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Rol del Estado y economía política de la de la regulación ambiental y gestión de RRNN en América Latina.

Jean AcquatellaCEPAL

Curso MARNE, ILPES, 19 Mayo 2009

Contenidos1. Enfoque de economia politica

Cómo explicar la aplicación (o ausencia) en América Latina de determinadas políticas e instrumentos de gestiónambiental?

2. El entorno económico-político en el que se desarrolla la regulación y gestión ambiental en la región

3. Temas para una agenda de investigación

Qué se entiende por el término: EconomíaPolítica?La economía política parte de la observación quelas políticas/instrumentos que vemos en la práctica difieren substancialmente de laspolíticas/instrumentos “óptimos” (no sujetos a restricciones políticas, solo de información o técnicas).

Restricciones políticas se refiere a restriccionespor conflictos de intereses y la necesidad de tomardecisiones colectivas en un entorno de oposiciónentre actores que se desarrolla en el escenariopolítico y al interior del aparato público.

Qué se entiende por el término: EconomíaPolítica?

Economía Política (marco positivista):Intenta explicar cómo las políticas e instrumentos observados en la práctica puedenexplicarse en función de las institucionespolíticas, las preferencias de los tomadores de decisiones, y el poder de negociación relativode los distintos grupos de interés.

Los resultados de políticas/instrumentosobservados frecuentemente difieren de aquellosque adoptaría un “planificador o regulador quemaximiza el bienestar social”.

Economía política de la regulación/instrumentos de política

ambiental en América LatinaPor qué observamos en la práctica la aplicación de determinados instrumentos y políticas de gestiónambiental en ALC y no otros?

Qué factores pueden explicar estos resultados?

Comprender cómo el entorno latinoamericanocondiciona la aplicación de regulación/instrumentos de políticaambiental.

Aplicación: políticas/instrumentos para internalizar costos ambientales en ALC

Leyes generales de Ambiente ’90Mandatos: construir sistemas nacionales de gestión ambientalPrograma 21 “Internalizar costos ambientales”

Incorporar en el sistema de precios los costos ambientales externos de las actividades de producción y/o consumo

Impuestos ambientalesTasas por uso de recursosTasas por vertido de efluentes (contaminación)

ExternalidadesInternalización de costos sociales: impuestos

Pigouvianos (regulación óptima)

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

S’

divergencia

Q*

P*

q

p

TAX

Fig. Modelo Regulación Optima

CostoMarginal

de Mitigación

Daño SocialMarginal por

contaminaciónN

Supuestos:1. Se dispone de informacióncompleta.2. Costos de transacción parafiscalizar y hacer cumplir la regulación son mínimos.

Enfoque:Se puede seleccionar uninstrumento óptimo paracorregir la externalidadambiental en cada caso.

En la práctica que observamos?• 1999-2002 Proyecto CEPAL/PNUD

documenta 12 estudios nacionales pararealizar diagnóstico sobre las condiciones de aplicación de instrumentos económicos y sobreel financiamiento de la gestión ambiental en América Latina:

• Impuestos con incidencia ambiental• Tasas y cargos por uso de recursos• Tasas y cargos sobre contaminación• Etc.

Evolución y financiamiento del gasto públicoambiental en 7 países

En la práctica que observamos? (I)Ausencia general de “impuestos ambientales” en la región.Escasa evidencia de internalización de costosambientales

Poca información sobre costo económico de externalidadesambientales y valor de bienes/servicios ambientales, instrumentos con señales de precio muy débiles etc.

Escaso uso de instrumentos fiscales centralizados(escala nacional), específicamente diseñados paraapoyar objetivos de gestión ambiental. Incoherencia entre estructuras de incentivos de políticas sectoriales.

En la práctica que observamos? (II)Presupuestos públicos rezagados respecto a mandato legales de gestión ambiental

Algunos casos de subsidios e incentivos fiscalespara importación de tecnologías limpias y actividades con ext. ambientales positivas (ej. reforestación, protección de cuencas etc.).

Algunos casos de cobros de tasas por uso de recursos naturales, descarga de efluentes, y tarifas por servicios de tratamiento/recolecciónetc.

En la práctica que observamos?(III)

Mayoría de aplicaciones exitosas de cobros de tasas por uso, descargas o servicios ambientalesse encuentran en instanciasdescentralizadas (gobiernos estaduales, municipalidades, cuencas, CARs en Colombia etc.), donde la plataforma institucionalrequerida existía a priori.

