sabatier

Sabatier Hacia mejores teorías del proceso de políticas públicas1

HACIA MEJORES TEORÍAS DEL PROCESO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Paul A. Sabatier, University of California, Davis

Cualquier teoría acerca de la manera en que las políticas gubernamentales son formuladas e implementadas, y los efectos de tales acciones en el mundo, requiere la comprensión del comportamiento de los principales tipos de instituciones gubernamentales (legislatura, tribunales, agencias administrativas, jefaturas del ejecutivo), así como del comportamiento de los grupos de intereses, el público en general y los medios de comunicación. El paradigma dominante del proceso de políticas públicas, las etapas heurísticas popularizadas por Jones (1970), Anderson (1975) y Peters (1986), ha dejado de ser útil y requiere ser reemplazado, en gran medida porque no involucra una teoría causal. En el curso de su trabajo empírico, los investigadores de las políticas han puesto de relieve un conjunto de fenómenos que necesitan ser incorporados en teorías del proceso de políticas. El desarrollo de estas teorías requiere la integración tanto del conocimiento desarrollado por la ciencia política acerca de instituciones específicas y su comportamiento, como de la atención depositada por los investigadores de políticas públicas a las comunidades de políticas, la información sustantiva sobre las políticas, etc.

Innovaciones realizadas por los investigadores de políticas públicas para la comprensión del proceso de políticas

Al menos desde la Segunda Guerra Mundial, la mayor parte de los cientistas políticos tendió a concentrarse en el análisis de un tipo específico de institución (legislatura, presidencia, tribunales, grupos de interés, agencias administrativas, gobiernos locales, partidos políticos) o en tipos específicos de comportamiento político por fuera de esas instituciones (opinión pública, voto, socialización política). Estos han pasado a ser los tradicionales subcampos de la disciplina.

En contrapartida, los investigadores interesados en las políticas públicas no han podido incorporarse a tales subcampos, dado que el proceso de políticas los abarca a todos. En el desarrollo de su trabajo empírico, los estudiosos de las políticas públicas han iluminado una serie de fenómenos a menudo descuidados por los cientistas políticos cuyo trabajo no se centra en una política:

a) La importancia de las comunidades de políticas/redes/subsistemas que involucran a actores de numerosas instituciones públicas y privadas y de múltiples niveles de gobierno;

b) La importancia de la información sustantiva acerca de la política pública;

c) El papel crítico que poseen las elites políticas frente al público general;

d) La conveniencia de realizar estudios longitudinales que abarquen una década o más;

e) Las diferencias en el comportamiento político según los tipos de políticas públicas involucrados

La importancia de los subsistemas/comunidades de políticas intergubernamentales

Tradicionalmente los cientistas políticos se han preocupado por el estudio de un único tipo de institución, o el análisis de los “triángulos de hierro” en un único nivel


gubernamental. El separado –y descuidado- campo de las relaciones intergubernamentales se circunscribió al análisis de las relaciones legales y de la cultura política.

Numerosos líneas de investigación sobre políticas han demostrado lo inadecuado de este enfoque sobre una única institución, o un pequeño número de instituciones. Virtualmente toda la investigación sobre implementación, desde los primeros estudios de Murphy (1973), Pressman y Wildavsky (1973) y Van Horn (1979) hasta los más recientes trabajos de Hjern y Porter (1981), Mazmanian y Sabatier (1981, 1989), Scholz y Wei (1986) y Goggin (1987), ha demostrado que el desarrollo y ejecución de la política interna en los Estados Unidos y en Europa involucra a numerosas agencias y grupos de intereses en todos los niveles de gobierno. Esto ha sido confirmado por los estudios sobre federalismo fiscal (Reagan 1972; Nathan y Adams 1977; ACIR 1984); por la investigación sobre la relación entre las normas federales y estaduales dentro de una específica área de política (Gray 1973; Rose 1973; Kemp 1978; Lester y Bowman 1989); y por la creciente literatura acerca de las relaciones intergubernamentales en Europa Occidental (Hanf y Scharpf 1978; Rhodes y Wright 1987; Page y Goldsmith 1987).

