Revista internacional

de ciencias

socialesMarzo 2003 176

Movilidad sostenible

Jean Dubuffet, Touring Club, 1946.

Foto AKG, de la colección Richard S. Zeisler, Nueva York

Tema del número

Este número (176) : Movilidad sostenible Asesor editorial: Liana Giorgi

La movilidad, junto con las tecnologías de transporte y las redes de las que depende, es uno de los rasgos más característicos de las sociedades modernas. Por el consumo de recursos que supone (de los combustibles fósiles al espacio geográfico), la influencia directa e indirecta que ejerce sobre el medio ambiente y la organización social (de la contaminación a los estilos de vida) y el poderoso mensaje cultural que vehicula, la movilidad es una de las líneas de falla de las principales tensiones, tendencias y desigualdades de la sociedad contemporánea. La aptitud de los sistemas democráticos para generar decisiones fundamentadas y colectivas sobre normativas e infraestructuras concretas o sobre el sistema de transportes en su conjunto es una verdadera piedra de toque para la democracia, pues tales decisiones deben conciliar los parámetros contradictorios de transparencia, adecuación científica e integración social e incorporarlos a sistemas sociales de gran complejidad, pródigos en limitaciones técnicas y consecuencias inesperadas.

Y sin embargo, curiosamente, las ciencias sociales vienen prestando relativamente poca atención al tema del transporte. El presente número es una primera tentativa de restablecer el equilibrio, examinando lo que “sostenibilidad” significa para sociedades que no sabrían explicarse a sí mismas sin hablar de “movilidad” y “flexibilidad”. En el sector del transporte, el equilibrio de costos y beneficios adolece desde hace tiempo de una acusada propensión a desplazar más cosas, más lejos y más deprisa, un sesgo anclado tan profundamente que ha llegado a impregnar los propios métodos que se utilizan para evaluar distintas alternativas. Los planteamientos tradicionales partían de la idea del transporte como necesidad derivada de un crecimiento económico que es preciso sostener con infraestructuras. La idea de “movilidad sostenible”, por su parte, abjura de ese credo y abre nuevos horizontes desde los que encontrar un equilibrio en el que primen soluciones de tipo programático, cimentadas en estudios, evaluaciones de riesgos y procedimientos democráticos y que tengan muy presentes los problemas que trae consigo un crecimiento sin freno.

Número anterior (175): Blancos móviles

Asesores editoriales: Shelley Feldman, Charles Geisler y Louise Silberling

Próximo número (177): Los futuros de las ciencias sociales

Selección de ponencias pronunciadas con ocasión de la conferencia mundial organizada por el CICS sobre “Las ciencias sociales y la política social en el siglo XXI” (Viena, diciembre de 2002).

Guardagujas de la Compañía ferroviaria francesa del Oeste en 1880

La vie du Rail

La movilidad sostenible

Dificultades, posibilidades y conflictos – Una perspectiva de las ciencias

sociales

Liana Giorgi

Nota biográfica

Liana Giorgi es Subdirectora del International Centre for Comparative Research (ICCR, Viena, Austria) y Codirectora de la revista europea de investigaciones sobre ciencias sociales Innovation.Ha dirigido varios proyectos internacionales del ICCR relativos al análisis y la evaluación de las políticas de transporte. Ha publicado European Transport Policy and Research: What Future? (Ashgate, 2000, en colaboración con Ronald J. Pohoryles) y Project and Policy Evaluation in Transport (Ashgate, 2002, en colaboración con Alan Pearman). Email: l.giorgi@iccr-international.org

El concepto de movilidad sostenible resume lo que está en juego actualmente cuando se intenta restablecer el equilibrio entre costos y beneficios en el sector del transporte. Constituye un vuelco del enfoque tradicional de la planificación del transporte -que consideraba a este último como una exigencia derivada del crecimiento económico y una de sus infraestructuras de apoyo- hacia una orientación basada en la realidad y la evaluación de los riesgos y que reconoce los inconvenientes del crecimiento incontrolado.

La idea de movilidad sostenible, como visión, ha tenido una gran influencia en el cambio de la mentalidad y, con frecuencia, también de la actitud de los responsables de la formulación de políticas y de los principales interesados. Objetivos como la protección del medio ambiente y nociones como la democracia participativa, que los planificadores y expertos del transporte desconocían hasta hace poco tiempo, se han transformado en hitos destacados de los programas de este sector. Incluso aquellos que descartaban las tesis del desarrollo sostenible, porque pensaban que nada tenían que ver con el transporte y la movilidad, se han visto obligados a aceptar que actualmente forman parte de las reglas del juego. Más allá de los demás éxitos y fracasos que puedan atribuirse a la movilidad sostenible, lo más probable es que ése sea su resultado más importante hasta la fecha.

Pero si se miden sus logros de manera objetiva, lo obtenido gracias a los programas de movilidad sostenible es mucho más modesto. Como la demanda de transporte sigue aumentando aproximadamente al mismo ritmo que el conjunto de la economía -o, dicho de otro modo, mientras la expansión del transporte permanezca “enganchada” al crecimiento económico- el hecho de que los modos dominantes de transporte –por carretera y aéreo- sean los que más contaminan el medio ambiente no contribuye para nada a tornar más realizables los objetivos de la movilidad sostenible. La reticencia de las administraciones públicas a

invertir en nuevas infraestructuras de transporte respetuosas del entorno, debido a su elevado costo y a la limitación de los presupuestos estatales, ha agravado la situación y reducido drásticamente las opciones de las instancias de decisión. Además, el peso como grupos de presión de la industria automotriz y de la industria aeronáutica frente a los representantes de los intereses del transporte ferroviario y marítimo, mucho menos influyentes, ha puesto aún más escollos en el difícil camino hacia el progreso.

El poder relativo de los grupos de presión del transporte terrestre y aéreo se debe, entre otras razones, a su capacidad de adaptación a la mentalidad mercantilista y competitiva que predomina en ese sector desde mediados de los años 1980. Indudablemente, la liberalización del mercado del transporte ha sido el aspecto más significativo de las políticas relativas a ese sector en los últimos años. Al abrir las puertas de la explotación de los servicios de transporte al sector privado, los que impusieron la desregulación quisieron utilizar la competencia como un medio de impulsar una reforma de la gestión, mejorar el rendimiento e introducir innovaciones tecnológicas. Estos objetivos sólo se lograron parcialmente y, lo que es bastante significativo, la liberalización del mercado del transporte, más que favorecer realmente la competencia, fortaleció a los oligopolios. Esto se debe, sin lugar a dudas, a las características del sector del transporte, que exige inversiones cuantiosas y que, a la vez, comprende servicios de utilidad pública. Por lo tanto, su privatización en el sentido tradicional de la palabra ni es posible, ni sería deseable, ya que podría generar una baja importante de la calidad del servicio o conducir a serias concesiones en materia de "internalización" de los costos externos. Por lo general, se admite que la economía del transporte es o debería ser diferente de la economía clásica, pero no siempre las políticas se ajustan a la opinión de los expertos.

El logro de la movilidad sostenible depende en gran medida de que se disponga de competencias técnicas en la materia, que se diferencian de las necesarias para el transporte tradicional, ya que estas últimas se han basado, obviamente, en la ingeniería y la planificación. Los expertos en transporte conceden en la actualidad mayor importancia a la economía que a la ingeniería y la planificación. La preparación técnica para la movilidad sostenible se diferencia además por su carácter mucho más interdisciplinario: la evaluación del medio ambiente es esencial para instaurar esa movilidad así como el conocimiento del desarrollo espacial y regional y de los procesos de adopción de decisiones.

En los artículos publicados en este número de la Revista Internacional de Ciencias Sociales se expone la diferencia existente entre los conocimientos técnicos necesarios para la movilidad sostenible y los relativos a las formas anteriores de transporte. Es revelador que, aunque la mayoría de los autores carecen de formación específica en ciencias sociales, lo cierto es que abordan temas que pertenecen tradicionalmente a ese ámbito en el análisis de los aspectos relacionados con su labor cotidiana de asesoramiento o evaluación en materia de políticas de transporte.

Los problemas suscitados por la gestión, la coordinación y el análisis de los complejos procesos de adopción de decisiones son una preocupación fundamental que se refleja prácticamente en todos los artículos. Actualmente, los procedimientos de formulación de las políticas de transporte se caracterizan por una mayor apertura y participación. Entre los nuevos interesados figuran entidades subnacionales (autoridades locales o municipales), privadas y no gubernamentales (transportistas, organizaciones de la sociedad civil) y, también, órganos de adopción de decisiones supranacionales (la Unión Europea, la OIT, etc.). Incluso el sector del transporte aéreo, cuyas redes comparativamente son mucho más cerradas, se ha visto forzado a ampliar su esfera de acción y autorizar la presencia de nuevos participantes e incluir otros

aspectos en su ámbito de competencia, con lo que se ha tornado más flexible (Carsten Gertz). Lo mismo ha sucedido en el sector del transporte urbano -el tema de dos análisis sobre la situación en Europa, de Egmond y otros, y de Oliver Mietzsch, respectivamente-, en el que cabe observar un fortalecimiento de las administraciones municipales como de los transportistas privados. Tanto en lo que se refiere a la adopción de decisiones, como a la aplicación de políticas, un marco regulador que propugnara la competencia y, a la vez, garantizara el respeto de las normas en la prestación de servicios públicos, en lugar de hacer hincapié únicamente en la liberalización, resultaría más satisfactorio. Sin embargo, será preciso aprender a adoptar decisiones en un marco de liberalización reglamentada y actuar con prudencia para que no se vuelvan a crear redes de “plazas cerradas” difíciles de controlar y responsabilizar.

“Poetas Modernos”. Caricatura de E. Heine extraída del suplemento de Meggendorfer-Blatter, Munich,

agosto de 1903.

Berlin, Archiv fur Kunst & Geschichte, AKG Paris

La estrecha relación existente, por un lado, entre la sostenibilidad y la democracia –y, por otro, entre la justicia y la equidad- se expone, de manera convincente, en el artículo de Patrice Salini sobre las políticas de transporte europeas y en el examen de mitad de periodo de David Banister sobre la instauración de la tasa por congestión de la circulación en Londres. Para estudiar los problemas actuales del transporte es preciso utilizar un enfoque que comprenda la dinámica sistémica en el análisis. Pero su aplicación será imposible mientras no se amplíen las posibilidades de participación en el proceso de adopción de decisiones. Joseph Szyliowicz, en su análisis sobre la necesidad de fomentar la intermodalidad, afirma que se trata de un nuevo paradigma. La intermodalidad de los medios de locomoción requiere una modificación de la orientación del análisis de la cadena del transporte, entre los puntos de origen y de destino, y la aplicación de estrategias dirigidas a hacerla más fluida, eliminando los rozamientos, mediante servicios logísticos que faciliten los trasbordos de un modo a otro.

Ya en las primeras consultas sobre la ordenación del medio ambiente se llegó a la conclusión de que una mejor organización de sistemas diferentes y, a la vez, interconectados, constituye uno de los elementos clave de la sostenibilidad ambiental. Por eso se estima que los transportes intermodales son prometedores, tanto para aumentar la productividad de todo el sistema de transporte, como para reducir los costos externos: por ejemplo, de los efectos negativos sobre el medio ambiente. Pero si bien la reflexión sobre el transporte intermodal debe efectuarse teniendo en cuenta la creación de redes, el transporte organizado por sectores suele desconocer aún este enfoque.

La principal deficiencia de los indicadores sobre la movilidad sostenible elaborados por diversas organizaciones internacionales es que no se preocupan de las interconexiones. En su artículo, Henrik Gudmunson expone que lo que falta actualmente no son los datos –los hay de sobra, aunque no siempre comparables- sino más bien los marcos adecuados para su interpretación analítica. Lo más importante no es la categoría de datos disponibles, sino lo que se puede deducir de las informaciones sobre los resultados del paradigma del desarrollo sostenible en su conjunto y, lo que es aún más revelador, sobre los efectos de determinadas políticas o el impacto de ciertas medidas.

Existe otra razón más para reconsiderar la planificación y el estudio analítico del proceso de adopción de decisiones en materia de transporte, que es, fundamentalmente, la necesidad de integrar las políticas de transporte con las de otros sectores. Cinco artículos abordan este tema. En su análisis sobre la estrecha relación dependiente de la evolución histórica entre la planificación urbana y el trazado de las redes locales de transporte, Ralph Henson y Steven Essex explican que la planificación del transporte y el planeamiento urbano se han influenciado mutuamente y que la planificación contemporánea del transporte debe contemplar los problemas que enfrentan las ciudades modernas e intentar corregir, en lugar de repetir, los errores del pasado. El artículo de Marianne van der Schuren y Galaria Sirin sobre las ciudades de Sudáfrica después del apartheid ilustra lo difícil que es rectificar los errores ya cometidos y lograr la sostenibilidad en las grandes ciudades del presente.

La influencia de la ubicación y la facilidad de acceso en la elección del lugar de residencia suele reproducir los modelos de inclusión y exclusión de las ciudades. A este respecto, las necesidades de movilidad de las personas mayores deben ser objeto de especial atención a causa de la tendencia al envejecimiento de las sociedades posindustriales avanzadas. Sin embargo, dada la existencia de una brecha cada vez mayor entre los grupos socioeconómicos de una misma comunidad, así como entre los países y continentes, la contribución de los medios de transporte a la exclusión (o la inclusión) social merece un debate de alcance más amplio. A este respecto, deberán examinarse tanto la movilidad de las personas como la de los bienes (o transporte de mercancías). Desde el punto de vista de la sostenibilidad, es evidente que el transporte facilita, e incluso suscita, algunos de los fenómenos más absurdos de la mundialización del mercado. Cabe citar, por ejemplo, el caso del transporte de mercancías de un país o un continente a otro con vistas a elaborarlas y, luego, su reexportación al país de origen para comercializarlas y venderlas. Las diferencias del costo de la mano de obra entre los distintos países, sumadas a los bajos costos del transporte lo hacen posible. Estos modelos de movilidad plantean problemas respecto de la creación de volúmenes adicionales de demanda de transporte y, también, en cuanto a la reproducción de modelos geográficos y sociales de desigualdad y dependencia.

Con frecuencia, las políticas relativas a la utilización del suelo, con las cuales las políticas de transporte están estrechamente relacionadas, obedecen a consideraciones económicas que no tienen en cuenta las condiciones de vida. En los artículos de Dominic Stead, y de Vincent Kaufmann y Christophe Jemelin, se recomienda una mejor coordinación entre ambos sectores y, también, que se los reexamine en función del desarrollo socioeconómico. Una vez más, no sólo será preciso hacerlo en el contexto europeo o en las zonas urbanas, sino también a nivel mundial. Cuando se analiza desde dentro el paradigma de la movilidad sostenible en particular, es importante ser capaz de desplazarse del ámbito mundial al local, y viceversa, y crear vínculos de carácter permanente entre ambos niveles.

Para preparar este número se hizo un llamamiento abierto a presentar colaboraciones. La respuesta que recibió merece un comentario desde dos puntos de vista.

El primero es la formación de los autores de las colaboraciones, al que ya se aludió más arriba. A pesar de que se trata de una revista de ciencias sociales, y de que también se envió el llamamiento a especialistas en esa disciplina, estos últimos constituyen una minoría entre los colaboradores. Ya expusimos lo que esto significa respecto de la noción de movilidad sostenible, a saber, que aunque los especialistas en ciencias sociales no la dominan, ésta representa un programa interdisciplinario que se basa en numerosos temas de ese ámbito del conocimiento. El hecho de que tan sólo una minoría de los profesionales de las ciencias sociales investigue sobre el tema es lamentable y demuestra que, con frecuencia, los especialistas en la materia se encuentran muy alejados del análisis de las políticas y de la investigación aplicada importante para elaborarlas. Aunque la pertinencia de algún aspecto para las políticas no es -ni debe ser necesariamente- el tema central de las indagaciones en materia de ciencias sociales, los miembros de esa comunidad no deberían mantenerse tan al margen de dichos temas, que se estudian con miras a su aplicación.

El segundo punto de vista para comentar las respuestas llamamiento es el de los temas que nose abordaron. Reiteramos que se cubrieron ampliamente aspectos relacionados con la adopción de decisiones y la integración intersectorial así como, aunque en menor medida, con la exclusión social y la equidad. En cambio, la percepción y la representación simbólicas del fenómeno del transporte sólo se analizaron en un artículo, el de Wolfgang Schade sobre el ruido, y las posibles innovaciones tecnológicas en el sector de transporte en otro, escrito por Nicodemus Herb Castillo y David Pitfield sobre la adopción de vehículos de gas natural por las empresas de autobuses -aunque, de manera significativa, prefirieron abordar su difusión en lugar de la creación de nuevas tecnologías.

El reducido número de artículos sobre estos temas refleja la debilidad de los vínculos existentes entre el discurso sobre la movilidad sostenible y la psicología (social) por un lado, y entre el desarrollo y la evaluación de la tecnología, por otro. Aunque estas esferas son totalmente diferentes desde muchos puntos de vista, sus elementos comunes resultan reveladores. Ambas tienen algo que decir de la “perspectiva del usuario” potencial sobre las tesis de la movilidad sostenible. En efecto, si bien la evaluación tecnológica está estrechamente relacionada con los programas de la política de transporte, lo cierto es que desconoce en gran medida lo que piensan sus usuarios, o el modo en que perciben la política de transporte o los conocimientos e innovaciones tecnológicas. Estos ámbitos de investigación merecen explorarse con miras a vincularlos mejor con el discurso sobre la movilidad sostenible y, de ser posible, para convertir a este último en un programa político.

El comentario final se refiere al origen geográfico de los artículos que se publican en este número. Sin desconocer su valor, cabe lamentar que en su mayoría procedan de Europa o recurran a ejemplos europeos para ilustrar las tesis enunciadas y exponer sus puntos de vista. Sin embargo, abrigo la esperanza de que los temas examinados interesen a lectores de otros continentes y aprovecho la oportunidad para invitar a los expertos en transporte de otras regiones, así como a los especialistas en ciencias sociales que piensan que los problemas de la movilidad arrojan luz sobre los aspectos generales de la reglamentación política, social y económica, a que envíen sus respuestas y comentarios sobre el debate que iniciamos aquí. Al Director de la Revista Internacional de Ciencias Sociales y a mí misma nos complacerá proseguir este análisis en los números futuros.

Traducido del inglés

Adopción de decisiones, transporte multimodal y movilidad

sostenible:

hacia un nuevo modelo

Joseph S. Szyliowicz

Nota biográfica

Joseph S. Szyliowicz es catedrático de la Escuela de Estudios Internacionales para Graduados de la Universidad de Denver y fundador del Instituto del Transporte Multimodal de la Universidad. Ha recibido varios premios por su labor en materia de transporte y ha sido invitado por numerosas instituciones, ha prestado servicios como consultor de diversas organizaciones nacionales e internacionales y es autor o coautor de numerosos libros, informes y artículos. Email: jszyliow@du.edu

Introducción

Al comenzar el siglo XXI se ha puesto más claramente de manifiesto que los sistemas actuales de transporte de todo el mundo se resienten de grandes deficiencias y no promueven el desarrollo sostenible. Todos los países del mundo reconocen la función capital que desempeña el transporte en el crecimiento económico y se sienten obligados a satisfacer la proliferación de demandas de movilidad debido a las presiones impuestas por la mundialización. A medida que las economías nacionales se integran cada vez más en un sistema mundial, se establece una mayor conexión entre los recursos y los mercados por medio de cadenas mundiales de suministro, los niveles de relaciones recíprocas comerciales y económicas internacionales siguen elevándose y las estructuras existentes se están transformando a medida que la competencia tiene un alcance cada vez más internacional. De ahí que la producción, el montaje y el recurso a fuentes externas se produzcan en países que ofrecen ventajas competitivas. Esos mercados mundiales exigen nuevos tipos de sistemas de transporte y cada vez resulta más evidente que el desarrollo nacional ya no depende exclusivamente del funcionamiento de los sectores productivos, sino también de su capacidad para distribuir sus productos con rapidez y eficiencia a los mercados internacionales. Esto impone la necesidad de sistemas nacionales de transporte con infraestructuras portuarias y de otro tipo perfeccionadas para manejar el comercio internacional.

Simultáneamente, los sistemas económicos modernos, caracterizados por una intensificación de las presiones para disminuir los costos mediante el aumento de la productividad y la reducción de las deficiencias, inducen a que se preste atención a la forma en que el transporte se integra en el proceso de producción. Los proveedores tienen que satisfacer las necesidades de sus clientes de maneras distintas que frecuentemente imponen exigencias adicionales a los sistemas de transporte. Esa es la razón por la que innovaciones como la producción “justo a tiempo” ha pasado a ser común a medida que las empresas tratan de reducir los costos de

inventario y los sistemas de transporte se espera que entreguen las mercancías dentro de plazos de tiempo muy estrictos. El transporte de pasajeros está también sometido a presiones análogas ya que los viajeros exigen un servicio cada vez más rápido, fiable y conveniente.

La sensibilización social está también influyendo en la política de transporte en todos los países porque la preocupación por el medio ambiente y por los costos sociales de los sistemas existentes de transporte es evidente en todas partes. De ahí que el transporte se considere ampliamente no sólo desde una estrecha perspectiva económica tradicional, sino también en función de su repercusión en los sistemas ambiental y ecológico así como en la sociedad en conjunto, y en los pobres de las zonas rurales en particular (Banco Mundial, 1996)1.

Sostenibilidad y transporte

Aunque la sostenibilidad se puede definir de muy distintas maneras, se ha sugerido que las políticas deberían basarse en tres principios generales (Daly, 1990):

1. los recursos renovables no se deben utilizar más rápidamente que sus tasas de regeneración,2. los recursos no renovables no se deben utilizar con mayor rapidez que la puesta a disposición de sustitutivos, 3. las emisiones de contaminación no deben superar la capacidad de asimilación del medio ambiente.

El sector del transporte, sin embargo, viola universalmente todos estos criterios.

En primer lugar, los sistemas de transporte consumen ingentes cantidades de materiales de todo tipo. Hacen falta millones de toneladas de hormigón y acero para construir autopistas, aeropuertos y otras instalaciones y también millones de toneladas de plásticos y metales ferrosos y no ferrosos para fabricar los vehículos que utilizan la infraestructura. Aún más importante es el grado en el que el sector del transporte consume recursos no renovables en forma de combustibles fósiles, en particular petróleo. En el plano mundial, este sector consume más del 60% de todos los productos de petróleo del mundo. El petróleo representa en la actualidad el 98% de toda la energía utilizada por los medios de transporte, mientras que en 1960 sólo representaba el 92%. Dentro del sector, corresponde al transporte motorizado más del 80% de todo el petróleo utilizado, de cuya cifra corresponde a la aviación alrededor del 15% y a los ferrocarriles y el transporte marítimo el resto (OCDE, 1996). Muchos gobiernos han tratado de elaborar políticas para promover el recurso a otras fuentes de energía para el transporte, pero sus esfuerzos han producido obviamente un escaso efecto, a pesar de la capacidad potencial de las nuevas tecnologías y de políticas como la aplicación de normas eficientes relativas al combustible y la ordenación de la demanda de viajes.

Con el predominio constante – y creciente – del transporte por carretera en los países de la OCDE y de su difusión rápida y en aumento en el mundo no occidental, no sería sorprendente que la utilización de petróleo siga aumentando inexorablemente pese a que se han descubierto pocos nuevos campos petrolíferos. Como resultado de ello, los expertos convienen en que, a los niveles actuales de consumo, el mundo se está quedando rápidamente sin petróleo: las estimaciones actuales más optimistas son que los recursos de petróleo de que dispone el mundo cubrirían el consumo durante otros 35 a 50 años. Esas previsiones, no obstante, son discutibles: de hecho, el mundo probablemente nunca se quedará sin petróleo porque la reducción de los suministros provocará un aumento de los precios, la explotación de campos

petrolíferos y fuentes de petróleo hasta ahora no económicos (como los esquistos bituminosos y las arenas alfálticas) y una dependencia creciente de otras fuentes de energía. Con todo, el precio del petróleo indudablemente aumentará. Además, la gravedad de la situación actual no se debe subestimar porque el petróleo suele proceder de regiones políticamente inestables (en particular el Golfo Pérsico, que posee las dos terceras partes de las reservas verificadas de petróleo del mundo), lo que plantea importantes preguntas acerca de la seguridad nacional de muchos países. Y no cabe descartar la repetición de la inestabilidad de los elevados precios de los años setenta con sus efectos desestabilizadores de las economías nacionales.

Esta fuerte dependencia del petróleo tiene también importantes repercusiones ambientales porque provoca una ingente cantidad de contaminación. Existen tres problemas que causan gran preocupación. El primero es la contaminación del aire causada localmente por el monóxido de carbono, los hidrocarburos no quemados y el plomo (en las zonas en las que sigue utilizándose la gasolina con plomo) y más universalmente por el bioxido de carbono de los vehículos motorizados. Algunos estudios han demostrado que el transporte es responsable de casi el 90% de las emisiones de monóxido de carbono y de un gran porcentaje de otros contaminantes. Esto es particularmente patente en grandes ciudades de todo el mundo. El segundo problema es la contaminación causada por el ruido, que provoca daños psicológicos y fisiológicos a los seres humanos. El tercero es la contaminación del agua causada indirectamente por la filtración de combustibles y otros contaminantes en los aeropuertos, garajes, gasolineras y otras instalaciones, y directamente a través de la utilización de cursos de agua (Dron y de Lara 1996). Además, estas repercusiones no se limitan geográficamente. Al contrario, tienen un alcance regional y no sólo local, y a menudo atraviesan las fronteras nacionales para producir daños a los bosques, los recursos hídricos y los cultivos lejos de la fuente de contaminación. Y sus efectos acumulados tienen también un alcance mundial porque contribuyen de forma considerable al agotamiento del ozono y al calentamiento mundial.

Existen muchas otras formas en que los sistemas actuales de transporte no están en armonía con la sostenibilidad que también merecen ser objeto de consideración. Utilizan vastas superficies de terreno para carreteras, aeropuertos y ferrocarriles y otras para instalaciones de aparcamiento y plantas de fabricación y mantenimiento. Más del 65% de la superficie de Los Ángeles está pavimentada. Además, los automóviles han creado un descontrol urbano que a su vez origina demandas adicionales de transporte que sólo se pueden satisfacer con más automóviles. La dependencia creciente de este modo de transporte tiene también consecuencias negativas en la vida social. Aunque los automóviles aportan a la población libertad y movilidad, sólo lo hacen para quienes pueden utilizarlos. Grupos como los pobres, las personas de edad o los discapacitados pueden quedar fácilmente marginados y aislados de la vida comunitaria si no se dispone de otros medios de transporte. En resumen, el transporte puede aislar a grupos y regiones de la mayoría de la población y autopistas y otros proyectos infraestructurales deficientemente concebidos pueden dividir a las comunidades como sucedió frecuentemente durante la fase de construcción interestatal en los Estados Unidos en los años setenta. Por otro lado, el elevado número de víctimas y accidentes de tráfico que se producen cada día y los pesados costos causados por la congestión no pueden ignorarse (OCDE, 1996).

Lo que es particularmente significativo es que esas tendencias negativas no muestran indicios de disminuir; al contrario, están de hecho acelerándose, creando graves dificultades a todos cuantos están relacionados con el logro del desarrollo sostenible. Los datos son contundentes. Mundialmente, el número de personas y el volumen de mercancías que se transportan por carretera siguen aumentando. Aunque la proporción de desplazamientos en automóvil se ha

mantenido constante en los países de la OCDE, el incremento de la movilidad se plasma en un incremento sustancial del número de viajes personales en automóvil. En los Estados Unidos, por ejemplo, el tráfico de pasajeros en automóvil entre ciudades aumentó en el 57% entre 1980 y 1996 mientras que el tráfico ferroviario de pasajeros sólo se incrementó en el 26%. En el resto del mundo, la utilización privada de automóviles está aumentando con suma rapidez: en China, por ejemplo, en un 100% al año. Análogamente, el transporte de mercancías se está efectuando cada vez más por carretera. En Europa, el 51% de los cargamentos de mercancías se transportaron por carretera en 1970 en comparación con el 70% en 1990 (OCDE, 1996).

Es obvio que los sistemas actuales de transporte en el mundo desarrollado no son sostenibles y su rumbo actual da muestras de un agravamiento de lo que ya constituye una situación peligrosa. Y los países en desarrollo están reproduciendo las estructuras del occidente, con todas sus características destructivas. São Paulo, por ejemplo, tiene el doble de automóviles que la ciudad de Nueva York. El Cairo, Bangkok, Manila, y México, D.F., por citar unos pocos ejemplos, figuran entre las ciudades más contaminadas y congestionadas del mundo. Las consecuencias de esta situación se han descrito de modo expresivo como sigue:

“Hacen falta cambios importantes en las prioridades de la política de transporte en el Tercer Mundo si se quiere que el desarrollo satisfaga las necesidades humanas en lugar de beneficiar exclusivamente a los grupos elitistas actuales. El costo de una falta de reorientación de las políticas de transporte en la actualidad se pagará en las próximas décadas con una fuerte reducción de la calidad de vida en el mundo. A medida que las ciudades crecen, cabe prever un aumento de los conflictos entre la minoría con capacidad de movimiento y los pobres con una movilidad limitada, y la capacidad reducida para resolver los problemas de escaseces fundamentales, la falta de pago de las cargas de la deuda, la contaminación del aire tóxico y el cambio climático mundial”. (Replogle, 1991: 7).

La función del transporte multimodal

Los cambios requeridos por la configuración insostenible actual deben basarse en una nueva visión de transporte y en la elaboración de criterios teóricos y empíricos que posibiliten la creación de sistemas de transporte sostenibles. Un sistema de ese tipo debe basarse en el principio del transporte multimodal. Estos últimos años se ha puesto de manifiesto que un sistema de modos no integrados y no coordinados ya no basta para satisfacer las necesidades económicas nacionales, y menos aún las demás dimensiones de la sostenibilidad. No puede atender a las demandas crecientes de una mayor movilidad personal y el transporte de cantidades cada vez mayores de mercancías. Además, como se ha señalado anteriormente, este sistema tiene varios atascamientos e impone gravosos costos sociales y ambientales a las poblaciones de todas partes. En consecuencia, existe suma necesidad de seguir vías que elaboren soluciones a la movilidad recurriendo a las ventajas comerciales y técnicas de cada modo de transporte para crear un sistema multimodal que reduzca al mínimo las repercusiones negativas y promueva la productividad de los sistemas de transporte locales, regionales, nacionales e internacionales. Ese sistema se debe caracterizar por conexiones eficientes, las elecciones de pasajeros y buques, la coordinación entre los modos de transporte y la cooperación entre los organismos estatales de todos los niveles y el sector privado. Resultaría beneficioso para jóvenes y personas de edad por igual, estimularía la economía y promovería el desarrollo sostenible mejorando la eficiencia, la seguridad, la movilidad y la equidad. Aunque se han logrado grandes progresos en lo que respecta al transporte de mercancías en los Estados Unidos y en Europa en lo que concierne al transporte de pasajeros, queda mucho por hacer para que los sistemas multimodales de transporte de pasajeros y mercancías resulten

verdaderamente operativos en todos los países. A continuación se ha resumido por qué es fundamental pasar a un sistema multimodal.

“De la misma manera que un sistema ecológico es más sano cuando despliega una gran diversidad y múltiples diferencias, un sistema de transporte es más adecuado y más robusto cuando se dispone de diversos modos de transporte optativos para el traslado de personas o mercancías. Un sistema de transporte que depende de solo uno o dos modos de transporte es mucho más propicio a la ineficiencia, las perturbaciones y el fallo del sistema que otro en el que sea posible el funcionamiento de numerosos modos de transporte distintos”. (Replogle, 1991: 2).

Sistema multimodal, sin embargo, no es sinónimo de sostenibilidad. En el mejor de los casos, es una condición necesaria pero no suficiente para que se pueda contemplar la posibilidad de utilizar un sistema multimodal que sea auténticamente eficiente y no esté sujeto a averías, pero que no posea todos los atributos de la sostenibilidad. Un sistema de transporte sostenible debe ser algo más que económicamente eficiente y financieramente sólido. Debe ser también favorable al medio ambiente, seguro e inocuo, y contribuir al desarrollo social. Cada una de estas esferas de interés incorpora tres dimensiones que se deben tomar en consideración al tratar de armonizar un sistema multimodal con el objetivo de la sostenibilidad: la tecnología, la planificación y la política, y la ética. Si se desea promover la seguridad y la inocuidad de cualquier sistema, por ejemplo, es menester considerar las tecnologías afectadas, los procesos de planificación y establecimiento de políticas, así como numerosas cuestiones éticas. La elaboración y aplicación de ese marco permite analizar las virtudes y los defectos de cada modo de transporte y de las maneras en que estos últimos pueden paliarse para permitir la aparición de un sistema intermodal sostenible.

Numerosos obstáculos impiden el logro de esa visión. Lo más importate es que cada uno de los modos – transporte por aire, mar, ferrocarril y carretera – que han posibilitado, por medio de esfuerzos competitivos, la expansión de los Estados Unidos y otras economías y la mundialización del comercio internacional en un grado sin precedentes, ha establecido su propia infraestructura, cultura y orientación a lo largo de decenios. Superar las estructuras tradicionales y sustituirlas por otras nuevas no es nunca una tarea sencilla. Se requieren nuevas estructuras y métodos de adopción de decisiones a diversos niveles estatales. Además, no cabe esperar que se pueda establecer un sistema de transporte multimodal a menos que el público tenga conocimiento de las perspectivas del sistema multimodal y acepte la conveniencia de participar en los tipos de comportamiento que se requieren para que se instituya uno. Es al público al que está destinado a prestar servicios un sistema multimodal, y es el público el que influye en las decisiones relativas a los proyectos y políticas de transporte y el que determina que un nuevo sistema de transporte sea eficaz. Pero hace falta algo más que la toma de conciencia y el apoyo del público. Un sistema multimodal necesita asimismo personas que conozcan el sistema multimodal y que posean los conocimientos técnicos requeridos para contribuir a planificar, ordenar y hacer funcionar ese sistema. En la actualidad se reconoce ampliamente que existe una escasez de personas de ese tipo; la mayor parte de la instrucción relativa al transporte en América del Norte, Europa y otros países desarrollados sigue teniendo una orientación modal y la situación en el mundo en desarrollo es mucho peor. En el mundo en general son pocos los programas que se concentran en el transporte multimodal o que aportan el tipo de perspectiva de un sistema total que se requiere (Sherry, Szyliowocz y Perl, 2001).

La necesidad de instrucción se extiende también a la tecnología. Las tecnologías ya han tenido un profundo efecto sobre el establecimiento del transporte multimodal – trenes de doble chapa, grandes buques portacontenedores, grandes aeronaves, las actividades de empresas innovadoras como la UPS y FedEx – y caben pocas dudas de que tecnologías nuevas e incipientes como las comunicaciones por satélite en particular y las tecnologías de la información y la comunicación en general tendrán una repercusión similar en el futuro. Van a desempeñar una función esencial en la superación de numerosos impedimientos físicos que restringen el flujo ininterrumpido de pasajeros y mercancías. En muchas zonas, especialmente en ciudades grandes y pequeñas, ya no es posible aliviar la congestión construyendo nuevas carreteras. Existe una creciente toma de conciencia de que las superficies limitadas de tierras disponibles para esas mejoras y los fenómenos de la “demanda inducida” hacen impracticable una estrategia de construir simplemente una salida de la congestión. En consecuencia, se está prestando mayor atención a la concepción y puesta en práctica de “sistemas de transporte inteligentes”.

La creación y aplicación de nuevas tecnologías impone una nueva y pesada carga a los sistemas educativos. Hacen falta nuevos conocimientos especializados para concebir, planificar, hacer funcionar y mantener esos sistemas. Existen igualmente considerables necesidades infraestructurales que hay que satisfacer. Para que el transporte multimodal de pasajeros dé resultado, por ejemplo, no basta con construir sistemas de tránsito; se requiere una infraestructura de información adecuada que facilite un viaje ininterrumpido. Este tipo de infraestructura existe para los automóviles en forma de señales de carretera, mapas, un programa de instrucción de los conductores o noticias sobre el estado del tráfico, entre otros medios. Los usuarios de los medios de transporte públicos, por otro lado, no tienen fácilmente a su disposición medios auxiliares de ese tipo. El viajero se ve obligado a reunir la información necesaria determinando los lugares donde se hace transbordo y verificando uno o más horarios. A menudo se carece de una información clara y precisa sobre cómo se puede pasar de un modo de transporte a otro. El transporte de mercancías, por su parte, se caracteriza por análogas posibilidades y deficiencias. A pesar de los importantes progresos tecnológicos efectuados por el sector privado, la capacidad de intercambio de datos electrónicos (IDE) sigue siendo insuficiente, principalmente debido a la escasa coordinación entre los modos de transporte y los problemas que plantea la carencia de normas comunes (Nault, 1998).

En otras palabras, tanto en lo que respecta al transporte de pasajeros como al de mercancías, el empleo eficaz de las nuevas tecnologías exige un alto grado de coordinación e integración de los recursos. Esta es quizá la tarea más ardua, tanto en lo que respecta a la aplicación tecnológica como al futuro del propio transporte multimodal. Lograr la coordinación no es nunca fácil, y en este sector es particularmente difícil debido a la complejidad de la coordinación e integración que se requieren, dada la variedad de entidades públicas y privadas que intervienen. Mas es esencial para lograr el transporte multimodal debido a la variedad de participantes en la elaboración y ejecución de políticas y proyectos multimodales. Agrupar a funcionarios públicos, el sector privado, diversos grupos de intereses y el público con el fin de alcanzar un consenso sobre proyectos y políticas no es obviamente una tarea carente de dificultades. Al nivel más elemental, se precisa una coordinación entre los sectores privado y público al igual que entre los modos de transporte. Sin embargo, es difícil lograrla debido al carácter competitivo de las relaciones y a los acuerdos institucionales que actualmente prevalecen y que representan fuertes obstáculos. Estos obstáculos adoptan muchas formas. La más fundamental es que las políticas y las asignaciones de recursos a menudo se limitan a un único modo de transporte; raramente se aplican a diversos modos. Como ha señalado la Comisión Nacional del Transporte Multimodal de los Estados Unidos, “la planificación y las

políticas, particularmente en el plano federal, no estimulan y concilian los diversos modos de transporte... Las instituciones del gobierno federal están organizadas a lo largo de líneas modales, que inhiben la planificación y el desarrollo de un sistema de transporte multimodal”. (Comisión Nacional, 1994: 12).

En los Estados Unidos, sin embargo, los obstáculos se extienden bastante más allá de las estructuras federales. Debido a su historia, cada modo de transporte posee sus propias estructuras, culturas, grupos e intereses poderosos, que se benefician de una concepción modal central. El Congreso y sus comités también reflejan intereses modales y son sensibles a esos grupos. El Estado y las dependencias locales están igualmente vinculados a intereses modales. Ese es el motivo por el que, si bien existen fuerzas poderosas que respaldan a cada modo de transporte, existen pocos grupos multimodales políticamente eficaces y el equilibrio del poder sigue inclinándose fuertemente en favor de modos de transporte concretos, especialmente las autopistas. Además, culturas modales particulares están profundamente enraizadas en la mayor parte de las organizaciones, entre ellas en los departamentos de transporte estatales. En estas circunstancias, no debe sorprender que haya resultado difícil agrupar a esos agentes y organismos para crear un sistema multimodal eficaz y eficiente, en los planos local, regional o nacional. Dados estos antecedentes históricos, la naturaleza de la industria y la estructura del Gobierno de los Estados Unidos, la superación de estos obstáculos sigue representando una dificultad que no se podrá resolver rápidamente (Alt, Forster y King, 1997).

Es obvio que la creación de un sistema multimodal sostenible requerirá grandes cambios en esferas como la tecnología, la política, el derecho y la reglamentación, la infraestructura y los recursos humanos. Concretamente, el mejoramiento de la coordinación y la elaboración de nuevas normas exigirán la creación de distintos mecanismos políticos y la constitución de un personal que posea los conocimientos técnicos necesarios para crear coaliciones y desarrollar y aplicar nuevas tecnologías. Todos esos cambios sólo son posibles si se cuenta con sistemas adecuados de elaboración de políticas y adopción de decisiones que incorporen una participación pública importante.

Métodos de adopción de decisiones

Lamentablemente, esto no sucede. El público tiene escaso conocimiento de las cuestiones involucradas y es cada día más evidente que las estructuras tradicionales de adopción de decisiones a menudo no producen políticas y proyectos que promuevan un sistema multimodal sostenible. Además del interés por un modo de transporte concreto al que se ha hecho referencia más arriba, los planificadores del transporte y los órganos rectores no están principalmente preocupados por consideraciones como la de mantener la flexibilidad o garantizar una auténtica participación del público. Su forma de pensar sigue dominada por el modelo del agente racional que considera la planificación como un proceso sistemático, etapa por etapa, que entraña fases como la de la determinación de los problemas, la aclaración de los valores, la selección de metas, la formulación de alternativas, la evaluación de alternativas y la selección y puesta en práctica de una línea de acción. Los planificadores y decisores deben ordenar toda la información pertinente. Todas las posibles soluciones se establecen y analizan. La alternativa óptima se elige finalmente para ser puesta en práctica (Levy, 1994). La aplicación de un método racional en la planificación debe producir los máximos beneficios y reducir al mínimo sus costos, pero frecuentemente esto no ha sido así.

Que este modelo es sin duda defectuoso ha pasado a ser ampliamente aceptado y muchos especialistas han elaborado un amplio conjunto de métodos y modelos alternativos de

adopción de decisiones. Entre ellos cabe mencionar el incrementalismo, las perspectivas de satisfacción y el comportamiento orgánico, modelos burocráticos de exploración mixta, modelos cognoscitivos y cibernéticos, y perspectivas múltiples, entre otros. Pese a diferencias importantes, estos modelos comparten la creencia fundamental de que es preciso ser flexible, supervisar las informaciones sobre los resultados e introducir ajustes por medio de un proceso de aprendizaje por tanteo. En consecuencia, difieren fundamentalmente del modelo racional, con su rigidez y sus exigencias de información completa e inequívoca imposibles de cumplir, grandes cantidades de recursos de tiempo y dinero, el control del entorno externo, modelos causales precisos y una manera global y coherente de ordenar las preferencias. En consecuencia, se pueden agrupar de manera adecuada en un segundo enfoque general con respecto a la planificación y adopción de decisiones y modelos etiquetados “estratégicos” o “adaptativos”. (Szyliowicz y Goetz, 1996; Morone y Woodhouse, 1986).

Las deficiencias del modelo racional son evidentes en el sistema de transporte que se ha contribuido a crear así como en el resultado de numerosos proyectos de transporte. La historia del transporte está plagada de proyectos que no cumplieron sus objetivos originales, costaron más de lo previsto y entraron en funcionamiento mucho después de lo planificado. Son múltiples las razones de esta situación, pero lo fundamental es que los proyectos suelen tropezar con dificultades imprevistas, algunas de las cuales se podrían haber prevenido, pero las estructuras y los sistemas de adopción de decisiones no propician la evitación del error o la corrección del error. Como resultado de ello, casos como el túnel del Canal y los aeropuertos de Montreal, Denver y Osaka obtienen una amplia publicidad en su lucha por tener éxito. La planificación de la sostenibilidad agrava la situación porque hay que ocuparse de numerosos elementos adicionales desconocidos.

Obviamente, los modelos “adaptativos” resultan sumamente prometedores en el sentido de que elaboran planes y adoptan decisiones que promueven el desarrollo de sistemas multimodales sostenibles, dados los obstáculos que hay que superar. No imponen exigencias imposibles a los planificadores y órganos rectores, mejoran la posibilidad de crear organizaciones sólidas y elásticas que son adaptables (capaces de funcionar con mayor eficacia en nuevas situaciones) y flexibles (capaces de ajustarse a cambios constantes de las condiciones). Y, a diferencia del modelo del agente racional que supuestamente dirige la adopción de decisiones, pero que la mayoría de las veces sirve de fachada para legitimar decisiones que coaliciones políticas o líderes poderosos desean aplicar, los modelos adaptativos se prestan a una auténtica participación del público.

Trabajar en el marco de un “modelo adaptativo” no significa que la adopción de decisiones sería “irracional”. El modelo racional conserva su importancia como ideal por el que es necesario luchar. Su fuerza reside en su capacidad para proporcionar un marco regular en el que se puedan realizar análisis (basados en sus premisas). Mas no se debe considerar como un patrón rígido que se ha de imponer a un proceso que entraña otras racionalidades.

El avenir de los transportes de vapor. Caricatura del periódico británico The Edinburgh Review en los años

1830.

Boyer-Viollet

Varios especialistas han explorado la noción de que existen diversas formas de racionalidad; la tipología más útil de la racionalidad para nuestros fines, sin embargo, se deriva de la teoría de la comunicación de Jürgen Habermas a partir de la cual, según Khisty (1996), se pueden deducir tres racionalidades separadas, que son las siguientes: 1) la racionalidad instrumental que ocupa el centro del modelo del agente racional; 2) la racionalidad comunicativa que considera a las personas como las últimas fuentes de conocimientos y realidad, y 3) la racionalidad emancipativa que destaca la libertad, la participación y la libre reflexión.

En consecuencia, cualquier nuevo enfoque de la adopción de decisiones debe basarse en “un discurso comunicativo”, es decir, un discurso que acepta la racionalidad instrumental pero que incorpora también las otras racionalidades. Ese enfoque impone ciertas exigencias al proceso de decisión: que sea transparente y sensible a consideraciones como la irreversibilidad y la responsabilidad. Otorga asimismo al público (al igual que a los demás interesados principales) una función central porque sólo con su participación se puede evitar la explotación.

Ese cambio no será fácil de realizar. Para la mayoría de los planificadores y decisores, la búsqueda mítica de la eficiencia óptima sigue siendo la meta. Conviene reconocer que el interés por una eficiencia óptima a menudo representa una falsa economía; existen considerables ventajas en crear más de lo necesario, aumentar los márgenes y poner a un lado reservas, y establecer mecanismos que garanticen una información rápida y precisa sobre los resultados y el desarrollo de una cultura de la organización que haga hincapié en el aprendizaje y la adaptación y que se tome en serio la participación del público.

Participación del público

La función del público en el logro de un sistema de transporte sostenible es a todas luces fundamental por múltiples razones. En el plano más general, la participación del público realza la legitimidad y aceptabilidad política de las políticas y los proyectos y puede disolver conflictos potenciales. Además, la amplia participación de los miembros de la comunidad y de los interesados puede mejorar la calidad de las políticas y los proyectos al aportar conocimientos e información de que de otro modo no dispondrían los planificadores. Por otro lado, el acto de participar produce numerosos y fuertes beneficios personales y políticos. Constituye un proceso de realización personal que da poder a los ciudadanos y reduce al mínimo los sentimientos de enajenación e impotencia del sistema político. Por todos estos motivos y porque el entorno contemporáneo se caracteriza por la turbulencia y el cambio, para que una planificación dé resultado ha de ser realizada “por la población, para la población y con la población” (Emery y Purser, 1996: ix).

Aunque los especialistas están de acuerdo en que una participación pública amplia es sumamente deseable, y leyes importantes, en los Estados Unidos, Europa y en otras partes, a menudo hacen imperativa esa participación, la historia de los esfuerzos en favor de la participación pública ha estado marcada más por fracasos que por éxitos (Steelman y Ascher, 1997).

Así sucede ciertamente con el transporte en el que se han conseguido escasos progresos en los últimos decenios. Hace 25 años la situación se describía como sigue: “Obviamente, los métodos de participación de los ciudadanos son rudimentarios y a menudo se ejecutan de manera ineficaz (Wachs, 1977: 108). Desde entonces, el Congreso, especialmente por medio de la Ley de eficiencia del transporte multimodal de superficie (ISTEA, 1991) y la reciente Ley sobre la eficiencia en el transporte en el siglo XXI (TEA-21, 1997), ha afinado y concretado la índole y la extensión de la participación pública. La ISTEA transformó el proceso de planificación del transporte al imponer la obligación de una participación pública amplia a nivel metropolitano, tanto en la planificación a largo plazo como a corto plazo, y la TEA-21 impulsó el proceso. Un experto que estudió estas nuevas prescripciones jurídicas en función de un proceso de planificación ideal llegó a la conclusión de que esas normas, de aplicarse, producirían los resultados deseados (Hamburg, 1998). Con todo, esto raras veces sucede, por lo que la situación difiere poco de la de hace 20 años (Schreibman, 1997) y “la población sólo marginalmente tiene ahora más capacidad de influir en sus opciones de transporte que antes de la promulgación de la ISTEA” (Khisty, 1996).

La situación es análoga en Europa. En ese continente igualmente son escasos los resultados satisfactorios que se han conseguido gracias a actividades de participación pública. Por supuesto, resulta difícil generalizar a través de distintos países, pero los indicios de que se dispone son significativos. En el Reino Unido el proceso parece desembocar frecuentemente en conflictos y estancamiento. En Dinamarca, país conocido por sus procedimientos transparentes de adopción de decisiones, la conexión fija del mar Báltico, megaproyecto con enormes repercusiones económicas y ambientales, estaba controlada por las comunidades de políticos y hombres de negocios e involucró al público tardíamente y de forma limitada (Bruzelius, Flyvbjerg y Rothengatter, 1998). En Francia, aunque el instituto de investigaciones sobre el transporte Inrets está trabajando en esta esfera y las leyes francesas tienen cada vez más en cuenta las cuestiones relativas a la participación del público, en un estudio estatal reciente se pedía la creación de una nueva política de transporte que se debería basar en criterios distintos, uno de los cuales era (probablemente todavía difícil de aplicar) el de un debate nacional (Dron y de Lara, 1995).

Este fenómeno se debe a varias causas. La primera es la confusión conceptual. No existe consenso alguno sobre qué entraña precisamente “la participación pública”. Se trata de un proceso complejo que puede adoptar múltiples formas y tratar de alcanzar diversos fines. Los especialistas han tratado de clasificar estas modalidades en diversas formas, entre ellos Arnstein (1971), quien especificó un conjunto que iba de un control simplemente simbólico a un control total de los ciudadanos, y Pateman (1970) quien clasificó las modalidades de la participación en “plena”, “parcial”, “de consulta” y “pseudoparticipación”, según el grado en que se compartía el poder y los participantes se influían mutuamente. Cabe también una dicotomía que clasifique la participación en “auténtica” o “falsa” (King et al., 1998). Sea cual sea la tipología, todos los especialistas están de acuerdo en que se debe hacer una diferenciación entre las formas de participación y que la meta debería ser la participación auténtica que entraña, como mínimo, una asociación genuina entre el público y los órganos rectores y la distribución del poder.

En segundo lugar, es posible que el público no posea los conocimientos o intereses necesarios para participar con eficacia debido a los elevados costos en tiempo, dinero y otros recursos que se suelen requerir. Incluso si existe una amplia participación pública, las opciones del público pueden ser contradictorias y conflictivas, no eficientes, o incluso no ajustarse a las prescripciones jurídicas. En tercer lugar, el logro de una participación pública “auténtica” requiere asimismo la superación de obstáculos orgánicos. Hacen falta considerables inversiones en tiempo, dinero y otros recursos, que no siempre se consiguen. Los esfuerzos en favor de la participación del público se han realizado muy a menudo para legitimar un proyecto o aplacar a potenciales oponentes; raras veces se otorgan al público oportunidades verdaderas para participar en la adopción de decisiores fundamentales o para constituir una asociación auténtica con los planificadores y decisores (Khisty 1996; Hamburg 1999). Incluso si se dispone de posibilidades, algunos planificadores y expertos es posible que no deseen modificar los criterios tradicionales y muchos tal vez no poseen los conocimientos especializados necesarios para desempeñar las nuevas funciones que requieren una participación pública eficaz (Khisty y Leleur, 1997). Además, los instrumentos y las técnicas utilizados en una adopción de decisiones “racional” pueden fácilmente ser mal utilizados y empleados para limitar la participación (Hummel 1982; Kweit y Kweit, 1987). El comportamiento de las organizaciones puede debilitar el proceso de muchas otras maneras, que cabe resumir como sigue: 1) un diseño y una planificación deficientes de los programas; 2) la falta de experiencia de los decisores y planificadores; 3) deficiencias de la organización como la falta de incentivos y el establecimiento de metas y normas contradictorias; 4) diferencias de percepción de los participantes públicos y privados; y 5) una falta de sinceridad por parte de los organizadores (Steelman y Ascher, 1997: 73).

Aunque el logro de una auténtica participación pública en el sector del transporte y otros sectores ha resultado mucho más difícil de lo que se había previsto, y ha habido que superar numerosos obstáculos, esto no significa que la meta resulte imposible. Al contrario, ello demuestra que queda por realizarse la capacidad potencial.

Lamentablemente, el rápido y enorme aumento de la documentación que trata de la participación pública sólo aporta una orientación reducida. En los Estados Unidos se dispone de numerosas publicaciones oficiales que se remontan por lo menos a 1977, año en que el Departamento de Transporte publicó un informe en dos volúmenes en el que se describían las técnicas disponibles y los programas de los diversos estados (USDOT 1977). Desde entonces el Departamento (y sus divisiones como la Administración Federal de Autopistas y la Administración Federal de Tránsito) ha publicado un gran número de manuales, informes y

estudios monográficos. La Junta de Investigaciones sobre el Transporte ha publicado asimismo, recientemente, unos 20 informes destinados a profesionales que se ocupan de la participación pública en mayor o menor detalle. Su Comité sobre la Participación Pública en el Transporte ha publicado cierto número de casos importantes y estudios destinados a promover la participación pública. Muchos se pueden obtener en el sitio web (http://www.ch2m.com/trb_pi). Muchas otras organizaciones y asociaciones profesionales y muchos Departamentos de Transporte estatales han publicado igualmente obras y otros estudios monográficos. También se dispone de muchos otros procedentes de institutos de investigación universitaria y otras organizaciones.

En Europa se da una tendencia similar. En el Reino Unidos dos conferencias recientes (Transporte 2000 en 1995 y “Ruedas del cambio” en 1998) trataron, en mayor o menor medida, de este tema. No obstante, la documentación publicada es bastante reducida y está constituida principalmente por estudios monográficos de diversas cuestiones de transporte y grandes proyectos como el tercer aeropuerto de Londres, el túnel del Canal, y el proyecto danés de conexión marítima en los que surgen cuestiones de participación pública y algunos otros materiales informativos pertinentes (Hathway, 1997; Talvitie y Pearson, 1997; Nielsen y Hansen, 1997; Langmyhr y Sager, 1997; Truelove, 1992). Flyvberg (1998) ha analizado el destino de un ambicioso esfuerzo de planificación del transporte “racional” en una comunidad danesa, y ha sido coautor de un artículo en el que se demuestran las limitaciones de los mecanismos participativos existentes de adopción de decisiones con respecto a grandes proyectos en Dinamarca.

No obstante, la cantidad no se transforma en utilidad. La mayor parte de esta documentación está constituida en gran parte por estudios monográficos descriptivos y anecdóticos o por guías y manuales destinados a ayudar a los funcionarios públicos en sus transacciones políticas con el público. Entre otros ejemplos recientes, de diverso grado de complejidad, cabe mencionar Shaw (1996), Godschalk et al. (1994), Susskind y Field (1996), y Creighton (1992); con algunas notables excepciones, hay muy pocos intentos de efectuar evaluaciones o análisis comparativos y menos aún estudios comparativos transnacionales. Como resultado de ello, la documentación sigue siendo bastante primitiva en lo que respecta a su grado de complicación teórica y distinciones conceptuales. Estas deficiencias, que no se circunscriben al transporte, han sido atinadamente resumidas hace poco por especialistas en cuestiones ambientales:

“En primer lugar, durante el último decenio sólo se ha mostrado un relativo interés en las comunidades de sociólogos y politólogos... La mayoría de las publicaciones recientes se han concentrado sea en estudios monográficos concretos o en manuales para realizar aplicaciones prácticas. En segundo lugar, las formas tradicionales de participación pública – audiencias y comités consultivos – tienen evidentemente algunas ventajas, pero no pueden satisfacer las exigencias populares de una participación pública amplia y eficaz en la adopción de decisiones sobre el medio ambiente. En tercer lugar, se percibe una necesidad de nuevos modelos de participación... En cuarto lugar, se carece totalmente de un marco sistemático de evaluación a cualquier nivel que no sea el más abstracto. Esto resulta imprescindible si se quiere que los que ponen en práctica la participación ajusten de manera adecuada el objetivo al método” (Renn, Webler y Wiedemann 1995: xiii-xiv).

Hacia una adopción de decisiones mejorada

Existe obviamente una gran necesidad de investigación en esta esfera. En particular, es preciso analizar los métodos vigentes de participación pública en función de su pertinencia y eficacia e idear y aplicar nuevos criterios. Actualmente, “la mayoría de las técnicas utilizadas en los esfuerzos actuales de participación son inadecuadas. La más ineficaz de todas es la audiencia pública”, pero la solución recomendada – habilitar a los ciudadanos, instruir a los ciudadanos y administradores y transformar la administración (King et al. 1998: 8-10) –, aunque constituye un progreso importante, ignora una cuestión fundamental en la problemática de la participación pública: la elección del mecanismo y las técnicas conexas.

Es oportuno y necesario hacer una distinción entre “mecanismos” y las “técnicas” que pueden utilizarse para desempeñar funciones como la difusión de información, la solución de conflictos, la elección de los participantes, etc. Los mecanismos son un elemento clave y esencial de todo intento de lograr una participación pública auténtica (Fixdal 1998 hace una distinción análoga), pero en el sector del transporte de los Estados Unidos gran parte de la atención se concentra, como veremos a continuación, en la técnica más que en los mecanismos, aunque en el caso de las audiencias públicas ambos aspectos a menudo se confunden. Como todos los mecanismos, las audiencias públicas pueden utilizarse con eficacia para tratar de determinadas cuestiones, si se estructuran de manera adecuada. Ese método, sin embargo, exige una comprensión de la adecuación y pertinencia de mecanismos concretos con respecto a decisiones particulares, así como las condiciones que se requieren para su aplicación eficaz.

Aunque los especialistas y los profesionales han hecho muy pocos esfuerzos por lograr esa comprensión, en los Estados Unidos, y especialmente en Europa, se han establecido numerosos mecanismos, entre los que cabe mencionar la “adopción de una regla negociada”, los “grupos de examen de ciudadanos” de diversos tipos, el “análisis participativo” de diferentes formas, la “conferencia de consenso”, los “talleres científicos”, los “grupos interpretativos” y el “análisis del riesgo para la comunidad” y los “seminarios de situaciones hipotéticas” entre otros (Laird, 1993; Nichols, 1979; Sclove, 1995). Un especialista ha señalado ocho de esos mecanismos, cada uno de los cuales puede entrañar diversas técnicas. Cada uno de esos mecanismos difiere en función de dimensiones importantes, como: 1) los tipos de participantes involucrados, 2) el reclutamiento de los participantes, 3) los tipos de asuntos que se han de abordar, 4) los propósitos para los que se utilizan, y 5) su pertinencia con respecto a situaciones políticas particulares (Fixdal 1998: 2-15). Un estudio británico enumeró catorce “métodos” (mezcla de mecanismos y técnicas) y los analizó en función de variables como los orígenes, los objetivos, la índole del proceso y los resultados (Sergeant y Steele, 1998). Lo que es evidente es que cada mecanismo varía en función del grado en que promueve los procesos democráticos, produce decisiones técnicamente válidas y otorga legitimidad a los resultados. Lo que no está tan claro es qué mecanismos producen determinados resultados en ciertos entornos y en determinadas condiciones. Esa aclaración es esencial porque hace falta una participación pública para un amplio conjunto de variedades que van desde pequeños proyectos hasta grandes proyectos, pasando por la planificación a largo plazo, y algunos mecanismos son evidentemente más idóneos para determinadas tareas que otros. Sin la aclaración de esas cuestiones y la elaboración de nuevos criterios para la adopción de decisiones que posibiliten una participación pública auténtica, es probable que un observador futuro considere dentro de veinte años que se han producido tan escasos progresos en la participación pública como lo consideramos ahora con mirada retrospectiva. Y, sin una participación pública eficaz y válida, no surgirán sistemas sostenibles de transporte.

