riesgos potenciales de corrupción para redd+ en perú

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RIESGOS POTENCIALES DE CORRUPCIÓN PARA REDD+EN PERÚ

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RIESGOS POTENCIALES DECORRUPCIÓN PARA REDD+EN PERÚ.

Evitar que la corrupción haga fracasar los esfuerzos mundiales por reducir las emisiones de gases efecto invernadero de la deforestación y la degradación de bosques se está volviendo un importante tema de la agenda de este mecanismo. La concurrencia de flujos de significativas sumas de dinero a las regiones forestales donde existen bajos niveles de institucionalidad y gobernanza han elevado los riesgos de corrupción durante la fase de preparación e implementación del mecanismo REDD+.

Ello ha motivado que a nivel internacional organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales hayan empezado a desplegar una serie de iniciativas para advertir sobre la existencia de potenciales riesgos así como la necesidad de tomar medidas preventivas en estas primeras fases de preparación. En el caso de Perú a nivel nacional también ha habido exigencias, especialmente desde las organizaciones indígenas, para que se tomen medidas que eviten que los pueblos indígenas sean estafados por los llamados “piratas del carbono” (carbon cowboys).

Es en este escenario que el presente texto espera brindar un aporte respecto de los potenciales riesgos de corrupción para REDD+ en Perú intentando hacer un esfuerzo inicial, articulando las recomendaciones metodológicas de la guía “Transparencia en REDD+: Una guía para prevenir la corrupción en la reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal” al actual contexto nacional de lucha contra la corrupción e implementación de REDD+.

Sin duda, harán falta esfuerzos mayores y más amplios pero confiamos que las reflexiones aquí vertidas, así como las conclusiones alcanzadas ayudarán a delinear los caminos a explorar en este esfuerzo mundial por asegurar la efectividad, eficiencia y equidad de REDD+.

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ENTENDIENDO LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ

Consideramos que antes de entrar a analizar los potenciales riesgos de corrupción para REDD+ en Perú necesitamos poner en contexto qué significa la corrupción en este país. Más aun considerando que existen múltiples aproximaciones a la corrupción y a la lucha contra ella, entre las cuales se encuentran las que formalmente han sido adoptadas en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016.

¿QUÉ ES LA CORRUPCIÓN?

Existen diversas definiciones de la corrupción, cada una de las cuales pone énfasis en algún elemento en particular. Pero todas las definiciones reconocen la importancia de los actores públicos en los actos de corrupción. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (CAN 2013) considera que la corrupción abarca los actos realizados por funcionarios que usan su posición para fines propios, o bien lo hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficio para sí mismos o para terceros.

Sin embargo, también se debe reconocer el rol activo que juegan los actores privados en los actos de corrupción. El Banco Mundial (BM) (CAN 2013) la define como “el abuso de un puesto o cargo público para ganancia privada” que se manifiesta a través de la captura del Estado (acciones de individuos, grupos o firmas, tanto en el ámbito público y privado, para influir sobre la formación de leyes, reglamentaciones, decretos y otras políticas gubernamentales para beneficio propio) y la corrupción administrativa (distorsión intencional de la implementación de las leyes y reglamentaciones para dar ventaja a actores estatales o no estatales).

Otros conceptos se enfocan en enumerar de manera más precisa las conductas corruptas, como la definición del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) que considera la corrupción como el mal uso de los poderes públicos, cargos o autoridad para beneficio privado mediante el soborno, la extorsión, el tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, la extracción de dinero para agilizar trámites, o la malversación de fondos.

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Transparencia Internacional, por su parte, la define como “el abuso del poder encomendado o delegado para beneficio privado”, incluyendo en la conceptualización la posibilidad de que los actos corruptos partan o se den también en la esfera privada y ya no solo en el ámbito público.

¿CÓMO SE DEFINE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ?

El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, el instrumento que define la política pública en este campo, define la corrupción como el “Uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona”.

Esta definición tiene tres elementos claves: el uso indebido del poder (la intención de evitar o infringir una determinada norma que obliga a determinados actores a mantener o cumplir ciertos deberes), la existencia de un beneficio irregular (buscan lograr un beneficio que de una manera legal no se hubiera obtenido), y consecuencias multidimensionales (pérdidas económicas de fondos públicos, desmedro de la legitimidad de la autoridad y reducción del acceso a los derechos fundamentales de la persona).


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IMPACTOS DE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ: REALES

Y PERCIBIDOS

Como se ha señalado desde la perspectiva peruana la corrupción tiene consecuencias multidimensionales. En efecto, de conformidad con la VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2013 la corrupción sigue siendo percibida como el segundo mayor problema después de la delincuencia (44% y 63% respectivamente). Sin embargo, el nivel de importancia que le dan los ciudadanos a la corrupción depende del nivel socio económico. Mientras el nivel socioeconómico A lo considera el principal problema (65%) el nivel socioeconómico E lo considera el cuarto problema en importancia (40%) después de delincuencia, consumo de drogas y desempleo, lo cual sugiere que la importancia de la lucha contra la corrupción disminuye mientras menor sea la institucionalidad y presencia del Estado.

Esta situación ha ido en desmedro de la legitimidad de la autoridad y del Estado en general, agravando la desconfianza entre los ciudadanos frente a los funcionarios públicos, la clase política y el sector empresarial, tal como se manifiesta en la encuesta de Proética.

De otra parte, con respecto a las pérdidas económicas, las cuales incluyen la apropiación de fondos públicos y la pérdida de impuestos y otros ingresos, se ha estimado costos muy elevados. Para Alfonso Quiroz (2013), históricamente, estos costos han llegado a significar hasta el 72% del gasto público durante el oncenio de Leguía (1919-1930) o el 5.5% del producto bruto interno durante los primeros dos gobiernos de Piérola (1879-1885). Los costos totales de corrupción en el Perú durante la década de 1990 – 1999 del gobierno de Alberto Fujimori son calculados en 14,091 millones de dólares, monto que incluye tanto las sumas directamente desviadas del erario público (aproximadamente unos 4,000 millones de dólares) como las inversiones extranjeras perdidas, porque los empresarios habrían preferido no invertir en el país por considerar las coimas exigidas por el régimen como un costo muy alto y riesgoso.


