ropuesta de reformas institucionales, legislativas y regulatorias · 2019. 10. 28. · hernando,...

Capítulo 1

115

henry quijano*

Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de laexclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID).

*Ingeniero civil con experiencia en diseño y formulación de políticas públicas sectoriales desde institucio-nes del nivel nacional y regional. Ha sido consultor de apoyo y asistencia técnica en gestión pública, finan-zas municipales, fortalecimiento institucional y gestión integral de servicios públicos domiciliarios deacueducto y saneamiento básico para entidades como el Banco Mundial, la Corporación Andina de Fo-mento, la Organización Mundial de la Salud, la Organización Panamericana de la Salud, la Agencia deCooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ), y de USAID/ARD Colombia.

**Subrayado nuestro.

1. Municipios típicamente pequeños en población y extensos en territorio, predominantemente rurales,pobres, con presencia frecuente de minorías étnicas, golpeados por el conflicto, con cultivos ilícitos, sindemasiado peso electoral, en proceso de expandirse desde las zonas de colonización hacia regiones de mini-fundio empobrecidas y hasta envolver buen número de ciudades capitales e intermedias. Gómez Buendía,Hernando, “Desde la Otra Colombia”, en Revista Municipios, Federación Colombiana de Municipios,Número 15, julio de 2003.

propuesta de reformasinstitucionales, legislativasy regulatoriasA la política pública de servicios públicosdomiciliarios de agua potable y saneamiento básicopara localidades de la “Otra Colombia”1

INTRODUCCIÓN

Una de las estrategias del actual gobiernoen relación con los servicios públicos domi-ciliarios de acueducto y saneamiento bási-co, es incrementar las coberturas en el árearural del país, en el marco de la ley 142 de1994. En el artículo 160 de esta ley esta-

blece, que “Cuando la Comisión de Regu-lación de Agua Potable y Saneamiento, y laSuperintendencia de Servicios PúblicosDomiciliarios apliquen las normas de sucompetencia, lo harán dando prioridad alobjetivo de mantener y extender la cobertu-ra de esos servicios, particularmente en laszonas rurales y municipios pequeños”**.

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

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Con el propósito de aportar a la dis-cusión y debate sobre dicha temática y antela débil respuesta institucional existente enel país, se presenta esta propuesta de re-formas institucionales, legislativas y regu-latorias, que pretende ser un medio parafacilitar avances en el sector, en especialen la “Otra Colombia”.

1. CARACTERIZACIÓN GENERAL

DEL SECTOR DE PEQUEÑOS

PRESTADORES

Las modalidades institucionales para laprestación de los servicios de acueducto ysaneamiento básico en el país presentanimportantes transformaciones en la últi-ma década, como resultado de la Consti-tución Política de 1991 y la Ley 142 de1994 o Ley de Servicios Públicos Domi-ciliarios. Entre otros aspectos la ley forta-leció el proceso de descentralización,estimuló la participación del sector priva-do en las inversiones y la gestión, y defi-nió con claridad las responsabilidades delas agencias del nivel nacional.

Se estima que hoy aproximadamente9.5 millones de habitantes carecen del ser-vicio de acueducto y 15.5 millones de al-cantarillado, de un total de 40 millonesde habitantes. Este indicador se reflejaprincipalmente en las zonas rurales y mu-

nicipios menores con poblaciones entre2.500 y 30.000 habitantes, en donde lacobertura de acueducto para el año 1997era del 38.1% y solo del 13% en alcanta-rillado. La calidad de agua para consumohumano se considera no satisfactoria, puesde 1.709 entidades prestadoras de serviciode acueducto, 467 no tienen planta de tra-tamiento, lo cual equivale al 35% del to-tal2. Otro problema que afecta que afecta ala población es la falta de continuidad delservicio de acueducto, con un promedio de21.3 horas; y en municipios con poblacio-nes entre 2.500 y 12.000 habitantes el pro-medio alcanza a 17.3 horas por día3.

En materia empresarial, la situacióndel sector preocupa. Al evaluar la gestiónde una muestra de los prestadores, quecubre el 79% de la población urbana delpaís, se observó que las mejoras alcanza-das son precarias de acuerdo con indica-dores financieros, operativos y de gestiónreportados. Estas debilidades obedecen aun lento proceso de transformación ymodernización empresarial, lo que ha li-mitado el desarrollo del sector.

No obstante lo anterior, y en la me-dida en que el prestador demuestre mejo-ramiento del servicio con calidad,continuidad y cobertura, entre otros, con-llevará un cambio de actitud en los usua-rios frente al pago de las tarifas y al

2. Ministerio de Desarrollo Económico, Inventario nacional del sector de agua potable y saneamiento básico,1997.

3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Balance sectorial. Sector de agua potable ysaneamiento básico: retos y resultados, Bogotá, diciembre 2001.

Capítulo 1

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cumplimiento del contrato de condicio-nes uniformes suscrito con el prestador.

2. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS

TÉCNICO ECONÓMICAS DEL

SECTOR DE AGUA POTABLE

Y SANEAMIENTO BÁSICO

El sector de agua potable y saneamientobásico no se desenvuelve en la misma es-tructura de mercado en la que puede fun-cionar otro bien o servicio. Su mercadotiende al monopolio (aunque se puedengenerar condiciones de competencia); lademanda es inelástica al precio (debido aque aún en altas variaciones en éste el con-sumidor continúa con ciertos niveles deconsumo); y, la intervención se torna vi-tal, tanto a nivel de producción como dedeterminación del precio, debido a la altasensibilidad.

Es así como estos proyectos, no sólodan respuesta a un mayor consumo porparte de los usuarios (beneficios directos),sino al mejoramiento de la calidad de vida

por su impacto en términos de salud (be-neficios indirectos).

En relación con la valoración del ser-vicio por mayor consumo, teóricamenteésta puede obtenerse mediante el cálculode la disponibilidad por pagar4 (D.A.P.), locual supone el conocimiento de la funciónde la demanda. Sin embargo, la D.A.P., nomide totalmente los beneficios de mayoresgastos, pues si bien los usuarios valoran elimpacto a nivel de su consumo actual, noperciben los efectos en la inversión y es cla-ro que estos proyectos posibilitan mayoresdemandas futuras, promoviendo activida-des productivas comerciales e industriales.

La medición de beneficios en los pro-yectos del sector es incompleta si no seincluye la identificación y valoración delas externalidades positivas, como el efec-to en la salud pública5 y en la conviven-cia social de las comunidades. En esteaspecto, resulta difícil identificar y eva-luar los efectos en la salud por parte delos profesionales sanitarios, así como lavaloración económica6 por los expertos.

4. Las inversiones en el sector de agua, a pesar de haber sido cuantiosas, no han logrado los impactosesperados en la calidad de vida, generando un alto desperdicio de recursos económicos y descontento de losusuarios. Una de las causas principales ha sido el no haber consultado a las comunidades sobre el nivel deservicio que desean y el valor que están dispuestos a pagar. Ante esta dificultad, han surgido métodos de nomercado, como es el caso de la Valoración Contingente, que permite generar información sobre la demandaexistente por un bien o servicio y los factores que la determinan.

5. La calidad del agua entregada por las empresas en las cabeceras municipales, resultado de un estudio delMinisterio de Salud del año 1997, concluye que para los parámetros definidos en el índice de riesgo, el 60%de la población del país en las cabeceras municipales, se encuentra en un nivel de riesgo entre alto y medioalto de contraer enfermedades por deficiencia en los de servicios de agua y saneamiento.

6. Yepes, Guillermo, Proyectos de Agua Potable y Saneamiento. Análisis de Mínimo Costo, Unidad de Infraes-tructura y Energía, Departamento Técnico, Oficina Regional de América Latina y el Caribe, Banco Mun-dial, 1990.

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Por tal razón, la decisión del Estado fueconsiderar los servicios de agua potablecomo bien meritorio, pues estableció apriori la conveniencia en dichas inversio-nes sociales7. Con estos bienes meritoriossucede por lo general que la gente los asu-me como derechos por los cuales no debepagar. Es el caso del agua potable, cuida-dos de la salud, educación, entre otros.

De otra parte, en la prestación delservicio de agua, se presentan externali-dades negativas, relacionadas con el dete-rioro del medio ambiente, reflejadas en lasdescargas finales de efluentes líquidos yresiduos sólidos.

El agua se ha destacado como eje dela cultura colectiva, la supervivencia degrupos humanos y la garantía implemen-tan los sistemas productivos, fundamen-tales en el desarrollo de cualquier cultura.Los cuerpos de agua constituyen no sóloun complejo de ecosistemas, sino queademás son el elemento integrador y desoporte para la vida. Asimismo, consti-tuyen un bien para el cual no existen sus-titutos cercanos ni lejanos. En general,la infraestructura física de los sistemas deacueducto, presenta altos costos hundi-dos, en el sentido de que los capitalesinvertidos en este negocio son difícilmen-te recuperables mediante su venta en elmercado y los usos de capital son muyaltos. Su recuperación requiere largos pe-ríodos de tiempo. Adicionalmente, la

proporción de usuarios pertenecientes alos estratos 1, 2 y 3 supera el 80% enciudades intermedias y alcanza el 100%en los casi 860 municipios con poblacio-nes menores de 12.000 habitantes.

