1. en el sector energticoEl riesgoregulatoriondice de evaluacin de la calidadregulatoria energtica (ICRE)[ ]medio ambienteindustria y energaSilvia Serrano Calle

2. A mis padres 3. Fundacin EOI, 2013www.eoi.esMadrid, 2013DIRECCIN DEL PROYECTO EDITORIALEduardo LizarraldeDirector de Conocimiento EOIEnrique FerroTcnico de Investigacin EOIAUTORASilvia Serrano CalleCRDITOSEstapublicacinestbajolicenciaCreativeCommonsReconocimiento, Nocomercial, Compartirigual,(by-nc-sa).Ustedpuedeusar,copiarydifundirestedocumento o parte del mismo siempre y cuandosemencionesuorigen,noseusedeformacomercialy no se modifique su licencia.Cuidamos el papel que utilizamospara imprimir este libroFibras procedentes de bosques sos-tenibles certificados por el ForestStewardship Council (FSC).MAQUETACINCRM ESTUDIO DE DISEO, s.l.ISBN978-84-15061-36-6DEPSITO LEGALM-6172-2013Libro digital en:http://www.eoi.es/savia/documento/eoi-80095/el-riesgo-regulatorio-en-el-sector-energetico-indice-de-evaluacion-de-la-calidadEnlace directo en: 4. NDICEAGRADECIMIENTOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 9 |PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 11 |ABREVIATURAS Y ACRNIMOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 15 |INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 19 |PRIMERA PARTEREGULACIN ENERGTICA Y RIESGO REGULATORIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 23 |Captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO . . . . . . | 25 |1 Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 26 |1.1 Estructura del mercado energtico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 30 |2 La regulacin de las empresas energticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 36 |2.1 Regulacin de actividades en competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 38 |2.2 Regulacin de monopolios naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 39 |3 Limitaciones de la regulacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 44 |Captulo 2EL SISTEMA REGULATORIO ENERGTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 49 |1 Organizacin del marco regulatorio energtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 50 |2 Autoridades reguladoras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 53 |3 Objetivos de poltica energtica y su influencia en la regulacin. . . . . . . . . . . | 58 |3.1 Regulacin energtica para el crecimiento econmico. . . . . . . . . . . . . . . | 60 |3.2 Regulacin para la eficiencia energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 62 |3.3 Regulacin para la seguridad energtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 65 |3.4 Regulacin para la sostenibilidad medioambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 70 |4 Instrumentos de regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 73 |4.1 Regulacin de conductas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 74 |4.2 Regulacin de mercados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 76 |4.3 Regulacin de precios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 78 |4.4 Incentivos, subsidios, medidas fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 82 || 5 | 5. Captulo 3EL RIESGO REGULATORIO EN EL SECTOR ENERGTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 87 |1 Concepto de riesgo regulatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 88 |2 Diseo institucional y riesgo regulatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 92 |2.1 Seguridad jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 95 |3 Efectos del riesgo regulatorio en las empresas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 98 |3.1 Coste de capital y retribucin de las actividades reguladas. . . . . . . . . . . | 99 |3.2 Decisiones de inversin en infraestructuras energticas. . . . . . . . . . . . . . | 105 |3.3 Grupos de inters en las empresas energticas reguladas. . . . . . . . . . . . | 110 |SEGUNDA PARTEICRE. NDICE DE CALIDAD REGULATORIA ENERGTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 115 |Captulo 4CALIFICACIN DEL MARCO REGULATORIO ENERGTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . | 117 |1 Calidad del marco regulatorio energtico y evaluacindel riesgo regulatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 118 |2 Principios de buena regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 120 |2.1 Indicios de cumplimiento de los principios de buena regulacin . . . . . . | 127 |Captulo 5DISEO DEL ICRE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 129 |1 Metodologa para la calificacin global de un sistemaregulatorio energtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 130 |1.1 Evolucin temporal. Escenarios de referencia y escenarios de tensin . | 134 |2 Pilares del ICRE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 136 |2.1 Subndice Autoridad reguladora energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 136 |2.2 Subndice Normativa de regulacin energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 139 |2.3 Subndice Estructura del mercado energtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 142 |2.4 Subndice Libertad econmica en el pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 145 |2.5 Subndice Influencia del gobierno y escenario poltico . . . . . . . . . . . . . . . | 146 |Captulo 6RESULTADOS DEL ICRE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 149 |1 ndices de calidad del marco regulatorio energtico por pases 2011 . . . . . . . | 150 |1.1 Resultados ICRE Espaa 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 151 |1.2 Resultados ICRE Italia 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 155 |1.3 Resultados ICRE Reino Unido 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 159 |2 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 163 || 6 | 6. | 7 |EPLOGOREFLEXIONES SOBRE EL SECTOR ENERGTICO Y EL RIESGO REGULATORIO . . | 167 |ANEXOCARACTERSTICAS DE LAS ENTRADAS DEL NDICEY FUENTES DE INFORMACIN .................................................................................... | 175 |BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 193 | 7. | 8 |SOBRE LA AUTORASilvia Serrano Calle es doctora por la Facultad de CC. Econmicas y Empresariales de laUniversidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), ingeniera de Telecomunicacinpor la Escuela Tcnica Superior de Ingenieros de Telecomunicacin de la UniversidadPolitcnica de Madrid (UPM) y licenciada en Economa por la UNED.En el desarrollo de su actividad profesional en el mbito privado ha trabajado para empre-sas multinacionales americanas y europeas como consultora de telecomunicaciones paraEuropa, Oriente Medio y frica, y como directora tecnolgica y comercial.En su trayectoria profesional en el sector pblico y en el mbito acadmico ha trabajadocomo investigadora en la UNED, y ha sido profesora de Macroeconoma en la UniversidadPontificia Comillas de Madrid ICADE. En la actualidad es investigadora en la UPM y miem-bro del grupo de investigacin en Poltica Econmica Internacional en la Facultad de CC.Econmicas y Empresariales de la UNED. 8. AGRADECIMIENTOS 9. | 10 |Este libro es el resultado de una apuesta por la calidad de la regulacin energtica enEspaa. La investigacin, afortunadamente, ha contado con el apoyo de muchas empre-sas y profesionales del sector, tanto de empresas privadas como de organismos pblicosy regulatorios. En particular debo destacar a la empresa energtica Enags, cuyo apoyoha sido fundamental para realizar mis investigaciones sobre estos temas.Quiero dar las gracias a la Escuela de Organizacin Industrial, que tan amablemente ha aco-gido la idea de publicar un libro de estas caractersticas, a su Director General, FernandoBayn, por prologarlo, a Eduardo Lizarralde, Director de Conocimiento de EOI, y a todo elexcelente equipo de la Escuela.Este libro he podido escribirlo gracias al soporte que muchas personas me han facilitadoa lo largo de estos ltimos aos. He tenido el placer de entrevistarme con numerososexpertos en regulacin y riesgos a los que quiero agradecer su generosidad al compartirconmigo su visin sobre el sector.Estoy muy agradecida a los profesores Dr. Jos Mara Marn Quemada y Dr. Javier Garca-Verdugo, que fueron mis directores de tesis.Por ltimo, pero en mi corazn siempre los primeros, quiero dar las gracias a mi familia yamigos. 10. PRLOGO 11. La relevancia del sector energtico en nuestra sociedad es incuestionable. El coste y dispo-nibilidad de la energa condiciona prcticamente todos los sectores econmicos y muyespecialmente la vida de los ciudadanos, el medioambiente, y la posibilidad de competir denuestras empresas en un mundo globalizado. Desde hace ya algunas dcadas, en Espaa,Europa, y gran parte del mundo, el sector funciona bsicamente en un modelo de mercadoliberalizado sujeto a un marco regulatorio especfico. La regulacin del sector energtico,que responde a la legislacin y al control de los tribunales, pretende organizar, garantizar ymejorar la calidad de los servicios del sector a la sociedad. Pero, la regulacin es tambinfuente de crecientes incertidumbres y el origen del riesgo regulatorio, el tema principal quese aborda en este libro.La propia idiosincrasia del sector energtico, de gran complejidad tcnica y sujeto a conti-nuas innovaciones tecnolgicas, unido a la desigual localizacin geogrfica de los recursosenergticos, hace que su regulacin sea muy complicada. Los efectos de esa regulacinalcanzan a muchos actores sociales y econmicos, con caractersticas y necesidades parti-culares. La gran internacionalizacin del sector, donde las relaciones entre distintos pasesson imprescindibles para garantizar el suministro de energa, y la necesaria participacin demuy diversos agentes complican, an ms, su regulacin.Ante un entramado institucional tan diverso, el riesgo regulatorio emerge como un riesgoprcticamente inevitable. Observando el sector con amplitud de miras, en una economade mercado su regulacin es fundamental para corregir las posibles ineficiencias y asime-tras que, sin duda, existen. La importancia de un buen diseo del marco regulatorio es cla-ramente un factor relevante para cualquier pas, ya que posibilita la garanta de la disponi-bilidad energtica a costes adecuados para la economa. Si ste falla puede verse comprometidala capacidad de la industria nacional para competir en un escenario globalizado.Minimizar el riesgo regulatorio y mejorar la calidad del sector energtico van unidos. Eneste libro se abordan ambas cuestiones. La aspiracin de tener un marco regulatorio decalidad es un gran reto al que los economistas llevan dcadas enfrentndose. En ese marcolos ciudadanos deben sentirse protegidos, y los mercados funcionar eficientemente. Lasrelaciones que se establecen entre la esfera pblica y privada vienen influenciadas por lascaractersticas y la estructura institucional del marco regulatorio. Los reguladores energti-cos desempean un papel vital en el sistema actual. Dentro del mbito europeo estnllamados a contribuir con su labor a la creacin de un