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Como señala Marcos Cueto (2013) quizás el mayor impacto de la corrupción en el Perú es que ha impedido su desarrollo. En conjunto, tanto la pérdida de recursos como de legitimidad ha ocasionado una seria disminución de la capacidad del Estado para proporcionar y brindar servicios públicos que permitan el acceso y ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.

Por ello, no es de extrañar que la VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2013 muestre que la opinión pública considera que la corrupción es el principal problema (58%) que enfrenta el Estado y que le impide lograr el desarrollo; superando de lejos a otros problemas como la falta de capacidades, recursos y coordinación.

LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN PERÚ

Actualmente la lucha contra la corrupción está liderada por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), que es un espacio de coordinación entre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, los órganos autónomos, representantes de los gobiernos sub-nacionales, gremios empresariales y la sociedad civil. Esta comisión tiene como principal objetivo hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016, que contiene estrategias dirigidas erradicar la corrupción en el país.

Como parte de este plan se señala que las entidades deben desarrollar y adoptar planes institucionales anticorrupción articulando los objetivos y estrategias de aquel con los procesos internos de mayor riesgo o vulnerabilidad a la corrupción que se presentan en cada entidad. Para que haya un correlato presupuestal, las sus acciones deben traducirse en los planes operativos institucionales (POI) de cada entidad.

Uno de los actores más importantes para la preparación e implementación de REDD+, el Ministerio del Ambiente, aprobó mediante la Resolución Ministerial N°296-2012-MINAM su Plan Sectorial de Lucha contra la Corrupción. De otro lado, entre los ministerios que aun no cuentan con un plan institucional anticorrupción se encuentra el Ministerio de Agricultura y Riego, otro actor clave en ese proceso. No obstante, sí se cuenta con un Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 009-2011-AG; que es el resultado de uno de los compromisos que asumió Perú al firmar el Acuerdo de Promoción Comercial con Estados Unidos.


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Cabe agregar que la VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2013 señala que la población percibe como poco o nada efectivo (86%) denunciar casos de corrupción y considera poco o nada efectivos (82%) los esfuerzos del Estado por combatirla.

Esta situación genera una percepción negativa del futuro, pues un 55% considera que la corrupción aumentará en los próximos 5 años, mientras el 34% considera que seguirá igual. Solamente el 6% cree que disminuirá, el porcentaje más bajo de las últimas encuestas. Este contexto de creciente desconfianza a la posibilidad de hacerle frente a la corrupción enmarca el proceso de preparación e implementación de REDD+ en Perú.

LOS RIESGOS DE CORRUPCIÓN DE REDD+ EN PERÚ

REDD+ está movilizando significativos recursos financieros hacia el sector forestal peruano, así como un renovado interés de la cooperación internacional. Perú posee la segunda masa forestal más importante de Sudamérica (73 millones de hectáreas) pero se han venido deforestando a una tase de entre 150, 000 y 100,000 hectáreas por año.

De esta manera la deforestación se ha convertido en la principal fuente de emisiones de gases efecto invernadero (47%), por lo que el país se ha planteado la meta de reducir a cero la tasa de deforestación en 54 millones de hectáreas de bosques primarios para el 2021.

Pero para ello debe revertir la tendencia que amenaza con agregar 7,3 millones hectáreas de deforestación para el 2050 en el escenario habitual (business as usual), pero que podrían elevarse hasta 19,6 millones de hectáreas debido a la acción combinada de carreteras, agricultura, ganadería, minería, hidroeléctricas, hidrocarburos y expansión urbana proyectadas. Para enfrentar este gran reto Perú también deberá vencer los potenciales riesgos de corrupción que ya existen en el sector forestal (ver recuadros).


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ESCALAS DE LA PREPARACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE

REDD+ EN PERÚ

En Perú se encuentran simultáneamente desarrollándose tanto la preparación para un programa nacional de REDD+ como proyectos REDD+. Los proyectos empezaron a desarrollarse primero. Las primeras iniciativas de proyectos REDD+ aparecieron en el 2007. Al año siguiente, el gobierno presentó su primera submission sobre REDD+ a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y solicitó su incorporación en el Fondo Cooperativo para el Carbono Forestal (FCPF), y dos años después se incorporó al Programa de Inversión Forestal (FIP).

Luego también ha solicitado su incorporación como observador en el Programa de Naciones Unidas de REDD+ (ONU-REDD). En el marco del FCPF el gobierno se encuentra terminando de revisar su Propuesta de Plan de Preparación para REDD+ (R-PP) a fin de poder recibir una donación de casi 4 millones de dólares para su preparación para REDD+. En el marco del FIP acaba de aprobársele su Plan de Inversión Forestal (PIF) por lo que iniciará el próximo año con la elaboración de 4 proyectos para invertir 50 millones de dólares.

Asimismo, de manera paralela a nivel nacional se viene ejecutando el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (PNCB), el Inventario Nacional Forestal y Manejo Forestal Sostenible del Perú ante el Cambio Climático (INF) y el diseño de un sistema nacional de Medición, Reporte y Verificación (MRV) de emisiones de la deforestación y degradación de bosques; entre otras medidas destinadas a contribuir a la reducción de la deforestación para contribuir con la mitigación de los gases efecto invernadero.