Competencia fiscal para atraer inversión en sectores de recursos naturales conduce a tratamiento fiscal favorable que no incorporaexternalidades asociadas.

REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Ejemplo I: Tasa Retributiva por ContaminaciEjemplo I: Tasa Retributiva por Contaminacióón n HHíídrica en Colombiadrica en Colombia

ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA

CORPORACIONESCORPORACIONES

AUTONOMAS AUTONOMAS

REGIONALESREGIONALES

oox

x x x

x xx

x x

x

x x

x x

x x

x

xx

x

x

x

x

x

x

o o

o o o

x

x x

x

o o

o o

o o

oo o

o

o

o o o

AreaArea 33

AreaArea 11

AreaArea 22

Areas de Manejo de Cuencas (Principio Burbuja)

Las Cuencas se Dividen en Areas o Tramos de Manejo Ambiental.Para cada área o tramo se fija una meta de reducción de contaminación.

= Municipio (alcantarillado)

= Fuente Industrial= Fuente Agrícola

Catastro Fuentes

Alta capacidad institucional requerida de la AutoridadAlta capacidad institucional requerida de la Autoridad

Base de Datos Análisis TécnicosDaños

SaludEcosistemasDesarrollo

Costos de Reducción.IndustriaMunicipios

Negociación metaBeneficios Percibidos de Descontamianción.Costos de Reducción PercibidosNegociación de meta de reducción aceptable por a la comunidad.

Calidad Ambiental

Estimación de Cargas

REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Ejemplo I: Tasa Retributiva por ContaminaciEjemplo I: Tasa Retributiva por Contaminacióón n HHíídrica en Colombiadrica en Colombia

ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA

CORPORACIONESCORPORACIONES

AUTONOMAS AUTONOMAS

REGIONALESREGIONALES

Diagnóstico: hechos estilizadosPaíses carecen de plataforma operativa que permita el desarrollo conjunto de instrumentos y coordinación de políticas entre autoridades

Incoherencia entre estructuras de incentivos implícitas en política fiscal y sectorial con la internalización de costosambientales

Estructura incentivospolítica macro y sectorial

Estructura de incentivosregulación ambiental

Falla de coordinación de políticas =Incoherencia en la estructura de incentivos

Autoridad fiscalAutoridad ambientalVínculo operativo

débil

Diagnóstico: hechos estilizados 1. Fallas de coordinación al interior del aparato publico

Horizontal: entre sectores de gobiernoVertical: entre niveles de gobierno

2. Poca información publica sobre costos-beneficios ambientales y su distribución

3. Proceso presupuestario no guarda coherencia con mandatos legales del área ambiental.

4. Dinámica de coordinación entre actores públicos pareciera mas influyente que la dinámica entre actores públicos y privados.

5. Hacia unacaracterización del entornolatinoamericano

Diagnóstico 1: Fallas de Coordinación

Fallas de coordinación de políticas al interior del aparato público

Débil poder de negociación y prioridad políticade autoridad ambiental al interior del aparatopúblico

Estructura incentivospolítica macro y sec.

Estructura de incentivosregulación ambiental

Falla de coordinación de políticas =Incoherencia en la estructura de incentivos

Estudios Nacionales 2004: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana y Perú

• Identificar “Fallas de Coordinación”existentes en sectores de relevancia ambiental(agricultura, turismo, agro, minas, energía y transporte etc.)

• Proponer acciones para mejorar los mecanismosde Coordinación de políticas entre aquellossectores y niveles de gobierno, involucradosen el logro de metas nacionales de desarrollosostenible.

Estudios Nacionales 2004:

Fallas de Coordinación

Sectores analizados

Argentina Financiamiento del gasto en Provincias, Federalismo y tratamiento regalías etc.

Brasil Coordinación a nivel Federal, y dentro del sector agrícola.

Colombia Política de incentivos tributarios paratecnología limpia, financiamiento SINA

Costa Rica Financiamiento gestión de recursos hídricos

Rep. Dominicana Coordinación con sectores: energía, agricultura y turismo.

Perú Política de incentivos en sectores de recursos naturales, sector turismo.