Conclusión

El transporte ha entrado claramente en una nueva era. Existe ahora una amplia sensación de que se debe considerar por medio de un nuevo modelo porque el estrecho criterio que ha prevalecido hasta ahora ha creado un sistema que no está en armonía con las necesidades actuales y futuras. Su infraestructura ha sido concebida en gran medida para satisfacer las necesidades económicas definidas de manera restringida. Los graves problemas que acosan a los Estados Unidos y a muchos otros países no se pueden resolver de manera eficaz o eficiente sin nuevos enfoques que incorporen los principios aquí esbozados. La primera medida para hacer frente a estos retos estriba en lograr que las élites y el público reconozcan las deficiencias de las prácticas actuales. Ya sea para ocuparse de proyectos o de políticas, hace falta un nuevo consenso público. No se realizará una nueva visión hasta que se modifiquen los valores de la minoría dirigente y del público. Afortunadamente, hay muchos indicios de que ese cambio se está produciendo, pero queda mucho por hacer en todos los países y en el plano internacional.

De igual importancia es la elaboración de unos instrumentos teóricos más eficaces que nos permitan entender mejor y pronosticar los procesos de decisión y que sean de mayor utilidad para los profesionales y los órganos rectores. En esta esfera, los politólogos tienen mucho que aportar, aunque hasta la fecha la disciplina ha prestado relativamente poca atención a esos temas.

La constante confianza de los planificadores y los decisores en el modelo del agente racional será infructuosa y contribuirá poco a resolver los graves problemas que afronta el transporte o transformar al sector en uno que esté en armonía con el desarrollo sostenible. Hacen falta nuevos modelos que incorporen flexibilidad y que sean más adecuados a las realidades políticas y de otra índole de la planificación del transporte en el mundo moderno.

La participación pública no es una panacea con respecto a las numerosas dificultades con que tropiezan los sistemas de transporte en la actualidad. Existen problemas inherentes a cualquier proceso e incluso un buen proceso puede no producir buenos resultados. La tendencia participativa es posible que consista en elegir proyectos de costo elevado o políticas que reducen al mínimo las repercusiones en las comunidades o que no se adaptan a los análisis y criterios profesionales. Y el conflicto es una amenaza permanente que está al acecho en la sombra. En realidad, el propio proceso puede intensificar y ampliar el alcance del conflicto.

Con todo, pese a estas advertencias, la participación pública está destinada a permanecer. La población está exigiendo tener más voz en los proyectos y las políticas que repercuten en sus vidas. La atención a esas exigencias de una manera satisfactoria, dado el actual estado de la participación pública, plantea unos retos intelectuales y operacionales difíciles. Con todo, no es necesario ser un ingenuo optimista para alegar que existen considerables posibilidades para transformar la situación actual y crear unos entornos que puedan permitir al público hacer una aportación constructiva a la resolución de cuestiones complejas y polémicas. La democracia es lo mínimo que exige.

Traducido del inglés

Nota

1. En las secciones siguientes, me baso en algunos de mis libros anteriores y de próxima aparición, con inclusión de Szyliowicz (2000, 2002), mi colaboración en el libro de varios

autores Denver International Airport: Lessons Learned (McGraw Hill, 1996), y en “Decision making for sustainable development: towards a new paradigm” (Adopción de decisiones sobre el desarrollo sostenible: hacia un nuevo modelo), en S. Nagel, ed. Policy Making and Prosperity: A Multinational Anthology (Lexington Books, de próxima publicación).

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Dar a los conceptos la importancia que les corresponde.

Movilidad sostenible y sistemas de indicadores en la política de

transportes

Henrik Gudmundsson

Nota biográfica

Henrik Gudmundsson es investigador sobre cuestiones relacionadas con los transportes en el Departamento de Análisis de Políticas del Instituto Nacional de Investigaciones Ambientales de Dinamarca. Anteriormente, trabajó en el Organismo Danés de Protección del Medio Ambiente y el Organismo Danés de Planificación. Es doctor en ciencias empresariales por la Escuela de Ciencias Empresariales de Copenhague y posee un título de planificación ambiental de la Universidad de Roskilde. Sus trabajos versan sobre los temas siguientes: análisis de políticas ambientales en el sector del transporte; elaboración de informes sobre el estado del medio ambiente e indicadores. Email: hgu@ruc.dk

Introducción

Desde hace unos años, la movilidad sostenible1 se está convirtiendo cada vez más en un objetivo explícito de la planificación y la elaboración de políticas en materia de transporte, tanto a nivel local y nacional como internacional. Se han adoptado estrategias encaminadas a lograr la movilidad sostenible, que hacen hincapié en la integración de los objetivos ambientales y sociales con los objetivos económicos clásicos y que implantan, o por lo menos promueven, una vasta gama de instrumentos de política para contribuir a mejorar las redes de transporte (Conferencia Europea de Ministros de Transportes – CEMT, 2002; May y colaboradores, 2000). Ahora bien, también se ha constatado que no es fácil alcanzar el objetivo de la movilidad sostenible. Algunos indicios generales de esta dificultad son: que la demanda de transportes no deja de aumentar; que apenas disminuye el porcentaje del transporte por carretera; que las tecnologías y prácticas avanzadas progresan con bastante lentitud en el sector del transporte; que éste sigue siendo un factor importante de varios tipos de presiones graves sobre el medio ambiente, que van desde sus repercusiones en el clima en todo el planeta hasta su impacto sobre la salud humana en determinados lugares (CEMT 2002; Comisión de las Comunidades Europeas - CCE, 2001)2. Sin embargo, esta situación es objeto de distintas interpretaciones, según los observadores: algunos resaltan ejemplos del avance de la toma en consideración de las cuestiones ambientales en las redes de transporte o su planificación y los consideran pasos franqueados con éxito en la trayectoria que conduce al desarrollo sostenible3; otros no han vacilado en calificar de gran fracaso político, o algo peor aún, las recientes estrategias en favor de la movilidad sostenible (Tengström, 1999)4.

¿Han triunfado o han fracasado los esfuerzos realizados para conseguir una movilidad sostenible? La respuesta depende a todas luces de lo que se entienda por movilidad sostenible propiamente dicha, un tema muy debatido y difícil de resolver (véase, por ejemplo, OCDE, 1997a). Aunque pueda parecer que los problemas de índole conceptual figuran entre los problemas de menor importancia a que se enfrenta la política de transportes, tienen gran importancia en la evaluación práctica de su éxito o fracaso. Para medir los resultados de algo, hay que situarlo en el plano práctico, comprendidos los conceptos relativos a los transportes y la movilidad, y esto es lo que ocurre precisamente con toda una serie de sistemas y marcos de indicadores que se han empleado en los últimos años para elaborar políticas, tanto en el sector del transporte como fuera de él. Se pueden citar, por ejemplo, los sistemas de indicadores ambientales, los indicadores del desarrollo sostenible, los indicadores de las redes de transportes y los indicadores de eficacia de las políticas. Han adoptado esos sistemas de indicadores, entre otros, gobiernos, municipios, administraciones regionales, transportistas, organismos públicos de transporte, consignadores y organizaciones internacionales como la OCDE, las Naciones Unidas y la Unión Europea. Si se considera que la movilidad sostenible es una cuestión de sumo interés, cabría esperar que este aspecto se tuviese explícitamente en cuenta en esos sistemas de indicadores, ya que se aplican para evaluar la eficacia del sector. Cabe preguntarse si los sistemas de indicadores contribuyen realmente a que la movilidad sostenible sea un concepto operativo por lo que respecta a la elaboración de políticas y decisiones y, en caso de respuesta afirmativa, cabe preguntarse además de qué manera lo hacen. El objetivo de las investigaciones expuestas en el presente artículo consiste en analizar minuciosamente varios sistemas de indicadores utilizados actualmente para ver si efectivamente -y de qué modo– tanto ellos como sus aplicaciones en materia de políticas conceptualizan, integran y hacen operativa la noción de movilidad sostenible.

Este artículo presenta, en primer lugar, una panorámica y una clasificación de una gama de sistemas de indicadores pertinentes para la política de transportes que usan, o están elaborando, hoy en día, organismos públicos del mundo entero. En la siguiente sección, evaluaremos el apoyo que un número escogido y restringido de esos indicadores presta a la elaboración de políticas de movilidad sostenible, a partir de dos hipótesis o aserciones relativas a los elementos que importa tomar en consideración en el caso que nos ocupa. La primera parte de la base de que es importante saber cuál es la interpretación –si la hubiere– de la noción misma de sostenibilidad que cada indicador admite o integra. Esta aserción tiene en cuenta el hecho de que existe una amplia variedad de definiciones del desarrollo sostenible, que pueden dar lugar a toda una serie de interpretaciones (legítimas), si bien las interpretaciones de la sostenibilidad pueden conducir a necesidades de evaluación muy distintas. Por consiguiente, interesa ver de qué manera los distintos conceptos de sostenibilidad pueden o no ser configurados por un determinado sistema de indicadores, cuestión que examinaremos utilizando como directrices conceptos de sostenibilidad tales como “espacio ambiental”, “eficiencia ecológica” e “integración ambiental”. La segunda aserción se refiere a la utilización del seguimiento en la elaboración de políticas y en ella se parte de la base de que el nexo entre la medición (los indicadores) y la política (las decisiones) es importante por lo que respecta a las posibles repercusiones de los distintos sistemas de indicadores, independientemente de cómo conciban la sostenibilidad. Por perfecto que sea un sistema de indicadores de la movilidad sostenible, puede ocurrir que sea muy poco pertinente si no guarda relación con las medidas adoptadas realmente. En la cuarta sección de este artículo, efectuaremos un examen demorado de las conclusiones extraídas de los ejemplos aducidos, y en la última sección formularemos conclusiones acerca de la situación en que nos hallamos hoy en día y haremos algunas propuestas para profundizar el análisis ulteriormente.

Indicadores y sistemas de indicadores

Los indicadores son un instrumento omnipresente. Se utilizan, por ejemplo, en el análisis económico, la gestión de redes, la creación de modelos de evaluación, la evaluación de la eficacia, la información del público y las presentaciones en los medios de comunicación. En estos últimos años, los indicadores ambientales son elementos cada vez más tenidos en cuenta en los debates y se ha llegado incluso a establecer indicadores para calibrar los progresos realizados en la vía del desarrollo sostenible tanto en un plano general como sectorial (por ejemplo, en los transportes). El significado de los indicadores varía según las situaciones y su papel difiere considerablemente en función de los contextos. Por consiguiente, es importante dedicar algún tiempo a explicar cómo contemplamos los indicadores en el presente artículo y a qué tipo de contexto nos referimos.

Un indicador se puede definir como una “variable” que representa “un atributo operativo de un sistema” (Gallopin, 1997). Esta definición está localizada en la medición técnica de las propiedades de un sistema. En cambio, en la estrategia nacional adoptada recientemente en Dinamarca con vistas al desarrollo sostenible se define el indicador como “un parámetro susceptible de indicar el desarrollo en una situación determinada con respecto a objetivos o iniciativas importantes” (Gobierno de Dinamarca, 2002). En esta definición, se destaca el nexo que une a los indicadores con la política y la planificación. La OCDE ha dado una definición más general de los indicadores, “parámetros que suministran información sobre un fenómeno” (OCDE, 1993), a lo que agrega que los indicadores atenúan la complejidad de los problemas para hacer que sean cuantificables y comunicables. Así, se ponen de relieve tres funciones primordiales de los indicadores: simplificar, cuantificar y comunicar. Además, la OCDE añade otro aspecto importante, a saber: los indicadores pretenden ser significativos, yendo más allá de las propiedades directamente asociadas con el valor del parámetro, lo cual pone de relieve el carácter contextual y subjetivo que revisten inevitablemente en cualquier intento de compendiar una preocupación social vasta.

En resumidas cuentas, podemos definir los indicadores como variables elaboradas y seleccionadas para conocer algo importante de una preocupación social determinada. Las variables pueden ser cuantitativas o cualitativas, describir una situación o una tendencia estructural determinadas y medir la realidad en términos absolutos o relativos. Cada tipo de indicador puede aportar una información específica sobre la entidad que se evalúa; de ahí el que los indicadores suelan formar parte de un marco que confiere a cada uno de ellos por separado una finalidad y una importancia más generales. Se han definido marcos detallados, en los que sistemas integrados de indicadores suministran una visión global de un problema o de una entidad, por ejemplo los sistemas de indicadores ambientales de la OCDE, el Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) y la Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA)5. En el presente artículo, nuestro deseo ha sido ocuparnos de los sistemas de indicadores utilizados en actividades de planificación de políticas y de información de carácter general y abierto que son también pertinentes en la política de movilidad sostenible. Este enfoque se aparta, por ejemplo, de métodos de evaluación más específicos utilizados tradicionalmente para la elaboración y la evaluación de la política interna de un organismo (véase, por ejemplo, Giorgi y Tandon, 2000). También se excluyen de este enfoque los indicadores económicos generales, los sistemas de indicadores utilizados exclusivamente en actividades de investigación y los que se emplean en ámbitos de políticas que tienen poco que ver con los transportes.

Se puede encontrar sistemas de indicadores pertinentes para la “movilidad sostenible” en una serie de tipos distintos de marcos de planificación (Gráfico 1).

Gráfico 1 Distintos tipos de marcos de indicadores con

indicadores pertinentes para la movilidad sostenible

Nota: Los ejemplos de países remiten a los siguientes documentos: Canadá: Transport Canada (2001); Estados Unidos: US DOT (2000); Suecia: SIKA (2000); y Finlandia: MTC (1999).

A efectos del análisis en el que se basa este artículo, se han recopilado hasta la fecha unos 20 sistemas de indicadores que se hallan en curso de evaluación, pero presentaremos atención a un número reducido de informes significativos procedentes de Europa y América del Norte. Entre los informes seleccionados, dos vienen de Europa, tres de América del Norte y uno de la OCDE. Son los siguientes:

1. El medio ambiente en Dinamarca, 1999. Indicadores escogidos (Ministerio del Medio Ambiente y de la Energía de Dinamarca - DK MEM, 2000). 2. Departamento de Transporte de los Estados Unidos – Plan de eficacia 1999 (Departamento de Transporte de los Estados Unidos - US DOT, 2000). 3. Mecanismo europeo de presentación de informes sobre los transportes y el medio ambiente (EEA, 2001). 4. Indicadores de la OCDE para la integración de las preocupaciones ambientales en el transporte (OCDE, 1999). 5. Indicadores de transporte del Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos - US EPA, 1999).6. Segunda estrategia de desarrollo sostenible de transportes de Canadá (Departamento de Transportes del Canadá – TC, 2001).

Hemos escogido estos informes para ilustrar distintos tipos de marcos, de tipo general o específicos de los transportes, que son sumamente pertinentes por lo que respecta a la presentación de informes sobre la movilidad sostenible. Los informes 1 y 2 tratan del medio ambiente y de los transportes, respectivamente, en un plano general. Los cuatro restantes

1) Planificación del

desarrollo sostenible

2) Planificación de la eficacia con vistas al desarrollo sostenible

(por ejemplo, el Canadá

3) Planificación de

la eficacia de las

actividades del

Gobierno

7) Estado de la

planificación

ambiental

5) Planificación y

gestión sectoriales

8) Elaboración de informes sobre objetivos ambientales (por ejemplo,

Suecia)

4) Planes sectoriales de eficacia (por ejemplo, Estados Unidos)

6) Evaluación sectorial del medio ambiente (por ejemplo, Finlandia)

Indicadores

de movilidad

sostenible

versan acerca de la presentación de informes sobre los transportes y el medio ambiente en planos diferentes, dos a nivel internacional y dos a nivel nacional. Los marcos de políticas también son diferentes, como tendremos ocasión de ver más adelante. En el Cuadro 1 se presenta una panorámica general de los sistemas y en el Apéndice 1 se describe brevemente cada uno de ellos.

Cuadro 1: Panorámica de los sistemas de indicadores escogidos DK MEM

2000 US DOT 2000

EEA2001

OCDE1999

US EPA 1999

CAN TC 2001

Ámbito geográfico Nacional Nacional Internacional Internacional Nacional Nacional

Ámbito temático Medio ambiente

TransportesTransportes y medio ambiente

Transportes y medio ambiente

Transportes y medio ambiente

Transportes y medio ambiente

Tipo de informe (Gráfico 1) 7 4 6 6 6 2 Número total de indicadores 88 66 36 34 166 83 Número total de indicadores de transporte / de medio ambiente

14 11 36 34 166 80

Frecuencia del informe Anual Anual Anual Irregular Irregular Anual

Nota: El “Número total de indicadores” se refiere al informe en su totalidad. El “Número total de indicadores de transporte/medio ambiente” es el que se ha previsto deliberadamente para responder a las preocupaciones fundamentales en esos dos ámbitos, por ejemplo en la sección dedicada al medio ambiente de un documento de política de transportes, y viceversa. En el caso de los informes dedicados a los transportes y al medio ambiente a la vez, todos o casi todos los indicadores se han incluido en esta categoría. Las cifras son aproximadas ( ?), habida cuenta de que no hay una definición normalizada de cuántas variables puede comprender un solo indicador.

En la siguiente sección se expone el marco de evaluación de los indicadores de sistemas.

Dar cuenta de la sostenibilidad

“Medir” la movilidad sostenible no es una tarea sencilla porque el sentido de esta noción no es evidente. Aun cuando nos limitemos a los aspectos ambientales de la sostenibilidad, no es fácil soslayar el contexto socioeconómico de la elaboración de la política de transportes. A nuestro parecer, la opacidad de la noción de movilidad sostenible puede explicarse, entre otros motivos, por la existencia de los siguientes problemas (véase también: Gudmundsson y Höjer, 1996, y Nijkamp y Vleugel, 1995):

a) un problema de sostenibilidad ambiental, debido a la dificultad para ponerse de acuerdo sobre la manera de definir el umbral crítico de aprovechamiento sostenible del medio ambiente en general (por ejemplo, los conceptos “débiles” frente a los conceptos “fuertes” de la sostenibilidad (Turner, 1993; Moldan y Billharz, 1997); b) un problema de asignación de los recursos económicos, por la dificultad de definir la contribución óptima de cada sector de la economía (como el de los transportes) a la solución de cada problema de sostenibilidad; c) un problema de interconexión social, porque la movilidad ofrece posibilidades de desplazamientos que vinculan las actividades del transporte con otras actividades, con la elección de lugares y con estilos de vida; “la sostenibilidad de la movilidad”, por consiguiente, no se la puede evaluar plenamente desligándola de resto de la sociedad moderna.

≈ ≈ ≈ ≈ ≈ ≈

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Pruebas de los “patines de vela” en los Alpes de Baviera, agosto de 1997.

Stefan Puchner / AFP

Podemos resumir el efecto conjugado de todo lo anterior como un problema de “ámbito”, en el sentido de que apenas hay acuerdo sobre la cuestión de saber si efectivamente –y de qué manera– la sostenibilidad en su acepción estricta es en verdad significativa y mensurable a nivel sectorial; en cambio, sí parece haber una amplia coincidencia sobre la insostenibilidad de las tendencias actuales del transporte y sobre la necesidad de que éste se ajuste a alguna noción de sostenibilidad (OCDE, 1997a; EEA, 2001; Naciones Unidas, 1997). Por consiguiente, se han hecho intentos de definir la movilidad sostenible en materia de transporte para poder efectuar evaluaciones de políticas, pero a menudo en un contexto político

determinado6, en el que se ha podido llegar a un acuerdo sin ninguna justificación analítica particularmente bien fundada (véase, por ejemplo, Hey y corr, 1997, pág. 5).

En nuestro análisis, el enfoque será levemente diferente. No partimos de la idea de elaborar una definición “universal”, sino de identificar una serie de conceptualizaciones de la sostenibilidad diferentes e importantes en el debate, y de utilizarlas para verificar el “apoyo a la sostenibilidad” de los sistemas de indicadores. De cada conceptualización escogida se desprende la necesidad de determinados tipos de indicadores, y la evaluación indicará si se cubre esa necesidad. Las tres conceptualizaciones escogidas remiten a los “conceptos prácticos” importantes que destacan en el debate sobre la cuestión de saber cómo lograr que el desarrollo sostenible sea operativo:

−El concepto de espacio (de utilización) ambiental −El concepto de eficiencia ecológica −El concepto de integración ambiental en sectores.

Estos “conceptos prácticos”, que han aparecido en el plano político a partir del Programa 21 y de los procesos que han tenido lugar después de la Conferencia de Río, suelen ser respaldados por los distintos grupos de partes interesadas en el debate sobre la sostenibilidad y tienden a plasmarse en distintos programas de trabajo sobre indicadores que han emprendido organizaciones importantes. A continuación, los describiremos brevemente y haremos un resumen de los principales elementos para evaluar los sistemas de indicadores. Como vamos a ver más adelante, la influencia de esos conceptos en los distintos indicadores aplicables difiere sensiblemente.

El concepto de espacio de utilización ambiental

El concepto de espacio ambiental o de espacio de utilización ambiental surgió entre investigadores y organizaciones no gubernamentales de los Países Bajos y se difundió gracias al proyecto “Europa Sostenible” que los Amigos de la Tierra Europa (FoEE) iniciaron en 1995. Este concepto remite a la cantidad limitada de recursos que los seres humanos pueden explotar sin deteriorar la capacidad de sustento de los ecosistemas (Hille, 1997). Según este concepto, los límites de los insumos consistentes en recursos no los define la escasez de éstos, sino los efectos negativos que sobre el ecosistema tiene su uso final. En la versión de este concepto adoptada por las ONG se tiene en cuenta además el reparto global equitativo de la utilización de los recursos. El espacio ambiental de que dispone un país, por ejemplo, lo determinan las limitaciones en materia de capacidad de sustentación junto con el criterio de reparto que se establezca. En el proyecto de FoEE, se aplicó este concepto para determinar objetivos en materia de reducción de la utilización de los recursos por habitante en Europa, partiendo de la hipótesis que, en el año 2010, los recursos estarían repartidos uniformemente por habitante a escala mundial y de que el uso de las tierras también estaría repartido por igual a escala “continental”. La utilización de los recursos se debe concebir como un elemento que comprende conjuntos de productos que ejercen presión sobre el medio ambiente a partir de sus procesos iniciales de extracción y transformación que se han de asignar al uso final. Evidentemente, esta idea de que se puede cuantificar sobre bases objetivas un “espacio ambiental” absoluto es objeto de grandes controversias (véase, por ejemplo, Consejo Científico de los Países Bajos para Políticas Gubernamentales – WRR, 1995), mas, con todo, el concepto de espacio de utilización ambiental representa una tentativa interesante de cuantificar la noción general de límites a las presiones que los sistemas pueden soportar, aun cuando pueda parecer imposible definirlos con precisión de una vez por todas. Hoy en día, por

ejemplo, son muy pocos los que albergan dudas sobre los hechos siguientes: que las reducciones de las emisiones de gases ácidos en Europa deberían tener en cuenta las “cargas críticas” de los ecosistemas; que las emisiones de gases con efecto de invernadero tendrán que acabar ajustándose un día u otro a la capacidad de absorción de los sistemas biogeofísicos del planeta; y que la reducción de las pérdidas ocasionadas por los arrastres de materias reportaría beneficios al medio ambiente (Hille, 1997). Según el concepto de espacio de utilización ambiental, los indicadores deberían por lo menos tener en cuenta los límites de los ecosistemas, aunque el objetivo consistente en cuantificarlos en cifras absolutas puede evolucionar constantemente (o ser objeto de adaptación). Algunas de las repercusiones en los indicadores del concepto de espacio de utilización ambiental serían, por lo tanto, hacer hincapié en:

−los límites “absolutos” y los objetivos en materia de resultados respecto de las presiones sobre el medio ambiental;la medición del elemento de aporte de los recursos, esto es, los recursos y la utilización de las tierras;las presiones ocultas (conjuntos o “huellas”) en otros países.

Eficiencia ecológica

El concepto de eficiencia ecológica también se define con respecto a los insumos de recursos, aunque tiene asimismo aplicaciones más amplias. La eficiencia ecológica es básicamente una medida de la eficacia del aprovechamiento de los recursos naturales para satisfacer las demandas o necesidades de los seres humanos (OCDE, 1997b). Este concepto fue elaborado por el Consejo Empresarial Mundial de Desarrollo Sostenible (WBCSD) en 1992, y desde entonces se usa ampliamente en los medios empresariales e incluso cada vez más fuera de ellos. En esos medios se emplea principalmente como sinónimo de una estrategia orientada a reducir los costos de los recursos en relación con la elaboración de productos y la prestación de servicios dentro de la perspectiva de su ciclo de vida, por regla general. Así pues, este concepto puede permitir establecer una vinculación práctica de los objetivos generales de la sostenibilidad con las actividades cotidianas de cada empresa. En un contexto político más amplio, se ha usado para designar estrategias aplicadas a escala de la sociedad con vistas a conseguir cambios de alcance considerable en los modos de utilización de los recursos materiales que conduzcan en última instancia a una “desmaterialización” de la economía, o al objetivo más modesto de “desacoplar” el crecimiento económico y el crecimiento de las presiones negativas sobre el medio ambiente. La utilización del concepto de eficiencia ecológica apunta a la necesidad de contemplar las presiones sobre el medio ambiente relacionándolas con las fuerzas motrices subyacentes de índole tecnológica, económica, estructural, etc. Los indicadores de la eficiencia ecológica exigen, por consiguiente, examinar qué tipo de servicios son pertinentes para la sociedad, es decir qué necesidades se podrían considerar “buenas” en comparación con las que podríamos calificar de “malas” (utilización de recursos, contaminación, etc.) para formular reivindicaciones relativas al “progreso”7.Conviene señalar que el concepto es operativo independientemente de cualquier definición específica de los grados u objetivos de sostenibilidad, lo cual le confiere un campo de aplicación muy vasto, sin que por ello constituya un instrumento de medida de la sostenibilidad en tanto que de criterio de un estado o una situación.

Con respecto a los indicadores, este concepto supone en particular:

−poner el acento en las aportaciones de recursos y contemplarlas desde la perspectiva del ciclo de duración;

−la necesidad de identificar las unidades de servicios para medir el nivel de los servicios en la producción (¿Cuál es la producción pertinente del sistema?); −la necesidad de integrar los indicadores ambientales con los de los vectores subyacentes (económicos, sociales y estructurales, etc); −utilizar los indicadores de eficiencia, midiendo por ejemplo las proporciones entre la utilización de los recursos, la contaminación, el transporte, los volúmenes de circulación y el crecimiento económico.

Integración del medio ambiente en las políticas sectoriales

Una de las conclusiones de la Cumbre de Río, que se confirmó en 2002 en la Cumbre de Johannesburgo, se refería a la necesidad de integrar las preocupaciones ambientales en las políticas sectoriales para lograr el desarrollo sostenible. En la elaboración de la política ambiental de la Comunidad Europea se ha hecho mucho hincapié en el concepto de integración sectorial, que en 1997 se incorporó al Tratado de la Unión Europea. Desde entonces, varios Consejos europeos han refrendado programas de trabajo en pro de la integración sectorial, comprendidos el sector del transporte, y han propugnado el empleo de sistemas de indicadores y de elaboración de informes para calibrar los progresos realizados (EEA, 1998). Asimismo, la OCDE ha hecho gran hincapié en la necesidad de efectuar la integración sectorial y ha establecido programas específicos de indicadores con ese objeto (OCDE, 1999). La noción de “integración sectorial” es un tanto vaga y puede dar lugar a distintas interpretaciones. Para la OCDE, estriba en el seguimiento de los resultados positivos de las políticas. En este caso, la medición de la integración apunta explícitamente a la necesidad de contar con indicadores de los productos de las políticas (decisiones, obligaciones y medidas adoptadas), así como de los resultados de las políticas aplicadas (repercusiones reales, previstas o imprevistas). Al adoptar indicadores en estos ámbitos, los indicadores de integración sectorial pueden convertirse en un instrumento de rendición de cuentas y reforzar el control de la opinión pública sobre las políticas de los Estados. En el segundo informe Döbris de la Agencia Europea del Medio Ambiente, se mencionan ejemplos de indicadores que pueden evaluar diversos tipos de integración de políticas (EEA, 1998), entre los que figuran: la integración económica (por ejemplo, determinar si se han establecido objetivos e indicadores), la integración del mercado (por ejemplo, si se han identificado e integrado los costos y beneficios ambientales) y la integración institucional (por ejemplo, si se han efectuado evaluaciones del impacto ambiental).

Por lo que respecta a los indicadores, algunas de las repercusiones más destacadas inducidas por la noción de integración sectorial serían las siguientes:

−hacer hincapié en los indicadores de los distintos tipos de respuesta política; −medir los procesos y resultados de las políticas; −evaluar los progresos efectuados con respecto a los compromisos políticos (indicadores de eficacia); −indicadores que vinculan las respuestas políticas a los cambios efectivamente registrados (resultados).

Recapitulación:¿Cómo se debe medir la sostenibilidad?

En un plano muy general, Opschoor y Reijnders (1991, pág. 7) han sostenido que los “indicadores de sostenibilidad señalan si la manera en que una sociedad determinada utiliza su medio ambiente puede perpetuarse”. Según esta acepción, los indicadores de sostenibilidad

difieren de los indicadores ambientales clásicos, principalmente porque no sólo miden una determinada presión sobre el medio ambiente o un determinado estado de éste, sino que además precisan si ese estado se puede reproducir a largo plazo preservando las estructuras y funciones esenciales de los sistemas naturales. El elemento “objetivos” del concepto de utilización del espacio ambiental es el que mejor ilustra esto. En el presente artículo examinaremos además otras características importantes. Una de éstas es la importancia de los aportes de recursos (comprendidos los materiales y el uso de las tierras), que viene a añadirse a los indicadores clásicos de las presiones ejercidas sobre el medio ambiente (emisiones de gases, etc.) y que se desprende tanto del concepto de utilización del espacio ambiental como de la noción de eficiencia ecológica. Otra característica, vinculada a la anterior, es la necesidad de disponer de indicadores relativos para medir distintos aspectos de la eficiencia en las relaciones entre la economía, los transportes y el entorno, comprendida la penetración de tecnologías más eficientes. Esto nos lleva a la necesidad de incorporar indicadores estrictamente ecológicos a un conjunto amplio de indicadores de actividades socioeconómicas explicativas, de vectores, de cadenas de abastecimiento y de pautas de estilos de vida. Esta necesidad es tanto más imperiosa cuanto que el enfoque de la integración sectorial se centra en la ejecución y eficacia de las medidas de carácter político. El enfoque de la integración propone además que las estrategias y su aplicación sean de por sí objeto de seguimiento mediante objetivos “de procedimiento” destinados a evaluar los progresos realizados, por ejemplo en cuanto a los compromisos contraídos, las decisiones adoptadas, las estrategias aplicadas, las medidas adoptadas y los resultados logrados en las políticas emprendidas.

Además de estas exigencias un tanto “idealistas” del sistema de indicadores, es menester tener en cuenta dos criterios más pragmáticos para evaluar si un sistema suministra una orientación correcta sobre los progresos hacia la movilidad sostenible. El primero de esos criterios estriba en determinar si el sistema proporciona una visión de conjunto y equilibrada de las presiones que los transportes ejercen sobre el medio ambiente, tanto en el plano cualitativo como en el cuantitativo. En el caso que nos ocupa, la evaluación grosso modo del conjunto de las presiones ambientales se efectúa mediante: a) el número de indicadores utilizados, y b) la gama de problemas ambientales considerados (que puede ir del plano local al mundial y del ser humano al ecosistema). Un caso particular sería si se tomasen en consideración los aportes de materiales y recursos de los sistemas de transporte, tal como se indicó en el análisis conceptual expuesto supra. El segundo criterio consiste en saber si se suministran datos reales y –presuntamente– exactos, o si bien el sistema es solamente un marco vacío de contenido. Si no se tiene ninguna información, o si ésta es puramente anecdótica, acerca de la situación existente, está claro que del sistema de indicadores apenas se puede extraer una orientación práctica en materia de políticas. Por último, también se debe contemplar si los sistemas pretenden explícitamente dar una orientación sobre la sostenibilidad, o si se trata de una idea impuesta desde fuera por el análisis. En otras palabras, en el caso de los sistemas de sostenibilidad explícita es justificado que las expectativas sean algo mayores que en los demás casos.

Habida cuenta de cuanto se ha expuesto anteriormente, se ha establecido la siguiente lista de elementos de evaluación cualitativa:

−carácter explícito de la sostenibilidad; −mayor o menor exhaustividad de la descripción del medio ambiente (número de indicadores y temas abarcados); −indicadores para evaluar los factores de causalidad y la eficiencia ambiental relativa a ellos; −medición con respecto a los objetivos cuantitativos de sostenibilidad;

−medición con respecto a los objetivos y las iniciativas de las políticas (por lo que respecta a los productos y los resultados).

Examen de los sistemas

El siguiente examen se inspira en la breve descripción de los distintos sistemas que figura en el Apéndice 1. En el Cuadro 2 se recapitulan los resultados.[Cuadro 2]

El objetivo explícito de dos de los informes es medir la sostenibilidad de los sistemas o políticas de transporte (EEA, 2001, y TC, 2001). En otros tres informes se alude brevemente a la sosteniblidad (tema 1), mientras que en otro no se menciona en absoluto (EPA, 1999). Por lo que respecta al tema 2, en todos los informes citados se trata una serie de repercusiones de los transportes en el medio ambiente. Paradójicamente, el informe del EPA, que es con mucho el más completo, no hace referencia alguna a la sostenibilidad. Este informe tiene más indicadores (con datos reales) que ningún otro y abarca la gama más amplia de fuentes y repercusiones de las presiones ejercidas sobre el medio ambiente por la totalidad de los elementos de los marcos y sistemas de transporte más importantes de los Estados Unidos. Otros tres informes (EEA, OCDE y US DOT) también se ajustan a los temas que figuran en el Cuadro 2 y analizan con gran detalle las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, pero conviene efectuar algunas precisiones al respecto. El informe de la EEA suministra algunos indicadores para el conjunto de los problemas ambientales, pero no es muy consistente en muchos aspectos, por ejemplo, las repercusiones de los transportes en la naturaleza, el paisaje, el agua y la diversidad biológica. El informe del US DOT sólo posee un indicador para la mayoría de los 11 temas que analiza; por ejemplo, el impacto sobre la naturaleza sólo se mide en función de los humedales creados para compensar los deterioros causados por la construcción de carreteras. Por consiguiente, este informe no proporciona una visión realmente completa de la situación ambiental (en todo caso, si se compara con la que suministra el informe del EPA estadounidense). Por su parte, el informe de la OCDE carece en realidad de todo tipo de datos sobre la mayoría de los temas, si se exceptúan la cuestión de la energía y las emisiones de gases, y el problema del ruido; de ahí que su utilidad práctica sea limitada. En el Cuadro 2 se muestra el escaso grado de cobertura de los problemas ambientales que se observa en los informes del DK MEM 2000 y del TC 2001, lo cual obedece a diversos motivos. El informe danés trata ampliamente las cuestiones ambientales, pero las repercusiones de los transportes en el medio ambiente sólo constituyen un tema de escasa importancia en la descripción general del estado de éste. El informe canadiense posee numerosos indicadores relativos a los transportes y el medio ambiente, pero en su mayoría se refieren más a los resultados de las políticas internas que a la situación del medio ambiente propiamente dicha. En este informe sólo se describen con gran detalle las medidas adoptadas en el plano político y no se examinan sus efectos en el medio ambiente. Por regla general, los informes tratan con más intensidad las cuestiones relativamente “fáciles” y bien reglamentadas, por ejemplo, las emisiones de gases y la energía, pero son mucho menos consistentes por lo que se refiere a sus repercusiones reales sobre los ecosistemas y la salud humana. En ninguno de ellos encontramos indicadores de los aportes de materiales al sistema de transportes (por no mencionar los conjuntos de presiones sobre el medio ambiente señalados anteriormente). Además, todos ellos difieren considerablemente en lo tocante al número de temas ambientales tratados, debido, en gran medida, a la finalidad distinta de cada sistema de indicadores. Los sistemas “científicos”, por ejemplo el del EPA, buscan deliberadamente compilar todos los datos pertinentes, mientras que los sistemas más orientados a la acción tienen que hacer que su nivel de información sea accesible a los grupos

destinatarios. Por consiguiente, no sería justo medir por el mismo rasero el alcance del análisis de los problemas tratados por uno y otros. Sin embargo, en el contexto que nos ocupa, sigue constituyendo un objeto de preocupación el hecho de saber si los problemas ambientales se representan adecuadamente. En resumidas cuentas, incluso los informes más amplios comportan numerosas lagunas, que se explican en parte por la carencia de un sustrato de datos operativos. Por otra parte, hay que señalar también el dilema que se plantea entre el carácter exhaustivo del examen de los temas y la pertinencia en materia de políticas.

Cuadro 2 – Evaluación cualitativa de los distintos sistemas de indicadores en función de

su pertinencia para la elaboración de informes sobre la movilidad ecológicamente

sostenible Tema DK MEM

2000 US DOT 2000

EEA2001

OCDE1999

US EPA 1999

CAN TC 2001

1Carácter explícito de la sostenibilidad

Mencionado Mencionado Objetivo explícito

Mencionado No mencionado

Objetivo explícito

2Amplitud de la cobertura temática ambiental

Escasa Entre escasa y mediana

Mediana Entre escasa y mediana

Elevada Escasa

2-a Energía * * * * * 2-b Clima * * * * * (*) 2-c Calidad del aire /

emisiones de gases * * * * * (*)

2-d Tierra / naturaleza * * (*) * 2-e Agua / mar / suelo * * (*) * (*) 2-f Ruido * * (*) * 2-g Accidentes / riesgos * * * * * 2-h Materiales peligrosos * (*) * 2-i Desechos / reciclaje * (*) * 2-j Aporte de materiales 2-k Impacto visual

2-l Número total de indicadores de transporte / de medio ambiente

14 11 36 34 166 80

2-m Número de esos indicadores vacíos o anecdóticos a finales de 2001

0 0 6 20 0 80

3Integración de los vectores y de los indicadores ambientales

Escasa Escasa Mediana Escasa Ninguna Escasa

4Vinculación con los objetivos cuantitativos de sostenibilidad

Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna

5Vinculación con los objetivos políticos cuantitativos

Escasa(2)

Muy elevada (11)

Muy escasa(0)

Muy escasa (0)

Muy escasa (0)

Muy elevada 110

6

Vinculación con los objetivos políticos cualitativos (Ql) o cuantitativos (Qt)

EscasaQl: implícito Qt: 2 /14

Muy elevada Ql: explícito Qt: 11 /11

EscasaQl:explícito Qt: 0 /36

Muy escasa Ql:implícito Qt: 0/34

Muy escasa Ql:implícito Qt 0/166

Muy elevada Ql: explícito Qt. (80/80)

Nota: * significa que el tema está representado como mínimo por un indicador (*) significa que el indicador está vacío de datos.

El tema 3 se refiere a la vinculación más o menos estrecha entre los indicadores de problemas estrictamente ambientales (ya mencionados anteriormente) y los indicadores relativos a las causas técnicas y socioeconómicas subyacentes. La integración de esos dos tipos de indicadores debería facilitar el tratamiento de los vectores subyacentes y de los eventuales

≈ ≈ ≈ ≈ ≈ ≈

≈ ≈ ≈

factores de impulso en el plano político para promover la movilidad sostenible. Asimismo, gracias a esa integración se debería evaluar si –y en caso afirmativo, por qué– las necesidades de movilidad de la sociedad se satisfacen con transportes más o menos físicos y si esa movilidad se proporciona con una eficiencia ecológica mayor o menor. Hay que señalar que en la mayoría de los informes figuran algunas mediciones de los vectores (desarrollo de los transportes, evolución de sus modalidades y tarifas) o de la eficiencia tecnológica (por ejemplo, la eficiencia del combustible de los vehículos a motor), pero sólo unos pocos examinan a fondo los nexos entre las tendencias en materia de conducta, tecnología y medio ambiente. El informe europeo TERM (EEA, 2001) es el que va más lejos en este análisis porque presenta una serie de indicadores para ilustrar los motivos complejos de la evolución no sostenible de los transportes. Entre esos indicadores, figuran el uso de las tierras, la finalidad de los viajes y las distancias recorridas, la accesibilidad de los transportes públicos, etc. Los indicadores de este informe se centran también en el eventual “desacoplamiento” entre el crecimiento económico y el transporte físico, así como entre el transporte físico y el aumento de las emisiones de gases. No obstante, en el informe TERM las evaluaciones de la eficiencia y del “desacoplamiento” se siguen limitando al ámbito transportes/energía/emisiones de gases y se suministra poca información al lector sobre algunos cuestiones; por ejemplo, no se le dice si la movilidad urbana se logra con repercusiones relativamente menores para la salud humana o si la movilidad rural tiene un menor impacto en la naturaleza. No obstante, el esfuerzo realizado para elaborar ese informe es muy digno de respeto, teniendo en cuenta que fue menester acopiar y sumar datos relativos a más de 15 países europeos. En los demás informes, el grado de integración es menor y se da una gran diferencia entre el informe danés y los dos informes estadounidenses. En el primero, se describe una serie de tendencias actuales de los transportes que constituyen el sustrato de las presiones sobre el medio ambiente, pero considerando que forman parte integrante de la evaluación ambiental, con la intención, probablemente, de situar el factor transporte en el marco de un programa de política ambiental (en realidad, con vistas a hacer cobrar una dimensión ambiental a las preocupaciones tradicionales en materia de política de transportes). En cambio, en los dos informes estadounidenses todos esos factores se excluyen de la evaluación del medio ambiente. En el informe del EPA –en el que se utiliza un amplio conjunto de indicadores ambientales– se justifica la decisión de hacerlo con el argumento de que los indicadores subyacentes relativos a las “tendencias de los transportes” son sustitutivos mediocres de las preocupaciones reales, es decir de los resultados –o el impacto– en el medio ambiente (US EPA 1999, págs. 22 y siguientes). En otras palabras, el informe del EPA no considera que su función de suministrador de indicadores tenga por objetivo principal orientar la política de transportes. En cambio, el objetivo principal de los indicadores de eficacia del informe del US DOT es orientar la política de transportes, pero incluso en este caso no hay integración alguna entre las partes del informe dedicadas al sector del transporte y las que tratan del medio ambiente, pues este informe parte del supuesto de que los problemas del medio ambiente deben resolverse con instrumentos clásicos de políticas ambientales, por ejemplo medidas y reglamentaciones técnicas, en lugar de replanteando las políticas de transporte propiamente dichas. Las diferencias que señalamos se podrían considerar un síntoma de que las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad no han impregnado la evaluación de la política estadounidense de transportes tanto como ha podido ocurrir en Europa. En el caso que nos ocupa, la eficiencia ecológica “a la estadounidense”, a diferencia de la europea, se centra más en la utilización de tecnologías y menos en los cambios y la integración estructurales.

El tema 4, que se refiere a los objetivos de la sostenibilidad, se puede examinar más someramente, habida cuenta de que ninguno de los informes menciona explícitamente un

objetivo de este tipo ni evalúa los progresos realizados hacia su consecución, ya sea en un plano científico o de otra índole. En cambio, la mayoría de informes comprenden evaluaciones relativas a determinados objetivos en materia de calidad del medio ambiente (calidad del aire y ruido), pero éstas son preocupaciones de la generación actual y no de las venideras. Teniendo presente la opinión de Opschoor y Reijnders mencionada anteriormente, parece una omisión importante esa ausencia de objetivos de sostenibilidad en los sistemas de indicadores. Sin un elemento de referencia, ¿cómo podemos saber si los sistemas son sostenibles o no? Se ha propuesto ya una explicación de esta advertencia, a saber: podría ser imposible definir con un análisis riguroso la sostenibilidad en el plano sectorial (de los transportes). Otra razón de más peso podría estribar en que sería políticamente delicado hacer hincapié en las importantes carencias que se dan en los transportes en materia de sostenibilidad y, por consiguiente, asumir implícitamente la responsabilidad de esa situación. No obstante, si se estima que el objetivo de un sistema de indicadores no es tanto suministrar pruebas concluyentes como “enviar señales” acerca de la sostenibilidad o no sostenibilidad, sería lógico referirse a “valores de referencia de durabilidad” globales (EEA, 2002)9.

El tema 5, que es el último, se refiere a las finalidades y los objetivos de las políticas. Los objetivos de las políticas pueden contribuir a que los encargados de su elaboración rindan cuentas de sus promesas y compromisos (OCDE, 1998). Pueden, por consiguiente, apoyar políticas en pro de la movilidad sostenible, aun cuando no se basen en un valor de referencia de la sostenibilidad, tal como se ha expuesto anteriormente. A este respecto, conviene que efectuemos una distinción entre los objetivos cuantitativos y los cualitativos (Bina y Vingoe, 2000). Todo sistema de indicadores suele comprender algunos objetivos cualitativos, pero a menudo no se prestan fácilmente a una evaluación rigurosa. Por otra parte, la adopción de objetivos cuantitativos en el plano político puede facilitar un mayor grado de rendición de cuentas, aunque se utilizan con menor frecuencia. Partiremos aquí de la hipótesis simplificada de que los sistemas de indicadores que se elaboran a partir de objetivos cuantitativos y cualitativos son más aptos para apoyar la ejecución de políticas que los sistemas carentes de esos objetivos (Jiménez-Beltrán, 2001; OECD, 2000). Si se examinan los seis sistemas de indicadores del Cuadro 2, se puede observar que difieren considerablemente por lo que respecta a la integración de las finalidades y los objetivos, que calificamos de “escasos” a “muy elevados”. Una vez más, esto se explica en gran medida por la finalidad y el contexto particulares de cada sistema. Algunos sistemas tienen por objetivo suministrar simplemente información sobre el estado del medio ambiente en relación con el sector del transporte (por ejemplo, en los informes del DK MEM y del EPA) y por eso –quizás con toda razón– no se refieren a los objetivos de las políticas o apenas los mencionan. Otros están destinados precisamente a elaborar informes sobre los progresos realizados anualmente en la ejecución de políticas y los resultados obtenidos (por ejemplo, los sistemas de los informes del US DOT y del TC), y por eso se basan directamente en las finalidades y los objetivos de las políticas. Entre estos dos extremos se sitúa el informe TERM de la EEA, que se concibió con minuciosidad para dar cuenta de los objetivos de las políticas de la Unión Europea en materia de movilidad sostenible, si bien en la etapa actual se han definido muy poco objetivos cuantitativos a nivel de toda la Unión, una carencia que se lamenta en el propio informe (EEA 2001, pág. 52). En los dos informes sobre la eficacia de las políticas en América del Norte, los indicadores se vinculan más estrechamente a la adopción de decisiones que en los demás informes. Esto se debe a que aquéllos se insertan directamente en un proceso político, concretamente la asignación anual del presupuesto nacional. El grado de realización de esos objetivos, es decir la eficacia, es un elemento que se toma en consideración para decidir qué programas se deben reforzar y cuáles deben ser reducido su presupuesto (Oficina de Gestión y Presupuesto de los Estados Unidos - OMB, 2000; y Secretaría del Consejo del Tesoro del

Canadá - TBS, 1999). En cambio, los demás informes no están vinculados oficialmente a ningún proceso político institucionalizado, si se exceptúa el suministro de datos propiamente dicho. Por consiguiente, es obvio que es menos determinante la influencia de estos sistemas de indicadores en la aplicación de políticas de movilidad sostenible. Por otra parte, no se puede deducir de esto que los procedimientos de evaluación de la eficacia utilizados en los Estados Unidos y Canadá constituyan de por sí elementos en favor de políticas que propicien una movilidad más sostenible, lo cual dependerá evidentemente del contenido de las finalidades y del rigor de los objetivos. En el informe del US DOT se menciona cierto número de objetivos anuales con respecto a los resultados relativos a aspectos físicos del medio ambiente, por ejemplo la reducción de las emisiones de gases y de los desechos de materiales peligrosos, la pérdida de humedales y el ruido provocado por los aeropuertos (US DOT, 2000, pág. 99 y siguientes). Ahora bien, esos objetivos ya se han establecido en cierta medida en disposiciones legislativas y no es nada seguro a estas alturas que la planificación de la eficacia mejore realmente los procesos de aplicación ya existentes (véase Gudmundsson, 2001). Además, no existe un mecanismo claro que permita integrar los objetivos ambientales y los objetivos en materia de movilidad, desarrollo económico, etc., o ni siquiera resolver los posibles conflictos entre esos objetivos10. Por eso, es poco probable que los actuales indicadores de eficacia utilizados por el US DOT tengan en cuenta de manera explícita las causas subyacentes de la no sostenibilidad de los transportes. En el informe canadiense se utilizan indicadores que toman en cuenta la profusión de compromisos contraídos por el departamento encargado de los transportes para llevar a cabo acciones específicas encaminadas a promover la movilidad sostenible. En este informe, la sensibilización a los problemas de la sostenibilidad es manifiestamente mayor que en el informe estadounidense, aunque, no se ha establecido hasta la fecha ningún objetivo cuantitativo para comprobar si la labor realizada tendrá repercusiones en la situación real de los transportes o en sus consecuencias para el medio ambiente11. Así, el informe pierde una vez más consistencia como instrumento de evaluación de los progresos realizados en pos de la movilidad sostenible. En resumidas cuentas, los sistemas de América del Norte ofrecen posibilidades considerables de que un sistema de elaboración de informes basado en indicadores llegue a introducirse en algunos procesos políticos fundamentales, si bien no garantizan desde luego que con ello se fomentaría efectivamente un cambio hacia una movilidad más sostenible en la práctica.

Discusión

No tiene objeto tratar de determinar aquí cuál de los seis sistemas de indicadores encarna con más eficacia la noción de movilidad sostenible. En primer lugar, porque todos los sistemas están concebidos con distintas finalidades en contextos diferentes y no reflejan un empeño común en alcanzar un objetivo particular. En segundo lugar, porque la noción de movilidad sostenible es ambigua en sí misma, tal como hemos recalcado en varias ocasiones. En vez de comparar los sistemas, los utilizaremos para examinar los puntos fuertes y flacos de cada modalidad de utilización de los indicadores.

Empezaremos precisando los criterios seguidos en el análisis precedente para establecer un sistema “ideal” de indicadores destinados a evaluar la movilidad sostenible. Ese sistema debe:

a) proporcionar una visión de conjunto de las presiones y los impactos actuales de la movilidad sobre el medio ambiente, así como su evolución a lo largo del tiempo; b) identificar los factores de causalidad (tecnológicos, socioeconómicos, etc.) subyacentes a esa evolución y describir la parte que les corresponde a cada uno en los cambios ocurridos en cada uno de los impactos sobre el medio ambiente;

c) vincular los indicadores de presión sobre el medio ambiente con valores de referencia y objetivos de sostenibilidad pertinentes para señalar las carencias y calibrar los progresos realizados; d) medir hasta qué punto se cumplen los compromisos, finalidades y objetivos de índole política en favor de la movilidad sostenible; e) introducir la información obtenida gracias a la ejecución de las cuatro tareas anteriores en los procesos de formulación y aplicación de políticas pertinentes para la movilidad, de manera estructurada y de tal forma que se refuerce la obligación de rendir cuentas.

Cada uno de estos criterios suscita una serie de problemas y desafíos.

a) Dar una “visión completa” de las presiones ejercidas por los transportes en el medio ambiente es una tarea ardua, que exigirá una gran cantidad de datos no siempre existentes. Basta con comprobar las carencias y lagunas de algunos de los sistemas de indicadores existentes con respecto a la gama completa de repercusiones en el medio ambiente relacionadas con los transportes. Hemos visto que la mayoría de los sistemas de indicadores suelen ser más completos respecto de las emisiones de gases en la atmósfera y la utilización de energía, ámbitos en los que se han acopiado datos con el correr del tiempo gracias a las reglamentaciones vigentes. Para definir indicadores que puedan servir para toda la gama de impactos sobre el medio ambiente –comprendidos, por ejemplo, el consumo de materiales y los conjuntos de sistemas de transporte– se necesitaría disponer de un tiempo considerable para elaborar nuevas metodologías y prácticas de acopio de datos. Ahora bien, es difícil hacer una descripción completa de la totalidad de las repercusiones de la movilidad en el medio ambiente sin correr el riesgo de perder pertinencia, visión de conjunto e interés actual de las políticas. Cuando se dispone de hecho de una gran cantidad de datos, como ocurre en el caso del informe del EPA, se pueden presentar problemas de condensación y selección de la información para hacerla inteligible y mantenerla actualizada. Ese informe, por consiguiente, no pretende ser en sí un “sistema de indicadores” actualizado periódicamente, sino que representa más bien una tentativa de descripción del panorama de datos existente en un momento dado (Gudmundsson, 2001). El problema que se plantea es definir cómo concebir un sistema de indicadores suficientemente “completo” que tome en cuenta a la vez la necesidad de aportar datos y la de los resultados de las políticas.

b) Quizás sea una tarea de análisis más ardua aún identificar los factores de causalidad y describir su influencia relativa en las presiones ejercidas sobre el medio ambiente. En varios informes se describen las tendencias en materia de transportes, circulación y parque de vehículos, así como los indicadores de eficiencia ecológica correspondientes, pero sólo muy esporádicamente encontramos en ellos intentos de ampliar la descripción a los vectores subyacentes o a otros tipos de impactos. Esto obedece, por una parte, a la complejidad y al escaso conocimiento de los mecanismos de causalidad que son el sustrato de la evolución de los transportes (Grupo Mixto de Expertos sobre Transportes y Medio Ambiente de la Comisión Europea, 2000). También podría deberse a la insuficiente integración de las políticas de transportes y las relativas al medio ambiente. Algunas tentativas de impulsar esa integración se pueden ver sobre todo en los de la EEA, así como en los informes de Dinamarca y la OCDE, pero en los informes estadounidenses son menos evidentes. Sería importante afrontar la tarea de elaborar una descripción sistemática convincente de las interrelaciones entre la evolución de los transportes y las repercusiones sobre el medio ambiente, y los factores de eficiencia correspondientes. Esa descripción podría facilitar la identificación de los factores causales más importantes y de los coeficientes de eficiencia más críticos12. Una vez

más, para ir más lejos en este ámbito sería menester disponer de una cantidad sustancial de datos y análisis, aunque la estructura ya está creada, por ejemplo en el marco del “DPSIR” de la EEA (véase la nota nº 5).

c) Como hemos visto, en ninguno de los informes se mencionan objetivos o valores de referencia en materia de sostenibilidad, ni siquiera en los dos que tienen por objetivo explícito evaluar la sostenibilidad (EEA, 2001, y TC, 2001) ¿Deberían mencionarlos? Se puede responder por la afirmativa si los usuarios y las partes interesadas en un sistema de indicadores específico pudiesen llegar a un consenso sobre cuál sería el objetivo pertinente y qué nivel cuantitativo debería establecerse. En tal caso, el indicador asociado a un objetivo precisaría hasta dónde se debería llegar y qué amplitud de los cambios sería conveniente considerar a largo plazo. Este proceso comprendería también una evaluación de la bibliografía y las bases de datos científicas. Ahora bien, se plantea el siguiente interrogante: ¿Quiénes serían los “usuarios del sistema de indicadores y las partes interesadas pertinentes” que deberían participar en el proceso? (un examen de esta cuestión figura en Cash y Clark, 2001). Por una parte, una ampliación exagerada del abanico de partes interesadas podría politizar el proceso, por ejemplo minimizando la información científica desfavorable, y, por otra parte, una restricción de ese abanico entrañaría un riesgo de desinterés por los objetivos y los indicadores. En otras palabras, para que sean eficaces los objetivos de sostenibilidad deben definirse en el contexto de un proceso cuidadosamente elaborado13.

d) Para que los indicadores tengan una resonancia más eficaz, no cabe duda de que algunos objetivos políticos son más pertinentes que algunos objetivos de sostenibilidad, porque cabe suponer que los primeros son respaldados por una administración y un sistema políticos, mientras que los segundos solamente cuentan con el apoyo de algunos miembros de los medios universitarios o de las organizaciones no gubernamentales partidarias de la protección del medio ambiente. Por consiguiente, el incumplimiento de los objetivos políticos plantea problemas a los medios políticos y no solamente a un grupo de partidarios de la sostenibilidad. Cabe preguntarse entonces si debemos dejar de lado los objetivos de la sostenibilidad –a no ser que se conviertan en objetivos políticos, lo cual parece bastante utópico por ahora– para centrarnos exclusivamente en los indicadores de eficacia política. Esto podría suscitar más problemas, de los cuales sólo examinaremos tres. El primero consiste en que el establecimiento de objetivos políticos es una tarea que se puede disociar de la concepción de sistemas de indicadores. En el contexto europeo, por ejemplo, hay fuertes trabas institucionales para establecer a nivel sectorial objetivos políticos que tengan un carácter vinculante, y de hecho son muy pocos los establecidos actualmente en el sector del transporte14. Por eso, el sistema europeo TERM ha optado en la mayoría de los casos por atenerse a orientaciones políticas más vagas como la “optimización del uso de la capacidad existente en materia de infraestructuras de transportes” y “la aplicación de tecnologías más modernas” (EEA, 2001, pág. 10). Por muy oportunos que sean estos objetivos, otra solución sería examinar más a fondo la utilización de valores de referencia en materia de sostenibilidad independientes de la política (véase el párrafo anterior). Aunque este planteamiento sea de inmediato menos útil y menos vinculante para los encargados de elaborar políticas, podría sin duda constituir una aportación complementaria interesante al debate sobre las políticas europeas de movilidad sostenible, a falta de objetivos políticos15. En cambio, los indicadores de eficacia del informe del US DOT están estrictamente definidos en un marco de políticas basado en el establecimiento y el seguimiento de objetivos políticos, lo cual hace que se puede superar la disociación a la que nos referimos anteriormente. Sin embargo, aquí surge el segundo problema: los objetivos políticos pueden de hecho ser poco pertinentes para la evaluación de la movilidad sostenible, o bien tan tenues que su realización no permita apenas

lograr una situación sostenible. No cabe aquí examinar si los objetivos de eficacia del informe del US DOT representan un paso adelante hacia un sistema de transportes sostenible, pero sí podemos señalar por lo menos que el proceso de planificación de la eficacia de dicho informe no pretende definir objetivos anuales de eficacia con respecto al medio ambiente consistentes en un avance por etapas hacia la consecución de objetivos de sostenibilidad a largo plazo (véase Gudmundsson, 2001), lo cual nos indica una vez más que acaso habría que completar el seguimiento de los objetivos en materia de políticas con un examen más independiente, basado, por ejemplo, en valores de referencia de la sostenibilidad. El tercer problema que debemos mencionar es el de los cambios de gobiernos y políticas. Los objetivos políticos pueden perder actualidad rápidamente y en tal caso un sistema de indicadores de objetivos políticos puede perder su sentido16. Esto indica una vez más que los sistemas de indicadores para evaluar las medidas adoptadas para responder a las preocupaciones a largo plazo, por ejemplo la movilidad sostenible, deberían resistir mejor a las fluctuaciones políticas pasajeras. Lo que debemos puntualizar es que únicamente la existencia de objetivos es una preocupación muy pertinente al elaborar sistemas de indicadores. Se debe construir un dispositivo que dé cabida a distintos tipos de objetivos y permita revisarlos con flexibilidad.

e) Los sistemas de indicadores pueden estar vinculados de distintas maneras a la elaboración de políticas y decisiones, unas veces de forma flexible e indirecta y otras de forma más institucionalizada y contundente. Esta vinculación es importante no sólo para efectuar el seguimiento de la evolución, sino también para la aplicación de políticas (Neumann y Pickrell, 2000). Se puede considerar que el vínculo es indirecto cuando los indicadores sólo suministran una información general sin exigir una actuación determinada. En tal caso, se plantea la cuestión de saber si el seguimiento y la medición de las repercusiones influirán de algún modo en la elaboración de decisiones. Como hemos visto, este interrogante se plantea en la mayoría de los sistemas de indicadores, salvo en los utilizados en los informes del US DOT y de TC. En cambio, estos sistemas establecen vínculos formales entre los indicadores de eficacia y determinadas decisiones políticas, porque los resultados influyen oficialmente en la preparación del presupuesto y los procesos de negociación. En teoría, ese vínculo puede constituir un mecanismo sólido de integración de los criterios de sostenibilidad ambiental en la elaboración de decisiones en materia de transportes, como ya señalamos anteriormente, a condición de que esos criterios gocen de un apoyo político suficiente para ser integrados en los compromisos y objetivos políticos. Se podría prever incluso mecanismos más sólidos si los resultados positivos revelados por los indicadores desencadenasen acciones políticas previamente definidas, por ejemplo “recompensas” o “sanciones” económicas a las entidades responsables17. Una vez más, la cuestión del vínculo político plantea una serie de cuestiones de las que sólo podemos abordar unas pocas en este artículo. En primer lugar, se podría suponer que el hecho de dotar de más poder a los indicadores podría incrementar el grado de calidad y precisión que se exige de ellos. De hecho, esto podría ir en contra de los esfuerzos realizados para abarcar de manera más completa los problemas ambientales, o introducir nociones indefinidas como los objetivos de sostenibilidad en un sistema de indicadores. Se puede ver, por ejemplo, que la lista de temas ambientales que figura en el informe del US DOT es más restringida que las listas de los informes del EPA o de la EEA, que no tienen repercusiones políticas directas. Una vinculación política intensa puede ir ante todo en detrimento del carácter exhaustivo de la temática. En segundo lugar, un proceso de carácter más formal puede contribuir al fortalecimiento de las estructuras e instituciones oficiales existentes. Por ejemplo, si determinados organismos oficiales definen los indicadores de eficacia y los utilizan para justificar sus propios programas y partidas presupuestarias, como ocurre en los Estados Unidos, pueden constituir de hecho un obstáculo para la persecución de objetivos políticos transversales18. Habida cuenta de que es un tema político transversal por excelencia, la

movilidad sostenible podría ser víctima de una “sectorialización” de no existir una estructura transversal que le apoyase. Por último, y sin que por ello sea menos importante, parece que algunos indicios muestran actualmente que la utilización más formal de indicadores de eficacia en la política de transportes en Estados Unidos ha influido de hecho considerablemente en las decisiones políticas efectivas (véanse las referencias que figuran en Gudmundsson, 2001). Aunque esto pueda ser en parte resultado del largo lapso de tiempo necesario para la aplicación efectiva de marcos de planificación basado en la eficacia de los resultados, parece también necesario efectuar más investigaciones para examinar qué tipo de repercusiones sobre las decisiones políticas pueden inducir los distintos tipos de marcos de planificación basados en indicadores. En resumidas cuentas, admitimos sin ambages la necesidad de vincular las actividades de medición y seguimiento con la elaboración de decisiones para que los resultados tengan repercusiones, pero es necesario examinar por qué medios se puede lograr esto y cuáles son los escollos y riesgos que se deben afrontar. Es posible que una legislación oficial de planificación basada en los resultados no sea en este caso la única –ni necesariamente la mejor– vía.