Adicionalmente, los estudios sobre el establecimiento de la agenda (Kingdom 1984; Cook y Scogan 1989), los procesos de implementación (Sharpe 1985; Mazmanian y Sabatier 1989), la desregulación (Derthick y Quirk 1985) y toda la literatura sobre el uso del análisis de políticas (Weiss 1977a; Nelkin 1979; Mazur 1981) ha demostrado que los investigadores, los periodistas especializados y las asociaciones profesionales son activos participantes dentro de las comunidades de políticas. Existe además considerable evidencia de que los expertos de políticas en el nivel del poder ejecutivo (por ejemplo, en la oficina de presupuesto) deben ser agregados a la lista de actores dentro de las comunidades de políticas (White 1981; Vig y Kraft 1984).

Una de las conclusiones que surge de la literatura sobre políticas públicas es que la comprensión del proceso de las políticas requiere tener en cuenta el subsistema o la comunidad de política de carácter intergubernamental –compuesta por burócratas, legisladores, líderes de grupos de interés, investigadores y periodistas especializados dentro de un área de política sustantiva- como la unidad de estudio básica. El tradicional énfasis de los cientistas políticos sobre institucionaes singulares, o un único nivel de gobierno, puede contribuir a comprender los efectos de las reglas institucionales sobre el comportamiento y, a veces, decisiones específicas. Pero resulta usualmente inadecuado para entender el proceso de políticas en un determinado período de tiempo (Jones 1975; Heclo 1978; Kingdom 1984; Sabatier 1988).

La importancia de la información sustantiva sobre las políticas públicas

Los cientistas políticos tradicionalmente han buscado la explicación del comportamiento en las preferencias, intereses y recursos de los actores involucrados, en las reglas institucionales y en las condiciones socioeconómicas de base. La cantidad y calidad de información utilizada para los casos seleccionados ha sido un tópico descuidado –con excepción de los estudios sobre comportamiento electoral (Lau y Sears 1986).

En contraste, numerosas líneas de investigación sobre políticas públicas han demostrado la relevancia que la información sustantiva tiene en la política bajo estudio. Virtualmente todos los estudios sobre áreas específicas de políticas han mostrado que la


mayor parte de los participantes pasan una buena parte discutiendo cuestiones relativamente técnicas tales como la magnitud del problema involucrado, la importancia relativa de los factores que inciden en el problema, los efectos de anteriores políticas, y las consecuencias futuras probables de las políticas alternativas (Heclo 1974; Derthick 1979; Nelson 1986; Greenberger et al 1983). Esta es precisamente la razón por la cual los subsistemas son críticos. Es necesario especializarse en una particular área de política si se quiere entender los debates sustantivos; los actores externos al subsistema tienden orientarse por aquéllos que están dentro (Matthews y Stimson 1975; Kingdom 1984).

La influencia de esta información sobre las decisiones de política ha sido extensamente estudiada, y de ello se derivan varias conclusiones. Primero, la información sustantiva sobre la política es típicamemente usada de un modo defensivo, por ejemplo, para fortalecer la propia posición o atacar la de los oponentes (Wildavsky y Tenenbaum 1981; Mazur 1981; Jenkins Smith 1990; Heinz 1988). Segundo, raramente una investigación específica tiene suficiente influencia sobre una decisión de política mayor. Cuando ello ocurre, obedece usualmente al respeto que todos los participantes tienen por un trabajo muy bien realizado y su autor (Whiteman 1985; Songer 1988; Cook y Scogan 1989). En cambio, el patrón más común es el de un proceso de “descubrimiento” en el que los hallazgos acumulados en el tiempo gradualmente inciden en las percepciones de los decisores acerca de la seriedad del problema, la importancia relativa de las diferentes causas, y/o los efectos de los programas más importantes (Caplan et al 1975; Weiss 1977 a, b; Derthick y Quirk 1985).

Por último, la importancia de la información sustantiva sobre una política sugiere que nuestra concepción sobre los sistemas de creencias de las elites necesita ser ampliada más allá del tradicional énfasis en los aspectos normativos e ideológicos (Putnam 1976), para incorporar las percepciones acerca de la severidad del problema y las relaciones causales en las áreas de políticas en las que se especializan las elites (Greenberger et al 1983; Sabatier y Hunter 1989).

El papel crítico de las elites frente al público general

En los últimos 30 años, los cientistas políticos han gastado una enorme cantidad de tiempo y recursos buscando entender la opinión pública y el comportamiento electoral. Walker (1972) y Palumbo (1989) encontraron que éstos eran la primera o segunda categoría de artículos en las revistas disciplinarias más importantes (siendo la teoría la otra categoría). La atención también ha sido puesta en la congruencia entre las preferencias de los adherentes y el voto legislativo.