mercado energtico ms eficiente,sostenible y competitivo. Incrementar la independencia de los reguladores es uno de losretos del sector. Pero, la calidad de la regulacin energtica no solo depende del buenhacer de los reguladores energticos en sus competencias, sino de toda la estructura insti-tucional de un pas, donde la seguridad jurdica est plenamente garantizada. En una socie-dad democrtica, es razonable confiar en que la participacin de los distintos agentes en laregulacin del sector energtico sea cada da ms relevante.Es para m una satisfaccin presentar este libro que introduce un tema de especial relevan-cia para la economa. A pesar de la tremenda importancia del riesgo regulatorio, la biblio-grafa sobre el mismo es muy escasa a nivel mundial y ms an en espaol. La autora expo-ne con claridad el origen de la regulacin y el riesgo regulatorio, las caractersticas de los| 12 | prlogo 12. sistemas regulatorios y, muy importante, cmo valorar su calidad. Para ello adelanta la pro-puesta de un ndice de Calidad Regulatoria Energtica (ICRE) que permite la valoracin delsistema regulatorio energtico espaol en comparacin con el de otros pases, aplicndoloen el libro a Espaa, Italia y Reino Unido. El ICRE permite detectar deficiencias y sugerircambios. La necesidad de plantear una revisin de los modelos regulatorios para incorpo-rar principios bsicos de buena regulacin orientados a incrementar la calidad de los resul-tados obtenidos resulta imprescindible. As, una aplicacin peridica del ICRE permitirmedir los progresos. Esto requerir mayor transparencia, flexibilidad, eficacia, previsin,etc., mxime en escenarios de crisis econmicas intensas y prolongadas en el tiempo, unmotivo ms que hace de este libro una buena gua de referencia hacia la incorporacindefinitiva de esas mejores prcticas. Sin duda, el libro ser de utilidad para los directivos delas empresas energticas reguladas, las autoridades que definen la estructura institucionaly adoptan la regulacin, para economistas y profesionales de la energa, y para todos losciudadanos que deseen estar al tanto de un tema tan transcendente.Fernando Bayn MarinDirector General de la Escuela de Organizacin Industrial| 13 |el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE) 13. ABREVIATURAS Y ACRNIMOS 14. ACER Agency for the Cooperation of Energy Regulators(Agencia para la Cooperacin de los Reguladores de la Energa)AEEG Autorit per lEnergia Electtrica e il GasAIE Agencia Internacional de la Energa (vid. IEA)AR Autoridad ReguladoraBRTF Better Regulation Task ForceCapex Capital expenditureCCAA Comunidades AutnomasCEE Comunidad Econmica EuropeaCEER Council of European Energy RegulatorsCNC Comisin Nacional de la CompetenciaCNE Comisin Nacional de la EnergaCNMV Comisin Nacional del Mercado de ValoresCORES Corporacin de Reservas Estratgicas de Productos PetrolferosEC European Commission (Comisin Europea)EU European Union (vid. UE)ENTSOE European Network of Transmission System Operators for Electricity(Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad)ENTSOG European Network of Transmission System Operators for Gas(Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas)ERGEG European Regulators Group for Electricity and GasFERC Federal Energy Regulatory CommissionGEI Gases de Efecto InvernaderoGNL Gas Natural LicuadoGTS Gestor Tcnico del SistemaHHI Herfindahl & Hirschman IndexICER International Confederation of Energy RegulatorsICRE ndice de Calidad Regulatoria EnergticaIEA International Energy Agency (vid. AIE)IERN International Energy Regulation NetworkIPC ndice de Precios al ConsumoISO Independent System OperatorITER International Tokamak Experimental ReactorITO Independent Transmission OperatorOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (vid. OECD)OECD Organization for Economic Cooperation and Development (vid. OCDE)OFGEM Office of the Gas and Electricity MarketsOpex Operational ExpenditureOU Ownerswip UnbundlingPIB Producto Interior BrutoRAB Regulated Asset BaseREE Red Elctrica de Espaa, S.A.RPI Retail Price IndexTSO Transmission System OperatorTUR Tarifa de ltimo RecursoUE Unin Europeaabreviaturas y acrnimos| 16 | 15. el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 17 |UNECE United Nations Economic Commission for EuropeWACC Weighted Average Cost of CapitalWB World BankWEC World Economic CouncilWEF World Economic Forum 16. INTRODUCCIN 17. introduccin| 20 |El sector energtico desempea un papel clave en cualquier pas. Tradicionalmente laparticipacin de los gobiernos en l ha sido relevante, con un mayor o menor grado deintervencin. Desde finales del siglo XX la liberalizacin de las actividades en el sector seha visto favorecida en numerosos pases de todo el mundo, especialmente en Europa. Noobstante, tambin hay pases que han rechazado liberalizar su sector energtico o, enotros casos, han dado marcha atrs en las reformas liberalizadoras emprendidas en suda. Todos estos cambios de modelo han dado lugar a modificaciones en los marcos regu-latorios existentes.En este libro se aborda la existencia del riesgo regulatorio en el sector energtico.Este riesgo depende de la evolucin de los escenarios econmico, poltico y social y,especialmente, del diseo y de la operativa del marco regulatorio. El sistema regulato-rio est formado por las leyes y normativas sobre el sector, y por las institucionespblicas y organismos que se encargan de establecer aquellas, as como de su super-visin.El diseo y la operativa de los sistemas regulatorios energticos son enormemente com-plejos. El diseo institucional puede generar riesgo regulatorio que afecte a todos losagentes que operan en el sector. El marco regulatorio es sensible a mltiples interferen-cias de distintos agentes (empresas, polticos, consumidores, inversores, etc.) que puedenalterar estos sistemas. Algunos agentes privilegiados pueden incluso capturarlos y condi-cionarlos en su propio beneficio.Entre todos los riesgos que soporta una empresa regulada, el regulatorio es el ms difcilde definir, hasta el punto de que en algunos casos se discute su misma presencia. A lo lar-go del libro se presentan evidencias que ponen de manifiesto su existencia. Desde el pun-to de vista de las empresas energticas, la regulacin que establecen los gobiernos o losorganismos reguladores del sector, con mayor o menor independencia de la administra-cin, y su aplicacin, condicionan su dinmica empresarial y pueden representar un riesgoaadido a su actividad.No hay una regulacin que sea ptima a lo largo del tiempo, es necesario adaptarla conti-nuamente a los escenarios econmico, geoestratgico y tecnolgico. Dada la considera-ble complejidad del problema, es necesario analizar el origen y evolucin de algunos sis-temas regulatorios concretos para mostrar que es esencial un continuo proceso de mejoraque sea capaz de retener los aciertos y de eliminar, o corregir, las imperfecciones del sis-tema regulatorio.La primera parte del libro se centra en el anlisis de la regulacin energtica y el riesgoregulatorio en el sector, sus caractersticas y las implicaciones que tiene para los distintosagentes con intereses en las actividades reguladas.En la segunda parte del libro se ha desarrollado una metodologa que permite evaluar lacalidad del marco regulatorio energtico a nivel pas basada en la definicin de un ndicede calidad regulatoria energtica (ICRE). El ndice de calidad regulatoria permite identifi-car fallos de diseo en aspectos relevantes de los sistemas regulatorios. 18. el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 21 |A modo de resumen, el contenido de cada uno de los captulos es el siguiente:En el primer captulo se examina la necesidad de establecer una regulacin especial en elsector energtico. En el contexto de una economa de mercado se analizan los fundamen-tos de esta regulacin. Se distinguen las caractersticas de la regulacin en las empresasenergticas segn se trate de actividades en rgimen de competencia, o de actividadescon propiedades de monopolio natural. El captulo concluye con un anlisis de las limita-ciones y los fallos de la regulacin.En el segundo captulo se analiza la organizacin del marco regulatorio energtico enpases que han liberalizado el sector. Se aborda el papel que desempean las distintasautoridades con competencias en materia regulatoria, prestando especial atencin al an-lisis de la estructura y al carcter de las autoridades reguladoras energticas. Estos orga-nismos han sido creados en la mayora de los pases con la intencin de que sean agen-cias independientes de todos los sujetos con intereses en el sector (gobierno, empresas, einversores, entre otros) y se espera de ellas que acten con transparencia. De este modose han puesto las bases para garantizar un suministro energtico de calidad a precios ase-quibles para los consumidores y que incremente el bienestar de la sociedad en su conjun-to. En el captulo se destaca la racionalidad de emplear regulaciones especiales en el sec-tor para conseguir los objetivos de poltica econmica y energtica establecidos por losgobiernos. Entre estos objetivos destacan: el impulso del crecimiento econmico, elaumento de la eficiencia energtica, la garanta de la seguridad energtica y la mejora dela sostenibilidad medioambiental. En el captulo se analizan los instrumentos de regula-cin al servicio de esos objetivos. Se distingue entre regulaciones orientadas a modificarla conducta de los agentes y aquellas que actan directamente sobre los mercados ener-gticos. Se estudia la regulacin sobre los precios, as como otros instrumentos habitualesen la regulacin del sector como son los incentivos, los subsidios y las medidas fiscales.En el tercer captulo se aborda el riesgo regulatorio en el sector energtico. Se precisa elconcepto de riesgo regulatorio, que cobra distinto sentido en funcin de cmo afecte alos distintos agentes. Se analiza cmo influye el riesgo regulatorio en las decisiones empre-sariales, como las relacionadas con la inversin en infraestructuras energticas, y la influen-cia que el riesgo regulatorio tiene en el coste de capital de las empresas. El captulo finali-za con el anlisis de los efectos y consecuencias del riesgo regulatorio sobre los agentescon intereses en las empresas energticas.El cuarto captulo se centra en la calificacin del marco regulatorio energtico. El riesgoregulatorio est muy ligado a los resultados de la evaluacin de la calidad regulatoria enel sector. En el captulo se identifican parmetros relevantes para evaluar la calidad y seanalizan los principios de buena regulacin de los sistemas regulatorios siguiendo crite-rios generalmente aceptados en el mbito regulatorio.En el quinto captulo se ha definido una metodologa para analizar la calidad y el riesgoregulatorio desde el punto de vista de los principales grupos de inters en el sector y enla que se contemplan los mltiples aspectos del marco regulatorio. Se ha diseado unaherramienta de valoracin y diagnosis de los sistemas regulatorios mediante un ndice de 19. introduccin| 22 |calidad del marco regulatorio energtico a nivel pas, el ICRE. En el diseo se han incluidoelementos que introducen distintas perspectivas sobre el sector energtico, como laestructura macroeconmica y microeconmica del pas, la disponibilidad energtica, lacapacidad de adaptacin del sistema y la evolucin tecnolgica.La estructura del ICRE permite realizar un anlisis detallado del marco regulatorio y obte-ner ndices parciales o globales de calidad regulatoria.En el sexto captulo se presentan los resultados obtenidos del ICRE 2011 para Espaa yotros pases de la Unin Europea (UE) como Italia y el Reino Unido. Estos dos ltimospases son reconocidos por muchos expertos en el mbito energtico por sus buenasprcticas en algunos aspectos de su marco regulatorio energtico. Los resultados delICRE permiten evaluar de forma global el sistema regulatorio en cada uno de los pases, ylos elementos particulares del mismo. La comparacin entre marcos regulatorios permitedetectar debilidades y carencias especficas del sistema regulatorio energtico en los dis-tintos pases, lo que sugiere posibles mejoras.El libro concluye con un eplogo que recoge las reflexiones ms relevantes sobre la cali-dad de la regulacin y el riesgo regulatorio en el sector energtico. En l se proponen unaserie de recomendaciones en materia de poltica econmica y energtica que podrancontribuir a incrementar sustancialmente la calidad del marco regulatorio y a minimizar elriesgo regulatorio en el sector. 