Conclusión

En estos últimos años han surgido numerosos sistemas de indicadores, muchos de los cuales responden a las preocupaciones suscitadas por las presiones ejercidas sobre el medio ambiente y la creciente movilidad. Sin embargo, el concepto de movilidad sostenible propiamente dicho no está muy presente en los sistemas de indicadores que hemos descrito en este artículo. En la medida en que la movilidad sostenible constituye una preocupación política importante para los países y organizaciones que adoptan sistemas de indicadores, cabe esperar que esos sistemas se armonicen mejor con esas preocupaciones. Del análisis efectuado en el presente artículo se desprende que los temas más importantes que se deben examinar desde este punto de vista son los siguientes: cómo tratar el conjunto de la temática ambiental, cómo introducir los factores de causalidad, cómo integrar los objetivos de sostenibilidad y los objetivos políticos y cómo vincular los sistemas de indicadores a la elaboración de políticas. La realización de nuevas investigaciones permitiría examinar cómo los sistemas de indicadores pueden contribuir a que las preocupaciones relativas a la movilidad sostenible se tomen en cuenta en las políticas de transporte. Esto exigiría no sólo investigar los conceptos de sostenibilidad y la manera en que se pueden hacer operativos, tal como hemos expuesto anteriormente, sino también examinar más ampliamente el tema de la elaboración y utilización de sistemas de indicadores. Estas investigaciones podrían tratar de responder, entre otros, a los siguientes interrogantes: ¿Cómo se han establecido los sistemas de indicadores actuales y qué fuerzas los han configurado? ¿Cómo se utilizan y quién se sirve de ellos? ¿En qué medida han influido esos sistemas en la elaboración de políticas y en qué situaciones institucionales se ha ejercido esa influencia? Si conseguimos comprender mejor toda esta problemática, los indicadores no sólo llegarán a medir mejor la movilidad sostenible propiamente dicha, sino que además se convertirán probablemente en instrumentos que propiciarán un cambio social encaminado a la consecución de una auténtica movilidad sostenible.

Traducido del inglés

Apéndice Breve descripción de los informes sobre indicadores seleccionados

The Environment in Denmark 1999. Selected Indicators (Ministerio del Medio Ambiente y de la Energía y de Dinamarca, 2000)

Se trata de un informe anual que comprende indicadores sobre el medio ambiente y se difunde gratuitamente entre el público en general. Constituye un elemento de la labor global de planificación estratégica ambiental y consta de dos partes: una dedicada a las cuestiones del medio ambiente y otra a los sectores que influyen en éste, comprendido el sector del transporte. El informe contiene 88 indicadores, de los cuales catorce se refieren específicamente al transporte y el medio ambiente. La lista de indicadores ha evolucionado ligeramente, en función de los nuevos temas que han ido surgiendo. Además, este documento se basa en los datos de un informe nacional más completo sobre la situación del medio ambiente del que se publica una nueva edición cada cuatro años. El seguimiento del desarrollo y de la movilidad sostenibles no constituye un objetivo explícito del informe, aunque puedan encontrarse en él referencias frecuentes a la sostenibilidad. El destinatario de esta publicación es el público en general, como hemos dicho.

US Department of Transportation 1999 Performance Report (Departamento de Transporte de los Estados Unidos, 2000)

El informe de eficacia del Departamento de Transportes de los Estados Unidos forma parte del sistema planificación de la eficacia, que fue establecido en virtud de la ley “Government Performance and Results Act” (GPRA) de 1993 y debe ser aplicado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos. En este informe se mide la eficacia de las políticas de transporte con respecto a los objetivos estratégicos generales y los resultados anuales específicos esperados. Los datos del informe se utilizan para efectuar reajustes en el presupuesto anual. Actualmente, el Departamento de Transportes se ha asignado cinco objetivos estratégicos: seguridad; movilidad; crecimiento económico e intercambios comerciales; medio ambiente humano y natural; y seguridad nacional. A cada una de estas finalidades estratégicas corresponde cada año un conjunto de objetivos cuantitativos específicos en materia de eficacia, acompañados de mediciones o indicadores de eficacia destinados a evaluar los resultados. En el informe del año 2000 se exponen los resultados anuales esperados de las actividades del Departamento para el año presupuestario siguiente (2001) y los resultados efectivos del año anterior (1999), comparándolos con los objetivos establecidos para ese mismo año. El informe establece un total de 66 objetivos en materia de eficacia, de los cuales 11 se refieren al medio ambiente. De un año a otro se efectúan algunos ajustes en los objetivos. El seguimiento de la movilidad sostenible no es uno de los objetivos explícitos del sistema de indicadores, si bien se hace una referencia somera a este concepto. Entre los destinatarios del informe figuran los comités del Congreso de los Estados Unidos que intervienen en las decisiones en materia transportes, así como la Contraloría General (GAO), que es el organismo encargado de supervisar y orientar el conjunto del proceso de planificación de la eficacia de las actividades gubernamentales para mantener informado al Congreso y al público en general.

European Transport and Environment Reporting Mechanism -TERM (EEA, 2001)

El informe TERM es un documento anual sobre indicadores de transportes y medio ambiente elaborado para la Unión Europea. En 1998, el Consejo de Europa instó a la Comisión Europea y a los Estados Miembros de la Unión a que elaborasen estrategias de integración de las políticas de transporte y medio ambiente. En el contexto de este proceso, la Agencia Europea

del Medio Ambiente (EEA) y la Comisión de la Unión Europea vienen publicando desde el año 2000 el informe TERM con vistas a supervisar los progresos realizados en tres ámbitos: el grado de integración ambiental en el sector de los transportes de la Unión Europea; la evolución hacia sistemas de transporte más compatibles con el desarrollo sostenible; y la eficacia de las medidas políticas adoptadas. El informe TERM 2001 menciona 7 objetivos cualitativos y comprende 36 indicadores cuantitativos que abarcan una amplia gama de temas relacionados con elementos físicos y políticas en el ámbito de los transportes y del medio ambiente. Estos temas son objeto cada año de algunas revisiones y adiciones. La mayoría de los indicadores ofrecen datos relativos al conjunto de los países de la Unión Europea –detallándolos por país o agregando los correspondientes a los 15 Estados de la Unión–, pero algunos están incompletos y otros son meramente indicativos. Tal como hemos dicho, el seguimiento de la sostenibilidad es uno de los objetivos del sistema TERM y, a este respecto, cabe señalar que en el informe de 2001 se saca la conclusión de que “…los transportes son cada vez menos sostenibles en el plano ecológico y pronto dejarán de serlo, por lo cual es necesario redoblar los esfuerzos en materia de integración” (EEA, 2001, pág. 5). Los grupos destinatarios del informe son los encargados de la elaboración de políticas y los administradores de la Unión Europea y de los Estados Miembros, así como las distintas partes interesadas y el público en general.

OECD Indicators for Integration of Environmental Concerns into Transport (OCDE, 1999) Este informe es fruto del programa de trabajo de la OCDE sobre indicadores ambientales. Comprende indicadores destinados a promover y supervisar la integración de las preocupaciones relacionadas con el medio ambiente en las políticas de transportes de los Estados Miembros de la OCDE, así como a servir de “conjunto de instrumentos para los encargados de elaborar decisiones” (OCDE 1999, pág. 8). El conjunto de indicadores preconizados consta de tres grupos: evolución y modalidades de los transportes; interacciones con el medio ambiente; y aspectos económicos y políticos. Ese conjunto comprende 33 indicadores, si bien para algunos de ellos no ha sido posible suministrar datos reales relativos a los Estados Miembros de la OCDE. El informe se refiere explícitamente a la sostenibilidad, en la medida en que la OCDE considera que este documento constituye un punto de partida para la elaboración de indicadores de desarrollo sostenible (OCDE, 1999, pág. 3). El informe es una actualización de otro publicado en 1993 sobre el mismo tema, pero no parece que haya un mecanismo previsto para su actualización periódica. Además, este documento no pretende interpretar los indicadores, sino que deja la tarea de analizarlos a la iniciativa de la OCDE y de sus Estados Miembros. Los principales destinatarios del informe son los encargados de la elaboración de políticas y los administradores de la OCDE y los Estados que pertenecen a esta organización.

US EPA transportation indicators (Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos, 1999)

El Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) dedicó un trabajo considerable a la elaboración de indicadores de transportes y medio ambiente. El fruto de ese trabajo se presentó en el informe titulado Indicators of the Environmental Impacts of Transportation (1996) y en su segunda edición actualizada de 1999 (US EPA, 1999). En esos informes se trata de suministrar una panorámica general de la gama completa de repercusiones que los distintos medios de transporte (viarios, ferroviarios, aéreos y marítimos) tienen en el medio ambiente (atmósfera, agua, clima, hábitat naturales y otros elementos) con una perspectiva a escala sistémica (comprendidas las repercusiones de la producción, utilización y desguace de vehículos e infraestructuras). En el informe figura un total de 166 indicadores,

además de otras cuestiones que se exponen con una óptica más cualitativa. La mayoría de los indicadores están centrados en los efectos producidos, en términos de emisiones de gases, extracciones, intrusiones, etc.. La sostenibilidad no se menciona explícitamente en este documento, cuya actualización no está prevista por el momento. Sus destinatarios son los encargados de elaborar políticas y los administradores del propio EPA, así como las distintas partes interesadas y el público en general.

Transport Canada’s Second Sustainable Development Strategy (Departamento de Transportes del Canadá - TC, 2001)

En el informe canadiense (TC, 2001) se expone la estrategia del Departamento de Transportes del Canadá en materia de desarrollo sostenible. En 1995, Canadá promulgó una nueva legislación en la que se exigía a los departamentos federales que elaborasen estrategias de desarrollo sostenible cada trienio e informasen anualmente al Parlamento sobre los progesos realizados en el contexto de la planificación de la eficacia de las actividades gubernamentales. La estrategia presentada en el informe TC se estructura en torno a un conjunto de siete “desafíos” desglosados en 29 “compromisos”, que a su vez se subdividen en una serie de objetivos y 84 indicadores de eficacia. La mayoría de los indicadores se refieren a los progresos realizados en las actividades que el Departamento de Transportes debe efectuar para ejecutar la estrategia, es decir a los avances en la aplicación de determinadas medidas políticas. De ahí que los datos reales no se suministren en la estrategia propiamente dicha, sino en la revisión anual de los progresos conseguidos. Otros indicadores se refieren a resultados físicos y ambientales, por ejemplo la evolución de la eficacia energética de los sistemas de transporte canadienses y de la contaminación atmosférica que generan. Los progresos realizados cada año se deben poner en conocimiento del Parlamento en el contexto de la presentación del informe anual de eficacia del Departamento de Transportes. Cuando se estaba redactando este artículo (a mediados del año 2002), todavía no se había publicado ningún informe con datos de seguimiento reales. Los destinatarios de este informe sobre estrategia son los encargados de elaborar políticas y los administradores del propio Departamento de Transportes, así como el Parlamento, las distintas partes interesadas y el público en general. Uno de sus destinatarios específicos es el Comisionado canadiense para el medio ambiente y el desarrollo sostenible, que supervisa las estrategias de desarrollo sostenible de los departamentos del Gobierno de Canadá.

Notas

* El autor agradece al Consejo Danés de Transportes, al Instituto Nacional de Investigación Ambiental de Dinamarca y al German Marshall Fund de los Estados Unidos su contribución al presente estudio. Hago extensivo este agradecimiento a los miembros del programa de investigación danés EST por sus inestimables aportaciones y a los múltiples administradores y expertos con quienes me he entrevistado en Europa, el Canadá y los Estados Unidos. El autor es el único responsable de todos los puntos de vista expresados en el presente artículo, así como de los posibles errores. 1. O bien expresiones equivalentes como el transporte o los transportes sostenibles, habida cuenta de que las diferencias de sentido no son objeto de un examen exhaustivo en el presente artículo. En líneas generales, la movilidad sostenible es un concepto de alcance más vasto que el de transporte sostenible, en la medida en que no sólo se refiere al desplazamiento propiamente dicho, sino también a la posibilidad de desplazarse y, por ende, al contexto espacial, económico y social de los desplazamientos

en general. Por analogía, la movilidad sostenible es un concepto más vasto que el de transporte sostenible. 2. Comprendidas algunas comunidades o países que elaboran desde hace años planes de “movilidad sostenible”, por ejemplo los Países Bajos (Brokking, 2001). 3. Consúltense, por ejemplo, el sitio Internet del Departamento de Energía de los Estados Unidos (http://www.sustainable.doe.gov/transprt/trintro.shtml), el sitio de la iniciativa canadiense “Moving-the-Economy” (http://w4.metrotor.on.ca), el sitio de las Naciones Unidas dedicado a la Cumbre de la Tierra + 5 (http://www.un.org/esa/earthsummit/fiat2.htm) y la obra de Bina y Vingoe (2000). 4. Véase, por ejemplo, esta opinión: “…La visión ortodoxa del transporte sostenible conduce a dotar de un mayor poder en la sociedad a los grupos tecnócratas y elitistas, al mismo tiempo que contribuye a privar aún más de autonomía a los grupos sociales marginados que ya estaban soportando el peso principal de los problemas ambientales creados por la situación preocupante de los transportes” (Baeten, 2000, pág. 69).5. La OCDE (1993) ha definido el marco denominado “Presión-Situación-Respuesta (PSR)”. “P” designa las presiones ejercidas sobre el medio ambiente, comprendidas las emisiones de gases, la utilización de los recursos y las actividades humanas que tienen repercusiones ambientales importantes. “S” designa la situación o el estado del medio ambiente, por ejemplo la calidad del aire, la concentración de gases de efecto invernadero o reservas de recursos. “R” designa la respuesta a las presiones, comprendidas las políticas de protección del medio ambiente y de atenuación de las presiones (por ejemplo, impuestos y tasas ecológicos o normas sobre emisión de gases). La EEA ha adoptado un sistema más amplio denominado “DPSIR”, en el que “D” designa los vectores socioeconómicos (Driving-forces, en inglés) e “I” designa el impacto de las presiones sobre el medio ambiente (EEA, 2001). 6. Ese es el caso, por ejemplo, de un informe del Grupo Mixto de Expertos sobre Transportes y Medio Ambiente de la Comisión Europea (2000) y de un proyecto canadiense de elaboración de indicadores en curso de ejecución (Gilbert y Tanguay, 2000).7. Lo cual no siempre es sencillo, especialmente en el sector del transporte en el que la circulación (vehículo/kilómetros) o los transportes (pasajero/kilómetros y toneladas/kilómetros) no siempre son de por sí excelentes medidas de los beneficios reportados a la sociedad. Por otra parte, es difícil hacer operativas medidas más pertinentes como la movilidad o la accesibilidad (OCDE, 1997b). Se puede prever una serie de “coeficientes de eficiencia” que describan los eslabones de la cadena de causalidad: vectores económicos subyacentes— volúmenes de transporte— volúmenes de circulación — contaminación o utilización de recursos, etc. 8. Hay un indicador que describe las previsiones de las mejoras de la calidad del aire urbano desde 1995 hasta 2010 (EEA 2001, pág. 16) 9. En el proyecto denominado EST (Environmentally Sustainable Transport – Transporte Ecológicamente Sostenible), la OCDE ha definido un conjunto de objetivos en materia de sostenibilidad recomendados para que se utilicen directamente en la elaboración de políticas de transporte (OCDE, 2000). El Organismo Sueco de Protección del Medio Ambiente preparó objetivos análogos en el contexto de una serie de consultas en las que participaron organizaciones del sector del transporte (Organismo Sueco de Protección del Medio Ambiente, 1996). 10. Parece que en la práctica los objetivos ambientales pasan a veces a un segundo plano cuando los informes del Departamento de Transportes son objeto de tratamiento en el plano político (véase, por ejemplo GAO 2001, en donde figuran resúmenes de

algunos “mensajes clave” destinados a los miembros del Congreso de los Estados Unidos).11. Es justo señalar que Transport Canada presta apoyo a varias actividades más con vistas a informar sobre el impacto real de los transportes en el medio ambiente. Un ejemplo es el proyecto relativo a indicadores de eficacia de los transportes sostenibles (http://www.cstctd.org/CSTcurrentprojects.htm). 12. Un ejemplo interesante figura en la página 15 del informe de la EEA, donde se desglosa la evolución de las emisiones de NOx en un conjunto de factores de causalidad, que comprenden las medidas adoptadas en materia de políticas. 13. En la nota a pie de página nº 10 se da un ejemplo. 14. La Comisión Europea en su Libro Blanco “La política europea de transportes” se ha asignado la tarea de definir objetivos, lo cual podría conducir a revisar el mecanismo de seguimiento de políticas TERM. 15. Otra posibilidad podría ser explotar el llamado “método abierto de coordinación” aprobado por el Consejo Europeo celebrado en Lisboa en el año 2000, que ofrece un mecanismo de elaboración de informes a nivel de la Unión Europea, basado en objetivos y que no es vinculante en el plano político. Sin embargo, no se ha utilizado todavía en el campo de las políticas de movilidad sostenible. 16. Por ejemplo, el informe danés sobre indicadores ambientales (DK MEM) correspondiente al año 2000 introdujo por primera vez una referencia al objetivo en materia de CO2 para el sector del transporte, que fue suprimido en la edición del año siguiente debido a cambios de índole política. 17. La “elaboración de presupuestos basada en la eficacia de los resultados” se ha experimentado en los Estados Unidos y en otros países (véase por ejemplo Wang, 1999). 18. Por ejemplo, la Contraloría General de los Estados Unidos, que supervisa el

proceso de planificación de los resultados del Gobierno de los Estados Unidos (véase GAO, 1999).

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Creación, diseño y evaluación de redes de transporte local

sostenible

Ralph Henson y Steven Essex

Nota biográfica

Ralph Henson es profesor adjunto de estudios sobre transportes y dirige el programa de especialización en ingeniería y planificación del transporte en la universidad de Salford (Reino Unido). Sus publicaciones e investigaciones están esencialmente relacionadas con la seguridad vial, centrándose en particular en temas relacionados con la calidad de los datos y los usuarios de la carretera vulnerables. Email: r.r.henson@salford.ac.ukSteve Essex es titular de una maestría en ingeniería y planificación del transporte por la Universidad de Salford. Trabaja actualmente como ingeniero de tráfico en el consejo municipal de Manchester, y está especializado en problemas relacionados con los peatones y los ciclistas. Su interés por la configuración y el transporte urbanos se debe en parte a su labor para crear redes para ciclistas en el marco de la labor de regeneración urbana en Manchester.

Introducción

En este artículo se estudian las relaciones entre las zonas urbanas y el transporte, y en particular la red de transportes y la disposición de las calles. Se interesa muy especialmente por el diseño de redes locales y los efectos de dicho diseño en el número de personas que utilizan los distintos modos de transporte.

El transporte desempeña una función decisiva en la vida de las zonas urbanas. Del modo más inmediato y superficial, la continua expansión de ciudades en las que la densidad urbana es escasa sólo es posible si un importante porcentaje de la población puede disponer de un automóvil. De igual modo, en las ciudades muy densas la proporción de trayectos que han de recorrerse sin automóvil es importante. El transporte determina cuáles son los elementos de una zona urbana que pueden utilizar sus residentes, pero, al mismo tiempo, el costo de los transportes tiene una función determinante en el entorno urbano.

El diseño de redes de transporte a larga distancia o en gran escala está determinado por consideraciones de ingeniería, de transporte propiamente dicho o económicas. Si bien el proceso de adopción de decisiones suele ser enormemente detallado, algunos de sus elementos son relativamente sencillos. Hay un grado de consenso razonable sobre el hecho de que sabemos lo que se necesita, y hay también mecanismos, como el análisis de costos y beneficios, que permiten resolver algunos de los problemas que se plantean.

Si cambiamos de escala, veremos que las redes que utilizan los peatones, los ciclistas, u otros vehículos de transporte mecanizado en el plano local son netamente más sencillas desde el punto de vista de la ingeniería, pero son también los lugares en los que vive la gente, donde encontramos edificios, donde puede cometerse algún delito o pueden jugar niños, y todo esto

va a tener probablemente consecuencias para la elección de las modalidades. Se trata pues de realidades más complejas sobre las que han de tomarse decisiones y que se ven afectadas en mayor medida por lo que pueda pensarse en un determinado momento sobre la importancia de cada elemento.

Es interesante examinar más de cerca la cuestión de las redes de calles locales debido al gran número de factores que pueden intervenir en su diseño, y a los numerosos resultados que la gente desearía que se alcanzaran en ese ámbito. Los ingenieros que se ocupan de las autopistas y el tráfico han tenido tradicionalmente en cuenta la necesidad de trazar carreteras que puedan dar cabida a los vehículos que, según las previsiones, van a tener que utilizarlas, y se han ocupado también de la reducción de los accidentes. Ahora bien, hoy en día, el indicador de lo que es una carretera segura ya no es el escaso número de accidentes, sino más bien la reducción de los riesgos para el usuario (Davis, 1992). Las técnicas analíticas, como las que están basadas en ideas como “Un camino más seguro para ir al colegio” (Safer Routes to Schools), han permitido evaluar las posibilidades de conflicto antes del accidente, mientras que las técnicas de ingeniería que reducen la capacidad de la carretera, como las destinadas a “calmar el tráfico”, están siendo ampliamente aceptadas en Gran Bretaña.

Los arquitectos (Rogers, 1999) han criticado el que el diseño esté prácticamente ausente en los programas de viviendas británicos actuales. Algunos de los rasgos que tanto los arquitectos como los diseñadores urbanos desearían ver introducidos tienen también incidencias en la configuración de las calles. Los diseños más netamente urbanos tienden a tener calles más rectas, y encrucijadas, y todo ello repercute en la seguridad vial.

En este artículo se estudian las consecuencias, en materia de transportes, de algunos de los cambios teóricos en este ámbito. Se empieza por un examen de la historia de la forma urbana y de las teorías que han inspirado las distintas tendencias del diseño. Se aborda después el tema de las evaluaciones de las redes de transporte urbano. En el planteamiento que prevalece en el Reino Unido en materia de evaluación de planes de transporte, las incidencias suelen agruparse en determinadas rúbricas: seguridad, economía, accesibilidad, medio ambiente e integración. Las características de las redes son pertinentes para la evaluación de todos estos criterios.

Las técnicas de análisis de las redes van de los simples estudios basados en la medición de las distancias a planteamientos más complejos con utilización de criterios múltiples. Cuando se examina un proyecto de red, puede verse claramente que la calidad de la red puede ser distinta según la distancia que haya de recorrerse. Si los trayectos son muy largos, puede obtenerse el mismo resultado con distintas redes, pero tratándose de trayectos cortos los resultados pueden ser muy distintos. En la medida en que los desplazamientos a pie o en bicicleta, que son los modos de transporte “verdes” que desean fomentar las políticas actuales, corresponden a trayectos cortos, podría suponerse que van a ser facilitados por las redes que resultaron relativamente más eficaces para pequeñas distancias. Sin embargo, tratándose de dichos modos de transporte, son también importantes otras características del trayecto, además de la distancia o el tiempo empleado.

La densidad de la urbanización puede ser también un factor importante a la hora de determinar la frecuencia de los desplazamientos y las modalidades que utiliza la gente para desplazarse. Aun cuando no se trate de una característica de la red, se trata también de un elemento que conviene estudiar. Si la densidad tiene un mayor grado de correlación con la utilización de los transportes que las características de la red, esto significa que la política de transportes puede

concentrarse en la densidad, y que el diseño efectivo de la red puede centrarse entonces en la realización de otros objetivos, como la prevención del delito o la elegancia arquitectónica.

Desarrollo histórico de la forma urbana y de las redes de transporte

El desarrollo hasta mediados del siglo XX – los nuevos temas

Si bien puede decirse que la fundación de numerosas ciudades fue un acto voluntario, y que el trazado de algunas ciudades con funciones militares se ajustó a un plan, hasta una época reciente el desarrollo de las ciudades fue por lo general orgánico. La gran fase de expansión del urbanismo en Europa continental, en los siglos XVII y XVIII, fue a menudo una de las expresiones del poder absoluto del monarca o del Papa (Hall, 1974). Encontraremos buenos ejemplos de esto en los bulevares parisinos (Napoleón III, a partir de 1854) o en Karlsruhe (Karl Wilhelm, 1715) (Morris, 1994). El diseño de las redes en esta concepción urbanística estaba por lo general basado en consideraciones de tipo visual: panoramas, ejes o elementos terminales. Algunos diseños podían aplicarse a una pequeña zona, con consecuencias sumamente localizadas, pero otros se aplicaban a toda una ciudad.

En el Reino Unido, la situación es bastante distinta. El poder estaba en manos de una clase de mercaderes y, al no haber una autoridad de tipo absolutista, el urbanismo se aplicaba sobre todo a la ordenación de los barrios residenciales. El barrio residencial británico tradicional estaba a menudo organizado en torno a una plaza, una glorieta o una calle en forma de media luna, extendiéndose sobre un determinado solar pero sin relación orgánica con el conjunto de la ciudad. Morris observa que “la ciudad de Londres, que nunca “gozó” de la atención de un déspota, tampoco estuvo sometida a una estructuración en torno a grandes arterias, como otras ciudades” (Morris, 1994). Bath y Edimburgo brindan otros ejemplos de urbanismo tradicional preindustrial en el Reino Unido.

La revolución industrial introdujo una transformación tanto en los factores que determinaban el diseño urbano como en la propia naturaleza de las ciudades. Durante la revolución industrial, las ciudades, lugares en los que se vivía, empezaron a transformarse en lugares en los que se trabajaba. La presión de la industrialización y del crecimiento demográfico, junto con la pobreza y la enfermedad, modificaron la percepción tanto de las tareas más apremiantes como de lo que era en teoría la ciudad ideal.

Las dificultades que planteaba el transporte del carbón o del mineral de hierro llevaron a una concentración de las actividades industriales que habían estado anteriormente diseminadas en lugares en los que se encontraba la energía hidráulica adecuada o que se llevaban a cabo en el domicilio del trabajador. Como los trabajadores tenían que poder llegar a pie a su trabajo, eso significaba que las ciudades no podían extenderse más allá de determinados límites, bastante estrechos. Cuando la población crecía más allá de un determinado volumen, la única posibilidad de crecimiento para las propias ciudades era aceptar una mayor densidad. La sobrepoblación, los servicios insuficientes y el tráfico entre ciudades que acarreaba el comercio hacían que las enfermedades se propagaran rápidamente en todo el país.

Las ideas victorianas sobre la ciudad se referían esencialmente a la salud y a la higiene, y no al aspecto y a la forma, aun cuando algunos de los intentos encaminados a resolver problemas de higiene tenían también repercusiones espaciales.

Los victorianos tomaron numerosas medidas al respecto, siendo la más importante de ellas la Ley de Salud Pública de 1875. En esta Ley se establecían determinadas normas para la

disposición de las viviendas. Se dispuso que debía haber un espacio mínimo de 36 pies (10,7 metros) entre las fachadas, y que debían dejarse accesos en la parte trasera de los edificios para poder eliminar los desechos. Estas “ordenanzas sobre la vivienda” hicieron que las calles tendieran a seguir una disposición de tipo cuadriculado regular, con una densidad de unas 125 casas por hectárea residencial neta (Hall, 1974).

Las recomendaciones relativas a la densidad volvieron a modificarse después de la Primera Guerra Mundial. El informe de Tudor Walters, en 1918, recomendó que las nuevas viviendas se construyeran con una densidad de 12 moradas por acre residencial neto, esto es, 30 por hectárea (Hall, 1974), cuatro veces menos que lo que disponían las ordenanzas sobre la vivienda. En el informe se pedía también que hubiera una distancia de 70 pies (21,4 metros) entre las fachadas. Lo importante en este caso es que se intentaba que disminuyera la densidad.

Algunos pensadores británicos del siglo XIX como William Morris y Ebenezer Howard, creían que había algo esencialmente corrupto en las ciudades (Engwicht, 1992), y buscaron por lo tanto la posibilidad de crear mejores condiciones de existencia en otros lugares. Algunos industriales hicieron construir aldeas modelo para sus trabajadores, lejos de los problemas de las ciudades, y en estos experimentos se encuentra el germen de la idea de la Ciudad Jardín de Howard.

La ciudad de Howard era bastante pequeña, unos 30.000 habitantes, y estaba dividida en seis sectores, en cada uno de los cuales vivían 5.000 personas, con un cinturón verde alrededor del conjunto al que todos tenían fácilmente acceso. Howard estimaba que cuando la ciudad se desarrollaba y alcanzaba determinadas dimensiones, convenía que cesara el crecimiento y que se creara una nueva población cerca de la primera, formándose finalmente una ciudad policéntrica. Con 37,5 hogares por hectárea, la “ciudad social” de Howard era por lo general netamente menos densa que las que se ajustaban a las normas vigentes, pero lo más importante, desde nuestro punto de vista, es que en ella se encontraba el inicio de la idea del barrio o vecindario dotado de todos los servicios necesarios.

Otro tema es el de las intervenciones de carácter individual para superar los problemas de las ciudades congestionadas. Los residentes más adinerados de las ciudades victorianas podían trasladarse a vivir fuera de éstas, y así se iniciaron los suburbios en torno a las ciudades hacia 1860. La mayoría de aquellos nuevos suburbios eran pequeños y su densidad oscilaba entre 10 y 12 casas por acre.

Esas presiones disminuyeron las densidades de las viviendas, pero en los suburbios de las ciudades victorianas sólo podían residir las poquísimas personas que tenían acceso a transportes. Lo que disminuyó las presiones e hizo posible que los suburbios pasaran a ser el lugar de residencia de la mayoría y que las ciudades se extendieran fue un cambio radical de la índole de los transportes. Entre 1870 y 1914, la mayoría de las poblaciones y ciudades implantaron alguna red de transportes públicos baratos, pero invariablemente mal integrada, motivo por el cual, aunque las ciudades pudieron crecer, adoptaron a menudo una forma tentacular (Hall, 1974). El desplazamiento a los suburbios entre las dos guerras mundiales se produjo a raíz de una mejora súbita de los transportes. La aparición de los autobuses a motor hizo que vastas extensiones de tierras pudieran ser urbanizables. El empleo de las ampliaciones del metro de Londres para promover la urbanización especulativa de los suburbios ha sido descrito por Edwards y Pigram (1986). Así, por ejemplo, la Línea del Norte llegó hasta Edgeware, a 12 millas del centro de Londres, en 1924, siendo así que el radio

medio de Londres sólo alcanzaba 5 millas en 1914 (Hall, 1974). En Manchester, se inauguró en 1909 la Línea Styal, entre Longsight y Wilmslow (Joyce, 1982), que contribuyó a la urbanización de Burnage y de Didsbury oriental entre 1905 y 1930 (Freeman, 1962). Muchos ayuntamientos contribuyeron directamente al fenómeno edificando amplias zonas con viviendas para alquiler de su propiedad (Hall, 1974), conectadas a menudo por nuevos trayectos de tranvías o autobuses municipales.

Los conceptos del diseño

Había que dar alguna forma a las nuevas zonas residenciales, pues es difícil limitarse a construir una idea. Las amplias zonas de viviendas municipales mencionadas en el párrafo anterior se basaban en el propósito consciente de edificar viviendas dignas en una amplia zona, para lo cual se precisa de un plan y, por consiguiente, es menester reflexionar acerca de cómo habrán de ser los edificios y el trazado de las calles.

En el siglo XX, hubo al respecto dos escuelas de pensamiento: la primera, de la Europa Continental, se caracterizaba por urbanizaciones de densidad elevada; la segunda era lo que Newman y Kenworthy (1989) llamaron la escuela anglosajona, que se distinguía por su orientación hacia un tipo de ciudad suburbana.

En las urbanizaciones “anglosajonas” se aplicaron dos importantes conceptos rectores. El primero, el de la Unidad Vecinal, consistía en la idea pragmática de que la “distancia recorrible fácilmente a pie” hasta los servicios o el campo exige que el número de personas que vivan en un vecindario sea limitado. En el Plan Regional de Nueva York del decenio de 1920, Clarence Perry hizo deliberadamente de la unidad vecinal un instrumento de ingeniería social para alcanzar un sentimiento de identidad colectiva. Perry propuso que la “zona de captación” de una escuela de enseñanza primaria constituyese la base de cada unidad vecinal (Schaffer, 1970), que estaría circunscrita por vías principales que los niños no deberían verse obligados a atravesar. Era mucho más fácil aplicar este principio de la unidad vecinal a las nuevas urbanizaciones que a las zonas urbanas ya existentes, y fue incorporado en el diseño de las nuevas ciudades británicas creadas por aquel entonces.

La otra noción capital es la idea de la jerarquización de las vías de comunicación, para resolver los problemas de los accidentes y de las bajas velocidades provocadas por la congestión del tráfico. Para liberar los automóviles y que puedan alcanzar las velocidades de que son capaces, hace falta que las carreteras tengan pocas intersecciones y que no se efectúen en ellas actividades de carga o aparcamiento. Para disminuir el número de accidentes hace falta algo muy similar, es decir, que no las utilicen bicicletas ni las atraviesen peatones. Separando los tipos de vías de comunicación en carreteras utilizadas para distribuir el tráfico o utilizadas para el acceso, y diseñando cada una de ellas para su función específica, su jerarquización alcanza estos dos objetivos.

Fue H. Alker Tripp quien propuso esta idea en 1942. Su red de vías de comunicación principales circunscribiría unos “predios” o “recintos” dotados de comercios y servicios locales propios (Hall, 1974). Aunque lo que más interesaba a Tripp era la libre circulación del tráfico y la disminución de los accidentes, sus “predios” son en realidad vecindarios.

La idea de jerarquía encaja asimismo bien con la de unidades vecinales o zonas ambientales. Hay, evidentemente, menos vías de mayor importancia que vías de acceso, gracias a lo cual la malla distribuidora fundamental es más gruesa que la de las vías de acceso. Cabe imaginar una

jerarquía de vías de comunicación constituida por una serie de redes continuas de distintas densidades sobreimpuestas una sobre otra, pero en la que las vías más importantes pasasen por encima de las de menos importancia. No es así por dos motivos: porque las vías de distribución conforman y separan zonas ambientales entre las cuales teóricamente debería haber escaso movimiento y a causa de los costos de los múltiples puentes necesarios, que hacen que las redes de menor importancia no continúen sobre las vías de comunicación distribuidoras con igual densidad.

El segundo motivo de que la red de vías secundarias no sea continua es que las vías locales son a menudo calles sin salida, cuya construcción se fomentó porque minimizaban la longitud de las vías necesarias y permitían edificar viviendas por un costo menor. Las vías sin salida ayudan además a disminuir los peligros del tráfico al eliminar el tráfico de travesía y permitir edificar viviendas en unidades vecinales dotadas de todos los servicios necesarios (Gale, 1949).

Se han propuesto otras formas de ciudad, entre las que ofrecen interés la ciudad lineal y la Ciudad Radiante de Le Corbusier, que han influido enormemente en la evolución de la planificación urbana, y la Ciudad Broadacre de Frank Lloyd Wright, cuyo aspecto es similar al de muchas ciudades estadounidenses contemporáneas.

El arquitecto español Arturo Soria y Mata propuso una ciudad lineal en 1882. Podemos considerar arcaica la ciudad lineal porque las vías de comunicación atraviesan su centro. Sus ventajas son que se tiene fácil acceso al campo y que es asimismo fácil ampliarla. El principal inconveniente es que los trayectos son largos y que, en la práctica, resulta difícil impedir a la gente ampliarla o, si forma parte de un plan en forma de “guante”, como sucede en Copenhague, colmar los huecos existentes entre los “dedos”.

Aunque hoy día está desfasada la idea de una vía de comunicación principal polivalente a través del asentamiento lineal, se ha aplicado con frecuencia este principio a los transportes públicos, por ejemplo, en planes de Copenhague (1948), Washington DC (1961), París (1965) y Estocolmo (1966).

La idea surgió en Gran Bretaña. La nueva ciudad de Runcorn fue edificada en forma de ocho con un carril para autobuses que constituía la ruta de los transportes públicos. Runcorn se construyó aplicando el concepto de vecindario, por lo que en realidad no se trata de una verdadera ciudad lineal continua (véase el Gráfico 1).

A menor escala, la idea de basar una población o un suburbio nuevos en torno a una única estación de autobuses, alrededor de la cual esté la mayor densidad para promover la utilización de la línea de transportes públicos, se ha dado en varios lugares, por ejemplo en Gotemburgo y Västerås, en Suecia (Hall, 1974). Con el paso hacia formas más livianas de tránsito por ferrocarril y la opinión actual de que el autobús es la forma de transporte más adecuada para muchas aglomeraciones que no son lo bastante grandes como para justificar el ferrocarril ligero, se ha vuelto a partes de la idea de ciudad lineal. Si se considera que la vía que atraviesa la zona edificada es un pasillo para moverse por él en lugar de una vía para vehículos, y se aumentan las densidades a lo largo de ella para promover el empleo de los transportes públicos, podemos ver ciertas semejanzas, aunque en Gran Bretaña sigue estando generalizado el deseo de orientar a los vehículos privados en torno al borde de una zona en la que se proponen mejoras del entorno de los transportes públicos en lugar de intentar desplazar la

capacidad de los vehículos a motor hacia los transportes públicos y de modificar la distribución de los modos de transporte.

Carril de autobuses Vía de doble dirección Zona edificada

Gráfico 1. La Nueva Ciudad de Runcorn.

La visión que tenía Le Corbusier de las ciudades, de la que formaban parte elementos relativos a la necesidad de espacio y de luz, era que la densidad general de una aglomeración podía permanecer invariable, pero se debía facilitar espacio si las personas residían en edificios de muchos pisos. Esta visión, tal como fue puesta en práctica en la mayoría de los lugares, fue incapaz de hacer frente a los complejos imperativos de una ciudad diversificada e hizo que los desplazamientos durasen mucho más que los de la forma a la que sustituyó, aunque hay que reconocer que el edificio de su “Ville Radieuse” que concluyó, la Unité d’Habitation de Marsella, contaba con la mayoría de los servicios e instalaciones que los residentes de la época necesitarían dentro del propio edificio (Jenks, 1973) y que todavía sigue gozando de popularidad (Radio 3, 1998).

La visión de Frank Lloyd Wright procedía de recuerdos de un estilo de vida rural estadounidense: se trataba de una comunidad de bajísima densidad y en gran medida autónoma, a la que denominó Ciudad Broadacre. Sus necesidades de transporte estarían atendidas por una red de carreteras principales y la “estación de servicio” asumiría la función

colectiva del comercio de la esquina. Elementos de esta visión pueden observarse en las barriadas suburbanas modernas de los Estados Unidos, en particular la baja densidad y la red de vías principales, aunque no forzosamente la existencia de una comunidad autónoma.

Como cualquier otra idea, éstas han suscitado críticas y problemas. Lo mismo la tendencia a menores densidades que el empleo de unidades vecinales y el trazado en red de las carreteras han tenido detractores.

Inicialmente, se disminuyeron las densidades por motivos de higiene, aunque se pudo hacer gracias a las mejoras de los transportes. La visión de una arcadia semirrural en contraste con los barrios de tugurios era sumamente atractiva, pero las menores densidades suponen un costo añadido y, como observó Jacobs (1961), el estado de salud no guarda una relación directa con la densidad. Esta autora afirmó que a menudo se confunden la densidad con el hacinamiento.

Las urbanizaciones de menor densidad (menos de 40 a 50 hogares por hectárea) no bastan para que existan determinados tipos de instalaciones o servicios, en particular comercios locales y transportes públicos (DETR, 1998; Rogers, 1999). Cuando existen esas densidades, es mucho más probable que la gente utilice su automóvil en lugar de caminar o de emplear los transportes públicos, de manera que si se desea aumentar el uso de los modos de transporte más sostenibles habrá que incrementar las densidades.

El siguiente concepto es el de vecindario. Christopher Alexander (1963) afirmó que, sociológicamente, la idea de unidad vecinal es falsa, porque las distintas personas tienen diversas necesidades y el tamaño de la zona necesaria para atender cada necesidad es diferente. Conforme al principio tradicional de vecindario, hay claramente varias funciones, a cada una de las cuales corresponde una “zona de captación” diferente. Así, por ejemplo, un establecimiento de enseñanza secundaria necesita una zona de captación mayor que una escuela primaria, pero un establecimiento secundario estará “alimentado” por un número determinado de escuelas primarias, de manera que, aunque hay “zonas de captación” de distinto tamaño, están dispuestas en forma de árbol no complejo. En cambio, hay otros muchos servicios que utilizan los residentes, cada uno de los cuales, por su economía particular, tendrá una zona de captación diferente y de distinto tamaño con límites asimismo diferentes. Sus zonas de captación no constituirán forzosamente una malla sencilla.

Un problema más pragmático que han suscitado las Nuevas Ciudades británicas es el ilustrado por el caso de un vecindario basado en la zona de captación de una escuela primaria cuando la población es joven, que resultará demasiado pequeño para nutrir un establecimiento de enseñanza primaria una vez que la población envejezca (Parr, 1997).

El vecindario y la visión de la ciudad como conjunto de unidades independientes más pequeñas acaso sea una teoría demasiado simple de las aglomeraciones. Sus consecuencias para el transporte son que, una vez que se abandona la noción de vecindario discreto, también podría ser necesario prescindir de los huecos en que situar las vías de comunicación y del supuesto de que los peatones o los ciclistas no tienen que atravesar esos huecos.

Observaciones tempranas acerca de las vías de comunicación que rodean zonas edificadas en lugar de atravesarlas pusieron de manifiesto, por ejemplo, el problema de que hacen que sea difícil atender con autobuses las zonas edificadas (Joyce, 1982). La causa de que nunca se tuvieran en cuenta los problemas de los autobuses –aunque en algunos casos el organismo que edificó las viviendas era el mismo que administraba los autobuses- pudo ser una vez más que

el concepto iba más allá de la reflexión contemporánea. El asesoramiento sobre cómo construir las viviendas tenía por eje la edificación de viviendas y la construcción de vías de comunicación, en lugar de su utilización (Gale, 1949). Había pocos mecanismos para construir una ruta no destinada a los automóviles a través de una urbanización y está claro que no se consideraba que los autobuses formaran parte de la visión del futuro.

Henri (aka "Le Douqnier") Rousseau, Vue du Point du Jour. Coucher du soleil, 1886 (vista de Auteuil en el

sur-oeste de Paris)

Foto de H. Donner de la colección de P. Rival, Vidauban.

Aunque la jerarquización de las vías de comunicación resuelve indudablemente el problema, favorece un único modo de transporte. Únicamente los vehículos a motor privados pueden utilizar las vías más importantes. Los autobuses tradicionales de dos pisos que efectúan paradas frecuentes no pueden utilizarlas. Necesitan trayectos directos, pero tienen que permanecer en vías de acceso de algún tipo. En un trazado tradicional, los trayectos más directos son a menudo los más accesibles y, por ende, ideales para el transporte público. Para hacer lugar a los autobuses en un sistema jerarquizado, hay que modificar de alguna manera la jerarquía. El mismo problema se plantea con las bicicletas si las únicas vías directas son las más importantes. Aunque el punto de partida del plan rector de la ciudad holandesa de Lelystad era que los ciclistas debían verse obligados a un desvío máximo del 20%, en la práctica lo habitual fue un desvío del 40% (Solleveld, 1984).

En cuanto a los autobuses, se puede modificar la red añadiéndole carriles o calles para autobuses. En cambio, no sucede lo mismo con los peatones ni con los ciclistas, ya que valoran otros aspectos, como la seguridad personal o el placer en el desplazamiento.

Las carreteras de circunvalación constituyen un caso especial de comunicación que rodea una zona ambiental, pero sirven para ilustrar determinadas cuestiones. Si el centro de la ciudad cuaja y se extiende, o bien si se traslada de lugar, el camino de circunvalación puede constituir un obstáculo para la propagación de la ciudad (Jacobs, 1961).

Los caminos de circunvalación también pueden constituir un obstáculo para los peatones por tres motivos: la disminución del número de puntos de paso o cruce alarga el tiempo de sus desplazamientos. Hay cierta resistencia a los pasos subterráneos y los puentes y, al disminuir la cantidad de inmuebles cuyas fachadas dan al camino de circunvalación y de largas rampas de puentes y pasos subterráneos, hay una falta de vigilancia. Los caminos de circunvalación pertenecen conceptualmente a una época en la que la demanda de transportes se enfocaba conforme a un esquema rígido de “prever y abastecer”. Además, representan una actividad de diseño para una situación cristalizada en lugar de para un entorno que es probable que siga cambiando.

Más adelante demostraremos que, en las redes jerarquizadas, la red más larga de vías de más importancia es siempre más eficiente que la local de menor importancia, lo cual quiere decir que, en el actual contexto político de fomento de los peatones, ciclistas y transportes públicos, es desafortunado que la red de transportes construida durante la mayor parte del siglo XX haga que los desplazamientos sean más largos de lo que deberían.

Cambios frente a la tradición del siglo XX

Todavía se está edificando muchas zonas conforme a los principios tradicionales del siglo XX, aunque en otras hay indicios de una manera distinta de pensar, cambio que tiene distintos orígenes. El primero de ellos es la insatisfacción ante los temas y supuestos habituales de los primeros años del siglo XX; el segundo es que están volviéndose visibles nuevos problemas y temas de diseño; por último, hay una reacción contra las causas a que se achaca la disminución de la calidad de las ciudades a finales del siglo XX.

Buchanan (1963) ideó una metáfora del concepto de vía de distribución/vía de acceso comparándolas a un edificio con habitaciones y corredores. Las habitaciones eran las zonas ambientales con vías de acceso, y los corredores las vías de distribución. En la metáfora se tiene en cuenta una sola forma de transporte, pero en la práctica hay varias, cada una de las cuales desempeña distintas funciones en trayectos diferentes, de manera que cabe presumir que no todas darían iguales resultados en una red de determinado tamaño.

Las relaciones entre distintos factores como la ordenación del espacio y el transporte se consideraba que eran sencillas y directas. Por ejemplo, en el informe titulado “El tráfico en las ciudades” (Buchanan, 1963) se observa que las relaciones entre la actividad económica en las zonas ambientales y la capacidad de las autopistas que llevan a ellas tiene “una base calculable”. Aparte de emplear computadoras para manipular grandes cantidades de datos y ayudar a derivar ecuaciones complejas, la visión de Ebenezer Howard de los procesos urbanos y las de diseñadores de los grandes modelos de ordenación del espacio y los transportes eran, en cuanto a su concepto, notablemente similares.

Según esta concepción, si existe una relación directa entre la riqueza y el empleo del automóvil, se producirá determinada cantidad absoluta de utilización de automóviles que, si no se tiene en cuenta, hará que el sistema se paralice. Había, como dirían las personas encargadas de formular modelos, una matriz fija de la demanda. Se constataron tasas de crecimiento

diferenciales de utilización de automóviles, en particular en ejemplos como el de las personas que acuden a diario a trabajar a Londres, pero se consideró que se trataba de una aberración que había que solucionar, en lugar de un hecho que ponía en tela de juicio el concepto (Proudlove, 1960).

Los profesionales diseñaban teniendo en mente un estado fijo, en lugar de una situación parte de un proceso en evolución ininterrumpida. Normalmente, las grandes obras de arquitectura y diseño urbano se conciben como un todo acabado en un lienzo en blanco, y se daba por supuesto que sólo se podían urbanizar las ciudades de modo similar. En una zona urbana tradicional existente es difícil establecer paso a paso una red de transportes en forma de malla y zonas ambientales. La reordenación global coincidía con la manera de pensar de la época y con técnicas como la eliminación de los barrios de tugurios. Jacobs (1961) afirmó que los costos sociales de ese pensamiento “cataclísmico” eran superiores a lo que la mayoría de las ciudades podían soportar y un factor importante de los fracasos de las ciudades estadounidenses.

Por todo ello, en el diseño se puso el acento en hacer lugar al automóvil o prever su utilización, en lugar de buscar alternativas a su empleo. El elevado costo externo del transporte no era tan evidente como ahora y se consideraba que formaba parte del progreso aumentar la longitud de los trayectos.

Al mismo tiempo, se planteaban diversas cuestiones externas que propiciaban un cambio de mentalidad: la crisis del petróleo de 1973, la preocupación por la contaminación (Apel y Pharoah, 1995), la conciencia de los problemas de las personas que no disponen de automóvil y la de que el empleo del automóvil resulta cada vez menos eficiente a medida que aumenta el número de automóviles y, si va a decir verdad, a medida que se modifica la ciudad para que permita una mayor utilización de automóviles.

Hoy día, podemos decir que se están produciendo cambios fundamentales en la manera en que se encara el diseño urbano. En cierta medida, los nuevos diseños se hacen en reacción a estilos anteriores modificando el énfasis en determinados aspectos, en lugar de efectuando un replanteamiento radical de cada elemento del diseño. La reacción se basa en buena medida en criterios visuales, lo cual explica el que guías modernas como la Guía de Diseño Hulme (Hulme Regeneration Limited Manchester, 1994) digan que el diseño debe basarse tanto en consideraciones arquitectónicas como en una preocupación por un tráfico eficiente. Cabe considerar que la reacción ante formas anteriores de diseño urbano es análoga al deseo de acabar con el problema de los barrios de tugurios, lo cual se hizo edificando algo que tenía un aspecto totalmente diferente de lo anterior.

La tendencia en ciernes del diseño de las zonas urbanas presenta varias características, la primera de las cuales es que se fomentan dibujos de calles continuas. Por lo general, se diseñan todas las vías como calles convencionales para vehículos de todos los tipos. El proceso de diseño propiciado también es diferente, por basarse más en la arquitectura. En Places, Streets and Movement (DETR, 1998) se aconseja determinar primero el lugar que habrán de ocupar los edificios y a continuación diseñar las vías de comunicación en torno a ellos, aunque en realidad habría que concebir ambos a un mismo tiempo.

Ya no se aplica con tanta rigidez la jerarquización sencilla de las vías de comunicación seguida en los años de posguerra, en virtud de la cual las carreteras desembocan por lo general en tipos de carreteras próximos a ellas en importancia. El apartamiento de la jerarquía

establecida es mayor en los niveles inferiores de ésta y mínimo en los niveles superiores. Cada vez se pone más el acento en una jerarquización de los espacios basada en aquello a lo que se desea que se asemeje la vía de comunicación de que se trate. Poundbury, un municipio que ha aplicado una práctica de diseño innovadora en Dorset, Inglaterra, tiene “calles”, “calles peatonales”, “calles con antiguas caballerizas convertidas en viviendas y talleres”, “plazas” y “patios”.

Los diseños tratan de hacer lugar a los automóviles y además procuran facilitar los mismos servicios e instalaciones para cada forma de transporte o vía de comunicación, en vez de favorecer un modo concreto. El conflicto que se produce entre las vías que atraviesan las zonas urbanizadas y procurar que los automóviles no las utilicen a gran velocidad se resuelve fijando zonas en las que la velocidad máxima permitida es de 20 millas (35 km) por hora y en las que se instalan dispositivos que retardan el tráfico.

Hasta ahora, los consejos y las orientaciones sobre esta cuestión tienen un carácter muy subjetivo. Los elementos arquitectónicos no están integrados con el transporte. La política de transportes consiste en fomentar el cambio de la distribución de sus modos, lo cual quiere decir que es preciso diseñar la red viaria de manera tal que beneficie a los modos que se pretende propiciar por encima de los demás, pues si se trata todos los modos por igual se favorece el automóvil privado. Medidas como la implantación de “zonas peatonales” en las que se autoriza un uso moderado del automóvil, que pretende modificar la relación entre los automóviles y los demás usuarios de la vía pública, son un tema aparte que todavía no se ha incorporado a las orientaciones generales.

Es menester poder medir las políticas y sus resultados. Es fácil medir la densidad; también es fácil, desde el punto de vista conceptual, la distribución por modos de los desplazamientos. La medición de la calidad del diseño urbano y de la red de transportes, que es bastante más difícil, será el objeto de la próxima sección de este artículo.

Maneras de evaluar las redes

Introducción

Hay varias maneras de evaluar las redes. Una de ellas, evidente, es recurrir a criterios visuales, con el peligro de que el resultado último sea la creación de un dibujo, siendo así que un dibujo lógico en un plano no lo sea tanto sobre el terreno. Otro método visual es utilizar las técnicas del Paisaje Urbano propugnadas por Gordon Cullen (1961), pero esta metodología detalladísima hace que el análisis consista en estudiar múltiples puntos de vista. Un tercer método consiste en medir la distancia recorrida o el tiempo transcurrido en un trayecto conforme a la elaboración clásica de modelos de transporte. Ahora bien, por lo que se refiere a desplazarse a pie y en bicicleta, hay otros muchos atributos de un desplazamiento que tienen más importancia. Por último, está el método de medir la complejidad de la red por las discontinuidades o rupturas que surgen. El método de la sintaxis espacial (Hillier, 1983) ofrece un enfoque cuantitativo.

El método consistente en medir la distancia o el tiempo del trayecto da por supuesto que el factor más importante de cómo se utiliza una red es la distancia entre dos puntos.

En teoría, todos los desplazamientos deberían efectuarse en línea recta y ser lo más breves posible.

En la práctica, puede que no suceda nunca, ya que las obstrucciones hacen que la mayoría de los desplazamientos sean más largos que la distancia en línea recta. La proporción entre la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta nos proporciona una medida sencilla de la eficiencia de la red.

Gráfico 2. x/d disminuye con la distancia. Resultados de un estudio de una

cuadrícula ortogonal. (Essex, 2001).

Desde el punto de vista conceptual, la medición es una operación sencilla: seleccionamos varios puntos y medimos su distancia a otros por la red anotando la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta. Ahora bien, incluso entonces se plantean varios problemas, pues, en primer lugar, el método lleva mucho tiempo; en segundo lugar, la gente no se desplaza con igual frecuencia a todos los lugares, sino a un número reducido con mucha frecuencia (por ejemplo, a una escuela). Ahora bien, cabría esperar que si sumáramos todos los desplazamientos de todas las personas, las duraciones y frecuencias de los desplazamientos se ajustarían a algún tipo de distribución, que variaría conforme a la eficiencia de la red.

Es más probable que la gente se desplace a lugares situados más eficientemente. Por ejemplo, en una aglomeración que haya crecido de forma orgánica, es más probable que las localizaciones más eficientes estén ocupadas por lugares que la gente suele visitar con más frecuencia. Es más probable que haya comercios que viviendas en nudos importantes y, por consiguiente, cabe esperar que los desplazamientos de las personas sean más eficientes que la eficiencia de la red considerada en conjunto.

Medir la distancia de cualquier lugar a otro cualquiera es sencillo, en el sentido de que se puede efectuar a partir de un mapa, pero con ello se da por supuesto que se puede viajar a la misma velocidad por toda la red, siendo así que en la práctica hay demoras. Las demoras son provocadas normalmente por un conflicto y la manera en que se resuelven los conflictos influye en el tiempo del desplazamiento. Si la solución de un conflicto en potencia o real depende de que una parte deje paso a otra, hay un efecto claro de la red, ya que una de las vías

resulta más fácil de utilizar para desplazarse por ella que las demás. En algunos casos, puede ser más difícil cuantificar las consecuencias. Por ejemplo, los peatones padecen demora al atravesar vías de comunicación importantes. Un cruce de peatones con el correspondiente semáforo puede significar una demora conocida, mientras que un cruce en el que no haya un semáforo producirá una demora que dependerá en enorme medida de la cantidad de tráfico que haya en la ruta principal. En algunos casos, algunos peatones atravesarán la carretera y otros se desviarán al cruce señalizado más próximo. Así pues, algunas partes de la red sólo serán utilizadas por un subconjunto de los usuarios.

En un estudio de Essex (2001) se analizó una serie de desplazamientos aleatorios que ponían en relación distancias reales de la red con distancias directas “a vuelo de pájaro” según varios dibujos distintos de la red.

De las conclusiones de este análisis se desprendió que:1. La proporción entre la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta

disminuye conforme los desplazamientos son más largos. Así pues, las redes son más eficientes para desplazamientos largos que para desplazamientos cortos (véase el Gráfico 2).

2. La proporción entre la distancia del desplazamiento (x) y la distancia en línea recta (d) converge hacia un valor diferente (el valor de convergencia) en distintos tipos de red. Algunas redes son, pues, más eficientes que otras (véanse los gráficos).

3. Las localizaciones en las intersecciones son más eficientes que las que se encuentran a lo largo de una calle entre intersecciones. La diferencia es probablemente importante, pero disminuirá con la distancia recorrida.

4.

Cuadro 1 Valores de convergencia de distintas redes

Tipo de red Valor de convergencia Cuadrícula ortogonal 1.279 Hexágonos 1.273 Triángulos equiláteros 1.103 Cuadrícula con diagonales 1.055

NOTA: Las cifras figuran en expedientes numerados por separado.