Simultáneamente a nivel sub nacional, se vienen desarrollando niveles de referencia (líneas base) de emisiones forestales en las regiones de San Martín y Madre de Dios (NR-R), y primero el Gobierno Regional de Madre de Dios, y recientemente los de Loreto, San Martín y Ucayali se han unido al Grupo de Trabajo de los Gobernadores sobre Clima y Bosques (GTF). En ese sentido, REDD+ está implementándose en Perú en tres escalas: nacional, sub-nacional y local.

En la escala nacional, se encuentran involucrado el FCPF que debe contribuir con una Estrategia Nacional de REDD+ (ENREDD+), un nivel de referencia nacional de emisiones de la deforestación y degradación (NR-N) un MRV y un sistema de información de salvaguardas (SIS).


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A esta misma escala el FIP y el ONU-REDD esperan contribuir con una mejora de las condiciones de gobernanza. El INF espera apoyar el Programa Nacional de Inventarios Forestales del Perú e informar de forma adecuada al mecanismo REDD+ y el inventario de gases de efecto invernadero. En todo ello, el PNCB debe jugar un rol clave pues su objetivo es conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales como una contribución a la mitigación del cambio climático y al desarrollo sostenible.

A escala sub-nacional o regional, gracias al impulso de los proyectos privados el apoyo del gobierno nacional las regiones de San Martín y Madre de Dios han adelantado los trabajos para contar con niveles de referencia o líneas base regionales de emisiones de gases efecto invernadero de la deforestación y degradación de bosques. Asimismo, el FIP tiene previsto desarrollar tres proyectos que contribuirán a generar condiciones adecuadas para la implementación en tres zonas: a) eje Tarapoto (San Martín) – Yurimaguas (Loreto), b) Atalaya (Ucayali) y c) eje Interoceánica Sur Amarakaeri (Madre de Dios).

Finalmente, a escala local se vienen desarrollando proyectos privados, que de acuerdo a diversos conteos fluctúan alrededor 40 proyectos distribuidos principalmente en las regiones de San Martín, Loreto, Ucayali, Cusco y Madre de Dios. Muchos de estos proyectos están relacionados a áreas naturales protegidas del Estado, bosques en tierras de comunidades nativas y concesiones forestales otorgadas por el Estado. Asimismo, el PNCB viene distribuyendo a nivel de comunidades nativas un subsidio denominado transferencia directa condicionada a cambio que dichas comunidades se comprometan a seguir conservando sus bosques e implementar proyectos sostenibles.


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ACTORES Y PARTES INTERESADAS DE REDD+ EN PERÚ

Los actores son aquellas personas o entidades que son responsables directos en alguna a escala nacional, regional y local de REDD+ en Perú. Por lo tanto tienen el control de la implementación de las actividades de REDD+ que se están llevando a esa escala. Entendemos por partes interesadas aquellas personas o entidades que tienen determinado interés en REDD+ en Perú, pero no necesariamente están involucradas en la misma.

La importancia de la identificación y diferenciación de los actores y las partes interesadas en REDD+ en Perú radica en que sin los primeros no podría llevarse a cabo ninguna conducta corrupta (dado que tienen el control de la decisión) y los segundos son necesarios para comprender la gama completa de riesgos de corrupción que podrían darse (por su conocimiento del contexto de REDD+ en el país).

En el Anexo 1 se hace una clasificación preliminar de actores y partes interesadas, en las tres escalas de decisión sobre REDD+ en el Perú: nacional, regional y proyecto. Consideramos escala nacional aquella cuyas decisiones van a tener implicancias sobre todo el territorio del país. La escala es regional cuando los efectos se circunscriben únicamente a los espacios administrativos regionales. Y entendemos como escala proyecto aquella restringida a los límites de un proyecto, tanto las áreas mismas del proyecto como a su zona de influencia.

Adicionalmente, a dicha clasificación, para efecto del análisis de los riesgos de corrupción de REDD+ consideramos que existen tres grupos de actores: los tomadores de decisiones, los terratenientes y los desarrolladores de REDD+.

El primer grupo de actores son los tomadores de decisiones es el conjunto más importante porque está conformado por aquellas organizaciones públicas que tienen alguna competencia o función relevante para la preparación e implementación de REDD+ en Perú, o están ejerciendo un rol trascendente debido a su posición (financiera) o temática (indígena).


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Es este grupo, por lo tanto, donde puede darse el uso indebido del poder a través de la violación de un deber de cumplimiento, y por lo tanto la transparencia y rendición de cuentas aparecen como algunos requisitos indispensables para su función. Este grupo de actores tomadores de decisiones está integrado por los Ministerio de Ambiente, Agricultura, Economía y Cultura, así como por otras entidades públicas que tienen un rol importante en el proceso de REDD+ en el Perú como es el Programa Nacional de Conservación de Bosques y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas; y también por los gobiernos regionales principalmente amazónicos, representados en la escala nacional por el Consejo Interregional Amazónico. Por lo general este grupo de actores es básicamente el mismo en las tres escalas.

Cuadro 1:

RIESGOS DE IMPLEMENTACIÓN EN CAMPO

Un ejemplo de riesgos de corrupción a nivel de implementación de proyectos en campo la brinda una reciente denuncia en la cual autoridades locales estarían involucradas en la desaparición de 1 millón de dólares.

El alcalde de la provincia de Mariscal Cáceres recibió 1 millón de dólares del programa gubernamental DEVIDA (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas) para contratar a técnicos para reforestar la tierra como parte del programa de lucha contra la droga.

Pero en lugar de emplear personal calificado, el alcalde habría enviado al personal de su oficina para plantar una pequeña fracción de los árboles asignados, lo cual habría sido ocultado a través de un informe falso evaluación que señalaba que el proyecto había cumplido sus objetivos.

