sistema de justicia que fue

p.I

590 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

perdiendo muchos de sus rasgos originales. Los militares y en particular elcaudillo Simón Bolívar entraron ajugar un papel dominante que fue combatido

en particular por los políticos colombianos que contemplaron con preocupa­

ción la concentración de todos los poderes en la persona del Libertador. Éstetendía a exigir una obediencia absoluta a los legislativos que se iban creando,

en contraste, por ejemplo, con la obediencia que mostraron los militares

norteamericanos al congreso continental en su guerra de independencia8. En

efecto, durante la fase termidoreana liderada por Bolívar se restablecieron la

mayor parte de los impuestos coloniales abolidos, se abandonó el ensayo del

impuesto directo y se aplazó la liberación de los esclavos. La lucha se zanjó a

favor de los santanderistas en el caso de la República de la Nueva Granada,

que surgió como tal después de la disolución de la Gran Colombia en 1830,

dando al traste con otro de los sueños del caudillo libertador de ser conductor

de un gran imperio americano (Rodríguez, 1996: 407 y 408).

Uribe-Urán encuentra un largo período de Gobiernos aristocráticos entre

1837 y 1849 de virtual empate entre sectores provinciales y más tradicionales

(Uribe-Urán, 2000: 117) que se despeja durante la primera administración

reformista de Tomás Cipriano de Mosquera. Comenzaron a aflorar entonces

dos visiones contrapuestas de lo que debería ser la organización política nacio­

nal: un régimen de carácter laico, de mínima intervención en la economía que

fomentara el comercio exterior y con igualdad al menos frente a la ley, por parte

de los liberales; o una organización que mantuviera los rasgos fundamentales

de la herencia española, en particular su régimen centralista e interventor, li­

gado estrechamente con la Iglesia católica, que continuara con los monopolios

a las actividades más transables de la época y que sostuviera a las castas en su

lugar original. Eventualmente surgirían los dos partidos que defenderían cada

tipo de organización de manera ahincada, dando lugar a fuertes movimientos

pendulares de las constituciones a lo largo del siglo, surgidas de guerras civiles

generalizadas, como fueron las de 1839,1862 y 1885.

8 Así, el comandante del ejército norteamericano que derrotó a los ingleses, George Washington,fue un fiel observante de las leyes trazadas por los congresos continentales y del principio de la subor­dinación del poder militar al¡;>oder civil (Elliot, 2007: 394).

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 59!

Las constituciones republicanas

El período 1810-1829 es de natural inestabilidad y transición dadas las guerras de independencia que sufrieron la mayor parte de los países de América Latina. Pasada esta transición, la inestabilidad aumenta entre 1830 y 1916 pero no

sucede lo mismo en todas partes. En promedio, el período de cada constitución en el continente fue de sólo 20 años, pero para Colombia fue de menos de diez años. Los países del Cono Sur tuvieron en este período una sola constitución,

mientras que Colombia tuvo nueve. Entre 1810 Y1916, Colombia y Venezuela tienen los comportamientos más inestables de la muestra.

Malcolm Deas ha asociado las crisis de las exportaciones colombianas con la inestabilidad política del período, encontrando una correlación positiva entre estas y las guerras civiles (Deas, 1993: 65). Dos factores enunciados atrás se

destacan para explicar la anomalía colombiana: era una región donde las insti­tuciones coloniales estaban sólidamente empotradas, dándoles fortaleza a sus sectores conservadores, y su inserción en el mercado mundial no fue muy sólida, impidiendo la prosperidad generalizada que aplacara los espíritus pugnaces y permitiera la consolidación de una burguesía liberal. Esta sería una verificación parcial de la hipótesis de Glaeser et. ál. (cuadro 1).

¿Qué intereses económicos estarían detrás de los que propugnaban el fede­ralismo y los que apoyaban el centralismo en Colombia? Se debe considerar primero que los intereses económicos en la Colombia del siglo XIX están poco delineados, pues no había ocurrido una especialización del trabajo y de funcio­nes, de tal modo que coinciden terratenientes que comercian o prestan dinero, quienes militan en ambos partidos. Sin embargo, es claro que los beneficiarios

del federalismo serán precisamente los comerciantes y pequeños financistas para quienes el monopolio comercial del Estado y el monopolio del crédito de la Iglesia impedían desarrollar sus actividades. Sin embargo, los grandes

Cuadrol Número de nuevas constituciones en América Latina

País 1810-1829 1830-1916 1810-1916

Venezuela 3 12 15 Colombia 4 9 13 Argentina 6 1 7 Chile 6 1 7 Promedio 2 6,6 8,6

Fuente, Oye (2006, 178·179).

9 "La deuda pública estuvo asociada fatalmente con otras dos instituciones; la guerra civil y elcaos monetario. El entrelazamiento de estas instituciones ineficientes conformó un escenario en el quegobiernos, grupos políticos, comerciantes, agiotistas, banqueros, entre otros, encontraron una fuentecertera de financiación, ganancias de fácil realización y una poderosa arma de partido" (Rojas, 2007).

10 En la literatura norteamericana sobre los intereses económicos que le dieron forma a la Constitu­ción máscentralista de 1787 se destaca a los financistas del gobierno que esperaban que este implementaraimpuestos adecuados sobre la propiedad para pagar su deuda. "Comerciantes, prestamistas, poseedoresde bonos públicos, manufactureros, armadores de barcos, capitalistas y financistas eran simpatizantes dela Constitución. Ellos se beneficiarían de una mayor certidumbre en las reglas de comercio, intercambioy mercados crediticios bajo la Constitución". Los beneficiarios de la federación más suelta eran lospropietarios de inmuebles, propietarios territoriales y pequeños campesinos endeudados porque tenían"una mayor capacidad de evadir la pesada tributación para pagar la deuda pública y para promoverpolíticas monetarias laxas y leyes que permitieran posponer el pago de las deudas privadas (moratoriade deudas)" (McGuire y Ohsfeldt, 1986: 82).

comerciantes encontrarían contraproducentes las barreras al comercio que se

erigieron durante la fase federalista. Entre tanto, los terratenientes tendrían

más influencia a nivel estadual para extender su propiedad mediante el remate

de las tierras públicas que bajo el sistema centralista, que las entregaba a los

agiotistas más poderosos como colateral. Los deudores de la Iglesia también se

vieron beneficiados por la desamortización de bienes de manos muertas, pues

disminuyeron sus acreencias a la mitad.

Los que apoyaron el centralismo y el statu quo fueron los esclavistas y los

acreedores del Gobierno, quienes en medio de márgenes altos de riesgo alean­

zaron a obtener utilidades y aspiraban a que el Gobierno pudiera cumplir sus

compromisos9• Se le suman los sectores que pretendían mantener el legado

colonial: artesanos que exigían protección arancelaria y que lo obtendrían, mas

no para satisfacerlos sino para conseguir recursos fiscales, y los sectores identi­

ficados con la Iglesia que rechazaban que esta fuera expropiada y debilitada10.