La escala tiene asimismo algunas consecuencias. La fórmula de la que se deriva el valor de convergencia es la misma fórmula conforme a la cual x/d en una cuadrícula ortogonal de vías principales que bordean largos y estrechos bloques también converge; de modo similar, una cuadrícula con grandes bloques y calles sin salida también converge hacia ella. Sería de esperar que estas dos últimas redes fuesen menos eficientes para los peatones que efectúan desplazamientos cortos que una cuadrícula sencilla, pero sucede que las tres redes son igualmente eficientes para desplazamientos largos (véase el Gráfico 3). Así pues, se desprende la idea de que una red no eficiente lo es aún más en las distancias que recorren los peatones y lo es menos en las distancias más largas que recorren los automóviles. Suponiendo que la matriz de la demanda de desplazamientos no esté fijada por modos de transporte, podríamos llegar a la hipótesis de que, en una red no eficiente, cabría esperar que un porcentaje superior de personas se desplazara conforme a los modos correspondientes a las mayores distancias y un porcentaje menor a pie o en bicicleta. También cabría esperar que la distancia media recorrida fuese mayor.

La actual política de transportes consiste en tratar de disminuir el porcentaje de desplazamientos efectuados en automóvil y en aumentar los realizados a pie y en bicicleta. Una manera posible de alcanzarlo sería diseñar una red que combinase una red no eficiente para los automóviles y una más eficiente para desplazamientos locales a pie y en bicicleta. La eficiencia de una cuadrícula ortogonal con diagonales es superior a la de una planilla cuadriculada y sería mayor la eficiencia de una red para peatones y ciclistas que para vehículos a motor si las diagonales estuvieses únicamente abiertas a las de los modos de transporte que hemos mencionado en segundo lugar. Ejemplo de esa situación en la barriada de Waterswijk, en Lelystad, pero las diagonales únicamente parten radialmente de centros locales donde mayor utilización se hace de ellas (véase el Gráfico 4).

Gráfico 3 El efecto de escala

Cuadrícula Trayectos breves

Bloques largos y estrechos Trayectos breves

Calles sin salida Trayectos breves

Todas las redesTrayectos largos

Gráfico 4. Waterswijk, Lelystad. Caminos diagonales sobreimpuestos sobre un trazado

básico de cuadrícula.

La accesibilidad de los transportes públicos

Para medir la accesibilidad de los transportes públicos, hay que tener en cuenta varios factores que intervienen conjugados: la accesibilidad de las paradas de los transportes públicos; la frecuencia de los transportes públicos que atienden esas paradas y la accesibilidad general de las redes de transportes públicos. Los índices actuales de accesibilidad suelen centrarse en los dos primeros elementos, de manera que la accesibilidad de la red se mide por el tiempo de recorrido a pie más el tiempo de espera, dependiendo la fórmula exacta del destino que se pretenda dar al análisis.

En el distrito londinense de Hammersmith y Fulham, se utiliza el Nivel de Accesibilidad de los Transportes Públicos para ordenar el espacio. El distrito tiene interés en conocer el nivel de accesibilidad en cualesquiera puntos existentes y por lo tanto sus técnicos utilizan un método que arroja una “superficie de accesibilidad” (Kerrigan y Bull, 1992).

En el área metropolitana de Manchester, el Organismo Ejecutivo de Transporte de Pasajeros tiene un índice que se utiliza para planear los servicios de autobuses que se prestan. Su preocupación fundamental es el número de hogares que cumplen un criterio basado en determinado nivel de servicio y su análisis se basa en los hogares, en lugar de en la zona, y arroja una superficie de accesibilidad mucho menos refinada: un hogar está atendido adecuadamente por los transportes públicos o bien no lo está (Cosby, 1999).

Ambos métodos utilizan las distancias a pie “a vuelo de pájaro” hasta la parada o la estación de autobuses, en vez de medir la distancia realmente caminada. El Organismo Ejecutivo de Transporte de Pasajeros del área metropolitana de Manchester emplea esas distancias porque a partir de ellas obtiene información sobre el uso del servicio de autobuses y además porque todavía no existen mapas digitales que permitan analizar informáticamente la red y que muestren todas las rutas peatonales. El organismo correspondiente del distrito de Hammersmith y Fulham aplica una norma de distrito, gracias a lo cual se atienden rutas “serpenteantes” en zonas similares a las abarcadas por la norma de distrito. En ese distrito los planificadores se interesan por el tiempo real que dura el trayecto a pie y modifican su círculo aprovechando los obstáculos que puedan existir, por ejemplo un río.

La sintaxis espacial

La sintaxis espacial es una teoría y un procedimiento elaborados por un grupo dirigido por Bill Hillier de la Escuela de Arquitectura Bartlett del University College de Londres, ante el hecho de que muchas zonas urbanas transformadas han sido incapaces de recrear la animación informal no forzada que caracterizaba a los lugares que han sustituido.

Muchas veces, se ha analizado ese fracaso a partir de variables simples como la altura de los edificios, pero el fracaso de las urbanizaciones con edificios de baja altura muestra que hay algo más (Hillier y Hanson, 1984). Otros motivos posibles con un mayor elemento espacial son la tosquedad de los reglamentos de zonificación y lo difícil que resulta diseñar para el automóvil (Hillier, 1983), si bien las formas esenciales del diseño de los años de posguerra fueron concebidas mucho antes de que los automóviles fuesen un fenómeno tan difundido que hubiese que considerarlos explícitamente.

A juicio de Hillier, el problema se debía fundamentalmente a nuestra falta de conocimientos. Había, dijo, una laguna en nuestra comprensión de las consecuencias sociales de las decisiones en materia de arquitectura, una comprensión errónea de la lógica espacial (Hillier, 1983), lo cual es importante para los arquitectos porque la manera en que las personas utilizan el espacio e interactúan en él forma parte de una especie de “comunidad latente”, “la contribución propiamente arquitectónica al bienestar social”. Es importante para todos nosotros, que no somos arquitectos, porque necesitamos nuevas ideas.

El análisis y la apreciación de la arquitectura se basa en buena parte en una perspectiva única. De ahí proceden los elementos arquitectónicos de los ejes y los rasgos terminales que podemos contemplar en los bulevares parisinos concebidos por Haussmann. La apreciación de la arquitectura es también una consideración con raíces muy locales y contempla el espacio en gran medida a partir de lo que se puede ver de él. Para entender una red tenemos que ir más allá de espacios concretos. También deberíamos, de ser posible, aplicar un método que considerase la organización del espacio en conjunto, en lugar de como una recopilación de análisis de elementos individuales, y esto es lo que la sintaxis espacial trata de hacer.

La sintaxis espacial es un método topológico de análisis, basado en el principio de que la gente suele seguir trayectos fácilmente comprensibles, en lugar de los más cortos, conforme al principio de que la gente reducirá al mínimo el número de vueltas en cualquier desplazamiento. Las vueltas pueden abarcar otras rupturas como pasar por un arco. Entre las vueltas o rupturas habrá secciones rectas, que no serán necesariamente calles. En algunos lugares, puede haber espacios muy complicados, a pesar de lo cual sea fácil ver a través de ellos o a lo largo de ellos, mientras que en otros las calles estarán curvadas o la calle tendrá varias vueltas a lo largo de su recorrido. Mientras que muchas ciudades están formadas totalmente por calles, otras tienen una red de calles, plazas u otros espacios difíciles de clasificar. La sintaxis espacial utiliza un sistema común de contemplación de los espacios que se aplica sea cual fuere la forma que tengan.

Este método de análisis utiliza dos elementos básicos denominados axialidad y convexidad. Cualquier punto del espacio abierto de una zona urbana puede ser contemplado en tanto que se extiende linealmente (o axialmente) en una dimensión, o bien convexamente en dos dimensiones. Cabe considerar que la axialidad es una línea a lo largo de una calle y la convexidad la medida de la anchura de la calle o de los espacios dentro de ella. Al examinar la axialidad de la red, nos interesa el elemento de la trayectoria. Un mapa axial consistirá en las líneas rectas menores y más largas que cubren toda la red de calles de una ciudad, teniendo en cuenta hasta dónde se puede ver y hasta dónde se puede caminar.

Un aspecto concreto del mapa axial que interesa para estudiar las redes es la denominada “profundidad”. Si examinamos una ciudad, o una zona de una ciudad, algunas partes de ella serán más accesibles (en términos de la sintaxis espacial) al mundo exterior que otras. Dicho de otro modo, para llegar a determinadas zonas de la ciudad será necesario efectuar pocas vueltas y habrá que dar muchas para llegar a otras. Una red en la que se puede llegar a todos los lugares dando pocas vueltas será denominada “superficial” y aquella en la que hace falta dar muchas vueltas se denomina “profunda”.

Naturalmente, podemos medir la profundidad de un sistema vista desde cualquier punto. Algunos puntos o líneas axiales estarán bien conectados a otras partes del sistema. Desde esos puntos, el sistema es superficial. Hillier y Hanson denominan a esas líneas axiales “integradas”. Se puede calcular la profundidad media del resto del sistema vista desde cualquier punto. El valor de la profundidad media dependerá, evidentemente, del tamaño de la red que se estudie, y por consiguiente se utiliza una fórmula para obtener la profundidad relativa que arroja valores situados entre 0 y 1.

La fórmula es la siguiente: profundidad relativa = 2 × (profundidad media – 1) ÷ k – 2 En que k es el número de líneas axiales del sistema.

Para cualquier punto, cuanto menores sean los valores de la profundidad relativa, más estrechamente conectada estará esa línea con el resto del sistema y, a la inversa, cuanto mayor sea el valor, más segregada estará. Cabría esperar que las calles que están estrechamente conectadas con el resto del sistema, o que son “más superficiales”, fuesen más accesibles. La sintaxis espacial denomina a los espacios o líneas más superficiales y más accesibles, más “integrados”. Cabría esperar hallar los edificios y usos del espacio más importantes, por ejemplo los comercios, en las líneas más integradas (el “núcleo integrador”), en lugar de viviendas, como sucede a menudo en la realidad. En un estudio efectuado por Barnsby de Londres septentrional, los principales comercios se encontraban en la línea axial más integrada (véase el Gráfico 5). En un estudio similar de Venecia, Hamer (1999) constató que la línea

axial más integrada es el puente de Rialto sobre el Gran Canal “donde, durante siglos, los mercaderes de Venecia han desarrollado su oficio”.

Considerando la magnitud del desplazamiento en cada línea axial, cabría esperar también constatar que más personas utilizasen trayectos más integrados, como efectivamente también sucede. Alan Penn, del University College de Londres constató una gran correlación entre la situación de una vía en la jerarquía, conjugada con su anchura (aunque no da el cálculo), y volumen de tráfico que tiene. Al parecer, el método puede explicar el 80% de la variación de las corrientes de tráfico entre distintas calles (Hamer, 1999). Así pues, la sintaxis espacial puede dar una “explicación” del tráfico que desaparece cuando se cierran vías de

Gráfico 5. Barnsby (Londres)

Dibujo de las calles (tomado del Servicio Oficial de Cartografía 1:10.000)

Mapa axial

Núcleo integrador

comunicación. Ahora bien, el tráfico también puede desaparecer si se establecen dispositivos para retardar el tráfico en partes de una red. No ha cambiado la red en conjunto, pero sí la dificultad que supone utilizar partes de ella. Por consiguiente, será preciso refinar aún más los cálculos de Alan Penn.

Por el momento, la sintaxis espacial no tiene nada que decir acerca de la distribución por modos de transporte, ni tampoco a propósito de las rupturas de las redes de peatones, como carreteras importantes, que constituyen, empero, espacios abiertos. Para contemplar la calidad de las redes de vías de peatones y de vehículos de modo comparado a fin de ponerlas en relación con la distribución por modos de transporte, habría que efectuar análisis por separado de cada una de las redes. Los senderos y los espacios para peatones únicamente aparecerían en la red de vías para peatones. Las vías más pequeñas, en las que el tráfico rodado no impone una gran demora a los peatones que desean atravesarlas, podrían ser consideradas de modo similar en los análisis de los peatones y los vehículos. Las vías principales podrían tener que ser analizadas como una sola ruta/línea axial de vehículos, pero como dos –una para cada sendero, con un número limitado de conexiones entre ellos- respecto de los peatones.

Los principios de la sintaxis espacial nos parecen muy apropiados para evaluar las redes sostenibles de vías locales para peatones o bicicletas. En esos modos de transporte, entra en juego una serie de características de los desplazamientos. Además de las vueltas o rupturas mencionadas en los modelos tradicionales de sintaxis espacial, se podría codificar como discontinuidades que se suman a los factores de disuasión otros atributos espaciales referentes a los cambios de la calidad del entorno, los tipos de fachadas o frentes, o bien obstáculos, que creen una ruptura.

Se están elaborando otras maneras innovadoras de evaluar el entorno de las calles. Por ejemplo, el concepto de indicadores de ocupación (Tsukaguchi y Jung, 2002) considera la asignación del espacio en las carreteras a diferentes modos de transporte basándose en un “índice de ocupación”. La toma en cuenta de esos indicadores no sólo aclara unos aspectos de las características de determinadas calles de barrios residenciales, sino que además permite examinar el nivel de servicio de las calles de una zona residencial en conjunto. Se aplica a la planificación de las calles con objeto de compartir el espacio de las vías de comunicación entre los peatones, las bicicletas y los vehículos a motor.

Conclusiones

Las ideas acerca de qué constituye la forma ideal de una ciudad han cambiado, al haber pasado la preocupación principal en materia de diseño de las ciudades de expresar conveniencias personales y militares al interés actual por la sostenibilidad, sin olvidar el interés por la higiene y la movilidad. Muy a menudo, conceptos que resultan adecuados respecto a una idea no lo son a propósito de otra. Por ejemplo, la separación entre los distintos usos del espacio y la suburbanización produjo un uso de los transportes más elevado del que desearían ver los defensores de la sostenibilidad. No sabemos si la actual preocupación por la sostenibilidad será sustituida por otros intereses. Bien pudiera ser que fuese el principio rector último, pero también que la aparición de una nueva tecnología lo hiciese irrelevante. Tenemos que comprender qué aspectos del diseño de la red influyen en la sostenibilidad, especialmente al influir en la distribución de los transportes por modos, para poder evaluar los diseños con más precisión en lo que se refiere a su conveniencia para atender las preocupaciones actuales.

Hemos visto que el transporte influye en la índole de la urbanización. Cada forma de transporte, si se utilizase exclusivamente, daría lugar a un tipo diferente de zona urbana. La marcha a pie y los transportes públicos tienen un efecto de concentración y producirían una urbanización de densidad elevada; los automóviles, de baja densidad, y las bicicletas una situación intermedia (Apel y Pharaoh, 1995). Este proceso funciona asimismo a la inversa. La densidad de la urbanización es un factor importante para determinar con qué frecuencia y por qué medios se desplaza la gente. Una urbanización de baja densidad y cuya red viaria discurre alrededor de ella en lugar de a través de ella y que en el interior tiene calles sin salida favorece la utilización de automóviles al dificultar la marcha a pie y los desplazamientos en bicicleta. Caminar y utilizar los transportes públicos son modos más eficaces si las rutas principales atraviesan la zona urbana y si existe lo que Engwicht (1992) denomina una jerarquía fractal (es decir, cuando las vías sean cuales fueren sus niveles de importancia, pueden conectar con otras, asimismo con independencia de su importancia). Si la densidad tiene una correlación más elevada con el uso de los transportes que las características de la red, ello quiere decir que la política de transportes podría centrarse en la densidad y que el diseño real de la red podría tratar de alcanzar otros objetivos como evitar la delincuencia o la elegancia arquitectónica.

Además, si se aumentan las densidades, como propugna Rogers (1999) para mejorar otros aspectos de la vida urbana, los profesionales de los transportes tienen que utilizar las técnicas de que disponen para promover la marcha a pie, las bicicletas y los transportes públicos, lo cual puede significar velar por que las redes de calles sean diseñadas de manera tal que favorezcan los modos de transporte menos nocivos para el medio ambiente. Las orientaciones oficiales no utilizan la red de calles ni el diseño urbano para alentar modos de transporte verdes. Si tratamos de mejorar la calidad y la sostenibilidad de nuestras zonas urbanas, debemos aplicar políticas que orienten el diseño, la densidad y la distribución del transporte por modos y que funcionen aunadas. También será necesario poner el acento en la medición de los resultados de las redes de calles. Los ejemplos, tan diferentes, de “un dibujo de calles bien diseñado” (Gale, 1949) y “una calle bien diseñada” (Bamford, 1995) ponen de relieve la inexistencia de características mensurables en el proceso de diseño. Las técnicas cuantitativas pasarán a ser un elemento esencial de la planificación en el futuro.

Traducido del inglés

Referencias

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Análisis comparativo de los resultados de los sistemas de

transporte público urbano en Europa

Patrick van Egmond, Peter Nijkamp y Gabriella Vindigni

Notas biográficas

Patrick W. van Egmond obtuvo una licencia en la Universidad Libre de Amsterdam tras presentar una tesis sobre "Organización y factores decisivos de éxito del transporte público urbano". Desde 2001, desempeña funciones en TIS.pt, en Portugal, en el Departamento de Políticas y Sistemas de Transporte, donde se dedica fundamentalmente a la investigación y a la realización de proyectos de asesoramiento en Europa relacionados con las políticas y la organización del transporte público urbano. Email: patrick.egmont@tis.pt Peter Nijkamp es Profesor de Economía Espacial en la Universidad Libre de Amsterdam. Sus principales temas de investigación son la evaluación de planos, los análisis con múltiples criterios, la planificación regional y urbana, el análisis de sistemas de transportes, la modelización matemática, la innovación tecnológica y la gestión de recursos. Email: pnijkmp@econ.vu.nl La Dra. Gabriella Vindigni es investigadora en el Departamento de Economía Agrícola y Evaluación de Recursos de la Universidad de Catania, Italia. Sus investigaciones se centran en los sistemas de apoyo a las decisiones sobre gestión del medio ambiente y en instrumentos de inteligencia artificial para la síntesis de la información cualitativa y cuantitativa, con aplicaciones para la evaluación ambiental, como también para el impacto de las políticas gubernamentales en el crecimiento económico. Email: vindigni@unict.it

Situar el problema

La integración europea es un término vago que abarca una amplia gama de factores socioculturales, contextos geográficos y mecanismos institucionales y económicos. La Unión Europea nació gracias al impulso de un conjunto de fuerzas diferentes, de redes desarticuladas y de regímenes reglamentarios centrados en sí mismos. El ritmo de la instauración de políticas mejor coordinadas, por ejemplo la política agrícola común (PAC) o la política común de transportes (PCT), ha sido lento y a veces desalentador. Sin embargo, Europa está creando gradualmente su propio perfil político, proceso que se torna urgente ante la perspectiva del ingreso de los países cuya adhesión está en curso (véase también Comisión Europea, 2001).

Una de las esferas en las que la Comisión Europea ha puesto particular empeño es la de la política de transportes. La formulación de políticas en ese ámbito se rige por dos principios

generales establecidos en los tratados fundamentales de la Comunidad Europea, esto es el principio de subsidiariedad y el principio de la proporcionalidad. De acuerdo con el primer principio, "en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad Europea intervendrá (...), sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados Miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario", mientras el segundo principio ha de interpretarse como sigue: "Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente tratado". Dentro de este marco general, se está elaborando una política europea común para el sector del transporte.

Una de las piedras angulares de la PCT es introducir una mayor adaptación al mercado en el sector a fin de aumentar la eficiencia de un sistema a veces anticuado. En la actualidad se contemplan diversos mecanismos basados en una desconcentración política, en particular la descentralización, la liberalización y la privatización. Mediante una estricta adhesión a los principios del mercado, se espera que el sector de los transportes haga más eficaz el proceso de integración europea. Una política semejante no sólo exige el desplazamiento transfronterizo (por ejemplo, en el sector de los ferrocarriles, en el aeronáutico o en el del flete internacional), sino también en el transporte público en diversos niveles geográficos, que van del interregional al local. La Comisión Europea está elaborando actualmente un amplio marco de reglamentación pertinente y de estímulos financieros a fin de favorecer el buen funcionamiento del transporte público con ayuda de los incentivos de mercado. Entre las tres formas en que idealmente podría organizarse el transporte público, a saber, un monopolio de Estado con mercados cerrados (que incluye también un mecanismo de empresas privadas con derechos exclusivos), un régimen de competencia limitada y un sistema de mercadostotalmente liberalizados, la Comisión es partidaria actualmente de una estructura basada en una competencia limitada. Es evidente que tal sistema no rompe definitivamente con el pasado; en efecto, varias ciudades han empezado ya a aplicar esos nuevos marcos reglamentarios en su política de transporte público.

La finalidad del presente estudio es determinar si la transición gradual del transporte público urbano (o tránsito urbano masivo) a un sistema de competencia limitada ha tenido éxito y logrado cumplir mejor los objetivos fijados por las autoridades responsables en ese ámbito. Además, el estudio apunta a determinar cuáles son los factores esenciales del éxito de los sistemas de transporte público en diversas regiones urbanas de Europa, basándose en una interpretación tipológica y en una comparación metaanalítica.

El presente estudio se estructura de la siguiente manera. En la Sección 2 se ofrece una concisa introducción a la política europea en materia de transporte público (urbano); se prestará especial atención a los diversos objetivos políticos que sirven de marco de referencia para juzgar los resultados efectivos de los sistemas de transporte público urbano. A continuación, en la Sección 3, se dará una visión de las diversas formas orgánicas que adoptan tales sistemas. Como una etapa hacia un análisis práctico de las políticas aplicadas, la Sección 4 contendrá una reseña de los diversos factores para obtener esos resultados. En la Sección 5 se presentará la base de datos empleada para nuestra clasificación sistemática de los diversos regímenes europeos de transporte urbano. En la Sección 6 figura une interpretación sustantiva de las conclusiones empíricas, así como una exposición y una descripción de los resultados obtenidos gracias a un método analítico más riguroso de tratamiento de datos cualitativos procedentes de muestras reducidas de una investigación sobre estudios comparativos de casos, a saber, el análisis aproximativo de conjunto, basado en principios metaanalíticos; los criterios

normativos resultantes que pueden servir de lecciones aplicables a otros casos se interpretarán también. Y, por último, el artículo concluye con algunas perspectivas de política en la materia.

Elementos básicos de la política europea de transporte público urbano

Le transporte es uno de los principios unificadores de la política de integración europea (véase Nijkamp et al., 1998). Ello se aplica en todos los niveles geográficos, que van del internacional al local. Por ejemplo, en el plano internacional la política sobre Redes Transeuropeas (TEN) reviste suma importancia. A nivel local, la competencia de la Unión Europea respecto del funcionamiento de las redes locales se ve limitada por los principios antes mencionados de proporcionalidad y subsidiaridad, pero el objetivo general de favorecer la eficiencia de los sistemas europeos de transporte también se aplica, además del cumplimiento de objetivos socioeconómicos (como la generación de empleo) y los relacionados con el medio ambiente (a saber, la reducción de las emisiones de CO2 en el sector de los transportes). En especial, el transporte público suele mirarse como un vehículo fundamental de la marcha hacia una movilidad sostenible.

El transporte público urbano se considera en general como uno de los servicios primordiales que se ofrecen a la colectividad. A nivel individual, atiende las necesidades de movilización de los ciudadanos, mientras que a nivel de la comunidad contribuye a la calidad de vida y a la sostenibilidad. La Dirección General de Transportes de la Comisión Europea atribuyó incluso al transporte el carácter de servicio crucial para los ciudadanos europeos, como se señala en las declaraciones siguientes (Comisión Europea, 1996): "Las necesidades de los ciudadanos son un aspecto esencial de las decisiones sobre las disposiciones en materia de transporte" y "Lo ideal sería que el trasporte público resultara accesible, abordable y disponible para todos los ciudadanos. Las consideraciones financieras y técnicas pueden ser restrictivas en tal sentido, pero la Comisión estima que la meta es importante y que merece ser debatida....." Por consiguiente, la política de la Comisión apunta a intensificar la utilización del transporte público.

El nuevo marco reglamentario de la Unión Europea en el ámbito del transporte público comprende los siguientes objetivos generales (Comisión Europea 1996, 2001):

- alentar un aumento de la utilización del transporte público; - alentar la integración del sistema y el cumplimiento de las exigencias del servicio público; - crear incentivos a los proveedores del servicio y a las autoridades de planificación a fin de mejorar la accesibilidad, la eficiencia, la calidad y la preocupación por el usuario de los sistemas de transporte público; - promover las condiciones financieras necesarias par hacer que los servicios de transporte público resulten más atractivos para los inversores tanto públicos como privados;- imponer un mínimo de exigencias en cuanto a las calificaciones del personal, garantizando así un alto nivel de fiabilidad, estabilidad y seguridad; - salvaguardar la flexibilidad frente a las prioridades específicas de carácter nacional, regional y local y a las particularidades de los sistemas jurídicos nacionales.

Dichos objetivos servirán de estímulo para la existencia de un sector de transporte público poderoso en Europa y eliminarán los obstáculos existentes que son un factor de ineficacia.

Ahora bien, la responsabilidad de la aplicación concreta de los principios antes señalados incumbe esencialmente a las autoridades públicas con jurisdicción local o regional.

Es evidente que el punto más débil del suministro de un transporte público urbano y suburbano de buena calidad es la escasa transparencia de la organización de ese servicio en Europa. Las modalidades de organización van de las empresas públicas (con un marcado predominio de las autoridades estatales en la propiedad, la planificación y el funcionamiento) a las empresas privadas que operan en mercados liberalizados. Los monopolios públicos (y privados) han resultado claramente ineficaces por la falta de incentivos de que adolece un mercado protegido. Aunque se supone que las empresas del sector privado actúan con una eficacia mucho mayor en mercados competitivos de transporte público, es posible que una menor posibilidad de integración en los sistemas de ese tipo de transporte contrarreste esa ventaja (véase también Van Ooststroom, 1998, ISOTOPE, 1997). En consecuencia, la Comisión Europea ha logrado conjugar ambas formas extremas, lo que tal vez atienda mejor las necesidades de los ciudadanos y de la sociedad en su conjunto. Esta combinación orgánica representa una modalidad basada en un semimercado y presupone también una estricta reglamentación que puede favorecer la eficiencia en la producción y en función de los costos, así como el logro de objetivos socioeconómicos y la satisfacción del cliente.

El modelo de semimercado que impulsa la Comisión se basa en un sistema de concesiones otorgadas sobre bases competitivas por autoridades públicas responsables a las diversas empresas de transporte público. El marco reglamentario y de funcionamiento de los servicios ofrecidos debe ser fijado por la autoridad pública. Este modelo tiene dos consecuencias importantes. Primero, se traduce en un cambio de la misión del proveedor del transporte público que, en vez de cumplir la exigencia de prestar un servicio como funcionario del Estado, pasa a establecer un contrato de servicio público entre dos partes, a saber, la autoridad pública y el que lo proporciona, con la consecuencia de que ambos papeles ya no pueden coincidir. Es indudable que en el marco legal correspondiente, los derechos y deberes de ambas partes (por ejemplo, la obligación de brindar servicios de transporte público) tienen que precisarse. En segundo lugar, el modelo de concesiones introduce incentivos de mercado, ya que una concesión tiene una duración imitada por lo que las nuevas son objeto de llamamientos a licitaciones. Dentro de estas condiciones generales, varias formas de operar son posibles, como se desprende de la diversidad de estructuras orgánicas de los proveedores europeos de transporte público local.

Organización de los sistemas de transporte público local

Los sistemas de transporte público local (LPT) -en los países de la Unión Europea y en el mundo- presentan una enorme diversidad de características en cuanto a organización y a sus relaciones con las partes interesadas, así como en materia de planificación y sistemas de control. En el marco de nuestro estudio, utilizaremos una clasificación práctica de los sistemas de LPT basada en el "derecho de iniciativa", en virtud del cual la decisión fundamental y legal sobre cómo organizar un sistema de LPT incumbe a la autoridad pública o al mercado (véase ISOTOPE, 1997 y Van der Velde, 1997). En el primer caso, la autoridad de transporte goza de un monopolio oficial, mientras que en el segundo las iniciativas en materia de LPT surgen del sistema -a menudo anónimo- de libre mercado (aunque limitado por disposiciones legales y reglamentarias).

Esquemáticamente, los distintos tipos de disposiciones en materia de iniciativas y de estructuras orgánicas pueden representarse de la manera siguiente (véase también Van der Velde, 1997): I. Iniciativa por conducto de una autoridad administrativa que puede crearse como:

- una dependencia de un sistema de administración pública (en cuyo caso es posible que exista una gran diversidad de competencias legales, que van de la delegación de funciones a la gestión pública), o como - un ejecutante (semi-) privado sobre la base de una concesión.

II. Iniciativa a través del mercado que puede adoptar las apariencias extremas siguientes: - un sistema basado en una autorización otorgada por un agente público a una parte perteneciente al sector privado, a una parte perteneciente al sector público, o una combinación de ambas, o -un sistema basado en la entrada en el mercado abierto.

El sistema de LPT suele funcionar en un terreno en que operan fuerzas complejas con diversos jugadores clave. En nuestro enfoque tipológico hacemos la siguiente distinción:

- consumidores/usuarios que representan la demanda, - votantes locales que representan la democracia local, - autoridades locales que actúan como representantes públicos, - empresas de transporte público o ejecutantes responsables de la gestión cotidiana.

Esta lista de partes interesadas puede servir de base para elaborar una nómina de derechos de iniciativa respecto de las condiciones de entrada y de funcionamiento del mercado del LPT. Los cuatro tipos de participantes antes mencionados en los sistemas de LPT desempeñan papeles y funciones diferentes en el mercado del transporte colectivo de pasajeros. Es posible distinguir en particular las tareas y actividades siguientes:

- suministro (prestación) de una diversidad de servicios de LPT a los clientes (consumidores/usuarios), - pago de los clientes (además de pagos adicionales como subvenciones públicas) por la prestación de servicios de LPT, - impacto democrático (votación) en la calidad y cantidad de los servicios o sistemas de LPT - reglamentación pública de la oferta y/o demanda de servicios de LPT sobre la base de disposiciones legales.

Es evidente que tales funciones están interrelacionadas y, por ende, la ejecución de esas tareas y actividades reúne a las partes antes mencionadas. La naturaleza de los vínculos entre la amplia gama de servicios de LPT puede presentar grandes diferencias de apariencia y señalarse mediante diagramas con flechas. De este modo, una descripción sistemática de (casi) todas las diversas formas importantes de LPT puede lograrse en principio. Es evidente que las modalidades de vinculaciones estilizadas revisten numerosas apariencias orgánicas (véase también MARETOPE, 2000 y Van de Velde, 1992, 1999). Como ejemplos, cabe señalar los sistemas de monopolio público, los sistemas de LPT subvencionados, los procedimientos competitivos de licitaciones, las concesiones selectivas, la gestión delegada, la propiedad del Estado. Es imposible efectuar una descripción detallada de esas estructuras orgánicas. En el presente estudio, abordaremos más bien las principales fuerzas que impulsan tales estructuras y procuraremos determinar cuáles son los factores de base más importantes de la amplia gama de sistemas de LPT en Europa que contribuyen a su éxito o a su fracaso. Este enfoque se ampliará, por consiguiente, para incluir también como fuerzas motrices, además de los

factores ambientales externos, los distintos niveles de competencia en materia de planificación de los sistemas de LPT, en particular, la planificación estratégica, táctica y operativa. Estos aspectos se analizarán más a fondo en la sección siguiente.

Factores de éxito de los sistemas de LPT

Para incrementar la utilización y la eficacia de los sistemas de LPT es necesario analizar mejor las fuerzas que los impulsan o los elementos determinantes de los resultados de dichos sistemas. A partir de las diversas directivas de la Unión Europea antes mencionadas, es posible hacer una subdivisión en dos clases de objetivos (véase Van Egmond, 2001). En primer término, hay criterios de resultados socioeconómicos, en particular el incremento de la utilización de los sistemas de LPT, la mejora de las condiciones de calidad del entorno o la contribución al empleo. En ese contexto cabe mencionar también la accesibilidad, la calidad, la disponibilidad y la posibilidad de pagar los servicios de LPT. En segundo término, hay criterios de resultados financieros y económicos, en particular la eficiencia interna en función de los costos y la eficacia en la captación de clientela. Esta serie compleja de objetivos/criterios interrelacionados del funcionamiento de los sistemas de LPT se describe en un diagrama con flechas en la Figura 1. Es evidente que el logro efectivo de esas metas de política ha de ser "explicado" por una sucesión de factores de base genéricos y propios de ciertos sitios. El principal indicador del éxito de una política es la utilización de los sistemas de tránsito local de masas (por ejemplo, la participación en la modalidad del sistema de LPT), que es un indicador compuesto de los numerosos criterios determinados por la aplicación de una política, como se desprende de la Figura 1. Por consiguiente, la Figura 1 entrega una visión sintética y completa de los indicadores centrales de evaluación/resultado de los sistemas de LPT así como sus factores esenciales. Ese esquema constituye también el marco indispensable para realizar un análisis comparativo de los sistemas de LPT en las ciudades europeas.

Los resultados de los sistemas de LPT -en cuanto a la parte que les corresponde y la calidad del LPT- son esencialmente dependientes de una serie de fuerzas motrices importantes (factores esenciales de éxito, abreviados como FEE). Hay, como es lógico, numerosos factores de esa índole, pero en aras de la claridad se han clasificado en 4 categorías que se describirán ahora sucintamente (para más información, véase Van Egmond, 2001).

Figura 1 Esquema de interacción de los objectivos /criterios del LPT

Medioambiente

Parte en la modalidad del sistema de LPT

Empleo

Eficiencia en función de los coscostos

Eficacia de la producción

Calidad

Posibilidad de pago

Disponibilidad

Accesibilidad

= correlación positiva = correlación negativa = correlación específica de una situación

A. FEE externos Dichos factores no son de la competencia de una autoridad urbana de tránsito de masas, por lo que no pueden ser controlados por el organismo de LPT de que se trate. Distinguiremos cuatro de esos FEE externos importantes: A1. población. Este factor depende de la demanda potencial de servicios de LPT y representa un indicador de eficiencia en relación con la masa crítica de usuarios de LPT (incluida la población de las zonas adyacentes, así como los turistas). A2. densidad de población. Este factor es representativo de la densidad económica y geográfica e influye en el tipo de sistemas de LPT que se ofrecen. A3. distribución de la población. Este factor tiene que ver en especial con el grado de uniformidad o heterogeneidad de la dispersión geográfica de la población (por ejemplo, una estructura polinuclear opuesta a la dicotomía urbano-rural). A4. grandes manifestaciones urbanas ocasionales. Las grandes manifestaciones urbanas, como exposiciones, torneos deportivos o actividades culturales ejercen un impacto significativo pero específico en los resultados de los sistemas de LPT.

B. FEE estratégicos En las metas de los sistemas de LPT influyen también los factores estratégicos determinados por las diversas partes interesadas, en particular las autoridades nacionales, regionales y locales. Los factores estratégicos que cabe distinguir son los siguientes: B1. interés político. El funcionamiento de los sistemas de LPT organizados por el sector público como el de los orientados hacia el mercado depende en gran medida de la acción reglamentaria de las autoridades públicas y de las disposiciones que tomen para facilitar ese funcionamiento. B2. reglamentación específica para el LPT. Se necesita una reglamentación debidamente equilibrada en materia de LPT con objeto, por un lado, de crear un marco jurídico para los distintos ejecutantes, que precise sus derechos y obligaciones y, por otro, que deje un margen suficiente para el ejercicio de un espíritu de empresa adecuado. B3. integración del LPT y del desarrollo urbano. Es preciso que los planes de desarrollo urbano y suburbano se apoyen en una dotación suficiente de sistemas de LPT. Conviene que la integración se efectúe tanto sobre bases estructurales como de proyectos, a fin de atraer una demanda adecuada. B4. coordinación entre el sector del LPT y las autoridades públicas. Las autoridades competentes del LPT desempeñan diversas funciones, como el otorgamiento de concesiones, la evaluación de las licencias y la expedición de subvenciones, etc. Una repartición efectiva de las funciones y tareas entre el sector del LPT y las autoridades públicas resulta esencial, pues redundará en una mejor calidad del transporte ofrecido a la colectividad.

C. FEE tácticos El nivel táctico se relaciona con la forma en que los objetivos generales pueden convertirse en una prestación efectiva de los servicios de LPT. Cabe distinguir las siguientes categorías: C1. marco orgánico. Las distintas formas de organización dependen sobre todo del derecho de iniciativa esbozado anteriormente. Se supone que la diversidad en el plano orgánico es un factor que influye de manera decisiva en el grado de éxito de la red de LPT.

C2. marco financiero. Las repercusiones financieras consisten esencialmente en la forma en que se dividen los riesgos financieros y de producción entre las autoridades y los ejecutantes, lo que refleja la estructura de las relaciones contractuales (por ejemplo, contratos de gestión, contratos de costo bruto, contratos de costo neto, cada uno de los cuales tiene sus peculiaridades). C3. subvenciones. Estas formas de apoyo financiero pueden ser estructurales y no estructurales. La última categoría corresponde a la asistencia financiera para proyectos especiales. Las estructurales se subdividen en directas e indirectas. Las directas implican una transferencia a la empresa ejecutante, mientras las indirectas consisten en un apoyo financiero por intermedio del usuario. Las subvenciones cruzadas entre diversos servicios públicos o servicios de LPT son también posibles. C4. asociación entre el sector público y el sector privado. Este tipo de asociación entre el sector público y el sector privado puede tener que ver tanto con la ejecución operativa de los servicios de LPT como con el funcionamiento de los proyectos de infraestructura. Entre las razones que justifican estas asociaciones cabe mencionar los beneficios resultantes de la sinergia, el desarrollo multifuncional, la combinación entre la cultura reglamentaria y la empresarial, una mejor cobertura de los riesgos del mercado, etc. C5. simbiosis entre el LPT y otras modalidades de transporte. Una mejor integración puede generar situaciones beneficiosas para todos, por ejemplo, en el caso de los terminales para pasajeros de diferentes modalidades de transporte.

D. FEE operativos A nivel del funcionamiento, nos ocupamos del suministro y ejecución reales de los servicios de LPT, en particular de las actividades de producción y ventas. Cabe distinguir en este caso los siguientes factores: D1. diversidad de formas de suministro de los servicios de LPT. Las distintas categorías de sistemas de LPT incluyen los autobuses, los tranvías, el metro, los ferrocarriles, los tapices rodantes, etc. D2. situación privilegiada del LPT comparado con otro tipo de tráfico. Las normas de prioridad física del LPT "en carretera" pueden brindar al sistema en su conjunto una posición más competitiva frente al transporte privado. D3. densidad de LPT. La densidad puede tener que ver tanto con el servicio (por ejemplo, frecuencia e intensidad) como con el material rodante y/o la infraestructura que utilizan los sistemas de LPT. D4. integración del LPT. Los diversos sistemas de LPT en una ciudad o entre ciudades diferentes pueden alcanzar un mayor grado de cohesión gracias la integración de las tarifas, la logística, los recorridos, etc. D5. comercialización e información en materia de LPT. Este factor se relaciona con la necesidad de un moderno sector del LPT que se adapte al mercado y al cliente (por ejemplo, la información en línea; véase también Goede y Nijkamp, 2002).

Esos FEE se utilizarán ahora como marco del test para un análisis comparativo de los sistemas de LPT de las distintas ciudades europeas, con objeto de obtener lecciones provechosas para la aplicación de políticas.

Cuadro 1 Lista de casos de ciudades europeas seleccionados 1. Atenas 9. Dresde 17. Mannheim/Heidelberg/

Ludwigshafen2. Barcelona 10. Dublín 18. Oslo 3. Berlín 11 Hagelanden 19. París

4. Berna 12. Hannover 20. Roma

5. Burdeos 13. Londres 21. Estocolmo 6. Bruselas 14. Leeds 22. Viena 7. Budapest 15. Lisbon 8. Copenhague 16. Malmö/Lund/Helsingborg Creación de la base de datos sobre el sistema de LPT en las ciudades europeas

En necesario que la clasificación de los FEE que figura en la sección precedente sea más funcional al indicarse en qué medida los diversos objetivos en materia de LPT y los FEE se cumplen en cada una de las ciudades europeas analizadas en el presente estudio. Los ejemplos de ciudades europeas seleccionados a tal efecto cubren una amplia gama de categorías de dimensión urbana y de marcos orgánicos/reglamentarios y ofrecen una muestra transversal representativa de las distintas formas de transporte urbano público. Ello permitirá hacer una comparación entre regiones urbanas de dimensión similar pero que funcionan de acuerdo con disposiciones diferentes y entre regiones urbanas de dimensión variable pero que funcionan en virtud de disposiciones similares (MARETOPE, 2000 y Yin, 1994). Las ciudades que figuran a continuación fueron seleccionadas en definitiva sobre la base de su buena disposición para participar en el proyecto y de los datos disponibles (véase el Cuadro 1).

Para cada ciudad que figura en la lista, el conjunto de indicadores de resultados (éxito) que aparece en la Figura 1 fue evaluado de manera cualitativa (por categorías) utilizando información oficial y extraoficial y proveniente de expertos locales (para más detalles, véase Van Egmond 2001). Las notas se basan en el grado de cumplimiento de los objetivos que aparecen en la Figura 1. El objetivo esencial que sirve de base a la evaluación de la política es la utilización de sistemas de tránsito urbano de masas (por ejemplo, su parte en la modalidad), como consecuencia de los diversos factores de base incluidos en la figura. Los datos sobre partes en una modalidad suelen ser públicos y pueden conseguirse fácilmente en muchas ciudades europeas. Sin embargo, la obtención de otros datos (véase la Figura 1) a menudo es problemática y requiere la colaboración de expertos locales que tienen más fácil acceso a los -a veces cualitativos- datos locales. Esos expertos fueron esenciales para nuestro análisis comparativo, ya que tenían que recoger datos específicos de una ciudad de manera sistemática y uniforme. El grado de éxito de un sistema de LPT era entonces evaluado por un equipo de investigación a partir del criterio de si la parte en la modalidad del sistema en una ciudad en particular era superior o inferior al promedio europeo. La consulta por el experto de todos esos criterios de resultado permitía entonces una calificación completa del éxito del LPT según una triple clasificación de los resultados de un determinado LPT en cualquiera de esas ciudades: satisfactorio (nota 1); moderadamente satisfactorio (nota 2); insatisfactorio (nota 3); éxitodesconocido que recibe un código 4. Las evaluaciones reales de resultados basadas en informes, artículos, anuarios, investigaciones, Internet y entrevistas locales figuran en el primer renglón (P) del Cuadro 3 (véase Van Egmond, 2001). Por consiguiente, la nota de resultado P es un indicador compuesto, en que la información dada a conocer públicamente sobre la participación de los sistemas de LPT se combina con la información local y la facilitada por los expertos a fin de fijar la nota de un determinado sistema de LPT. Las notas se basan en un promedio de una previsión de más largo aliento que suele abarcar varios años, lo que permite evitar los valores atípicos.

Cabe hacer notar que la información sobre los factores de resultados del LPT a menudo estaba disponible en forma no numérica (información por categorías). Ello exige el empleo de un esquema de codificación sistemática. Para hacer una reseña por categorías de la información

sobre los FEE para cada ciudad, debe elaborarse un cuadro con datos cualitativos codificados (véase el Cuadro 2). A continuación, se efectuaron estimaciones empíricas (en forma codificada) de los 18 elementos que determinan los FEE respecto de los 22 casos de ciudades europeas, basadas una vez más en una compilación y verificación cruzada de diversas fuentes locales de información sobre el LPT. Con ayuda de una amplia labor comparativa en el terreno, la codificación que figura en el Cuadro 2 fue evaluada para cada ciudad en particular. La información evaluada empíricamente figura en el Cuadro 3, bajo las letras A a D. Los datos contenidos en este último cuadro se tratarán ahora en dos etapas. En primer lugar, haremos una interpretación cualitativa de los logros, basada en un análisis de las frecuencias de los FEE en esa matriz. Después presentaremos un nuevo método de clasificación con multiplicidad de variables para las escalas de medición nominal, llamado "análisis aproximativo de conjunto".

Resultados empíricos

La inspección cualitativa de la matriz de datos codificados (Cuadro 3) ofrece ciertas perspectivas interesantes. Las notas de resultados que figuran en el Cuadro 3 demuestran que, analizando nuestro muestreo de 22 ciudades europeas, puede estimarse que sólo en cinco ciudades, a lo más, los sistemas de LPT no funcionan satisfactoriamente. Nueve ciudades sostienen que han logrado un éxito moderado, mientras que al parecer en siete es posible registrar buenos resultados. Tratándose de una ciudad, los resultados de los sistemas de LPT no pudieron ser codificados sin ambigüedad. La conclusión general es que en las actuales condiciones -que comprenden la política europea de competencia limitada- se ha llegado a resultados bastante satisfactorios. Cabe deducir que la adopción de una forma orgánica e institucional de LPT basada una competencia limitada ofrece las bases necesarias para que haya un equilibrio entre los objetivos sociopolítcos de un desarrollo socioeconómico y financiero-económico sano de los sistemas de LPT.

Tranvía en Ostende, Bélgica, 1990

Daniel Besson / REA

Del estudio de las 22 ciudades en conjunto, puede estimarse que un total de 16 son ejemplos de competencia limitada, la forma orgánica predominante en los sistemas de LPT de la Unión Europea. De esos 16 casos, cabe deducir que un total de 10 se basan en la iniciativa de la autoridad pública, mientras los restantes constituyen una iniciativa del mercado (o un caso ambiguo) En general, todos los casos de competencia limitada parecen dar resultados bastante prometedores.

Si hacemos una distinción entre las condiciones externas, estratégicas, tácticas y operativas del contexto necesario para que los sistemas de LPT sean eficaces, gracias a un examen cuidadoso del Cuadro 3 llegaremos a las conclusiones siguientes en cuanto a su impacto en esa eficacia:

- Los factores externos no parecen ejercer un impacto exento de ambigüedades en el grado de éxito del LPT. Aunque existen lazos evidentes con algunos elementos de esos factores externos, el resultado global no es concluyente. - En cuanto a los factores estratégicos, observamos una influencia más directa en el grado de éxito del LPT. En particular la calidad del buen gobierno y la gestión parece ser un factor positivo determinante (por ejemplo, en Berna y París). Por otra parte, el exceso de organización de los sistemas de LPT suele llevar al fracaso. - A nivel táctico, se desprenden también interesantes conclusiones. En especial, en las ciudades con un sistema de LPT sometido a una competencia reglamentada o limitada ésta parece redundar en un funcionamiento realmente eficaz. Esto ha de reflejarse también en una sana división de las responsabilidades financieras de todas las partes interesadas, en particular en el contexto de un contrato de costo bruto o de un contrato bien definido de gestión. Además, puede concluirse que las elevadas subvenciones a los sistemas de LPT tienen consecuencias financieras y socioeconómicas poco satisfactorias, mientras las subvenciones moderadas dan, en general, buenos resultados. Es evidente, entonces, que los incentivos poderosos no son un estímulo a la eficacia de los sistemas de LPT. - Y, por último, a nivel operativo, nuestra principal conclusión es que la existencia de un sistema integrado de LPT con modalidades diferentes tiende a favorecer una mayor eficacia. Cuadro 2 Cuadro codificado de los FEE de los sistemas europeos de LPT

Codificación de los FEE 1 2 3 4 5 6

FEE Externos

A1 Dimensión >3 mln 3 mln>x> 1 mln

1mln>x> 500.000

<500.000

A2 Nº. de personas/ km2 >2000 2000>x> 1000

<1000

A3 Distribución Sí Insignificante

A4 Grandes manifestaciones ocasionales

Sí No

Estratégicos B1 Interés para la política Considerable Medio Insignificante

B2 Legislación específica de LPT

Legislación general

Legislación específica

Insignificante Se ignora

B3 Integración del LPT y el desarrollo urbano

Sistemática Basada en los proyectos

Insignificante

B4 Armonía entre el LPT y las autoridades

Sí No

Tácticos C1 Marco orgánico Regulado Competencia

limitada; Competencia limitada;

Competencia limitada;

Mercado liberalizado

Combinación de los tipos

iniciativa de las autoridades

iniciativa del mercado

iniciativa del mercado/ autoridades

principales

C2 Marco Financiero Contrato de costo neto

Contrato de costo bruto

Contrato de gestión

Se ignora

C3 Subvenciones (% costos operativos)

<25% 25%-50% >50% Se ignora

C4 Asociación entre el sector público y el sector privado

Relativa a la infraestructura

Relativa al servicio de LPT

Relativa a la infraestructuray al servicio de LPT

Sin asociación Se ignora

C5 Integración del LPT con modalidades alternativas de transporte

Sí Insignificante Se ignora

Operativos D1 Variedad de los servicios

de LPT Autobús/tranvía/ ferrocarril pesado(sub-) urbano

Autobús/metro/ ferrocarril pesado (sub-) urbano

Autobús/ferrocarril ligero/ (sub)-urbano/ ferrocarril pesado/(sub-) urbano

Autobús/ferrocarril pesado (sub-) urbano

Autobús/tranvía y/o metro y/o ferrocarril ligero/ferrocarril pesado (sub-) urbano

Otrascombinaciones importantes

D2 Prioridades del LPT respecto de otro tipo de tráfico

Sí No Se ignora

D3 Densidad de LPT Elevada Media Baja Se ignora

D4 Integración del LPT Elevada Media Baja Se ignora

D5 Comercialización e información respecto del LPT

Elevada Media Baja Se ignora

Cuadro 3: Base de datos codificada sobre resultados (P) y FEE (A,B,C,D) de los sistemas

europeos de LPT

CASOS DE CIUDADES EUROPEAS

CSCs 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

P 3 2 2 1 3 2 2 1 2 1 3 2 1 4 1 2 3 2 1 2 2 1 A1 1 1 1 4 3 2 2 2 3 2 3 3 1 2 3 2 3 2 1 2 2 2 A2 2 1 1 3 3 1 1 1 2 2 1 1 1 2 2 3 2 2 2 1 3 1 A3 2 2 2 2 1 2 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 1 2 2 2 2 2 A4 2 2 1 2 2 2 1 1 2 1 2 1 2 2 1 2 1 1 2 2 1 1 B1 2 1 1 1 3 2 2 1 2 2 1 1 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 B2 2 2 1 2 1 1 4 2 1 2 1 1 2 1 2 2 1 2 2 1 2 3 B3 2 1 1 1 2 1 2 1 2 2 1 2 2 1 2 2 2 1 1 2 1 3 B4 2 1 2 1 2 1 2 1 1 1 2 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 2 C1 1 2 2 1 1 3 2 2 2 3 3 2 2 6 6 2 2 2 4 1 2 3 C2 1 2 2 3 3 1 1 2 2 3 2 2 2 1 2 1 2 1 2 2 2 2 C3 2 2 3 2 3 3 3 2 3 1 3 2 4 4 2 3 2 2 3 3 3 3 C4 1 1 3 4 4 1 3 4 4 4 5 3 4 3 4 5 4 4 4 1 2 4 C5 1 3 1 1 2 1 1 1 2 2 2 3 3 1 2 3 2 1 1 1 1 1 D1 2 5 5 5 4 5 5 4 1 4 1 3 5 4 5 4 5 5 5 5 5 5 D2 1 2 1 3 1 3 2 3 3 3 3 3 3 2 1 3 1 2 3 1 1 3 D3 2 2 1 2 3 2 2 1 1 2 2 1 2 4 2 1 4 1 1 2 2 2 D4 3 1 1 2 3 1 1 1 1 2 1 2 2 3 3 2 1 1 1 2 1 1 D5 2 1 2 3 3 4 3 2 1 2 4 1 3 2 3 2 4 1 4 1 4 2

Cabe concluir que no hay una causa única, preponderante y sin ambigüedades de la eficacia de los sistemas de LPT. De los casos que figuran en un muestreo de 22 ciudades se desprende

claramente que el éxito (o el fracaso) tiene una estructura de causalidad multidimensional. Ello significa que hemos de investigar también la presencia simultánea de combinaciones de los cuatro factores esenciales de éxito anteriormente mencionados. Lo haremos en la etapa siguiente de nuestro análisis.

A fin de definir los criterios cualitativos de causalidad de los sistemas de LPT, utilizamos un método de clasificación cualitativa elaborado recientemente, a saber, el análisis aproximativo de conjunto, para extraer nuevas conclusiones de los datos nominales del Cuadro 3. Disponemos de una base de datos sobre 22 casos (ciudades) caracterizada cada una por un indicador de resultado (o valor nominal de un indicador de éxito). Además, la calificación discriminatoria de este indicador de resultado se "explica" por los valores nominales de los FEE en nuestro cuadro codificado, subdividido en cuatro categorías principales (externos, estratégicos, tácticos y operativos). Cada una de esas categorías se subdivide en subcategorías, de modo que en total disponemos de 18 elementos explicativos. Por consiguiente, tenemos que explicar la expresión nominal de un factor de éxito respecto de la eficacia de los sistemas de LPT a partir de un conjunto subyacente de expresiones nominales para los FEE. Está claro que, incluso al margen del pequeño muestreo de 22 ciudades, se trata, estadísticamente, de una tarea imposible debido al bajo nivel de medición (por ejemplo, los datos nominales).

Sin embargo, nuestro cuadro con información codificada puede representar una estructura latente a través de la cual el valor de un indicador de resultado puede explicarse mediante una lógica de combinación. En este contexto, el empleo de técnicas de la inteligencia artificial, en particular el análisis aproximativo de conjunto, puede constituir una ayuda. Los métodos aproximativos de conjunto son procedimientos de clasificación con multiplicidad de variables que apuntan a detectar modelos en una base de datos, incluso en el caso de escalas bajas de medición (comprendidas las escalas nominales). No se basan en estadísticas tradicionales, sino en la identificación de reglas deterministas (o declaraciones) apoyadas en la clasificación por categorías disponible (véase Pawlak, 1991): funcionan esencialmente como un instrumento de aprendizaje inductivo instigado por los datos. La utilización de métodos "aproximativos" se ha difundido mucho en los últimos años y se ha empleado en diversos estudios de análisis de políticas, por ejemplo, en los instrumentos ambientales, la política de turismo, la política en materia de infraestructura o la política agrícola. Reseñas, alusiones y referencias detalladas a las publicaciones pertinentes pueden encontrarse en, entre otros, Van den Bergh et al. (1999), Florax et al. (2002) y Baaijens y Nijkamp (2000).

Dichas normas adoptan a menudo la forma de declaraciones deterministas "si ... entonces" (normas de decisión) y revelan en qué condiciones (por ejemplo, combinaciones de valores de variables explicativas en la base de datos) una determinada calificación de la variable dependiente es válida. De esta forma determinista es posible identificar los factores esenciales de éxito pertinentes.

La aplicación del análisis aproximativo de conjunto a la base de datos antes mencionada (utilizando el programa informático ROSE) conduce a las siete normas de decisión siguientes, es decir, declaraciones condicionales que explican en qué condiciones (valores de FEE) se logra un cierto grado de rendimiento. i) (B2=2) & (C4=4) & (C5=3) —> P=1 ii) (C4=4) & (D3=2) —>P=1 iii) (A3=2) & (C1=2) & (D1=5) & (D4=1) —> P=2 iv) (D5=1)—> P=2 v) (A1=2) & (B1=2) & (C2=1) —> P=2

vi) (A3=1) & (B2=1) & (C5=2) —> P=3 vii) (C2=1) & (D4=3) —> P=3

Las diversas normas de decisión señaladas más arriba pueden interpretarse de manera directa. Tomemos como ejemplo la norma vii), según la cual el fracaso de un sistema de LPT (P=3) puede ser la consecuencia de la combinación de un marco financiero basado en un contrato de costo neto (C2=1) y un nivel muy bajo de integración dentro del sistema de LPT de que se trate (D4=3). Las pruebas estadísticas del programa informático ROSE muestran que la precisión de la aproximación en ese conjunto de normas parece ser elevada. Si se examina la frecuencia de la aparición de factores de contexto en esas normas de decisión explicativas, descubrimos que A2, A3, B2, B4, C1, D3 y D5 parecen ser atributos con una frecuencia relativamente alta, con la más elevada para D5. Estos factores de contexto pueden interpretarse, entonces, como elementos decisivos de éxito de los sistemas de LPT.

Aunque aparentemente estas normas de decisión resultan más bien complejas, lo cierto es que pueden interpretarse de manera directa. Por ejemplo, de acuerdo con la norma i) puede surgir un sistema de LPT satisfactorio cuando existe un régimen reglamentario específico, adaptado y no demasiado engorroso y cuando la situación privilegiada de los sistemas de LPT es tan firme que no se necesita una asociación entre el sector público y el sector privado. Análogamente, la norma ii) establece que con una densidad adecuada de sistemas de LPT, de modo que no se requieran mecanismos complementarios de apoyo en forma de asociaciones entre el sector público y el privado, el sistema de LPT de que se trate tenderá a ser satisfactorio. Otro ejemplo tiene que ver con la norma iv), que estipula que cabe ya prever un éxito mediano de los sistemas de LPT cuando se hacen esfuerzos intensos de comercialización e información. Un ejemplo de fracaso se desprende de la norma vii), que dispone que una combinación de un mecanismo financiero basado en un contrato de costo neto y un bajo nivel de integración de los sistemas de LPT tiende a generar un éxito limitado. Está claro que dichas normas son deterministas e incorporan una lógica "obligatoria" de la base de datos subyacente. Es evidente que como se basan en la inducción, pueden incluir una "correlación espuria". Por consiguiente, las distintas normas han de interpretarse con cautela.

Conclusión

Las mejoras indispensables de la eficacia y los servicios prestados por los sistemas europeos de LPT exigen una reforma drástica de la organización de los regímenes de tránsito urbano de masas. Esa modificación de la reglamentación requiere una adaptación más clara a los principios del mercado, según los cuales la prestación de servicios de alta calidad a clientes que pagan por ellos es un objetivo crucial. Esta reforma reglamentaria debe respetar también las peculiaridades de los sistemas de LPT, como su carácter público, la indivisibilidad de los elementos de la infraestructura y los costos fijos elevados. Por consiguiente, un cambio de enfoque para establecer formas esencialmente limitadas de competencia parece plausible.

En el presente estudio, se han investigado las condiciones del éxito de los sistemas de LPT en 22 ciudades europeas. En nuestro análisis, los factores esenciales de éxito se han subdividido en cuatro categorías: externos, estratégicos, tácticos y operativos. Entre esos tipos de condiciones, los factores estratégicos, tácticos y operativos, parecen ejercer, en especial, una influencia decisiva. A nivel estratégico, la recomendación clave es la creación, cuando aún no exista, de una autoridad de transporte público autónoma e integrada que cubra todo el contexto de esa forma en transporte de la conurbación. A nivel táctico, la introducción de un cierto

grado de competencia parece aconsejable para el éxito del sistema de transporte público. Por último, la realización de campañas positivas, conjuntas y transparentes de comercialización e información dirigidas al ciudadano y al consumidor pueden redundar en una integración, una eficiencia y un mejor rendimiento de dicho sistema.

En general, la reforma reglamentaria del transporte público ha creado nuevos desafíos y también nuevas oportunidades para mejorar su funcionamiento. El análisis comparativo emprendido en el presente estudio ha demostrado que como consecuencia de la reforma reglamentaria -pese a las disparidades- numerosas ciudades europeas han logrado organizar sus sistemas de LPT de manera más eficiente y satisfactoria. No obstante, deberían programarse, concretarse y ponerse en práctica muchas otras transformaciones de largo alcance a fin de crear un sistema sostenible de transporte.