Fuente: http://blog.transparency.org/2013/08/22/us1-million-for-reforestation-missing-in-peru/


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El segundo grupo de actores, son los terratenientes, también es indispensable para REDD+, y está conformado por aquellos actores (públicos y privados, individuales y colectivos) que tienen derechos sobre los bosques y que por lo tanto los proyectos y programas REDD+ no podrían implementarse sin su conformidad y en algunos casos sin su intervención.

La importancia de este grupo radica en que ellos podrían ser los principales perjudicados por las prácticas corruptas porque aquellos beneficios privados indebidos que se obtendrían de la corrupción, vendrían en una parte importantes de los beneficios justos que estos terratenientes aspiran recibir.

Pero también es posible que sus dirigentes y representantes legales sean corrompidos para que traicionen su deber y acepten decisiones y acuerdos prejudiciales para sus representados. Entre los actores terratenientes públicos quisiéramos destacar al SERNANP (áreas naturales protegidas) y a los gobiernos regionales (bosques de producción permanente, áreas de conversación regional, etc.).

Entre los privados, destacan de manera concluyente los pueblos indígenas que poseen aproximadamente unos 13 millones de hectáreas de bosque, pero también estarían los concesionarios forestales que poseen aproximadamente unos 7 millones de hectáreas de bosque de producción permanente.

Cuadro 2

RIESGO DE LOS PIRATAS DEL CARBONO

Diversos medios de prensa internacionales, nacionales y regionales han presentado el caso del australiano David Nilsson y el estadounidense James Luis King acusados de “estafar” a las comunidades nativas amazónicas con falsos contratos sobre REDD+. Se ha denunciado el caso de intento de firma de un contrato con la comunidad nativa de los Matses, así como la firma de un convenio con la Federación de Pueblos Yaguas del Rio Apayacu con la empresa Amazon Holding Limited por 100 años para la realización de proyectos REDD+, contrato supuestamente supervisado por el Banco Mundial.

Fuente: http://www.revistaideele.com/ideele/content/piratas-del-carbono


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El tercer grupo de actores está conformado por los desarrolladores de REDD+ que integra aquellos actores, mayoritariamente privados, que impulsan la preparación e implementación de REDD+ en Perú, principalmente a través de proyectos.

Si bien algunos pueden considerar a los integrantes de este grupo como los principales beneficiarios de aquellos beneficios privados indebidos que genera la corrupción, creemos que ellos también podrían ser las víctimas de la competencia injusta e ilegal que ocasionaría aquellos que procuren el uso indebido del poder a través de violaciones del deber de cumplimiento de las autoridades de REDD+ en Perú. Este grupo de desarrolladores de REDD+ está conformado principalmente por ONGs y empresas. Las partes interesadas en las tres escalas de preparación e implementación de REDD+ también pueden ser adicionalmente clasificados en cuatro grupos: apoyo a la implementación pública, de aliados en la mejora del mecanismo, de gestión del conocimiento y el de soporte externo o financiamiento.

El grupo de apoyo a la implementación pública, conformado por las otras entidades públicas que están involucradas en la preparación e implementación de REDD+ pero que no tienen un rol importante en los actuales procesos de decisión, resaltando principalmente los gobiernos municipales que hasta el momento han tenido un rol muy marginal frente a REDD+. Por ser instituciones públicas ellas también pueden presentar riesgos de corrupción, a través, de la violación de un deber de cumplimiento; sin embargo, debido a su rol poco importante en este momento del proceso es poco probable que ello ocurra durante la fase de preparación.

Cuadro 3

RIESGO DE INCUMPLIMIENTO DE TRATADOS INTERNACIONALES

El cumplimiento de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) en lo que respecta a la caoba fue cuestionado por la ONG estadounidense Agencia de Investigación Ambiental (EIA). El año 2012 publicaron un informe en el que describen un sistemático “lavado” de la madera ilegal a través de diversos tipos de actividades ilegales, las que varían desde inventarios con volúmenes falsificados a tala en áreas protegidas o la invención de planes de manejos fabricados. Pero la acusación más seria ha sido el incumplimiento del convenio CITES.

Fuente: http://eia-global.org/images/uploads/La_M%C3%A1quina_Lavadora_SPN.pdf_.pdf


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El grupo de aliados en la mejora del mecanismo REDD+. Allí encontramos tanto a las ONG como a las organizaciones indígenas. Las ONG pueden ser nacionales e internacionales y tienen diferentes aproximaciones a REDD+. La mayoría de dichos enfoques pueden agruparse en tres: sociales, técnicos e institucionales.

El enfoque social es aquel que está poniendo su mayor atención en las poblaciones rurales dependientes de los bosques, tano en lo que respecta a la defensa de sus derechos como en su acceso a los recursos económicos de REDD+. El enfoque técnico es aquel que está poniendo énfasis en complementar los requerimientos técnicos para poder contar con robustos y confiables sistemas de monitoreo (medición, reporte y verificación) de la reducción de emisiones de la deforestación y degradación, muchas veces a través del uso de tecnologías.

El tercer enfoque institucional más bien pone su atención en las reglas del proceso de preparación e implementación para REDD+, y pueden enfocarse tanto en temas de gobernanza (participación, transparencia, etc.), institucionales (competencias, funciones, etc.), normativos (derechos, registros, etc.) y económicos (financiamiento, mercados, etc.). Debido a los diversos intereses y enfoques de este grupo no es posible asignarle un solo rol frente a los riesgos de corrupción.

En el caso de las organizaciones indígenas, reúnen principalmente a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas que desempeñan diferentes roles en las diferentes escalas. Así por ejemplo, en la escala nacional, las organizaciones regionales aparecen como partes interesadas, pero a nivel regional y local son las organizaciones nacionales las que son partes interesadas.

Los pueblos indígenas (el principal grupo de terratenientes) pueden ser víctimas de los efectos de la corrupción, siendo excluidos de los beneficios de REDD+, pero también, por dicho motivo sus dirigencias pueden ser corrompidas.