20. REGULACIN ENRGETICAY RIESGO REGULATORIOPRIMERA PARTE 21. LA RACIONALIDAD DE LAREGULACIN EN EL SECTORENERGTICO1 22. 1. FundamentosA lo largo de la historia el empleo de la energa y el control de los recursos energticosha sido un factor estratgico clave en la evolucin de las distintas civilizaciones (Smil,1994). La energa es esencial para el crecimiento econmico y el bienestar social. En nues-tros das el impacto del sector energtico alcanza todos los mbitos de la sociedad tecni-ficada y globalizada del siglo XXI. La energa es imprescindible en sectores estratgicoscomo la defensa, o en la produccin industrial, con todas las implicaciones que tiene en eldesarrollo y el crecimiento econmico mundial.El abastecimiento energtico es un objetivo poltico, econmico y social de primer orden.Como seala Odum (1971), la disponibilidad de recursos energticos condiciona la pro-duccin que puede generar cualquier sociedad y, por tanto, su crecimiento. Esta depen-dencia energtica se manifiesta de diversas formas, desde fallos en el suministro energti-co, que pueden llegar a colapsar la economa de un pas en pocas semanas, a la influenciaque sobre nuestro modo de vida tienen los recursos energticos en el mbito econmicoo tcnico, por ejemplo.El sector energtico ha estado tradicionalmente intervenido en todo el mundo. Esta intro-misin por parte de los gobiernos en las actividades energticas se ha justificado, en lamayora de las ocasiones, por razones estratgicas. Los motivos por los que el Estadointerviene directamente sobre las actividades econmicas estn relacionados casi siem-pre con la presencia de bienes pblicos1y tambin con fallos de mercado. La existenciade externalidades en la produccin o en el consumo, la existencia de estructuras de mer-cado monopolsticas, o de elevados costes de informacin, entre otros, impiden el cum-plimiento de las condiciones de equilibrio para que pueda alcanzarse un ptimo de Pare-to (equilibrio en el que no es posible mejorar la situacin de ningn individuo sin perjudicara otros) y justifican la intervencin para minimizar los fallos de mercado.La participacin del Estado en la economa es imprescindible para garantizar una adecua-da provisin de bienes o servicios que por sus caractersticas pueden clasificarse comopblicos2. Estas acciones pueden instrumentalizarse de muy diversas formas, desde accio-nes directas sobre los sectores, por ejemplo, con la creacin de empresas pblicas, a fr-mulas que combinan la participacin del Estado y el funcionamiento de los mercados,como empresas mixtas, y la regulacin de las actividades econmicas que realizan lasempresas privadas.| 26 | captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO1 Un bien pblico puro es aquel que puede ser disfrutado por una persona de forma no rival, su uso no vaen detrimento del de otras personas, y no exclusivo, todos los dems pueden usar ese mismo bien sin res-tricciones. Un ejemplo tpico es la defensa nacional. El concepto de bien pblico tiene una larga historia en laliteratura econmica y poltica.2 Si bien cada vez son ms los autores que hablan tambin de bienes pblicos globales, dado el alcanceque muchos de ellos tienen sobre todo el planeta y no exclusivamente sobre un pas determinado (Marn yGarca-Verdugo, 2008). 23. Existen determinadas actividades en las que desde el punto de vista econmico es mseficiente para la sociedad que sea una nica empresa la que ofrezca el servicio y, por lotanto, la competencia est desaconsejada, es el caso de los monopolios naturales. La exis-tencia de monopolios naturales es considerada por muchos economistas como un casoclaro de fallo de mercado, y es el origen de la regulacin econmica de las empresas queejercen este tipo de actividades. La definicin ms sencilla de monopolio natural es la deuna actividad en la que el coste es mnimo si nicamente es una empresa la que ofrece elservicio o producto.El Estado tiene mayor capacidad para gestionar y proveer recursos pblicos, tambin tienemayor facilidad para obtener los recursos econmicos y la legitimidad para adoptar lasmedidas legales necesarias. La construccin de muchas de las grandes infraestructuras deredes de transporte en el sector energtico no sera posible sin ocupar el espacio pblico yobtener los permisos medioambientales y otras autorizaciones administrativas por parte delas autoridades. Adems, est el coste econmico de muchas de estas infraestructuras, elcarcter de bien o servicio pblico puede justificar que sean los contribuyentes los queaporten los recursos econmicos necesarios para acometerlas. Por otra parte, estas infraes-tructuras suelen generar enormes externalidades positivas a medio y largo plazo, que inci-den en los resultados perseguidos desde el mbito poltico. El desarrollo econmico y el cre-cimiento de otros sectores, distintos de los directamente implicados, puede depender deesas inversiones que, por s mismas, no resultaran lo suficientemente rentables para que unaempresa decidiera acometerlas, al no poder capturar las externalidades positivas generadas.En una economa de mercado lo habitual es que sean directamente los agentes que en lparticipan los que se encarguen de la provisin de bienes y servicios. En este caso, la regu-lacin del sector energtico surge para minimizar los fallos de mercado que, por s mismos,los agentes involucrados no podran resolver de forma eficiente. El Estado establece unmarco normativo sobre la actividad que incluye medidas legislativas y normativas, necesa-rias para el ptimo funcionamiento de los mercados, tambin puede crear institucionesespecficas u organismos dotados con cierta autonoma e independencia que permitan unasupervisin y vigilancia ms adecuadas que las que el Estado puede ejercer directamente.La regulacin del sector energtico puede ser de distinto tipo y alcance. Una de las posi-bles clasificaciones es la distincin que establece la Agencia Internacional de la Energa,(o International Energy Agency, IEA), entre regulacin econmica, regulacin social, yregulacin administrativa (IEA, 2001a), aunque en esta clasificacin puede completarsecon una cuarta dimensin, la regulacin tcnica.El concepto de regulacin econmica hace referencia habitualmente a las restriccionesque el gobierno impone a las empresas sobre decisiones respecto a los precios, cantida-des producidas y condiciones de entrada y salida de los mercados y, con menos frecuen-cia, otras variables como la calidad, la publicidad y la inversin (Viscusi et al., 2005).La regulacin social pone su foco en la proteccin del medioambiente, la salud o la segu-ridad, tambin en el mbito laboral, entre otros aspectos. A menudo ambos tipos deregulacin confluyen. Es necesario, pues, una adecuada coordinacin entre los distintos| 27 |el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE) 24. organismos con competencias regulatorias para maximizar los resultados, evitar duplici-dades, y posibles conflictos o desajustes entre las distintas normativas y su aplicacin.La regulacin administrativa hace referencia a las normas, medidas legislativas y aspectosrelacionados con la Administracin, de tipo legal y jurdico en relacin con la actividad.La regulacin tcnica se centra en aspectos relativos a la calidad y puede hacer referenciaa cuestiones medioambientales, de los procesos tcnicos relacionados con la actividadenergtica y, tambin, a otros aspectos como la adopcin y el cumplimiento de estnda-res y procedimientos.Con frecuencia, tanto en mercados en proceso de liberalizacin y liberalizados como enaquellos donde el Estado es el que controla directamente el sector, no es un mismo orga-nismo el encargado de regular sobre cada una de esas dimensiones, sino que las compe-tencias son ejercidas por distintas instituciones.La regulacin del sector energtico est sujeta a los fines que fija la poltica energtica.Los objetivos de poltica energtica dependen de la poltica econmica del gobierno. Sinembargo, algunos de los objetivos requieren la adopcin de medidas cuya duracin yconsecuencias se extienden ms all de la duracin habitual de los ciclos polticos (Paiva,1996). Este hecho, unido a otras caractersticas del sector energtico, ha favorecido la cre-acin de organismos reguladores que siendo instituciones pblicas se encarguen de hacerefectiva la regulacin energtica, con independencia de los condicionantes del poderpoltico.La regulacin puede implicar competencias de muy diverso tipo: normativas, decisorias,consultivas, sancionadoras, fiscalizadoras, capacidad para la resolucin de litigios y lapotestad tarifaria, entre otras. En el mbito econmico, las competencias suelen recaer enun Ministerio de economa o de energa, o bien en la autoridad reguladora energticanacional. Las tareas relacionadas con fines sociales suelen ser competencia de un Ministe-rio de medioambiente, de trabajo o de sanidad, o bien de agencias de proteccin medioam-biental. Otras instituciones pueden encargarse de tareas ms tcnicas y operativas comoorganismos encargados de las reservas energticas estratgicas, sobre la seguridadnuclear, o sobre el desmantelamiento de las infraestructuras, entre otros posibles organis-mos. Esta organizacin institucional depende de cada pas, pudiendo existir incluso distin-tos niveles dentro de un mismo pas, por ejemplo, en EEUU existen autoridades regulado-ras a nivel federal y estatal. La estructura institucional no es esttica, sino que evolucionacon el tiempo.Las actividades que estn reguladas en el sector energtico cambian a lo largo del tiem-po por consideraciones polticas y sociales, nuevos modelos empresariales, o debido acambios tecnolgicos. El modelo de muchos pases con un sector energtico en manosdel gobierno, donde las principales empresas eran habitualmente monopolio del Estado,ha dado paso en gran parte de esos pases, debido a las mejoras en eficiencia, hacia laliberalizacin de actividades, tanto en el mbito del petrleo, como en los sectores gasis-ta y elctrico.