Varias décadas de investigación sobre políticas permiten sugerir que en la formulación e implementación de las políticas gubernamentales, el público general juega un papel más modesto de lo que estas prioridades de investigación en la disciplina indican. Por otro lado, existe una clara y fuerte correlación entre importantes cambios en la opinión pública y los que tienen lugar en la dirección general de la política gubernamental (Page y Shapiro 1983). La influencia popular es realzada aun más si se incluyen los reclamos ciudadanos a los funcionarios y legisladores (Verba y Nie 1972; Johannes 1984) y el peso de las campañas de lobby de los grupos de interés (Loomis 1983). Pero la afectación de la dirección general de las políticas y la disposición de un reducido porcentaje de casos todavía deja algunas enormes lagunas.


En el caso de la política vinculada con la polución ambiental, por ejemplo, las principales cuestiones desarrolladas a lo largo de la década pasada [1970], han incluido los efectos de las estrategias de comando y control versus los incentivos económicos; si el estandar nacional de calidad del aire para el ozono debía ser establecido en torno a .10 ppm o .08 ppm; las consecuencias del uso de altas chimeneas y depuradores como técnicas de control de los servicios públicos; las fuentes y consecuencias de la lluvia ácida; y la importancia de los programas de inspección y mantenimiento para el control de emisiones de automotores (White 1981; Liroff 1986). Todos estos tópicos requieren una información sustantiva considerablemente mayor de la que dispone el público general (o la mayor parte de los legisladores); demandan conocimiento preciso sobre dónde y cuándo intervenir, así como la habilidad y la voluntad de sostener esa intervención por muchos años. Son los miembros de la comunidad política de la polución ambiental los que poseen el conocimiento y el compromiso y, en consecuencia, la real capacidad para modelar la política para un período extendido de tiempo.

La conveniencia de estudios longitudinales que comprendan una década o más como horizonte temporal

En esta instancia, tanto los cientistas políticos como los analistas de políticas han seguido caminos similares. Durante la década de 1960 y los primeros años de la de 1970, la mayor parte de la investigación en ambos campos contemplaba tanto diseños transversales como estudios de caso sobre decisiones o instituciones específicas en el corto plazo. Recientemente ambos grupos de investigadores han comenzado a prestar mayor atención a los diseños longitudinales que comprenden una década o más de tiempo.

Desde la perspectiva de la política pública, la conveniencia de un horizonte temporal mayor se fundamenta en varias razones. Primero, muchos de los primeros estudios sobre implementación que utilizaron marcos temporales de 3 a 4 años presentaron evaluaciones prematuras sobre el desempeño de los programas; las evaluaciones más más razonables demandan una década aproximadamente (Kirst y Jung 1983; Sabatier 1986). Segundo, si el uso dominante de la información sustantiva sobre la política pública se refiere a “la función de descubrimiento”, ello obviamente requiere un marco temporal de una década o más –al respecto, uno de los mejores ejemplos es la gradual acumulación de críticas económicas sobre la ineficiencia de la regulación aérea por parte de la Junta Civil Aeronáutica (Derthick y Quirk 1985). Tercero, la comprensión del significado de determinadas innovaciones de política, así como la importancia relativa de factores tales como las cambiantes condiciones socioeconómicas y el aprendizaje a través de las políricas, requiere horizontes temporales de varias décadas (Heclo 1974; Derthick 1979; Nelson 1984; Burstein 1985).

Por supuesto, la estrategia óptima es la adopción de diseños que combinen tanto la dimensión longitudinal como la transversal (Goggin 1986). En la investigación sobre políticas públicas, esto se ve complicado por las dificultades para obtener buena información de numerosas unidades gubernamentales para series de tiempo importantes. Pero recientemente los investigadores han adquirido mayor capacidad para conseguir la información de las agencias gubernamentales acerca de, por ejemplo, las acciones de cumplimiento obligatorio. Cuando estos diseños se asocian con la consideración de los cambios en las condiciones socioeconómicas y políticas, ofrecen análisis más sofisticados (Scholz y Wei 1986; Lester y Bowman 1989; Wood 1990).