Por último, los sectores deudores que debieron ser escasos serían amigos de

las políticas monetarias laxas, mientras que los acreedores buscarían políticas

basadas en el patrón oro o en el rigor monetario.

Los indígenas sabían que las instituciones provistas por la Corona y que

alguna protección les ofrecían -como la propiedad comunitaria sobre los res­

guardos y los controles a los abusos de su mano de obra- serían desmanteladas

por las reformas liberales del partido independentista, por lo cual se tornaron

en fervientes realistas. Los esclavos en algunos casos le dieron la bienvenida

a la Independencia porque les prometía la libertad en una generación, y aun

inmediata para los que participaran en la contienda, aunque ofertas similares

vinieron del lado realista. Al final de las contiendas, los esclavos se encontraron

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59 2 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 593

en una situación no muy distinta a la inicial: sus personas eran todavía pro­piedad privada y sus hijos debían prestarse a concierto hasta los 18 años para

amortizar los costos de su liberación.

Las fuerzas loealistas y regionales que desató la Independencia fueron con­tenidas por las necesidades militares de los criollos. La guerra de liberación

obligó a centrar todos los esfuerzos en fortalecer el ejército y con ello a centra­

lizar el incipiente Estado. Una vez expulsados los españoles del territorio quese vendría a denominar La Gran Colombia, pero todavía con un poder realista

amenazante en territorio peruano, Venezuela aprobaría su constitución de

Angostura en 1819, muy influida por Simón Bolívar, que le introdujo fuertesrasgos dictatoriales. Entre estos figuraban la división de los ciudadanos entre

activos y pasivos (sin derecho a elegir o ser elegidos), acreditar propiedad de

$500 para los activos, mientras que el presidente concentraba todos los pode­

res, pudiendo incluso invalidar sentencias judiciales y nombrar a su sucesor.

Existía un Senado hereditario y un poder moral compuesto por un presidentey 40 ciudadanos destacados que ejercerían censura educativa, llamado el Areó­pago!!. La disyuntiva de los dirigentes criollos frente al republicanismo era,

según Urueña (2004: 69), la siguiente:

¿Es posible instaurar un gobierno republicano en un territorio exten­

so, de población racialmente heterogénea, de bajo nivel de instruccióny civismo, acostumbrada a la tiranía, sin experiencia en la ciencia de

gobierno y, además, cargada con un pasado de odios interraciales?¿Es posible en esas condiciones inéditas establecer un gobierno que

logre conciliar igualdad, libertad y justicia en el marco de un orden

legítimo?

La Constitución de 1821 se inspira en el derecho divino como fuente desoberanía: reconoce la religión católica como única verdadera, que acoge y

11 "Yaque no debemos mezclar la forma monárquica con lapopular que hemos adoptado, debemos,por lo menos, hacer que haya en la República un cuerpo inalterable (el Senado hereditario, con su Poderneutro) que le asegure su estabilidad; pues, sin estabilidad, todo principio político se corrompe y terminasiempre por corromperse [... ] yo tengo muy poca confianza en la moral de nuestros conciudadanos, ysin moral republicana, no puede haber gobierno libre. Para afirmar esta moral, he inventado un cuartopoder [Poder moral] que críe a los hombres en la virtud y los mantenga en ella. También este poder leparecerá a Ud. defectuoso; mas, amigo, si Ud. quiere República en Colombia, es preciso que quieratambién que haya virtud política" (Carta de Simón Bolívar a Guillermo White, mayo 26 de 1820,citada en Urueña, 2004).

594 EcoNoMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

protege. Los ciudadanos deben saber leer y escribir a partir de 1840 pilla

participar en elecciones, lo cual fuera de restrictiva, reconoce un problema

de analfabetismo generalizado, pero además deben tener un patrimonio dtcien pesos o en su defecto una profesión que les permitiera la independencia.excluyendo de la ciudadanía ajornaleros, arrendatarios y sirvientes. Había..

sistema de votación indirecto, mediante electores cantonales cuyos requisitm

de propiedad y sapiencia eran mayores aun. Ellos conformaban asamblea

electorales que elegían presidente, senadores departamentales y representanta

de provincia o sea que se daban un cuerpo legislativo dividido en dos, donde

la cámara contaba con representantes que ejercían por cuatro años, mientRs

que los senadores tenían períodos de ocho años y se cambiaba la mitad cada

cuatro años (Restrepo Piedrahíta). Santander abolió la inquisición, limitó bcensura religiosa y abogó por un sistema educativo basado en el utilitarismo

benthamista (Gargarella, 2005: 240).

La pugna fundamental en los años de la postindependencia en los países

liberados por Simón Bolívar era la de establecer formas de Gobierno centra­

listas con un enorme poder concentrado en la presidencia vitalicia del propio

Bolívar, quien además podía nombrar a su sucesor, combinado con restricciones

de ciudadanía a los que no contaban con propiedad o no sabían leer y escribir.

contra unos Gobiernos más liberales que contaban con reglas menos restrictivasde participación política.

En el cuarto de siglo que sucedió al Congreso de Cúcuta, la reacción en

contra de la ruptura con el orden colonial se hizo cada vez más patente. Losdos puntos críticos en este proceso fueron la reacción bolivariana de fines delos años veinte (dictadura 1828-183O), que fuera seguida por la derrota de sus

aspiraciones, la aprobación de la Constitución de 1830 y la elección de San­

tander a la presidencia, quien sin embargo no pudo profundizar las reformas

liberales. Santander gobernó hasta 1837 cuando comenzó a abrirse la primera

gran conflagración civil de la vida independiente, la Guerra de los Supremos

(1839-1842) que correspondía a los cuatro caudillos esclavistas de la regióncaucana, quienes dominaron la política colombiana hasta la década de 1870.

Detrás de la primera confrontación civil, aparentemente por motivos religiosos.

estaba subyacente la aspiración de cada región por más soberanía de la quehabía podido disfrutar hasta el momento, algo que demostraría ser imparable

una década después (Ocampo, 1993).

El proceso de reforzamiento de las instituciones legadas por España se inte­rrumpió a mediados de la década del cuarenta, dando paso a un rápido proceso

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 595

de refonnas durante los Gobiernos del conservador Tomás Ciprianode Mosquera(1845-1849) y del liberal de José Hilario López (1849-1853). Se llevaron a caboentonces unas reformas profundas, que comprendieron la abolición total de laesclavitud, la autorización a las provincias para arreglar la repartición definitivade los resguardos, la redención de los censos eclesiásticos y una reforma fiscalque concentraría los impuestos en las importaciones. Fue una fas~ en la cualcayeron sustancialmente los impuestos por habitante, dejando una mayor partedel ingreso disponible para el consumo o para la inversión, aunque esta quedabarestringida a una parte pequeña de la población y se destinaría a desarrollaractividades de exportación.