| 28 | captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO 25. El modelo de mercados en competencia ha ganado aceptacin en muchos pases detodo el mundo en las ltimas dcadas, si bien su implementacin, el grado de apertura ala competencia y los pasos a seguir para lograrlo, han variado en cada pas. La regulacindel sector energtico est ligada a los procesos de liberalizacin emprendidos a lo largodel siglo XX en muchos pases en todo el mundo. Dado que la liberalizacin supone uncambio de estructura, pasar del rgimen pblico al privado, son necesarias herramientasque permitan modificar conductas y lograr un adecuado funcionamiento de los merca-dos. Todo ello requiere desarrollar un marco regulatorio apropiado a las caractersticas delsector en cada pas, y a su ordenamiento jurdico. Las diferentes fases del proceso detransformacin suelen ser difciles de gestionar, sobre todo por las grandes dimensionesde las empresas implicadas y por la necesidad de garantizar el servicio durante todo elproceso. Todos estos condicionantes refuerzan la necesidad de disponer de un marcoregulatorio adecuado para el sector cuando se inician reformas encaminadas a su liberali-zacin.En el continente europeo gran parte de la industria energtica surgi a finales del sigloXIX y principios del siglo XX gracias a la iniciativa privada. El Estado intervena para garan-tizar el servicio pblico y, tambin, cuando era necesario extender el servicio a todo elterritorio. La nacionalizacin de la industria energtica en los pases europeos estuvo con-dicionada por la situacin blica que se vivi en occidente debido a la Primera y SegundaGuerras Mundiales y la posterior etapa de reconstruccin (Megginson et al., 1994). Aun-que en algunos pases el desarrollo del sector energtico ha estado ligado a la iniciativaprivada desde sus orgenes, en la mayor parte de los casos ha estado dirigido y controla-do habitualmente por empresas de titularidad pblica o mixta, bajo la direccin del Esta-do, como es el caso de Espaa.Los sectores y las actividades reguladas no son los mismos, ni tampoco lo son a lo largodel tiempo. Sectores intervenidos por el Estado pasan a ser liberalizados y parte del pro-ceso de liberalizacin consiste en adoptar un marco regulatorio especfico sobre la activi-dad en cuestin; pero tambin sucede lo contrario, actividades en manos privadas sonnacionalizadas y asumidas por el Estado. As, mientras en unos pases es el Estado el quese encarga de ofrecer ciertos servicios, habitualmente a travs de empresas pblicas, enotros pases, esas mismas actividades pueden ser realizadas por empresas privadas en unrgimen de libre competencia bajo un marco regulatorio establecido.Hasta la llegada de Margaret Thatcher al poder en Gran Bretaa en 1979, que introduce lapoltica de privatizacin de empresas pblicas de forma notoria, tradicionalmente el deba-te sobre qu sectores podan funcionar en competencia bajo un cierto marco regulatorio,y cules deban quedar bajo el amparo del Estado, se resolva de forma similar en GranBretaa y en el resto del mundo. La respuesta era dejar bajo el control exclusivo del Estadoal sector energtico (las empresas de transporte y distribucin de gas y electricidad, entreotras actividades), al sector de las telecomunicaciones (servicios postales, radio, telefona,televisin), las redes de abastecimiento de agua y saneamiento, y las infraestructuras detransporte (puertos, autopistas y, especialmente, aeropuertos y red ferroviaria, entre otras).Algunos polticos iban ms all en ese debate y reclamaban la intervencin directa delEstado sobre la actividad en ciertas industrias consideradas estratgicas como el acero y la| 29 |el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE) 26. 3La produccin gasista por otras compaas independientes supuso en 2008 el 16% del total, pero el con-trol que Gazprom ejerce sobre el acceso a las infraestructuras de transporte restringe su acceso a los merca-dos. La difcil entrada de nuevas empresas en el mercado ruso es un asunto complejo que va ms all delsector energtico (vid. Aidis y Adachi, 2007).captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 30 |produccin ligada al sector de la defensa, o incluso en el mbito financiero, proponiendo lapropiedad estatal de los bancos (Megginson y Netter, 2001). En la actualidad, se admite deforma generalizada que todos esos sectores son susceptibles de ser liberalizados y funcio-nar de forma ms adecuada y eficiente bajo un marco regulatorio, normativo y legislativoapropiado con instituciones supervisoras especficas (Klein, 1996).Antes de que Margaret Thatcher emprendiera la liberalizacin en algunos de estos secto-res otros gobernantes en distintos pases del mundo haban privatizado empresas pbli-cas, como el canciller alemn Konrad Adenauer con Volkswagen en 1961, o con la empre-sa energtica VEBA, creada en 1929 y privatizada en 1965; o el gobierno de Pinochet enChile, que privatiz industrias nacionalizadas anteriormente por el presidente Allende(entre 1973 y 1974 se privatizaron alrededor de 200 de las 500 empresas pblicas, en1980 solo quedaban 25 sin privatizar). Incluso el gobierno laborista en Gran Bretaa, antesde la llegada de Thatcher al poder, lleg a privatizar una pequea parte de British Petro-leum en 1977 con el objeto de conseguir dinero para las arcas pblicas.El grado de regulacin en el sector energtico vara segn los pases. En la actualidad en laUnin Europa (UE), el sector energtico est liberalizado, y la regulacin se centra en pro-mover la competencia, desarrollar un mercado nico de gas y electricidad en la regin ygarantizar la seguridad de suministro y la sostenibilidad medioambiental, sin olvidar otrascuestiones de poltica social. Sin embargo, todava son muchos los pases en otras zonasdel mundo que no han liberalizado su sector energtico. Es el caso de Rusia, por ejemplo,donde la empresa Gazprom, que tiene principalmente capital pblico, opera como unmonopolio integrado verticalmente controlando todas las exportaciones de gas del pas,as como la gestin de las redes e infraestructuras de transporte gasista3, que son de supropiedad. Hay otros pases que, como Venezuela, han optado por la nacionalizacin delsector energtico. Pero tambin hay algunos pases que fueron pioneros en adoptar medi-das para liberalizar el sector energtico, como Argentina (Haselip y Potter, 2010), y que, sinembargo, en los ltimos aos han dado marcha atrs en esa transformacin. Pese a todo, lagran mayora de los pases del mundo ha optado por la liberalizacin o estn consideran-do cambios en la estructura del sector orientados hacia el mercado y su regulacin.1.1. Estructura del mercado energticoLa creacin de mercados en competencia conlleva una serie de cambios escalonados quelos gobiernos deben poner en marcha. Esta liberalizacin se caracteriza principalmente por: La regulacin de las actividades de transporte y distribucin, reconocidas comomonopolios naturales. Con esta regulacin especfica se persigue optimizar el 27. el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 31 |funcionamiento de las empresas que se encargan de estas actividades, mejorar lacalidad del servicio e incentivar al mismo tiempo la reduccin de costes, y garanti-zar un adecuado nivel de inversin. La aplicacin de medidas para fomentar la competencia en actividades como elaprovisionamiento, la generacin y la comercializacin de energa.En la estructura del mercado, durante los procesos de liberalizacin y una vez alcanzadaesta, es posible distinguir entre actividades en competencia y actividades reguladas. Setrata por un lado, de empresas que compiten en los mercados en actividades donde hayms oferentes. Estas empresas estn sujetas a las normas y las condiciones establecidasen los mercados. Otro tipo de empresas son las que realizan actividades reguladas, habi-tualmente en condiciones de monopolio, que suelen estar ligadas a las actividades bsi-cas de transporte y distribucin. Estas ltimas deben ser reguladas especficamente cuan-do la actividad en el sector pasa a ser liberalizada.En los procesos de liberalizacin, cuando las empresas del sector son de propiedad pbli-ca, es esencial privatizarlas para evitar situaciones de abuso de poder. Cmo se realiza laprivatizacin y los posibles objetivos polticos existentes en el proceso pueden influir en laestructura del mercado resultante, en su liquidez y en la estructura de propiedad de lasempresas. Los procesos de privatizacin pueden ser bsicamente de dos tipos, medianteoferta pblica de acciones, o bien el Estado negocia directamente con un grupo reducidode posibles compradores. La eleccin de un procedimiento u otro depende de distintosfactores, como el nivel de desarrollo de los mercados de capitales del pas o la orientacinpoltica del gobierno (Megginson et al., 2004).Habitualmente con la privatizacin se procede a la desagregacin funcional por activida-des, en empresas independientes. De esta forma, se trata de introducir la competencia enactividades como la generacin de energa elctrica, el aprovisionamiento de gas o petr-leo, o la comercializacin de la energa. En esa separacin se protegen las actividades detransporte y distribucin, limitando la presencia de ms de un agente en estos tipos deactividades, por ejemplo, designando por ley, en ocasiones, a una sola empresa como pro-pietaria, o transportista nica, de la red. Es frecuente la separacin de la actividad de ope-racin de la red del resto de las actividades de la cadena. Esta medida facilita y garantiza elacceso de terceros a las redes de transporte y distribucin en igualdad de condiciones.Parte del proceso de liberalizacin consiste en desarrollar una regulacin sobre las condi-ciones de acceso a las infraestructuras de transporte, distribucin y a otras infraestructurasenergticas bsicas, as como las medidas legislativas para que los consumidores puedanelegir suministrador, o los calendarios para la liberalizacin de las tarifas, en aquellas activi-dades que se ofrecen en competencia como resultado del proceso de liberalizacin. Estenuevo escenario requiere unas instituciones supervisoras de los mercados energticos ade-cuadas para que los cambios no supongan ninguna prdida de bienestar para los consumi-dores. De ah que la liberalizacin de actividades, lejos de suponer una menor regulacin,requiera justamente todo lo contrario (Del Guayo, 2009). Estos procesos implican la adop-cin de distintas medidas reguladoras hasta alcanzar un nivel de competencia adecuado. 28. 