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Cuadro 4

RIESGO DE DESVÍO DE LOS BENEFICIOS.

El conflicto suscitado la Central Ashaninka del Rio Ene (CARE) y la Asociación Bioclimática Asháninka (TSIMI) nos plantea el temor que existe por parte de los pueblos indígenas que REDD+ genere falsas organizaciones para desviar los fondos provenientes de REDD+. CARE que es una organización de pueblos indígenas cuestionó que TSIMI una asociación conformada por indígenas para impulsar un proyecto REDD+, estaría manejada por “una sola familia que ha dominado históricamente” su comunidad, lo que impediría una mejor distribución de los beneficios económicos de la iniciativa.

Fuente: AIDESEP & FPP 2011 “La realidad de REDD+ en Perú: entre el dicho y el hecho...” Lima Perú

El grupo gestor de conocimiento, conformado tanto por las organizaciones de investigación como por las empresas y otras organizaciones que prestan servicios de consultoría. La información y los conocimientos necesarios para la preparación e implementación de REDD+ son altamente especializados por lo que muchas veces se requiere convocar a organizaciones o empresas que brindan apoyo, es por ello que existen diversas empresas en ese rubro en el Perú, muchas de ellas internacionales, y existen otras nuevas que están explorando ingresar en el mercado peruano o también la creación de nuevas empresas.

Por su parte, entre las organizaciones de investigación contamos a las universidades e instituciones nacionales e internacionales que vienen implementando programas o proyectos de investigación sobre REDD+ así como diversos de sus temas políticos, técnicos, sociales y económicos. En general este grupo se interesa en los riesgos de corrupción porque podría disminuir la eficacia de REDD+. La información y conocimiento que generan es clave no solo para resolver temas ambiguos de REDD+ sino que puede ser clave para contrastar la información de los sistemas oficiales de información sobre REDD+.


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El grupo de soporte externo o financiamiento está conformado por las organizaciones internacionales, instituciones financieras internacionales y fundaciones privadas, que proveen tanto recursos como conocimientos e información necesarios para la preparación e implementación de REDD+; pero también están los compradores.

Su apoyo es indispensable para estos procesos y se convierte en un importante incentivo para que los países se decidan a entrar a REDD+. Sin duda también son uno de los grupos de actores más preocupados por los riesgos de corrupción y el impacto negativo que puede tener en el proceso.

Dado que este grupo de partes interesadas están invirtiendo recursos para incentivar y financiar los cambios institucionales y normativos, así como el desarrollo de mecanismos y sistemas de información y monitoreo necesarios para REDD+ el desvío de dichos fondos pude traerles serios problemas incluso con sus congresos, directorios y otros cuerpos de toma de decisión política en sus centrales; no solo por la falta de efectividad de las inversiones sino también por la pérdida de recursos escasos en un contexto de dificultad económica.

Los compradores son principalmente por empresas que adquieren los certificados o unidades de reducción de emisiones provenientes de los programas y proyectos REDD+. Sin embargo, Estados, instituciones de cooperación internacional y las instituciones financieras internacionales, también podrían ser compradores. Este grupo de actores es otro de los grupos que podrían ser altamente perjudicados por los procesos de corrupción pues ellos pagarían costos mayores generados por las prácticas corruptas o por reducción de emisiones falsas o carentes de integridad ambiental.


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IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE RIESGOS DE

CORRUPCIÓN DE REDD+ EN PERÚ

En un taller latinoamericano organizado por ONU-REDD en enero del 2013 se identificaron entre más de 20 factores que podrían contribuir a que se den prácticas corruptas durante la preparación e implementación de REDD+ a la falta de acceso a la información y de transparencia, la ausencia de mecanismos de salvaguardas, los sesgos para la inclusión de actores y el tráfico de influencias.

Asimismo, en dicho evento se presentaron los Resultados de la encuesta sobre riesgos de corrupción en REDD+ (Fach 2013), que para el caso de Perú, identificó como los componentes con más riesgos de corrupción para REDD+ en Perú serían el diseño e implementación de políticas y la distribución de beneficios. El componente menos riesgoso sería la elaboración de los niveles de referencia.

De manera que los aspectos más políticos y relacionados con fondos aparecen como los más vulnerables a la corrupción mientras que los temas técnicos son percibidos como los menos riesgosos. Según la misma encuesta para Perú los riesgos mayores serían:

Diseños intencionalmente débiles que favorecen movimientos turbios de fondos

Corrupción del sistema judicial o del sistema informal de resolución de conflictos

Falta de transparencia que permitiría el amiguismo al designar personal nuevo para que guíe el proceso de preparación

Influencia indebida para determinar quién puede llevar a cabo actividades REDD+

Influencia indebida para crear licencias fraudulentas, títulos de propiedad o derechos de carbono; y

Fraude para evitar el reconocimiento de derechos de tenencia informales y consuetudinarios


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Como se ve en la lista de mayores riesgos de actividades corruptas se refieren al proceso de otorgamiento de derechos (influencia indebida en actividades REDD+, otorgamiento de derechos fraudulentos y fraude en el reconocimiento de derechos) y definición de políticas (diseños débiles). Sin embargo, también aparece la desconfianza en los mecanismos de resolución de quejas y conflictos, que en general para Latinoamérica fue la situación de mayor riesgo, según la referida encuesta.

Asimismo, el PNUD contrató una consultoría denominada “Análisis de contexto institucional para la identificación de riesgos de corrupción y diseño de un sistema de monitoreo REDD+” que tuvo el objetivo de elaborar un diagnostico institucional de los riesgos de corrupción existentes en REDD+ de acuerdo al enfoque anidado que viene trabajando el MINAM. Según dicha consultoría “la mayor parte de los actores no identifica directamente los posibles riesgos de corrupción en REDD+, hasta que se comentan casos referenciales; a partir de lo cual se identifican y corroboran los riesgos jerarquizados en las diversas zonas”. Los principales riesgos identificados por dicha consultoría tenemos:

Fraudes al diseñar y establecer las “reglas de juego” (políticas y normas), que privilegian intereses de grupos de poder.