Las diferencias en el comportamiento político según los tipos de políticas públicas

De entre toda la producción sobre políticas públicas realizada en los últimos 20 años, el argumento de Lowi (1964, 1972) según el cual el comportamiento político experimenta variaciones de acuerdo con el tipo de política pública –distributiva, redistributiva, regulatoria-, es el que quizás haya tenido el mayor efecto sobre la disciplina de la ciencia política.1 Por ejemplo, constituye un principio de organización fundamental en varios estudios tanto sobre comportamiento legislativo como burocrático (Ripley y Franklin 1980, 1982; Meier 1987).

El argumento básico ha sido criticado por su ambigüedad en la identificación de los procesos causales con los que las diferencias en el comportamiento se asocian según el tipo de políticas, y por las dificultades para aplicar la tipología a determinadas decisiones de política (Heclo 1972; Greenbeg et al 1977; May 1986). No obstante, estos problemas pueden ser resueltos si se tiene en cuenta la distribución de costos y beneficios a lo largo de las categorías de políticas (Wilson 1973: cap. 16; Ingram 1978), y si se reconoce que una ley puede contener diferentes tipos de políticas. Lowi pudo predecir diferentes formas de comportamiento político al analizar las diferentes partes de varios ordenamientos normativos, que es lo que precisamenbte Mann (1975) encontró al estudiar la promulgación del Acta Federal sobre Control de la Contaminación del Agua de 1972.

Hacia la síntesis de las teorías sobre el proceso de las políticas públicas

Los cientistas políticos y los analistas de políticas públicas comparten el interés por el desarrollo de mejores teorías sobre el proceso de políticas que las basadas en las etapas heurísticas. Tales teorías podrían integrar muchas de las contribuciones realizadas en torno de las preferencias, los intereses y los recursos de los actores, las reglas institucionales y las condiciones socioeconómicas de base.

Cuatro de tales esfuerzos cubren un rango de aproximaciones que comparten los criterios de considerar la mayor parte de esos tópicos, aplicándolos a desarrollos significativos de políticas, probando ser útiles en una variedad de estudios empíricos:

1. El marco de sistemas abiertos de Richard Hofferbert;

2. El enfoque que involucra a actores racionales en marcos institucionales desarrollado por Elinor Ostrom y sus colegas;

3. El marco de “corrientes de políticas” de John Kingdon;

4. La teoría de las “coaliciones defensoras” recientemente desarrollada por Sabatier.

Todos con excepción del primero han sido desarrollados en la década de 1980, sugiriendo que las alternativas al ciclo de las políticas están finalmente emergiendo. Otros enfoques que han mostrado ser útiles invluyen la síntesis de Ripley (1985) sobre el ciclo de las políticas que incorpora una versión modificada de las arenas de políticas de Lowi y las explicaciones culturales del cambio de políticas de Wildavsky (Wildavsky 1982, 1987; Coyle y Wildavsky 1987).

1 Los únicos candidatos adicionales son los estudios sobre resultados (Dawson y Robinson 1963; Sharkansky 1970; Hofferbert 1974) y el trabajo de Wildavsky (1974) sobre presupuesto.


El enfoque sobre sistemas abiertos

Hace quince años, Hofferbert (1974) desarrolló un marco conceptual sobre los procesos de políticas públicas en el que las decisiones gubernamentales constituyen la variable dependiente. Estas son vistas como una función directa e indirecta de las condiciones históricas y geográficas, las socioeconómicas, el comportamiento político, las instituciones gubernamentales y –dse manera más directa- el comportamiento de las elites.

Este enfoque ha orientado la investigación comparada de decisiones de política entre estados y localidades. Ha sido también criticado por su contemplación de las instituciones gubernamentales y el comportamiento de las elites como una “caja negra”, y por el descuido de la dimensión intergubernamental (Rose 1973; Eyestone 1977). Si bien la investigación posterior ha resuelto parcialmente estos problemas (Mazmanian y Sabatier 1980; Hofferbert y Urice 1985), la naturaleza agregada de las variables y la puesta en un segundo plano de los procesos micro en el nivel individual ponen de manifiesto que el enfoque de Hofferbert tiene limitaciones inherentes a la hora de incluir el papel de la información sustantiva y las interacciones dentro de las comunidades de política intergubernamentales. Adicionalmenbte, el enfoque requirió la incorporación de los efectos de las políticas y los procesos de retroalimentación para estar en condiciones de ser utilizados en estudios longitudinales.