Transversal(entre sectores)

Vertical(entre niveles de gobierno)

Intertemporal(entre ciclosadministrativos)

Integración

Coherencia

Coordinación e

Diagnóstico 1: Fallas de Coordinaciónal interior del aparato público

Transversal(entre sectores)

Vertical(entre niveles de gobierno)

Intertemporal(entre ciclosadministrativos)

Integración

Coherencia

Coordinación e

EjecutivoNacional

Ministerios

EstadosProvincias

Cuencashídricas

Municipios

MedioAmbiente

Hacienda

ObrasPública

Agricultura

Ciencia y Tecnología

Etc,

CoyunturaFiscal

Medianoplazo 5-7

Años

LargoPlazo

Diagnóstico 1: Fallas de Coordinaciónal interior del aparato público

Fuente: Oscar Cetrángolo, Martina Chidiak, Javier Curcio y Verónica Gutman (2003) sobre la base de datos de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados (DGSC) * En miles de pesos corrientes

Argentina. Gasto Público en Medio Ambiente: Composición por Niveles de Gobierno, 1994-2002

POLITICA POLITICA PRESUPUESTARIAPRESUPUESTARIA

POLITICAPOLITICACUASICUASI--FISCALFISCAL

1) Fondos extra-presupuestarios

2) Incentivos Fiscales, renuncias tributarias y subsidios

3) Garantía públicas, pasivos contingentes

4) Política Fiscal Implícita a través de política monetaria, industrial, cambiaria, salarial, etc. y de regulaciones mandatorias.

G-T = H + B

Diagnóstico 2: Fiscalidad pública en entorno de América Latina

Entorno regulatorio con Fallas de Coordinación al interior del aparato público

Entorno regulatorio (Afsah, Laplante 1999) World Bank

ComunidadPresión socialFiscalización localNegociación

MercadoReputaciónGanancias

Industriaregulada

consumidores

invesionistas

LegislativoReguladores

EstadoRegulaciones, instrumentos etc.


Modelo anterior no captura apropiadamente Entorno ALC

ComunidadPresión socialFiscalización localNegociación

MercadoReputaciónGanancias

Industriaregulada

consumidores

invesionistas

LegislativoReguladores

Autoridades AMBIENTALAMBIENTAL FISCALFISCALRegulaciones, instrumentos etc.


Industriaregulada

Leyes

InversionistasEENNTTOORRNNOOEECCOONNÓÓMMIICCOOMercados incompletos.Situación macroeconómica.Situación fiscal.Competencia fiscal y otras fallas depolítica.Coherencia con política sectorial yregional (subsidios presentes etc.) .

Reguladoresambientales

Autoridad AAMMBBIIEENNTTAALL AAuuttoorriiddaadd FISCCAALLRReegguullaacciióónn ddiirreeccttaa ++ iinnssttrruummeennttooss eeccoonnóómmiiccooss ++ iinncceennttiivvooss rreeppuuttaacciioonnaalleess……

Fisco

Comportamientoconsumidores

Comportamientoinversionistas

Legislativo

ENTORNO JURÍDICOINSTITUCIONALPlataforma institucional ypresión social existente.Fiscalización local.Construcción deconsensos políticos.Coordinación interagencial.Especificidad territorial de lagestión ambiental.

Industria

Regulada

Introducir coherencia en políticas/incentivos sectoriales

Reformas fiscales para apoyar objetivos ambientales: impuestos, cargos y tasas ambientales

Evaluar renuncias tributarias, subsidios perversos, pasivos contingentes

Revisar estructuras tributarias e incentivos en sectores yactividades con incidencia ambiental (agro, transporte, etc.

Oportunidad 1: coordinación de políticas

Movilizar financiamiento acorde a mandatos de gestión ambiental nacional

Movilización de recursos adicionales, revisión de cargos y tasasAmbientales para reflejar costo real de los recursos


Evaluar opciones de autofinanciamiento y destinación específica de recursos

Evaluar eficiencia e impacto de gasto/inversión públicaAmbiental actual

Tratamiento del financiamiento de la gestión ambiental local

Federalismo ambiental - fiscal

Destinación específica de recursos y opciones de autofinanciamiento

Descentralización fiscal, instrumentos a nivel sub-nacional, recaudación ambiental local


Fortalecer la plataforma legal-institucionalrequerida p/ operar y aplicar instrumentos de gestión ambiental

se requieren reformas legales e instit.

Crear mecanismos para integrar la autoridadambiental al diseño de políticas e instrumentossectoriales desde su gestación

se requieren reformas organizacionales.