Traducido del inglés

Referencias

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El pragmatismo crítico y el peaje por congestión en Londres

David Banister

Nota biográfica

David Banister es profesor de planificación del transporte del University College de Londres. Ha sido investigador invitado del Centro Warren de la Universidad de Sydney, Australia (2001-2202), y profesor invitado (con financiación de la Fundación VSB) del Instituto Tinbergen de Amsterdam, Países Bajos (1994-1997). Ha alcanzado reconocimiento internacional por sus trabajos, que vinculan el análisis del transporte con los temas más amplios del desarrollo urbano y la sostenibilidad, y ha participado en muchos comités nacionales e internacionales de investigación. Dirige el boletín internacional Transport Reviews y es codirector de la revista Built Environment.Email: d.banister@ucl.ac.uk

Introducción

Por regla general, en el análisis del transporte los expertos se dedican a formular y poner a prueba distintas estrategias, con el fin de alcanzar objetivos definidos según criterios políticos. El responsable de la adopción de decisiones interviene en el proceso al principio, fijando esos objetivos, y al final, cuando se toman las decisiones reales. Esta situación constituye un ejemplo clásico del método positivista aplicado a la adopción de decisiones, basado en los conceptos de racionalidad instrumental y de “enfoque científico”. Apenas participan el público en general o grupos interesados (Banister, 2002a). Pero los procesos de toma de decisión (incluso en el ámbito del transporte) están evolucionando, alejándose de este enfoque esencialmente empírico y basado en modelos y orientándose hacia métodos de participación más flexibles.

En el presente trabajo no hemos adoptado un enfoque orientado a lograr el consenso, que trata de ser integrador y deliberante, aun cuando, como veremos, la democracia representativa ha tratado de proteger al poder mediante alianzas y el recurso a los tribunales para ejercer derechos jurídicos (como en la demanda de Westminster, que se reseña en la sección 4). Nos hemos basado, en cambio, en el pragmatismo crítico, en el cual el conocimiento y los valores avanzan juntos y se acepta la diversidad de intereses. Todas las decisiones entrañan una escala de valores y lo importante es tratar de comprender cómo estos valores se articulan y se presentan. Por ejemplo, la legitimidad de determinados grupos de personas interesadas puede ponerse en tela de juicio fundándose en su falta de autoridad y transparencia (O’Neill, 2001). Por el contrario, es poco probable que los enfoques que buscan el consenso, como la planificación en cooperación (Innes, 1999), se apliquen en la toma de decisiones complejas como las relativas al peaje por congestión. Conviene reiterar que no vamos a examinar si la participación pública constituye o no un elemento esencial de la democracia representativa y que tampoco vamos a plantear un debate sobre las múltiples limitaciones de todas las formas de participación y autonomía de los ciudadanos.

El tema principal del que se trata aquí es si las medidas polémicas de los poderes públicos pueden aplicarse en su forma original o si su aplicación depende de que se debiliten las propuestas originales para convertirlas en medidas aceptables. El resultado dependerá de que se consiga o no alcanzar un equilibrio entre los diversos intereses de las partes en el proceso. Se trata de llegar a entender cómo las redes y alianzas, tanto formales como informales, han “trabajado” con miras a lograr una manera determinada de ejecución de políticas, todo lo cual ha de examinarse a la luz de los resultados y la legitimidad (Hillier, 2000).

Subyace a este enfoque una comprensión tanto de la racionalidad de los valores como del poder –lo que Flyvbjerg denomina frónesis (Flyvbjerg, 2001). Este concepto es análogo a la práctica deliberante de Forester (1999), en la que se procura que la teoría de la planificación se conjugue con los factores (concordancia empírica), para que funcione (adecuación práctica) y sea equitativa (esclarecedora éticamente). En términos más generales, es un esfuerzo por evitar tratar de encajar la realidad en una teoría que pretende abarcarlo todo y alcanzar una idea más exacta de cómo se puede aplicar opciones políticas nuevas y especialmente controvertidas, sin que resulten erosionadas por el debate y las consultas permanentes, que a menudo debilitan su fuerza y racionalidad originales.

En este estudio, situaremos el plan de peaje por congestión aplicado en Londres en el marco del pragmatismo crítico. En buena parte, el debate sobre el tema dista mucho de ser novedoso, ya que la posibilidad de aplicar un impuesto de esta clase en la capital británica ha sido objeto de discusión durante más de 30 años (Dix, 2002), pero varios factores importantes lo han traído ahora al primer plano del debate político y del interés de los ciudadanos:

a) Se reconoce que no existe ninguna estrategia para tratar el problema del embotellamiento de la circulación que no pase por la gestión de la demanda, de la que es un elemento fundamental el cobro de tasas. b) Las opciones basadas en el transporte público no serían efectivas por sí solas y la inversión requerida por los nuevos sistemas tardaría muchos años en rendir beneficios.c) Los atascos tienen consecuencias muy negativas en la eficiencia comercial y ya hacia 1997 parecía manifestarse una fuerte tendencia entre los comerciantes en pro de la aplicación de una tasa contra la congestión del tráfico rodado, como medio de eliminar la circulación de vehículos que no fueran indispensables (Banister, 2002b).d) Una de las preocupaciones principales de los ciudadanos y de los empresarios ha sido el uso que se daría a los ingresos del peaje por congestión. El Ministerio de Hacienda se encargó de resolver el dilema: se invertirán en proyectos de transporte (en particular, de transporte público) en Londres, como mínimo durante los próximos diez años. Esta decisión elimina la posibilidad (por lo menos a corto plazo) de que el peaje por congestión se considere un “impuesto” cuyos rendimientos pasan al erario público. e) El Gobierno británico ha aceptado la necesidad de aplicar el peaje por congestión y ha promulgado la legislación necesaria (Ley de Transportes de 2000), de modo que las autoridades locales puedan aplicarla. El Gobierno conserva el derecho de intervenir en asuntos como el nivel máximo de las multas, la exenciones o los descuentos, y para velar por que lo recaudado compensase las cantidades y los esfuerzos invertidos. f) Un político (el alcalde de Londres) estaba dispuesto a incluir el peaje por congestión como elemento destacado de su plataforma electoral y se mostró

decidido a impulsar su aplicación en el plazo relativamente corto (cuatro años) del ciclo electoral.

En cierto sentido, el proceso de decisión estaba zanjado de antemano, puesto que el peaje por congestión formaba parte de la plataforma electoral del alcalde y existían ya todas las condiciones necesarias (antes citadas). Sólo faltaba aplicar la medida. En este ensayo sostendremos que el pragmatismo crítico va mucho más allá de la decisión (que en principio ya estaba tomada) hasta alcanzar los asuntos relativos a la aplicación detallada de la decisión. Es en este punto donde el presente estudio trata de desentrañar la verdadera índole del pragmatismo.

El plan de peaje por congestión de Londres

El peaje por congestión impone una tasa fija a cada vehículo que traspasa los límites del centro de la ciudad. En la actualidad se calcula que alrededor del 15% del millón de personas que acuden diariamente al casco urbano londinense utiliza el automóvil (unos 40.000 vehículos en las horas de mayor circulación) y que estos coches pasan aproximadamente la mitad del tiempo haciendo cola (en atascos y moviéndose muy lentamente), a una velocidad media de unos 15 km por hora. En el Road Charging Options for London Report 2000 (Informe sobre las opciones de peaje en Londres - ROCOL, 2000) se calculaba que una tasa de 5 libras esterlinas por automóvil reduciría el tráfico entre un 10 y un 15%, haría aumentar la velocidad media en 3 km/h y arrojaría un beneficio neto anual del orden de 130 millones de libras esterlinas (cuadro 1).

Cuadro 1. Consecuencias sobre el tráfico y beneficios económicos estimados de la

implantación de un peaje de 5 libras esterlinas para entrar en el centro de Londres

Consecuencias Centro de Londres Zona aledaña

(Inner London)Variación de los niveles de tráfico Hora punta matinal (07.00 – 10.00) En el periodo de 14 horas (06.00 – 20.00)

En vehículos/kilómetro - 0,8 m (-10%) -3,6 m (-12%)

En vehículos/kilómetro -5,9 m (-3%) -25,5 m (-3%)

Variación de la velocidad promedio Hora punta matinal (07.00 – 10.00) En el periodo de 14 horas (06.00 – 20.00)

Incluidos los retrasos en las intersecciones De 15 a 18 km/h De 16 a 18 km/h

Incluidos los retrasos en las intersecciones De 21 a 22 km/h De 22 a 23 km/h

Beneficio económico anual De 125 a 10 millones de libras esterlinas Costos de funcionamiento anuales del peaje De 30 a 50 millones de libras esterlinas Beneficio total anual De 95 a 160 millones de libras esterlinas Fuente: ROCOL (2000) y www.open.gov.uk/glondon/transport/rocol.htm

Los partidarios de la medida sostienen que esta tasa es aceptable para los londinenses siempre que se empleen los ingresos que produzca para mejorar el sistema de transporte urbano. Se estima que la tasa surtiría un efecto considerable en el centro de la ciudad (Central London) y cierto impacto en la zona aledaña (Inner London), situada entre las carreteras de circunvalación del norte y la del sur (véase el mapa 1). Se supone que los principales beneficiarios serían los autos y los vehículos comerciales que seguirían entrando en el casco urbano, ya que ganarían tiempo y darían un servicio más fiable, pero incluso esta suposición está ahora en tela de juicio (sección 4). Además, los autobuses de pasajeros circularían más rápidamente y se reduciría el número de accidentes. Saldrían perjudicados quienes tuvieran que abandonar el coche para usar los transportes públicos (aunque esto también se debate

ahora), y además aumentaría la congestión en el metro y habría que tomar en cuenta los costos del propio plan (comprendido el de su aplicación).

Mapa 1. Perímetro propuesto de la zona tarifada del centro de Londres

La recaudación de la tasa será una fuente importante de ingresos para el ayuntamiento de Londres, para el que es una de las pocas posibilidades que tiene de complementar la base de ingresos de la Greater London Authority (GLA) (Agencia del Gran Londres). Al parecer, la medida cuenta con el apoyo de los ciudadanos, siempre y cuando los ingresos se destinen a mejorar el transporte público (el 67% de los londinenses la apoyaban en 2000, entre ellos el 45% de los conductores de vehículos; encuestas más recientes realizadas en 2001 indican que hay un 51% a favor y un 35% en contra -véase el cuadro 4). Estas mejoras del transporte público consistirían en modernizar los ferrocarriles subterráneos y de superficie, mejorar el servicio de autobuses y reducir sus tarifas. A partir de febrero de 2003 habrá 200 autobuses más en el centro urbano. Una vez finalizado el proceso de consultas, el plan inicial ha experimentado modificaciones (cuadro 2), pero sigue siendo básicamente el mismo que aparecía en la propuesta original (los cambios figuran en el cuadro 6).

Cuadro 2. Las principales propuestas, una vez efectuada la consulta

1. Tarifa diaria de 5 libras esterlinas de 07.00 a 18.30, de lunes a viernes, excepto días festivos; 2. Todo propietario de vehículo que quiera entrar en el centro de Londres deberá inscribirlo previamente, de modo que pueda incluirse en la base de datos del peaje; 3. La tarifa se aplica por vehículo y por día, de manera que permite a cada vehículo efectuar más de un viaje al día a través de la línea de demarcación o en el interior de la zona tarifada; 4. Existen pases semanales, mensuales y anuales, pero no comportan descuentos; 5. La línea de demarcación es la vía periférica interior (Inner Ring Road, en el mapa 1), cuyo uso no está tarifado –la zona ocupa una superficie de 21 km2, lo que representa el 1,3% del área metropolitana de Londres (1.579 km2);6. Se instalarán cámaras en la línea de demarcación y por toda la zona tarifada, para supervisar el flujo del tráfico –hay 174 puntos de entrada y salida; 7. La multa por violar la ordenanza es de 80 libras, que se reducen a 40 libras si se paga antes de dos semanas y se aumentan a 120 libras si se paga pasada las cuatro semanas;

8. El presupuesto total destinado a la aplicación del plan es de 200 millones de libras, comprendidos 100 millones para medidas complementarias de gestión del tráfico; 9. Se espera que el plan genere 130 millones de libras al año de ingresos; 10. El peaje por congestión se aplicará a partir del lunes 17 de febrero de 2003. Fuente: TfL(2002a) www.tfl.gov.uk

Este plan tendría dos objetivos principales: reducir la circulación de coches en la zona delimitada y recaudar fondos que se invertirían en el transporte público y otros proyectos similares. En este sentido, difiere del sistema aplicado en Noruega, donde la recaudación se ha invertido en la construcción de nuevas carreteras (y, en menor grado, en el transporte público), pero con poca intención de reducir los niveles de tráfico rodado (Larsen, 2000). Tampoco es un sistema de gabelas aplicado en toda la red viaria, como el de Singapur, donde los precios están directamente vinculados a los niveles de circulación. La modalidad que se aplica en Londres es más sencilla, con tasas, horarios y límites territoriales fijos.

El proceso de aplicación

Los antecedentes y propósitos son claros y razonablemente bien conocidos, pero éste es tan sólo el punto de partida para proceder a la aplicación y en esta sección seguiremos la trayectoria del proceso. Tal como señalamos en la introducción, algunas de las condiciones necesarias ya existían:

a) apoyo técnico, plasmado en la tecnología adecuada, un ámbito de aplicación y plazos de ejecución viables; b) apoyo legislativo, mediante la Greater London Authority Act (Ley sobre la Agencia del Gran Londres) de 1999 y la Transport Act (Ley de Transportes) de 2000;c) apoyo político del Gobierno nacional y un alcalde decidido a aplicar la tasa;d) apoyo administrativo, gracias a un equipo enteramente consagrado a esa labor, que fundó la entidad Transport for London (TfL) (uno de los cuatro órganos ejecutivos creados por la GLA, que tiene la responsabilidad sobre el transporte en la ciudad) con el fin de organizar el proceso de consultas y llevar a cabo el plan; e) apoyo público mediante consultas e intervenciones de amplio alcance.

Si bien existen ya las condiciones necesarias para llevar a cabo innovaciones radicales de las políticas públicas, la decisión de ejecutarlas ha tardado más de dos años, dado que el último obstáculo importante (una apelación de los opositores para lograr que los tribunales reconsideraran el asunto) tan sólo pudo superarse en julio de 2002. En esta sección expondremos a grandes rasgos las principales etapas del proceso.

El peaje por congestión ha sido un elemento importante de la estrategia de transportes del alcalde, y de su reciente Plan Rector de Londres (cuadro 3). El plan satisface los objetivos de la estrategia al reducir los atascos en el centro de la ciudad, mejorar el transporte público, aumentar la capacidad de los conductores de coches para calcular el tiempo que demorarán en circular cada día y hacer más segura la distribución de bienes y servicios. Todo esto muestra que, además de las cinco condiciones necesarias para su aplicación efectiva reseñadas en los párrafos anteriores, es preciso que la tasa forme parte de una estrategia coherente (cuadro 3), de modo que aparezca como elemento esencial de los objetivos políticos más amplios que se ha fijado la ciudad.

Cuadro 3. El peaje por congestión en la estrategia de transporte y el Plan Rector de

Londres

Estrategia de transporte – julio de 2001 Plan de transporte – Borrador de la consulta

de junio de 2002

El peaje por congestión es un elemento primordial de la estrategia de transporte, cuyo objetivo principal es dotar a Londres de un sistema de transporte adaptado a las necesidades del siglo XXI

10 prioridades:1. reducir los atascos; 2. invertir en el metro; 3. mejorar radicalmente el servicios de buses; 4. lograr la integración de los servicios nacionales de ferrocarril; 5. desarrollar nuevos e importantes planes para aumentar la capacidad del ferrocarril;6. mejorar la previsibilidad del tiempo de recorrido de los coches; 7. apoyar las iniciativas de transporte de índole local; 8. mejorar la distribución de bienes y servicios; 9. mejorar el acceso al transporte de todos, en particular de los minusválidos; 10. lograr una mayor integración del transporte.

Se trata de un plan estratégico para establecer un marco social, económico y mediambiental integrado para el desarrollo futuro de Londres, en el contexto de la región sureste del Reino Unido y de Europa:

1. el marco temporal es de 10 a 15 años;2. constituye un medio de integrar otras estrategias (incluido el transporte); 3. se refiere a las propuestas de ejecución y financiación; 4. proporciona el contexto, en el ámbito de Londres, para la elaboración de las políticas de planificación local de los distritos5. es la respuesta de Londres a la Perspectiva Europea de Desarrollo Espacial;6. constituye el marco general para las decisiones de planificación más importantes que se toman en Londres.

Fuente: Basado en GLA 2001 y 2002.

El eje de la estrategia es el peaje por congestión, una medida política bastante sencilla, si bien radical, pero que al mismo tiempo constituye un excelente ejemplo de los múltiples obstáculos que se oponen a la ejecución de este plan y de la forma en que se han superado mediante amplias consultas sobre la estrategia de transporte (GLA, 2000a, 2001), la revisión efectuada por el comité de escrutinio (GLA, 2000b), un vasto programa de consultas públicas y, por último, la formulación del Plan Rector de Londres (2002 y cuadro 3).

El proceso de consultas empezó con preguntas de principio relativas a la idea de asignar un precio a los atascos, punto que ha formado parte de la política del Gobierno (1998) y de la estrategia electoral del alcalde de Londres (2000). Desde entonces, se ha desarrollado en la capital un amplio debate sobre el plan, que comprende el precio de los peajes, la zona abarcada, las horas en que debería aplicarse y las mejoras del transporte público. Una vez aceptado el principio, se pasó a examinar los detalles de la cuestión (cuadro 4), es decir, las exenciones y los descuentos, la supervisión y el cumplimiento obligatorio de las normas, los accesos al perímetro de la zona tarifada y el calendario de aplicación de la tasa. Estas cuestiones figuran resumidas en el cuadro 6.

Como puede verse en el cuadro 4, el proceso de consultas ha sido amplio y continuo desde la elección del alcalde, en mayo de 2000. Después de los debates iniciales de julio de 2000 en las

sesiones de Hearing London’s Views (Escuchar los puntos de vista de Londres) (GLA, 2000), el alcalde ha perfeccionado la idea original. Incluso en esta fase temprana, entre los 400 interesados principales los partidarios del proyecto superaban por seis a uno a sus adversarios (Dix, 2002). En las respuestas más generales relativas al Borrador de la Estrategia de Transporte, la mayoría también se mostró favorable a la tasa. Obtener este respaldo ha sido una preocupación fundamental del alcalde, que ha dedicado mucho tiempo a los grupos clave de electores con el fin de recabar su apoyo.

Cuadro 4. El proceso de consultas

Cuándo Qué Quién

Estrategia

Julio de 2000 Enero de 2001 Julio de 2001

Examen de las opiniones de los londinenses Borrador de la estrategia de transporte Versión definitiva de la estrategia de transporte

400 interesados 8.000 respuestas

Detalles

23 de Julio de 2001

28 de septiembre de 2001 27 de noviembre de 2001 10 de diciembre de 2001 18 de enero de 2002 26 de febrero de 2002

Junio de 2002

Ordenanza del Plan de TfL Encuestas realizadas durante 10 semanas para la consultaTfL celebra dos reuniones públicas y una exposiciónFinal de la consulta TfL propone modificaciones en la Ordenanza del PlanNuevas consultas Final de las nuevas consultas Decisión del alcalde de confirmar la Ordenanza del Peaje por Congestión del Centro de Londres con las modificaciones Borrador del Plan Rector de Londres

500 interesados

2.274 respuestas

533 respuestas

Impugnación jurídica

15 de julio de 2002

31 de julio 2002

Recurso legal del Westminster Council y la Kennington Association Fallo del Tribunal Superior contra la petición de someter a revisión jurídica la decisión del alcalde de llevar adelante el proyecto de peaje por congestión

Revisión y ejecución

14 de octubre de 2002

Diciembre de 2002 17 de febrero de 2003

Revisión definitiva y conclusión del plazo para otras disposiciones (por ejemplo, compra de pases con antelación) – se inician las inscripciones Comienzan los pagos por adelantado Entra en vigor la tasa por congestión

Desde que se efectuó la encuesta inicial sobre la Ordenanza del Plan pormenorizada (julio-septiembre de 2001), hubo 2.274 respuestas de interesados clave1, otras organizaciones (por ejemplo, asociaciones de comerciantes y de vecinos) y ciudadanos particulares (cuadro 5). Al parecer hubo ocho temas que estos grupos consideraron como preocupaciones fundamentales. Los dos más importantes fueron la mejora del transporte público antes de aplicar la tasa y el posible aumento de los embotellamientos en la periferia de la zona tarifada. Los demás temas sólo suscitaron las respuestas de entre el 4% y el 13% de los consultados. A los principales interesados les preocupaban más los descuentos y las exenciones (tema 3) y los horarios y el monto de las tarifas (tema 5). Otros negociantes se mostraron más interesados en los

descuentos y las exenciones (tema 3) y en los efectos negativos que podría tener sobre el comercio (tema 7). Los particulares constituían la mayoría de los encuestados, de modo que sus respuestas tendían a reflejar los promedios generales.

Cuadro 5. Cuestiones que fueron objeto de consulta en 2001 Grupo de encuestados

TemaPrincipales

interesados

(n = 1497%)

Otras

organizaciones

(n = 23210%)

Público en

general

(n = 1.893 83%)

Total

(n = 2.274 100%)

1. Necesidad de mejorar el transporte público antes de aplicar el plan

26% 22% 39% 838 37%

2. Aumento de la congestión de tráfico en las proximidades de la zona tarifada

18% 23% 26% 581 26%

3. Cambios en los descuentos y las exenciones

58% 34% 7% 299 13%

4. Ajustes a la demarcación de la zona tarifada

6% 10% 8% 189 8%

5. Horarios y precios del peaje 16% 8% 10% 241 11% 6. Idoneidad de la consulta sobre la Ordenanza del Plan

5% 5% 4% 93 4%

7. Efectos negativos sobre los negocios

11% 25% 9% 238 10%

8. Temor de que el peaje sea otro “impuesto” cobrado a los conductores

6% 7% 11% 243 11%

Fuente: Basado en material de la TfL (2002a), Capítulos 4 y 5.

Aunque estos resultados apuntan a que en la encuesta hubo cierto grado de defensa de intereses propios o personales, la respuesta fue, en general, positiva, si bien a pesar de que el proceso recibió abundante publicidad en los periódicos y otros medios de comunicación, y mediante exposiciones, actos públicos, un centro de información telefónica y conexiones en línea, el volumen total de respuestas fue muy reducido para un cambio de tanta magnitud. Esta falta de participación podría indicar que los vecinos de Londres apoyan la propuesta o que les resulta indiferente, porque consideran que sus opiniones no van a cambiar la decisión acerca de la tasa. Las opiniones reflejadas más arriba no son representativas y probablemente muestran un prejuicio favorable a quienes sustentaban puntos de vista muy firmes a favor o en contra de la propuesta.

Tras estudiar los resultados de la encuesta, se realizaron ciertas modificaciones en la Ordenanza del Plan , sobre todo en los detalles (cuadro 6): ligeros cambios en la delimitación, los horarios y los plazos de pago (comprendidos la hora a partir de la cual se aplicaría una sobretasa, que ahora es a las 20.00 h., y el plazo previo para adquirir una licencia, que es ahora de 65 días), y en otros aspectos, como limitar a uno el número de vehículos por el que cada residente puede pedir un descuento, cualquiera que sea el momento de la solicitud. También hubo algunas modificaciones en las rebajas y las exenciones (cuadro 6) y se incorporó un descuento para las flotas de vehículos. Los dueños de furgonetas ligeras, vehículos de reparto y coches de flotas pueden preinscribir un mínimo de 25 vehículos (con un costo anual de 10 libras esterlinas cada uno) y pagar una tasa ligeramente superior (5,75 libras esterlinas o el

115% de la tarifa). Luego declaran qué vehículos estaban en la zona de aplicación de la tasa al final del período en cuestión, lo que les permite actuar con mayor flexibilidad.

Fueron pocos los comentarios acerca del principio del peaje por congestión o de otras posibles opciones. El debate en torno a la cuestión de principio se realizó en el marco de la estrategia de transporte, entre enero y julio de 2001 y no de la Ordenanza del Plan, que tuvo lugar de julio a septiembre de 2001. Con posterioridad, entre diciembre de 2001 y enero de 2002, se llevó a cabo una consulta más reducida en torno a la Ordenanza modificada (cuadro 4), en la que se recibieron 533 respuestas, cuya composición reflejaba proporciones diferentes de las obtenidas en la encuesta principal (interesados principales, 16%; otros comerciantes, 18%; particulares, 66%: cuadro 4). Al parecer, en esta segunda ronda de preguntas los interesados principales fueron quienes mostraron mayor inclinación a responder de nuevo (56%), seguidos de los demás comerciantes (42%). El índice de respuestas del público en general fue mucho más bajo que el de la primera encuesta, ya que sólo alcanzó el 19%. Las modificaciones eran de dos tipos: algunos de los consultados volvieron sobre el principio del peaje por congestión, en ciertos casos con más ahínco que en la primera consulta, y otros formularon respuestas muy pormenorizadas a los cambios (cuadro 7).

Cuadro 6. Resumen de las modificaciones efectuadas a resultas de la consulta

Obstáculo

Propuesta

original de julio

de 2001

Consulta – Temas planteados Propuesta definitiv

de marzo de 2002

Principio de peaje por congestión

Parte central de la estrategia de transporte de Londres

Amplio apoyo -las otras opciones propuestas consistían en una mejora masiva del transporte público o de los gravámenes sobre el aparcamiento en torno a los centros de trabajo- todavía hay un déficit de financiación.

No hubo cambios, pero la fecha de puesta en marcha del plan se revisará en octubre de 2002. Si no se han realizado mejoras en el transporte público, la fecha de aplicación del plan podría postergarse.

Zonatarifada

La zona abarca 21 km2 o sea el 1,3% del Gran Londres – El perímetro es la Inner Ring Road (periféricointerior), con 174 puntos de entrada y salida

El plan debería abarcar una zona más extensa (por ejemplo, las carreteras circulares del norte y del sur) o debería limitarse a la zona situada al norte del Támesis.

Sin cambios –una modificación de escasa importancia para permitir el acceso a una gasolinera de Park Lane– a largo plazo, podrían efectuarse ampliaciones.

Efectossobre las zonasaledañas

No se cobrará por el uso del periférico interior

Aumento de la circulación en el periférico interior y en las calles adyacentes, al evitar los conductores la zona tarifada. La modelización indica que hay suficiente capacidad, incluso en la zona más frecuentada, en torno al Puente de la Torre.

Sin modificación, pero se supervisarán los cambios del tráfico.

Precios y horarios de vigencia

Cinco libras esterlinas por coche o furgoneta; 15 libras por camión. De 07.00

Opciones contrarias a que los peajes de los camiones fueran más caros, ya que muchos de sus desplazamientos son inevitables. Un peaje único podría resultar

Cinco libras esterlinas para todos los vehículos. El peaje se aplica por vehículo y día, lo que permite efectuar más de un desplazamiento al día con el mismo vehículo. De

a 19.00 hs., los días laborables

regresivo. La aplicación de un plan para gravar el uso de la carretera, como el que se usa en Singapur, plantea problemas técnicos. Se podría hacer más adelante. No se aplican descuentos a los pases semanales, mensuales o anuales.

las 07.00 a las 18.30 hs. los días laborables.

Exencionesydescuentos

Hay unas 16 categorías de exenciones y descuentos

Dio origen a grandes dificultades. Algunos no querían ninguna exención y otros pedían muchas más categorías de exenciones. Los desplazamientos indispensables no pueden definirse de modo individual. Algunos cambios para ayudar a las escuelas, a las instituciones de voluntarios, al personal de sanidad y a los pacientes, a los bomberos y los minusválidos (portadores del distintivo azul que los identifica como discapacitados).

Algunos cambios en las categorías y los residentes (reducción del 90%); el descuento se extendió a tres pequeñas áreas fuera de la zona tarifada. Los coches de alquiler y los minitaxis en servicio también estarán exentos, al igual que los vehículos que usen combustibles alternativos (no sólo los de gas), las grúas y los vehículos que prestan servicios de urgencia.

Supervisiónyobservancia

Multa de 80 libras, reducida a 40 libras si se paga antes de dos semanas y aumentada a 120 libras si el pago demora más de 28 días

Cámaras para registrar las entradas en los puntos de acceso y cámaras de supervisión en toda la zona tarifada.

Sin cambios - Las cámaras que identifican las matrículas en los puntos de acceso compararán el número de vehículos con el inscrito en la base de datos y fotografiarán a los trasgresores para multarlos.

Plazos para laaplicacióndel plan

Entrará en vigor a principios de 2003

Garantía de que la tecnología funcionará bien y de que el plan será eficaz. Ensayos prolongados del plan en el otoño de 2002.

La fecha de puesta en marcha es ahora el 17 de febrero de 2003.

Cuadro 7. Resultados de la segunda consulta sobre la Ordenanza del Plan modificada

Temas

(se identificaron 39 temas en total)

Respuestas

1. Mejorar el transporte público antes de la aplicación 2. Principio del peaje por congestión 3. Cuestiones de demarcación 4. Efectos negativos sobre los negocios 5. Procesos de consultas y encuestas públicas 6. Efectos sobre los niveles de tráfico 7. Otras opciones que el peaje por congestión 8. Calidad de vida y costo de la vida 9. Efectos medioambientales

33%21%19%18%17%12%11%11%10%

Onze categorías obtuvieron menos del 10% de respuestas cada una, relativas sobre todo a

temas más generales incluidos en la versión original de la Ordenanza del Plan. 19 categorías obtuvieron menos de 10% de respuestas cada una, relativas sobre todo a cuestiones muy detalladas acerca de los cambios propuestos en la versión modificada de la Ordenanza del Plan.

Fuente: Basado en material de TfL (2002a), Capítulo 10, y TfL (2002b).

Las opiniones de los empresarios y de la ciudad de Westminster

Gran parte de los datos mencionados hasta ahora provienen de la Agencia del Gran Londres y de Transport for London, y puede considerarse que constituye un análisis de los documentos oficiales. A continuación presentaremos dos perspectivas diferentes, que reflejan los puntos de vista de los empresarios (la Cámara de Comercio de Londres) y de las principales autoridades locales que tienen bajo su jurisdicción la zona tarifada (la ciudad de Westminster).

La Cámara de Comercio de Londres2

Esta entidad apoya el principio de aplicar una tasa contra los atascos en el centro de Londres, ya que considera que es la forma de agilizar la circulación y permitir que el tráfico esencial se desplace con mayor rapidez y previsibilidad. Sin embargo, la Cámara plantea varias preocupaciones:

1. Debe haber suficiente transporte público como para absorber el 15% de los pasajeros que se calcula dejarán el coche para viajar por otros medios. No parece probable que los autobuses adicionales contemplados en la propuesta alcancen a suministrar la capacidad necesaria. 2. Los recursos han de asignarse específicamente y de antemano a las nuevas soluciones de transporte, asignación que habrá de prolongarse más allá de los 10 años previstos hasta ahora por Hacienda. 3. Ninguna modalidad de pago que se aplique deberá representar una carga burocrática para los negocios. 4. El peaje por congestión debe representar un ingreso adicional destinado a la red de transporte urbano de Londres y no debe servir de excusa al Gobierno para reducir el presupuesto de transporte de la ciudad.

El ayuntamiento no ha expresado desacuerdo alguno con estos requisitos y, más en general, ha tenido una actitud positiva hacia casi todas las observaciones formuladas por la Cámara de Comercio e Industria de Londres y ha agradecido su apoyo. El horario de aplicación de la tasa se cambió de las 19.00 h. a las 18.30 h., se aumentaron ciertas exenciones y la tarifa de los vehículos de carga se redujo de 15 a 5 libras esterlinas, medidas propuestas por la Cámara. Por el contrario, el ayuntamiento rechazó la sugerencia de que el plan se limitase a la zona situada al norte del Támesis.

El alcalde ha tenido en cuenta a las pequeñas empresas y la Cámara de Comercio fue uno de los interesados clave entre los primeros consultados en la fase inicial del proceso y en cada una de las etapas posteriores. Muchas de las preocupaciones de estas pequeñas empresas hallaron respuesta en los cambios que se realizaron luego en la Ordenanza del Plan. El respaldo de asociaciones empresariales como la Cámara de Comercio de Londres ha sido decisivo para la implantación del peaje, ya que cualquier recurso que los comerciantes hubieran interpuesto ante los tribunales habría limitado o aplazado considerablemente la aplicación de la medida. El alcalde ha dedicado un gran caudal de tiempo y energía a convencer a los intereses empresariales y ganar su apoyo.

La ciudad de Westminster3

La única oposición jurídica importante ha sido obra de la ciudad de Westminster, que se ha basado en cuatro motivos relacionados entre sí. El ayuntamiento de esta ciudad impugnó la legalidad del proyecto y pidió que los tribunales lo revisaran, alegando que:

1. no se había proporcionado la información necesaria; 2. antes de implantar el plan, debía de haberse efectuado una evaluación de impacto medioambiental; 3. debió de haberse realizado una investigación pública; 4. a la luz de lo dispuesto en la Ley de Derechos Humanos de 1998, se habían vulnerado los derechos de las personas afectadas por el plan.

Esta impugnación se ventiló en la vista celebrada el 15 de julio de 2002 por el Tribunal Superior, el cual falló el 31 de julio a favor del alcalde (cuadro 4). La sentencia determina que:

1. TfL tenía derecho a considerar que el peaje por congestión no ejercería un efecto importante sobre la calidad del aire; 2. el alcalde y TfL habían llevado a cabo encuestas y consultas cabales y efectivas, antes de que el alcalde decidiera refrendar el proyecto; 3. el alcalde recibió la información adecuada acerca de la calidad del aire y otros asuntos conexos, y tomó la decisión en ejercicio de sus facultades legítimas; 4. en el marco de la legislación inglesa o europea vigentes, no existía obligación alguna de realizar una evaluación de impacto medioambiental del plan; 5. no había sido “irracional, ni tampoco ilegal” la decisión del alcalde de no llevar a cabo una investigación pública; 6. si bien el Tribunal no estaba en condiciones de llegar a conclusiones firmes acerca de la controversia sobre el efecto del peaje por congestión sobre el precio de los bienes inmuebles, las “opiniones alarmistas acerca del valor de los bienes raíces” debían considerarse “con profundo escepticismo”. 7. las pruebas acerca de que se hubiera violado el Artículo 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales del Consejo de Europa (que establece el derecho al respeto a la vida privada y familiar) eran “sumamente endebles” y no llegaban a ser, ni mucho menos, “razonables y convincentes”.

El magistrado Maurice Kay concluía el fallo manifestando que “deben desestimarse las peticiones de revisión jurídica formuladas por vecinos de Westminster y Kennington” y expresando su satisfacción por que la decisión del alcalde “se atenía a derecho”. La opinión del alcalde acerca de las dos cuestiones de fondo es que ya se ha hecho bastante al respecto. No era necesario realizar una investigación pública, que no habría proporcionado nuevas informaciones sustanciales y tan sólo habría sido un trámite más para aplazar la aplicación o calmar las aprensiones. El alcalde afirmó que había dispuesto de información suficiente para “sopesar equitativamente los argumentos a favor y en contra” del peaje (TfL, 2002b, párr. 10). En cuanto a la evaluación de impacto medioambiental, sostuvo que “no parece probable que [el plan] vaya a tener efectos medioambientales significativos” (TfL, 2002b, párr. 12) y adujo que, por no tratarse de otorgar un permiso urbanístico, no está obligado a ordenar una evaluación de esa índole, cuya realización no impone ni la legislación europea ni la del Reino Unido.

Cámaras de video-vigilancia en Oxford Street, Londres, instaladas para controlar el peaje de entrada al

centro de la ciudad creado el 17 de febrero del 2003.

Nicolas Asfouri / AFP

Este fallo judicial es importante y probablemente elimina el último obstáculo de consideración antes de aplicar la medida. La conclusión general es que resulta sumamente difícil introducir medidas novedosas y radicales en el plazo de cuatro años que duran los gobiernos locales en el Reino Unido, aunque esas medidas ocupen un lugar prominente en el programa electoral y la estrategia de transporte. Pueden presentarse muchos obstáculos en el proceso de aplicación y

cualquiera de ellos puede frenarla. Incluso en la actualidad, subsisten algunos escollos menores que retrasan la puesta en vigor del peaje (comprendidos el ensayo de la tecnología que se utilizará, las inscripciones previas y los detalles de las exenciones), pero el principio ya está claramente aceptado y se ha concluido con éxito la ronda de consultas.

Interpretación

El peaje por congestión en el centro de Londres es la medida de regulación del transporte más radical que se haya propuesto en los últimos 20 años y constituye un hito en materia de acción normativa. La idea se remontaba a muchos años antes, pero ningún político del Reino Unido había tenido la convicción suficiente para llevarla adelante, e incluso con un nuevo alcalde plenamente empeñado en aplicar la tasa, ha resultado difícil completar los obligados trámites jurídicos, políticos y de planificación en un plazo tan breve. En este análisis buscamos situar el caso de Londres en el marco más amplio del debate acerca de la gestión de la demanda y la asignación de precios al espacio destinado a carreteras. En el cuadro 8 figura un resumen del plan y sus consecuencias previsibles.

Aunque disminuirá la cantidad de coches en la zona (en un 20% aproximadamente, según TfL, 2002a), hay gran número de exenciones y descuentos (cuadro 8). En realidad, algo menos de la mitad de los vehículos (el 45%) pagarán la tasa completa; alrededor del 29% disfrutarán de diversos tipos de descuentos y el 26% restante estarán exentos de pago. Con el fin de alcanzar el objetivo final de aplicar el gravamen, fue preciso realizar múltiples negociaciones con los principales interesados para obtener su respaldo. El precio de este apoyo ha sido el gran número de exenciones y descuentos. El problema que suscita este método es que las concesiones suelen convertirse en derechos adquiridos, difíciles de revocar en una fase posterior.

El consorcio TfL calcula (2002a) que el costo total de los descuentos (el 6%) del plan en los 10 primeros años de vigencia (hasta 2013) será de 720 millones de libras y que los ingresos descontados serán de 1.500 millones. Los ingresos anuales ascienden a 230 millones (cuadro 8), sin contar los extras por concepto de multas (que se calculan en 30 millones al año), lo que arroja una cifra de unos 130 millones de ingresos netos anuales. La GLA podrá disponer de estos fondos para financiar proyectos de transporte de la ciudad, según las propuestas contenidas en la estrategia de transporte (GLA, 2001) y el Plan Rector de Londres (GLA, 2002).

Cuadro 8. Efectos previstos del Plan de Peaje por Congestión en Londres

Número de vehículos que se

calcula que entrarán a

diario en la zona tarifada

Ingresos

anuales que se

calcula que se

obtendrán del

peaje (millones

de libras)

Comentarios

MotosCoches-Tarifa normal Tarifa para flotas de vehículos Descuento para residentes Descuento para minusválidos

24.000 91.000 34.000 21.000 8.000

01104460

Pequeños aumentos Reducción del 15-25% y desvío de 10-15% – los vecinos y minusválidos pueden constituir el 5% de los vehículos de la zona.

Taxis 16.000 0 Pequeños aumentos

Autobuses, autocares, minibuses exentosCoches privados de alquiler y minitaxis

7.000 4.000

00

200 autobuses más Algunos aumentos

Furgonetas-Tarifa normal Tarifa para flota de

vehículosCamiones- Tarifa normal

Tarifa para flota de vehículos

Otros vehículos

20.000 15.000

8.000 7.000

11.000

2420

109

0

Desvío del 5-10% El 30% se acogió a la tarifa de flotasPequeño desvío Escaso número de inscripciones para la tarifa de flotaPrincipalmente de exenciones

Descuentos e inscripciones de flotas 4 Tasas anuales de inscripción Total, excluidas las multas 266.000 227

Fuente: Basado en TfL (2002a) cuadro del párrafo 14.3.3.

Al mismo tiempo, habrá otras consecuencias interesantes, como el aumento de los ingresos del transporte público, por los conductores que opten por usar el autobús (unos 10 millones de libras esterlinas al año), el metro (unos 5 millones de libras anuales) o el ferrocarril (unos 7 millones de libras al año). El Estado, por su parte, dejará de percibir unos 15 millones anuales en impuestos al reducirse el consumo de combustible de automotor en la ciudad, y también disminuirán (de 25 a 45 millones anuales) los ingresos que generan los aparcamientos, lo que afectará tanto a las autoridades locales como a los particulares, al bajar la demanda de espacio de estacionamiento, y también podrán disminuir los costos que entraña hacer cumplir las normas sobre aparcamiento. Aumentarán los ingresos de la alcaldía y de los operadores de transporte público, mientras que disminuirán los de Hacienda, las autoridades locales y algunos particulares que se dedican al negocio del aparcamiento.

Equidad y distribución

Se estima que el efecto del peaje sobre el conjunto de los viajeros será en general progresista, pero que tendrá un impacto regresivo sobre los propietarios de coches de bajos ingresos (Banister, 1994). Muchos de los análisis usuales de la asignación de precios a las carreteras hacen caso omiso de los efectos en cuanto a la distribución, al atender únicamente al aumento del bienestar medio. Se espera que una tasa de 5 libras diarias por penetrar en el centro de Londres reduzca la demanda máxima en un 10-15%, pero este gravamen tendría un efecto considerable (de unas 1.000 libras esterlinas al año) sobre el presupuesto familiar, en todas las categorías de ingresos. Podría haberse defendido la necesidad de adoptar medidas compensatorias para que el efecto neto fuese neutral desde el punto de vista de la fiscalidad, pero esas medidas hubieran reducido la eficacia de la tasa y, además, habrían impedido alcanzar el objetivo de aumentar los ingresos. Para satisfacer las exigencias de la equidad, los ingresos deberían reinvertirse en proyectos que beneficiasen a todos los londinenses, en particular a los dueños de autos de recursos modestos.

Quienes tengan que pagar la tasa serán los perdedores netos de la operación, ya que es poco probable que el costo (5 libras esterlinas) resulte compensado por las ventajas que representan los desplazamientos más rápidos y previsibles. Se calcula que el ingreso anual proveniente de los usuarios de automóviles que abonen la tasa completa será de 110 millones de libras esterlinas (cuadro 8), y que el ahorro de tiempo que consigan representará 75 millones, a lo que habría que añadir otros 35 millones por aumento de la previsibilidad y 8 millones por la

reducción de los gastos de funcionamiento de los vehículos. Ahora bien, estas últimas cifras sólo se refieren a los usuarios de automóviles, mientras que los cálculos de los ahorros por previsibilidad y reducción de gastos corrientes corresponden a todos los usuarios de carreteras (TfL, 2002a).

Las mejoras de la rapidez y la previsibilidad del servicio de autobuses harán que sus usuarios actuales (de bajos ingresos) resulten beneficiarios de la tasa, aunque los autobuses viajen más llenos. Este aspecto fue objeto de gran preocupación en el proceso de consultas, por lo que se añadirán más de 200 autobuses nuevos al servicio del centro de Londres cuando, en febrero de 2003, se aplique el plan. Estos autobuses adicionales servirán tanto a los usuarios actuales como a quienes dejarán el coche para usar el transporte público, con lo cual estos últimos también percibirán parte del beneficio de la mejora de la calidad del transporte público, si bien, al tener que usar un medio de transporte que no es precisamente el de su preferencia, podría considerárseles perjudicados por el plan.

Los auténticos beneficiarios son quienes disfrutarán de descuentos o exenciones, en particular las compañías de autobuses y autocares, los taxis y las empresas de coches de alquiler. Este grupo tendrá la ventaja de padecer menos atascos y efectuar viajes más rápidos con horarios más previsibles, sin tener que pagar más por estos beneficios. Algo que se ignora por el momento es el volumen de la demanda latente y la posibilidad de que las calles lleguen a ser aun más exclusivas, si los usuarios de ingresos elevados incrementan el número de viajes en coche, a medida que disminuyen los atascos. Las subvenciones de las empresas a los empleados que se desplacen en coche alentarían sin duda este aumento del uso de automóviles. Si se impusieran tasas más elevadas, este aumento podría redundar en presiones para aumentar los salarios, pero esta perspectiva es poco probable, dados los niveles tarifarios propuestos y las dudas sobre la viabilidad política de imponer tasas más elevadas.

Aceptabilidad

Un aspecto del asunto ha quedado bien claro: para que el peaje por congestión resulte aceptable, es preciso que los ingresos que genere se reinviertan en el sistema de transporte y que esos ingresos sean complementarios de las inversiones principales. La congestión del tráfico se considera un problema fundamental en las ciudades, porque reduce la calidad de vida y el valor de la existencia urbana. Ambos son factores importantes para lograr una ciudad sostenible. Se estima que la solución consiste en invertir más en el transporte público, reducir sus tarifas y efectuar algunas mejoras en las calles, pero las tasas por congestión no parecen ocupar un puesto preferente entre las medidas deseadas por los vecinos, y , aunque así fuera, esas mejoras del transporte público deberían realizarse antes de aplicar el peaje. Lo que lleva al dilema siguiente: si existe una red de transporte público de buena calidad, ¿por qué complicarse la vida con un sistema de peaje que es impopular y, por ende, entraña un costo político? En Londres, se ha reconocido este dilema y se ha procurado superarlo considerando que los planes generales de gestión del tráfico son parte indispensable del plan e invirtiendo en más autobuses y poniendo en práctica medidas que les den prioridad.

En el trasfondo de este debate están las relaciones de cada persona con su automóvil (por ejemplo, el rango social, la intimidad y la autonomía) y el grado en que los estilos de vida actuales dependen del coche. Es posible que el conductor ya esté convencido de que el costo de los embotellamientos y los retrasos forma parte inseparable del uso del automóvil, de modo que puede sentir irritación por verse obligado a pagar por algo que ya había dado por descontado de antemano al optar por ese medio de transporte. La eficacia del peaje por

congestión es la piedra de toque, la oposición entre el concepto de elasticidad de la demanda y las supuestas ventajas esenciales del automóvil, entre la realidad económica y el imperativo psicológico.

Los efectos de la demarcación

Estos efectos pueden ser importantes para la viabilidad del casco urbano, a medida que el desarrollo induce a los vecinos a mudarse a zonas a las que no se aplica el peaje. La aplicación de límites flexibles es posible cuando se cobra una tarifa por el uso de la vía, pero no si se aplica un plan de peaje basado en un perímetro fijo. Las empresas pueden mudarse a las afueras, a sitios donde sea más barato usar el automóvil. El valor de los bienes raíces y el precio de los alquileres pueden disminuir, lo cual podría acelerar la huida de los negocios, incrementando a su vez el costo medioambiental total del transporte. Este argumento puede usarse a la inversa para justificar una mayor centralización. Las decisiones que se tomen en un sector deben considerarse parte del desarrollo global de la ciudad, y en la medida en que ésta cambie, también puede disminuir la necesidad de gravar la circulación (Banister, 2002c).

Además de estas cuestiones estructurales, hay consecuencias más fundamentales para el transporte, porque aumentará considerablemente la demanda de aparcamiento en torno al perímetro tarifado, de modo que quizá resulte necesario organizar dispositivos que combinen el espacio de estacionamiento con el acceso al transporte público o al servicio de taxis. También es posible que una parte del tráfico se desvíe de la zona tarifada y, al contornear el centro urbano, congestione las áreas aledañas a éste y reduzca su calidad medioambiental. Estas consecuencias se han previsto mediante el uso de modelos y se han efectuado las modificaciones necesarias para reducir su impacto, pero es posible que, una vez constatados sus efectos en la realidad, sea preciso realizar nuevos cambios.

Las consecuencias sobre el medio ambiente

Los efectos sobre el medio ambiente no están muy claros todavía, porque habrá que sopesar de un lado la reducción del número de coches en uso y, del otro, el aumento de la velocidad de los vehículos que circularán dentro de la zona tarifada y los usos alternativos que se den a los coches “liberados”. Algunos usuarios quizá cambien de destino y viajen más lejos y otros coches quedarán para uso de un segundo conductor. Así pues, el resultado neto no está claro. Se llegó a la conclusión de que en Londres no habría efectos significativos sobre la calidad del aire en la zona tarifada, conclusión que encontró respaldo en el fallo del Tribunal Superior sobre la necesidad de una revisión jurídica basada en motivos ecológicos. Disminuirá el número de coches, pero seguirán funcionando los motores de petróleo más “sucios” (sobre todo, autobuses y vehículos comerciales). La posibilidad de hacer peatonal una parte de la vía realzaría el atractivo y los beneficios medioambientales, pero reduciría las ganancias en tiempo de recorrido y en previsibilidad. Podría producirse una modesta mejora medioambiental en la zona tarifada, pero a cambio sobrevendría un deterioro más que proporcional en el área contigua, en particular en el anillo periférico del centro de Londres (Inner London Ring Road).

El peaje por congestión ofrece una magnífica oportunidad, pero todavía quedan muchas preguntas que sólo puede responder una aplicación que arroje buenos resultados. La gente considera que la calle es un bien público y un medio esencial para desarrollar sus actividades. En la actualidad, el acceso a ella está racionado por el tiempo y los embotellamientos, en vez de estarlo por una tarifa y la disposición a pagarla. No es sólo un asunto de economía, aunque

la tasa aumente la eficiencia y promueva la equidad (lo que aún no está demostrado), sino también de psicología: hay que pagar por algo que hasta ahora se consideraba “gratuito”. De hecho, no está nada claro qué se obtiene a cambio del dinero que uno paga por concepto de semejante peaje.

En retrospectiva y en perspectiva

En este artículo hemos intentado presentar una descripción minuciosa del plan de peaje por congestión de Londres, tanto en su forma original como en la “definitiva”, junto con un marco de trabajo teórico y analítico en el que se puede situar. Esta modalidad de presentación facilita una base fructífera para comprender y explicar el sistema, y constituye un buen ejemplo de lo que Flybjerg (2001, 140) denomina “una interpretación regida pragmáticamente del proceso estudiado”, que ha ayudado a la sociedad a “ver y reflejar, y la transparencia es un requisito clave para esto y para la rendición de cuentas democrática” (ibíd., 158). Por otra parte, el caso de Londres se diferencia del de Aalborg, que Flybjerg examina, ya que en esa ciudad una entidad interesada de índole no democrática (la Cámara de Industria y Comercio) ejercía, al parecer, un poder y una influencia desmesurados. El alcalde de Londres, en cambio, ha logrado conciliar los múltiples intereses y peticiones en el marco de su programa y de sus objetivos, con lo que su postura, inspirada en valores racionales, ha prevalecido sobre el “poder” de los cabilderos que representan a intereses particulares.

Todavía quedan dos dificultades importantes que Londres debe afrontar. La primera consiste en establecer los medios futuros de anular las concesiones (mayormente, descuentos y exenciones), si fuese necesario. Para obtener el fin deseado, se atenuó la firme postura original con respecto a las concesiones. En la actualidad, menos de la mitad de los vehículos que entren en la zona tarifada pagarán la tasa completa, lo cual puede considerarse como una debilidad y una injusticia. Algunas de las observaciones que se recibieron durante el proceso de consultas proponían que no debería haber exenciones ni descuentos.

El segundo punto es el debate (indicado en la sección 5) acerca de quiénes se beneficiarán en realidad del plan. Quienes paguen la tasa completa no obtendrán a cambio una ganancia de tiempo y de previsibilidad suficiente para compensar el desembolso de 5 libras esterlinas. Los que obtengan exenciones y descuentos saldrán beneficiados, al igual que los actuales usuarios del autobús. Quienes dejen el coche para usar el transporte público no saldrán beneficiados, ya que abandonarán su medio de desplazamiento preferido. Los que conduzcan el coche hacia otro punto de la ciudad optarán por un destino de recambio, menos adecuado para sus fines, y quienes traten de contornear la zona tarifada tendrán que realizar recorridos más largos. Los principales beneficiarios serán quienes obtengan ventajas de la inversión de los ingresos del peaje en nuevos autobuses, reducción de los pasajes y otras mejoras eventuales del transporte. Estos beneficiarios tal vez recorran la zona tarifada, pero igual podrían estar en cualquier otro sitio de la ciudad donde se realicen estas inversiones.

Aunque todavía no se han resuelto estas dos dificultades, Londres ha proporcionado un ejemplo en el que la racionalidad de los valores y el poder han trabajado de consuno, con el fin de lograr una aplicación que arroje resultados positivos. Además de estos dos factores, fundamentales para la defensa de la frónesis que propugna Flyvbjerg (2001), está la cuestión de la equidad planteada por Forester (1999), aspecto éste que se ha tomado en cuenta parcialmente, si bien las consecuencias que el plan tendrá para los diversos interesados todavía no se han verificado exhaustivamente. En el caso de Londres, hay que añadir a estos tres elementos un cuarto factor: el compromiso del alcalde (y de otras personas) a todo lo largo del

proceso, que si hubiera flaqueado en algún momento, el peaje nunca habría llegado a aplicarse. El compromiso se refleja en el conjunto inicial de factores (sección 1), pero está vinculado a la convergencia de pareceres en cuanto a la gravedad del problema (congestión de la circulación), el acuerdo de que sólo había una solución real (el peaje), el beneplácito del Gobierno nacional (legislación pertinente), la pugna con Hacienda (acerca del uso de los ingresos), el respaldo de los empresarios y otros interesados clave (mediante consultas) y los detalles exactos del plan (mediante las tres versiones de la Ordenanza del Plan, la original, la modificada y la definitiva). En cualquier momento del debate, el plan hubiera podido capotar si alguno de estos factores se hubiera transformado en un escollo insalvable. Y aunque este compromiso se mantuvo a lo largo de todo el proceso hasta la aplicación cabal, el éxito del peaje por congestión de Londres no está todavía asegurado, como tampoco lo está el futuro político de su alcalde.

Traducido del inglés

Notas

1. Estos interesados clave fueron 500 organizaciones a las que se remitió la Ordenanza del Plan y la información complementaria. La Ordenanza es la exposición detallada del plan, con explicaciones sobre los costos, la zona tarifada, los límites, los horarios de aplicación, las exenciones y los descuentos, las multas, las medidas ejecutorias, etc. 2. La Cámara de Comercio e Industria de Londres tiene 3.000 miembros y es la mayor asociación empresarial de este tipo del Reino Unido. Alrededor del 85% de sus afiliados son pequeñas y medianas empresas (PYMES). En vista de la importancia del transporte para la ciudad, la Cámara creó el Foro del Transporte Comercial en Londres, con el fin de formular una estrategia sobre el tema e impulsar la campaña en su favor. 3. La ciudad de Westminster es uno de los 32 distritos de Londres (entre los que no se incluye la ciudad de Londres propiamente dicha); parte de su territorio está comprendido en la zona tarifada propuesta. Westminster se ha opuesto siempre a la idea de tarifar el espacio público.

Referencias

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Eliminado el apartheid, ¿podrán las ciudades sudafricanas

evolucionar hacia la accesibilidad, la equidad y la sostenibilidad?

M.J.W.A. Vanderschuren y S. Galaria

Nota biográfica

Marianne Vanderschuren es profesora del Departamento de Ingeniería Civil y Coordinadora del Grupo de Investigación sobre Transporte Urbano de la Universidad de Ciudad del Cabo (UCT), Sudáfrica. En 1989 obtuvo una licencia en Transporte en la Nationale Hogeschool voor Toerisme en Verkeer (Escuela Nacional de Turismo y Tráfico) y, en 1999, una licencia en Ingeniería de Sistemas, Análisis y Gestión de Políticas en la Universidad Técnica de Delft (Países Bajos). Email: m.Vanderschuren@eng.uct.ac.za

Sirin Galaria es titular de una licencia en Ingeniería Civil obtenida en 2002 y actualmente prepara una maestría sobre transporte en la UCT. Email: sirin_mu@yahoo.com

Introducción

Históricamente, los pueblos y ciudades siempre surgieron en los puntos de intersección que facilitaban el acceso de los transportes. Podía tratarse de la proximidad del mar, de los ríos o de las carreteras. Pero, por desgracia, las amplias posibilidades de ingreso expedito en las ciudades desde el exterior, no se aplicaron en el interior de éstas. La accesibilidad dentro de las ciudades suele plantear problemas. A lo largo de los años se ha descubierto que la falta de accesibilidad en las ciudades obedece a la planificación por separado de los asentamientos y del transporte. Esto trae consigo la existencia de grandes extensiones de zonas urbanas insostenibles. La expansión de las ciudades sudafricanas siguió este modelo. A la falta de planificación se sumó la política del apartheid de Sudáfrica, que añadió nuevos problemas a una situación que ya era insostenible.

¿Se basa este juicio en alguna definición de “ciudad sostenible”? En este artículo se establece una relación entre la sostenibilidad y los problemas de transporte. La utilización de automóviles privados crea múltiples problemas, como la contaminación acústica y atmosférica, los atascos y la necesidad incesante de espacio. Si bien las ciudades sostenibles deben poner la movilidad al alcance de todos sus habitantes, deben hacerlo esencialmente con modalidades de locomoción lentas (a pie o en bicicleta) y transporte público. Este artículo se basa en la siguiente definición de ciudad sostenible:

Una ciudad sostenible es la que da movilidad a todos sus habitantes, facilitando el acceso a los lugares de destino, preferentemente gracias a medios de locomoción lentos o al transporte público, en que se limita la utilización de automóviles privados, no hay embotellamientos y se toman medidas para combatir la contaminación acústica.

En la primera parte de este artículo se exponen las teorías generales sobre el espacio urbano. Aunque lo que ocurre en la práctica nunca refleja las teorías con exactitud, se dan algunos ejemplos de ciudades para ilustrar las diferencias observadas entre las teorías. Además, se incluyen indicaciones sobre la sostenibilidad de esas teorías.

En la segunda parte, se describe la situación en Sudáfrica. Queda de manifiesto que las ciudades sudafricanas no son sostenibles. El Gobierno tomó conciencia de la situación y, en consecuencia, a mediados de los años 1990 elaboró una serie de textos normativos. Por último, hace una reseña de la situación en Ciudad del Cabo, que constituye un ejemplo de ciudad sudafricana.

A partir de la descripción de diversas ciudades que permiten ilustrar las teorías sobre el espacio urbano, puede llegarse a la conclusión de que el enfoque de la ciudad compacta de los Países Bajos dio resultados bastante positivos. Sin embargo, vista la falta de espacio, éste fue el primer país europeo que tuvo que explorar otras soluciones, además de las “ciudades compactas”, para resolver los problemas de transporte. La solución fue la integración de la planificación de los asentamientos y del transporte, que supone la limitación del uso de automóviles privados y confiere un papel esencial al transporte público. En este artículo se expone la principal teoría que inspira la planificación integrada de esos dos ámbitos en los Países Bajos. Puesto que otros países europeos han comenzado a aplicar políticas similares, cabe preguntarse si Sudáfrica podría beneficiarse también con la introducción de esa planificación integrada de los asentamientos y el transporte iniciada en los Países Bajos.

Visión panorámica de las teorías generales sobre el espacio urbano

Los planificadores han estudiado los distintos modelos de crecimiento de las ciudades a través del tiempo. Como sería imposible exponer todas las teorías sobre el espacio urbano en este artículo, nos limitaremos a seis de ellas, que ilustraremos con ejemplos tomados en distintos lugares del mundo (véase la Figura 1).

Las ciudades donde “nada ha cambiado”

En las ciudades donde nada ha cambiado, la expansión urbana se produce en cualquier espacio libre. En materia de transportes, se aplica el método consistente en prever las nuevas necesidades y prestar los servicios correspondientes. Los nuevos asentamientos pasan a depender de las modalidades de transporte existentes y se prevé la demanda consiguiente en materia de desplazamientos. Luego, para satisfacerla, se añaden carreteras o carriles en la red de transportes ya existente. Las ciudades donde todo sigue igual generan grandes distancias por recorrer, las más de las veces, en automóvil privado. Por ello, se considera que este enfoque no es realmente sostenible.

El principal parámetro de la forma de una ciudad es su densidad demográfica, que tiene repercusiones considerables en las distancias que es preciso recorrer y en la distribución por modalidades de transporte. La baja densidad de población y de empleo es la principal característica de las ciudades estadounidenses y australianas. Las ciudades están concebidas en función del automóvil privado. De las ciudades donde todo sigue igual, Los Ángeles es la que concede mayor importancia a este medio de locomoción. El parque automovilístico es de unos 700 coches por cada 1.000 habitantes, la densidad es de unas 20 personas por hectárea y el transporte público es prácticamente superfluo: su utilización media es de 2,2 pasajeros por vehículo y por kilómetro (Newman y Kenworthy, 1989). Los autobuses son el único medio de

transporte público de Los Ángeles. La distancia promedio entre el domicilio y el lugar de trabajo de los habitantes es de 15 km.