El mayor beneficio inmediato de la Independencia fue la reducción de losimpuestos. Éstos pasaron del 12,5% a menos del 5% del PIB, lo cual fue una de

las grandes ganancias que cosecharon los criollos con la Independencia. Tenera disposición del sector privado más de 7,5 puntos del PIB que sostenían la ad­ministración colonial, los gastos de defensa de Cartagena y el culto de la Iglesia

debió tener un impacto apreciable sobre el consumo de los criollos. A largoplazo, sin embargo, el Estado demasiado pequeño sería un obstáculo a la pazpolítica y al desarrollo económico, siendo incapaz de proveer bienes públicosindispensables como los medios de transporte, la educación y la higiene12 •

La inversión no se desataría con fuerza hasta que se liberaran las trabas alcomercio exterior, en particular el estanco del tabaco que siguió siendo una de

las rentas más altas con que contó el nuevo Estado republicano. Se mantuvieronlos monopolios que tasaban, además del tabaco, los consumos de aguardiente ysal, este último muy regresivo y que sería aumentado durante la segunda mitaddel siglo XIX. En últimas, no podía haber crecimiento económico sostenido entanto no se restableciera una estabilidad política basada en unas reglas consen­suadas' al menos entre los grupos dirigentes de la sociedad, y se permitierany defendieran las actividades productivas que venían surgiendo difícilmentedentro del sector privado.

En 1848 se abolió el estanco del tabaco para permitir su exportación porparte de tres empresas criollas, lo que permitió un auge exportador que semantendría por dos décadas (Malina, 2003: 297). Se suprimieron los sistemasde arancel para sustituirlos por un sistema de tarifas aduaneras unificado, a lo

12 "Las sociedades con grados de desigualdad extremos. como lo son la mayor parte de las que cons­tituyen la América Latina, se desarrollaron de tal modo que contaron con muy pocos recursos públicospara apoyar el desarrollo económico. especialmente al nivel local" (Sokoloffy ZoIt, 2007).

~.

cual se sumó la reducción de las alcabalas internas y externas al comercio. Selogró así un sistema simple y de bajos costos de recaudación, fundamental­

mente concentrado en los impuestos a las importaciones, a pesar de la ideología

librecambista de los liberales. Los altos impuestos a las importaciones eran la

única fuente viable de recursos fiscales, en tanto combinaban ocultamiento

y no molestaban a los productores locales, antes bien los protegían, y no

afectaban tampoco a los exportadores de materias primas. Esto es algo que

se repite para toda la América Ibérica y que llevó a que la región fuera la más

proteccionista del mundo desde la Independencia (Coatsworth, Williamson.

2004). Las razones de fondo remiten a la pobreza generalizada, a la escasez de

comercio exterior y a la debilidad del Estado que, a su vez, reflejaba la falta de

democracia en el continente, en especial la ausencia del principio de tributación

con representación.

Mientras los conservadores abogaban por el control de la tributación por

parte del Gobierno Central, los liberales trataron de fortalecer las finanzas de

los estados soberanos y de los municipios, aduciendo, como evidentemente

se pudo demostrar, que los contribuyentes estaban más dispuestos a aportar

recursos si los beneficios de su gasto les revertía de alguna manera. Pero elcentro de gravedad de la sociedad legada por España era el centralismo, que

fue ocupando los espacios principales tanto de la tributación como del gasto e

induciendo al contribuyente a evadir sus responsabilidades, en tanto pensaba,

con buena razón, que los recursos no iban a ser gastados en su beneficio ni .

tampoco para el bien común sino para reproducir el partido en el poder.

El impuesto directo a nivel nacional fue propuesto varias veces, pero nunca

hubo la organización requerida para que los ciudadanos declararan sus patrimo­

nios, algo que era arriesgado en tiempos de turbulencia política, y que facilitaba

que fueran sujeto de préstamos forzosos o expropiaciones. El impuesto directo

tuvo alguna presencia a nivel municipal pero en tiempos del federalismo tuvo

vigencia en los estados soberanos de Cundinamarca, Santander, Panamá y

Tolima, donde se elaboraron los catastros de propiedades inmobiliarias (Deas.

1993, 82). De este modo, el grueso de los ingresos fiscales surgió del impuesto

al comercio de importación y de pesados impuestos a la sal y al degüello de

ganado, castigando a los consumidores más pobres (Junguito, 2009).

596 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 597

La Constitución federal de 1863

La Constitución de los Estados U nidos de Colombia sellada en Rionegro en

1863 fue e! resultado de la guerra ganada por Tomás Cipriano de Mosquera,

donde se coartaron las posiciones ideológicas del partido conservador, aunque

éste había evidenciado simpatía a favor de dividir el poder de manera geográfica,

para garantizar sus creencias frente a la hegemonía liberal. La Constitución

surgió como un pacto de regiones, tal como rezaba su texto: "[éstas] se unen

y confederan a perpetuidad consultando su seguridad exterior y recíproco

auxilio y forman una Nación libre, soberana e independiente, bajo el nombre

de 'Estados Unidos de Colombia"'.

Lo específico del sistema federal es la separación de poderes territoriales,

que genera un equilibrio entre municipio, región y centro político. En térmi­

nos históricos, e! federalismo y la división de poderes explican la dificultad

que tuvieron los Gobiernos de Occidente para expropiar la riqueza de sus

ciudadanos y, así mismo, para favorecer su sistemático desarrollo económico

(Weingast, 1995).

Weingast ha formulado la manera como el sistema federal se constituyó en

un sistema autoequilibrado que propició el crecimiento económico de largo

plazo en varios países de! mundo -al que llama "federalismo preservador de

mercado"-, y que no aplica necesariamente a muchos países que se autodenomi­

nan como federales. Weingast define unas características para este federalismo

progresivo que incluyen e! freno al autoritarismo, que contribuye a la defensa

de los derechos de propiedad de los ciudadanos, el sostenimiento de un orden

político consensuado y competencia económica entre regiones, ellas mismas

responsables de su manejo económico y blindadas contra el financiamiento por

medio de la emisión inflacionaria.

Los estados soberanos en el caso colombiano se confederan pero con una

enorme desconfianza frente al poder central, conociendo de las experiencias

militares caudillescas del pasado. Si en las constituciones anteriores era evidente

la carencia de una división de poderes, ahora la organización constitucional se

iba en contra y dividía el poder que destruía su centro neurálgico: la arquitec­

tura acogida entrega todo el poder a los estados soberanos. La Constitución

podía ser suspendida cuando "hubiera conmoción interna que afectara la paz

pública", de tal modo que el autoritarismo no estaba controlado por la divi­

sión de poderes. Así mismo el artículo 91 permitía "declarar la guerra interna

contra la resistencia de la autoridad Federal" (Loveman, 2003: 304 y 305),

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ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX598

13 Esto se replicaba en el poder electoral cuando generaba reglas ventajistas sobre las elecciones y elconteo de votos, costumbres electorales que se tildaron de "sapistas" en los años setenta, derivadas delapodo que se le dio a un político bogotano reputado de tramposo electoral, Ramón Gómez, Se acuñóentonces el lema: "el que escruta, elige".

o sea que la desobediencia frente a la ley existe de nuevo como prerrogati,,~

constitucional.