4Los autores se centran nicamente en el sector elctrico, pero aqu la clasificacin se ha extendido tam-bin al sector del petrleo y del gas.captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 32 |Es importante destacar que esta regulacin intensiva, ms detallada y completa, es nece-saria en las primeras etapas de liberalizacin, donde hay que definir la estructura y loscimientos de lo que sern los mercados en competencia, tratando de evitar muchos de losfallos de mercado conocidos. La evolucin de la regulacin conforme los mercados alcan-zan una madurez adecuada puede dar paso a una etapa de relajacin de la regulacin, conmayor flexibilidad por parte del regulador, y donde los agentes lleven la iniciativa en lasnegociaciones y acuerdos entre ellos.El desarrollo de los mercados donde se negocian los productos energticos, requiere unanormativa propia, y tambin nuevas reglas en los mercados financieros cuando se incor-poran nuevos productos financieros, como, por ejemplo, derivados cuyo subyacente es unproducto energtico, materias primas o commodities.Una de las ltimas fases, al final de los procesos de liberalizacin, coincidiendo con elaumento de la competencia y del nmero de empresas que operan en el mercado, es laque viene caracterizada por la presencia de procesos de concentracin empresarial (Bel yCostas, 2006), a veces mediante un crecimiento interno, otras mediante la adquisicin uabsorcin de empresas del sector o mediante fusiones. Esta etapa puede coincidir, en lasltimas fases de la liberalizacin, con la defensa de la competencia y requiere un regula-dor energtico centrado en la supervisin del funcionamiento de los mercados y en pre-venir los posibles abusos de poder, en coordinacin con otros organismos reguladores. Eneste punto se puede hablar de un sector liberalizado, aunque haya etapas de la cadena devalor, como aquellas que presentan caractersticas de monopolio natural, en las que suretribucin est regulada, as como las condiciones de servicio, entre otras.Los cambios necesarios para que surjan mercados competitivos y para que los beneficiosse distribuyan entre todos los agentes requieren un proceso largo que se extiende en eltiempo y que, en cierto sentido, no termina nunca, ya que la regulacin debe adaptarsecontinuamente a los nuevos escenarios.La estructura del mercado energtico depende de las condiciones de entrada y salidapara las empresas que operan en el mercado, del tipo y el nmero de empresas. Las nor-mas en estos mercados y la regulacin de las empresas que en ellos participan debenadecuarse a esta organizacin y a cmo evolucione sta a lo largo del tiempo. La estruc-tura de la propiedad en las empresas que operan en las distintas etapas de la cadena devalor en el sector energtico permite distinguir varias alternativas. Bsicamente las empre-sas que las realizan pueden ser empresas pblicas, privadas o mixtas. La estructura de laindustria en los distintos sectores energticos, siguiendo la clasificacin de Hunt y Shut-tleworth4(1996), responde esencialmente a cuatro grandes modelos: No hay competencia. Hay un nico comprador (el Estado o un monopolista) que puede elegir entre dis-tintos productores y es el que suministra la energa. 29. 5En la generacin elica, la intensidad del viento y los cambios de su circulacin condicionan la capacidadde generacin. En la generacin hidrulica est depende de la variabilidad de las precipitaciones, etc. Porestos motivos, meteorolgicos, la produccin de electricidad tiene un componente difcilmente controlableque, sin embargo, debe ser cuidadosamente gestionado para evitar fallos operativos en la red elctrica.el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 33 | Existen distintos distribuidores y comercializadores (integrados). Competencia en todas las etapas. Los clientes pueden elegir suministrador.Este libro se centra en las empresas energticas en mercados liberalizados, donde existecompetencia en todas las etapas de la cadena de valor. En estos mercados la estructurade la propiedad es de carcter esencialmente privada. En los pases que no han empren-dido procesos de liberalizacin la estructura del sector suele ser la de monopolios estata-les integrados verticalmente, de forma que la empresa, de carcter totalmente pblico, oparticipada en algunos casos por capital privado, se encarga de todas, o casi todas, lasetapas de la cadena de valor. Esta integracin de actividades es habitual en los distintossubsectores energticos (petrleo, gas y electricidad). La integracin de actividades per-mite a la empresa monopolista maximizar la eficiencia dadas las sinergias que puedenproducirse entre las distintas actividades.La estructura de mercado energtico puede ser nacional o internacional. Tanto en el casodel petrleo como en el del gas, dada la desigual distribucin geogrfica de los recursosenergticos, esta estructura es internacional. Los pases, bien como importadores, paragarantizarse un adecuado aprovisionamiento de las fuentes energticas, o como exporta-dores, para vender sus excedentes a terceros pases, deben relacionarse en un mercadointernacional. La posibilidad de almacenar tanto el petrleo como el gas, y su tratamiento,permite elegir entre distintos plazos de entrega y opciones de transporte, desde redes degasoductos y oleoductos internacionales, a la posibilidad de trasladar el gas natural licua-do (GNL), o los gases licuados de petrleo, gasolinas, querosenos, gasleos, fuelleos uotros productos derivados del petrleo, a travs de transporte martimo o terrestre.En el mercado elctrico la generacin elctrica puede ser de distinto tipo, dando comoresultado el mismo producto. Se puede hablar de electricidad generada mediante reacto-res nucleares, generacin elica, hidrulica, marina, geotermia, solar (termoelctrica, foto-voltaica, trmica), biomasa, biogs, ciclos combinados, centrales trmicas, alimentadaspor carbn, u otros combustibles de origen fsil, etc. La electricidad generada es la mis-ma una vez que llega a la red; pero los costes y externalidades son distintos para cadatecnologa. La capacidad efectiva de generacin de las distintas fuentes es muy diferente,especialmente cuando est condicionada por la meteorologa5. Todo ello contribuye aque los mercados elctricos sean muy voltiles en el corto plazo y a que la estacionalidad(a lo largo del da, de la semana, o del ao) sea, adems, muy elevada.En los mercados elctricos, a no ser que haya buenas redes de interconexin con pasesvecinos, la competencia en el sector queda especialmente limitada al mercado nacional,incluso en pases de amplia extensin puede que se limite al mbito regional. Esta es unade las razones fundamentales por las que los pases prestan especial atencin al nivel deinterconexiones, su capacidad y calidad. La disponibilidad de una capacidad adecuada de 30. 6El criterio de igualar precios a costes marginales no produce necesariamente resultados eficientes cuandoel nivel de competencia es insuficiente. En ausencia de regulacin, las empresas elctricas generadoras queactan como oligopolios pueden ejercitar su poder de mercado reduciendo la capacidad base de produc-cin por debajo del nivel que maximiza el bienestar (Arellano y Serra, 2007).7Estas empresas pueden actuar en la prctica como market makers en su beneficio. La funcin del marketmaker o del creador de mercado, es la de una figura que se compromete a introducir todos los das demanera simultnea rdenes de compra y/o venta del producto que se negocia en el mercado, con totallibertad para fijar el precio. Esta figura puede funcionar en todos los mercados energticos independiente-mente de que el producto negociado sea petrleo, gas o electricidad. Su funcin puede ser muy relevante,especialmente cuando se trata de nuevos mercados, porque puede aumentar la liquidez al asegurar la exis-tencia de contraofertas.8Sobre el abuso de poder y la prdida de bienestar social en la crisis del mercado elctrico en Californiaentre 1998 y 2000 puede consultarse Koo y Hyunsook (2007). Sobre instrumentos para mitigar el poder demercado vid. Newbery et al. (2004). En el caso espaol puede consultarse Prez-Arriaga et al. (2005).captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 34 |las redes y el acceso a las mismas es imprescindible para que existan mercados elctricosinternacionales. Este es uno de los objetivos de crear un mercado nico de electricidad enel mbito de la UE. En algunos pases, especialmente aquellos de mayor extensin, exis-ten distintos mercados elctricos, como sucede en EEUU, que a su vez, pueden estarinterconectados entre s. La electricidad, como se ha sealado, solo puede trasladarse porlas redes y apenas puede almacenarse. No obstante, existen algunas alternativas como,por ejemplo, las bateras elctricas que permiten almacenar energa elctrica que se pue-de utilizar con posterioridad con mnimas prdidas, aunque en la actualidad todava exis-te una gran limitacin tecnolgica en la capacidad de almacenamiento y en la duracinde estos dispositivos. La recarga de las bateras del parque automovilstico elctrico enhoras de menor consumo energtico (consumo valle) puede facilitar una gestin msequilibrada de la demanda. Adems, el funcionamiento de las centrales hidroelctricasinversas y de bombeo permite aprovechar una energa elctrica, por ejemplo, de origenelico, que en otro caso se perdera. El procedimiento consiste en subir el agua a unembalse o depsito, para poder transformar en electricidad, cuando se necesite, esa ener-ga potencial del agua almacenada.Las interconexiones internacionales pueden facilitar el difcil equilibrio entre la oferta y lademanda al actuar sobre un mercado mayor y permitir un mejor aprovechamiento de lageneracin de energa intermitente con fuentes de origen renovable. Las consecuenciasque un corte de suministro elctrico puede llegar a tener sobre la economa y la sociedadson muy costosas.Los mercados energticos en general son susceptibles de ser manipulados por los agentesdominantes6. En particular, en el sector elctrico esto puede suceder, por ejemplo, cuandoes necesario cubrir una demanda punta o de mxima intensidad. Si el resto de los oferen-tes no puede ofrecer la capacidad necesaria para cubrirla, la empresa dominante puedeintroducir rdenes de compra y venta en el mercado fijando precios7, y el riesgo de quesurjan prcticas colusivas se incrementa8. Esta situacin puede evitarse con una mayorvigilancia por parte de los reguladores energticos y estableciendo medidas, entre otras 31. 