Figura 1 : Modalidades de crecimiento de las ciudades en el mundo

Las ciudades periféricas

En las ciudades periféricas se prevé el crecimiento de la población, la densidad de las viviendas y del empleo en algunos nudos escogidos y se incrementan las inversiones en autopistas sin peaje entre dichos nudos. Se considera que las ciudades periféricas son más sostenibles que las ciudades donde todo sigue igual ya que los nudos prestan servicios a menor distancia de los domicilios de los habitantes, con lo que se acortan los trayectos. La distribución de los nudos de actividad, que limita las posibilidades de un transporte público viable, constituye su principal aspecto negativo.

La mayoría de las ciudades periféricas se encuentra en Norteamericana. En ellas, las densidades locales son mayores que en las ciudades donde nada ha cambiado. Sin embargo, las densidades totales de estas urbes también son bajas. Denver y Boston constituyen ejemplos de ciudades periféricas con una densidad de población total de 20 personas por hectárea, pero con una distancia media entre el domicilio y el lugar de trabajo muy inferior -de aproximadamente 11 km- debida a las concentraciones locales. Además, el transporte público tiene más importancia: 1,6 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 4,2 en los trenes y 6,7 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989).

Las ciudades ultraperiféricas

Las ciudades ultraperiféricas son las que se encuentran en centros regionales, dentro de un radio de 100 km de la zona central de negocios. La circulación entre estos centros regionales y el centro de la ciudad se efectúa en trenes de alta velocidad. Si bien estos últimos constituyen un modo de transporte sostenible, no se estima que las ciudades ultraperiféricas lo sean. La expansión inmobiliaria se lleva a cabo en terrenos baldíos de mucho valor, en lugar de concentrarla en las zonas urbanas o en las cercanías de éstas.

Estocolmo es la ciudad ultraperiférica más conocida. La importancia del transporte público es limitada: 2,4 pasajeros por vehículo y por kilómetro en la red ferroviaria (Newman y

Kenworthy, 1989). La densidad demográfica de Estocolmo es muy elevada: alrededor de 55 personas por hectárea. Sin embargo, la condición de satélite dada a los barrios periféricos obliga a recorrer largas distancias. La media de los recorridos entre los hogares y los lugares de trabajo en Estocolmo es de 11 km, es decir, la misma que en Denver y Boston, pese a una densidad de población mucho más alta.

Las ciudades compactas

En las ciudades compactas se utilizan los terrenos disponibles dentro de la ciudad. Como la población se concentra en los barrios existentes, se produce un aumento de la densidad demográfica. Por lo general, se estima que las ciudades compactas constituyen una manera sumamente sostenible de extender las ciudades y casi siempre el transporte público resulta viable.

Amsterdam es un ejemplo de ciudad compacta. Por lo general, la accesibilidad en Amsterdam no constituye un problema. El transporte público es una opción válida. La utilización de automóviles y otros modos de transporte motorizado no siempre resulta práctica debido a los atascos que se producen en esa región a las horas de mayor congestión. La municipalidad mejoró la accesibilidad mediante una habilitación adecuada de las principales carreteras de acceso (A10) y la creación de un nuevo tren de alta velocidad (el Thalys) que comunica el centro de la ciudad con el aeropuerto de Schiphol, París y Bruselas (Vanderschuren y col., 2000). La densidad de la población de Amsterdam es superior a 55 personas por hectárea y la distancia media entre los hogares y el lugar de trabajo es de 7 km. El número de pasajeros por vehículo también indica que se trata de una ciudad compacta y que el transporte público es agradable: 3,8 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 2 en los trenes y 11,9 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989).

La ciudad corredor

La ciudad corredor procura evitar los inconvenientes de la ciudad periférica. El crecimiento tiene lugar en la zona central de negocios y se mejora la calidad de los enlaces radiales existentes (transporte público). Puede afirmarse entonces que esa clase de urbes constituyen realmente ciudades sostenibles.

Viena es un ejemplo de ciudad corredor en Europa. Su densidad demográfica es de más de 75 habitantes por hectárea y la distancia media entre el hogar y el lugar de trabajo es de 6 kilómetros. Es evidente que el transporte público también se utiliza en la ciudad: 2,0 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 2,1 en los ferrocarriles y 3,8 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989).

Curitiba (Brasil) representa un ejemplo de ciudad corredor del mundo no desarrollado. En 1965, la ciudad inició la preparación de un plan de transportes basado en la idea de corredor. Transcurridos ciertos años logró establecer una amplia red de autobuses y sólo se crearon asentamientos a lo largo de los recorridos de éstos. En 1980, la densidad demográfica de Curitiba era de 30 habitantes por hectárea y el 79% de la población utilizaba el autobús con frecuencia (Smith y Raemaekers, 1998).

El Departamento Nacional de Transportes de Sudáfrica adoptó el planteamiento de la ciudad corredor (Ministerio de Transportes y Departamento de Transportes, 1999) como idea central

(véase Figura 3). Habida cuenta del trazado tradicional de las ciudades de Sudáfrica, parece una opción sostenible para el futuro.

La ciudad marginal

La ciudad marginal se desarrolla esencialmente en las afueras de las más importantes. Las grandes ciudades australianas se caracterizan por poseer extramuros rurales y urbanos diferenciados y una baja densidad de población.

Sydney constituye una de las zonas de ese tipo más complejas y dinámicas. Su densidad demográfica es de unos 17 habitantes por hectárea (Newman y Kenworthy, 1989) y el uso del transporte público es reducido: 2,2 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses y 1,5 en la red ferroviaria (Newman y Kenworthy, 1989). La ciudad marginal no es considerada un modelo de desarrollo sostenible, ya que para tener acceso a las actividades económicas se han de recorrer largas distancias.

La mayoría de las densidades y distancias correspondientes entre el domicilio y el lugar de trabajo indicadas en esta sección se basan en las investigaciones de Paul Mann, un experto en transporte público y problemas de transporte de Sudáfrica (Figura 2).

Figura 2 Distancia media entre el domicilio y el lugar de trabajo (km) con respecto a

la densidad (habitantes/ha)

Fuente: Notas de Paul Mann (1996)

Se ha demostrado que las densidades de población elevadas brindan opciones de transporte público viables. El sistema de la “ciudad compacta” y la ciudad corredor tiene más probabilidades de prosperar en las que muestran una fuerte densidad. Además, las altas

6

2

4

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8

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2

0

14

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Densidad

Nueva York Los Angeles

HoustonWashington

DenverBoston

Cuidad del

CaboToronto

Paris Londres

Munich

BerlinOccidental

BruselasViena

Distancia de los

trayectos en km

densidades favorecen el respeto del medio ambiente y son más propicias para limitar la contaminación automovilística.

Asentamientos en Sudáfrica

En tiempos del apartheid, la población blanca residía en las zonas desarrolladas, con fácil acceso a todos los servicios, mientras que la población de color vivía en los townships (que en sentido estricto no formaban parte de la ciudad), lejos de las zonas desarrolladas. Por lo general, el transporte público funcionaba como un servicio de locomoción diario que trasladaba a los obreros negros a su lugar de trabajo a primera hora de la mañana y los traía de vuelta a su domicilio por la tarde.

En la Figura 3 se muestra un ejemplo de la estructura urbana de Sudáfrica. El brazo representa las carreteras en una ciudad sudafricana. El cruce de carreteras que aparece en la parte superior de la imagen se encuentra en la parte desarrollada. Los bulbos de la parte inferior del diagrama son los townships, donde solían vivir los trabajadores varones (a menudo, las mujeres se quedaban en los bantustanes). Como se ha indicado, estaban limitados por zonas tampón abiertas y planificadas con ese fin que obstaculizaban la movilidad. Los trabajadores e indigentes de color no podían salir de su distrito por sus propios medios y, como se ha dicho, sólo se trasladaba a las personas por motivos laborales.

Con el término del apartheid, dejaron de existir las zonas restringidas en función del origen racial. Por tanto, ahora existe la libertad de movimientos y se ha de alentar la movilidad de todos los individuos, lo que conlleva una mayor necesidad de transporte.

Figura 3 : Ejemplo de ciudad corredor de Sudáfrica

Fuente : Ministerio de Transportes y Departamento de Transportes (1999)

La utilización actual del espacio no hace más que reforzar la existencia de los townships dormitorio heredados del régimen anterior y aumentar las distancias por recorrer entre el domicilio y el lugar de trabajo, pues las nuevas viviendas de bajo costo se sitúan lejos de los centros urbanos y de las infraestructuras de transporte existentes. En consecuencia, la oferta de viviendas populares y de igualdad de oportunidades para todos siguen siendo temas sumamente problemáticos. Ello conduce a un incremento de la distancia media del traslado diario al lugar de trabajo, que ya es bastante elevada (véase Cuadro 1).

Cuadro 1 Número y proporción de los distintos segmentos de personas que se

desplazan por la ciudad, 1996 Segmento Número

total(millones)

Proporción del segmento de

personas que se desplazan (%)

Crecimiento previsto para

2020 (%)

Peatón (prefiere caminar o desplazarse en bicicleta) 5,4 23 28 Sin opción (no existe transporte público asequible) 2,8 12 28 Superviviente (obligado a utilizar la opción de transporte público mas económica)

4,1 17 24

Sensato (obligado a utilizar el transporte público, pero elige la “mejor” opción)

2,1 9 25

Selectivo (se puede permitir el automóvil pero está dispuesto a utilizar el transporte público)

4,1 19 39

Pertinaz (solo circula en automóvil) 3,0 19 88 Todos 21,5 100 38 Fuente: Departamento de Transportes. La segunda columna no suma 100 por haberse redondeado las

cifras.

Como se ha señalado, los problemas de transporte obedecen al hecho de que son cada vez más los ciudadanos propietarios de un automóvil y a las bajas densidades demográficas (es decir, número de habitantes por hectárea). Lamentablemente, la densidad de población de las ciudades sudafricanas disminuyó de modo espectacular durante el siglo pasado (Figura 4).

Como se observa en el Cuadro 1, en los años venideros se prevé un aumento notable de la ovilidad. Las carreteras, el transporte público y otros servicios que existen actualmente en Sudáfrica no podrán dar abasto ante ese incremento de la movilidad. Además, el tráfico, en particular de vehículos de gran tonelaje, provoca contaminación acústica y emanaciones. Los altos niveles de contaminación atmosférica resultan patentes en Ciudad del Cabo, ya que casi todos los días es posible observar una neblina pardusca. De acuerdo con estudios internacionales, el 30%, como promedio, de la contaminación atmosférica es provocado por el tráfico y en el mundo en desarrollo ese porcentaje es incluso más alto.

En el resto de esta sección se analizará especialmente la situación de Ciudad del Cabo como ejemplo de ciudad sudafricana. Se ha elegido esa ciudad porque se dispone de textos normativos y de otro tipo relacionados con ella. Además, el 89% de la población del Cabo Occidental vive en zonas urbanas (es decir, Ciudad del Cabo). Sin embargo, en esa capital se utiliza más el transporte público que en otras ciudades de Sudáfrica, sobre todo debido a la existencia de un sistema ferroviario más amplio. Por consiguiente, los problemas antes indicados son incluso más graves en otras ciudades sudafricanas.

Ciudad del Cabo experimentó un crecimiento considerable a lo largo del pasado siglo. En la Figura 2 se mostraron las bajas densidades y largas distancias medias entre el hogar y el lugar

de trabajo en dicha ciudad. De hecho, la densidad descendió de 115 habitantes por hectárea en 1904 a 39 en 2000 (Figura 4). La ampliación de la zona que se habrá de cubrir resulta patente cuando se observa la extensión y el crecimiento de la zona urbanizada.

Figura 4 : Credimiento de Ciudad del Cabo, 1904-2000

Fuente : Gasson, 2000, no publicado

El Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo elaboró “El marco de desarrollo del espacio metropolitano (MSDF)” (Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo, 1996) prácticamente al mismo tiempo que el Departamento Nacional de Transportes adoptaba el planteamiento de la ciudad corredor. Este último constituye una de las cuatro estrategias territoriales utilizadas en el MSDF, que recurre al ejemplo de Curitiba como ciudad de ese tipo. El informe técnico publicado en 1996 fue una “declaración clásica de acuerdo con la tradición del diseño urbano” (Mandelbaum, 1990). En sus 107 páginas, el informe expone e ilustra minuciosamente la

situación y culmina con un mapa en color de Ciudad del Cabo en el que se indica la fisonomía espacial que se aspira a dar a la ciudad de aquí a veinte años (Watson, 2000). Se trata de un tipo de plan colosal y modernista que se encuentra con frecuencia en las grandes ciudades, tanto de Sudáfrica como de otros países1.

Los conceptos espaciales en que se inspira recogieron sólo en parte la experiencia urbana de Sudáfrica, pero estuvieron políticamente de actualidad a principios del decenio de 1990, época en que los planificadores, especialmente los de la administración pública, buscaban una alternativa a la distribución espacial impulsada por las ideologías racistas y de exclusión del apartheid. En los años inmediatamente anteriores y posteriores a las elecciones de 1994, Sudáfrica se podía comparar en algunos aspectos con la Europa de la posguerra, pues prevalecía la idea de que una sociedad totalmente nueva y mejor debía reconstruirse a partir de las cenizas de la antigua (Watson, 2000). El MSDF prevé incluso hacer más densas las ciudades corredor. En la Figura 5 se indica el resultado final que se espera obtener con el proceso de planificación espacial de Ciudad del Cabo.

Figura 5 Marco de desarrollo del espacio metropolitano

Fuente Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo (1996)

Al principio, el Gobierno dio su respaldo al MSDF de Ciudad del Cabo, de acuerdo con el planteamiento del corredor a nivel nacional. Lamentablemente, la vigencia de ese enfoque no está clara y el Gobierno ha dejado de proporcionar financiación para favorecer su aplicación en Ciudad del Cabo. Al parecer, el Gobierno está menos interesado en ese planteamiento y, por tanto, Ciudad del Cabo se ha quedado sin fondos para seguir adelante.

Planificación integrada de los asentamientos y los transportes

Los países europeos siempre han tenido en cuenta los transportes a la hora de desarrollar las zonas urbanas. Por consiguiente, en las ciudades europeas se observan densidades más elevadas y políticas de asentamiento más sostenibles (enfoque de las ciudades compactas y de

las ciudades corredor). Por desgracia, ha resultado patente que las elevadas densidades no bastan y que se requiere una planificación integrada de los asentamientos y los transportes.

Como indica el ejemplo de Amsterdam, el Gobierno de los Países Bajos eligió el sistema de ciudad compacta. En las zonas urbanas del país se utiliza profusamente el transporte público y la topografía permite la circulación de bicicletas. Sin embargo, dada la falta de espacio, el Gobierno neerlandés fue el primero que se vio obligado a dar un paso adelante y, de ese modo, a principios del decenio de 1990 “nació” la planificación integrada de los asentamientos y los transportes. La primera etapa fue el sistema de lugares ABC, al que siguió el método de “urbanización favorable a la movilidad”. En vista de que otros países europeos han empezado a utilizar los nuevos sistemas neerlandeses, cabe preguntarse si esos métodos podrían aplicarse en las ciudades de Sudáfrica.

El sistema de planificación basado en los lugares ABC

Cuando el Gobierno se dio cuenta de que los incentivos financieros sólo producían efectos a corto plazo, estudió la posibilidad de aplicar medidas de más largo aliento. Es necesario adoptar un enfoque diferente para planificar la habilitación del espacio y un método adecuado para lograrlo consiste en fomentar la utilización del transporte público estableciendo una mejor coordinación entre la planificación de los servicios de transporte y la habilitación del espacio, en particular a nivel del empleo. Las fábricas, los servicios públicos y las oficinas para las empresas o el sector público provocan una la movilidad de las personas y los bienes.

Peatones atraviesan la autorruta en K... , Cape Town, Sud Africa (Julio del 2001). Anna Zieminski / AFP

El grado de movimiento generado y el uso de distintas modalidades de transporte dependen en gran medida de las características de esas empresas y de su ubicación. Todos sabemos que si el lugar de trabajo está cerca de las estaciones de ferrocarril y de otros medios de transporte público, estos últimos se utilizarán más. Numerosos ejemplos demuestran que el emplazamiento de una empresa influye en el medio de transporte elegido por sus empleados.

Figura 6 : Ejemplo de lugares ABC

El TNO-INRO (Centro neerlandés de Infraestructura, Transporte y Desarrollo Regional) estudió la posibilidad de limitar la movilidad imponiendo restricciones a la radicación de las empresas (Verroen et al., 1990). Se descubrió que mediante una estrategia de utilización del espacio perspicaz e innovadora se aprovechan las diferencias entre las empresas en cuanto al movimiento que generan. Por consiguiente, habrá que tener en cuenta las grandes disparidades entre las empresas frente a su utilización potencial del transporte público y a la función del automóvil en los viajes de negocios y el transporte de mercancías. Dado que el espacio próximo de los nudos de transporte público es limitado y que algunas empresas dependen esencialmente de los medios de transporte por carretera, los emplazamientos con acceso a excelentes servicios de transporte público deberían reservarse en primer lugar para las empresas que tengan mayores probabilidades de utilizarlo. En cambio, conviene situar cerca de las salidas de las autopistas a las empresas que emplean poco el transporte público, que dependen en gran medida del transporte por carretera y que recurren al automóvil para los viajes comerciales.

A fin de establecer ubicaciones óptimas para cada categoría de empresa, se distinguen diversos tipos de lugares. En el primer concepto del instrumento de planificación, la clasificación definió tres tipos fundamentales de lugares (véase Figura 6):

- Lugares A: Se trata de los lugares fácilmente accesibles por el transporte público. Cabe citar a guisa de ejemplo los principales nudos de transporte público, como las estaciones centrales de las grandes zonas urbanas. - Lugares B: Son los lugares accesibles con relativa facilidad por el transporte público y en automóvil. - Lugares C: Por lo general, son los lugares concebidos esencialmente en función del automóvil. Suelen encontrarse, por ejemplo, cerca de las salidas de las autopistas en zonas periféricas con escaso acceso al transporte público.

Habida cuenta de los objetivos de política que persigue el instrumento de planificación basado en los lugares ABC, la principal preocupación consistía en determinar la accesibilidad mediante el transporte público y en automóvil. En este estudio no se tuvieron expresamente en cuenta los modos de locomoción lentos. El TNO-INRO estimó que la distinción entre los lugares A, B y C era demasiado limitada como para proporcionar una clasificación válida y exhaustiva de todos los lugares de trabajo. Por consiguiente, se añadieron dos nuevos casos de lugares a la tipología, a saber: los lugares Al (A-local), que se definen como aquellos que son accesibles de forma relativamente sencilla mediante el transporte público y difícilmente en coche, y los lugares R, a saber, los que no son fácilmente accesibles ni por transporte público ni en coche. La tipología resultante de los lugares en función de las características de su accesibilidad a ello se resume en el Cuadro 2.

AB

C

Rail

Road

Cuadro 2 Tipología de los lugares en función de sus características en materia de

accesibilidad

Accesibilidad mediante el transporte público Accesibilidad en autómovil Buena Aceptable Deficiente

Buena Tipo A Tipo B Tipo C Deficiente Tipo A Tipo Al Tipo R

Fuente: Verroen et al. (1990)

Habida cuenta de las condiciones de movilidad de las empresas y de las posibilidades de acceso a los lugares, cabría preguntarse a continuación qué categoría de empresa convendría más ubicar en cada tipo de lugar, dados los objetivos de política que se persiguen. ¿Qué estrategia permitirá reducir al máximo los desplazamientos en automóvil “evitables” y garantizará el acceso en coche a las empresas que dependen en gran medida de los viajes comerciales en automóvil o del transporte de mercancías por carretera? Mediante una serie de simulaciones y enfoques con múltiples criterios se definieron (Verroen y Hilbers, 1998) once categorías principales de empresas y el tipo de lugar más idóneo para cada una de ellas (véase Cuadro 3).

Cuadro 3 Tipos de lugares aconsejables para los 11 tipos principales de empresas

Tipo de lugar aconsejable Tipo de empresa Primera prioridad Segunda prioridad

1. Fábricas, densidad baja C - 2. Empresas agrícolas C R 3. Sociedades mercantiles B C 4. Empresas de transportes C - 5. Oficinas de empresas, poca dependencia del automóvil B -6. Fábricas, elevada densidad B Al 7. Oficinas de empresas, reducida dependencia del automóvil A Al/B 8. Oficinas gubernamentales A Al 9. Servicios sociales B Al 10. Servicios públicos A Al 11. Servicios médicos B Al

Fuente: Verroen et al. (1990)

Teniendo en cuenta los objetivos del sistema de lugares ABC, existen dos medidas posibles: planificación de las infraestructuras: mejora de la accesibilidad de las empresas en el lugar en que se encuentran actualmente y planificación del uso del espacio: reglamentación de la elección de los lugares por las nuevas empresas o las que han de instalarse en una nueva ubicación.

Es importante señalar que estas políticas fueron aplicadas por el Gobierno nacional. Se definieron las zonas óptimas para las empresas según sus características y los gobiernos municipales tienen la “obligación” de atenerse a ese marco preestablecido.

Una amplia experimentación realizada en la ciudad de La Haya, demostró que, en principio, la mejora de la oferta de transporte (público) y el control del uso del espacio pueden ser eficaces. Actualmente el Gobierno de los Países Bajos está estudiando los efectos logrados mediante la

aplicación de los sistemas de lugares ABC en un periodo reciente de 8 a 10 años, aunque lamentablemente todavía no se conocen los resultados en la práctica.

Urbanización que favorece la movilidad

No cabe duda de que las infraestructuras, la movilidad y la planificación espacial son aspectos interrelacionados. Durante varios años, se han llevado a cabo investigaciones sobre la manera en que las características de la urbanización influyen en las características del tráfico en distintos niveles y en la utilización de las infraestructuras en las zonas urbanas (Bolt, 1982; ECOTEC, 1993). Los estudios del TNO-INRO se centraron principalmente en la influencia de la configuración urbana en las pautas cotidianas de actividad de los habitantes de las zonas urbanas de los Países Bajos (“espacio urbano cotidiano”) y en las corrientes de tráfico resultantes. Como las estadísticas muestran que más del 90% de los desplazamientos diarios cubren distancias de menos de 30 km, se estudiaron las consecuencias de la selección del lugar en las zonas urbanas con un radio no superior a 30 km. Se concedió menos importancia a las relaciones a mayor escala y a los aspectos de la organización espacial a una escala más reducida de los suburbios y los barrios.

Los factores más decisivos se determinaron sobre la base de la abundante documentación existente acerca de la urbanización y la movilidad. Los tres aspectos (configuración urbana, pautas cotidianas y corrientes de tráfico) dieron lugar a ocho opciones de urbanización prometedoras, que figuran en el Cuadro 4 y se basan en la proximidad de uno o varios núcleos y la ubicación de las ampliaciones cerca del transporte público de alta calidad.

Cuadro 4 Opciones de urbanización prometedoras puestas en práctica

Orientación

Principio de

agrupación

Principio de

combinación

Núcleo único Núcleos múltiples

Funcionesindependientes

1.ciudad compacta “independiente” (tipo VINEX)

5.ciudades nuevas (a lo largo de los ejes) “independientes”

AgrupaciónFuncionescombinadas

2.ciudad compacta “combinada”

6.ciudades nuevas (a lo largo de los ejes) “combinadas”

Funcionesindependientes

3.ciudad ampliada “independiente”

7.ciudades periféricas “independientes”

Dispersión Funcionescombinadas

4.ciudad ampliada “combinada”

8.ciudades periféricas “combinadas”

En el caso de la urbanización a largo plazo deseada en función de la movilidad, las preferencias no están claramente definidas y dependen de los indicadores de movilidad que se tomen en cuenta. Concretamente, cuando se examina la disminución del tráfico automovilístico y de la carga de la red de autopistas utilizando técnicas de simulación y de criterios múltiples, puede afirmarse que la urbanización con una combinación adecuada de funciones y (en menor medida) agrupada en unidades espaciales mayores situadas lo más cerca posible o dentro de los distritos metropolitanos existentes y dotada de buenas conexiones con transporte público de alta calidad influyen muy positivamente en la movilidad. La preferencia no está tan clara cuando se trata de elegir entre emplazamientos con un solo núcleo situados cerca de una conurbación única y emplazamientos con varios núcleos ubicados en los ejes existentes entre esas conurbaciones. Los lugares propicios desde el punto de vista de la

movilidad están situados cerca del centro de una conurbación o en los ejes entre éstas. Esos lugares:

-suponen distancias de traslado relativamente inferiores, -están conectados eficazmente con las infraestructuras principales y -ofrecen más oportunidades para materializar el acceso al transporte público de alta calidad.

El estudio reveló la necesidad de diferentes recorridos preferidos para los emplazamientos con uno o varios núcleos por región. Si los emplazamientos se hallan lejos de los centros y no están bien conectados con las principales infraestructuras interlocales, no se favorece la movilidad, como se indica en la Figura 7.

Figura 7: Esencia de la buena y mala situación de lugares con uno o varios núcleos

Good Poor

“Well” located single-core andmulti-core expansions

“Poorly” located single-coreexpansions

Conclusión

El enfoque favorable al desarrollo sostenible debería haberse utilizado hace tiempo en las ciudades sudafricanas. Las últimas medidas adoptadas (el sistema del corredor) demuestran que Sudáfrica desea instaurar una planificación integrada de los asentamientos y los transportes. Basada en la estructura heredada de la ciudad del periodo posterior al apartheid, esta decisión resulta muy lógica y sumamente práctica. Como se ha dicho, la idea de ciudad compacta constituye la formulación teórica más propicia para el desarrollo sostenible. Sudáfrica debería tratar de combinar el sistema del corredor con el de la ciudad compacta. Los nuevos asentamientos deberían establecerse lo más cerca posible de los centros económicos existentes, lo que no significa que los barrios residenciales tengan que construirse en las propias zonas industriales o en sus cercanías inmediatas. Los barrios residenciales “imposibles de ampliar” constituyen una solución y, en el contexto de Sudáfrica, es fundamental aplicarla equitativamente, es decir, dar prioridad al suministro de viviendas a los más necesitados en zonas de fácil acceso.

El ejemplo de Ciudad del Cabo muestra que de momento la ciudad del periodo posterior al apartheid no es sostenible. Debido al trazado tradicional de las ciudades (densidades bajas), es inevitable que los desplazamientos tengan que cubrir grandes distancias. La población de escasos recursos vive en los suburbios y debe gastar gran parte de sus ingresos en transporte. Además, sus habitantes pasan muy poco tiempo con su familia por lo que tardan en trasladarse

de un lugar a otro. Generalmente, el sector más pudiente de la población sólo se moviliza en automóvil, provocando atascos, contaminación, problemas de seguridad, etc. Además, el espacio para la circulación de automóviles no está repartido equitativamente porque los sectores más acaudalados lo ocupan en gran medida con sus vehículos (a menudo con un solo pasajero), mientras que los más modestos tienen que compartir servicios de transporte público abarrotados, inseguros y poco fiables. Asimismo, están expuestos a las consecuencias ambientales negativas generadas por los grupos de mayores ingresos, como la contaminación.

Los progresos derivados de la adopción del sistema de ciudad corredor todavía no se han materializado. Por otra parte, el Gobierno nacional, que se interesa menos por ese sistema, ha dejado de subvencionar los proyectos correspondientes en Ciudad del Cabo. Por consiguiente, la situación del “planteamiento del corredor·” en Sudáfrica no está clara y no se ha dado ninguna alternativa a los gobiernos municipales ni al público. Un instrumento útil que podría inspirarse en el modelo de Curitiba es el sistema de “billete único”, que beneficia principalmente a los más necesitados, residentes en las afueras y, por tanto, constituye un paso hacia la igualdad.

En las ciudades estadounidenses la distancia media de los desplazamientos es muy larga y la densidad es baja, mientras que en las ciudades europeas esa distancia es breve y la densidad elevada. No obstante, las ciudades europeas y los gobiernos nacionales han llegado a la conclusión de que incluso en esa situación es necesaria una planificación más satisfactoria. Aunque la instauración de nuevas políticas requiere tiempo, después de diez años los resultados de las medidas innovadoras de los Países Bajos son positivos y otros países europeos empiezan a seguir su ejemplo. Si Sudáfrica quiere obtener resultados en el futuro, debe perseverar en la aplicación de políticas adecuadas.

Si bien Sudáfrica no se puede comparar con Europa, convendría analizar y enfocar desde el punto de vista sudafricano las experiencias de otros países. Sería sensato que Sudáfrica estudiara las posibilidades de adoptar (algunos aspectos de) una nueva planificación integrada de los asentamientos y el transporte. Las estructuras estatales constituyen uno de los escollos que enfrenta Sudáfrica a la hora de establecer, por ejemplo, el sistema de lugares ABC. En los Países Bajos, el Gobierno nacional desempeña un papel decisivo en la planificación de los asentamientos y las autoridades municipales no pueden oponerse a los “planes de estructuras” nacionales. En Sudáfrica, los gobiernos municipales tienen atribuciones mucho más amplias por lo que les corresponde aprobar sistemas satisfactorios de planificación integrada de los asentamientos y el transporte, como el de los lugares ABC. Sin necesidad de abandonar el plan metropolitano de desarrollo espacial, Ciudad del Cabo podría, por ejemplo, autorizar la construcción de oficinas únicamente cerca de los nudos de transporte público.

Y por último, pero no por eso menos importante, la situación en el mundo desarrollado ha demostrado que incluso la planificación integrada de los asentamientos y el transporte no basta. Desde el punto de vista de este último, la existencia de infraestructuras más eficaces es algo esencial. Tal vez pudiera lograrse utilizando tecnologías como las medidas de gestión dinámica del tráfico (DTM) y los sistemas de transporte inteligentes (ITS). El Departamento Nacional de Transportes de Sudáfrica y la Sociedad Sudafricana de Sistemas de Transporte Inteligentes han empezado ya a estudiar esta cuestión.

Traducido del inglés

Notas

1. En un estudio sobre las 50 ciudades estadounidenses más grandes, Talen (1997) descubrió que en 25 de ellas se estaban aplicando planes generales tradicionales de largo alcance. A principios del decenio de 1990, en Johannesburgo y Durban, otras dos zonas metropolitanas de Sudáfrica, se elaboraron planes globales relativos al espacio metropolitano.

Referencias

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El ruido del tráfico: un reto para la movilidad sostenible

Wolfgang Schade

Nota biográfica

Wolfgang Schade se dedica a la investigación en el Instituto de Investigación de Políticas Económicas de la Universidad de Karlsruhe (Alemania). Sus temas de estudio principales son la economía ecológica, la dinámica de los sistemas, el diseño de modelos de evaluación estratégica de las políticas, el diseño de modelos de impacto ambiental del tráfico y la integración de los “factores variables” (“soft factors”) en los modelos de evaluación. Email: wolfgang.schade@iww.uni-karlsruhe.de

Introducción

El ruido ambiental procede de varias fuentes, entre las que se hallan la maquinaria de construcción, la música del aparato de alta fidelidad del vecino, las cortadoras de césped, las pistas de tenis, sin olvidar uno de los más importantes: el derivado de las actividades de transporte. Que un sonido sea o no percibido como “ruido” es una cuestión a menudo subjetiva y depende del receptor del mismo. Un grupo de personas que escuchan música en su equipo de alta fidelidad dirán que es buena música, aunque los vecinos que intentan conciliar el sueño se quejen del alboroto que forman.

Los estudios médicos, psicológicos y epidemiológicos han puesto de manifiesto que el ruido tiene una serie de efectos:

- interfiere en la comunicación - dificulta la concentración en el trabajo - altera el sueño - provoca reacciones psíquicas y somáticas y - provoca isquemias cardíacas aumentando el riesgo de infarto (ICNR, 1982a, 1982b, 1985, 1990; Babisch et al., 1994).

Fundamentalmente se considera que el ruido es una molestia que depende de varias características del sonido. La primera de ellas es el tiempo en el que se produce. A última hora de la tarde o durante la noche, las molestias que ocasiona el ruido cobran más importancia. En segundo lugar, la dinámica del sonido puede desempeñar un papel, por ejemplo, el paso de un ruido intenso al silencio puede resultar desagradable. En tercer lugar, la frecuencia del sonido también influye en su percepción: a igual intensidad, los tonos agudos resultan más molestos que los graves. En cuarto lugar, podemos someter al ruido a una evaluación social. Para las personas religiosas, el sonido de las campanas de la iglesia o el muecín de los minaretes tiene un sentido positivo, mientras que a otras personas pueden resultarles molestos cuando los escuchan a primera hora del día.

Con todo, el ruido es un fenómeno difícil de describir puesto que no es visible y, en la mayoría de los casos, es temporal. Teniendo en cuenta ambas características, la Asociación Alemana para la Reducción del Ruido (DAL, Deutscher Arbeitsring für Lärmbekämpfung e.V.)

organizó en 2002 un concurso infantil de dibujo en el que los niños alemanes tenían que plasmar gráficamente el ruido. En la Figura 1 aparecen los ganadores del concurso.

Figura 1 Ganadores del concurso infantil “dibuja el ruido”

Jacob Pressler, 1er premio, menos de 11 años

Simon Pelster, 1er premio, 11-15 años

Peter Tröger, 1er premio, más de 15 años

Magdalena Götze, 2º premio, 11-15 años

Fuente: DAL: http://www.dalaerm.de/

Resulta evidente que, para los niños, el tráfico es una de las fuentes de ruido más importantes: casi todos ellos colocan al tráfico en una posición destacada en sus dibujos. En efecto, los estudios epidemiológicos y médicos de los últimos 20 años han mostrado que el ruido del tráfico es una de las principales causas de molestia grave y conlleva efectos nocivos para la salud. Los descubrimientos más recientes indican que el estrés crónico provocado por el ruido puede llevar incluso a desenlaces mortales. Los estudios realizados en Alemania y en el Reino Unido señalan que las personas cuya vivienda está expuesta a niveles promedios de ruido de tráfico que superen los 65dB(A)1 padecen un riesgo de infarto de miocardio (ataque al corazón) un 20% superior a las demás. Si se superan los 70dB(A) el incremento de riesgo se estima en 30% (Ising et al., 1997). También han sido investigados los mecanismos que provocan un aumento del riesgo de los ataques al corazón potencialmente mortales. Dormir sin interrupciones es un requisito imprescindible para el descanso que necesitan los seres humanos, ya se trate del rendimiento, del bienestar psíquico, del desarrollo de los niños o del sistema inmunitario. El sueño se divide en fases REM (Rapid-Eye Movement, movimiento rápido de los ojos que indica que la persona está soñando) y fases no-REM (sueño profundo). Las primeras son necesarias para el descanso psíquico y las últimas para el descanso físico. A lo largo de una noche de sueño normal, se alternan las fases REM y no-REM. El ruido puede alterar ambas fases sin despertar a la persona: incluso los ruidos por debajo del umbral del despertar llevan a reacciones de alarma por parte de los sistemas fisiológicos inconscientes que inciden en el sistema cardiovascular y en el metabolismo. Se supone que los efectos nocivos para la salud que conlleva una exposición prolongada al ruido aparecen tras un periodo de latencia de 5 ó 10 años. No obstante, pueden aparecer neurosis tras 10 ó 12 días de sueño sin fases REM (Maschke, Ising & Hecht, 1997a, 1997b). De acuerdo con estos nuevos

datos, se estima que en Alemania Occidental en 1995, 1.480 muertes anuales se debieron a ruidos del tráfico que superaron los 65dB(A) (Neus et al. 1995); y en 2000 la cifra fue de 1.800 en toda Alemania (UBA, 2000). En líneas generales, se ha determinado que el nivel de emisión sonora de 65 dB(A) es el límite crítico por encima del cual se producen graves molestias (Jansen, Notbohm & Schwarze, 1999).

Si lo comparamos con otras causas de muerte derivadas del tráfico en Europa, el ruido parece ocupar el tercer puesto de la lista, por detrás de la contaminación atmosférica general y de los accidentes, pero por delante de los contaminantes atmosféricos cancerígenos.

Si bien el diagnóstico médico de las consecuencias mortales del ruido del tráfico es algo reciente y sigue sin existir unanimidad al respecto entre los científicos médicos, existen pruebas de que el ruido del tráfico ya se consideraba un problema en época tan temprana como el principio de la motorización en el siglo XX. Encontramos un ejemplo ilustrativo en el cantón suizo de Graubünden. Mientras la motorización generalizada en otras partes del mundo industrializado empezó a partir de 1913, con la producción en cadena del modelo T de Henry Ford en los Estados Unidos, Graubünden impuso la prohibición absoluta de los automóviles de 1900 a 1925. En 1925, se consiguió abolir dicha prohibición en el décimo plebiscito convocado a tal efecto. Durante aquellos 25 años, uno de los argumentos a favor de la prohibición fue el ruido y el polvo que provocaban los automóviles (Monheim y Monheim-Dandorfer, 1990).

La contaminación acústica en los países sometidos a estudio

En las siguientes secciones, se describe la situación de la contaminación acústica derivada del tráfico en los cuatro países europeos sometidos a estudio, centrándonos en tres cuestiones diferentes. En primer lugar, se analiza la percepción subjetiva del ruido del tráfico como molestia por parte de la población. En segundo lugar, se expone la evolución de las políticas de reducción del ruido del tráfico y la regulación sobre emisiones sonoras, junto con la estrategia de las políticas previstas para el futuro. En tercer lugar, se presenta, en los casos en que se dispone de datos, las consecuencias objetivas del ruido en comparación con los fines de la legislación sobre emisiones sonoras.

Alemania

De 1984 a 1994, el Organismo Alemán de Desarrollo Ambiental (Umweltbundesamt, UBA)estuvo sondeando la opinión de la población alemana acerca de su exposición al ruido del tráfico y las molestias que ello le ocasionaba. Los resultados de las encuestas revelan que dos tercios de la población de Alemania Occidental sufren las molestias del ruido del tráfico rodado. La mitad de la población se ven afectados por el ruido del tráfico aéreo y cerca de una quinta parte se quejan del ruido del tráfico ferroviario (véase Figura 2). Esto significa que algunas personas sufren las molestias de más de un tipo de tráfico.

En Alemania, la legislación nacional sobre emisiones sonoras del tráfico ha sido un tema debatido desde la publicación en 1973 del primer informe del Consejo Alemán de Asesores Ambientales (SRU) del Ministerio Alemán de Medio Ambiente (SRU, 1973). En dicho informe, los Asesores Ambientales proponían que las directrices (TA Lärm) limitasen a 50 dB(A) durante el día y a 35 dB(A) durante la noche las emisiones sonoras derivadas de actividades industriales que afectasen a zonas residenciales. En cuanto al ruido del tráfico, no existían normas, pero si consideramos las emisiones sonoras de los automóviles en las

carreteras urbanas, éstas superarían en 20 dB(A) los límites establecidos para las actividades industriales. En 1979, durante la preparación de la primera ley alemana de protección contra el ruido del tráfico, el SRU propuso un límite de emisión de 45-50 dB(A) en las zonas residenciales y durante la noche, aunque los expertos señalaron que este nivel de emisión sonora era una concesión para evitar las cargas financieras imposibles que supondría la adopción de medidas de reducción del ruido que garantizasen la ausencia de cualquier efecto nocivo del mismo. En cuanto a la protección frente al ruido en general, el SRU recomendó un límite aun más bajo: 38 dB(A) (SRU, 1979).

Año

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1984 1986 1987 1989 1991 1992 1993 1994

Year

Share of affected persons [%]

Total de personas afectadas por el tráfico rodado Total de personas afectadas por el tráfico ferroviario

Total de personas afectadas por el tráfico aéreo

Figura 2 Encuesta sobre la percepción de la contaminación acústica derivada del

tráfico en Alemania Occidental Fuente: UBA (1995 a)

En 1980, el Parlamento alemán aprobó la primera ley de protección contra el ruido del tráfico. No obstante, el Senado no la ratificó: finalmente, no se promulgó la ley y, hasta la fecha, la protección contra el ruido se regula en Alemania sólo mediante reglamentos y directrices que no tienen fuerza legal (SRU, 1987). El resultado del desacuerdo entre las dos cámaras del Parlamento fue la promulgación de las directrices de protección contra el ruido en 1981 (Lärmschutz-Richtlinien StV, LRStV81), que establecen que el límite de emisiones sonoras en las zonas residenciales será de 70 dB(A) durante el día y 60 dB(A) durante la noche: estos límites superan las recomendaciones del SRU en 10 dB(A) como mínimo. En caso de infringir estos límites, las directrices exigen medidas de reacondicionamiento. No obstante, no se obliga a adoptar medidas en el caso de que éstas afecten negativamente a la “seguridad y la libre circulación del tráfico” (Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs). Con este pretexto, los efectos reales de protección contra el ruido de la LRStV81 han sido escasos o incluso imperceptibles. En el mejor de los casos, han llevado a la instalación subvencionada de ventanas de protección contra el ruido en las viviendas más afectadas por el mismo. Con todo,

Porcentaje de personasafectadas (%)

Año

la directiva de 1981 sigue siendo la única herramienta legal aplicable en Alemania a la infraestructura de transporte rodado existente.

Existe además un conjunto de directrices y recomendaciones respecto de los límites de emisión sonora: por ejemplo, la 16ª Directiva Federal sobre Protección frente a las Inmisiones de 1990 (16.Bundesimmissionschutzverordnung, BimSchV 16) o bien, la norma DIN 18005 sobre protección frente al ruido del tráfico en la planificación urbanística. La medida de reducción del ruido del tráfico más ambiciosa es la BimSchV 16, que impone límites de emisión sonora bastante bajos y es, además, obligatoria para las infraestructuras de transporte nuevas y las que han sido significativamente remodeladas y se diferencian pues de las ya existentes.

Los diversos límites de emisión sonora de la BimSchV 16 se establecen de acuerdo con las categorías de las zonas residenciales a las que la infraestructura prevista va a afectar. En el Cuadro 1 se muestran los límites de emisión sonora de la BimSchV 16 que se complementan con las Directrices para la Protección contra el Ruido a lo largo de las carreteras (Richtlinien für den Lärmschutz an Strassen, RLS90): éstas facilitan una regla de cálculo detallada de los niveles de emisión sonora al aire libre que afectan a las viviendas al borde de las carreteras.

Cuadro 1 Límites de emisión sonora de la BimSchV 16. Laeq,T [dB(A)]

Zona Dia 6h-22h Noche 22h-6h

Hospitales, escuelas, centros de salud

57 47

Zonas exclusivamente residenciales

59 49

Centros urbanos, zonas mixtas, pueblos

64 54

Zonas industriales 69 59

Si comparamos los niveles establecidos por la BimSchV 16 y los de la LRStV81, esta última permite niveles de ruido superiores en 11 dB(A). Teniendo en cuenta las especiales características de las emisiones sonoras (por ejemplo, dos fuentes de sonido de 65 dB(A) suman un nivel sonoro total de 68 dB(A) y no de 130 dB(A)) y de la percepción del ruido (la diferencia mínima perceptible por el oído humano entre dos niveles sonoros es de 3 dB(A)), la diferencia de 11 dB(A) es muy elevada. Significa que la LRStV81 permite emisiones sonoras ocho veces superiores; puesto que las emisiones del transporte rodado dependen casi directamente de los flujos de tráfico, para reducir de 70 dB(A) a 59 dB(A) las emisiones sonoras derivadas de las actividades de transporte, el flujo de tráfico habría de ser reducido a una octava parte de su volumen actual.

Sin embargo, el UBA considera que los valores que contempla la BimSchV 16, que son todavía más bajos, son aceptables simplemente para evitar las molestias más graves derivadas del ruido del tráfico. En el plan estratégico a largo plazo del UBA sobre “Medio Ambiente y Tráfico”, se recomienda que en 2010 estos valores no se excedan en ningún caso. Los objetivos a más largo plazo respecto del ruido del tráfico, establecidos para 2030, son un límite máximo de 50 dB(A) durante el día y de 40 dB(A) durante la noche en zonas totalmente residenciales.

Agentes de la circulación aprovechando del primer bar de oxígeno de Bangkok, Tailandia, en junio del

2001. Emmanuel Dunand / AFP

No obstante, la situación real de Alemania difiere bastante de los objetivos del UBA. Unos 13 millones de personas –15,6% de la población alemana- se ven afectados durante el día por niveles de ruido del tráfico rodado por encima de los 65 dB(A), lo que incrementa un 20% su riesgo de ataque cardíaco. Más de 30% de la población está expuesta a niveles de ruido superiores a los límites de emisión establecidos por la BimSchV16. En el Cuadro 2 figuran los resultados de las estimaciones de exposición al ruido del tráfico en Alemania. Desde 1986, casi se ha duplicado el porcentaje de personas afectadas por niveles de ruido del tráfico rodado superiores a 65 dB(A), pasando de 8% a 15,6% (SRU, 1987).

Cuadro 2 Exposición al ruido del tráfico en Alemania (% de población afectada)

Nivel de emisión

Tráfico rodado

1999

Tráfico ferroviario

1997

(dB (a)) Día Noche Día Noche

>45-50 16.4 17.6 12.4 15.5 >50-55 15.8 14.3 14.9 10.8 >55-60 18.0 9.3 10.4 6.2 >60-65 15.3 4.2 6.2 2.7 >65-70 9.0 2.9 2.3 0.9 >70-75 5.1 0.2 0.7 0.4

>75 1.5 0 0.1 0.1

Fuente: UBA (2002).

Nota: Los totales no suman 100% porque existen algunas zonas tranquilas con niveles de emisión sonora más bajos.

El Ministerio Alemán de Medio Ambiente es consciente de la elevada contaminación ambiental por causa del ruido y la práctica inexistencia de límites de emisión sonora para las actividades de transporte en las infraestructuras existentes. Se había previsto que entrara en vigor una nueva legislación al respecto durante la legislatura de 1998-2002; no obstante, en las elecciones de 2002, esto todavía no se había llevado a cabo.

Suiza

En 1998, una encuesta reveló que la contaminación acústica constituye también un problema extendido en Suiza. El 64% de los suizos se sienten afectados por el ruido en general (Lorenz, 2000). En Suiza, el problema de la contaminación acústica ha sido reconocido desde los años 60, cuando el Parlamento suizo (Bundesrat) constituyó una primera Comisión para que elaborara normas ambientales para la emisión sonora. De hecho, esta Comisión formuló un marco que constituye, hasta la fecha, la base de la legislación relativa al ruido en Suiza. No obstante, pasaron 25 años hasta que la primera disposición jurídica sobre protección contra el ruido y normas ambientales entrara en vigor (la Lärmschutzverordnung [Reglamento de Protección contra el Ruido] 814.41 abreviado, en adelante, con las siglas LSV87) en aplicación de la Ley de Protección Ambiental (Umweltschutzgesetz, USG) de 1985.

La LSV87 introdujo un sistema de clasificación del suelo en cuatro tipos, asignando a cada uno de ellos un límite sonoro específico. En el Cuadro 3 se muestran los cuatro tipos de zonas.

Cuadro 3 Sistema de clasificación del suelo para la protección contra el ruido

Tipo de zona Descripción

I Zonas recreativas con mucha necesidad de protegerse contra el ruido II Zonas residenciales y edificios públicos sin molestias derivadas de las

actividades económicas, el comercio, la industria o cualquier otra infraestructura que produzca emisiones sonoras

III Zonas residenciales mixtas, zonas comerciales o agrícolas con infraestructuras que producen emisiones sonoras leves.

IV Zonas industriales

Se definieron tres tipos de límites de emisión sonora. Los más estrictos, los “límites de emisión del plan” (Planwert) son aplicables a todas las construcciones de nueva planta de infraestructuras que emitan ruido o de áreas residenciales. El segundo nivel, los umbrales de inmisión sonora (Immissionsgrenzvert), se aplican a las infraestructuras ya existentes, ya se trate de carreteras, líneas ferroviarias o aeropuertos. Como en 1987 no se respetaban estos límites, la LSV87 estableció un periodo de transición de 15 años durante el cual todas las infraestructuras o áreas afectadas por la legislación debían ser remodeladas para ajustarse a los límites permitidos. En cuanto a las infraestructuras cuya remodelación sería demasiado costosa o que fueran de elevado interés público, se estableció un tercer límite, el umbral de emisión de alarma (Alarmwert). Se establece un límite sonoro para cada tipo de infraestructura y para cada modalidad de tráfico. En el Cuadro 4 se muestran los límites sonoros establecidos para el tráfico rodado.

Cuadro 4 Normas de emisión sonora para el tráfico rodado establecidos por la

LSV87 en Suiza [dB(A) Leq,T]

Límite de emisión

previsto para las nuevas infraestructuras

Umbral de emisión de

ruido (IGW) para las infraestructuras existentes y de interés público

Nivel de emisión de

alarma para las infraestructuras privadas no concesionarias, pero no para las infraestructuras públicas (p.ej: carreteras)

Día Noche Día Noche Día Noche I 50 40 55 45 65 60

II 55 45 60 50 70 65

III 60 50 65 55 70 65

IV 65 55 70 60 75 70

El periodo de transición de 15 años terminó en 2002. Por ello, el Ministerio de Medio Ambiente, Bosques y Paisaje (BUWAL: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft)publicó recientemente un informe de situación sobre las medidas de remodelación para luchar contra el ruido, de acuerdo con la LSV87 (BUWAL, 2002). El informe señala importantes avances en todas las infraestructuras de nueva planta así como en el acondicionamiento de las infraestructuras industriales y comerciales existentes y en el proceso de planificación del suelo. No obstante, el transporte es el ámbito en el que los avances del acondicionamiento son más lentos. El BUWAL estima que tres cuartas partes de las molestias ocasionadas por el ruido en Suiza se deben al tráfico, concretamente al tráfico rodado que representa 80% de este ruido. Sólo una tercera parte de todas las carreteras que no respetan el umbral de emisión sonora han sido acondicionadas en los últimos 15 años. Siguen pendientes de acondicionamiento unos 1.600 km de carretera que afectan gravemente a unas 550.000 personas, con un coste de 2.000 millones de francos suizos (FrS). El tráfico ferroviario también tiene consecuencias graves en unas 265.000 personas, lo cual está siendo atajado mediante medidas de acondicionamiento de los vagones (900.000 FrS) y la construcción de las barreras de protección acústica (1.000 millones FrS). En el caso del tráfico rodado y ferroviario, el periodo de transición para ajustarse a la LSV87 ha sido o será ampliado: para el acondicionamiento de los vagones, hasta 2009, para la construcción de medidas de protección en las vías férreas, hasta 2015, para el acondicionamiento de carreteras, (probablemente) hasta 2010. Así pues, el proceso de remodelación de las infraestructuras habrá durado unos 30 años y el BUWAL ha manifestado sus dudas respecto de que, incluso transcurrido este periodo de tiempo, se haya conseguido respetar los umbrales de emisión sonora.

Los Países Bajos

En los Países Bajos, el “Balance Ambiental 1998” afirma que están empezando a vislumbrarse los objetivos que se habían establecido en el 3er Plan Nacional de Política Ambiental. Sin embargo, cerca de 40% de la población indica que padece las molestias que provocan el ruido del tráfico y de la industria (RIVM 1998). En la evolución de las molestias sonoras a largo plazo en los Países Bajos manifestada en las encuestas, se observa un punto máximo a principios de los años 90, y una disminución hasta 1996, que se estabilizó después en torno a 40% (Figura 3).

Figura 3 Evolución del número de personas afectadas por el ruido en los Países Bajos

(1980-2000)

0

10

20

30

40

50

60

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Porcentaje de personas afectadas por el ruido [%]

Fuente: RIVM (2001)

En 1998, se registra en los Países Bajos menos de una tercera parte de las molestias por ruido constatadas en Alemania (Cuadro 5), lo cual resulta sorprendente, teniendo en cuenta que su densidad de población es más elevada.

Cuadro 5: Comparación de los porcentajes de personas que han denunciado en las

encuestas molestias derivadas del ruido del tráfico

Países Bajos Alemania Suiza

Personas afectadas (en %) según las encuestas de 1998

40de todas las fuentes

58,5sólo del tráfico

64de todas las fuentes

Densidad de población media (personas/km2) 379 230 177

Ello podría deberse, hasta cierto punto, a las diferencias entre unas y otras encuestas. No obstante, también parece que la política de reducción del ruido en los Países Bajos ha sido más eficaz. Ya en los años 70, la legislación relativa al ruido formaba parte de una serie de leyes sectoriales sobre residuos, contaminación atmosférica, agua y ruido. La Ley para la Reducción del Ruido de 1979 introdujo un objetivo de emisión sonora de ámbito nacional de 50 dB(A), en un momento en que en Alemania y Suiza se debatían valores muy superiores, y en estos países no se introdujeron las primeras directrices efectivas hasta diez años más tarde.

Los límites de emisión sonora holandeses se establecen atendiendo a las zonas, las fuentes de ruido, las infraestructuras existentes y las infraestructuras planificadas. Los límites figuran en el Cuadro 6. Puesto que se ha hecho evidente que es más eficaz un proceso de planificación ambiental integrado que el anterior enfoque sectorial, en 1993 entró en vigor una nueva Ley de Gestión Ambiental que integra la legislación sectorial precedente, incluida la Ley de Reducción de Ruido.

Cuadro 6: Normas holandesas de emisión sonora de conformidad con la Ley para la

Reducción del Ruido, 1979

LDN Umbral sonoro [dB(A)] (aplicable en determinadas condiciones)

Fuente del ruido

Nivelsonoroóptimo [dB(A)]

Zona residencial nueva

Fuente nueva Fuente y zona residencial nuevas

Fuente y zona ya existentes

Tráfico rodado (local)

50 65 65 60 70

Tráfico rodado (autopista)

50 55 60 55 70

Zonasindustriales

50 55 55 55 65

Ruidos de impulsión

50 50 50 55 65

Ruidos del tren

57 70 70 70 nivel existente

Fuente: http://www.xs4all.nl/~rigolett/ENGELS/normeng.html

Al igual que en otros países, las directrices holandesas ofrecen una fórmula para calcular las emisiones sonoras. Pero en lugar de distinguir sólo dos periodos de tiempo (día y noche) establecen límites respecto de tres franjas de tiempo:

- de 7 h a 19 h (franja de 12 horas correspondiente al día)- de 19 h a 23 h (franja de 4 horas correspondiente a la tarde-noche), y - de 23 h a 7 h (franja de 8 horas correspondiente a la noche).

En todas las franjas temporales se utiliza la misma fórmula de cálculo y los mismos límites óptimos, pero en la franja de tarde-noche y noche, se añaden unos márgenes de 5 dB(A) y 10 dB(A) al resultado de los cálculos. A continuación se utiliza el nivel máximo de las tres franjas para verificar si se han sobrepasado los límites de emisión.

Puesto que en el 3er Plan Nacional de Política Ambiental, no se han alcanzado plenamente los objetivos propuestos, el 4º Plan Nacional de Política Ambiental impone un objetivo ajustado y pide que ya no vuelva a superarse el límite de emisión sonora de 70 dB(A) en las viviendas a partir de 2010.

Italia

La legislación italiana que establece los límites de emisión sonora del tráfico se inició en 1995 con la Ley 447/95, que ofrece un marco para otras leyes aplicables a cada modalidad concreta de tráfico. No obstante, siete años después de la introducción de la Ley 447/95, sólo los aeropuertos y los ferrocarriles han sido objeto de regulación específica. Concretamente, está pendiente la ley para tráfico rodado, y el trabajo preparatorio necesario para exigir el cumplimiento de las leyes –a saber, la elaboración de directrices para la clasificación del territorio y la consiguiente aplicación del sistema de zonificación por parte de las autoridades locales- es deficiente o fragmentario.

Si estudiamos la ley de líneas ferroviarias de 18 de noviembre de 1998, observamos una estructura similar a la de los otros países europeos. La nuevas líneas de ferrocarril tienen que

respetar límites de emisión sonora inferiores a los de las líneas existentes. La líneas existentes no deberán generar niveles de ruido superiores a los 70 dB(A) (día) y 60 dB(A) (noche) en un pasillo de 100 metros a ambos lados de las vías. Los niveles son inferiores para escuelas, hospitales y casas de reposo. En el caso de las líneas nuevas, los límites se han reducido a 65 dB(A) (día) y 55 dB(A) (noche).

En 1997, el Ministerio de Medio Ambiente ofrece estimaciones sobre la exposición de la población al ruido del tráfico. Cerca de 17% -10 millones de personas- se ven afectados por el ruido del tráfico rodado con niveles superiores a los 65 dB(A) que, como se ha demostrado, son muy molestos y nocivos para la salud. En el Cuadro 7 figuran los porcentajes de la población afectada.

Cuadro 7 : Estimaciones de población italiana (%) afectada por diferentes niveles de

ruido en 1997

Categorías de niveles de ruido en dB(A)

Modalidad 55-60 60-65 65-70 70-75 >75 Carretera 32.3 21.2 12.3 3.7 1.0 Ferrocarril 6.1 4.4 2.3 0.7 0.2 Aéreo 2.5 1.8 0.8 0.3 0.2

Fuente: Ministero dell’Ambiente (1997)

Si lo comparamos con los otros tres países europeos, parece que en Italia, que es un país representativo al respecto de la situación en Europa meridional, la lucha contra el ruido empezó al menos diez años más tarde. En cuanto a la legislación existente, el retraso es todavía mayor.

La política contra el ruido de la UE

En 1996, la Comisión Europea publicó el Libro Verde sobre la “Política futura de lucha contra el ruido” de la Unión Europea (Comisión Europea, 1996). El Libro Verde revisaba la legislación contra el ruido de los Estados miembros y anunciaba que completaría la legislación europea centrada en las fuentes del ruido con unas leyes que regulasen los niveles de emisión sonora. El Libro afirma que cerca de 80 millones de europeos (20% de la población aproximadamente) se ven expuestos durante el día a niveles de ruido externo y continuado superiores a 65 dB(A).

En 2002, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la directiva 2002/49/CE relativa a la evaluación y gestión del ruido ambiental. En ella se exige que los Estados miembros de la Unión Europea (UE) apliquen la legislación nacional necesaria para ajustarse a la directiva para mediados de 2004. La directiva ofrece un calendario de aplicación de los límites de emisión sonora en toda la UE. Exige que los Estados miembros elaboren mapas de ruido para determinadas zonas, como las aglomeraciones urbanas de más de 250.000 habitantes, para 2007 (el umbral baja a 100.000 habitantes en 2012), y también para los principales aeropuertos y carreteras. Los mapas de ruido deberán indicar las emisiones sonoras en las tres franjas de tiempo, que se definen de forma similar a la clasificación holandesa: día (12 horas), tarde-noche (4 horas) y noche (8 horas).

Los Estados miembros pueden establecer las horas de inicio concretas de cada franja de tiempo, a la luz de la cultura y de las costumbres nacionales y pueden reducir la duración de la

franja vespertina hasta un máximo de dos horas. Los mapas de ruido deberán ofrecer información sobre las zonas y el número de personas afectadas por ciertas bandas de nivel acústico (por ejemplo, 55-59, 60-64, 65-69, 70-74, >75 durante el día), diferenciadas según la fuente de que procedan (carretera, industria, aeropuerto...). Hasta la adopción de normas de control del ruido comunes de la UE, cada Estado miembro está obligado a evaluar las emisiones sonoras según sus normas nacionales. Basándose en estos mapas de ruido, deberán elaborarse planes de acción para las zonas en las que el ruido represente riesgos para la salud y en las que se prevea que los niveles de ruido vayan a aumentar en el futuro.

A la vista de los objetivos que contempla esta legislación, la UE podría tardar unos 10 años en elaborar normas de emisión sonora de aplicación general, lo cual sería la condición indispensable para luchar de manera eficaz contra el ruido. Si tenemos en cuenta la experiencia de Alemania respecto del efecto de los mapas de ruido y los planes de acción consiguientes (§ 47 Ley Federal sobre Protección frente a las Emisiones), la directiva 2002/49/CE es importante, pero sólo puede ser considerada como un punto de partida.