No habría entonces árbitro (el ejecutivo actuando en derecho) para conciliar

diferencias entre los estados soberanos ni monopolio de los medios de violencia

en manos del Estado. Por el contrario, los estados soberanos tendrían guardiasmilitares más fuertes que los de la "Unión" y se otorgaría libertad absoluta paa

el'porte y comercio de armas. Aun dentro de los estados soberanos proliferaronlos ejércitos temporales de los señores de la guerra állado de las guardias esta­

duales. N o hubo entonces una cooperación, primero entre los partidos políticos.y segundo entre los estados soberanos con el Gobierno Central, para establecerun sistema autorreforzado de compromisos a favor de impedir el conflicto u

obligar a su transacción política (Kalmanovitz, 2006: 108).

La debilidad de la presidencia nacional se refleja en su período de sólo dos

años, que imposibilitaba desarrollar un programa de Gobierno coherente.

mientras que los de los presidentes de los estados soberanos y alcaldes era mássensato, de cuatro años; se prohibía la reelección en todos los casos. El poder

judicial era igualmente débil y fraccionado. Su cúpula estaba conformada por

cinco magistrados y ningún estado podía repetir, dándose un origen territorial

pero no estricto de los magistrados. Sus períodos eran de sólo cuatro años, mien­'tras su designación pasaba por la legislatura de cada Estado y después por el

Senado, proceso que reflejaba politización, debilidad e independencia precarias.

La consecuencia fue que hubo escasa confianza en la justicia como tercera parteimparcial, acentuada por el predominio del partido liberaP3. El fraude liberal

contrarrestaba de esta manera la dogmatización católica del electorado.El sistema electoral estaba caracterizado por la dependencia de los electores

de los hacendados y caciques políticos de los pueblos que arriaban a sus arren­

datarios y peones a votar, ejercían violencia en los campos y compraban los

votos etllas pequeñas ciudades de la época. La introducción del voto universal

masculino en un medio tan atrasado cultural y educativamente facilitaba a la

Iglesia extender su influencia sobre los electores, lo que explica que el PartidoConservador apoyara el sufragio universal, una vez tomó conciencia del hecho,

cuando el conservador Ospina fue elegido en la primera contienda presidencial

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 599

de 1858 enque sepennitíael sufragio masculino universal. Los liberales se quejaron

entonces de que el pueblo ignorante era dominado por los curas y se tor naron

más cautos con la democracia electoral.

Las reformas a la Constitución requerían aprobación en la legislatura esta­

tal, más discusión por ambas cámaras y ratificación unánime por el Senado de

plenipotenciarios, de tal manera que era como si los constituyentes iniciales

hubieran tirado al mar la llave que permitía reformar la Constitución, adaptarla

a los cambios económicos y políticos o negociar algunos de sus aspectos más

molestos con la oposición. Este era otro incentivo para la guerra.

Los conflictos entre los estados soberanos con diferente partido en el Go­

bierno condujo no sólo a guerras entre ellos sino también a que se impusieran

aduanas y peajes que dificultaban la conformación de un mercado interior. Para

Camacho Roldán, los sobrearanceles limitaban el comercio interestadual, "di­

vidiendo la república en pequeñas Chinas, con sus murallas de recaudadores y

guardas" (citado en Deas, 1993: 85). En este sentido, el federalismo colombiano

tendió más a separar que a unificar las distintas regiones del país y fue, por lo

tanto, un obstáculo para el desarrollo económico de largo plazo.

La Constitución defendía "La profesión libre, pública o privada, de cualquier

religión; con tal que no se ejecuten hechos incompatibles con la soberanía na­

cional, o que tengan por objeto turbar la paz pública", algo que estaba dirigido

expresamente contra la Iglesia católica. Mosquera decretó la desamortización

de los bienes raíces o de "manos muertas" de la Iglesia en 1861, socavando

sus apoyos materiales y permitiéndole al Gobierno rematar las hipotecas o

propiedades censadas a sus dueños por la mitad de su valor y vender a menor

precio muchas propiedades que profundizaron el mercado de tierras (Jaramino

y Meisel, 2009).

La extensión del voto universal masculino entre los años 1850 y 1880 produjo

retozos democráticos, al ampliar la participación de los artesanos y otras capas

medias en la política, que impulsaron con fuerza sus intereses separándose de

los políticos liberales y enarbolando algunas ideas socialistas. La dictadura del

general Mela en 1854 apoyó los intereses de los artesanos, quienes trataron

de que los Gobiernos liberales protegieran sus actividades de la competencia

externa pero fueron derrotados por una alianza bipartidista que impuso el libre­

cambio (Gutiérrez, 1995: 195). Los artesanos fueron interpelados por el proto­

conservador Rafael N úñez de 1880 en adelante, quien les prometió protección

consiguiendo un apoyo urbano popular para sus propuestas centralistas.

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conflicto violento, sus poblaciones vivían en una atmósfera de temor

.e intimidación. En los casos más serios, como sucedió en Ciénaga en

1875 o en Bucaramanga en 1879, familias completas se veían forzadas

a emigrar. Dondequiera que ocurriese, la violencia electoral dejaba de­

trás una herencia de odio partidista y, por consiguiente, alimentaba los

deseos de venganza. Por encima de todo, la violencia electoral obstruía

la consolidación del orden político, disminuyendo así el poder de un

Estado de suyo débil.

La práctica disolución del ejército nacional por los liberales impidió que éste

actuara como árbitro de la política, mientras que a las guardias de los estados

soberanos se las incentivaba a actuar en favor del color político dominante. El

ejército nacional se incrementó a partir de 1880 bajo la fórmula regeneradora

de Rafael Núñez, pues según él-yen ello tenía razón- se necesitaba un ejército

nacional fuerte y único para reimponer el orden político perdido.

Todavía bajo un sistema federal, la política fue gravitando de vuelta hacia

la matriz institucional original: recentralizando el poder a expensas de los

gobiernos regionales y locales. Esto se hace evidente cuando se mide el papel

de cada nivei de gobierno en el recaudo tributario total, que en esta fase está

estrechamente asociado al gasto.