Por último, Hofferbert reconoció que las condiciones socioeconómicas y el comportamiento político –en tanto se hallan mediados por las instituciones gubernamentales y el comportamiento de las elites- están en la base de las decisiones políticas, una perspectiva contraria a la evidencia arrojada por una considerable cantidad de investigaciones que revelan la capacidad de las elites gubernamentales para manipular la opinión pública (Dye y Zeigler 1975; Cobb et al 1976).

A pesar de estas limitaciones, el enfoque de Hofferbert constituye una perspectiva parsimoniosa del proceso de las políticas públicas con claras (aunque quizás no siempre válidas) fuerzas que lo conducen y explican. Constituye un adecuado punto de partida para la realización de estudios transversales y es aún el paradigma dominante en la investigación comparada de políticas (Leichter 1979; Lundqvist 1980).

La teoría institucional de la elección racional

En directo copntraste con el enfoque sistémico propuesto por Hofferbert, un importante grupo de investigadores enrolados en la teoría de la elección racional han comenzado desde hace veinte años por definir a los actores individuales –sus intereses, preferencias y recursos- como la unidad de análisis básica, y a partir de ello han examinado cómo las reglas institucionales pueden afectar el comportamiento (March y Olsen 1984; Moe 1984). Desde la perspectiva de las políticas públicas, el corpus más sólido dentro de esta tradición es el compuesto por los trabajos de Elinor Ostrom y sus colegas, debido a que combina una perspectiva basada en los actores con la atención a las reglas institucionales, las relaciones intergubernamentales y las decisiones de política.

El enfoque básico se encuentra en Kisen y Ostrom (1972). El mismo considera a las acciones individuales como una función de los atributos (valores y recursos) de los individuos, y de los atributos de la situación de decisión. Esta a su turno es producto de las reglas institucionales, la naturaleza de los bienes puestos en juego y los atributos de la comunidad (lo que incluiría las condiciones socioeconómicas y la opinión pública en


el enfoque de Hofferbert). El punto fuerte de este enfoque es que los individuos pueden comportarse de manera diferente en contextos decisionales distintos. El énfasis ha sido colocado, en principio, en el desarrollo de una clasificación de las reglas institucionales que moldean la entrada y salida de varias posiciones, el rango de autoridad correspondiente a cada posición, las condiciones de comunicación entre los actores en varios roles, y los medios de agregación de las acciones individuales en decisiones colectivas. En segundo lugar, el trabajo empírico y teórico ha demostrado cómo los cambios en una regla específica pueden afectar significativamente el comportamiento (Ostrom 1986 a, b, 1990).

Este enfoque de análisis institucional define tres niveles: el operacional (por ejemplo, la agencia que toma las decisiones), el de la elección colectiva (es decir, el estatuto que gobierna a la agencia), y el constitucional (la constitución que gobierna a la legislatura). Hay dos cuestioones centrales: primero, las decisiones adoptadas en un determinado nivel establecen básicamente las reglas institucionales del siguiente nivel inferior. En consecuencia, la constitución establece las reglas básicas de una legislatura, mientras que el estatuto sancionado en la legislatura establece las reglas básicas que gobiernan a la agencia que tma las decisiones. Segundo, son las decisiones adoptadas en el nivel operacional las que afectan directamente a los ciudadanos; las decisiones adoptadas en los niveles superiores constituyen una orientación para los inferiores. Esto es consistente con los hallazgos producidos por la investigación sobre implementación realizada en los últimos diez años: lo que ocurre en Washington o Sacramento no es más que palabras sobre un papel hasta que afecta el comportamiento de los “burócratas de la calle” y, en definitiva, a la población objeto de la política.

Este constituye un marco excelente para pensar acerca de los efectos que individuos e instituciones producen en las decisiones gubernamentales de políticas. Tiene por supuesto algunas limitaciones. El papel de la información sustantiva sobre la política pública es descuidado, así como el rango de factores que intervienen entre las decisiones de política y su impacto social. Si bien las “características de la comunidad” son mencionadas como uno de los tres conjuntos de factores que inciden en el contexto de la decisión, han sido descuidadas en el trabajo empírico. Por último, el énfasis en el comportamiento individual dentro de instituciones específicas deja a este enfoque un escaso margen para abordar la enorme cantidad de instituciones dentro de una comunidad de políticas.