9La titularidad de la propiedad de esas infraestructuras de almacenamiento puede condicionar las enor-mes ventajas que para los consumidores puede suponer este tipo de generacin y reducir los precios, ytambin los beneficios de las empresas productoras de energa elctrica.10De ah, los pagos por capacidad de reserva disponible que se contemplan en la mayora de los marcos regu-latorios. En el caso de Espaa, la cada brusca en 2010 en la produccin elctrica a partir de energa generadaen centrales de ciclo combinado (3.000 horas de media sobre una produccin anual proyectada de alrededorde 6.000), ha obligado a revisar la regulacin para que ese tipo de centrales sigan operativas. Debido a una cre-ciente incorporacin de fuentes de energa de origen renovable, las centrales de ciclo combinado han pasado adesempear un papel fundamental como garanta de respaldo al parque de renovables en Espaa. Todo ello acosta de una produccin mucho menor de la proyectada, que de no estar favorecida por el regulador, haramuy difcil para las empresas mantenarlas en esas condiciones si no son viables econmicamente.11De hecho, uno de los resultados que puso de manifiesto el informe que prepar la Comisin de Competen-cia de la UE sobre el funcionamiento de los mercados energticos es que en el caso de los mercados de gene-racin elctricos, los participantes en el mercado ejercan su influencia sobre los precios de dos formas: reti-rando capacidad, lo que puede forzar a que entre una energa ms costosa; o imponiendo incrementos en losprecios cuando saben que su produccin es indispensable para casar la oferta con la demanda (EC, 2007). Lapresencia de ms empresas ofreciendo una capacidad adicional permite minimizar el poder de mercado enambos casos.el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 35 |posibles, como la eleccin de ndices adecuados para los mercados diarios, con la presen-cia de un operador de red fuerte y la disponibilidad de un cierto nivel de reserva de ener-ga, como el que en algunos pases permiten las centrales de bombeo9(Sioshansi, 2010).En los mercados energticos de petrleo, gas, o electricidad, la necesidad de coordinar lagestin del sistema para que no se produzcan interrupciones en el suministro hace que elpapel del operador del sistema sea esencial. El regulador energtico adems de supervi-sar las actividades del operador, normalmente establecidas en la legislacin, determina suretribucin y las condiciones de la actividad. Una de las actividades ms importantes deloperador del sistema es gestionar la disponibilidad de las infraestructuras y la capacidadde reserva de energa ms adecuada a partir de la informacin disponible.En el sector elctrico resulta esencial disponer de una capacidad de respaldo suficientepara garantizar la continuidad del servicio ante picos de demanda. Es necesario que exis-tan plantas de generacin que puedan entrar rpidamente en funcionamiento. El proble-ma de esta capacidad de generacin de respaldo es que requiere la construccin y man-tenimiento de unas infraestructuras que no son utilizadas a pleno rendimiento durantemuchas horas seguidas, lo que desde el punto de vista de las empresas privadas propie-tarias de aquellas, desincentivara estas inversiones si no se aplicaran medidas regulato-rias positivas10. En los mercados energticos liberalizados, una de las vas para conseguiruna mayor capacidad de produccin es, tambin, aumentar la competencia11.Para el petrleo y el gas, el gobierno suele ser quien determina las existencias mnimas deseguridad con la que debe contar el pas. La Agencia Internacional de la Energa desde quese fund en 1974, ha dedicado una parte de su trabajo a tareas en este mbito. Tras la firmadel Acuerdo Internacional del Programa Energtico por los pases miembros del organismo, 32. 12En el caso del Reino Unido la introduccin de nuevas reglas de mercado en el sector elctrico, (New ElectricityTrading Arrangements) ms conocidas por sus siglas NETA, y los cambios estructurales que se produjeron enel sector dieron como resultado una reduccin significativa en los precios para los consumidores entre 1998 y2001 (Newbery, 2005).captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 36 |estos se han comprometido a mantener un nivel mnimo de reservas de petrleo equivalen-te a 90 das de importaciones netas (IEA, 2012a). Dentro de la UE, la Directiva (EC) 119/2009obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mnimo de reservas de crudo y de pro-ductos petrolferos. En el caso de Espaa, la Corporacin de Reservas Estratgicas de Pro-ductos Petrolferos (CORES) es el organismo que se encarga de su gestin y control.Los mercados energticos en competencia funcionan gracias a la regulacin de las activi-dades de transporte y distribucin, y a la gestin del sistema por parte de los operadoresde red. Esta regulacin determina las condiciones de acceso a las infraestructuras porparte del resto de empresas y, tambin, las tarifas y peajes a pagar por su utilizacin. Ade-ms, mediante normativas que obligan a reducir el nivel de concentracin de las empre-sas en la actividad de generacin, o en el suministro de energas fsiles, es posible reducirel poder de mercado de las empresas que tienen mayor cuota en el mercado mayorista.La liberalizacin progresiva de los precios regulados en el mercado minorista favorece lacompetencia. Otras medidas para estimular la competencia son los incentivos a la innova-cin. Estos cambios en la estructura del mercado y en las reglas de funcionamiento, si sehacen correctamente, tienen como consecuencia una disminucin de los precios quepagan los consumidores finales12.En funcin de la estructura de mercado, cuando existen fallos debido a una competenciaimperfecta las empresas pueden tratar de abusar de su posicin en el mercado de distin-ta forma. Uno de los objetivos de la regulacin energtica es implementar las medidasms adecuadas para limitar al mximo esa supremaca de algunos agentes.2. La regulacin de las empresas energticasLa liberalizacin del sector energtico ha dado paso a los mercados competitivos. Con ladesaparicin de los monopolios y oligopolios integrados verticalmente es posible distin-guir en el mercado, por un lado, empresas que compiten en aquellas actividades de lacadena de valor donde la competencia es efectiva y, por otro lado, empresas reguladasque se encargan de aquellas actividades relacionadas con las redes y otras infraestructu-ras energticas bsicas que tienen caractersticas de monopolio natural.Toda la actividad econmica en mayor o menor grado est regulada. El trmino sectorregulado induce a confusin en cierta literatura, habitualmente de origen anglosajn. Porejemplo, se habla de un sector energtico regulado para hacer referencia a una situacinen la que todas, o gran parte de sus actividades, estn bajo el control del Estado. En ese 33. el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 37 |sentido, la liberalizacin del sector energtico es interpretada como una desregulacindel mismo. Sin embargo sera ms correcto utilizar el trmino sector intervenido. La uti-lizacin del trmino sector regulado en este libro se aplica a actividades que han sidoliberalizadas o estn en proceso de apertura a la competencia y sobre las que el Estadoha establecido un determinado marco regulatorio (econmico, tcnico y legislativo) paraellas, que incluye la creacin de autoridades reguladores especficas para el sector.La regulacin sobre la actividad econmica por parte de los gobiernos abarca un amplioabanico de actividades. Siguiendo a Joskow y Noll (1981), esta intervencin puede clasifi-carse en tres grandes grupos: Regulacin de los sectores en los que se dan fallos de mercado. Los sectores en losque se dan fallos de mercado distintos del caso de las actividades con caractersti-cas de monopolio natural tambin requieren la aplicacin de regulaciones especfi-cas, es el caso del sector energtico, o el sector sanitario, por ejemplo. Es necesarioregular aquellas actividades donde el mercado, por s mismo, no es capaz de garan-tizar un adecuado equilibrio entre la oferta y la demanda debido a las asimetras enla informacin entre productores y consumidores, las externalidades producidas, olos posibles abusos de posicin dominante en el mercado. Si el Estado no intervienede forma directa mediante empresas pblicas para corregir las externalidades,entonces lo hace estableciendo un marco legal adecuado para corregir esos fallos yson las empresas privadas en competencia las que ofrecen el producto o servicio. Regulacin de los monopolios naturales. El problema econmico que se plantea escmo evitar que esa nica empresa no ejerza su poder de mercado imponiendounos precios mayores. La respuesta es la regulacin sobre los precios y las condi-ciones de acceso y servicio. Regulacin de empresas que compiten en el mercado. Los mercados pueden fun-cionar razonablemente con una intervencin del Estado que establezca una legis-lacin adecuada y organice los medios necesarios para asegurar su cumplimiento.El Estado regula esas actividades con el fin de prevenir situaciones de abuso depoder de mercado y asegurar con su supervisin que los mercados funcionan.A continuacin se analiza en qu consiste la regulacin para las empresas energticasque operan en un entorno competitivo, as como para las empresas reguladas que reali-zan actividades de monopolio natural. 34. 13En Espaa, la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, establece la regulacin de garanta del origen de laelectricidad procedente de fuentes de energa renovables y de cogeneracin de alta eficiencia.captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 38 |2.1. Regulacin de actividades en competenciaLos mercados permiten incrementar la eficiencia asignativa (al realizar la mejor asigna-cin de recursos al menor precio de acuerdo a las preferencias de la demanda) y la efi-ciencia productiva (cuando el mercado opera en la frontera de produccin, cualquier biense produce al menor coste dado el precio del resto de bienes. Se trata de una produccincon economas de escala).La regulacin de las empresas que compiten en los mercados energticos se centra en ladefensa y la promocin de la competencia. Las actividades de generacin o produccin yaprovisionamiento de energa, y la comercializacin a los clientes finales se pueden desa-rrollar perfectamente en competencia. Para ello es necesario que exista un determinadomarco legal y regulatorio en el que las empresas que operan libremente acten de formaeficiente. Las empresas deben cumplir ciertas condiciones para obtener las distintas auto-rizaciones necesarias (administrativas, legales, medioambientales, etc.), que suelen ser enmuchos aspectos especficas de cada pas.La coordinacin entre las distintas actividades de la cadena de valor energtica, formadapor actividades en competencia y reguladas, es esencial para garantizar el servicio. El ejem-plo de la actividad de generacin elctrica es muy ilustrativo de la necesidad de establecermedidas regulatorias para garantizar una cierta capacidad de reserva en el sistema que evi-te posibles cortes de suministro ante picos de demanda, dadas las limitaciones de almace-namiento. Aunque esa actividad, en concreto, es una labor del gestor del sistema (actividadque se realiza de forma regulada y no en libre competencia), las empresas generadoras quecompiten en el mercado deben adaptarse a las restricciones que seale el gestor.El fomento del uso de energa elctrica con origen renovable ha dado lugar a la denomi-nada regulacin del rgimen especial. Por energa de rgimen especial se considera laproduccin elctrica de distinto tipo: cogeneracin, solar fotovoltaica, termo solar, elica,hidrulica, biomasa, residuos y su tratamiento. En el mbito europeo est regulada por laDirectiva 2009/28/EC, de 23 de abril de 2009. En el fomento de la cogeneracin en la UEes de aplicacin la Directiva 2004/8/EC, de 11 de febrero de 2004, y adems est sujeta aregulaciones especficas a nivel nacional sobre distintos aspectos relativos a la produccinde energa elctrica a partir de tecnologas renovables. En el caso de Espaa, ocurreespecialmente con la energa solar fotovoltaica, termoelctrica y elica.Otras medidas regulatorias que afectan a las actividades en competencia en el sector ener-gtico son, por ejemplo, la regulacin de la garanta de origen de electricidad13, o el estable-cimiento de primas y medidas especiales como subvenciones, incentivos, fiscalidad especial.En ocasiones las empresas privadas deben garantizar como parte de su actividad, laseguridad y continuidad del suministro energtico, por ejemplo, es el caso de algunas 35. 