Captura del Estado, influencia indebida para determinar quién puede y debe llevar a cabo actividades REDD+.

Soborno o uso de influencias para definir, categorizar, clasificar al bosque; de manera que se incluyan o excluyan áreas a favor de intereses particulares.

Fraudes para la determinar la tenencia de la tierra, coimas para emisión de certificado de posesión de la tierra y cambio de uso.

Privilegios para el acceso al financiamiento, distorsión de la realidad.

Colusión-favoritismo en la definición de ámbitos y prioridades de intervención.

Fraude en los procesos y espacios de participación e involucramiento de actores, mmanipulación en consultas a poblaciones vulnerables.


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Manipulación de la información: Acceso no transparente para el otorgamiento de permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de bienes y servicios del bosque: Información no veraz, informes de inspección y verificación adulterados.

Colusión, extorsión, soborno o amiguismo al adquirir bienes y servicios, así como para contar con la conformidad del usuarios del bosque.

Corrupción que ocasione la no adhesión a las salvaguardas REDD+

Malversación que pone en riesgo la viabilidad y factibilidad de REDD+

Influencia indebida y soborno para ignorar infracciones a los reglamentos REDD+

Al igual que los resultados de la encuesta, la consultoría del PNUD ha identificado como los principales riesgos de corrupción de REDD+ en el Perú conductas relacionas al proceso de otorgamiento de derechos (influencia indebida en actividades, fraude y exclusión en derechos) y definición de políticas (diseños fraudulentos, captura del Estado). También aparece la desconfianza en los mecanismos de resolución de quejas y conflictos (ignorar infracciones, inspección y verificación adulterados). Pero se agregan los temas de riesgos de corrupción en la adquisición de bienes y la malversación de fondos.

Siguiendo la guía “Transparencia en REDD+: Una guía para prevenir la corrupción en la reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal” la priorización de los potenciales riesgos puede hacerse evaluando el impacto y la probabilidad de que ocurra la conducta corrupta. Dicha guía concuerda con el enfoque de impactos multidimensionales: a) financieros (pérdidas económicas de fondos públicos), b) políticos (desmedro de la legitimidad de la autoridad) y c) humanos (reduce el acceso a los derechos fundamentales de la persona).

En esa misma línea, la probabilidad sería determinada por la solidez del marco normativo y de su implementación, por lo que ante marcos normativos deficientes y niveles de cumplimientos bajos se incrementa la probabilidad de la corrupción. Pero adicionalmente hay que tener en consideración que el sector forestal peruano es víctima de prácticas ilícitas ligadas a la corrupción, por lo que REDD+ de manera general se encuentra altamente expuesta a la corrupción.


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En ese marco, consideramos que los mayores riesgos de corrupción de REDD+ en Perú están relacionados con conductas corruptas por parte de los tomadores de decisiones durante la definición de políticas y el otorgamiento de derechos. Consideramos que existe un particular riesgo durante el diseño y establecimiento de los arreglos institucionales, a fin que ofrezcan beneficios para un grupo o una agencia específicos.

Pero asimismo, consideramos que desde los desarrolladores de proyectos habría un alto riesgo que dichos desarrolladores distorsionen (exageren) su capacidad para implementar proyectos y puedan incurrir en entrega de información falsa (práctica muy común en el sector forestal) o monopolio de los datos regionales (amparados en la protección de información comercial).

A nivel de implementación de REDD+ como un programa nacional las prácticas corruptas priorizadas podrían ser:

Establecimiento de una agencia en un lugar que no es el mejor o que ofrece beneficios para un grupo o una agencia específicos

Demoras en la reforma de la tenencia de tierras o reformas que benefician a un grupo social o de interés específico

Influencia o presión indebida en las instituciones financieras para ignorar la diligencia debida en la implementación de REDD+

No hacer cumplir las sanciones internas específicas contra los funcionarios o las agencias

No investigar las denuncias de una manera adecuada

Manipulación o tergiversación intencional de las leyes y los reglamentos forestales

Falta de transparencia intencional para que la comunidad pueda entender sus derechos sobre los recursos forestales y de carbono

A nivel de implementación de REDD+ por proyectos las principales prácticas corruptas que podrían darse son:


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Título de tierras falsificado o poco claro, para permitir la presentación de reclamos falsos con respecto a los pagos por el carbono

Centralización de los derechos de carbono con una legislación nueva que socava los recursos forestales y/o los derechos de tenencia de tierras

Entrega de una línea base falsa para mejorar las emisiones derivadas del proyecto

Exclusión de partes vulnerables de los acuerdos

Falta de transparencia deliberada en el mecanismo

Inflar el impacto de la reducción de emisiones causado por las actividades propuestas

Doble contabilización de los créditos y generación de ingresos fraudulentos

No sancionar a los desarrolladores del proyecto y los actores asociados que incumplen las regulaciones (es decir, no retirar una licencia o la aprobación de un proyecto)

Interpretación de las leyes / regulaciones a favor de un actor particular del proyecto (por ejemplo, en ausencia de leyes que regulen el carbono forestal, la tergiversación de las leyes puede ser relativamente fácil)

Influencia en la toma de decisiones por parte de los políticos y los actores del sector privado


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CONCLUSIÓN: ANÁLISIS DE LAS CAUSAS FUNDAMENTALES

DE LOS RIESGOS DE CORRUPCIÓN DE REDD+ EN PERÚ

No cabe duda que la principal causa de la corrupción es la búsqueda del beneficio privado. Pero sería equivocado pensar que la existencia de dicha motivación basta para explicar la corrupción. Existen otros factores situacionales que se encuentran en el origen de las prácticas corruptas. Para el caso de los riesgos de corrupción de REDD+ en Perú, también existen las motivaciones basadas en los intereses privados y factores situacionales que causan un riesgo de corrupción.