Mejorar información pública sobre los costos/beneficios económicos de decisiones de política e instrumentos con incidencia ambiental.

Valoración económica de externalidades y riesgos ambientales con transparencia y difusión pública

Potenciar control social sobre actores políticos ySectores regulados


FinalmenteContinuar la curva de aprendizaje y desarrolloinstitucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible.

tiempo

Integración efectivapol. ambiental-fiscal

Inicio del proceso

Aplicación vigorosa deinstrumentos económicos

Coherencia entre incentivosmacro, sectoriales y ambientales

Desarrolloinstitucional

ALC

MUCHAS GRACIAS!!

Tratamiento fiscal de combustibles (sectores energía y transporte) no escoherente con criterios de internalizaciónde externalidades asociadas.

Competencia fiscal para atraer inversiónen sectores de recursos naturales conduce a tratamiento fiscal favorable que no incorpora externalidades asociadas.

En la práctica que observamos?

COMPARACIÓN IMPUESTOS DIESEL OIL EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR y EUROPA DIC 2001 - PROM 2002

0.000.03

0.050.07

0.12 0.12 0.12

0.21 0.22

0.280.30

0.000.03 0.04

0.070.09 0.10 0.11

0.14 0.15

0.230.27

0.6670.687

0.118 0.118

0.3360.361

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

Ven Ecu Par Col Bra Uru Chi Bol Per Arg Méx Ven Ecu Par Col Uru Bra Chi Arg Bol Per Méx

Dec-01 2002

Dolares por Litro

Impuestos UK USA FR

COMPARACIÓN IMPUESTOS DIESEL OIL EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR y EUROPA 2003-2004

0.03 0.050.07

0.12

0.19 0.19

0.25

0.030.05

0.080.12

0.150.19

0.27

0.752

0.844

0.442

0.518

0.119 0.120

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

Ecu Uru Col Chi Méx Arg Per Ecu Uru Col Méx Chi Arg Per

2003 2004

Dolares por Litro

Impuestos UK USA FR

COMPARACIÓN PRECIO FINAL AL CONSUMIDOR EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR y EUROPA DIESEL OIL DIC 2001 - PROM 2002

0.02

0.210.26

0.33 0.34 0.35

0.45 0.46 0.460.51

0.57

0.01

0.24 0.250.31 0.33

0.360.40 0.41

0.440.48 0.49

0.955 0.962

0.371 0.348

0.5970.607

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

Ven Ecu Col Par Chi Bra Uru Per Bol Méx Arg Ven Ecu Col Par Arg Chi Uru Bra Bol Per Méx

Dec-01 2002

Dolares por Litro

Precio Consumidor UK USA FR

COMPARACIÓN PRECIO FINAL AL CONSUMIDOR EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR y EUROPA DIESEL OIL 2003-2004

0.26 0.27

0.43 0.43 0.46 0.46

0.57

0.270.33

0.45 0.470.54 0.54

0.66

1.082

1.214

0.748

0.919

0.398

0.477

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

Col Ecu Chi Uru Méx Arg Per Ecu Col Méx Arg Uru Chi Per

2003 2004

Dolares por Litro

Precio Consumidor UK USA FR

COMPARACIÓN PRECIO REFINERÍA DEL DIESEL OIL EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR Y MÉXICO DIC 2001-PROM.2002

0.01

0.13

0.160.17 0.17 0.17

0.18

0.21 0.21

0.240.25

0.00

0.130.14

0.18

0.200.21

0.220.23 0.23

0.25 0.26

0.14

0.19

0.13

0.18

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

Ven Col Ecu Chi Per Bra Méx Arg Bol Par Uru Ven Col Arg Ecu Méx Chi Per Par Bra Uru Bol

Dec-01 2002

Dolares por Litro

Precio refinería CIF Costa Golfo FOB Costa Golfo

COMPARACIÓN PRECIO REFINERÍA DEL DIESEL OIL EN PAISES DE AMÉRICA DEL SUR Y MÉXICO 2003-2004

0.14

0.21 0.21

0.250.26

0.28

0.34

0.18

0.210.23

0.310.34

0.36

0.44

0.23

0.31

0.22

0.29

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

Col Ecu Arg Méx Chi Per Uru Col Ecu Arg Méx Chi Per Uru

2003 2004

Dolares por Litro

Precio refinería CIF Costa Golfo FOB Costa Golfo

rol del estado y economía política de la de la regulación ... · regulación ambiental falla de...

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