El Gobierno Central se debilita al pasar del 92% del recaudo en 1845 al 48% en

1870, ganando tanto los estados soberanos como los municipios. Es bien intere­

sante el fortalecimiento municipal, que pasó de acopiar el 5% del recaudo en 1845

al 22% en su florecimiento de 1870. La Regeneración no toca tanto la participación

de los estados soberanos pero va a debilitar la célula municipal del organismo

político y ¡de qué manera!, pues la devuelve al nivel mínimo de 1845.

Lo que mostró repetidamente el constitucionalismo colombiano fue una muy

escasa división de poderes en las propuestas conservadoras y una excesiva en elliberal, que hizo poco por limitar la tiranía o impedir la vulneración de los dere­

chos de propiedad u ofrecer garantías a la oposición política; por lo menos-en elcaso del federalismo que terminó siendo apoyado por muchos con&ervadore5-

600 ECONOMíA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

El conflicto electoral se acrecentaba porque no había documento de identidall

aceptado por todos y eran los jueces de escrutinio los que tenían que validar laidentificación del votante. Los efectos de la violencia electoral fueron notorios

a lo largo del siglo XIX (Posada Carbó, 1996):

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CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 601

hubo una división del poder geográfico y un empoderamíento del municipio. En

ninguno de los dos se dio un equilibrio adecuado entre los tres poderes que se

limitaran mutuamente y que permitiera alcanzar acuerdos de largo plazo entre

los intereses regionales, religiosos y económicos sin hacerse trampa, recurrir

a las vías de hecho o a la violencia para zanjar los intereses encontrados. Era

un sistema que ofrecía pocas garantías para que la oposición pudiera ganar las

elecciones, constituyendo así poderosos incentivos para la guerra.

El proceso de centralización política

La Constitución de 1886

Los liberales se alzaron en 1885 siendo derrotados por el Gobierno de N úñez,

que procedió a declarar extinguida la Constitución de 1863 y convocó una asam­

blea constituyente donde escasearon los representantes del Partido Liberal, lo

que de nuevo le restaría consenso y legitimidad a la nueva Constitución. La

soberanía del Estado no partía de los otrora estados soberanos sino que "reside

esencial y exclusivamente en la N ación" (Artículo 2). Partiendo de este concepto

heredado de la Constitución gaditana, Caro logró derivar un origen divino del

poder al hacerle decir a la Carta en su artículo 28: "La Religión Católica, Apos­

tólica, Romana, es la de la N ación; los Poderes públicos la protegerán y harán

que sea respetada como esencial elemento del orden social". De esta manera,se liquidó la idea de soberanía popular, siendo reemplazada por las nociones

de autoridad ilimitada derivada de Dios que, por lo tanto, exige obediencia

absoluta no tanto de los ciudadanos sino de los súbditos.

El monopolio religioso fue acompañado también de un monopolio político

concentrado en una presidencia imperial, cuyo período era de seis años, con

reelección después de un período. El presidente era elegido indirectamente por

ciudadanos con requisitos de alfabetismo, renta anual de $500 o propiedad de

$1.500. Hacia 1890 el ingreso por habitante del país era de $33 pesos, 15 veces

el límite de participación política, y la inflación estaba perturbando todas las

medidas económicas, mientras que el analfabetismo en 1900 era más del 65%

de la población (Ramírez y Salazar, 2010).

El poder regional quedaba abatido pues el presidente nombraba y separaba

libremente a los gobernadores y éstos a los alcaldes. El presidente nombraba

también a los magistrados de la Corte Suprema y de los tribunales superiores

602 EcoNOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

de ternas presentadas por la Corte Suprema. Se nombraban jueces dees~que actuaron a favor del Gobierno, cerrando así las vías electorales a la <>poli­ción, lo que incitaría al Partido Liberal a recurrir a dos nuevas guerras civiles(189SY1899-1902). En general, la Constitución lirnitófuertemente los derecJ:..individuales y de expresión, y no sólo por lo que decía el texto constitucional

sino que podía recurrir al estado de sitio, que suspendía las escasas garantíasindividuales que otorgaba cada vez que lo considerara necesario, lo cual m

efecto se hizo durante la mayor parte de los Gobiernos de la Regeneración.La Cámara de Representantes tenía períodos de cuatro años, mientras que

el Senado de 6 años era elegido por las asambleas departamentales. Las elec­

ciones más importantes, como la de presidente y Congreso, se hacían en formaindirecta, por medio de electores, uno por cada mil individuos, pudiendo el

Gobierno hacer elegir personajes que nunca habían estado en el departamentoque decían representar. Los ciudadanos sólo elegían directamente consejeros

municipales y diputados a las asambleas. El legislativo era muy débil pues sólose podía reunir cuatro meses cada dos años. De esta manera no había divisiÓDde poderes geográfica, al abolir las elecciones para gobernadores y alcaldes, ni deun legislativo o judicial dotados de fuerza que pudiera neutralizar los abusos delpoder ejecutivo. La Corte Suprema de siete magistrados tuvo carácter vitalicio,

prestándole mucha autoridad y estabilidad, pero fue empacada de conservado­res, dando una señal de que el sesgo del sistema judicial no iba a modificarse

en mucho tiempo. El propio Gobierno no estaba sujeto a su Constitución y nohabía Corte alguna que pudiera tratar el tema de la vulneración de la Ley y laConstitución por el Gobierno.

Un elemento importante de la Constitución, que continuó con una tradiciónliberal, fue la defensa del principio de propiedad privada. Existe protección de

los contratos privados (artículo 31), pero el interés privado debía someterse encaso de conflicto al interés público, donde "las expropiaciones que sea preciso

hacer requieren plena indemnización" .Sin embargo, el Banco Nacional al emitiren exceso vulneró los contratos que hacían los agentes entre sí y el Estado, alrestarles valor de manera arbitraria a los activos que se intercambiaban y enespecial a los ahorros del público, algo que a Caro lo tenía sin cuidado, como

lo revela la siguiente afirmación suya: "La sobrevaluación de la moneda es pre­rrogativa del soberano, sólo que pugna con preocupaciones arraigadas", como

las de perder los ahorros o ver reducidos los salarios reales de los empleados.En balance, las políticas monetarias y financieras de la Regeneración frena­

ron el surgimiento de una burguesía y de un sistema financiero que apalancaran

el desarrollo económil

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N úñez entendió

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grandes estados.La República

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1.8Devas guerras civiles

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Ia'a no había división

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IllErcambiaban y en.sin cuidado, como

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.arraigadas", como

.de los empleados.

tqeneración frena­

aoque apalancaran

CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 603

el desarrollo económico. "La emisión de papel es un recurso especialísimo,

gratuito", repetía Caro, sin querer percatarse de que la inflación constituía

un pesado impuesto para la sociedad y que cuando superara los dos dígitos,

como ocurrió durante la Guerra de los Mil Días, destruiría los fundamentos

del intercambio y del propio desarrollo capitalista.