Con los servicios del agua ocurre unfenómeno que no se presenta con otrosservicios públicos domiciliarios y muchomenos con los demás bienes. Es la creen-cia, bastante generalizada, de que éstosdeben ser provistos, si no de manera gra-tuita, a muy bajo precio. Esta baja dis-posición a pagar y pobre valoración delservicio contrasta con la muy elevada porel servicio de telefonía básica. A pesar deabsorber más de la mitad del gasto fami-liar en servicios públicos domiciliarios,éste no suele ser objeto de protestas porel nivel de las tarifas.

Como puede observarse, en prome-dio los servicios del agua representan el1.5% del gasto mensual de las familias yla cifra llega a 1.7% cuando se incluye el

7. En los planes y presupuestos de la nación y entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridadsobre cualquier otra asignación - Constitución Política Nacional, art. 366.

Fuente: DANE, Encuesta Calidad de Vida, septiem-bre de 1997, cálculos EAFIT.

Ac y Alc Electric Telefonía Aseo Total SPE1 1.0 1.8 6.1 0.1 9.0

E2 1.2 1.9 4.0 0.2 7.3

E3 1.4 1.8 3.0 0.2 6.4

E4 1.2 2.1 2.7 0.2 6.2

E5 1.2 1.8 2.7 0.4 6.1

E6 1.7 2.2 3.0 0.3 7.2

PR 1.5 2.1 4.2 0.2 8.0

(% del gasto mensual)Gasto de las familias en servicios públicos

Capítulo 1

119

servicio de aseo. Los pagos por telefoníallegan al 4.2% del gasto en promedio y a6.1% del gasto mensual para el estrato 1.Con todo, en los últimos años la expan-sión del servicio de telefonía local se orien-tó hacia las familias de estratos bajos8.

3. EJES TEMÁTICOS Y PROPUESTAS

DE AJUSTE9

A continuación se presentan, en cinco ejestemáticos, propuestas de ajuste a la políti-ca pública sectorial, para ser consideradasen las agendas institucional, legislativa yregulatoria.

• Gestión de los prestadores del sector:(i) modelo institucional de gestión parala población objetivo, (ii) incentivospara desarrollar pasantías universitariasen el sector y, (iii) certificación del per-sonal de los prestadores.

• Regulación económica: (i) cumplimien-to de la metodología tarifaria estableci-da por la Comisión, con sujeción a laley, por parte de los prestadores, (ii) re-definición de la estructura industrial delsector en pequeñas localidades y, (iii)estrategia de benchmarking.

• Financiamiento: (i) plan de financia-miento con recursos externos, (ii) pro-yectos productivos integrales, (iii)

saneamiento de la infraestructura de lossistemas y, (iv) sistema de informaciónbásico para el seguimiento de los pro-yectos e inversiones del sector.

• Control social: (i) regular a través deresolución el tema de rendición decuentas por parte del prestador y, (ii)programa de formación y capacitaciónde líderes.

• Ambiente: (i) expedición de una LeyNacional o Ley Marco de Aguas y, (ii)formulación de programas de educaciónpara un cambio en la cultura del usodel agua.

3.1. Gestión de los prestadoresdel sector

En general, los servicios de acueducto ysaneamiento básico en los pequeños pres-tadores, están condicionados por mane-jos de políticos que inducen la fijación detarifas irreales por las autoridades localesque, en el mejor de los casos y de ser apli-cadas, sólo cubren el retorno de los costosmedios administrativos y operativos.

3.1.1. Modelo institucional

de gestión

La Constitución de 1991 modificó porcompleto el marco institucional de los

8. Estas cifras son del estudio Caracterización del mercado de servicios públicos en el Área Metropolitana deMedellín - Realizado para las E.P. M. por la Universidad EAFIT, p. 20.

9. Para cada de uno de estos temas, se presentará un análisis cualitativo y/o cuantitativo, al igual quepropuestas de ajuste a la política pública del sector.

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servicios públicos de acueducto y sanea-miento básico. Si bien es deber del Esta-do asegurar su prestación eficiente en todoel territorio nacional, delegó la responsa-bilidad, autonomía y compromiso de ges-tión en los municipios. Además, permitióla prestación por el Estado, directa o indi-rectamente, por comunidades organizadaso por particulares.

En este sentido, el carácter institucio-nal del prestador es quizás el elemento quemás influye sobre los objetivos y motiva-ciones de sus gerentes. Por óptima que seala escala en términos de “clientes” (pocoprobable en estas localidades), se requiereque los gerentes tengan incentivos y auto-nomía, para manejarla en forma eficien-te. De otra parte, en los municipiosmenores, el legislativo local, se opone porlo general a los procesos de mejoramientoempresarial10, lo cual significa el final dela relación clientelista.

Adicionalmente, la cultura de plani-ficación que se ha promovido e imple-mentado en el nivel municipal es la “deproyecto”, es decir, la ampliación de infra-estructura sin fomentar la planificación

integral de desarrollo, con procesos de me-joramiento de gestión, desconociendo lasbondades de la industria del agua.

PROPUESTAS DE AJUSTE

• Promover y apoyar un Programa Na-cional de Prestadores de Carácter Soli-dario11, liderado por el Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Terri-torial (MAVDT), enmarcado dentro delplan de desarrollo “Hacia un Estado Co-munitario”, como eje de la política deeconomía solidaria. Sería una respues-ta institucional que facilitara la apro-piación de las comunidades con visiónde beneficio colectivo. Se busca con ellosuperar la fragmentación de la sociedad,a partir de la cohesión social y territo-rial. Este modelo, preferiblemente conesquemas de aglomeración de merca-do, facilitará avances importantes parapromover el sentido de pertenencia quegenera un incentivo hacia el control yla responsabilidad social, democratizarla propiedad, imrpimir transparencia12,estimular la generación de ingresos,

10. Ejemplos reflejados en la resistencia de los concejos municipales a aprobar procesos de transformación,para la vinculación de comunidades organizadas u operadores especializados.

11. El art. 6 de la Ley 454 de 1998 al caracterizar las organizaciones solidarias, nombra las cooperativas, lasempresas comunitarias y las administraciones público cooperativas que administran en el país acueductosmunicipales y veredales, siendo éstas asociativas sin ánimo de lucro, que obtienen personería jurídica dealcaldías, gobernaciones y registradas en las cámaras de comercio.

12. El balance de la labor social de estas organizaciones es altamente positivo. Dos datos relevantes contras-tan con la estigmatización de las cooperativas: (i) el valor de los convenios inter-administrativos realizadosno representan el 1% del valor de la contratación estatal en todos los niveles y, (ii) la ejecución exitosa en2002 llegó al 99%, un grado de siniestralidad muy bajo, si se tiene en cuenta que según informes del D.N.P.la corrupción en la contratación estatal se llevó cerca de 2 billones y medio de pesos. Federación Colombia-na de Municipios, Revista Municipios, Número 15, Bogotá, julio de 2003.

Capítulo 1

121

creando empleo y oportunidades paratodos en un ambiente de solidaridad y,facilitar la generación de inversiones,formación de capital social y contribu-ción a la economía13.

El programa deberá estar soportadocon recursos financieros de la nación (re-galías, corporaciones autónomas) y otrasfuentes (transferencias, cooperación inter-nacional), que permitan ejecutar los pla-nes de obra e inversiones requeridos paramejorar el servicio, formulados con racio-nalidad económica. Asimismo, los depar-tamentos que estén en capacidadinstitucional y técnica, deberán asumir lascompetencias de articulación, coordina-ción, promoción y asistencia técnica14.

• Mover al pequeño prestador a inscri-birse ante la Superintendencia de Ser-vicios Públicos Domiciliarios - SSPD

(Registro Nacional de Prestadores15) yla Comisión de Regulación de AguaPotable y Saneamiento Básico - CRA,acorde con lo dispuesto en la Ley 142de 1994, el Decreto 421 de 2000 y elCódigo de Comercio. Así la nación co-nocería los prestadores, la escala y loca-lización de éstos para hacer efectivo eldiseño de programas de asistencia téc-

nica, capacitación, inspección, control,vigilancia y regulación.

• Lo anterior podría lograrse presentan-do a consideración del Congreso de laRepública un proyecto de ley tendien-te a eximir del pago de las contribucio-nes especiales de que trata el artículo85 de la Ley 142 de 1994 a los munici-pios menores y comunidades organiza-das, ubicadas en estos municipios o enzonas rurales o zonas urbanas específi-cas, constituidas como personas jurídi-cas sin ánimo de lucro y que prestan losservicios públicos domiciliarios.

• Promover ante la CRA la promulgaciónde un acto administrativo previo el de-sarrollo de un instructivo actualizado, queles permita a los pequeños prestadores con-tar con un derrotero para optimizar susprocesos y mejorar la gestión. Se debentratar aspectos relacionados con: consti-tución, tarifas, control interno, factura-ción y medición, entre otros.