14En el sector elctrico espaol vienen determinada por las rdenes ITC/2794/2007, de 27 de septiembre,e ITC/3860/2007, de 28 de diciembre. En algunos casos esos pagos se extienden a periodos superiores alos 10 aos.15Tambin puede existir monopolio natural a partir de una determinada cantidad, incluso cuando la tecnolo-ga de produccin presenta tramos con deseconomas de escala. Si los costes variables de produccin fue-ran constantes existiran economas de escala independientemente del nivel de produccin.el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 39 |centrales de ciclo combinado. El regulador suele establecer compensaciones econmicasa estas empresas, estableciendo la disponibilidad de las instalaciones, as como compen-saciones econmicas, son los denominados pagos por capacidad14.En el mbito de la comercializacin la actividad est sujeta a una legislacin especfica entodos los pases. El Gobierno de Espaa estableci un suministro de ltimo recurso y lastarifas de ltimo recurso (TUR), que fija el gobierno. Las condiciones de los contratos desuministro entre los clientes y las comercializadoras estn establecidas, como tambin loestn los procedimientos de facturacin a los consumidores finales, o las condicionesbsicas de los contratos de adquisicin de energa y el acceso a las redes, entre otrosaspectos regulados.En muchos pases el acceso a las actividades en competencia se realiza en rgimen deconcesin, y las empresas obtienen una licencia para la actividad a desarrollar durante unperiodo de tiempo estipulado. En el caso de empresas extranjeras en el pas, para ofrecersus servicios pueden ser necesarios acuerdos polticos entre los pases debido a clusulasde reciprocidad a terceros pases, o third party clauses, que, por ejemplo, exige la UE aempresas procedentes de pases no comunitarios cuando intentan entrar en el accionaria-do de empresas de la UE, o participar en proyectos ligados a infraestructuras reguladasen el sector, as como otras posibles restricciones a la actividad en el pas a empresasextranjeras.2.2. Regulacin de monopolios naturalesEl concepto de monopolio natural ha sido ampliamente analizado en el mbito econmicopor relevantes economistas desde que John Stuart Mill lo introdujera a mediados del sigloXIX. Las principales caractersticas del monopolio natural no distan mucho de su definicinactual, como sealan Berg y Tschirhart (1988). Se trata de productos o servicios intensivosen capital, con altos costes fijos y presencia de economas de escala; necesarios o esencia-les para la sociedad; no almacenables (con demanda inelstica en el corto plazo); genera-dos en localizaciones muy especficas, y que implican conexin directa con los consumido-res. Kahn (1988) realiz una sntesis del concepto de monopolio natural en la que destacaentre las principales caractersticas del monopolio natural la presencia de economas deescala15, es decir, los costes medios son decrecientes, en el caso de un nico producto, ascomo la existencia de un nivel ms reducido de costes si la produccin la realiza una nicaempresa. En el caso de varios productos se producen, adems, economas de alcance (vid.Baumol et al., 1977). La definicin de una economa de alcance es aquella en la que para 36. 16El denominado Tercer Paquete est formado por la Directiva 72/2009 del Parlamento Europeo y del Con-sejo, 13 Julio 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad; Directiva 73/2009 delParlamento Europeo y del Consejo, 13 Julio 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gasnatural; el Reglamento n 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, 13 Julio 2009, por el que se creala Agencia de Cooperacin de los Reguladores de la Energa; el Reglamento n 714/2009 del ParlamentoEuropeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 relativo a las condiciones de acceso a la red para el comerciotransfronterizo de electricidad; y el Reglamento n 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 dejulio de 2009 sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural.captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 40 |producir bienes o servicios que necesitan las mismas infraestructuras o medios para suproduccin, el coste de produccin agregado de dos o ms bienes es inferior al coste deproduccin de cada uno de los bienes o servicios de forma separada.En el sector energtico, presentan caractersticas de monopolio natural las actividadesligadas a las infraestructuras de redes, de transporte y distribucin. Estas actividadesrequieren cuantiosas inversiones en redes fsicas que hay que desplegar para llevar el gaso la electricidad a los usuarios y para la coordinacin necesaria de todo el sistema. Laintroduccin de innovaciones tecnolgicas en el sector como, por ejemplo, las nuevasredes inteligentes o smart grids, requiere un esfuerzo inversor y, tambin, de operacinmuy importante. El despliegue de las redes ocupa, adems, un espacio pblico y privadoextenso, lo que unido a su gran coste hace ineficiente la duplicacin de infraestructuras.En concreto, la actividad de transporte depende de las redes de oleoductos y gasoductosde alta presin, y de las redes de alta y media tensin de electricidad, tambin las infraes-tructuras de regasificacin y almacenamiento pueden ser consideradas como tales.Desde un punto de vista econmico, como se acaba de sealar, lo ms eficiente es que slose encargue una nica empresa de la gestin de esas infraestructuras. La titularidad de losactivos puede corresponder a una nica empresa o a varias. Lo ideal es que la titularidadcorresponda al operador de la red. No obstante, existen distintos modelos dependiendo delos pases (Rious et al., 2008). En la UE, tras la aprobacin en 2009 de las ltimas medidaslegislativas sobre el sector energtico para lograr un mercado europeo de energa, conoci-das como el Tercer Paquete16, la figura del operador de la red de transporte de gas y deelectricidad debe responder a determinados modelos establecidos en las Directivas.Desde un punto de vista de eficiencia tcnica, la gestin y la titularidad de la red debieraser nica y completamente independiente del resto de actividades en competencia (Pollitt,2008). La empresa que se encarga de operar las infraestructuras con carcter de mono-polio natural debe ser un agente sin intereses en otras actividades de la cadena de valorpara evitar posibles abusos de la posicin de monopolio.Histricamente son varios los motivos que han justificado la intervencin regulatoria enlas empresas que ejercen una actividad que se considera monopolio natural. Estos moti-vos se basan en las caractersticas del monopolio natural antes sealadas (economas deescala, y de alcance, entre otras). Estas y otras de las principales caractersticas de losmonopolios naturales en el sector energtico aparecen resumidas en la Tabla 1.1. 37. 17El control de precios regulados asegura a la empresa unos ingresos que cubren los costes incurridos a lolargo de la vida til estimada para los activos, independientemente de la demanda que tengan. Desde elpunto de vista de los gobiernos, la intervencin en estas actividades les permite tener un cierto controlsobre empresas que ya no estn bajo su titularidad y solventar, o evitar los posibles fallos de mercado y susconsecuencias para la sociedad, en caso de una inadecuada asignacin de recursos a estas empresas.TABLA 1.1Caractersticas de los monopolios naturales en el sector energticoGestin nica del sistemaSeguridadEficienciaEconomas de escalaGrandes desplieguesAhorro en costesCostes hundidosInversiones a largo plazo de difcil recuperacin en el corto y medio plazoBarreras de entradaPosicin preferente del operador propietarioCostes hundidosPosibles economas de alcanceFuente: Elaboracin propiael riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 41 |Por razones de eficiencia y seguridad, la gestin debe ser nica para todo el sistemaenergtico. No obstante, algunas de las infraestructuras pueden no ser rentables y, sinembargo, se construyen y mantienen por razones de seguridad energtica17. En el casode que las empresas ejercieran la actividad en un mercado libre y funcionaran en un nivelde precios igual a su coste marginal, este tipo de inversiones supondra la ruina de laempresa. En un entorno regulado, este puede subsidiar las prdidas ocasionadas por esasinfraestructuras fijando el precio de forma que este iguale a los costes medios. As, laempresa no incurrira en prdidas por unas inversiones justificadas por razones de seguri-dad o por las caractersticas de servicio pblico asociadas al suministro energtico.En los monopolios naturales en el sector energtico se generan economas de escala. Seproduce una reduccin de los precios unitarios a medida que aumenta la energa trans-portada y hay subaditividad de costes. Los costes son inferiores si slo hay una empresaofreciendo el servicio. Existen, adems, economas de escala asociadas a los grandes des-pliegues, lo que permite significativas reducciones en los costes. 38. captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 42 |Otra de las caractersticas de los monopolios naturales en el sector energtico es la pre-sencia de costes hundidos, por el elevado coste de sus infraestructuras y el carcter de laactividad, y la existencia de barreras de entrada. Estas ltimas definidas por Stigler (1968)como cualquier coste que debe asumir una empresa que quiera entrar, o abandonar, esaactividad. En el caso de que tuviera sentido econmico la entrada de otros posibles com-petidores, dados los elevados costes que representa la inversin inicial en infraestructuras,la entrada de nuevas empresas sera ms difcil sin un apoyo institucional. La posicin dedominio de mercado que tendra la empresa propietaria ya asentada en el mercado difi-cultara enormemente la competencia.Los grandes costes fijos de los que deben responsabilizarse las empresas operadoras pro-pietarias de las infraestructuras de transporte pueden hacer que esas empresas se veanobligadas a operar en un nivel de produccin en el que los precios, si se sitan en los cos-tes marginales, no lleguen a cubrir los costes medios (Joscow, 2005). En estas circunstan-cias, sin una regulacin adecuada la empresa estara obligada a medio plazo a abandonarla actividad.Los mercados en los que existen actividades que presentan caractersticas de monopolionatural sin una regulacin eficaz son susceptibles de generar una amplia gama de proble-mas econmicos: precios excesivos, ineficiencias en la produccin, una costosa duplica-cin de infraestructuras, mala calidad del servicio o impactos negativos en la distribucin.La literatura acadmica sobre la necesidad de regular los monopolios naturales y las con-secuencias de esta regulacin, como seala Berg (1988), se centra principalmente en dosaspectos relacionados: La teora del inters pblico, que justifica la regulacin de los monopolios naturalespor criterios de bienestar. La teora de la captura del regulador, segn la cual los organismos reguladores decarcter sectorial surgen con el objeto de servir al inters pblico, pero puedenacabar sucumbiendo a los intereses de las empresas.Ninguna de las dos explica por qu el regulador se comportara como establece esa teo-ra. En la realidad se observan comportamientos de las agencias reguladoras en uno yotro sentido. Las agencias reguladoras son receptivas a los intereses de determinadosgrupos en distinta medida. La explicacin de este comportamiento por parte de las agen-cias reguladoras fue analizada por Stigler (1971) en su Teora de la regulacin econmica,segn la cual los distintos grupos de inters solicitan favores al gobierno, que se traducenen transferencias a su favor. Entre esos grupos se encuentran los consumidores y otrasempresas que compiten por influir en el regulador. Segn esta teora, los grupos mspequeos con intereses ms homogneos tienen ms xito en sus pretensiones que aque-llos mayores, con intereses ms difusos. Peltzman (1976) trabaj en un modelo ms for-mal de la teora de Stigler, segn el cual la regulacin se convierte en un medio para trans-ferir riqueza de unos grupos a otros. En este anlisis, el resultado de la regulacin nobeneficia totalmente ni a la empresa que desarrolla actividades de monopolio natural ni a 39. TABLA 1.2Intervencin regulatoria en empresas energticas reguladasPlanificacin de nuevas infraestructurasAutorizacinRetribucinRegulacin de calidad de servicioEstndaresRegulacin de preciosPeajes y tarifas de acceso a las infraestructurasRegulacin sobre otras inversionesLimitacin del mbito de actividad a las actividades reguladasRegulacin sobre los derechos de propiedad de la empresaLimitaciones en las participaciones de accionistas en la compaaFuente: Elaboracin propiael riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 43 |los clientes, sino que se realiza un reparto en torno a un cierto trmino medio. Lee (1980)llev este tema un paso ms all, al concluir que mediante la regulacin pueden ganartodos, siempre que las medidas legislativas o normativas que se implementen recojan lasinquietudes del sector.A partir de la dcada de los aos 70, la racionalidad del funcionamiento en rgimen demonopolio natural fue ganando adhesiones, lo que se tradujo en regulaciones de entraday de precios (Winston, 1993). Desde entonces, la regulacin de los monopolios naturalesse ha extendido a distintos sectores adems del energtico. La regulacin en el caso delas empresas energticas con actividades con carcter de monopolio natural se extiendesobre numerosos aspectos. En la Tabla 1.2 se recogen algunas caractersticas de la regula-cin en empresas energticas reguladas.La planificacin de nuevas infraestructuras, as como ampliaciones o el desmantelamientode instalaciones fuera de servicio, requieren la aprobacin por parte de distintas autorida-des reguladoras. Estas tienen en consideracin distintos aspectos, econmicos, sociales,legales, de ordenacin del territorio, medioambientales, entre otros. En algunos casos elregulador, adems, establece la retribucin de esas inversiones.La calidad de los servicios es uno de los primeros elementos sobre los que se establecenregulaciones. En ocasiones son solo restricciones tcnicas para garantizar la seguridad yla calidad de la energa ofrecida, que debe moverse entre determinados niveles. 40. captulo 1LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIN EN EL SECTOR ENERGTICO| 44 |Los precios son un elemento fundamental de intervencin regulatoria, a travs de la retri-bucin de las actividades reguladas las empresas ven remunerada su actividad. Estos pre-cios y las condiciones de acceso a las infraestructuras son parmetros fundamentalespara garantizar un adecuado funcionamiento de los mercados.Las empresas reguladas que realizan actividades con carcter de monopolio natural, con fre-cuencia ven limitada su actuacin en otras actividades a lo largo de la cadena de valor energ-tica. Es fcilmente comprensible que como monopolistas las empresas tienen ventajas compe-titivas si desarrollan su actividad en un grupo integrado que, adems, ofrezca otras actividadesabiertas a la competencia. El regulador trata de evitar esta situacin al adecuar la normativa yestablecer restricciones sobre la propiedad de las infraestructuras reguladas y su acceso. Enalgunos casos tambin se trata de proteger el carcter de la propia actividad regulada. Se evitaas, mediante la regulacin, que empresas reguladas realicen otras actividades que puedan des-plazar el foco de atencin de las compaas. Esto puede suceder si, por ejemplo, las empresasenergticas, que operan en un determinado marco regulatorio por ser monopolios naturales,deciden internacionalizarse y expandir su actividad en otros mercados. La idea que subyace eneste caso es la de un posible desplazamiento de los recursos de la empresa regulada a otrosmercados fuera del pas. El regulador podra tener la tentacin de pensar que la actividad regu-lada en el pas de origen pudiera subsidiar las inversiones en otros pases.Las empresas reguladas suelen estar sometidas a restricciones que afectan a la propiaestructura de la propiedad de la compaa y al funcionamiento de su direccin. As, suelenexistir limitaciones a la presencia en el accionariado de la compaa a determinados tiposde inversores cuyos intereses pudieran llegar a comprometer la independencia de la empre-sa regulada. Existen otros tipos de restricciones que afectan a la forma en la que se desig-na a los consejeros de las compaas y a su presidente. Todas estas medidas reguladorasvaran segn el grado de participacin del sector pblico en la propiedad de estas empre-sas, ya que, como se ha sealado, en la gran mayora de las ocasiones se trata de empresasque han surgido a raz de procesos de privatizacin de monopolios estatales integrados.3. Limitaciones de la regulacinLa existencia de fallos de mercado y externalidades son los principales argumentos quejustifican la intervencin del Estado en los mercados con el fin de corregir o minimizar esosefectos. La regulacin es una de las principales herramientas para hacerlo. Sin embargo,como seal Buchanan (1979), el sector pblico tampoco es perfecto, y esta es una de lasrazones por las que, en ms ocasiones de las deseables, las actuaciones de los gobernantesy los reguladores no son siempre las ms adecuadas para resolver los fallos de mercado.El marco regulatorio en su conjunto, y la regulacin energtica como instrumento de lapoltica econmica y energtica, tiene fallos y limitaciones. No es una cuestin que puedaatribuirse a la incompetencia de los gobernantes y reguladores, sino en gran medida a laestructura organizativa del Estado, que no dispone de los mismos mecanismos de detec-cin y correccin de errores de los que s disponen los mercados. En los mercados las 41. TABLA 1.3Fallos de la intervencin pblica en la oferta y la demandaFallos de la oferta pblica Dificultad para definir los productos y servicios que realmente se necesitan (el planificador no conoce elmercado). Ineficiencias en la produccin pblica de bienes. Los servicios y productos ofrecidos por el Estado suelen ser provistos por organismos pblicos oagencias que operan en condiciones de monopolio de facto. La tecnologa o procedimientos aplicados suelen ser desconocidos o, al menos, generan incertidumbre,incrementando la ineficiencia econmica. Falta de competencia. Falta de mecanismos para evaluar los resultados. Problemas para acabar con las empresas oinstituciones pblicas ineficientes.Fallos de la demanda pblica La posibilidad de que exista riesgo de desabastecimiento o una provisin inadecuada motiva laintervencin poltica sobre el sector. Las imperfecciones del modelo poltico y la fuerza que tienen los grupos de inters sobre los partidos enla mayora de las democracias. Ignorancia de los costes reales de la intervencin pblica en la produccin de bienes o servicios ycreacin de organismos dependientes de la Administracin. Los periodos de gobierno entre elecciones, en la mayora de las democracias, son muy cortos para poderevaluar los costes y los resultados de las intervenciones. El objetivo del gobierno est en el corto plazo(hasta las siguientes elecciones). Desajustes entre aquellos que reciben los beneficios y los contribuyentes que pagan los costes de losprogramas gubernamentales:1. Los beneficios los disfruta un colectivo y el resto de la sociedad los sufraga.2. Los beneficios los disfrutan todos los ciudadanos, pero solo los paga un segmento especfico de lasociedad.Fuente: Elaboracin propia a partir de Wolf (1987, 1989)empresas ineficientes desaparecen desplazadas por sus competidores. En la Tabla 1.3 sedescriben algunos de los principales fallos de la intervencin pblica, tanto en la ofertacomo en la demanda por parte del Estado.Le Grand (1991) clasifica la intervencin del gobierno en distintos grupos: medidas de provi-sin, medidas impositivas o subsidios y regulacin. En su anlisis de las distintas formas deintervencin pone de manifiesto las ineficiencias que se generan, tanto en eficiencia asignati-va y productiva como en trminos de equidad. Respecto a la intervencin por medio de laregulacin, Le Grand argumenta que es imposible o, al menos, extremadamente complicadoque el regulador sea capaz de disponer de la informacin necesaria para que la regulacinfuncione correctamente y logre sus objetivos. Adems, insiste en los problemas de posiblecaptura del regulador por grupos de presin o lobbies, que pueden llegar a controlar losprocesos regulatorios o, al menos, influir en su propio beneficio, dando lugar a ineficienciasde todo tipo. Las medidas regulatorias ligadas a polticas redistributivas pueden dar lugar,desde el punto de vista de equidad, tanto a un flujo de rentas hacia los ms pobres, o hacialos grupos protegidos, como originar consecuencias perversas de tipo regresivo.el riesgo regulatorio en el sector energticondice de evaluacin de la calidad regulatoria energtica (ICRE)| 45 | 42. TABLA 1.4Algunas caractersticas de la regulacin energtica y dificultades asociadasCaractersticas especficas del sistema energtico Dificultades que generaFuente: Elaboracin propiaFuentes alternativas de energaFuerte dependencia social del sector energticoAlta complejidad polticaGran inercia Posibilidad de privilegiar la alternativa equivocada o nohacerlo en el momento ms adecuado. Efectos negativos sobre la economa si los precios de laenerga son muy elevados. Interrelacin entre niveles de gobierno supranacional,nacional y regional. Fuerte dependencia de gru