En términos muy generales, el desarrollo económico surge de varios re­

quisitos: un sistema político que garantice escenarios de negociación pacífica

de intereses, instituciones que permitan y fomenten el ahorro y la inversión,

derechos de propiedad si no justos por lo menos legítimos, existencia de justicia

independiente, educación universal que permita la absorción de la ciencia y

la técnica y, no menos, moneda sana. Todas estas condiciones fueron vul­

neradas por los Gobiernos de la Regeneración, que se basaban en conceptos

religiosos dogmáticos que pretendían exterminar al liberalismo de la faz del

país, que organizaron escenarios políticos de los que quedaron excluidos hasta

los hombres ricos de la época, y que recurrieron a la represión y al destierro

de sus enemigos, depredaron la moneda y frenaron el desarrollo intelectual y

científico de las universidades. Las evidencias empíricas informan que el crédito

se paralizó durante los últimos 15 años del siglo XIX, que muchos bancos se

liquidaron y que la creciente inflación fue un freno del crecimiento económico

(Ocampo, 1984b).

Núñez entendió bien que el país necesitaba seguridad y orden. Por lo gene­

ral, "el liberalismo nunca pudo consolidar las bases de su propia estabilidad,

mientras que los conservadores se convirtieron en los grandes 'proveedores'

de estabilidad política y atrajeron a políticos liberales claves que se aliaron

con ellos" (Gargarella, 2005: 247). La centralización emprendida por Núñez

dio pie a un ejército nacional fuerte que limitó la sedición regional y nacional,

prestándole mayor legitimidad al Estado. Otra tarea fundamental exigida

por el desarrollo de largo plazo del país fue establecer un mercado interno sin

aduanas interiores, que se obtuvo aboliendo la soberanía de los otrora nueve

grandes estados.

La República tuvo también una regla de sucesión clara pero sesgada del

partido en el poder, con serios problemas en los derechos de la oposición (vetos

a la participación liberal en el Congreso) y de manipulación electoral. La regla

electoral mayoritaria -"ganador toma todo"-, que reemplazó a la que primó

durante la fase federal--el perdedor a nivel nacional podía ganar las elecciones

en uno o más estados soberanos- y la introducción de elecciones indirectas se

. prestaron a un aumento del fraude en determinar los resultados electorales.

604 EcoNOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

Por ejemplo, "entre 1896 y 1904, los liberales pudieron elegir solamente dosmiembros de la Cámara de Representantes y a pesar de que su partido disfru­

taba sólo de un apoyo minoritario a escala nacional, hubieran podido ganar en

muchos distritos electorales si la elección se hubiera llevado a cabo de manera

justa" (Bushnell, 2003: 204). Había una combinación letal entre revolución y

fraude porque los que ganaban la guerra hacían fraude similar al que, según

ellos mismos, les había imposibilitado acceder al poder por las vías electorales..

La oposición liberal se convenció entonces de que su única opción de poderera la guerra.

En los temas sociales, la Regeneración adoptó la visión cristiana de que

la pobreza se podía enfrentar con la caridad: la salud y la educación públicas

debían ser atendidas por la Iglesia con limosnas y unas escasas transferencias

del Gobierno Central, lo que hizo que las coberturas fueran muy pequeñas.

Caro consideraba incluso que la pobreza era necesaria para poder expresar lavirtud de la caridad. La educación primaria se declaró como gratuita pero no

obligatoria, contra la visión liberal de universalizarla, mientras su contenido

debía estar acorde con la fe religiosa y su pedagogía se basaba en la memoria

y la represión. El tema de la patria potestad en cabeza de las familias de los

párvulos fue defendida por los conservadores, en una situación en la cual la

mayoría de los niños trabajaban en vez de ir a la escuela, mientras que los

liberales la ponían en manos del Estado en el tema de la educación, que debía

eventualmente ejercer una cobertura universal, algo que a duras penas se ha

alcanzado para la escuela primaria ya en el siglo XXI.

Se gestó así un Estado pequeño que no tenía por qué inmiscuirse en los te­

mas sociales ni cobrar impuestos para financiar la educación y menos la salud.

La carencia de bienes públicos sería un lastre para un desarrollo económico

más profundo durante el siglo XX. El arancel durante la Regeneración no fue

especialmente alto, pues fue socavado por la creciente inflación que generaba

el régimen de moneda de curso forzoso.

Aun si el país requería centralismo, sus excesos le restaron legitimidad a la

tributación, en la medida en que alejaba al contribuyente de las decisiones de

cuánto debía pagar y cómo se gastaban los fondos recaudados. Los encargados

de gastar no tenían controles para impedir que hicieran tratos corruptos, dada

la ausencia de poderes alternos, de contraloría y de superintendencias que

vigilaran las cuentas del Gobierno. Los aranceles y el impuesto inflacionario

sumieron al ciudadano en la más profunda inconsciencia sobre quién pagaba

por el Estado, que no era precisamente el que más podía hacerlo. El Estado

aparece así como el paddIII

resolver todos los pro!

rrenal de los impuestosdisfrutar de bienes p'

Caro pretendió im

algo que unificó a los

los cafeteros medianos.También se unieron a ladel Valle del Cauea,

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mejoras en el transporteterrateniente (y com ­

Gobierno eficiente o

1992: 92).Este fue el principio,

después de la guerra - ­

una nueva regla el

ción del perdedor con

Gobierno Central. Lasde la Constitución de 1,

seis a cuatro años sujusticia que había sidouna carta de naveg '.

miento económico

y Robinson, 2007).

ústen4¿Cuál fue el efecto~que fue sometida laverdadera herencia .,

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La economía col

pobre, especialmente .jjj

:1j:Jj

Las tendencias económicas de largo plazo

¿Cuál fue el efecto económico de los cambios constitucionales y legales aque fue sometida la sociedad colombiana durante el siglo XIX? ¿Cuál fue laverdadera herencia colonial en términos de crecimiento económico? ¿Qué sepodría esperar de una economía que sufrió nueve cambios de reglas de juegogenerales durante el siglo?

La economía colombiana durante el siglo XIX tuvo un comportamiento muypobre, especialmente si se la compara con el notable crecimiento que obtuvo

. ~.,

.~i?,:~:

- !~"

"

'~i

.f.~

605CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX

aparece así como el padre milagroso, transfigurado por la religión, capaz deresolver todos Jos problemas con rogativas y favores, no como resultado te­

rrenal de los impuestos contribuidos por los ciudadanos que tenían derecho adisfrutar de bienes públicos.

Caro pretendió imponerles impuestos a las exportaciones de café en 1894,

algo que unificó a los terratenientes de Cúcuta, Cundinamarca y T olima conlos cafeteros medianos, comerciantes y banqueros de Antioquia en su contra.También se unieron a la búsqueda del orden y del progreso los terratenientesdel Valle del Cauca, liderados por el empresario norteamericano James Eder,que esperaban prosperar con su difícil conexión al mercado mundial por Bue­naventura (Mina, 1975: 75). "Sólo con el crecimiento de la demanda externa,mejoras en el transporte y oportunidades económicas crecientes surgió una claseterrateniente (y comercial) con la riqueza y la visión requerida para apoyar un

Gobierno eficiente o por lo menos alguna clase de orden incluyente" (Safford,1992: 92).