El enfoque de las corrientes de políticas

A partir del modelo del “cubo de basura” de la teoría de la elección en el plano orgfanizacional (Cohen et al 1972), John Kingdon (1984) ha desarrollado un enfoque interesante sobre el establecimiento de la agenda y la política de formulación, que puede ser perfectamente extensible al proceso de las políticas públicas en su totalidad. Desde su perspectiva, el proceso de toma de decisiones de políticas puede ser conceptualizado a partir de tres corrientes no necesariamente relacionadas: 1) una corriente de problemas, que consiste en información acerca del mundo real de los problemas y los impactos de anteriores intervenciones públicas; 2) una corriente/comunidad de políticas, integrada por investigadores, defensores y otros especialistas que analizan problemas y formulan alternativas posibles; y 3) una corriente política, que contiene la puja electoral, los liderazgos en la legislatura, etc. De acuerdo con Kingdon, las grandes reformas de políticas ocurren cuando una “ventana de oportunidad” reúne a las tres corrientes: en


respuesta a un problema reconocido, la comunidad de política desarrolla una propuesta que es financiera y técnicamente factible, y los políticos encuentran ventajoso aprobarla.

El enfoque de Kingdon contiene muchos atributos virtuosos. Incorpora una importante perspectiva de las comunidades de política. Otorga un importante papel a la información sustantiva acerca de los problemas del mundo real y los impactos de las intervenciones públicas previas. Va más allá del rígido institucionalismo en que han quedado confinados muchos cientistas políticos. Y reconoce el papel de la serendipity2 en el proceso de las políticas públicas.

Por otra parte, varios aspectos requieren mayor desarrollo. Las condiciones que crean las ventanas de oportunidad demandan mayor análisis, y Jones (1988) ha realizado recientemente algunas observaciones al respecto. Sabatier (1988) ha observado que en la perspectiva de Kingdon los investigadores y analistas de políticas aparecen revestidos de un papel muy apolítico, lo que descuida el papel del análisis “comprometido” (advocacy analysis) y coloca mucha distancia entre la corriente de políticas y la corriente política. Por último, si este marco se extiende hasta incluir al proceso completo de las políticas públicas, es necesario prestar mayor atención a las burocracias y el poder judicial en la implementación de las reformas, y un mayor reconocimiento de la dimensión intergubernamental tanto en el momento de la formulación como en el de la implementación.

El enfoque de las coaliciones defensoras

Sabatier (1988) ha desarrollado recientemente un enfoque conceptual del proceso de las políticas públicas que sintetiza muchos de los aspectos discutidos en este artículo. Concibe el cambio en las políticas públicas en el tiempo como una función de tres conjuntos de factores:

1. La interacción entre coaliciones defensoras que compiten dentro de una comunidad/subsistema de políticas. Una coalición defensora consiste en actores provenientes de muchas organizaciones públicas y privadas, ubicadas en todos los niveles del gobierno, que comparten un conjunto básico de creencias (las metas de la política, además de los factores causales y otras percepciones), y que buscan incidir en las reglas de varias instituciones gubernamentales para alcanzar esos objetivos. Los conflictos entre las coaliciones son canalizados por “empresarios políticos”, por ejemplo, actores más comprometidos con la estabilidad del sistema que con la consecución de las metas de las políticas.

2. Las transformaciones externas al subsistema, en las condiciones socioeconómicas, las coaliciones políticas y las decisiones dentro de otros subsistemas de políticas. Desde 1970, por ejemplo, la política de polución norteamericana ha sido afectada por cambios en los precios del petróleo, por las victorias del partido republicano en 1980, y por decisiones adoptadas en los subsistemas impositivo y energético.

3. Los efectos de los parámetros sistémicos estables –tales como la estructura social básica y las normas constitucionales-, sobre los constreñimientos y recursos de varios actores. Por ejemplo, las estrategias disponibles para las coaliciones defensoras en la política de polución están obviamente condicionadas por el sistema federal.

2 Esta palabra no tiene traducción al castellano; hace referencia a la acción de descubrir problemas o conocimientos que en el curso de la investigación y/o acción no eran buscados.