ESTRATEGIAS PARA IMPULSAR

LAS PROPUESTAS

• Crear una red de apoyo interinstitucio-nal con participación de DANSOCIAL,las superintendencias de economía soli-daria y servicios públicos domiciliarios,

13. Recomendación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la Conferencia Internacionalrealizada en Ginebra en junio de 2002, sobre la promoción de estas entidades sin fines de lucro, reconocien-do su gran importancia como factor de desarrollo humano a nivel mundial.

14. Estrategias para el fortalecimiento departamental - Documento CONPES 3238 - agosto 11 de 2003.

15. Ley 689 de 2001 - Circular 008 - SSPD - diciembre de 2002.

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Asociación Colombiana de Cooperati-vas, Confederación Colombiana deCooperativas, Cámaras de Comercio yMAVDT, para la promoción, constitu-ción y fortalecimiento de las microem-presas solidarias.

• Promover conformación de una aso-ciación de alcance nacional16, que fa-cilite la intermediación política con elnivel nacional y represente a las em-presas prestadoras de los municipiosmenores y zonas rurales, cuya misiónsería “Velar por los intereses de los pe-queños empresarios del agua, promovien-do iniciativas de políticas públicassectoriales, regulación, control, fortale-cimiento y financiamiento de todos susasociados”. Otro mecanismo sería tra-zar a través de ANDESCO un plan deapoyo o “plan padrinos” a pequeñosprestadores, aprovechando su expe-riencia y posición ante los actores na-cionales del sector.

3.1.2. Incentivos para desarrollar

pasantías universitarias en el sector

En Colombia existe un número impor-tante de establecimientos públicos y pri-vados de educación superior, dentro de loscuales se destacan facultades de ingenie-ría, economía, administración y afines, conun potencial de estudiantes que podrían

vincularse al sector, mediante el desarro-llo de trabajo social (pasantías).

PROPUESTA DE AJUSTE

• Dado que en el sector existen aproxima-damente 16.000 prestadores que requie-ren asistencia técnica y capacitación, sepropone reglamentar, vía legislativa, elotorgamiento de incentivos a las univer-sidades, en el marco de convenios sus-critos con el MAVDT, los departamentoso las corporaciones autónomas regiona-les, con los cuales se acuerde el mejora-miento en las regiones que demandeneste apoyo.

3.1.3. Certificación del personal

En el país se ha evidenciado una prepara-ción deficiente de los funcionarios encar-gados de la administración y operación delos sistemas. Sumada a la inestabilidad enlos cargos, deriva en deficiente calidad enla prestación, y desgaste institucional, pér-dida de recursos invertidos en capacita-ción, talleres, seminarios y asistenciatécnica.

Con el proceso de descentralizaciónla situación se agudizó, pues las autorida-des locales ven en los servicios públicos laoportunidad de retribuir compromisospolíticos. En consecuencia, hay un nú-

16. En el caso de las grandes empresas está ANDESCO - Asociación Nacional de Empresas de ServiciosPúblicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes.

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123

mero importante de plantas de tratamien-to que no suministran agua potable, engran parte por la falta de operadores cali-ficados a pesar de existir instituciones de-dicadas a la capacitación.


• Exigir la certificación para los trabaja-dores vinculados: los trabajadores quetengan más de seis (6) meses de laboradministrativa o técnico - operativa, de-berán ser certificados en su respectivooficio. El gobierno nacional establece-rá el organismo certificador de las com-petencias laborales17 y la definición deun mecanismo de registro.

• Para la vinculación de trabajadores nue-vos: los prestadores deberán exigir a lostrabajadores que pretendan vincular acargos de responsabilidad administrati-va o técnico - operativa, la certificacióno el diploma en la especialidad requeri-da para el cargo que van a ocupar, avala-do por el organismo certificador.La SSPD, será la entidad encargada deverificar el cumplimiento de lo anterior18.

• También, se propone reglamentar uncapítulo especial en el decreto de cali-dad de agua potable para los pequeños

prestadores, teniendo en cuenta la si-tuación geográfica, económica y finan-ciera que no es equiparable a laspersonas prestadoras con mejores con-diciones económicas y financieras, en-tre otros aspectos19.

3.2. Regulación económica

“El problema de la regulación es fun-damentalmente, un problema de control, enun marco de información insuficiente” (La-ffont, 1994).

Ésta es una función que establece re-glas precisas para las relaciones estado-prestadores-usuarios, con el fin de promo-ver la competencia y controlar abusos depoder monopólico.

En el caso de los servicios de acue-ducto y saneamiento básico, el régimentarifario del país es de libertad regulada,lo cual significa que: (i) la Comisión deRegulación de Agua Potable y Saneamien-to Básico (CRA), define las fórmulas y es-tablece metodologías, (ii) las tarifas sonfijadas autónomamente por la autoridadtarifaria local, con arreglo a las metodolo-gías tarifarias de la CRA, (iii) la responsabi-lidad de monitorear la provisión de serviciosy de fijar e implementar las tarifas es des-

17. Es el procedimiento mediante el cual un organismo certificador de competencias laborales, da constan-cia por escrito, de que una persona cumple con los requisitos de idoneidad, criterios de desempeño y nivelde cualificación especificados en una Norma de Competencia Laboral.

18. Esta propuesta se institucionalizó a través del Decreto 1076 de octubre de 2003, del Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

19. Esta propuesta se institucionaliza en la política pública sectorial del actual gobierno.

124

centralizada, (iv) las tarifas podrán ser mo-dificadas excepcionalmente, previa solici-tud del prestador a la CRA, de conformidadcon lo previsto en la Resolución CRA 151de 2001 o la que haga sus veces y, v) esdeber del prestador informar a los usuarioslas modificaciones.

3.2.1. Cumplimiento de la metodología

tarifaria establecida por la comisión,

con sujeción a la ley, por parte de los

prestadores

En localidades con menos de 2.500 sus-criptores y zonas rurales, dada la baja den-sidad y el reducido número de beneficiarios,el nivel nacional deberá insistir para quelos prestadores implementen tarifas quecubran los costos medios de administra-

ción y operación. Ello permitirá que conlos aportes del Estado, representados entransferencias y/o recursos de apoyo finan-ciero de la nación20, se optimice o amplíela infraestructura necesaria.

En la actualidad, existe un númeroimportante de prestadores con rezago ta-rifario. A esto se suma el incumplimien-to y resistencia para implementar estudiosde costos y tarifas, obstáculo insalvableen la aplicación de cualquier esquema deregulación21.

Tampoco existe una cultura sobre lavaloración económica de los servicios. Porel contrario, el usuario no visualiza con cla-ridad el costo real y espera que el Estado leresuelva el problema. Y el prestador no per-sigue una gestión eficiente, ni le interesacuidar y mantener la infraestructura, pues

20. Ley 812 de 2003, art. 93, Ventanilla Única: El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territo-rial será el único responsable de la recepción de todos los proyectos del sector de agua potable y saneamientobásico que soliciten apoyo financiero de la nación.

21. Uno de los males crónicos del sector y del país entero, es buscar que con la expedición de una nuevanorma o metodología, se remedie el incumplimiento generalizado de las empresas. Echeverri, Juan Carlos,Seminario Internacional de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, DNP, Bogotá, marzo 2001.

Fuente: cálculos MDE con datos suministrados por la CRA.

Cumplimiento de estudios tarifarios en 1998 por categoría de municipios

Ciudades principales 4 4 100%

Ciudades intermedias 49 31 63%

Municipios medianos 171 19 11%

Municipios pequeños 867 52 6%

TOTAL 1091 106 10%

MUNICIPIOS

MUNICIPIOS ESTUDIOS PORCENTAJE

Capítulo 1

125

espera que la nación se la vuelva a finan-ciar. Por su parte, la dirigencia política noasume el costo que significa hablar de cos-tos y tarifas reales, la preocupación delmanejo de la burocracia y la administra-ción de los contratos.


• El actual Plan Nacional de Desarrollo2003 - 2006, - Ley 812 de 2003-, “Ha-cia un Estado Comunitario”, plantea laelaboración de esquemas diferenciales

22. Ley 142 de 1994, art. 87, Criterios para definir el régimen tarifario.

23. En algunos casos las tarifas están rezagadas y no reflejan los costos de la prestación de los servicios y, portanto, el desarrollo de cualquier metodología no debe incluir expectativas generalizadas de disminución detarifas en todo el territorio nacional. Departamento Nacional de Planeación, “Lineamientos de políticapara el sector de acueducto y alcantarillado”, en Documento CONPES 3246, septiembre de 2003.

AdministraciónMunicipal

Prestador Usuario

ConcejoMunicipal

Entidadesnacionales y

departamentales

de prestación de los servicios públicosdomiciliarios, de acuerdo con el prin-cipio de neutralidad enunciado en el ar-tículo 87 de la Ley 142 de 1994.

• En este contexto, se propone entonces,alcanzar parcialmente el criterio de su-ficiencia financiera del régimen tarifa-rio22, recuperación de costos reflejadosen la administración y operación de lossistemas, vía tarifa, sin incluir los cos-tos de inversión, siempre y cuando des-de el nivel nacional no se den señalesde introducir restricciones al alza23. Para

Fuente: cálculos MDE, Plan de Acción Agua Potable y Saneamiento Bási-co, noviembre de 2002.