Este fue el principio del fin de la Regeneración, que sería reemplazadadespués de la guerra civil por una alianza regional y política que introduciríauna nueva regla electoral, el voto incompleto, que permitiría la representa­ción del perdedor con un tercio de las posiciones elegidas y en el gabinete delGobierno Central. Las reformas de 1910 limarían los aspectos más corrosivosde la Constitución de 1886, como el debilitamiento del ejecutivo, que bajó deseis a cuatro años su período, un fortalecimiento relativo del legislativo y unajusticia que había sido fortalecida en la Constitución de 1886, tornándola enuna carta de navegación aceptable para la paz política y conducente alcreci­miento económico moderno que alcanzó Colombia en el siglo XX (Mazzuca

y Robinson, 2007).

!lié inmiscuirse en los te­lCaCión y menos la salud.ID desarrollo económicot la Regeneración no fue

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• fueran muy pequeñas.r:ia para poder expresar lalIÓ como gratuita pero no

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~ elegir solamente dos1:de que su partido disfru­,iubieran podido ganar enálevado a cabo de manera• letal entre revolución y-.Je similar al que, según_por las vías electorales.

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Gráfico 1Gasto Gobierno Central en el PIS

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Fuente: ocampo (1984a).

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Fuente: Ocampo (19Mb).

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19001880186018401820

ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

40

2.0

00 1'-----­

1800

Fuente, Junguito (2007) y cálculos propios.

14 Los Barbones incentivaron el auge minero con la reducción de los impuestos a la produc.<:iónde oro, que pasó de cerca del 22% del oro extraído, que sumaban el quinto y el requinto, a un 3%aproximadamente.

Porcentaje del PIS

1601140112.0-' .

8.0

6.0

durante la segunda mitad del siglo XVIII, donde la minería del oro actuó como

sector líder. Se trató de un crecimiento preindustrial, incentivado por la rebajade impuestos que otorgó el Gobierno borbónico a la minería14 y por la estabili­

dad política que perduró por más de 300 años (Kalmanovitz, 2006: 163).

La ineficiencia de la organización económica colonial no hacía imposible elcrecimiento económico, asociado a la producción y exportación de oro. Con­tra la visión de los criollos y de la historiografía tradicional de que la opresión

colonial impedía todo progreso económico, el Virreinato de la Nueva Granada

mantuvo un sector minero dinámico, que creció a12, 5% anual entre 17SO Y1800-tasa notable para una economía precapitalista-, y que jalonó a otros sectores

de la economía colonial. Un cálculo aproximado del crecimiento del producto

colonial entre 1750 Y 1800 sería del 1,2% anual, 0,3% correspondiente a laproductividad surgida de una mayor división y especialización del trabajo delas diferentes regiones geográficas del virreinato y 0,9% anual al crecimiento

demográfico, correspondiente al período intercensal de 1778 y 182S (Kalma­novitz, 2006: 176).

606

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3000

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3500

Porcentaje en el PI B

CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 607

J.. · . ...---O1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930

Gráfico 2Rentas nacionales y regionales

Fuente: Ocampo (I984a).

Fuente: Ocampo (I9B4b).

Es claro también que los federalistas logran construir Estado a nivel regio­

nal, claro que con el consecuente debilitamiento del Gobierno Central, como

lo muestra el gráfico 2. El tamaño del Estado durante el siglo XIX siempre

dependió casi totalmente del comercio exterior alcanzado por el país.

El comercio exterior se desarrolló poco durante los Gobiernos de la Regene­

ración; comparado con el período 1850-1880 y los primeros 30 años del siglo

XX. Contrasta con el marcado ascenso que vivió el comercio bajo los incentivos

de los liberales, a pesar del descalabro tabacalero. Incluso con respecto al café,

sus exportaciones físicas despegan seriamente sólo en el siglo XX, liquidada

la guerra y modificadas las reglas de juego político para hacerlas menos opro­biosas (gráfico 3).

19001880

llineria del oro actuó como

~iocentivadopor la rebaja

..mena14 y por la estabili­

-.x>vitz, 2006: 163).

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li:ional de que la opresiónlitode la Nueva Granada

I'anualentre 1750y 1800

!IRjalonó a otros sectores

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ele 1778 Y1825 (Kalma-

- impuestos a la produc;eiónIpIinto y el requinto, a un 3%

Para todo el siglo XIX -de acuerdo con nuestro cálculo-- el PIE por habitante

creció sólo al 0,1% anual y la población al 1,7% (Flórez, Romero, 2010). El

crecimiento económico fue mayor a partir de 1833 y se aceleró entre 1851 y

1886, cuando alcanzó 0,5% anual. Es de destacar que las políticas liberales,

sobre todo frente a la abolición del estanco del tabaco y de las restricciones al

comercio del oro de 1846 (Botero, 2007: 59), hicieron una fuerte diferencia en

el crecimiento del PIB frente a la trayectoria anterior de la economía. Entre 1887

Y 1905 hay una contracción producida por circunstancias internacionales, elconflicto interno y las políticas de la Regeneración que condujo a que en los

608 ECONOMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

~osquinceaños

al-O,5% anual.El comportarni,

mías colonizadas poclegales y económicas.arcaicas puede ex -­

cabo las reformasla primera gran gl,

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la economía a la in'del siglo XX, México

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Los países más

Argentina Y Chile.

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Glaeser 'et ál.- que'"

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de los tres últimos hI

colombiano.

15 En Colombia. el •económicas del porlira101

La herencia hispánil:del país al proveer u

de las reglas de juegí

El derecho a la rebd

19051885

RECESO CONSERVADOR

1865

PIS (%) PIS por habitante (%) Población (%)

1,7 0,1 1,7-1,3 -0,2 1,61,8 0,2 1,62,2 0,5 1,71,2 -0,5 1,8

18051785

Cuadro 2Crecimiento del PIS, del PIS por habitante y de la población

Período

1800-19051800-18321833-18501851-18861887-1905

26

24 +----~~~~~~~-­1765

Las fases de crecimiento se expresan más claramente en el cuadro 2.

32

Gráfico 4PIS por habitante 1765-1905

28

Pesos plata36

, ..~

30

34

Fuente, Kalmanovilz (2006b); Kalmanovltz y López Rivera (2007).

Fuente: Kalmanovilz y López Rivera (2007); Flórez y Romero (2007).

lo- el PIE por habitantez, Romero, 2010). El: aceleró entre 1851 y

las políticas liberales,de las restricciones alla fuerte diferencia en

lI:OD.omÍa. Entre 1887• internacionales, elI:Oldujo a que en los

Bli 1885

lE en el cuadro 2.