Con respecto a los sistemas de creencias y su relación con las políticas públicas, el enfoque distingue un “núcleo duro” de “elementos secundarios”. Las coaliciones se organizan en torno a un “núcleo duro” común de ideas, como por ejemplo la proporción apropiada de actividades desarrolladas por el estado y por el mercado, y la adecuada distribución de autoridad entre niveles de gobierno. En la medida en que este núcleo duro de creencias es hipotetizado como relativamente estable a lo largo del tiempo –una década o más-, otro tanto ocurre con la composición de su coalición. Las coaliciones buscan aprender sobre el funcionamiento del mundo y sus efectos sobre las intervenciones gubernamentales, con el propósito de alcanzar sus metas. Debido a la resistencia al cambio en este núcleo duro de creencias, el aprendizaje derivado de los procesos de las políticas públicas usualmente se circunscribe a los aspectos secundarios de los sistemas de creencias.3 Los cambios en los aspectos del núcleo duro de las políticas públicas demanda el cambio de la coalición dominante, lo que en principio resulta, hipotéticamente, de cambios externos al subsistema (por ejemplo, a raíz de un segundo conjunto de factores).

El enfoque de las coaliciones defensoras ha sido aplicado a ciertas áreas de políticas que se relacionan fundamentalmente con las políticas ambiental y energética (Jenkins-Smith 1988; Heintz 1988; Weyent 1988; Jenkins-Smith y Sabatier1991). Los argumentos vinculados con la estabilidad de la coalición y la prevalencia del análisis basado en la defensa de sus creencias han sido largamente confirmados, en tanto que se ha comprobado la necesidad de dar mayor cuenta de la estructura jerárquica de los sistemas de creencias y los intereses de los actores –en tanto opuestos a las creencias-, que en el enfoque son descuidados. Si bien futuras investigaciones sugerirán modificaciones adicionales y reelaboraciones, el enfoque de las coaliciones defensoras tiene la capacidad de integrar las preocupaciones de los analistas de políticas públicas con las de los cientistas políticos, lo que lo convierte en un nuevo recurso promisorio para el análisis del proceso de las políticas públicas. Comparte ciertos rasgos con la explicación cultural de Wildavsky (1982, 1987), pero presta mayor atención a la naturaleza de los sistemas de creencias y el papel tanto del aprendizaje como de los factores externos en el cambio de las políticas públicas.

Direcciones futuras

Las políticas públicas comparten una característica con muchos subcampos de la ciencia política: la ausencia de un cuerpo de teoría consensuado, claramente articulado y sustentado en la evidencia empírica. Esto puede ser en parte atribuible a la complejidad del proceso de las políticas públicas, y a su reciente constitución como subcampo. La década de 1970 y los primeros años de la de 1980 estuvieron dominados por la realización de trabajos en áreas sustantivas de políticas sin sustento teórico, y por la investigación en etapas específicas de las políticas públicas, particularmente en la formulación y la implementación. En los últimos cinco a diez años, sin embargo, han surgido una serie de teorías causales (o meta-teorías) que abordan sustanciales aspectos del proceso de las políticas públicas.

3 Sabatier (1988: 149-157) establece la hipótesis de que el aprendizaje orientado a las políticas públicas ocurre en mayor medida entre coaliciones cuando las cuestiones son técnicamente abordables, cuando están concernidos aspectos secundarios relevantes de los sistemas de creencias, y cuando las coaliciones se ven obligadas a confrontar en foros profesionales. Ver Jenkins-Smith (1988) para argumentos similares.


La importante tarea que los investigadores tendrán entre manos, es la de aplicar estas teorías, refinar y ampliar aquéllas que se muestren más promisorias, rechazar aquéllas que muestren inconsistencias, y desarrollar nuevos marcos conceptuales en su reemplazo. Todo lo demás es secundario.

Dadas las contribuciones que otros subcampos de la ciencia política han realizado al estudio del proceso de las políticas públicas, los investigadores deben mantener el contacto con los desarrollos en el resto de la disciplina. Por ejemplo, los recientes trabajos de Sinclair (1989) y de Smith y Mazmanian (1989), indican que las comisiones del congreso ya no son tan autónomas como en otras épocas. Si esta tendencia continúa y se aplica a otros cuerpos legislativos, los investigadores sobre políticas públicas deberán reexaminar sus supuestos acerca de la importancia de las comunidades/subsistemas de políticas.