La principal motivación para los riesgos de corrupción de REDD+ en Perú responde a la intensión de generar un beneficio privado indebido que provengan de algunas de las diferentes fuentes de recursos financieros de REDD+. Sin embargo, es probable que ello ocurra tanto a nivel de un programa nacional como de varios proyectos privados.

Pero consideramos que en ambos niveles los actores claves que se encuentran más expuestos a los riesgos son los tomadores de decisiones y los desarrolladores de proyectos, principalmente por los roles que desempeñan. Sin lugar a dudas los tomadores de decisiones son los claves, porque con sus decisiones tanto en el diseño del programa nacional como del marco legal aplicable a los proyectos tienen la capacidad de determinar condiciones beneficiosas para determinados grupos, como por ejemplo la selección de una tecnología específica para la elaboración de niveles de referencia o la determinación de una regulación laxa que permita prácticas abusivas por los desarrolladores de proyectos frente a los terratenientes.

Por el contrario son los terratenientes, los aliados para la mejora de REDD+ y el grupo de soporte financiero los que tienen un importante interés de detener cualquier práctica corrupta así como tomar medidas preventivas. La debilidad de las estructuras de gobernanza de REDD+ es una de las causas fundamentales del riesgo de corrupción de REDD+ en Perú. Las estructuras de gobernanza impactada por este riesgo son las mismas que vienen liderando el proceso de preparación e implementación de REDD+, es decir, el sector ambiental principalmente y en segundo lugar el sector forestal.


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A pesar que los bosques son competencia del sector forestal, el sector ambiente ha asumido la conducción del proceso nacional de REDD+. En lo que respecta al sector ambiental se cuenta con mejores normas para la pre-publicación de normas así como una reglamentación especial en cuanto a la participación ciudadana. Por su parte el sector forestal ha ido ganando significativa experiencia en amplios procesos de consulta ciudadana para recibir reacciones frente a normas y políticas antes de su aprobación. No obstante en ambos casos aun se carece de una práctica de rendición de cuentas y en particular sobre REDD+ hasta hace poco ha existido una reticencia a incorporar a los pueblos indígenas en el Comité Directivo Nacional, por lo que existe poca experiencia para asegurar la efectividad de su incorporación en estas instancias de toma de decisión.

A pesar de la importancia alcanzada por REDD+ en estos dos sectores, sigue siendo un tema marginal en la economía nacional. Pero es posible que con motivo de realizarse la 20ava Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático el 2014 en Perú los temas climáticos, y entre ellos REDD+, escalen en la agenda pública.

Otra causa fundamental de los riesgos de corrupción de REDD+ en Perú es la débil presencia del Estado en los bosques. En caso que se pudiera realizar la fase de preparación y diseño sin corrupción, es altamente probable que no pueda asegurarse también su ausencia en el campo. De hecho a pesar de la evidencia de la existencia de varias decenas de proyectos REDD+ a la fecha no se cuenta con un registro de tales proyectos, ni el gobierno nacional, ni los gobiernos regionales están haciendo una supervisión ni evaluación de las condiciones en que se vienen desarrollando tales proyectos.

Mientras a nivel de diseño de un programa nacional se avanza lentamente a nivel de proyectos estos vienen avanzando y se convierte en el segundo país de Latinoamérica con la mayor cantidad de proyectos en la base de datos del Verified Carbon Standard (VCS). A la fecha de elaboración de este texto existen al menos 7 proyectos que han superado la fase de validación del estándar VCS y 3 de ellos ya tienen registrados el retiro de unidades de carbono verificadas . Consideramos que es la capacidad operacional donde radica una la principal razón de esta débil presencia de Estado el bosque, lo que afecta principalmente sus funciones de investigación y cumplimiento de la observancia de la ley.


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Finalmente, consideramos que otra causa fundamental del riesgo de corrupción de REDD+ en Perú es la falta de experiencias de éxito en la lucha contra la corrupción en el sector forestal. Existen significativas barreras en la implementación de la legislación forestal por lo que esta tiene un bajo nivel de cumplimiento, y casi nula sanción a las prácticas corruptas.

Si bien se ha avanzado en lo que respecta al sistema de sanción de infracciones administrativas, las prácticas corruptas asociadas pocas veces y nunca han sido sancionadas. Si bien el desconocimiento de la amplia y confusa legislación forestal puede ser mencionado como una de las barreras para su cumplimiento, también existe un serio distanciamiento de la realidad en el bosque y de la capacidad de las instituciones.

No obstante ello sigue habiendo significativos esfuerzos por mejorar dicho marco legal pero se carece de esfuerzos igualmente de importantes por superar la falta de capacidad para enfrentar la corrupción dentro del sector forestal.


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BIBLIOGRAFÍA

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Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) 2013 “El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016” aprobado por el Gobierno del Perú mediante Decreto Supremo N° 119-2012-PCM, Lima, Perú.

Che Piu, H. y Menton, M. 2013. Contexto de REDD+ en Perú: Motores, actores e instituciones. Documentos Ocasionales 90. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Cueto, Marcos 2013 “Prologo de la Historia de la Corrupción en el Perú” En Quiroz, Alfonso “Historia de la Corrupción en el Perú”, IEP, Lima, Perú.

Fach, Estelle, 2013. “Resultados de la encuesta sobre riesgos de corrupción en REDD+”. PNUD, Programa ONU-REDD, Foro Regional, Lima, Perú, 29 de Enero de 2013

MINAM 2013 “Lucha contra la corrupción y la implementación del mecanismo REDD+ en el Perú” PNUD, Programa ONU-REDD, Foro Regional, Lima, Perú, 29 de Enero de 2013

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Quiroz, Alfonso 2013 “Historia de la Corrupción en el Perú”, IEP, Lima, Perú.