El proyecto de la OCDE sobre transporte ambientalmente sostenible (TMS)

El proyecto TMS fue un proyecto multinacional de seis años de duración impulsado por la OCDE para elaborar una visión, criterios de medición y estrategias de políticas que pudieran desembocar en un sistema de transporte sostenible desde el punto de vista ambiental en 2030 (OCDE, 2000). Las estrategias de políticas se han concebido de tal manera que las consecuencias económicas y sociales del TMS sean positivas o sólo entrañen un riesgo moderado de resultar ligeramente negativas.

El primer paso del proyecto TMS fue establecer una serie de indicadores y objetivos vinculados a ellos para definir un sistema de transporte sostenible. Para garantizar su viabilidad, la lista se limitó a seis criterios, que se consideraron el numero mínimo de indicadores necesarios para abordar el conjunto de efectos de las actividades de transporte en el medio ambiente. El límite de emisión sonora es uno de los seis criterios básicos. El proyecto TMS fijó este límite en 55 dB(A) durante el día y 45 dB(A) durante la noche. Significa que estos niveles son necesarios para evitar consecuencias nocivas para la salud o molestias graves.

Directrices de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el ruido en la comunidad

Las directrices para el ruido en la comunidad fueron elaboradas por un Grupo de Expertos de la OMS en 1999 y se concibieron para ser aplicadas en todo el mundo (OMS, 1999). La OMS define los límites de emisión sonora de acuerdo con el nivel de presión acústica continua equivalente (Laeq) en un periodo de tiempo determinado (T, medido en horas), lo que resulta en Laeq,T medido en dB(A). La OMS divide también el tiempo en tres franjas: el día de 12 horas, la tarde-noche de 4 horas y la noche de 8 horas. Según el tipo de entorno en el que la persona se halle, la OMS recomienda los siguientes umbrales de emisión sonora:

- exterior con tolerancia elevada a la molestia (Laeq,16): 55 dB(A), - exterior con tolerancia moderada a la molestia (Laeq,16): 50 dB(A), - interior durante el día (Laeq,16): 35 dB(A), - interior de los dormitorios, durante la noche (Laeq,8): 30 dB(A) - exterior de los dormitorios, durante la noche (Laeq, 8): 45 dB(A).

Además de estos valores medios, la OMS indica los niveles máximos de emisión sonora durante la noche para evitar la alteración del sueño. En el interior de los dormitorios, el nivel máximo debería ser inferior a 45 dB(A) y en el exterior de los mismos, no debería alcanzar 60 dB(A).

Comparación internacional de las normas de emisión sonora

En los epígrafes anteriores, hemos señalado tres elementos comunes en la lucha contra el ruido del tráfico en Europa. En general, existe una diferencia enorme entre los niveles de emisión sonora admisibles para las infraestructuras de transporte existentes, por un lado y los que se permiten a las infraestructuras futuras y los niveles sostenibles desde el punto de vista de la salud, por otro lado. Los límites fijados en los tres países para las infraestructuras de transporte existentes superan en 5 dB(A) los 65 dB(A), que se considera por lo general el límite por encima del cual el ruido es inaceptable (véase Libro Verde de la UE de Políticas contra el Ruido) o incluso puede provocar consecuencias nocivas para la salud (véase SRU alemán). Sin embargo, a pesar de su laxitud, estas normas ambientales son violadas de manera significativa en los tres países.

Por otro lado, la legislación reciente relativa al ruido en los diversos países se ha centrado en la construcción de nuevas infraestructuras de transporte y en las zonas residenciales. En estos casos, se aplican límites de emisión sonora estrictos compatibles con la protección de la salud y la evitación de molestias. La nueva legislación es coherente con las recomendaciones de organizaciones internacionales como la OCDE y la OMS. En el Cuadro 8 se muestra una comparación de las normas aplicables al transporte por carretera.

Cuadro 8: Normas de emisión sonora de diversos países para las zonas residenciales y el

tráfico rodado (Laeq,T [dB(A)])

Carreteras

existentes

O/N

Futuras

carreteras

O/N

País/Organización Día Noche Día Noche

Alemania 70 60 N 59 49 O Países Bajos 70 60 O 2010 50 (45) 40 O Suiza 70 65 O 2010 55 45 O OCDE –TMS (hasta 2030) 55 45 N 55 45 N OMS 55 (50) 45 N 55 (50) 45 N

O= obligatorio y año de obligatoriedad en el futuro, N= no obligatorio

En los Estados Unidos, los cimientos del control del ruido se establecieron en los años 70 gracias a la Ley de lucha contra el ruido de 1972 y al “Documento de Niveles”, publicado en 1974 por la US EPA (Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos) (OMS, 1999). La legislación no era obligatoria, pero recomendaba niveles de ruido muy bajos: el límite de ruido día-noche (DNL) de 55 dB(A) es el que ha recomendado la OMS 20 años más tarde (véase el Cuadro 8). Puesto que estos límites máximos eran sólo recomendaciones, cada organismo de los Estados Unidos ha formulado sus criterios y recomendaciones respecto del ruido, y en algunos casos éstos permiten niveles de ruido bastante más elevados: por ejemplo, la Administración de la Aviación Federal (FAA) y el Departamento de Defensa utilizan un DNL de 65dB(A). En teoría, las directrices norteamericanas eran pues mucho más avanzadas

que las del resto del mundo. Sin embargo, en la práctica, los organismos nacionales han tolerado el incumplimiento de los límites de ruido recomendados. No obstante, el porcentaje de gente que se siente afectada por el ruido parece ser muy inferior al de los países europeos analizados aquí (Schomer, 2001).

En el mundo en desarrollo, aunque la motorización sea menor, el ruido del tráfico urbano es mucho peor que en los países industrializados (OMS, 1999). En India y Pakistán, el transporte por carretera en algunas zonas urbanas está provocando niveles de presión acústica equivalente (Laeq,24) de entre 80-92 dB(A), y alcanza niveles máximos de 140 dB(A). La legislación de control del ruido o bien no existe, o no se aplica. No es de extrañar que las consecuencias sobre la salud de estos niveles de emisión sonora sean importantes: por ejemplo, se ha constatado que 21,4% de la población de Bangkok padece pérdida auditiva neurosensorial.

Soluciones al problema del ruido

El Libro Verde de la UE de 1996 establece tres planteamientos básicos para reducir la exposición al ruido ambiental:

- reducir el ruido en la fuente, mediante cambios tecnológicos o modificación de conductas, algunos de los cuales podrían introducirse aplicando la legislación apropiada; - limitar la transmisión del ruido colocando barreras acústicas entre la fuente y las personas afectadas; - reducir el ruido en el punto de recepción, por ejemplo, mediante aislamiento y colocando ventanas de protección contra el ruido.

Los dos últimos planteamientos exigen actividades de construcción muy costosas. En consecuencia, pueden paliar o resolver el problema de la emisión sonora sólo a largo plazo. Un planteamiento prometedor sería una ordenación territorial que permita separar las carreteras principales o las vías férreas de alta velocidad de las zonas residenciales, por ejemplo, aumentando la distancia entre ellas o colocando edificios comerciales delante de la zona residencial. El último planteamiento ha ganado popularidad en Alemania desde la entrada en vigor de determinadas medidas, como la BimSchV 16. Por otro lado, los responsables de la planificación deberán velar por que esta división en zonas “tranquilas” y “ruidosas” no ponga en peligro la filosofía urbanística de la “ciudad compacta”, que es un elemento clave para la reducción de la demanda de transporte en las zonas urbanas.

Reducir el ruido en la fuente es, en primer lugar, una cuestión de mejoras tecnológicas. Las diversas modalidades del transporte emiten ruidos debido a la actividad de sus motores, a la resistencia del viento y (salvo en el transporte aéreo) a la fricción con el suelo. Cada fuente exige medidas tecnológicas distintas para reducir las emisiones sonoras. En situaciones diferentes, varía la fuente de ruido dominante: a menos de 50 km/h, el ruido del motor de un automóvil es más fuerte que cualquier otro, y por encima de dicha velocidad es la fricción de los neumáticos en la carretera la que predomina.

Para encaminar el desarrollo tecnológico hacia la consecución de “Vehículos silenciosos”, la UE tiene una tradición de legislación de protección contra el ruido, iniciada en 1972, que se centra en el establecimiento de normas sobre emisiones sonoras de los vehículos de carretera. Como se muestra en la Figura 4, los límites de emisión sonora para las diferentes categorías de

vehículos se han restringido tres veces en los últimos 20 años. Pero la reducción de los niveles de emisión totales ha sido mínima, debido al aumento continuado de la demanda de transporte.

Figura 4 Límites europeos de emisión sonora para el tráfico rodado

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Automóvil Camión>3,5 t;<75

kW

Camión>3,5 t.; 75<

150 kW Camión>3,5 t.;> 150

kW

Categoría de vehículo

Límite de emisión sonora dB(A)

hasta 1980 (directiva de la UE 70/157/CE) hasta 1988 (directiva de la UE 84/424/CE)

hasta 1988 (directiva de la UE 81/334/CE) desde 1995 (directiva de la UE 92/97/CE)

Fuente: UE-CE (1996): “Política futura de lucha contra el ruido”, Libro Verde de la Comisión Europea,

Bruselas.

Otro planteamiento tradicional para reducir el ruido del tráfico rodado en la fuente es el etiquetado de los neumáticos. El UBA lo hace con la etiqueta ambiental alemana Blauer Engel (“ángel azul”) que pueden solicitar los productos “ecológicos” y los que “ahorran recursos”: en el caso de los neumáticos, una exigencia concreta de la etiqueta es que el nivel de ruido sea escaso. Los cambios tecnológicos que reducirían las emisiones sonoras del tráfico ferroviario consisten en sustituir los frenos de almohadilla por frenos de disco o equipar a los vagones con unas placas que cubran las ruedas. No obstante, estas medidas toman su tiempo, ya sea si se incorporan a los equipos antiguos o porque esperan a la renovación natural de la flota. Y parece que no existe una solución tecnológica mágica que pueda resolver el problema; sólo un conjunto de mejoras tecnológicas, lográndose con cada una de ellas una pequeña reducción del ruido. Sólo en el caso del transporte de baja velocidad podría conseguirse una mejora importante a través de la introducción de nuevas tecnologías del motor (por ejemplo, células de combustible).

La única medida que tendría efectos a corto plazo sería la modificación de conductas impulsada por la legislación, a saber, restricciones del tráfico de camiones en las zonas residenciales o límites de velocidad de 30 km/h, o inferiores, en dichas zonas. Parece que la modificación voluntaria de conductas también exige periodos de tiempo más largos pues tiene

que fomentarse con medidas educativas, conllevando en algunos casos cambios en los estilos de vida.

En conclusión, no existe una solución fácil al problema del ruido. Parece que es necesaria una combinación de medidas tecnológicas y de modificaciones de conducta para reducir las emisiones sonoras a un nivel sostenible. No obstante, la mayoría de las soluciones sólo tendrán efectos a largo plazo y exigirán grandes recursos económicos, ya se trate de inversiones en infraestructuras o bien en medidas educativas.

El ruido: uno de los principales retos para la movilidad sostenible

En los últimos años se han producido varios intentos de elaborar estrategias de movilidad sostenible. Se trata de un requisito común básico para lograr un nuevo planteamiento en función de los objetivos que coloque al medio ambiente y a la salud en el primer puesto en las políticas para el transporte y los sectores conexos en el plano local, nacional e internacional (IWW et al., 1999; OCDE-EST, 2000; POSSUM, 1998; Schade et al., 2000). Estos proyectos tienen en común una idea: no se puede lograr una movilidad sostenible simplemente con medidas tecnológicas, y éstas han de combinarse con cambios de conducta para integrar políticas equilibradas y eficaces capaces de responder al desafío. Esta postura está de acuerdo con mi argumento concreto del epígrafe anterior relativo a las soluciones al problema del ruido.

Por lo que respecta a la movilidad sostenible, los límites de 50-55 dB(A) durante el día y 40-45 dB(A) durante la noche se consideran niveles de emisión sonora razonables al aire libre en zonas residenciales, de acuerdo con los estudios médicos sobre las consecuencias del ruido realizados durante unos 30 años y con las propuestas del proyecto TMS de la OCDE. Teniendo en cuenta la situación actual de la contaminación acústica en los países desarrollados en los que cerca de una quinta parte de la población se ve afectada por niveles de ruido superiores a 65 dB(A), las previsiones de crecimiento continuo de la demanda de transporte en las próximas décadas y la inelasticidad de los modelos de utilización del suelo y de las infraestructuras de transporte, la fecha fijada por el proyecto TMS de la OCDE para la consecución de los niveles sonoros mencionados -2030- resulta enormemente ambiciosa. Es evidente, pues, que el ruido del tráfico es uno de los retos clave de la movilidad sostenible.

No obstante, si pasamos revista a las hipótesis de los proyectos TMS-OCDE y POSSUM, surgen combinaciones de políticas y novedades en las hipótesis que podrían ofrecer sinergia e impulso suficientes para resolver el problema del ruido. Entre ellas:

- la aparición de valores ecológicos a largo plazo en la sociedad que sustituyen a la visión a corto plazo que defiende que la calidad ambiental puede ser siempre sustituida por bienes económicos, mediante el establecimiento de normas ambientales mínimas que ofrezcan el marco para elaborar las estrategias más rentables; - los cambios en los estilos de vida, en el sentido de una nueva percepción del bienestar -en términos de calidad (mejores productos) y no de cantidad (más productos)- y una nueva filosofía de la propiedad que invita, por ejemplo, a compartir el automóvil en lugar de poseerlo y por lo tanto a un uso más eficiente del parque y a un cambio tecnológico más rápido; - la promoción de ciudades “compactas” habitables que reduzcan la necesidad de transporte e inviertan la tendencia a la diseminación urbana incrementando el atractivo de vivir en la ciudad;

- la aplicación de un enfoque complejo de utilización del suelo que tenga en cuenta los puntos anteriores; - la incorporación de los costes sociales al transporte, obligándole a pagar sus costes reales, lo que reduciría la demanda de transporte mediante cambios de modalidad, mejora de la organización, reducción de las distancias de transporte, etc.

Para ilustrar la discrepancia entre estas hipótesis y las políticas predominantes de protección del ruido viene al caso un ejemplo de Alemania (un país con una política de protección del ruido comparativamente avanzada). En 1996, los habitantes de la ciudad de Karlsruhe presionaron al alcalde para que se redujesen las emisiones sonoras a niveles no nocivos para la salud: en aquel caso concreto, una carretera principal atravesaba la zona residencial, con un tráfico diario de más de 20.000 vehículos, lo que generaba niveles de emisión sonora en el interior de las viviendas de 78 dB(A) durante el día y de 71 dB(A) durante la noche. La BimSchV16 no era aplicable, puesto que la fuente de ruido era una carretera ya existente. Pero también se infringían gravemente los límites de 70/60 dB(A) establecidos por la LRStV81. Los niveles sonoros superaban además los 65 dB (A), umbral a partir del cual los estudios epidemiológicos han establecido que se producen molestias graves. Transcurrido más de un año, el alcalde respondió disculpándose, afirmando que no podía hacer nada puesto que las necesidades de transporte tenían que valorarse por encima de los potenciales efectos sobre la salud. La denuncia llegó al Tribunal Administrativo con el mismo resultado, si bien los jueces (al parecer usuarios de aquella misma carretera) solicitaron al alcalde una nueva evaluación del caso. A finales de 2002, la denuncia se hallaba en el Tribunal Administrativo Superior de Baden-Württenberg en Mannheim. Es evidente que las autoridades están empleando tácticas dilatorias con la esperanza de que, al cabo de un tiempo, el caso sea archivado. Hasta la fecha, la única cuestión en la que se ha alcanzado un acuerdo es el nivel real de ruido: la base legal para la evaluación de las políticas, a falta de normas estrictas aplicables a la infraestructura existente, sigue siendo objeto de disputa. No obstante, los denunciantes tienen apoyo financiero sólido y la cuestión tiene visos de seguir adelante. La eventual decisión judicial de este caso podría constituir un precedente de importantes consecuencias en el tema de la protección contra el ruido en Alemania.

Existe un parecido entre el problema del ruido y otros problemas ambientales a largo plazo como el efecto invernadero. Del mismo modo que el sistema energético basado en los combustibles fósiles es una de las principales causas del efecto invernadero, las estructuras responsables de la contaminación acústica –que incluyen autopistas, aeropuertos, trenes de alta velocidad y modelos de asentamientos- han sido construidas a lo largo de décadas con enormes inversiones y representan miles de millones de euros de capital social que al mismo tiempo padece y provoca la contaminación acústica. Ahora será preciso un esfuerzo titánico para invertir el sentido de esta trayectoria y desarrollar un capital para la reducción del ruido en forma de medidas paliativas (p.ej.: barreras sonoras) o de transformación de las infraestructuras del sistema de transporte y de las zonas residenciales. La gran diferencia con el efecto invernadero es, naturalmente, que, en el caso del ruido, tanto el problema como las soluciones son de ámbito casi exclusivamente local.

Conclusiones

Desde los años 70, el ruido del tráfico ha estado presente en los debates legislativos de Europa Occidental. En aquella época, los expertos del tema habían establecido ya niveles óptimos de 50/55 dB(A) (durante el día) y 40 dB(A) (durante la noche) para evitar las molestias derivadas del ruido. En el transcurso de los años, muchos otros estudios han confirmado valores dentro

de esta franja, ratificados por los proyectos y organismos internacionales que promueven la movilidad sostenible desde el punto de vista de la protección frente al ruido. Con todo, estos hechos no han sido integrados por los responsables de elaborar las políticas, sensibles ante todo a las consecuencias económicas de establecer las normas a los niveles mencionados. La primera regulación de emisiones sonoras en los años 80 se basaba en límites sonoros mucho menos estrictos, que permitían niveles de 65-70 dB(A) en las zonas residenciales. Además, las normas no eran obligatorias. En los años 90, las normas de protección frente al ruido se desdoblaron en dos vertientes: las normas aplicables a la infraestructura existente permitían niveles sonoros elevados, pero se complementaban con la existencia de periodos de transición para ajustarse a las normas más estrictas, en consonancia con las exigencias epidemiológicas, establecidas para las infraestructuras de transporte nuevas.

Los países como Suiza y los Países Bajos, que adoptaron planes estratégicos de protección frente al ruido para las infraestructuras de transporte en los años 80, no han conseguido en casi dos décadas cumplir los límites óptimos, aun teniendo normas definidas sobre los niveles que provocan molestias serias y que incluso pueden aumentar el riesgo de mortalidad [65 dB(A)]. Como consecuencia de ello, los periodos de transición concedidos para ajustarse a los límites sonoros se han prorrogado por otros diez años. Pero las autoridades ambientales no están convencidas de que se vayan a lograr los objetivos: parece que no hay voluntad política de introducir medidas necesarias pero, en ocasiones, difíciles. En el caso de Suiza, las autoridades ambientales argumentan que la falta de voluntad política tiene que ver con la preferencia de la sociedad por una movilidad ilimitada (BUWAL, 2002).

A pesar de este panorama más bien pesimista, algunos proyectos de investigación con el TMS-OCDE y el POSSUM han elaborado hipótesis y estrategias para el mundo desarrollado que podrían lograr niveles de emisión sonora del tráfico compatibles con la movilidad sostenible. Estas hipótesis exigen cambios importantes en los valores de la sociedad, en los estilos de vida, en la planificación urbanística de la ciudad y de la utilización del suelo, y probablemente sólo serían suficientes para conseguir los objetivos si se aplicasen de manera conjunta y con miras a aprovechar las sinergias existentes entre las políticas y el desarrollo de las hipótesis. Esto demuestra que la lucha contra el ruido del tráfico es un desafío de primer orden para la sociedad y para las políticas.

A falta de un planteamiento conjunto de este tipo, atajar el problema del ruido del tráfico con una política fragmentaria de medidas paliativas como las barreras acústicas y las ventanas aislantes no será suficiente, ni siquiera para estabilizar el número de personas afectadas por molestias graves derivadas del ruido en vista de las previsiones de crecimiento del tráfico en los próximos años. La reciente directiva de la UE (2002/49/CE) sí que representa un cambio hacia una estrategia integrada contra el ruido del tráfico. Pero, dado el enorme margen de tiempo concedido a los mapas de ruido iniciales, los avances hacia niveles de emisión sonora sostenibles podrían ser mucho más lentos que el previsto por el proyecto TMS-OCDE, en el que el nivel óptimo de emisión sonora sostenible no se alcanzaría hasta 2030.

Traducido del inglés

Notas

* Quisiera agradecer a los profesores Werner Rothengatter y David Schmedding (ambos de IWW, Alemania) sus valiosos comentarios, y a Angelo Martino y Giovanni Pasti (ambos de TRT, Italia) la información referente a Italia. Cualquier error u omisión es responsabilidad mía.

1. El decibelio acústico [dB(A)] es la unidad de medida acústica adaptada a la percepción humana del ruido. Tiene una escala logarítmica, en la que 0 dB(A) equivale al umbral de audibilidad. El indicador habitual para la medición del ruido es el nivel equivalente continuo de presión acústica medido en un periodo de tiempo determinado T (Laeq,T).

Referencias

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La coordinación entre la ordenación del espacio y los transportes:

¿cuál es el margen de maniobra?

Vincent Kaufmann y Christophe Jemelin

Nota biográfica

Vincent Kaufmann es sociólogo. Es conferenciante en LATTS, París, e investigador en el Instituto Federal Suizo de Tecnología (Lausanne). Trabaja en temas relacionados con la movilidad, estilos de vida urbanos y evaluación de políticas públicas en los ámbitos del transporte y planificación de la explotación del suelo. Es autor de numerosos artículos sobre estos temas y acaba de publicar un libro titulado “Repensar la movilidad”. Email: vincent.kaufmannepfl.ch

Christophe Jemelin es geógrafo. Trabaja como investigador en el Instituto Federal Suizo de Tecnología, en los ámbitos de las estructuras territoriales y la movilidad espacial. Actualmente finaliza un proyecto de investigación sobre la calidad de los servicios en el transporte público urbano. Email: Christophe.Jemelinepfl.ch

Introducción

Allanar el camino al uso de medios de transporte distintos del automóvil no es cosa fácil. Numerosos estudios han demostrado que en las áreas urbanas hay una relación directa entre la oferta de transporte público, la red viaria (infraestructuras y aparcamientos) y la localización de las actividades de los habitantes (Pharoah y Apel, 1995; Wegener y Fürst, 1999; Kaufmann, 2000). La conclusión obvia es que cualquier intento de impulsar la distribución modal del tráfico debe tomar en consideración esos tres factores, o dicho de otra manera: la pretensión de modificar el transporte limitándose a incrementar la oferta de transporte colectivo, asignar cuidadosamente usos específicos a cada vía urbana y controlar las instalaciones de aparcamiento resulta vana si al mismo tiempo la ciudad está creciendo alrededor de una red de carreteras periféricas. En realidad, este es el mejor modo de alentar el automóvil, y el resultado es un círculo vicioso que lleva a urbanizar las áreas próximas a las redes viarias, cosa que a su vez incrementa el uso del vehículo privado. En tales circunstancias, el coche acaba formando parte de un estilo de vida y lleva a los promotores inmobiliarios y a las familias a construir y alquilar y adquirir viviendas atendiendo a su facilidad de acceso por carretera.

Muchas ciudades europeas, después de haber caído en esta trampa, están intentando reorientar su crecimiento urbano hacia entramados más compactos, mas, del dicho al hecho, hay un buen trecho, y esa voluntad tropieza con el deseo de los habitantes de gozar de la libertad de movimientos que ofrece el automóvil y de un determinado entorno residencial. El problema puede formularse así: ¿cómo formar una ciudad compacta, adaptada a la circulación de peatones, ciclistas y medios públicos de transporte, cuando lo que quiere la gente es

desplazarse en coche y vivir en casas unifamiliares? En el presente artículo trataremos de responder a este dilema.

El artículo consta de dos partes: en la primera se analiza la situación de Francia, que tiene especial interés por tratarse de un país donde la dispersión urbana se halla en una fase muy avanzada. Mediante el estudio comparado de cuatro ciudades, examinaremos temas como la imagen de la ciudad, las aspiraciones de sus habitantes, las posibilidades y limitaciones existentes con respecto al lugar de residencia y los modos de transporte de sus residentes. Del análisis se desprende que la dinámica urbana imperante en esas cuatro ciudades francesas está provocando una urbanización difusa del extrarradio alejado del centro y el uso del automóvil, aun cuando tal situación no siempre sea del gusto de la población. En la segunda parte compararemos el contexto francés con el de otras ciudades europeas donde se han aplicado modelos urbanísticos o políticas de ordenación que apuestan por el uso de medios de transporte distintos del vehículo privado. De esa comparación se infiere que la situación de las ciudades francesas no es inevitable, sino producto de la legislación y de la modalidad de desarrollo urbano que han concurrido en ese país. El artículo acaba con una reflexión general que invita a abandonar el fatalismo con que suele contemplarse la posibilidad de reorientar los modos de transporte.

La inevitable realidad de los barrios del extrarradio alejado franceses

Una dicotomía que condena al fatalismo

En los círculos académicos y profesionales de Francia, como en los de otros muchos países, prevalece una concepción eminentemente dualista de la ciudad (Dubois-Taine y Chalas, 1997), que contrapone su forma histórica (valorada positivamente) al paisaje urbano que está empezando a configurarse (y cuya progresión actual, se dice, resulta difícil de contener).

- El primer modelo, cuya imagen emblemática sería el casco antiguo,corresponde a los centros urbanos que tienen siglos de existencia y que se caracterizanpor la concentración de personas y actividades. Su estructura es densa y compacta (pues responde a la voluntad de crear centros y barrios urbanos en los que se pueda circular a pie) y se distingue por su diversidad económica, social y cultural. De este modelo urbano, en el que priman la contigüidad y la instantaneidad de acceso, desciende lo que se ha llamado urbanidad, noción que remite a criterios tanto espaciales como de comportamiento. La ciudad histórica forma parte de un sistema espacial caracterizado por una distinción tajante entre lo urbano y lo rural. - El modelo del extrarradio alejado urbanizado es producto de la dispersión de la ciudad. Este tipo de aglomeración se construye alrededor de grandes infraestructuras de transporte y se caracteriza por los numerosos puntos centrales que sus habitantes recrean. Representa la diseminación espacial casi completa inherente al estilo de vida urbano de los países occidentales. Sus límites geográficos se sustraen a la morfología urbana para depender de los regímenes de movilidad. Este modelo supera así la dialéctica urbano-rural y se constituye al amparo de la urbanización gradual e invasiva del suelo, a medida que la presencia de infraestructuras de transporte y la subsiguiente mejora de la accesibilidad la van haciendo posible.

La urbanización del extrarradio alejado (o zonas periurbanas) tan acusado en los años setenta suele interpretarse como el corolario de las aspiraciones de la población a un determinado estilo de vida, que trae consigo un paisaje caracterizado por la virtual ausencia de contigüidad entre las diversas actividades, el uso del automóvil y el carácter unifamiliar de las viviendas.

Resulta frecuente leer que la ciudad difusa encaja perfectamente con los valores predominantes del momento, ya se trate del deseo de poseer un bien raíz, de vivir en una casa independiente o de desplazarse en coche por razones de intimidad, comodidad personal o flexibilidad de horarios. Aunque en la impetuosa corriente pueda oírse la voz de una minoría de intelectuales, devotos impenitentes de lo urbano que postulan la existencia de un modelo alternativo en el que confluyen prestigio social y nostalgia por el amenazado casco antiguo, en general, y por lo esencial, se acepta que la urbanización de las zonas periurbanas es un fenómeno hegemónico e imparable. Ante la fuerza de esa marejada, la planificación urbana se halla inerme.

Esta imagen de la ciudad eclipsa la existencia del extrarradio próximo al centro, considerado simple extensión del casco antiguo o zona de transición entre dos morfologías urbanas, desprovisto indudablemente de legitimidad y asimilado en la práctica a una forma de exilio: un contexto más o menos vergonzoso al que uno va a parar cuando le están vedados tanto el casco antiguo como las zonas residenciales de la periferia más alejada.

Paralelamente a esta concepción dicotómica de la ciudad surge una clara voluntad de controlar el tráfico rodado en las ciudades. Uno de los objetivos de los Plans de déplacements urbains(“Planes de movilidad urbana”) franceses es el de fomentar el uso de medios de transporte distintos del coche en los desplazamientos cotidianos.

Esta situación conduce irremediablemente al fatalismo en cuanto a las posibilidades de invertir la tendencia: los planes de movilidad aspiran a reducir el uso del coche, a la vez que la expansión urbana progresa fuera de su radio de alcance (en las nuevas periferias). El sentimiento que predomina ante semejante fenómeno es el de impotencia. Al fin y al cabo, esto y no otra cosa es lo que la gente desea.

Es evidente que la dinámica urbana depende de una suma de decisiones individuales. Sin embargo, los deseos de unos cuantos no son necesariamente los de todo el mundo, y en el caso que nos ocupa resulta imprescindible dejar de lado toda lógica causal o determinista. La movilidad residencial y los modos de transporte de las familias obedecen también a decisiones obligadas. Por ello, es un error atribuir el comportamiento de la gente sólo a sus aspiraciones, cuando en realidad es producto de las alternativas existentes y de la forma en que cada cual se adapta a las posibilidades y limitaciones que las distintas opciones entrañan.

Metodología

Para examinar la cuestión desde un punto de vista empírico, hemos comparado diversas configuraciones urbanas, método que permite situar en un mismo plano de análisis modelos que difieren no sólo por su composición social (categorías socioprofesionales y estilos de vida) y su contexto (urbanismo y oferta de transporte), sino también por el tamaño del área urbana en que se inscriben. Las conurbaciones elegidas para el análisis fueron: París/Île-de-France, Lyon, Estrasburgo y Aix-en-Provence. En cada una de esas zonas se seleccionaron distritos que presentaran un tipo definido de trama social:

- distritos representativos del modelo urbano “preautomovilístico”, concebidos con arreglo a criterios de movilidad “de corta distancia”; - barrios del extrarradio próximo al centro; - el modelo de ville nouvelle (nueva ciudad)1;

− barrios del extrarradio alejado (periurbanos).

Se llevó a cabo una encuesta telefónica2 siguiendo el método de muestreo aleatorio por cuotas (sexo, edad y categoría socioprofesional según los datos del censo de 1990). Las cuotas eran representativas de la población de cada tipo de zona estudiada. Respondieron al cuestionario un total de 5.500 personas de 11 áreas residenciales distintas, a razón de 500 personas (de entre 15 y 74 años de edad) por cada una de ellas. Para efectuar la entrevista telefónica (de unos 20 minutos de duración) se hicieron llamadas a domicilio entre las 6 de la tarde y las 9 de la noche los días laborables y de las 10 de la mañana a las 7 de la tarde los sábados. El índice de respuestas fue superior al habitual en este tipo de encuestas (promedio del total de la muestra: 49,9%). La encuesta tuvo lugar en dos fases: en noviembre de 1998 la primera (Île-de-France y Aix-en-Provence) y entre finales de marzo y abril de 1999 la segunda (Lyon y Estrasburgo).

Pese a las múltiples y heterogéneas aspiraciones de la población

Uno de los principales resultados de la encuesta es la confirmación de que la dinámica de expansión urbana dependiente del automóvil que se observa en las ciudades francesas no es fruto de aspiraciones generalizadas, pues, aunque es verdad que existe un modelo predominante que relaciona el coche con la integración social (gracias a la conectividad que aquél permite) y a la vivienda unifamiliar, no dejaron de encontrarse también otros modelos:

- Las razones por las que se elige un determinado medio de transporte son muy variadas, y no todo el mundo quiere desplazarse en coche. Si bien la mayoría de los encuestados declara una gran inclinación por el automóvil, también hay quien prefiere usar los transportes públicos, la bicicleta o desplazarse a pie, aunque desde luego no sea la tónica dominante. Ello responde en algunos casos a la preocupación por el medio ambiente (en personas sensibilizadas por esta problemática) y en otros al gusto por la ciudad histórica y sus espacios públicos (entre quienes optan por soluciones alternativas). El 19% de los encuestados, en suma, prefiere desplazarse en transporte público, en bicicleta o a pie, ya sea por sus convicciones (6%) o por las ventajas que ofrecen esos otros medios de transporte (14%). Al desglosar los resultados por sexo y tipo de unidad familiar (véase el Cuadro 1), se observa mayor presencia femenina en la clase “medios alternativos únicamente”, hecho revelador de una gran desigualdad en las posibilidades de disponer del coche. También se observa una mayor representación de las familias con hijos en las clases “conductores exclusivamente” y “conductores obligados a utilizar el transporte público”, seguramente por la gran complejidad que entraña el programa diario de actividades cuando hay niños en casa.

Cuadro 1. Tipología del uso de los medios de transporte

Tipo % Por sexo Por tipo de unidad familiar

M F Soltero(a) Pareja Familia

conhijos

Conductores exclusivamente

[utilizan sólo el automóvil en la vida cotidiana; programan sus actividades según la posibilidad de realizarlas en coche]

13% 14% 12% 9% 15% 19%

Medios alternativos únicamente

[nunca utilizan el automóvil; programan sus actividades según la posibilidad de

18% 10% 25% 29% 11% 7%

realizarlas en transporte público, en bicicleta o a pie] Conductores obligados a utilizar el

transporte público

[prefieren utilizar el automóvil, pero las dificultades de aparcamiento los obligan a utilizar otros medios de transporte en algunos desplazamientos cotidianos]

27% 30% 24% 22% 30% 33%

Se adaptan a las posibilidades existentes

[utilizan el medio de transporte más rápido que tengan a su alcance, según las circunstancias]

16% 18% 15% 17% 18% 18%

Tienden a utilizar medios alternativos

[prefieren utilizar el transporte público, caminar o ir en bicicleta antes que conducir, por las características de esos medios de transporte]

14% 15% 12% 13% 15% 13%

Preocupados por el medio ambiente

[sus convicciones los llevan a favorecer el uso de medios de transporte respetuosos con el medio ambiente]

6% 6% 5% 7% 5% 5%

Sedentarios

[les resulta difícil acceder a cualquier medio de transporte y la movilidad les supone por lo tanto un problema]

7% 7% 7% 3% 6% 5%

Total 4.928 2.384 2.544 1.218 1.032 1.475 Nota: Los totales de las columnas no suman 100% porque, para ganar en precisión, se eliminaron las respuestas que no encajaban con ninguna de estas categorías.

- No es verdad que la gente sólo quiera vivir en el extrarradio alejado (véase el Cuadro 2). Aunque algunos de los encuestados que viven en el centro desean mudarse a la periferia, también sucede lo contrario. Dicho de otro modo: los deseos relacionados con el lugar de residencia son duales, y apuntan en igual medida en dirección del centro que hacia el extrarradio alejado. En cambio, son pocos los que quieren vivir en el extrarradio próximo, aun cuando de hecho residan en él. Las diferencias por sexos no son significativas; sí lo son, en cambio, por tipo de unidad familiar (Cuadro 2): las personas solteras se sienten más atraídas por el centro de la ciudad y las familias con hijos por las zonas periurbanas, aunque entre estas últimas hay también un notable porcentaje que prefiere vivir en el centro (un 38%).

Cuadro 2. Aspiraciones en cuanto al lugar de residencia

Modelo % Sexo Tipo de unidad familiar

M F Soltero(a) Pareja Familia con hijos

Quisieran vivir en el centro de la ciudad

44% 42% 45% 49% 39% 38%

Quisieran vivir en el extrarradio inmediato

15% 16% 15% 17% 16% 13%

Quisieran vivir en una zona periurbana

41% 42% 40% 34% 45% 49%

Total 5.510 2.600 2.910 1.424 1.177 1.600

... la dinámica urbana la arrastra hacia el modelo dominante

Aunque es verdad que no todo el mundo tiene deseos de conducir o de vivir en las afueras, la investigación ha puesto de relieve la existencia de obstáculos ligados a la dinámica urbana que obligan incluso a quienes desean otra cosa a plegarse al modelo dominante. Más concretamente, los modelos distintos al mayoritario topan con la escasez de oferta. La dinámica urbana favorece el uso del coche, lo que sin duda es reflejo de una suma de anhelos individuales, pero además se impone como la sola dinámica posible a los encuestados que tienen otras preferencias. Hay dos fenómenos que ilustran de forma elocuente esta situación:

− En primer lugar, los encuestados predispuestos a utilizar varios medios de transporte, los que desean prescindir del coche por convicciones personales y quienes prefieren el transporte público al automóvil por el placer de los espacios públicos o del viaje colectivo se ven obligados con frecuencia a servirse del automóvil, sobre todo para ir a trabajar, por la inexistencia o insuficiencia de servicios de transporte público entre su lugar de residencia y su trabajo. En el Cuadro 3 se observa que tal es el caso especialmente de los habitantes del extrarradio alejado.

Cuadro 3. Porcentaje de utilización del coche para ir a trabajar (desglose por tipos de

razones que justifican la elección del medio de transporte)

Tipo % Tipo de urbanización

Centro ciudad

Extrarradiopróximo

Extrarradio alejado

Conductores exclusivamente

[utilizan sólo el automóvil en la vida cotidiana; programan sus actividades según la posibilidad de realizarlas en coche]

85% 74% 78% 93%

Medios alternativos únicamente

[nunca utilizan el automóvil; programan sus actividades según la posibilidad de realizarlas en transporte público, en bicicleta o a pie]

0% 0% 0% 0%

Conductores obligados a utilizar el transporte

público

[prefieren utilizar el automóvil, pero las dificultades de aparcamiento los obligan a utilizar otros medios de transporte en algunos desplazamientos cotidianos]

73% 60% 68% 89%

Se adaptan a las posibilidades existentes

[utilizan el medio de transporte más rápido que tengan a su alcance, según las circunstancias]

60% 46% 57% 87%

Tienden a utilizar medios alternativos

[prefieren utilizar el transporte público, caminar o ir en bicicleta antes que conducir, por las características de esos medios de transporte]

47% 44% 38% 71%

Preocupados por el medio ambiente

[sus convicciones los llevan a favorecer el uso de medios de transporte respetuosos con el medio ambiente]

33% 32% 22% 55%

Sedentarios

[les resulta difícil acceder a cualquier medio de transporte y la movilidad les supone por lo tanto un problema]

32% 36% 6% 47%

Total 2.524 918 901 723

- En cuanto a las aspiraciones acerca del lugar de residencia, del Cuadro 4 se desprende que las condiciones del mercado inmobiliario no satisfacen por completo a los hogares (en especial a las familias con hijos). Aunque los resultados indican que las familias de obreros y empleados aspiran a vivir en las afueras, igual resultado se obtiene respecto al punto de vista inverso, es decir, los que suspiran por vivir en el centro pero residen en la periferia. Este deseo se da especialmente entre dos categorías: las familias de directores que habrían querido tener un gran apartamento y seguir en el centro pero tuvieron que mudarse a las afueras ante la falta de viviendas que encajaran con sus gustos y medios económicos3; y los adolescentes o desempleados que no disponen de coche y no han elegido su lugar de residencia, pero aun así tienen que vivir en situación de dependencia del automóvil.

Cuadro 4. Coincidencia entre deseos y realidad en cuanto al lugar de residencia

Régimen de tenencia de vivienda

Viven en el centro o en el extrarradio próximo

Viven en el extrarradio alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio

alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio alejado

Propiedad 72% 28% 44% 56% Futura propiedad 63% 37% 45% 55% Alquiler 63% 37% 31% 69%

Tipo de unidad familiar

Viven en el centro o en el extrarradio inmediato

Viven en el extrarradio alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio

alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio alejado

Soltero(a) 71% 29% 33% 67% Pareja 65% 35% 39% 61% Familia con hijos 59% 41% 38% 62%

Estudios Viven en el centro o en el extrarradio próximo

Viven en el extrarradio alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio

alejado

Quisieran vivir en el centro de

la ciudad

Quisieran vivir en el extrarradio alejado

Primarios 57% 43% 34% 66% Universitarios 76% 24% 54% 46%

Comparación con otros países europeos

El nuevo territorio de las zonas del extrarradio próximo al centro

Los resultados que hemos expuesto demuestran que, pese a la dualidad de los franceses respecto al lugar donde quieren vivir (el centro de la ciudad o el extrarradio alejado del centro), no todo el mundo es feliz residiendo en las afueras, que para algunos representan un

exilio forzoso, causado por las condiciones del mercado inmobiliario o por una decisión de algún otro miembro de la familia. Esos pequeños indicios ponen de manifiesto que la planificación urbana dispone de cierto margen de maniobra para reorientar los modos de transporte. La situación actual es fruto del conjunto de posibilidades y limitaciones con las que tienen que lidiar las familias, condicionantes que resultan a su vez de la legislación francesa y del peso de la tendencia mayoritaria. En tal contexto, coincidimos con el análisis de Marc Wiel, según el cual la urbanización de la periferia es corolario de los métodos de planificación y promoción urbana seguidos y de las normas que rigen la financiación de la vivienda (Wiel, 1999). No hay nada sin embargo que impida modificar las “reglas del juego” y, de hecho, nuestros resultados parecen abrir dos posibles vías en este sentido: en primer lugar, proponer viviendas espaciosas y a precios asequibles dentro de la ciudad (para satisfacer los criterios de las familias obligadas a vivir en las afueras por la carestía de este tipo de viviendas en el centro); en segundo lugar, urbanizar la periferia aplicando modelos que no conlleven una dependencia forzosa del automóvil (para facilitar los desplazamientos, y por ende las actividades, de quienes no tengan coche).

Para que esos dos planteamientos funcionen será preciso romper el viejo molde dicotómico que contrapone el casco antiguo de las zonas periurbanas. Resulta a todas luces imposible aumentar el número de viviendas espaciosas y asequibles en el centro (donde el espacio urbanizable es escaso y los precios prohibitivos), al igual que incrementar la oferta de transporte público en las difusas periferias metropolitanas en la medida suficiente como para reducir la dependencia del automóvil. Estas dos soluciones cobran sentido únicamente en el extrarradio próximo: la idea es crear un tercer modelo de zona residencial, con una densidad de población intermedia entre la del casco antiguo y la del extrarradio alejado.

En Europa abundan los ejemplos de soluciones de este tenor, pues, a decir verdad, la visión dualista de la ciudad que impera en Francia no ha cuajado en la mayoría de los países europeos, la morfología de cuyas ciudades responde en gran medida a sus patrones de segregación socioespacial, sus políticas urbanísticas y su legislación propios. De modo similar, el lugar de residencia y los deseos de los habitantes al respecto dependen sobre todo de la oferta existente. Los ejemplos de Gran Bretaña, Alemania y Suiza resultan elocuentes en este sentido porque cada país ofrece reglas y posibilidades distintas en relación con estos dos parámetros. Cada uno de ellos ha sabido generar un modelo de crecimiento urbano que funciona sin caer en el consabido dualismo entre casco antiguo (construido a medida del peatón) y extrarradios próximo y alejado (a medida del automóvil).

Gran Bretaña o la periferia residencial densa como modelo dominante

La imagen de la ciudad británica por excelencia consiste en barrios formados por hileras interminables de viviendas minúsculas semiadosadas. Esta es en efecto la forma predominante de urbanización (más del 80% de la población vive en una casa unifamiliar; Wiel, 1999: 34), aunque algunas zonas albergan también viviendas colectivas. Esas casas, a veces pegadas las unas a las otras, suelen ser muy similares (con variantes que van de la simple casa adosada con dos dormitorios a la semiadosada de tres o cuatro dormitorios). Aparte de su homogeneidad, estos barrios presentan otros dos rasgos característicos: se trata de un tipo de urbanización muy antiguo, cuyo origen se remonta a hace más de un siglo; y forman un entramado bastante denso. Estos dos rasgos de la barriada británica típica favorecen el uso de medios de transporte alternativos al coche. Al tratarse de un modelo bastante antiguo4, el origen de la mayoría de esas zonas residenciales se remonta a una época anterior a la democratización del automóvil, y su estructura y escala, por consiguiente, responden a una lógica en la que prima el peatón. Por

este motivo, las ciudades británicas conservan una trama densa, que permite realizar cualquier desplazamiento a pie, en bicicleta o en transporte público (Pharoah y Apel, 1995: 28). Este modelo ha sobrevivido, especialmente en lo que respecta a los comercios de barrio, gracias a la elevada densidad de urbanización. Aprovechando esa ventajosa situación, la Directriz Nº 13 de política urbanística (1994), que persigue la reducción de las emisiones contaminantes debidas al aumento del tráfico rodado, propone reconstruir ciudades sobre las viejas ciudades, o dicho de otro modo: renovar los barrios desvencijados y densificar el tejido urbano del extrarradio. Conviene sin embargo sopesar las ventajas e inconvenientes de este modelo, pues la dispersión de los lugares de trabajo y la mediocre calidad de las redes de transporte público provocan a menudo una situación de dependencia respecto del vehículo privado (Froud y cols., 2000).

Pese a todo, el ejemplo británico resulta interesante en dos sentidos. En primer lugar, demuestra que existen formas de vivienda semifamiliar que propician el uso de medios de transporte distintos al coche, y disipa así la arraigada idea de que las zonas residenciales periféricas traen aparejada necesariamente la dependencia del automóvil. En segundo lugar, viene a desmentir la relativa contraposición entre vivienda colectiva y viejos modelos urbanísticos por un lado y vivienda individual y urbanización contemporánea por el otro. En Gran Bretaña, no sólo la vivienda unifamiliar viene de muy antiguo sino que ahora está surgiendo, especialmente en el norte de Inglaterra, un nuevo tipo de vivienda colectiva consistente en pequeños edificios de cierto nivel social.

Alemania o la heterogeneidad de los barrios del extrarradio próximo

En Alemania hay numerosos y variados modelos urbanísticos. Aparte de los acostumbrados edificios de apartamentos y de las casas unifamiliares, hay otras muchas formas de vivienda semicolectiva, por ejemplo pequeños edificios de tres pisos, cada uno de los cuales constituye un apartamento, o casas independientes que albergan varias viviendas. En general, escasea el tipo de construcción periurbana a la francesa: frente a un 40% en Francia, más del 60% de la población vive en un edificio que comparte con otras familias (Wiel, 1999: 34). La aplicación de modelos intermedios de urbanización sirvió en su día para contrarrestar la fuerte demanda (especialmente de familias con hijos) de viviendas más independientes y cercanas a la naturaleza (Kontuly y Vogelsang, 1989: 17). Tal es el resultado de políticas y normas urbanísticas que desincentivan la urbanización de baja densidad haciéndola poco rentable (Pucher, 1998: 286-287). Conviene puntualizar, sin embargo, que no por ello las ciudades alemanas son más densas que las de otros países europeos, pues la densidad varía menos de un barrio a otro. En general es posible llegar en tren a las afueras de las ciudades, pues existe buena comunicación radial por vía férrea (Pucher, 1998: 297). Ello ha dado lugar a una situación de equilibrio entre urbanización y transporte público.

El ejemplo alemán demuestra ante todo que es posible orientar la planificación urbana de manera que contenga la dispersión urbana, y ello en un país sin parangón en Europa en cuanto a la importancia del automóvil y al volumen del parque automovilístico (en coches por habitante). El caso alemán desmiente así la afirmación de que el uso generalizado del automóvil se traduce automáticamente en un crecimiento urbano difuso. No es el coche el que dirige la urbanización de la periferia de las ciudades, sino más bien las políticas urbanísticas las que dan vía libre o ponen coto a ese tipo de crecimiento. El ejemplo alemán pone también de manifiesto que el éxodo a las zonas periurbanas no es la única respuesta posible a las ansias de espacio y de contacto con la naturaleza. Para satisfacer esos deseos también cabe recurrir a

modelos intermedios y diversificados, como los de los barrios del extrarradio próximo de las ciudades alemanas.

Suiza o el modelo tricotómico

En Suiza, pequeño país cuya identidad es tributaria en gran medida de sus paisajes naturales, el suelo puede considerarse un recurso verdaderamente escaso. Desde principios de los años ochenta, esa escasez se ha traducido en la elaboración de políticas urbanísticas que privilegian la protección de los espacios rurales. Existen tres modelos de crecimiento urbano: la clásica construcción en el centro de la ciudad; los barrios del extrarradio próximo y los del extrarradio alejado del centro (Schuler y Joye, 1998). Cada uno de ellos cuenta con entusiastas partidarios, como ponen de relieve los análisis UNIVOX de la situación inmobiliaria (uno de los factores que determinan la preferencia por uno u otro modelo es la situación personal: edad, estado civil, existencia de hijos, etc.). Las aspiraciones de la gente en cuanto al lugar de residencia no pueden resumirse en la dialéctica centro-periferia. El modelo del extrarradio próximo, que es el más frecuente en las afueras de las ciudades, se caracteriza por una urbanización diversificada en la que menudean sectores de pequeños edificios de apartamentos (de dos o tres pisos, además de la planta baja). En el extrarradio alejado, por lo general bastante denso, abundan las viviendas semiadosadas. Los servicios de transporte público suelen ser eficaces en el extrarradio próximo, lo que también es el caso del alejado en Berna y Zurich.

El ejemplo de Suiza demuestra que los barrios del extrarradio próximo no tienen por qué suscitar rechazo, pues presentan virtudes que los hacen atractivos, en especial la calidad de sus edificaciones y servicios y lo bien comunicados que están por diversos medios de transporte. También pone de relieve que es posible urbanizar áreas periféricas bien comunicadas por ferrocarril, para lo cual hace falta que esas zonas sean lo bastante densas como para albergar un número suficiente de usuarios en potencia. De este modo, uno puede vivir en las afueras y disfrutar de las consiguientes ventajas sin depender necesariamente del automóvil.

Superación de la concepción dicotómica de la ciudad

Estos tres ejemplos llevan a pensar que la visión dualista de la ciudad propia de los investigadores, políticos, urbanistas y residentes franceses no tiene nada de inevitable.

- La gente modula sus aspiraciones a un determinado lugar de residencia según lo que ofrezca el mercado. La urbanización del extrarradio alejado es la respuesta que se da en Francia al deseo de los habitantes de poseer vivienda propia y residir cerca de espacios naturales, pero no es la única posible. - Es factible crear modelos urbanos de densidad intermedia, atractivos por la calidad de vida que ofrezcan y mucho más propicios al desplazamiento en transporte público, a pie o en bicicleta que las barriadas del extrarradio alejado francesas. - El papel del coche como símbolo social no es óbice para que este tipo de modelo funcione.- Es posible urbanizar el extrarradio alejado de manera tal que esté comunicado por infraestructuras de transporte público.

El fatalismo infundado

Los resultados que hemos expuesto tratan de demostrar que no hay motivo alguno que justifique el escepticismo respecto a la capacidad de los poderes públicos para reorientar los modos de transporte; o dicho de otro modo: que sigue quedando margen de maniobra. La

política urbanística puede aprovechar las aspiraciones de la población, hasta ahora insatisfechas porque el contexto no se prestaba a ello, y crear condiciones favorables a la aparición de modelos que ofrezcan alternativas a la tríada “automóvil-conectividad-vivienda unifamiliar” y que sirvan para invertir la dinámica urbana actual.

En los barrios del extrarradio próximo podría ver la luz un tercer modelo, a medio camino entre el del casco antiguo y el del extrarradio alejado. La eventual inversión de la actual tendencia no afectaría a los centros urbanos (que ofrecen escasas posibilidades de promoción urbanística) ni a las áreas periurbanas. La urbanización del extrarradio próximo, en cambio, resulta prometedora en muchos sentidos: suele contar ya con una buena red de transporte público; gracias a la remodelación y densificación de las afueras de la ciudad y otros espacios intersticiales surgiría en esas zonas una ciudad sostenible, basada en un nuevo modelo urbano de “densidad intermedia”. A diferencia del centro de la ciudad, cuya urbanización está consolidada, y de la población residencial periurbana, que trae aparejada la invasión automovilística, el extrarradio próximo es un lugar en el que la idea de desarrollo sostenible cobra pleno sentido. Hacia ahí deben empezar a dirigirse nuestros pasos.

Traducido del inglés

Notas

1. La ville nouvelle es un tipo específico de barrio del extrarradio próximo. Por ello, en los cuadros que acompañan el presente análisis, figura agregada con la categoría “extrarradio próximo”. 2. El cuestionario fue elaborado por el IREC (Institut de recherche sur l’environnement construit, centro universitario de investigación con sede en la École Polytechnique Fédérale de Lausana, Suiza) y el CERTU (Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques, dependencia del Ministerio francés de Infraestructuras, Transporte y Vivienda) a partir de una serie de encuestas ya elaboradas y experimentadas con anterioridad (véase Kaufmann y Guidez, 1998): las encuestas de “decisión” modal realizadas por la École Polytechnique Fédérale de Lausana; el sondeo anual UNIVOX sobre la vivienda (Suiza); y las encuestas realizadas en Francia por el CERTU en colaboración con la Unión de Medios Públicos de Transporte y la Federación de Organismos de Transporte. Se añadieron además nuevas preguntas, relativas por ejemplo al uso de la bicicleta. Si lo desea, el lector puede solicitar a los autores el cuestionario completo. 3. El número de personas por habitación de la vivienda confirma este resultado: en Île-de-France hay 0,82 personas por habitación en los apartamentos y 0,68 en las casas unifamiliares (Fouchier, 1997: 90). 4. En 1850, uno de cada dos ingleses vivía ya en una ciudad (Champion, 1989: 83

Referencias

CHAMPION, A. (comp.) (1989). Counterurbanization. Londres: Edward Arnold. DUBOIS-TAINE, G. y CHALAS, Y. (comp.) (1997). La ville émergente. La Tour d’Aigues: Éditions de l’Aube. FOUCHIER, V. (1997). Les densités urbaines et le développement durable. París: Éditions du SGVN. FROUD, J. y cols. (2000). “Les dépenses de motorisation comme facteur d’accentuation des inégalités et comme frein au développement des entreprises automobiles: une

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WIEL, M. (1999). La transition urbaine. Sprimont: Mardaga.

Enseñanzas de una política innovadora de transportes, uso del

terreno y calidad del aire en EUU

y sus repercusiones en los cambios de políticas de otros países*

Carsten Gertz

Nota biográfica

Carsten Gertz es investigador principal en el Centro Europeo de Transporte y Logística (ECTL) de la Universidad Técnica de Hamburg-Harburg. Anteriormente (1993-98) era ingeniero investigador en la unidad de investigación de Planificación del Transporte Integrado de la Universidad Técnica de Berlín, donde realizó una tesis sobre estrategias de implantación en la planificación urbana para reducir las distancias de los viajes. Sus principales áreas de investigación son la planificación del transporte integrado y del uso del terreno, las estrategias de implantación para transportes innovadores y políticas sobre el uso del terreno, así como las consecuencias de la telecomunicación en la movilidad y en la configuración urbana.Email: gertz@tu-harburg.de

Introducción

Normalmente, los debates sobre una movilidad más sostenible giran en torno a los hábitos viajeros de los individuos, pero el sistema de transportes está también muy condicionado por la actuación de las instituciones. En este artículo se estudian los cambios introducidos en los Estados Unidos de América en la planificación de transportes así como en los mecanismos de financiación durante los últimos once años gracias a una ley memorable.

Todas las políticas dignas de mención de los Estados Unidos relativas a la calidad del aire y al uso del terreno están de un modo u otro relacionadas con la Ley de Eficiencia del Transporte Diversificado (ISTEA) y la Ley de Equidad en el Transporte para el siglo XXI (TEA 21) e influidas por éstas. Esta legislación federal, introducida en 1991 (ISTEA) y prorrogada en 1997 (TEA 21), recalca la estrecha relación entre el sistema de transportes y sus repercusiones medioambientales. Los programas de gastos subsiguientes introdujeron cambios significativos en el proceso de planificación del transporte. ISTEA y TEA 21 no son sólo declaraciones ambiciosas de políticas generales, sino que también traducen una visión política nueva a determinadas medidas, mecanismos de financiación y exigencias de planificación.

La finalidad de este artículo es dar a conocer las posibles enseñanzas del cambio de modelo iniciado con la promulgación de ISTEA. Estamos en un momento en que los responsables de la adopción de decisiones de Europa están afrontando cada vez mayores críticas a los actuales programas de financiación de los transportes. A este respecto, las innovaciones de ISTEA y TEA 21 pueden inspirar debates políticos y científicos en Europa. En Estados Unidos el tema interesa porque TEA 21 termina en el año 2003. El debate sobre la renovación está ya en ciernes. La evaluación de la implantación de las reformas de ISTEA puede contribuir a

identificar problemas importantes que deben solucionarse durante el proceso para la renovación.

Este artículo se basa en la revisión de la literatura sobre el tema y en más de treinta entrevistas con expertos llevadas a cabo por el autor durante un viaje de estudios de cinco semanas en septiembre-octubre de 2000, patrocinado por la Beca de Medio Ambiente del Fondo Marshall de Alemania. El autor se reunió con expertos del Departamento de Transportes de Estados Unidos, con algunas organizaciones del lobby de autopistas de Washington D.C., varias Organizaciones de Planificación Metropolitana, Departamentos Estatales de Transportes, empresas de consultorías y varios centros de investigación. En ocasiones, se toman citas de las entrevistas en aras de la claridad. Para respetar el anonimato de las citas, solo se menciona el tipo de organización a la que representa el entrevistado.

Punto de partida: la orientación al automóvil

La sociedad estadounidense es la más orientada al automóvil del mundo. En la mayor parte de las regiones, la estructura urbana se ha desarrollado de un modo en el que es prácticamente iMPOible vivir sin automóvil. Las consecuencias son la peor calidad del aire, la congestión del tráfico y la segregación social. En un entorno de gran diseminación, sin alternativa al automóvil, el acceso al trabajo se convierte en un problema, sobre todo para las familias con bajos ingresos. Pero incluso para las familias que disponen de vehículo propio, la movilidad diaria (acudir al trabajo, hacer recados) supone una gran pérdida de tiempo debido a las grandes distancias entre los destinos. La expresión “madre chófer” alude a esta situación en muchas familias. Las madres estadounidenses hacen muchos viajes y emplean por término medio más de una hora diaria al volante. Las repercusiones medioambientales de los vehículos de motor son de todos conocidas. Se estima que 113 millones de ciudadanos estadounidenses respiran un aire insano, mientras que las cifras de asmáticos han aumentado hasta alcanzar niveles de epidemia. El empeoramiento del impacto medioambiental y social hacen insostenible el sistema de transportes de Estados Unidos. Es necesario encontrar alternativas al uso del vehículo privado.

Aunque la experiencia de los Estados Unidos demuestra que la dependencia excesiva del automóvil tiene como resultado el deterioro del medio ambiente y de la calidad de vida, parece que todos los demás países industrializados están siguiendo la misma tendencia en lo que a dependencia del automóvil se refiere. Por este motivo, es interesante observar cómo reacciona el sistema político y administrativo ante una situación en la que se impone cambiar la política que ha venido imperando durante varios decenios.

El Marco de ISTEA / TEA 21. Leyes de gasto en el transporte

ISTEA es la nueva ley de transportes de ámbito federal más significativa desde 1956. Esta ley introdujo un enfoque más holístico y abierto para la planificación del transporte, cambiando la mentalidad de “solo autopistas” que predominaba en la planificación y las políticas de transporte. Por primera vez, ISTEA aseguraba la igualdad de condiciones para el transporte por carretera y para otros medios, y exigía adoptar un punto de vista más amplio para las inversiones en transportes, así como tomar en consideración las consecuencias que las decisiones en este tema tienen en el medio ambiente. Además de nuevas prioridades, ISTEA introdujo nuevas formas de adopción de decisiones, lo que dio lugar a un mayor interés por la diversificación y a la flexibilidad de financiación entre los diferentes medios de transportes. La

ley afirmaba también la importancia de los gobiernos locales y de la participación pública en el proceso de adopción de decisiones.

Diversificación: ISTEA reconoce la importancia de la bicicleta y del paseo a pie y exige su incorporación a los planes regionales y estatales. Aunque muchos transportes requieren estrategias que se aplicaron en muchas áreas antes de ISTEA, la nueva ley obligaba a prestarles más atención. ISTEA exigía también que se tuviera en cuenta el transporte eficiente de mercancías introduciéndolo como un nuevo tema para su planificación en muchas áreas.