En la misma línea, los investigadores sobre políticas públicas tienen mucho para aportar a otros subcampos de la ciencia política. Por ejemplo, mucho del reciente trabajo empírico y teórico sobre el comportamiento administrativo continúa centrándose en una única agencia o en los “triángulos de hierro” en un único nivel de gobierno (Moe 1985; Bendor y Moe 1985). Si bien esto puede ser apropiado en el caso de unas pocas agencias federales que gozan de monopolio jurisdiccional (como por ejemplo la Comisión Federal de Comunicaciones), en la más vasta mayoría de las áreas de política el comportamiento de agencias específicas es afectado por un rango mucho más amplio de actores en múltiples niveles de gobierno (Scholz y Wei 1986; Sabatier y Pelkey 1987; Wood 1990).

El desarrollo y comprobación de mejores teorías acerca del proceso de las políticas públicas se verá impulsado si los productos de investigaciones específicamente destinados a este objeto son publicados. West View Press recientemente ha decidido iniciar una serie de libros sobre este tópico.

Sin embargo, se advierte la necesidad de una nueva revista especializada. Las revistas de ciencia política no pueden realizar esta tarea porque las preocupaciones de la disciplina no están concentradas en el proceso de las políticas públicas y porque históricamente han privilegiado los estudios sobre opinión pública y comportamiento electoral (Walker 1972; Palumbo 1989). Las revistas sobre políticas públicas existentes son también inadecuadas, ya sea por sus diferentes énfasis o porque no gozan de suficiente prestigio como para que los investigadores tengan interés en publicar en ellas.4 Una obvia solución es el desarrollo, por parte de la recientemente reorganizada sección de Estudios de Políticas Públicas de la APSA, de una revista destinada a publicar trabajos teóricos y empíricos sobre el proceso de las políticas públicas de la más elevada calidad académica, que deberían abordar cuestiones tales como los factores que afectan las decisiones gubernamentales de políticas, los impactos esperados y no esperados de tales decisiones en la sociedad, y la manera en que tanto esos impactos en la sociedad como las decisiones afectan a la opinión pública y el comportamiento de las élites. La revista debería estar dirigida a los académicos antes que a los estudiantes,

4 Ninguna de las revistas sobre políticas públicas ha desarrollado una sección dedicada al análisis del proceso político. Algunas han estado preocupadas por las técnicas de evaluación de políticas (Journal of Policy Analysis and Management); muchas abordan áreas específicas de políticas; mientras que el resto ha intentado dar cuenta de un rango más amplio de intereses de investigación, con trabajos sobre técnicas útiles para los estudiantes o sobre áreas específicas de políticas sin sustento teórico (Policy Sciences, Journal of Public Policy, Policy Studies Journal, y Policy Studies Review). Sobre el escaso prestigio que esas publicaciones gozan entre los investigadores –particularmente las relacionadas con la Policy Studies Organization-, ver Giles et al (1989).


tanto para llenar el vacío actualmente existente como para atraer la atención de los investigadores de los departamentos de ciencia política más prestigiosos. Sin una revista de este tipo, los investigadores en la ciencia política y en las políticas públican continuarán ignorando sus respectivos trabajos.

Otra cuestión importante a futuro es la expansión de la literatura sobre el diseño de políticas, que involucra un intento deliberado de intervención en las políticas gubernamentales con el propósito de su modificación y mejoramiento. Se parte del supuesto de que impulsando determinadas “palancas” específicas será posible alcanzar ciertos resultados, lo que, a su turno, requiere conocer acerca de cómo las burocracias, el poder judicial, el poder legislativo, los grupos de interés, etc., reaccionarían (Schneider e Ingram 1990). El enfoque sobre diseño de políticas es probablemente más compatible con la perspectiva institucionalista de la elección racional, aunque el enfoque de las coaliciones defensoras también presta atención a los esfuerzos de las coaliciones para alterar las reglas, de manera de alcanzar sus objetivos.

El proceso de las políticas públicas es complicado. Sólo puede ser entendido si los cientistas políticos y los investigadores sobre políticas públicas deciden trabajar de manera conjunta para desarrollar y comprobar mejores teorías sobre el proceso político.

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Sobre el autor:

Paul A. Sabatier enseña política ambiental en la Universidad de California, Davis. Es co-autor de varios libros sobre implementación de políticas públicas, y ha publicado artículos sobre el cambio en las políticas, la toma de decisiones administrativas, el sistema de creencias de las elites y la dinámica de grupos de interés en revistas como Policy Sciences, American Journal of Political Science, Journal of Politics y Western Political Quaterly.

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