Recursos generados para inversiónvía tarifas, 2002 (millones de pesos de 2002)

Grupo de ciudades

Ciudades principales (4)

Ciudades intermedias (49)

Municipios medianos (171)

Municipios pequeños (808)

Inversiones contarifa aplicada

244,398

19,185

0

0

Déficit en ACMtarifa aplicada

0

0

-20,940-81,531

Inversiones contarifa neta

473,587

61,624

17,670

23,905

126

estas empresas, la plena recuperación decostos de capital es poco probable, porno decir imposible.

• Para garantizar que los prestadores al-cancen el principio de suficiencia finan-ciera, la CRA establecerá unos topesmínimos y máximos tarifarios de obli-gatorio cumplimiento24, con un proce-so de gradualidad que permita suimplementación. Se deberá revisar la re-gulación sobre “cobros por aportes deconexión”, que por lo general es con-certado por las propias comunidades25.La introducción de estos topes tiene enprincipio el efecto de generar un au-mento de tarifas en aquellas localida-des en donde las autoridades políticasimpiden cobrar precios cercanos a los

costos reales. Asimismo, se sancionaráal prestador quecobre por debajo de losmínimos establecidos; si el cobro es su-perior, debera presentar la justificaciónal regulador.

• Se recomienda mantener los subsidiosal cargo fijo, amparados en el artículo368 de la Constitución Política, dondese permite subsidio a las personas demenores ingresos para cubrir las nece-sidades básicas26. Se podría condicionarsu aplicación a que la empresa se en-cuentre financieramente sana, o que sustarifas promedio no sean inferiores altope establecido.

• Para implementar los topes, se recomien-da realizar antes estudios de capacidadde pago de los usuarios, considerando la

COSTOS PORCENTAJE

Administración 14%

Operación y mantenimiento 16%

Inversión 70%

Obras de expansión y reposición 28%

Financiación (tasa de descuento) 42%

Estructura de costos de los serviciosde acueducto y alcantarillado

Fuente: cálculos MDE, estudios tarifarios CRA.

24. Ley 142 de 1994, art. 88.1, Regulación y libertad de tarifas.

25. Existen en el país organizaciones comunitarias de carácter privado que financian con recursos propioslas inversiones de infraestructura en las que los afiliados o usuarios establecen reglas para la recuperación deestos costos vía tarifas.

26. Caso contrario, el art. 99.6 de la Ley 142 de 1994, define que los costos de operación, mantenimientoy administración serán siempre cubiertos por el usuario.

Capítulo 1

127

disponibilidad real de subsidios27, con elobjeto de evitar que las tarifas superenesta variable; lo que se traduciría enmerma de los ingresos operativos delprestador, disminución del recaudo, au-mento de la cartera morosa, e indisposi-ción y apatía de los usuarios.

• Esta propuesta estará acompañada demetas para mejorar la cobertura y cali-dad del servicio, bajo criterios econó-micos. En esta forma, se dará una señalclara contra la sobreinversión y subuti-lización de la infraestructura construi-da y financiada con recursos víatransferencias, práctica común en el sec-tor28. Lo anterior implica que los pro-yectos por optimizar o ejecutar deberánresponder a los requerimientos del Re-glamento Técnico de Agua Potable y Sa-neamiento Básico - RAS 2000 y a lametodología de mínimo costo29.

• En el largo plazo, se inducirá a estos pres-tadores al concepto de eficiencia, el cualplantea que a los usuarios no se les pue-den trasladar costos ineficientes, talescomo: exceso de personal por númerode conexiones atendidas, altos índices deagua no contabilizada, número de horassin servicio al día, bajas presiones.

• Para los prestadores que requieran ensu operación la utilización de energíaeléctrica (bombeos), la Comisión deRegulación de Energía, CREG, podráestablecer tarifas blandas o preferen-ciales con las empresas comercializado-ras, dado que estos costos representan,finalmente, cargas onerosas a las empre-sas que luego se trasladan a los usuarios.Tal es el caso de empresas comunitariasa las cuales el sector eléctrico cobra tari-fas de uso industrial, lo cual provocaun fuerte impacto sobre los costos.

3.2.2. Redefinición de la estructura

industrial del sector en pequeñas

localidades

“La estructura industrial del sector eshiperfragmentada dificultando tanto el di-seño de una regulación efectiva como su se-guimiento y control”.

La estructura industrial de los servicios deacueducto y saneamiento, se puede mon-tar en tres niveles territoriales, alcanzandodistintos grados descentralización: (i) enel nivel nacional, administrado por un or-ganismo centralizado; (ii) regional, ya sea

27. La Sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 2003, declara que: “se establezcan tarifas variablesaplicables según la capacidad de pago de los diferentes usuarios, en atención al principio de solidaridad”.

28. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP) , para este año la transferencia en asignacionesde propósito general per cápita para cerca de 700 municipios con menos de 20.000 habitantes, corres-pondiente a la población objetivo del estudio, alcanza los $129.000, mientras que el promedio nacionales de $ 48.000 - Informe Nacional de Desarrollo Humano, 2003.

29. Herramienta que permite establecer costos eficientes de inversión, aplazando en el tiempo obras deinfraestructura sin restricciones del servicio.

128

en términos de unidades políticas (Estadoo provincia) o de cuencas hidrográficas, y(iii) a cargo del nivel local.

La determinación del grado de des-centralización no sólo se debe sustentar envariables políticas, sino también técnicasy económicas, que permitan analizar y eva-luar si las soluciones integrales son o noapropiadas.

Una justificación de los servicios eco-nómicos, es la que propone el conceptode monopolios naturales, es decir, activi-dades con economías de escala (a mayorproducción menor costo unitario) y dealcance (ciertos servicios son más baratoscuando son prestados por una misma en-tidad que cuando lo hacen dos o más).Los servicios de agua potable y saneamien-to son claros ejemplos de los principiosreferenciados.

Estudios realizados han comprobadoque el costo de inversión para el suminis-tro de agua potable y saneamiento en siste-mas pequeños para una familia media detres personas es de 1.600 dólares, mientrasque en otros mayores es de 200 dólares30.Por otra parte, el concepto de economíasde alcance explica la tendencia a integrarlos servicios de acueducto y saneamientobásico. Por estas razones, los sistemas delocalidades pequeñas tienen, entre otros,

problemas de tipo financiero, que se tra-ducen en dificultades técnicas y de gestión.

En el país, el proceso de descentraliza-ción como filosofía, ha prescindido, en al-gunos casos, de los aspectos técnicos yeconómicos de la prestación de los servi-cios, con lo cual se han perdido economíasde escala y de alcance. Esto desincentiva labúsqueda de alternativas eficientes y ade-más condiciona a los entes prestadores conel nivel local, lo que en algunos casos ter-mina en ineficiente uso de fondos y malaprestación del servicio.

Las economías se pierden cuando hayuna fuerte desagregación a nivel munici-pal; más aún, investigaciones realizadas enGran Bretaña sugieren que la escala ópti-ma es de 500.000 habitantes31.

El sector está compuesto por una fran-ja de numerosos pequeños prestadores.Para una muestra de 304 municipios en17 departamentos, existen 4.614 empre-sas; proyectando, puede afirmarse que exis-te un número total aproximado de 16.000prestadores32.

En relación con los distintos tipos deeconomías de escala que se dan en la pres-tación de estos servicios, se destaca:1. Escala óptima operacional: se relaciona

con los procesos técnicos. Para munici-pios pequeños, se debe analizar que

30. Solanes, Miguel, Servicios Públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas del mercado, CEPAL,septiembre de 1999.

31. Banco Mundial, Toolkits for Private Participation in Water and Sanitation - Selecting and Option PrivateSector Participation, 1997, pág. 30.

32. Comisión Intersectorial de Servicios Públicos Domiciliarios, Subcomisión A, Planes de Gestión y Resul-tados 1998: Balance Sectorial, diciembre de 200.

Capítulo 1

129

construir las conexiones que permitancompartir una planta de tratamientoresulte viable técnicamente.

2. Escala óptima de gestión: relacionadacon la gerencia y operación de cualquierempresa. Es muy probable que la ac-tual estructura de la industria en losmunicipios pequeños no sea óptima encuanto a la gestión de los servicios33.

3. Escala óptima medio-ambiental: la or-ganización actual del sector no tienerelación alguna con la unidad básica hi-drográfica de la cuenca. En zonas don-de existan conflictos graves por laexplotación del recurso hídrico, puedeque resulte atractivo agrupar los muni-cipios que se beneficien de una mismacuenca.

4. Escala óptima reguladora: desde el pun-to de vista del regulador, la actual es-tructura de la industria presenta unproblema considerable. Las empresasque más atención necesitan - es decir,los municipios pequeños donde existebajo nivel de calidad y cobertura - sona la vez las más numerosas y las másdifíciles de regular.

Lo que demuestra este análisis es queno sólo es necesario, sino imprescindible,que el regulador promueva la estructuraindustrial del sector, tanto en el fomentode su eficiencia, como en simplificar supropia tarea.