11 población

liI Población (%)

1,71,61,61,71,8

1905

CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 609

últimos quince años del siglo el PIE por habitante se contrajera calamitosamenteal -0,5% anual.

El comportamiento económico colombiano fue similar al de otras econo­mías colonizadas por España con fuerte arraigo de sus instituciones políticas,legales y económicas, como México y Perú. Esta imbricación de institucionesarcaicas puede explicar, aunque solamente en parte, la dificultad para llevar a

cabo las reformas liberales y los ajustes de política necesarios para aprovecharla primera gran globalización que se abre en pleno desde 1860. La lucha paramodernizar el país va a generar una gran inestabilidad constitucional, una de

las mayores del continente, como se demostró atrás. México despega antesque Colombia con la larga dictadura de Porfirio Díazl5

, durante la cual seimpone un orden despótico perdurable, se construyen ferrocarriles y se abrela economía a la inversión extranjera y al comercio internacional; a principiosdel siglo XX, México duplica el PIE por habitante colombiano cuando en 1850estaban bastante próximos.

Los países más nuevos y situados en la frontera del imperio español, comoArgentina y Chile, tuvieron menos problemas para establecer regímenesliberales que los condujeron a un rápido desarrollo exportador durante la

segunda mitad del siglo XIX. En sentido contrario, podría pensarse -conGlaeser et ál.- que la prosperidad en la que entraron de 1850 en adelante lesdebió brindar estabilidad política y constitucional que se deterioró cuando elauge feneció, después de 1914. Para el caso colombiano, los obstáculos legalesa la profundización de los mercados, la inestabilidad política, la falsificacióndel patrón monetario y las políticas abusivas contra la acumulación de capitalde los tres últimos lustros del siglo XIX explican en parte el magro resultadocolombiano.

Conclusiones

La herencia hispánica tuvo un fuerte peso en el desarrollo constitucional y legaldel país al proveer un sistema de creencias compartidas que orientó el diseñode las reglas de juego con que se fue organizando tortuosamente la República.El derecho a la rebelión sustentado en la filosofía medieval pudo ser doblegado

15 En Colombia, e! general Rafae! Reyes -que gobernó entre 1905 y 1909- emuló las medidaseconómicas de! porfirato mexicano (Deas, 1993: 105).

;~It,j

~::I

.;

Sin embargo, como

desorden político y

el desarrollo ecofil'

que las guerras in

tampoco ayudaron

La Regeneración

tado al devolverle laadelante ejercer el

el carácter de pro

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impuso a la sociedad,

de la población, di ­posterior desarrollo

para construir una

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políticas, que en~ruta para el desarrollll

'" :"'

610 EcoNoMÍA COLOMBIANA DEL SIGLO XIX

por la Corona que imponía un orden político que hacía respetar, pero la endé­

mica debilidad del Estado republicano nunca pudo ponerle límites estrictos

a la revuelta. La inestabilidad política que resultó de las divisiones entre las

élites criollas explica más que el mismo legado hispánico el atraso económico

del siglo XIX. La política pasó de los extremos democráticos de los liberales

federalistas a los muy represivos que enarbolaron los conservadores cuando

lograron asentarse en el poder.

Con todo, los criollos buscaron afanosamente un nuevo orden político por

medio de la prueba y del error que fue posible dentro de la centralización que

propiciaron las guerras por la independencia. De allí en adelante, las reformas

fiscales y legales buscaron promover un desarrollo económico basado en elcomercio internacional que se fue asentando también de manera pendular.

Las reformas a los códigos de comercio y los que permitieron la constitución

de sociedades anónimas, en comandita y limitadas, así como también de los

bancos, aunque lejos de las realidades sociales que buscaban encauzar, tampoco

se constituyeron en impedimentos importantes a su surgimiento y algo debie­

ron ayudar al desarrollo económico de largo plazo. Y así fueron emergiendo

penosamente empresas y bancos que serían el germen del capitalismo que se

desarrollaría con buena fuerza ya en el siglo XX.

La inestabilidad política y jurídica introducida por el proceso federalista,

seguida por la centralización a la fuerza que implantó la Regeneración, debió

ser un freno importante para la inversión y para la iniciativa de los hombres

de empresa, quienes acusaron cansancio al contemplar cómo se desplomaban

frecuentemente sus proyectos productivos, la construcción de obras de infra­

estructura o el sistema financiero mismo, indispensables todos para el éxito de

sus negocios. Los conflictos electorales y las guerras civiles debieron producir

adicionalmente pérdidas físicas y resentir la escasa demanda agregada de un

sistema económico muy precario que requería reglas de juego estables y de la

paz política para consolidarse. Serían ellas las que garantizarían la construcción

de los medios de transporte y la entrada de lleno a un proceso de crecimiento

moderno, o sea continuo en el tiempo que se pudo desatar después de superada

la Guerra de los Mil Días.

Malcolm Oeas, en un ensayo reciente en este libro, aduce que las guerras

civiles del siglo XIX, con excepción de la de los Mil Días, no afectaron de

manera generalizada los derechos de propiedad y que, por lo tanto, no puede

afirmarse, como lo hacen Summerhill, North y Weinsgat, que la falta de ese

principio sea un factor explicativo del poco progreso del país durante este período.

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hnteesteperiodo.

CONSTITUCIONES y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX 611

Sin embargo, corno creernos haberlo demostrado a lo largo de este ensayo, eldesorden político y constitucional sí malogró las condiciones necesarias parael desarrollo económico de largo plazo de Colombia. Puede afirmarse ademásque las guerras intestinas y el ocasional irrespeto a los derechos de propiedadtampoco ayudaron al crecimiento económico de largo plazo.

La Regeneración constituyó, a pesar de sí misma, una modernización del Es­tado al devolverle la fuerza que le habían restado los liberales, permitiéndole másadelante ejercer el papel de árbitro sobre los intereses de clase y sociales, adquirirel carácter de promotor del desarrollo económico y, muy importante también,reunificar el mercado interior. Los costos en crecimiento que la Regeneraciónimpuso a la sociedad debieron ser sustanciales, al limitar la cobertura educativade la población, dejar un legado cultural dogmático, contraproducente para elposterior desarrollo universitario y científico del país, y no acopiar los recursospara construir una moderna infraestructura física. La cruenta Guerra de losMil Días, sin embargo, dejó una enseñanza que las capas dirigentes del paíspudieron poner en práctica, apoyados en nuevas reglas de juego electorales ypolíticas, que en esencia respetaron a la oposición, y que sirvieron de hoja deruta para el desarrollo económico del siglo XX.

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• Agradecemos a Daroo~Vidal por su ayuda en el~Universidad de los Andes. YIel apoyo económico.