Transparencia Mexicana - Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible –Proética. 2013. “Transparencia en REDD+: Una guía para prevenir la corrupción en la reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal”, México.


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ANEXO 1

CLASIFICACIÓN DE ACTORES Y PARTES INTERESADAS EN EL PROCESO REDD+ EN PERÚ

1. Ministerios (MINAM, MINAGRI, MEF, MINCU)

2. Entidades públicas (PNCB, SERNAP, etc.)

3. Gobiernos Regionales (CIAM)

4. Organizaciones Indígenas nacionales (AIDESEP, CONAP)

5. Desarrolladores de proyectos (BAM, CIMA, AIDER, AMPA, CI, AIDER, ACCA, Pur Project, GREENOXX, etc.)

1. Ministerios (MINAM, MINAGRI)

2. Entidades públicas (PNCB, SERNAP, etc.)

3. Gobiernos Regionales (San Martín, Loreto, Ucayali, Cusco, Madre de Dios, Piura).

4. Organizaciones indígenas regionales (ORAU, ORPIO, CORPIA, CODEPISAM, CORPI, FENAMAD, FEPIKRESAM, etc.)

5. Desarrolladores de proyectos (BAM, CIMA, AIDER, AMPA, CI, AIDER, ACCA, Pur Project, GREENOXX, etc.)

1. Ministerios (MINAM, MINAGRI)

2. Entidades públicas (PNCB, SERNAP)

3. Gobiernos Regionales (San Martín, Loreto, Ucayali, Cusco, Madre de Dios, Piura).


5. Comunidades nativas (Bélgica, Infierno, Shipibo, etc.)

6. Otros poseedores de bosques (FEFOREMAD, FEPROCAMD, Maderacre, Maderija, etc.)

7. Desarrolladores de proyectos (BAM, CIMA, AIDER, AMPA, CI, AIDER, ACCA, Pur Project, Lawrence Bishop, GREENOXX, etc.)

AC

TO

RES

ESCALA NACIONAL ESCALA SUB NACIONAL ESCALA PROYECTO

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1. Otras entidades públicas (DP, PROFONANPE, FONAM, PRODERN, OSINFOR, etc.)


3. ONG nacionales (DAR, SPDA, CEDIA, CIMA, AIDER, Ecotribal, APECO, ACCA, AMPA, CARE, IBC, PRONATURALEZA, SEPerú, DRIS, etc.)

4. ONG internacionales (WWF, SZF, CI, RA, TNC, EIA, TRAFICC, WCS, NCI, Helvetas, Forest Trends, etc.)

5. Empresas compradoras de reducciones (Scotiabank, Condor Travel, Pacífico, Lan Perú, etc.)

6. Empresas consultoras (Libélula, Ecoresourses, Asesorandes, Carbon Decision, Terra Carbon, Ecosystem Services, Nature Services, Futuro Sostenible, WINROCK Internacional, etc.)

7. Universidades (UNAML, etc.)

8. Instituciones académicas (ICRAF, CIFOR, IIAP, Carnegie, etc.)

9. Agencias de cooperación internacional (USAID, GIZ, KFW, JICA, NORAD, Finlandia, etc.)


2. Municipalidades (Coronel Portillo, Kosñipata, Quillabamba, etc.)

3. Jefaturas de ANP (PNCAZ, RNTAMB, PNBS, PNManu, RCAmarakaeri, BPAM, SHMachupicchu, etc.)


5. Comunidades nativas (Bélgica, Infierno, Shipibo, etc.)

6. Otros poseedores de bosques (FEFOREMAD, FEPROCAMD, Maderacre, Maderija, etc.)

7. ONG regionales (CEDISA, ECOAN, Candela, CANDE, Cáritas, ANDES, Instituto Machupicchu, DAR, SPDA, CEDIA, CIMA, AIDER, Ecotribal, APECO, ACCA, AMPA, CARE, IBC, PRONATURALEZA, SEPerú, DRIS, etc.)

8. ONG internacionales (WWF, SZF, CI, RA, TNC, EIA, TRAFICC, WCS, NCI, Helvetas, Forest Trends, etc.)



2. Municipalidades (Coronel Portillo, Kosñipata, Quillabamba, etc.)

3. Jefaturas de ANP (PNCAZ, RNTAMB, PNBS, PNManu, RCAmarakaeri, BPAM, SHMachupicchu, etc.)


5. ONG regionales (CEDISA, ECOAN, Candela, CANDE, Cáritas, ANDES, Instituto Machupicchu, CEDIA, CIMA, AIDER, Ecotribal, APECO, ACCA, AMPA, CARE, IBC, PRONATURALEZA, SEPerú, DRIS, etc.)

6. ONG internacionales (WWF, CI, RA, TNC, WCS, NCI, Helvetas, etc.)


8. Universidades (UNU, UNAMAD, UNSAAC, UNAP, UNAML, etc.)


PART

ES IN

TER

ESA

DA

S


ANEXO 1


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PART

ES IN

TER

ESA

DA

S

10. Instituciones financieras internacionales (BM, BID, IFC, etc.)

11. Fundaciones internacionales (Moore, Ford, etc.)

12. Organizaciones internacionales (PNUD, FAO, OIT)

10. Universidades (UNU, UNAMAD, UNSAAC, UNAP, UNAML, etc.)


12. Agencias de cooperación internacional (USAID, GIZ, JICA, etc.)

10. Agencias de cooperación internacional (USAID, GIZ, JICA, etc.)

ANEXO 1


riesgos potenciales de corrupción para redd+ en perú

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