• Emprender una reestructuración de lospequeños prestadores, de la mano conalgunos incentivos de tipo tributario, re-cursos no reembolsables, entre otros. Sepropone replantear la estructura indus-trial que más conviene en términos deeficiencia, escala34 y regulación.

• La estrategia se podría implementar dedos maneras a través de experiencias pi-loto: (1) fomentar la fusión de entesprestadores, previo análisis técnico yeconómico, para aglomerar pequeñosprestadores que tengan una escala ade-cuada, así no sea la óptima y, (2) pro-mulgar un decreto de administracióncomún o regionalización35 para gruposde pequeños municipios que cumplancon ciertos criterios económicos y téc-

33. El indicador de eficiencia laboral en municipios pequeños alcanza los 11.4 empleados por cada milconexiones, manteniéndose casi constante desde 1990 hasta 1998. Comisión Intersectorial de ServiciosPúblicos Domiciliarios, Subcomisión A, Planes de Gestión y Resultados 1998: Balance Sectorial, diciembre de2001.

34. Aunque es cierto que en la mayoría de los casos la mejor escala física es la local, existen algunos procesosde los sistemas con economías, que aparecen en los niveles mas altos como los regionales o interregionales(facturación, administración, asistencia técnica). La gestión en el sector de agua potable y saneamiento enLatinoamérica: lecciones para una reforma institucional, 1996.

35. Las instancias nacionales deberán fomentar y dar prioridad a proyectos de asociaciones de municipios,de los cuales hay varias en el país, y la cooperación internacional debería centrarse también allí. PNUD,“Gobiernos para la paz: El papel de lo local”, Informe Nacional de Desarrollo Humano, 2003.

130

nicos: (i) escala apropiada, (ii) costos delservicio en concordancia con la capaci-dad económica de los usuarios y la re-gión, (iii) capacidad técnica local, (iv)capacidad y disponibilidad para pagar,(v) condiciones geográficas, (vi) tipo defuente, entre otras.

• Este planteamiento no podrá ser fór-mula de solución para todo el país, puesen algunas regiones no se justificará téc-nicamente, o por condiciones físico -geográficas.

• Es de anotar que la ley de servicios pú-blicos proporciona al ente reguladorformas de intervención para modificarla estructura industrial del sector, así:(i) división o fusión de entes prestado-res (arts. 21 y 73.14), y (ii) la exigenciaa las empresas de una administraciónprofesional, ajena a intereses partidis-tas y que tenga en cuenta las necesida-des de desarrollo del servicio en elmediano y largo plazos. (art. 27.3).Igualmente, la Carta Constitucional enel artículo 320, establece regímenesespeciales para la administración de losservicios a cargo de los municipios.

• Se destaca que el actual Plan Nacionalde Desarrollo, Ley 812 de 2003, en suart. 91, parágrafo, define que la nacióny las corporaciones autónomas regiona-les apoyarán la creación de empresas re-gionales, lo que está en armonía con elplanteamiento.

• De ser considerada la propuesta, los re-presentantes políticos locales deberánreplantear la visión territorial que re-

duce al municipio como ámbito únicode la prestación de estos servicios pú-blicos. Esto implicaría modificacionesestructurales a la ley 715 de 2001, paraclarificar y redefinir la asignación decompetencias en esta materia segúnpotencialidades y requerimientos en losniveles locales, de acuerdo con criteriosde eficiencia social y económica y con-siderando tratamientos diferencialesque respondan a la viabilidad integralde un ente territorial al momento deasignar responsabilidades y recursos fi-nancieros.

• En relación con el concepto de econo-mía de alcance, se propone que los pres-tadores sellen alianzas estratégicas conempresas de otros servicios (energíaeléctrica, gas domiciliario) en procesosafines, tales como facturación, recaudoy lecturas de medición.

3.2.3. Estrategia de benchmarking

El benchmarking es una de las estrategiasmás reconocidas para optimizar procesosempresariales. Mediante la comparaciónde prácticas empleadas en la generaciónde bienes o servicios utilizados por dife-rentes unidades de producción, es posibleidentificar experiencias exitosas que pue-dan ser transferidas y apropiadas paramejorar los resultados del sector.

La estrategia del benchmarking se valede recopilación, comparación y disemina-ción de información, soportada en infor-mes consistentes y uniformes sobre las

Capítulo 1

131

inversiones de los proveedores del servicio.Entre los ejemplos de parámetros de ope-ración se encuentran entre otros: (i) em-pleados por conexión, (ii) pérdidas de agua,(iii) horas de servicio, (iv) eficiencia de re-caudo, (v) coeficiente de operación. Pormedio de esta información, el regulador ylos prestadores, obtendrían datos valiosospara evaluar el desempeño y verificar si sonrazonables los costos de provisión.

En la estrategia del benchmarking seintenta compensar el desequilibrio, porejemplo, comparando los costos de inver-sión con los de operación, la calidad delos servicios que operan según reglas quegarantizan igualdad de condiciones. En elpaís, el regulador enfrenta el problema dela falta y asimetría de información de lasempresas; el acceso a la información ade-cuada es decisivo para lograr un controleficaz.

Las exigencias de supervisión requie-ren que los prestadores generen informa-ción ordenada sobre su operación,desarrollen una mejor planeación de sugestión y reporten planes de inversión. Ala fecha, se presentan serias restriccionescon la información, en especial en los pe-queños prestadores36.

PROPUESTA DE AJUSTE

• En el largo plazo, implementar un sis-tema de benchmarking de pequeños

prestadores, como mecanismo para in-centivar el mejoramiento de la gestión.Sin embargo, sería demasiado costosoque cada localidad acopiara informa-ción sobre las operaciones e inversio-nes de otras empresas y realizaracomparaciones útiles. Una instituciónpública o privada del nivel central ouna asociación (Federación Colombia-na de Municipios, por ejemplo), des-empeñaría estas funciones en equipocon la SSPD.

3.3. Financiamiento

En los últimos años, el sector ha evolu-cionado hacia una forma de gestión alta-mente descentralizada, en la cual elmunicipio es el responsable de garantizarla prestación directamente o promovien-do la conformación de empresas indus-triales y comerciales, sociedades poracciones o entregando la operación a co-munidades organizadas.

Por su parte, el financiamiento delsector se ha adaptado al proceso de des-centralización, aumentando las transfe-rencias nacionales e implementandomecanismos como el de la cofinancia-ción, que buscan fortalecer la capacidadde inversión territorial.

De los 3.2 billones de pesos de recur-sos de Ley 60/93, 2 billones se utilizaronpara inversión y 1.2 billones para pago de

36. Departamento Nacional de Planeación, “Lineamientos de política para el sector de acueducto y alcan-tarillado”, en Documento CONPES 3246, Bogotá, septiembre 26 de 2003.

132

operación y administración, servicio dedeuda y subsidios en menor grado37.

Asimismo, en la actualidad existe unadispersión de entidades del orden nacio-nal que participan en el financiamiento delsector (FINDETER, Fondo Nacional de Re-galías, DNP, Banca Privada). Hay descor-dinación y esta se reflaja en la asignaciónde recursos sin que estos estén articuladosa la política nacional sectorial. Se handado casos de duplicidad de fuentes parael mismo proyecto en una localidad.

De otra parte, se carece de un sistemade información que permita el control y

seguimiento detallado a nivel de proyec-to, sobre la ejecución de los recursos asig-nados por la nación, departamento omunicipio por vigencias fiscales.

En últimas, es urgente definir de unaclara política de financiamiento que con-duzca a un manejo coherente de las dis-tintas fuentes de recursos, incentive laeficiencia económica de las empresas y po-tencie los recursos públicos en busca deuna mayor solidaridad. Se resalta que des-de la desaparición del Programa de Sanea-miento Básico Rural, hace más de diezaños, no se ha formulado ni desarrollado

INVERSIÓN PÚBLICA

Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico

(1998 - 2002, miles de millones de pesos de 2001)

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* Otros: operación y mantenimiento, servicio de deuda, subsidios.

37. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Plan de Acción Agua Potable y SaneamientoBásico, Bogotá, noviembre de 2002.

Capítulo 1

133

un programa de inversiones significativoen la población de este estudio.


• Plan de financiamiento con recursos ex-ternos, que permita disminuir la bre-cha existente a nivel de coberturas ymejoramiento de la gestión, en los ser-vicios de agua potable y saneamientode los municipios menores y en espe-cial del área rural, con respecto a laszonas urbanas. Estos recursos serán eje-cutados previa formulación de planesde obras e inversiones, proyectados acinco años por parte del prestador, losque serán focalizados a usuarios de me-nores ingresos.

• Se promoverán proyectos productivosintegrales que garanticen el mejoramien-to de las condiciones socioeconómicasde los usuarios, facilitando el pago opor-tuno de los servicios. Esto implicará elplaneamiento, coordinación y articula-ción con las políticas intrasectoriales, in-cluida la planificación financiera deinversiones urbanas y rurales.

• Saneamiento de la infraestructura (ac-tivos) de los sistemas. En las áreas rura-les, instituciones del nivel nacional,departamental o de cooperación inter-nacional han cofinanciado en las últi-mas décadas la ejecución de obras deinfraestructura, con participación de las

comunidades a través de mano de obra,bienes o servicios. La falta de documen-tación sobre la propiedad de las obras,genera conflictos entre los actores loca-les, los cuales dificultan la consolida-ción de esquemas empresariales para laadministración de los sistemas.

• Se propone diseñar un mecanismo delegalización y titularización de bienes,ejecutados a través de distintos Progra-mas, que garantice a las partes claridadsobre la propiedad y tenencia38.

• Diseñar e implementar un sistema deinformación básico, para el seguimien-to de los proyectos e inversiones del sec-tor, que integre la información de lasdiferentes fuentes de recursos por nive-les territoriales, en cabeza del ente rec-tor, responsable del manejo de laventanilla única.

3.4. Control social

Desde la perspectiva de los líderes comu-nitarios, la estrecha relación entre los al-caldes y las comunidades, derivadas enprimera instancia de la elección por el votopopular, está limitada por la capacidad realde responder a las demandas comunita-rias y por la voluntad de los usuarios oterceros interesados para tomar parte ac-tiva en la solución de los problemas. Aun-que muchas comunidades participanactivamente en la identificación de las ne-

38. Programa de Saneamiento Básico Rural; Programa Plan Pacífico; Holanda PAS; PLANTE; Plan Colombia;DRI.

134

cesidades, se considera que su papel se re-duce al pago de tributos y servicios; y casiinexistente en las acciones de veeduría ycontrol social.

Por lo anterior, la participación de losusuarios o terceros interesados es funda-mental para alcanzar una regulación so-cial eficaz para la gestión de los prestadores.Éstos son los intermediadores sociales másadecuados en las prácticas comerciales, decalidad y confiabilidad. El propósito deesta intermediación es propender porquela eficiencia no se consiga al precio de des-cuidar los impactos sociales del sector, ta-les como la salud pública, la abundanciadel recurso hídrico, la calidad del medioambiente y la atención al usuario, razónde ser de los prestadores.

Sin embargo, la intermediación seráefectiva y alcanzará un papel constructivoen la medida en que los usuarios o tercerosinteresados tengan acceso irrestricto y sufi-ciente a información objetiva y pertinente,siempre y cuando la misma no sea califica-da como reservada de acuerdo con la ley.

Finalmente, por ser tan elevado el nú-mero de prestadores, resulta operativa-mente imposible el control y la vigilanciapor parte de la SSPD. De allí la importan-cia de fortalecer redes entre los usuarios oterceros interesados en el control social condicha entidad, pues es la comunidad la queevidencia y sufre las consecuencias de unmal servicio.


• Regular mediante resolución la rendi-ción de cuentas39 del prestador de losservicios ante los usuarios. Este deberápresentar indicadores de desempeño, re-gistros del servicio, planes de inversión,licitaciones, estudios de costos, y balan-ces financieros, entre otros. Los veedo-res ciudadanos, usuarios o tercerosinteresados, podrían apoyar esta tareaen forma eficaz. En este sentido, la ren-dición de cuentas es un mecanismo departicipación ciudadana que puede ayu-dar al fortalecimiento del prestador y,por ende, a mejorar la calidad de vida.

• Para lograr la participación de los usua-rios en la gestión y control de los presta-dores, se propone un Programa deFormación y Capacitación en diferentesaspectos como: (i) lógica del modelo dela ley de servicios públicos domiciliarios,(ii) ventajas de la transformación de lasempresas, (iii) mecanismos de subsidios,(iv) suficiencia financiera y eficiencia em-presarial. Esta tarea podría estar en ca-beza de la SSPD. Una vez formados estosactores estarán en condición de estable-cer relaciones horizontales con el presta-dor, la administración local y los nivelesdepartamental y nacional. Adicional-mente, se evitará la indiferencia y/o des-confianza de los usuarios en la gestióndel prestador. Por último, se deberá con-

39. Es la obligación legal y ética que tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre cómoha utilizado los recursos que le fueron dados para emplearlos en beneficio de la comunidad. Adaptación deldocumento Generación de Probidad, Vicepresidencia de la República, 2003.

Capítulo 1

135

cientizar a los actores en el sentido deque su función es principalmente unalabor social, un deber cívico que no per-cibe beneficios económicos, toda vez quesu actuación persigue la satisfacción deun interés colectivo; la prestación eficien-te de los servicios públicos.

3.5. Ambiente

“A cada colombiano le corresponden 50 milmetros cúbicos de agua al año, 42 mil másque el promedio mundial. Sin embargo, 10millones no tienen cómo allegarla a su casa.Para hacerlo, la gente hace mil peripecias”.El Tiempo - octubre 5 de 2003.

La deforestación acelerada y el uso in-discriminado de los recursos hídricos, su-mado a los fenómenos hidrológicos queha enfrentado el país en los últimos años,han limitado seriamente la disponibilidady calidad de las aguas subterráneas y su-perficiales para su aprovechamiento, en es-pecial para el consumo humano. Además,la falta de planificación y la administra-ción desordenada han contribuido a ge-nerar conflictos de uso.

Por otra parte, la demanda y prácti-cas de uso de las aguas superficiales por lossectores hídricos, industrial, consumo hu-mano, están ocasionando alteraciones quelimitan la cantidad y calidad en muchas

regiones. Así se distribuye la demanda:

Distribución de la demanda

del recurso hídrico por sector

Porcentaje de la

demanda hídricanatural superficial

Agua para consumo humano 5%

Agropecuario 63%

Energético 31%

Industrial 1%

Fuente: Ministerio de Desarrollo, 1998.

A la fecha, gran parte de las cabecerasdisponen de un adecuado abastecimientode agua, en concordancia con la ofertahídrica que caracteriza a la mayor partedel país: aproximadamente el 12% de lapoblación presenta índices de escasez altoy medio alto. En un futuro, este panora-ma puede variar considerable y acelerada-mente, sobre todo, en regiones muypobladas. No sólo continuará aumentan-do la demanda para diferentes usos do-mésticos, agropecuarios y actividadeseconómicas, sino que la oferta disponiblepodrá reducirse considerablemente, decontinuar la tendencia de intervención ydeforestación de cuencas, que alcanzará enel año 2016, un índice de escasez40 supe-rior al 20%, para el 38% de la población.

De otra parte, los problemas de or-

Sector

40. Este se agrupa en 5 categorías así: <1% demanda no significativa en relación con la oferta, 1-10%demanda muy baja, 11-20% demanda baja, 21-50% demanda apreciable y >50% alta con respecto a laoferta disponible - “ Estudio Nacional del Agua - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Am-bientales - IDEAM”.

136

den público afectan la gobernabilidad so-bre amplias zonas del territorio nacional,impidiendo un control eficaz sobre aspec-tos fundamentales como: deforestación,cultivos ilícitos, desplazamiento a centrosurbanos, entre otros.


• En el mediano plazo se deberá formu-lar y expedir una Ley Nacional ó LeyMarco de Aguas, con el fin de: (i) pro-mover la planificación del manejo in-tegrado del agua y sus diferentes usos41,considerando el ordenamiento territo-rial y la protección ambiental, (ii) lo-grar el equilibrio entre la oferta y lademanda del agua, (iii) alcanzar el usoeficiente y sustentable, (iv) impulsar unacultura del uso eficiente y ahorro delagua que considere este elemento comoun recurso vital y escaso, (v) lograr unacategorización del territorio, con baseen criterios ambientales, de cuencas,geográficos, socioculturales en concer-tación con las comunidades en regio-nes donde existen áreas de conservacióno ecosistemas estratégicos.

• Formulación de programas de educa-ción para un cambio en la cultura deluso eficiente y ahorro del agua. Dentro

de los acuerdos globales que garanticenla sostenibilidad del recurso, se reque-rirá la cooperación internacional paraapoyar el desarrollo de modelos de edu-cación, compromisos de Estado y finan-ciación.

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40. Este se agrupa en 5 categorías así: <1% demanda no significativa en relación con la oferta, 1-10%demanda muy baja, 11-20% demanda baja, 21-50% demanda apreciable y >50% alta con respecto a laoferta disponible - “ Estudio Nacional del Agua - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Am-bientales - IDEAM”.

41. Agrícola, ambiental o de conservación ecológica, doméstico, industrial.

Capítulo 1

137

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Capítulo 1

139

comentario al artículode henry quijano:Propuesta de reformas institucionales, legislativasy regulatorias a la política pública de servicios públicos

domiciliarios de agua potable y saneamiento básicopara localidades de la “Otra Colombia”

alberto montaña plata*

*Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Doctor en derecho administrativo de la Universidadde Bolonia. Profesor investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externa-do de Colombia.

Premisa: La visión crítica y la cons-trucción de reformas para el sector delos servicios públicos domiciliarios deacueducto y alcantarillado, como unapolítica pública y no cómo una suce-sión de modificaciones coyunturales yaisladas.

A continuación, presentamos algunos co-mentarios a la propuesta del Profesor Hen-ry Quijano en su artículo: “Propuesta dereformas institucionales, legislativas y re-gulatorias a la política pública de servi-cios públicos domiciliarios de aguapotable y saneamiento básico para locali-dades de la “Otra Colombia”.

Es necesario partir de dos apreciacio-nes metodológicas fundamentales. En pri-mer lugar, resaltamos la concordanciaacadémica con el enfoque del autor, quien

concibe el sector de acueducto y alcanta-rillado como una política pública, es de-cir con una visión global que atiendeaspectos orgánicos, estructurales, presu-puestales y funcionales; en un marco tem-poral que involucra, por lo menos,medidas a corto y mediano plazo cons-truidas a partir de una base de planeacióncoherente. En segundo lugar, el anuncioy ratificación de nuestra naturaleza profe-sional (la jurídica), por lo tanto, estos co-mentarios se circunscriben a nuestra áreade conocimiento científico.

Los pocos años que lleva un modelode prestación de servicios públicos domi-ciliarios novedoso y que ha roto una for-ma convencional de concebir los roles delEstado y el mercado, se han caracterizadopor una intensa reacción y discusión ideo-lógica que, llevada al plano de las refor-

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

140

mas, han contribuido a deformar un es-quema que difícilmente adquiere perso-nalidad propia frente a una sucesión dereformas que se manifiestan como revan-chismos institucionales, celos orgánicos yfuncionales de las instancias que partici-pan en el sector, decisiones protectoras eimpulsoras del status quo y consagraciónde medidas originadas en el lobby empre-sarial e institucional. No ofrecen ellas unavisión amplia, general y lógica de un sectorque demanda con insistencia reformas enun marco coherente de política pública.

No es sorprendente que una reformatan trascendental como la iniciada por laConstitución Política de 1991 y desarro-llada principalmente por la Ley 142 de1994, tenga impactos negativos y sufra deproblemas operativos, teóricos e inclusivefilosóficos, en su intento de cambiar unmodelo caracterizado por el paternalismopúblico, escasos niveles de cobertura y al-tísimos índices de ineficacia e ineficien-cia. Esta realidad ha sido afrontada demanera desordenada y coyuntural. Habrillado por su ausencia una evaluaciónglobal y general, como presupuesto nece-sario para impulsar reformas coherentescon un modelo de planeación que integrerequerimientos económicos y sociales. Jus-

tamente esta tendencia es la que caracte-riza la reflexión académica, seria y opor-tuna de Henry Quijano.

1. UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA LOS

SECTORES DE ACUEDUCTO Y

ALCANTARILLADO EN EL MARCO DE

UNA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE LOS

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Uno rasgo metodológico del artículo ana-lizado es considerar el sector de acueduc-to y alcantarillado de una maneraautónoma e independiente, en razón a lascaracterísticas propias que lo diferenciande otros servicios públicos domiciliarios1,sin negar por ello, los rasgos comunes yen particular el régimen jurídico generalque establece la Ley 142 de 1994.

Desde una perspectiva constitucional,los servicios de acueducto y alcantarilladose presentan como «objetivo fundamen-tal» de la actividad del Estado junto conlos servicios de educación y salud. Estosimplican una relación directa con algunosderechos fundamentales y de primera ge-neración como la vida, y de tercera gene-ración como el derecho al medio ambientesano. No se le atribuye esta característicaa otros servicios públicos domiciliarios2.

1. Se hace espacial énfasis en las diferencias existentes con los servicios de telefonía pública básica Conmu-tada y de telefonía móvil rural, es decir, aquellos servicios de telecomunicaciones disciplinados por la Ley142 de 1994.

2. Con excepción del servicio público domiciliario de aseo. El artículo 366 de la Constitución establece: “Elbienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educa-ción, de saneamiento ambiental y de agua potable”.

Capítulo 1

141

Desde la perspectiva técnica, no involu-cra tanta tecnología como otros servicios(verbigracia los de telecomunicaciones).Por otra parte, la prestación del serviciode acueducto demanda el uso de un bienescaso como el agua, cuyo dominio o ad-ministración pertenece al Estado por tra-tarse de un bien de uso público3.

Estas particularidades del sector, ha-cen necesario un tratamiento diferencia-do para su evaluación y reforma. Sinembargo, no puede perderse de vista el pa-norama general de una categoría como lade los servicios públicos domiciliarios. Porlo tanto, la política pública de acueductoy alcantarillado debe formularse de ma-nera articulada con una política públicaaún más general como es aquella de losservicios públicos domiciliarios.

La categoría de servicios públicosdomiciliarios suscita debate debido a suoriginalidad en el plano teórico y en el delos estudios comparados4. La reflexiónsobre la naturaleza de los mismos y lascaracterísticas comunes que deben conte-ner sus subcategorías, deben estar en labase de cualquier reflexión de políticapública a nivel sectorial, con el objeto dejustificar dicha categoría y su régimen ju-rídico diferenciado frente a otros serviciospúblicos y otras actividades económicas.

Esta reflexión ha adquirido particular

relevancia en el debate en torno al carácterde los servicios públicos de telecomunica-ciones. Durante el trámite de la Ley 142de 1994, se cuestionó la naturaleza domi-ciliaria de los servicios de Telefonía Públi-ca Básica Conmutada (TPBC) y de laTelefonía Móvil Rural (TMR) ya que latendencia en la prestación de estos servi-cios les otorga un carácter más personal quedomiciliario. Este aspecto ha sido retoma-do en diversos proyectos de ley de teleco-municaciones que han tenido trámitelegislativo. En ellos, la tendencia parecieraser la de extraer tales servicios del régimenjurídico domiciliario pues sus característi-cas particulares hacen que la reflexión selleve a cabo por fuera de esta categoría einclusive de la de servicios públicos.

A partir de estas consideraciones, elprimer aspecto a tener en cuenta en la dis-cusión de una política pública para losservicios de acueducto y alcantarillado, almenos desde una óptica jurídica, es el dejustificar si existe o no la categoría de ser-vicios públicos domiciliarios. Los elemen-tos para la justificación de dicha categoríase relacionan tanto con la prestación unservicio en el lugar de residencia, comocon el mejoramiento de la calidad de vidade los colombianos.

El modelo de servicios públicos do-miciliarios promovido por la Constitución

3. Vale la pena verificar algunos efectos de esta última característica, como los contenidos en el artículo 39.1de la Ley 142 de 1994.

4. Montaña, Alberto. El concepto de servicio público en el derecho administrativo, Universidad Externado deColombia, Bogotá.

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Política de 1991 y desarrollado por la Ley142 de 1994, a pesar de sus logros, con-serva algunos problemas estructurales quedeben remediarse y que están en la basede cualquier política sectorial. Algunos deellos son:

- La desatención de una problemática di-ferenciada según el territorio que justi-fica un tratamiento heterogéneo.

- La ausencia de un régimen amplio y co-herente de asistencia y protección a losusuarios capaz de compensar el desequi-librio contractual existente entre estosy los operadores.

- Un esquema desarticulado de control,inspección y vigilancia, conformado porun conjunto de entidades con un nú-mero exagerado y heterogéneo de fun-ciones no coherentes con su estructura,mientras deja de lado la responsabili-dad de velar por la adecuada prestaciónde servicios al usuario.

- La coincidencia entre el rol empresa-rial y el rol de controlador en cabeza deun mismo sujeto de derecho públicocuando quiera que se presenta toma deposesión empresarial, que antes de seruna excepción, constituye un hechobastante común en el sector.

- La incomprensión del modelo regula-dor que se traduce en límites exagera-dos a los entes reguladores, cuyo

resultado es el de imposibilitar la ma-durez e independencia necesarias parael ejercicio coherente de sus funciones.

La base de la reflexión de H. Quijano,coincide con uno de los problemas estruc-turales identificados anteriormente: la des-atención de una problemática diferenciadasegún el territorio que justifica un trata-miento heterogéneo. En efecto, uno de losgrandes problemas que afronta el sectorde los servicios públicos domiciliarios esel de un tratamiento jurídico homogéneo,incapaz de considerar una realidad terri-torial caracterizada por marcadas desigual-dades e inequidades. De hecho, en uncontexto de liberalización como el nues-tro, no es posible comparar la prestaciónde servicios públicos domiciliarios en unaciudad con gran demanda de servicios, conla prestación de los mismos en un peque-ño municipio, como es el caso de la ma-yoría de los municipios colombianos5.

Por esta razón, celebramos la oportu-nidad de una propuesta específica de po-lítica pública formulada a partir del respetode la realidad nacional, caracterizada pordiversos problemas de prestación del ser-vicio de acueducto y alcantarillado en fun-ción de aspectos sociales, económicos,culturales y geográficos propios a nuestrosterritorios. El régimen jurídico debe pro-curar entonces tratamientos diferenciados

5. Montaña, Alberto, 2003, «Algunas vicisitudes de la gestión local de los servicios públicos en un marco deliberalización. La experiencia colombiana», en: Servicios Públicos. Jornadas de derecho administrativo,Fundación de derecho administrativo, Caracas.

Capítulo 1

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que le permitan ser un instrumento parala realización de las finalidades sociales alas que se compromete la actividad de laprestación de este servicio, y que no soncompartidas por otras actividades econó-micas.

Este tratamiento diferenciado debefavorecer el uso de modelos alternativosde gestión de los servicios públicos, en es-pecial, el de comunidades organizadas yel de prestación directa de los municipios.El municipio, consagrado por la Consti-tución como entidad “fundamental”, dela organización del territorio, es la instan-cia prestadora del servicio cuando las con-diciones del mercado no son favorables,condición que en la práctica se presentaen municipios pequeños y medianos. Estesignificativo rol debe ser tutelado y consi-derado de manera diferencial, pues en ta-les casos, no existen las condiciones de unaeconomía abierta y de mercado6.

La prestación de los servicios de acue-ducto y alcantarillado a través de comu-nidades organizadas es una opción degestión oportuna y favorable para los

municipios pequeños, pero debe contarcon elementos jurídicos capaces de forta-lecerla e incentivarla. Considerando queeste modelo de gestión está contempladopor la Carta Constitucional como alter-nativa a la prestación privada de serviciospúblicos, debería existir un desarrollo le-gislativo coherente al respecto7. El legisla-dor debería establecer, o cuando menospromover por vía regulatoria, un trata-miento diferenciado para este caso espe-cífico de gestión8.

El debate en torno a la prestación deservicios públicos domiciliarios no puedeterminar en los temas tarifarios, de subsi-dios y de contribuciones. Como lo haceH. Quijano, tal discusión debe conside-rar los múltiples instrumentos que, desdeuna perspectiva general de los serviciospúblicos, pueden servir de base para el tra-zado de una política pública sectorialcomo la propuesta por el autor. La eva-luación del esquema de prestación de ser-vicios públicos domiciliarios en general,debe ser la base del análisis y diseño deuna política pública específica para el sec-

6. Existen algunos tratamientos diferenciados para atender estas situaciones de desigualdad entre munici-pios, sin embargo no son suficientes. Verbigracia, las conocidas «áreas de servicio exclusivo» del artículo 40de la Ley 142 de 1994.

7. Ley 142 de 1994, artículo 15.

8. El imperioso tratamiento diferenciado entre prestadores del servicio que disfrutan las ventajas del merca-do y prestadores del servicio que deben hacerlo en condiciones adversas de éste, no puede obstaculizarse enatención a consideraciones de igualdad. No compartimos en este sentido, reflexiones del intérprete consti-tucional que so pretexto de garantizar la igualdad entre los distintos prestadores de los servicios públicosdomiciliarios consagrados en el artículo 15 de la ley 142 de 1994, obstaculiza desde una perspectiva cons-titucional, la oportunidad y la viabilidad de un tratamiento diferenciado. Cfr. CORTE CONSTITUCIO-NAL. C-741 DE 2003. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda. Sobre este aspecto puede consultarse:Montaña, Alberto, 2003, «Los servicios públicos domiciliarios como instrumento del Estado social dederecho», en: Anuario de Jurisprudencia Constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.

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tor de acueducto y alcantarillado, que asu vez, discrimine aspectos comunes aotros servicios públicos domiciliarios yaspectos propios a ella.

2. LA POLÍTICA PÚBLICA DEL SECTOR

DE ACUEDUCTO ALCANTARILLADO

EN UN MARCO DE REFORMAS

NORMATIVAS GENERALES, DE

DESARROLLO ARMÓNICO DEL

SECTOR Y DE UN ROL PROTAGÓNICO

DEL ENTE REGULADOR.

Una vez señalada la importancia de en-marcar la política pública de acueducto yalcantarillado en una política pública másgeneral como la de los servicios públicosdomiciliarios, se analizará la forma comose puede desarrollar e impulsar una pro-puesta de política pública de acueducto yalcantarillado.

Esta propuesta tiene dos bases: unanormativa y otra institucional. El elementocomún que las une es la exigencia técnicade optimización en la prestación del servi-cio en función de las diferencias existentesen las distintas zonas del país. Dicha exi-gencia técnica, se concibe desde una dobleóptica: a) exigencias de conocimiento es-pecífico del sector de acueducto y alcanta-rillado y; b) exigencias de conocimientoseconómicos capaces de advertir y prevenirefectos adversos al mercado sectorial. Estasconsideraciones exigen el establecimientode un instrumento institucional y norma-

tivo capaz de impulsar el desarrollo de lapolítica pública propuesta.

La visión integral que caracteriza unapolítica pública debe contemplar el con-junto de instancias involucradas en su eje-cución. No obstante, en lo que respecta ala política pública de acueducto y alcan-tarillado, el rol protagónico le correspon-de al ente regulador como coordinadorde la misma. De conformidad con lo ex-puesto, es el ente regulador el instrumen-to institucional que a través de unasmanifestaciones normativas trazaría elnorte de una política pública en la queintervienen sujetos de distinta naturaleza.Desafortunadamente, no es el caso de laComisión Reguladora de Agua Potable ySaneamiento Básico (CRA), pues se en-cuentra limitada por la falta de un am-biente propicio para su independencia ycapacidad interventora.

Por otro lado, la doctrina recienteplantea la necesidad de una regulacióncon alto contenido social y económico,especialmente en aquellos Estados don-de la regulación técnica en el sector seinstauró después de procesos de liberali-zación o privatización9. El conocimientotécnico del ente regulador debe ser capazde justificar una intervención discrimina-da para atender situaciones sociales y eco-nómicas inequitativas, así como diferentesgrupos de usuarios y zonas territoriales,sin atentar con ello contra el modelo y laexigencia de amplitud de mercados y com-

9. Lazzara, Paolo, 2002, Autoriíta indipendenti e discrecionalita. Padova, CEDAM, pp. 57-66.

Capítulo 1

145

petencia. El actual el régimen jurídico delos servicios públicos domiciliarios, pare-ce desatender este importante rol del enteregulador y circunscribir sus funciones aun ámbito exclusivo de técnica económi-ca y de búsqueda de fortalecimiento delmercado10.

No obstante, las disposiciones legalescomo las contenidas en el artículo 64 dela Ley 812 de 2003 o Ley del Plan Nacio-nal de Desarrollo son alentadoras. En ellasse ordena a las comisiones de regulaciónel desarrollo de una normatividad que in-cluya esquemas diferenciales de prestacióndel servicio. Para tal efecto, incorpora con-ceptos como los de territorios insulares,barrios subnormales, áreas rurales de me-nor desarrollo y comunidades de difícilgestión, que sin lugar a dudas, parten delrespeto a la diversidad del territorio. Eneste caso, a parte de la reflexión social yeconómica insinuada para la diferencia-ción en la prestación del servicio en aten-ción a aspectos territoriales, aparecenaspectos urbanísticos y geográficos quejustifican una indiscutible y necesaria re-gulación que discrimine el tratamiento yrompa con postulados de igualdad paralos prestadores. Esta disposición legal esla máxima atribución de funciones socia-les a un órgano como la CRA, quien de-

bería ser la principal impulsora de unapolítica pública específica como la pro-puesta (en complemento de una políticamás general como la de los servicios pú-blicos domiciliarios).

Consideraciones finales:

1. La formulación y cuestionamiento demodelos de política pública para el sec-tor de acueducto y alcantarillado es lametodología apropiada para aproximar-se a un sector caracterizado por medi-das desintegradas y coyunturales.

2. La construcción de un modelo de polí-tica pública para el sector de acueductoy alcantarillado debe hacerse sobre labase de un modelo general de políticapública sobre los servicios públicos do-miciliarios. Asimismo, debe ser impul-sado desde una perspectiva institucional,normativa y de carácter técnico

3. El modelo de los servicios públicos do-miciliarios ha constituido una respues-ta coherente a los imperativos decobertura y eficiencia, pero ha demos-trado en su primera década, la existen-cia de problemas estructurales. Uno deestos problemas, que está en la base dela formulación del modelo de políticapública objeto de análisis, es la falta de

10. El artículo 73 de la Ley 142 de 1994 establece lo siguiente sobre las funciones y facultades generales delas comisiones de regulación las cuales «tienen la función de regular los monopolios en la prestación de losservicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y en los demás casos, la de promover lacompetencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de loscompetidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante y produzcanservicios de calidad».

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consideración de diferencias geográficas,sociales y culturales en un país territo-rialmente heterogéneo y caracterizadopor pequeños y medianos municipios.

4. En términos generales, los problemasestructurales deben recibir tratamientoa partir de reformas legislativas.

5. El ente regulador es por excelencia elórgano capaz de responder a las expec-tativas de técnica que demanda el sec-tor. Por lo tanto, se debe esbozar comoel protagonista en el impulso de la po-lítica pública y contar con la colabora-ción y participación de otros sujetospúblicos y privados. Para ello es nece-sario superar las barreras que se presen-tan en el modelo colombiano para laconsolidación del rol protagónico delente regulador.

6. Se debe avanzar en la concepción de unaregulación que no se circunscriba a lostemas económicos, sino que presente unmarcado tinte social.

ropuesta de reformas institucionales, legislativas y regulatorias · 2019. 10. 28. · hernando,...

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