Flexibilidad de financiación: ISTEA suprimió los impedimentos que restringían el uso de los fondos procedentes de los impuestos de la gasolina a los proyectos de autopistas. Esta medida daba a los gobiernos locales la flexibilidad necesaria para buscar soluciones más adecuadas a sus necesidades de transportes. La nueva legislación ha originado una amplia gama de nuevos programas y medidas de financiación flexible que permiten a los estados transferir fondos de acuerdo con los objetivos regionales.

La adopción de decisiones a escala local: ISTEA traspasaba una cuota significativa de poder del nivel federal a los niveles estatal y local. En la actualidad hay un mayor protagonismo local en la selección de proyectos. ISTEA definió las Organizaciones de Planificación Metropolitana (MPO) como “el foro para la adopción de decisiones conjuntas sobre el transporte para un área urbana”. Las MPO se volvieron a encargar de los “efectos generales sociales, económicos, energéticos y medioambientales de las decisiones relativas al transporte”. Las ordenanzas también reforzaron sustancialmente la involucración pública en el proceso. La participación de los ciudadanos locales y de las organizaciones no gubernamentales está ahora mejor integrada en el proceso de planificación.

Repercusiones medioambientales: ISTEA recalcaba la estrecha relación entre el transporte y su impacto medioambiental. Las Enmiendas a la de 1990 introducían nuevas medidas exigiendo a los estados establecer una mejor coordinación de los transportes y la calidad del aire. Las Enmiendas a la Ley de la Pureza del Aire concedían una mayor responsabilidad al sector del transporte en la mejora de la calidad del aire pero no ofrecían los recursos económicos para que los estados cumplieran los nuevos estándares. ISTEA ordena coherencia con las exigencias de la Ley de la Pureza del Aire y complementa a ésta proporcionando financiación para que los estados alcancen los objetivos propuestos de calidad del aire.

Exigencias de planificación: ISTEA exige que, en el proceso de planificación, se tengan en cuenta algunos factores de planificación regional y estatal, con el fin de hacer que la planificación del transporte sea más global. Las nuevas exigencias son, entre otras, tener en cuenta las repercusiones de las decisiones relativas al transporte en el uso del terreno, y la coherencia entre el uso del terreno y los planes de transporte. Era también la primera vez que el gobierno federal mandaba hacer un plan de transportes a escala estatal. Aunque los gobiernos locales llevaban muchos años preparando planes de transportes de gran alcance, a escala estatal el proceso estaba menos formalizado.

¿Qué hizo posible el cambio de política de ISTEA?

ISTEA supone un cambio de prioridades en la política de transportes. En general es bastante inusual que una sola ley innovadora pueda cambiar tanto en una determinada área de políticas. En este apartado se resumen algunos elementos clave que hicieron posible la profunda reforma de políticas de ISTEA.

Fundamentos históricos

Para entender mejor la profunda reforma que ISTEA ha supuesto en la política y la planificación del transporte, es conveniente echar una breve mirada atrás, a la historia de la política del transporte en los Estados Unidos. En 1956 se tomó la decisión de crear la Red de Autopistas entre Estados a través de la Ley Federal de Autopistas Auxiliares que ordenaba la construcción de una extensa red de carreteras. Como la decisión de construir una red de autopistas no suscitó controversias, durante veinticinco años no hubo debates profundos sobre la política de transportes, en tanto la prioridad consensual del gobierno federal era terminar la red de autopistas. Durante la mayor parte de este período, no hubo inversión federal en el tráfico público.

El movimiento medioambiental recorrió los Estados Unidos en el decenio de 1970, cuando se promulgaron la Ley de Pureza del Aire, la Ley de Pureza del Agua y la Ley de Protección del Medio Ambiente. Algunos expertos consideran que la situación del decenio de 1970 era crucial para el movimiento que finalmente dio lugar a ISTEA pues en esos años se produjo una reacción violenta contra el programa de autopistas ya que para su construcción se destruían los entornos urbanos pobres y habitados por minorías. Aunque solo pasaban por las ciudades 4.000 millas de las 44.000 del programa interestatal, éstas dominaron el programa desde el punto de vista económico y político. En Baltimore, la construcción de carreteras destruyó aproximadamente 20% de los terrenos destinados a viviendas para la población afro-americana de la ciudad. La construcción de las autopistas urbanas de Detroit destruyó más de 20.000 viviendas (STPP 1997: 10). Los departamentos estatales de autopistas siguieron luchando para construir los enlaces que faltaban en las zonas urbanas, pero no lograron la ayuda local. Al principio no se tomó en serio al movimiento anti-autopistas, pero éste consiguió de hecho parar el proyecto en muchas ciudades. “Se produjo una reacción pública considerable contra el programa estatal de autopistas por considerarlo estrecho de miras y no tener en cuenta el impacto en la población ni en el medio ambiente” (Colman & Rothblatt 1996: 5).

La idea de que se había llevado a cabo una gran parte del programa llevó a reconsiderar la planificación del transporte y así surgió un nuevo interés en tomar en consideración otras alternativas y buscar un consenso público como parte necesaria del proceso. En ese momento surgió en la ciencia del transporte y en la política una primera tendencia a idear alternativas a la infraestructura centrada en el automóvil. Los primeros buenos ejemplos de transporte integrado y planificación del uso del terreno datan del decenio de 1970 (p. e. Portland, Oregon).

Aquí surge la cuestión de por qué los cambios de políticas introducidos por ISTEA no se iniciaron hasta 1991. En las entrevistas, dos expertos culpaban del retraso a la era Reagan. “ISTEA debería haberse producido en 1981, pero perdimos un decenio por culpa de la administración Reagan” (consultoría). En el decenio de 1980, cuando la circulación empeoraba y la economía estaba en auge, los departamentos estatales de autopistas pudieron llevar a cabo proyectos dentro del plan interestatal. Durante ese tiempo no hubo apoyo político para ningún cambio hacia un sistema de transportes más favorable al medio ambiente. “Perdimos diez años por culpa de Reagan. No hubo legislación, ni dinero, ni interés. Estábamos dormidos en esa época” (ciencia).

La batalla política de 1991

Con la terminación de las últimas millas de la Red Interestatal de Autopistas en el decenio de 1980, el lobby de empresas constructoras de carreteras trataba de conservar su empleo. Desgraciadamente para ellos, a cargo del proceso estaba el Senador Daniel Patrick Moynihan, decidido a reformar el programa. Muchos expertos atribuyen el éxito de ISTEA a este senador demócrata por el estado de Nueva York, experto en urbanismo y contrario a la red interestatal por ocasionar la destrucción de áreas urbanas llenas de vitalidad.

“Cuando se aproximaba ISTEA, Daniel Patrick Moynihan, uno de los primeros y más inteligentes críticos del programa federal de autopistas, estaba encargado del proyecto ‘autopistas’ del Senado. Si hubiera estado otra persona, ISTEA no habría prosperado. Pero no fue solo una cuestión de suerte, sino el cumplimiento de toda una trayectoria lenta pero firme que empezó el día en que se incorporó al Senado en 1977 y pidió formar parte del Comité de Obras Públicas y Medio Ambiente. Algunos nombramientos del Comité se deben a cuestiones de conveniencia; éste fue una cuestión de pasión. Cuando cercaba el año 1991, Moynihan tenía muy claro lo que no quería –otra red interestatal y otros miles de millones gastados en segar la vida de las ciudades- pero no tenía tan claro lo que debía sustituirlo”. (Kienitz 1998: 1).

El interés del Senador Moynihan no se limitaba a liberarse del programa ‘sólo autopistas’, sino que estaba muy comprometido en la protección del medio ambiente. Un experto recalcaba que parte de la motivación del Senador Moynihan era asegurar una mayor financiación del transporte para zonas urbanas con mala calidad de aire, como su estado natal de Nueva York. Así pues, el programa de ISTEA para financiar la Ley de la Pureza del Aire y el Programa de Mejora del Tráfico y de la Calidad del Aire (CMAQ) fue diseñado de manera que los más beneficiados fueran los estados con muchas zonas en malas condiciones.

La voluntad del Senador Moynihan para la gran reforma dio paso a la participación de una serie de actores más numerosos que nunca en la formulación de la política del transporte. Un actor importante que emergió cuando se desarrolló ISTEA fue el Proyecto de Política de Transporte de Superficie (STPP), una coalición de planeadores, organismos de tráfico, defensores de la bicicleta y ONG dedicadas al medio ambiente. En la actualidad, el STPP es una red de más de 500 grupos que se extienden por todos los Estados Unidos. El STPP atribuye su éxito al hecho de que se organizó en torno a unos principios de reforma amplios y no de intereses especiales. Estaba claro que ninguno de los intereses de los grupos miembros de la coalición podían tener éxito sin reformas estructurales amplias. Otro principio fue centrarse en el rendimiento, no en los servicios, con el objeto de desviar el debate de ‘cómo aumentar la movilidad de los vehículos por medio de la construcción de obras públicas’ a ‘cómo aumentar el acceso de la gente a los medios de transporte y mejorar a la vez la calidad de vida de las comunidades’ (Burwell 1994: 7).

Existe una clara relación entre la Ley de Pureza del Aire e ISTEA. Cuando se promulgó la primera, la comunidad medioambiental no estaba del todo contenta con el resultado, y el proyecto de ley del transporte ofrecía una buena oportunidad para conseguir algo más. Muchos de los principales miembros de la comunidad medioambiental eran conscientes de que las perspectivas de pureza del aire estaban muy condicionadas por la política de transportes. La coalición que luchó para reforzar la Ley de Pureza del Aire con las Enmiendas de 1990 se constituyó con el nombre de STPP. Aunque el STPP era un nuevo actor en la política del transporte, la coalición consideró la renovación de la legislación sobre el transporte como una

prolongación de su trabajo en las Enmiendas a la Ley de Pureza del Aire. Por lo tanto, la comunidad medioambiental se encontraba preparada para ser útil en el debate sobre el nuevo proyecto de ley de gasto en transporte.

Los proponentes de la reforma tenían que afrontar la oposición de las instituciones tradicionales de transporte. El amplio y poderoso conjunto de grupos conocido como “el lobby de las autopistas” está unido por un solo único objetivo: aumentar el gasto federal en autopistas. Una de las voces dominantes es la Asociación para Autopistas Estatales Americanas y Funcionarios de Transportes (AASHTO). El lobby de las autopistas, muy consciente de que necesitaban un sustituto de la Red Interestatal de Autopistas, se dedicó a los aspectos técnicos de la ley pasando por alto otros debates políticos importantes sobre el medio ambiente y el deterioro urbano. Aun así, el Departamento de Transportes de los Estados Unidos (USDOT) siguió inicialmente el borrador de la ASSHTO para el proyecto de la ley de gasto, que era comercial como de costumbre.

La coalición del STPP, con solo una mínima parte de los fondos de que disponía el lobby de las autopistas, tenía que actuar con inteligencia, rapidez y buena estrategia. Para el debate político que se avecinaba adoptaron el conocido y seguro método de ‘divide y vencerás’. El objetivo era provocar una batalla entre los estados en torno al dinero y evitar un enfrentamiento del tipo de ‘el tráfico contra la financiación de la autopista’. Mientras el debate sobre la distribución igualitaria de los fondos entre los estados se llevaba la mayor parte de la atención, la coalición trabajaba con el Senador Moynihan para diseñar las partes fundamentales de la ley. “La escasa visibilidad de los detalles en el diálogo sobre la reforma en el Senado, sirvió para impedir la plena movilización de la oposición y permitió concentrarse en las prioridades de la reforma de las leyes del transporte” (Gifford, Mallett & Talkington 1994: 16).

Tradicionalmente, el foro principal para la política del transporte era el Comité de Transportes e Infraestructura de la Cámara de Diputados, que era donde el lobby de las autopistas concentró sus esfuerzos. Una primera iniciativa para aumentar los fondos disponibles para el transporte corrió a cargo de un demócrata de Nueva Jersey que trató de aumentar los impuestos de la gasolina en cinco centavos. Pero el Presidente Bush se mantuvo firme en no aumentar los impuestos y el lobby de las autopistas se dividió por culpa de la industria de camiones que se oponía a la subida de impuestos. Mientras el Comité seguía en la Cámara la política tradicional de ver quién podía llevarse más dinero de las autopistas a su estado, la coalición STPP concentraba sus esfuerzos en el Senado. En una maniobra astuta, la coalición STPP pudo dejar al margen al lobby de las autopistas trabajando rápidamente con sus partidarios para que se aprobara primero la versión del Senado de la ley de transportes.

Al final, la aprobación de ISTEA no tuvo nada que ver con el transporte en sí. Sabiendo que la reforma lleva su tiempo, los diseñadores de ISTEA se abstuvieron de atacar el programa de autopistas. “No sabíamos cómo disminuir las cosas malas, la estrategia fue aumentar las buenas” (ONG). También sabían que sería más fácil aprobar las medidas políticas de la ley si admitían los aumentos en el programa general de gastos en autopistas. Si la industria de la autopista podía mantener su status quo, sería más fácil para los oponentes aprobar ISTEA aunque la ley era bastante diferente de las anteriores leyes de gastos. Aunque las organizaciones como la AASHTO no estaban contentas con todos los aspectos de la nueva ley, finalmente la admitieron porque incluía un aumento significativo de fondos. ISTEA fue un gran compromiso entre los diferentes niveles: entre las instancias nacional, estatal y metropolitana, entre los estados donantes y los donatarios, entre los diferentes modos de

transporte, entre las necesidades de la industria del transporte y el resto de la comunidad y el entorno natural (Dittmar 1996).

Al borde de la carretera Nacional francesa numero 7, Francia. G. Leimdorfer / Rapho

¿Qué se ha logrado gracias a ISTEA?

¿Ha cambia do realmente ISTEA la planificación y la política del transporte?

Mientras la mayoría de los expertos coinciden en que ISTEA ha sido realmente una ley innovadora que ha introducido cambios significativos en el sector del transporte, la mayoría de los juicios son moderados y no demasiado entusiastas. Algunos partidarios de ISTEA se mostraban preocupados porque los cambios deseados requieren mucho tiempo y el progreso que se puede observar hasta la fecha es insuficiente. La matización más importante es que, aunque la política y la planificación del transporte han sido reformados, no lo ha sido el gasto.

También depende de a quién se pregunte. Los partidarios de grandes reducciones en la expansión de las autopistas y en el uso del vehículo privado están menos satisfechos. Un consultor entrevistado estaba muy satisfecho con los cambios: “ISTEA preservó el status quo de la autopista pero añadió todas las cosas nuevas, es un paso hacia delante enorme”; también lo estaba un científico: “ISTEA sirvió para abandonar el enfoque comercial habitual. Fue un abandono radical, quizá la gente lo ha olvidado”. Pero los del bando de los defensores estaban menos contentos: “ISTEA se considera revolucionaria, pero es moderada..., la prensa era mejor que la ley”(ONG). Otra serie de citas ilustra las diferencias en los puntos de vista:

“Es la misma antigua banda de las carreteras con un nuevo jugador en la mesa que es el tráfico” (ciencia). “ISTEA fue una ley innovadora, no porque se produjeran cambios inmediatos sino por los cambios que produjo en las mentalidades” (organización de lobby).

“La antigua ley de la autopista ya no existe... Las cosas han cambiado: ahora estamos avanzando en direcciones nuevas” (ONG).

¿Cuáles han sido los cambios más importantes introducidos por ISTEA?

La mayoría de los expertos hacen hincapié en que el principal logro de ISTEA ha sido potenciar las formas de transporte no motorizadas (paseo, bicicleta) y mejorar el tráfico. Anteriormente no había dinero federal para los peatones, el carril de bicicletas o para mejorar el tráfico. Antes de ISTEA nadie se ocupaba de las formas alternativas de transporte, pero ahora sí. Un experto señalaba que, sobre todo, la repercusión más significativa de ISTEA era el cambio general de mentalidad de los profesionales del transporte: “Los ingenieros refunfuñan, pero aceptan que el cambio se está produciendo” (ciencia).

La financiación de los medios de transporte alternativos: La prueba más evidente de que el tráfico ha mejorado es el programa Nuevos Comienzos para las nuevas redes de trenes ligeros (LRT). Este nuevo programa obtuvo el apoyo de los políticos deseosos de asegurar fondos federales para los grandes proyectos de transporte de sus estados – por primera vez en forma de proyectos de tráfico. Los fondos para fomentar la bicicleta pasaron de 7 millones en 1990 a 222 millones de dólares en 2000. Los fondos para el tráfico (aparte del programa Nuevos Comienzos) se duplicaron en el mismo período, pasando de 3.000 millones de dólares a 6.000 (STPP, Ten Years of Progress, 2001).

Interés en la conservación: ISTEA ha creado un programa aparte para el mantenimiento de los puentes animando a los estados a que mantengan en buen estado la infraestructura de las autopistas que van envejeciendo. Con ISTEA empezó a descender el porcentaje de los fondos federales destinados a nuevas carreteras. Con TEA 21 la mayor parte del dinero nuevo se destina a conceptos en los que no puede entrar la financiación de carreteras nuevas.

El uso del terreno: Otro logro importante de ISTEA ha sido el reconocimiento del uso del terreno. ISTEA reconoce claramente la conexión entre el transporte y el uso del terreno; pero en este punto los expertos también mencionan los problemas de tipo organizativo para mejorar la implantación porque las Organizaciones de Planificación Metropolitana (MPO) siguen sin tener el control adecuado de las cuestiones del uso del terreno.

Exigencias de planificación: La mayoría de los expertos observa una clara influencia de ISTEA en el proceso mismo de planificación: ISTEA trata de introducir en éste la calidad y hace mucho hincapié en la participación e involucración de la ciudadanía local. La mayoría menciona el mayor protagonismo de las MPO como aspecto positivo, pero también destaca la difícil relación entre las MPO y los Departamentos Estatales de Transportes (DET): “Antes de ISTEA, las MPO estaban en segundo plano, ahora están detrás del volante”(Departamento Estatal de Transporte). Las exigencias de planificación de ISTEA impulsaron una mejor planificación del transporte a escala estatal. En un estudio de Colman y Rothblatt (1996), la mayoría de los DET afirmaban que su planificación del transporte a escala estatal era muy distinta de sus planes anteriores. Los nuevos planes tendían a ser más diversificados y a incluir más participación del público y de los accionistas y a prestar más atención a los temas de financiación.

Flexibilidad: Un aspecto positivo de ISTEA que merece especial atención es la introducción de medidas de financiación flexible. Este elemento de ISTEA, junto a la mejora de los medios de transporte no motorizados y del tráfico, ha sido el más mencionado como logro positivo.

Por fondos flexibles se entiende programas cuyos fondos se pueden destinar a autopistas o a mejorar el tráfico. La dirección no está especificada, pero lo más corriente es que se emplee el dinero de las autopistas para mejorar el tráfico (y es además lo que se pretendía): si los estados quieren emplear en las autopistas el dinero destinado al tráfico, tienen que justificar que en este punto las necesidades están cubiertas. La flexibilidad se emplea para muchos proyectos de tráfico, como compras de autobuses, proyectos de combustibles alternativos, etc.

Muchos expertos coinciden en afirmar que la financiación flexible es un buen instrumento y que ha marcado una diferencia pero parece evidente que por sí solo no es suficiente para conseguir una mayor cuota para el tráfico:

“La flexibilidad no es la respuesta: en aquel momento fue un instrumento” (ONG). “La flexibilidad no es nada del otro mundo, pero es bueno contar con ella” (ciencia).

ISTEA y TEA 21 ponía en manos de la autoridad estatal y local el uso del instrumento de la flexibilidad. En los primeros años desde que se promulgó ISTEA, el uso de fondos flexibles fue limitado. Es obvio que lleva su tiempo el que las organizaciones se familiaricen con las medidas de ISTEA. Un experto (consultoría) se quejaba de que después de diez años, algunas ciudades no supieran hacer uso de la flexibilidad. Parece necesario educar en torno a este instrumento. La flexibilidad requiere una gran motivación por parte de las MPO y un esfuerzo conjunto por parte de los DET porque las MPO tienen que justificar el uso flexible de los fondos ante el estado. Por este motivo, un experto (ciencia) cree que la flexibilidad ha beneficiado a las MPO más fuertes y ha perjudicado a otras no tan fuertes. No hay tendencias marcadas regionales o urbanas en el uso de la flexibilidad, pero si se comparan todos los estados se aprecian diferencias claras en este punto (Puentes 2000). California emplea 60% de la flexibilidad de toda la nación destinando los fondos al tráfico, mientras que la mayor parte de los estados rurales no usan la flexibilidad para nada.

¿Qué problemas hay con ISTEA?

ISTEA no ordena los cambios

Aunque todos los expertos coinciden en que gracias a ISTEA se han producido cambios importantes, también se oyen algunas voces críticas. Todas las críticas apuntan en una dirección clara: los cambios no han sido suficientes. Los problemas no radican en ISTEA en sí, sino que están relacionados con la implantación y con las instituciones. Es importante destacar que ISTEA no ordena el cambio. La política federal solo ofrece las oportunidades para ello. ISTEA no puede conseguir los cambios allí donde éstos no son deseados: “ISTEA y TEA 21 eran necesarias, pero no suficientes” (MPO).

Muchos expertos mencionaron que es importante tener en cuenta el factor tiempo a la hora de emitir un juicio sobre ISTEA. Técnicamente hablando, ISTEA y su sucesora TEA 21 sólo tienen once años de edad, pero los nuevos principios solo llevan implantados en la práctica de la planificación diaria unos cinco o seis años. Al principio había una serie de proyectos y compromisos antiguos. Ahora bien, como principio general, el verdadero cambio lleva su tiempo, la antigua política no desaparece de la noche a la mañana. Todas las instituciones afectadas necesitan tiempo para familiarizarse con las nuevas ordenanzas y los nuevos procedimientos. Algunos estados prefirieron ignorar la nueva ley creyendo que no iba a durar mucho y al principio no la cumplían. En 1993 y 94, el Comité de Transportes de la Cámara de Diputados se vio obligado a organizar auditorías para mejorar la implantación porque el programa no funcionaba como se esperaba.

Dificultades institucionales

En general es bien sabido que los que pierden una batalla política no están deseosos de implantar las nuevas políticas: “los problemas de implantación suelen surgir precisamente en los lugares en los que el proceso de formulación de políticas ha levantado mayores controversias” (Gifford, Mallett & Talkington 1994: 16), y que “los partidos que pierden en la formulación de políticas se pueden comprometer activamente en lograr sus objetivos influyendo en la implantación o subvirtiéndola” (ibíd.). Los principales problemas en la implantación de ISTEA, que todavía hoy subsisten, son las capacidades e intereses de las instituciones. Se podría decir incluso que ISTEA estaba más madura que las organizaciones. “La implantación no es un proceso lineal, sino más bien caótico” (ciencia).

ISTEA exigía un cambio del enfoque desde arriba que imperaba en la construcción de autopistas. Al principio, la Administración Federal de Autopistas (FHWA) actuó lentamente para sustituir los viejos reglamentos y procedimientos. Las nuevas ideas estaban oprimidas por la inercia de los viejos hábitos de trabajo. Las instituciones cruciales para la implantación de las reformas de ISTEA son sin duda las MPO y los DET.

La implantación dependía también de la actuación general de los estados. Un problema es que algunas leyes estatales siguen restringiendo el uso de los ingresos procedentes de los impuestos sobre el combustible de los vehículos de motor a los proyectos de autopistas. Esta medida tiene su origen en el decenio de 1920 cuando la construcción de carreteras era una tarea pública emergente, mientras que los sistemas de tráfico eran gestionados por empresas privadas. La mayor parte de los estados carecen de mayoría política para cambiar estas viejas ordenanzas, lo que crea problemas para la financiación de la parte estatal de los proyectos de tráfico.

ISTEA contenía nuevas exigencias de planificación que planteaban nuevos retos a las Organizaciones de Planificación Metropolitana y a los Departamentos Estatales de Transporte. En los primeros años tras la promulgación de ISTEA, la falta de medios en cuanto a personal y capacidad profesional y los ‘viejos hábitos’ en los departamentos de autopistas fueron obstáculos para el cumplimiento de la nueva ley. Muchas MPO, sobre todo las de áreas metropolitanas pequeñas y medianas, carecían del personal y de los recursos suficientes para la planificación de los transportes. Un dirigente del STPP se quejaba de la falta de capacidades en las instituciones de transporte a escala nacional porque los planes a largo plazo no se hacían normalmente ‘en casa’, sino en consultorías: “la reconversión de la mano de obra de modo que deje de ser un equipo de construcción de carreteras para convertirse en un equipo de administración del transporte es un reto enorme” (Dittmar 1994: 10). Incluso la Oficina de Contabilidad de los Estados Unidos concluía en una primera evaluación: “Se tardará un tiempo hasta que los planificadores y los decisores piensen en la diversificación” (GAO 1993: 18). Pero también hay que decir que ISTEA añadía financiación para el proceso de planificación para pagar al personal adicional y aumentaba las actividades de planificación.

Desde 1972, la ley federal exigía una MPO por cada área metropolitana con una población superior a 200.000 habitantes. ISTEA exigía MPO para regiones con una población superior a 50.000 habitantes, lo que triplicaba el número de MPO en el país. ISTEA también potenciaba la función de las MPO. “Entre 1960 y 1990, éramos útiles, pero no teníamos ningún poder” (MPO). Esta medida por sí sola no las transformó en poderosas. Los principales problemas que tienen las MPO son dos:

- la falta de poder en la planificación del uso del terreno, - las difíciles relaciones entre ellas y los DET.

En las entrevistas, los expertos han criticado a menudo la falta de poder real de las MPO en la planificación del uso del terreno. Está claro que es el eslabón perdido entre la intención de ISTEA de incorporar el uso del terreno al proceso de planificación del transporte y la realidad del desarrollo estratégico regional del uso del terreno en los Estados Unidos. “Las MPO no están cómdas porque no tienen poder en el uso del terreno, son el difunto en el funeral” (ciencia).

La Asociación de Organizaciones Metropolitanas de Planificación (AMPO) ha luchado por una planificación del uso del terreno más fuerte, pero el nivel federal no es muy receptivo. Las cambios en este tema sólo se han producido a escala estatal, o, en circunstancias especiales, a escala regional. Dos expertos afirmaron que las MPO, como criaturas que son de la ley federal, están sujetas al escepticismo normal que padecen todas las organizaciones creadas por las leyes federales. Así pues, por un lado, los planeadores desean contar con MPO más fuertes, pero, por otro, hay dudas de que esto se pueda cumplir en el ámbito político. “¿MPO más fuertes? No lo veo en este país?” (organización del lobby).

Junto a la falta de poder en el uso del terreno, las relaciones entre las MPO y las demás instancias de gobierno son otro problema importante. “Ahora la situación es más complicada para las MPO, estamos en el punto de mira de todos los intereses” (MPO). La MPO está obligada por decreto a considerar los diferentes intereses de los DET, de las ciudades y (cuando son relevantes) de los condados. En todas las entrevistas con los funcionarios de las MPO, el personal se quejaba de la función de los DET y criticaban la agria lucha entre éstos y las MPO. “El estado va a los condados primero a ver los proyectos, luego la MPO tiene que sellar el plan”, decía un experto de una MPO. “El departamento estatal de transporte considera primero lo que es necesario y solo después pasa a la MPO”, coincidía otro.

Las MPO creen que los DET son demasiado fuertes y todavía siguen pegados a su propia agenda. Al pretender dictar sus planes a las MPO, no respetan la nueva función de éstas. “La mayoría de los DET dirían ‘las MPO aportan el conocimiento local, pero nosotros tenemos el dinero’”. (MPO) En este punto, los funcionarios de las MPO suelen destacar la diferencia de recursos y de personal para explicar por qué es difícil para las MPO mantener una postura de fuerza al tratar con los DET. Éstos tienen una mayor tradición que las MPO y muchos más empleados. El fondo de la cuestión, como dijo un experto de una ONG, es que incluso con ISTEA, “el Estado sigue manejando el cotarro” (ONG). Por otra parte, un funcionario de un departamento estatal, en respuesta a la crítica de las MPO aludía a la inercia como factor clave: “Es como pretender volcar un buque de guerra” (DET).

Pese a todas las críticas, algunos expertos reconocen también que se han producido cambios en los DET. “Se han dado cuenta de que es necesario un cambio cultural”, dijo un consultor. O, como dijo un miembro del lobby, “los DET se han dado cuenta de quiénes son sus clientes”. Sin embargo está claro que los DET siguen sin estar a gusto con su nueva situación, que otorga más influencia a las MPO y reduce el papel de los estados en el proceso de planificación. “Cuanto más manda el agente federal, más se quejan los estados” (organización lobby). En las entrevistas, los funcionarios de los DET pedían más flexibilidad y protestaban contra los reglamentos más rígidos para los DET.

En resumen, se puede decir que ISTEA impulsó a muchas instituciones a cambiar la forma de trabajar y de organizarse. Pero es evidente que esto era solo el principio de un proceso mucho

más largo. Algunos expertos se muestran preocupados de que el futuro dependa del éxito de la organización más débil. Para la prórroga, puede ser un problema que muchas MPO se sigan considerando ineficaces y que no se asocie a éstas con el éxito de ISTEA y de TEA 21.

¿Qué enseñanzas se pueden sacar de la renovación de ISTEA en 1997?

ISTEA expiraba en 1997 y tenía que ser prorrogada. Su sucesora TEA 21, es igual que ISTEA con pequeñas diferencias. Las principales son: algunos conceptos de financiación ligeramente diferentes, algunos cambios en el proceso de planificación (p. e. ha desaparecido el gran estudio de inversión con comparación entre los medios de transporte diversificados que estaba en ISTEA). TEA 21 también generaba nuevas oportunidades. Se elaboró un programa de acceso al trabajo y concesión de abonos destinado a aumentar las opciones de transporte de los trabajadores con bajos ingresos y a desarrollar servicios de transporte a los centros de trabajo de las afueras. TEA 21 también suprimió los obstáculos que impedían a los patronos ofrecer una variedad de beneficios suplementarios, como aparcamiento, bonos o servicio de minibuses de las empresas. Aunque algunos expertos creen que, desde el punto de vista medioambiental, TEA 21 es más débil que ISTEA (sobre todo porque el MIS ya no es obligatorio), todo el mundo coincidía en que fue un éxito muy importante mantener la orientación original de ISTEA.

El contexto político para la renovación de 1997 era muy diferente del de 1991. ISTEA fue propuesta por un Congreso demócrata dominado por los estados del Noroeste y firmada por el Presidente republicano George Bush. TEA 21, manteniendo sus reformas, fue promulgada por un Congreso republicano dominado por los estados del Sur y firmada por el Presidente demócrata Bill Clinton. Cuando los republicanos obtuvieron la mayoría en el Congreso en 1995, los medioambientalistas temieron perder terreno durante el debate para la renovación. Pero se produjo un enfrentamiento dentro del Partido Republicano, e ISTEA recibió el apoyo de los distritos republicanos de las afueras de las ciudades. “La infraestructura no es una cuestión de partidos” (política).

En 1996 y 97 hubo una tentativa decidida, aunque sin éxito, de derogar las reformas de ISTEA. En el debate para la renovación, hubo varias propuestas para disminuir sustancialmente las circunstancias en las cuales los proyectos de carreteras financiados con fondos federales debían pasar por un proceso de revisión medioambiental (llamado “modernización medioambiental”), pero en un enfrentamiento entre el lobby de las autopistas y los grupos medioambientales se rechazaron dichas propuestas.

Un nuevo factor en el debate para la renovación fue que la ley ISTEA había extendido radicalmente el campo de acción del programa federal de transportes. ISTEA aumentó los distritos de transportes e introdujo un gran número de nuevos actores. Esto resultó ser una ventaja y un inconveniente en el debate para la renovación, pues al haber más actores, era mayor la competencia. Pero incluso organizaciones que no estuvieron satisfechas del todo con la aprobación de ISTEA en 1991, no intentaron dar marcha atrás en ningún aspecto. “La mayoría de las reformas habían funcionado, así que las dejamos como estaban, pero no ganamos en la ‘modernización’” (organización de lobby).

El principal enfrentamiento en los debates para la renovación tuvo lugar en el terreno económico. El conflicto de estados “donantes contra donatarios” dominó la mayor parte del debate de TEA 21. Los estados donantes, situados principalmente en el Sur y Medio Oeste, veían que se iban más impuestos hacia el Fondo Fiduciario Federal de Autopistas procedentes

de las compras de gasolina en sus propios estados de los que volvían a sus departamentos estatales de transportes. Los estados donatarios eran los que recibían del fondo federal de impuestos sobre la gasolina más de lo que habían aportado. La solución fue una fórmula nueva que garantizaba que cada estado recibía lo que aportaba. También se creó una ‘cortina de humo’ entre el fondo fiduciario de autopistas y el fondo general, de modo que los ingresos procedentes de los impuestos sobre la gasolina serían aceptables sólo para los proyectos de transportes. La estrategia del STPP fue quedarse al margen de los enfrentamientos sobre quién se iba a llevar el dinero y centrarse en cómo gastarlo. La coalición defendía las reformas políticas de ISTEA y su prioridad era preservar ese sistema. El argumento empelado fue que una parte significativa del dinero de ISTEA se seguía empleando en extender el sistema de autopistas, incluso en zonas en las que existían carreteras en mal estado.

El auge de la economía y el aumento del presupuesto total fueron factores decisivos para conseguir la renovación. Sin un aumento en el gasto, hubiera sido imposible solucionar el problema con la fórmula económica adoptada para poner de acuerdo a los estados. Al haber más dinero disponible, todos los estados podían recibir más y al final podían incluirse todas las prioridades. TEA 21 resultó ser la ley de mayor gasto en obras públicas de todos los tiempos. El aumento de fondos tuvo el mismo efecto que en 1991 cuando se aprobó ISTEA, pues hizo más fácil para todos los participantes aceptar la nueva ley aunque no estuvieran de acuerdo en todos los aspectos.

Reflexiones finales desde una perspectiva europea

Aunque el fomento de los medios de transporte no motorizados y la mejora del tráfico en los Estados Unidos siga siendo una ardua tarea, en los últimos once años se han producido muchos logros. ISTEA puso los cimientos para un proceso de planificación integrado que fomenta las opciones, involucra al público y otorga la máxima prioridad a las alternativas al uso del vehículo privado. Su influencia en la planificación del transporte en los Estados Unidos ha sido enorme, si bien los cambios son lentos y la implantación sigue planteando dificultades. Son necesarias, por tanto, otras mejoras institucionales y una política más decidida en el uso del terreno para apoyar los cambios en la planificación de transportes.

ISTEA / TEA 21 demuestra que los cambios en la planificación y la financiación son una forma adecuada y necesaria para avanzar hacia un sistema de transportes más sostenible. El proceso de planificación del transporte requiere medidas claras. Lo que otros países pueden aprender es que un enfoque desde arriba a escala federal puede ser útil para mejorar el proceso de planificación desde abajo en los niveles local y regional de todo el país.

El ejemplo muestra que los políticos pueden cooperar entre sí y con las ONG para asumir un papel preponderante en el logro de un sistema mejor de transportes. Pero un cambio de este tipo requiere mucho tiempo y dirigentes ambiciosos. En los Estados Unidos, el cambio era imposible mientras el lobby de las autopistas dominara todo el proceso. El cambio dependía de una situación en la que un nuevo lobby oponente desafiara la posición del lobby de las autopistas y fuera capaz de transformar las ideas en políticas. El caso de ISTEA pone de manifiesto asimismo que los cambios de políticas conllevan siempre problemas en su implantación. El grupo que no logró triunfar en el proceso legislativo trató de salirse con la suya en las demás fases del proceso (para comparar la legislación de ISTEA con otros modelos teóricos de políticas, ver Gifford, Horan & White 1994).

El caso de los Estados Unidos demuestra que un sistema de transportes con elevados índices de vehículos privados, desarrollo excesivo de una infraestructura orientada al automóvil y uso generalizado de éste es desequilibrado e insostenible. Reformar un sistema en el que reina el automóvil requiere mucho esfuerzo y tiempo, la mayor parte de éstos solo para reestablecer la credibilidad de soluciones directas que existen en la mayoría de los países europeos y asiáticos. Esto debe ser una enseñanza para el resto del mundo por el hecho de tener en cuenta la necesidad de preservar los sistemas de tráfico existentes, de adoptar una política firme en el uso del terreno, y de acondicionar zonas urbanas para la bicicleta y el paseo a pie. La experiencia estadounidense pone de relieve los altos costes de una política de transportes de “sólo automóvil”.

Traducido del inglés

Nota

*Quisiera expresar mi agradecimiento al Fondo Marshall de los Estados Unidos en Alemania por concederme una beca de estudios medioambientales, y a Andrea Broaddus por su ayuda.

Referencias

BURWELL, D. 1994. “The STPP principles”, en ISTEA Year 4. Washington DC: Surface Transportation Policy Project. COLMAN, S. B. & ROTHBLATT, D. N. 1996. Case Studies of Statewide Transportation Planning under ISTEA. Instituto de Estudios Metropolitanos de la Universidad Estatal de San Jose.DITTMAR, H. 1994. “ISTEA overview”, en ISTEA Year 4. Washington DC: Surface Transportation Policy Project. DITTMAR, H. 1996. “Interview”, en Reading the (Ice) Tea Leaves. Interviews with Key Players and Observers in the Intermodal Transportation Efficiency Act (ISTEA) Reauthorisation Debate. Oakland: Metropolitan Transportation Commission. UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE [OFICINA DE CONTABILIDAD GENERAL DE LOS

ESTADOS UNIDOS] (GAO) 1993. Transportation Infrastructure. Better Tools Needed for Making Decisions on Using ISTEA Funds Flexibility. Informe a los Comités del Congreso GAO/RCED-94-25. Washington DC. GIFFORD, J. L., HORAN, T. A. & WHITE L. G., 1994. “Dynamics of policy change: reflections on 1991 Federal transportation legislation”, en Transportation Research Record No. 1466: Issues in Land Use and Transportation Planning, Models, and Applications. Washington DC: Transportation Research Board: 8-13 . GIFFORD, J. L., MALLETT, W. J. & TALKINGTON, S. W. 1994. “Implementing Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991: issues and early field data”, en TransportationResearch Record No. 1466: Issues in Land Use and Transportation Planning, Models, and Applications. Washington DC: Transportation Research Board: 14-22. KIENITZ, R. 1998. “Foreword”, in TEA-21 User’s Guide. Making the Most of the New Transportation Bill. Washington DC: Surface Transportation Policy Project. PUENTES, R. 2000. Flexible Funding for Transit: Who Uses It? The Brookings Institution, Centre on Urban and Metropolitan Policy. Survey Series. SURFACE TRANSPORTATION POLICY PROJECT [Proyecto de Política de Transportes de Superficie] (STPP) 1997. A Blueprint for ISTEA Reauthorisation. A Common Sense Guide to Transportation Priorities for the 21st Century. Washington DC: Surface Transportation Policy Project.

SURFACE TRANSPORTATION POLICY PROJECT (STPP) 2001. Ten Years of Progress. Building Better Communities trough Transportation. Washington DC: Surface Transportation Policy Project.

Estilos de vida, elección del sitio de residencia y movilidad

cotidiana

El enfoque basado en los estilos de vida en el contexto de

la planificación y la movilidad espacial

Joachim Scheiner y Birgit Kasper

Nota biográfica

Joachim Scheiner es investigador adjunto de la Universidad de Dortmund. Sus principales ámbitos de investigación son los hábitos de viaje y la elección del lugar de residencia, en el contexto de las estructuras sociales y el desarrollo espacial. Su publicación más reciente lleva por título Die Angst der Geographie vor dem Raum (2002).Emailctrónico: scheiner@rp.uni-dortmund.de Birgit Kasper es investigadora adjunta de la Universidad de Dortmund. Sus principales ámbitos de investigación son la vivienda y la movilidad espacial, y las estrategias integradas de desarrollo urbano y transporte en Norteamérica. Su publicación más reciente se titula Upgrading Policy and Empowerment in a Deprived Area in Chicago. Ein Erfahrungsbericht (2002).Email: kasper@rp.uni-dortmund.de

Introducción

En la actualidad, la investigación y la planificación del espacio afrontan un contexto complejo, que se ha modificado considerablemente en las últimas décadas. Al respecto, es preciso tener en cuenta dos fenómenos:

- la creciente diferenciación sociocultural o incluso la fragmentación de la sociedad (individualización, diferenciación y pluralización de los estilos de vida); - el rápido desarrollo de las estructuras espaciales y los regímenes de tiempo, incluidas las formas cada vez más complejas de movilidad en los diversos niveles (v. gr., la elección del sitio de residencia y los hábitos de viaje como formas básicas de la movilidad espacial).

La idea central del presente trabajo consiste en contrastar ambas observaciones en el contexto de la investigación. Para la investigación relativa a la movilidad y el espacio, esto entraña una interpretación diferente de las estructuras sociales y espaciales. Al mismo tiempo, será menester extraer nuevas conclusiones que incidirán en las estrategias actuales de planificación, en el marco de la construcción de nuevos barrios urbanos.

Este artículo se basa en el concepto de investigación del proyecto interdisciplinario “StadtLeben”, en el que colaboran investigadores del transporte, urbanistas, geógrafos y sicólogos de las instituciones siguientes: RWTH Aachen, Institut für Stadtbauwesen und Stadtverkehr (coordinación); Freie Universität Berlin, Institut für Geographische

Wissenschaften, Abteilung Stadtforschung; Ruhr-Uni-Bochum, Arbeitseinheit Kognitions- und Umweltpsychologie; Universität Dortmund, Fachgebiet Verkehrswesen und Verkehrsplanung; Wohnbund Frankfurt Entwicklungsgesellschaft mbH. Este proyecto cuenta con el respaldo del Ministerio Federal Alemán de Educación e Investigación, en el marco del programa de investigaciones “Construcción y Viviendas”.

Principios fundamentales

Estilos de vida

En la sociología alemana, las investigaciones acerca de los estilos de vida han avanzado considerablemente desde finales de los años ochenta. El punto de partida fueron las ideas de Beck acerca del aumento de la individualización: las estructuras tradicionales de desigualdad social van perdiendo pertinencia, ya que a las “antiguas” desigualdades verticales se añaden ahora las nuevas desigualdades horizontales, “que trascienden las clases y los estratos sociales” (Beck, 1986: 121). Según esta teoría, el esquema anterior, de estratos sociales nítidamente superpuestos, se dispersa ahora en un mosaico de fragmentos irregulares, que permanecen vinculados de modo dinámico gracias a la movilidad social. “El sueño efímero de una prosperidad sin límites” (Lutz, 1984) que generó el crecimiento económico de posguerra propició una inesperada liberación de los esquemas tradicionales, y ésta entrañó en particular la desaparición de las carreras rectilíneas que determinaban una vida previsible, mejores oportunidades de educación para todos los sectores de la población, mayor duración de la adolescencia, cambios en la relación entre los sexos (comprendida una mayor participación de la mujer en el mercado laboral), hogares menos numerosos, diversificación y flexibilización del empleo y disolución de los horarios tradicionales. En cuanto a los desplazamientos, la motorización aumentó en las décadas de 1960 y 1970 a un ritmo que superó todas las previsiones (Scheiner, 2002).

En fecha muy reciente, algunas de estas transformaciones han alcanzado nuevas dimensiones, en lo que concierne a la desregulación del trabajo en relación con la mundialización de la economía y los efectos espaciales de la disminución de los horarios fijos (Wolf y Scholz, 1999).

Para la investigación sobre los estilos de vida, estos cambios estructurales representan más bien el telón de fondo y no el tema de estudio en sí. La investigación sobre los estilos de vida se ocupa primordialmente de las formas en que se organiza la existencia individual. Un estilo de vida se define como “un conjunto de esquemas de comportamiento regulares, que representan tanto situaciones estructurales como conductas habituales y afinidades sociales” (Lüdtke, 1996: 140). El uso del tiempo libre es una esfera que se ha examinado extensa e intensamente en el marco de este tipo de investigación. En el ámbito teórico, es importante distinguir los conceptos “voluntaristas” de los “estructuralistas”. En la sociología alemana, los conceptos voluntaristas relativos al estilo de vida tienden a desvincularlo de la estratificación social. Sin embargo, es imposible negar la interdependencia entre el estilo de vida y la categoría social. Los resultados empíricos demuestran que los indicadores clásicos de rango social (ingreso, categoría profesional) han llegado a ser menos importantes que la edad y la educación, y en parte, que el sexo (Schulze, 1992; Spellerberg, 1996; Schneider y Spellerberg, 1999; Klee, 2001: 131 y sigs.). Los resultados muestran la persistencia del vínculo entre las perspectivas educativas y las posibilidades de pasar a formar parte de la elite económica, por una parte, y la educación y la profesión de los padres, por otra. (Schimpl-Neimanns, 2000). Este concepto apunta a un enfoque estructural de los estilos de vida (Bourdieu, 1979).

Movilidad

La tesis central de este enfoque es que ciertos grupos que comparten el mismo estilo de vida practican formas específicas de movilidad. Pero este término -movilidad- tiene dos caras. Por un lado, significa el movimiento social y espacial; por el otro, indica los desplazamientos de corto plazo (viajes) y la movilidad a largo plazo (mudanzas, elección del sitio de residencia). Además, se emplea tanto para designar el movimiento efectivamente realizado (mudanza, viajes o desplazamientos en la escala social), como para referirse a las posibilidades o las oportunidades. Estas últimas modulan el movimiento, pero en sí mismas dependen también de la accesibilidad de los destinos en tanto que “oferta” (Topp, 1994). Por último, la movilidad espacial se emplea a menudo como sinónimo de movimiento físico, pero también se usa en relación con los medios de comunicación (“movilidad virtual”), tanto en el sentido de uso individual (Internet, correo electrónico, CD-ROM interactivos, fax, BTX, teléfono...) como de los medios tradicionales de comunicación social (televisión, radio, periódicos y revistas). Estas distinciones son muy pertinentes para el análisis de los estilos de vida y la movilidad.

La noción de disociación (parcial) de los estilos de vida con respecto a determinados marcos socioestructurales supone que hay una ampliación de las oportunidades espaciales. La analogía parece cierta en lo que respecta al nivel espacial: al relajarse las condiciones estructurales, la dependencia del espacio apenas constituye una restricción para el programa de vida de cada uno. Además, es posible que mengüe también la afiliación espacial al vecindario (debido a la motorización y el mayor uso del coche, la movilidad virtual, etc.).

En segundo lugar, la individualización y la pluralización de los estilos de vida traerá consigo una nueva dinámica en la movilidad social y espacial. Por ejemplo, las consideraciones relativas a la movilidad se modificarán como consecuencia de un cambio de empleo. Puestos a escoger entre realizar desplazamientos cotidianos a grandes distancias o mudarse a un lugar más próximo a su centro de trabajo, las personas eligen cada vez más la primera opción, que se facilita por la disponibilidad del coche y se ve reforzada por la condición de propietarios, lo que estrecha los lazos de la gente con el sitio donde residen (Kalter, 1994). En cualquier caso, las modalidades contemporáneas de desarrollo profesional (hogares donde entran dos sueldos) y los cambios frecuentes de empleo limitan la posibilidad de aplicar la opción “proximidad”.

En tercer lugar, la creciente “mediatización” de la sociedad y la sustitución parcial de las relaciones interpersonales por la comunicación virtual aumentan el radio de las oportunidades espaciales. Como resultado de lo anterior, cambian la interacción física entre las personas (Scheiner, 2001). No resulta claro de qué modo evolucionará esta tendencia en el futuro. Se consideran diversas perspectivas, en particular en el contexto del trabajo a distancia. La pregunta medular es si la telecomunicación reemplazará a la movilidad física o si ambas modalidades se refuerzan mutuamente (véase Vogt, 2000).

En conclusión, los procesos de movilidad se interrelacionan en diversos ámbitos (la vivienda y los desplazamientos cotidianos, la movilidad física y la virtual), así como en el contexto económico y social.

Conexiones

Estilos de vida y desplazamientos cotidianos

En la década de 1990, la investigación acerca de la movilidad comenzó a aplicar el concepto de estilos de vida a los “estilos de movilidad”. Se generó un análisis específico de la demanda de viajes, en el que se vincularon los estilos de vida con los desplazamientos cotidianos, en un esquema basado en el sujeto (Götz, Jahn y Schultz, 1997; Scheiner, 1997; Wulfhorst, Beckmann, Hunecke y Heinze, 2000). Por el momento, este análisis suele limitarse a la elección de las modalidades (Götz, Jahn y Schultz, 1997).

Scheiner (1997) ha clasificado a la población de diversos sectores estudiados en Stuttgart (Alemania) según la orientación espacial de su ámbito de actividad. La ha distribuido en dos conjuntos: grupos cuyos desplazamientos se concentran en unos pocos destinos y grupos que se orientan a destinos múltiples y dispersos. Se han podido así discernir diferencias significativas entre las distancias y la elección de las modalidades, llegándose a una caracterización de los estilos de movilidad.

Este concepto de estilos de movilidad ha podido aplicarse en estudios realizados recientemente. En parte, con el propósito de presentar una descripción cabal de las formas típicas del comportamiento relativo a la movilidad (Lanzendorf, 2001); en parte, con objeto de suministrar modelos teóricos que expliquen ese comportamiento (Hunecke, 1999).

Sin embargo, algunas preguntas fundamentales han quedado sin respuesta: aún no se ha aclarado la pertinencia de los estilos de vida para la investigación de la movilidad. ¿Ofrecen explicaciones susceptibles de ampliar los resultados de la sociodemografía tradicional? Por regla general, las tipologías de los estilos de vida se examinan como variables independientes y, por ende, como tendencias que surgen de manera autónoma. Pero la pregunta sigue en pie: ¿cómo influyen en esos estilos de vida los recursos o las restricciones que no están específicamente vinculados a los mismos? Todavía no está claro lo que actúa “detrás” de estos estilos de vida. Que la cuestión tiene fundamento, lo muestran tanto la firme correlación entre los estilos de vida y los temas sociodemográficos (v. gr., la edad), como consideraciones teóricas acerca del modo en que los estilos dependen de los recursos.

En segundo lugar, la investigación acerca de la movilidad todavía se concentra, sobre todo, en la elección de la modalidad, en detrimento de otros aspectos, como las distancias recorridas, la participación en actividades o la estructura temporal de éstas. Sin embargo, estos aspectos siguen siendo importantes para lograr una planificación sostenible del transporte, tanto desde el punto de vista analítico como del práctico. Por ejemplo, las distancias efectivamente recorridas están vinculadas al consumo de recursos y a las emisiones que generan los medios de transporte. Las oportunidades de participar en ciertas actividades son muy importantes para los ancianos o las personas que tienen dificultades para desplazarse (Kasper y Scheiner, 2002).

Los estilos de vida y la elección del sitio de residencia

El hecho de tener un determinado estilo de vida sitúa a las personas en un contexto específico, en cuanto a su relación con el espacio que las rodea. La relación contextual puede ser directa, cuando las actividades se desarrollan en “escenarios” como las discotecas, los bares, las instalaciones deportivas u otros lugares públicos (Schulze, 1992: 459 y sigs.). Sin embargo, tanto los estilos de vida domésticos como los “no espaciales” (v. gr., la navegación en la red cibernética o la frecuentación habitual de los medios de comunicación de masas) entrañan también una “afirmación” acerca del espacio. Pueden indicar “tan sólo” una concentración en la esfera privada de la existencia o una insistencia en contactos mundiales, en el curso de los

cuales, “lo único que impide al individuo disolverse en Internet y pasar a formar parte del ciberespacio” es su condición de ente material (Rhode-Jüchtern, 1998: 7).

En lo que respecta a la infraestructura interna del hogar, el vecindario y la ubicación del sitio de residencia, estas diversas modalidades de vida cotidiana constituyen un desafío (v. gr., Klee, 2001: 162 y sigs.): mientras algunos necesitan centros comerciales, instalaciones deportivas y zonas de diversión próximas a su residencia, a otros les basta con que existan servicios de Internet y entregas a domicilio. En fechas muy recientes, estos fenómenos han sido objeto de debate, en relación con los estilos de vida y la elección del sitio de residencia.

En el marco de los estudios sociológicos, este debate surgió a partir de investigaciones acerca de la segregación. La pluralización de los estilos de vida está asociada con las jóvenes elites urbanas (Yuppies, Dinks, etc.) que poseen estilos de vida dominantes en lo económico y lo cultural, que ocupan el ámbito urbano de modo a la vez simbólico y funcional, y que desplazan a grupos de población, al invadir otros barrios (fenómeno que en inglés se denomina gentrification, término que equivale a “ennoblecer o dar más clase a un vecindario”). En contraste con estos grupos, otras categorías como los ancianos se ven excluidas de la investigación sobre los estilos de vida (v. gr., Spellerberg, 1996; Klee, 2001). Dangschat (1996: 113) llega a la conclusión de que la idea de desestructuración y pluralización de estilos de vida sólo alcanza a describir una parte de la sociedad -“la faceta color de rosa que componen los beneficiarios de la modernidad” (127)- porque la emancipación de las limitaciones estructurales no está al alcance de todos (véase Friedrichs y Blasius, 2000).

Es preciso distinguir la ubicación de la vivienda, en cuanto rasgo de la distribución espacial de los grupos sociales, de la movilidad habitacional, en cuanto indicador para el desarrollo de la historia de las viviendas. La unidad habitacional (el tipo, las dimensiones, la categoría) constituye la variable que las conecta, ya que la desigual distribución espacial de los tipos de vivienda influye en la elección del sitio de residencia. Schneider y Spellerberg (1999) afirman que los estilos de vida todavía difieren significativamente entre el medio rural y el urbano -aunque desde los años sesenta los estilos de vida urbanos se han impuesto en el medio rural, junto con el cambio económico y estructural (la decadencia del sector agrario), la extensión de los suburbios y las urbanizaciones periféricas, la ampliación masiva del parque automotor y la mayor difusión de los medios de comunicación social. La diferenciación espacial resulta igualmente “visible” en las ciudades (véase Klee, 2001, para Nuremberg; Wulfhorst, Beckmann, Hunecke y Heinze, 2000, para Colonia). Además de estar condicionado por la ubicación, el grado de movilidad habitacional difiere significativamente de un estilo de vida a otro (Schneider y Spellerberg, 1999; 229 y sigs.).

Después de una revisión crítica de la investigación relativa al nexo entre los estilos de vida y el espacio, es preciso tener en cuenta dos aspectos. Primero, que por lo general la investigación se concentra en los cascos urbanos de alta densidad. Se supone que en ese ámbito coexisten estilos de vida muy diversos, debido a la heterogeneidad sociocultural y la polarización económica (Blasius y Dangschat, 1994). Esta perspectiva estrecha contradice el argumento de que la investigación sobre los estilos de vida tiene validez universal (v. gr., Schulze, 1992). Además, por lo general los estilos de vida se consideran fenómenos independientes. Aún no ha podido determinarse cuál es su valor explicativo, en comparación con el de las estructuras sociales.

La elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana

Para la investigación sobre los estilos de vida, la elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana constituyen no sólo dos variables dependientes, sino también ligadas entre sí. Esta conexión no ha recibido todavía el análisis adecuado, aunque ya se discutía en la investigación angloamericana de los años setenta (Chapin, 1974) y de forma esporádica en la geografía social alemana (Troxler, 1986). Hasta hace muy poco no se había reconocido y aplicado, en los estudios de urbanismo aplicado, el vínculo entre la elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana. Geier, Holz-Rau y Krafft-Neuhäuser (2000) han comparado la orientación espacial de la población de antigua data y de los nuevos vecinos de los suburbios de Berlín. Han descubierto así que los “neo-suburbanícolas” mantienen a medio plazo su orientación hacia el casco urbano, lo que los obliga a recorrer cada día distancias relativamente grandes. Este análisis es válido tanto para los desplazamientos de ida y vuelta al trabajo como para los viajes de compras o de ocio. Scheiner (2002) analiza las notables diferencias existentes en Berlín en lo que concierne a la orientación espacial en relación con el origen espacial. Mientras que los oriundos de Berlín occidental que viven en un vecindario dado viajan habitualmente al lado occidental de la ciudad, los que provienen de Berlín oriental suelen hacer exactamente lo opuesto. Varios autores destacan los cambios en los hábitos de viaje, como consecuencia de la emigración a los suburbios -hechos como el aumento de las distancias recorridas o la adquisición de un segundo coche en la familia. Ahora bien, la compra del primer automóvil familiar es ya la condición previa para mudarse a los suburbios, donde casi todas las familias poseen un auto (Herfert, 1997). Desde este punto de vista, no hay una clara relación de causalidad entre la elección del sitio de residencia y los hábitos de viaje. En su lugar, es de suponer que existen influencias mutuas de amplio espectro entre la movilidad a corto y a largo plazo. Es probable que las familias que carecen de automóvil, al escoger el sitio donde van a vivir, presten más atención a la disponibilidad de transporte público y a la oferta de infraestructuras en pequeña escala, que las familias que sí poseen un coche y disfrutan de una gama más amplia de opciones a la hora de fijar su residencia.

Pero no sólo el cambio del sitio de residencia, sino también el esfuerzo por conservar el lugar donde se vive, tienen efectos sobre los hábitos de viaje, en función de la transformación del ámbito de actividad. Kalter (1994) examina el contexto de la emigración de la ciudad y los desplazamientos profesionales diarios. Su investigación indica que mientras aumentó la importancia porcentual de estos desplazamientos a grandes distancias (de 2,6% del total en 1985 a 6,6% en 1997 – Vogt et al., 2001: 560), se manifestó al mismo tiempo una tendencia a conservar la ubicación de la vivienda. Su conclusión es que mucha gente prefiere viajar todos los días en vez de mudarse más cerca del trabajo. Para algunos de estos viajeros cotidianos, los desplazamientos diarios son una actividad “precursora” de la mudanza o una solución a corto plazo hasta que cambien de empleo, pero para el 46% de quienes realizan viajes largos, la combinación vivienda-trabajo permanece estable al menos durante 10 años (Kalter, 1994: 465).

Integración

La Figura 1 es un intento de integrar los vínculos de dependencia mutua antes expuestos en un concepto aplicable a la investigación. El centro de interés es la elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana, así como el contexto mutuo y la relación con las estructuras sociales. Las decisiones que afectan a los hábitos de viaje se toman en el marco de ciertas estructuras espaciotemporales. Estas estructuras no determinan las actividades humanas (en particular, en lo que respecta a las oportunidades de movilidad espacial). Más bien han de entenderse como recursos dinámicos y permeables. Los dispositivos espaciotemporales son macroestructuras que consisten en regulaciones de tiempo y espacio de ámbito nacional y mundial (por ejemplo,

la división espacial del trabajo, la política de planificación regional de la Comunidad Europea o la infraestructura del transporte de alta velocidad), así como en patrones de asentamiento y horarios en el nivel de las ciudades y los vecindarios, tales como el uso del suelo, la calidad de vida de las comunidades, los horarios de pequeña escala (horas de apertura, acuerdos sobre el tiempo de funcionamiento), la situación del contexto urbano y cosas de esta índole. Las interpretaciones han de realizarse teniendo en cuenta las condiciones económicas, sociales, políticas y técnicas (v. gr., el mercado de bienes raíces, las desgravaciones fiscales para los propietarios de viviendas o los impuestos relativos a la movilidad). Ni los estilos de vida ni la movilidad pueden separarse de sus marcos macroestructurales.

Social structure

Cho ice o f hous i ngl oca t ion

Space-time structures

Economic, social, political, technical frame conditions on the macro-level

Da i l y mo b i l i ty

L i fe s ty l e

Relation of primary importance

Other relation

Diseño: Scheiner. Véase también Hesse/Trostorff (2002).

Las estructuras y posiciones sociales, por un lado, y los estilos de vida por el otro, deben examinarse en su interconexión, aunque los estilos de vida dependen más de la posición social que ésta de aquéllos. En este contexto, el concepto de “estilo de vida” posee un significado un tanto diferente del que tiene en sociología. Además de estar condicionada por los esquemas estéticos y las formas de consumo, la movilidad depende del tipo de hogar, con su gestión específica del tiempo, las trayectorias profesionales de sus miembros y su acceso al transporte, así como a las tecnologías de la información y la comunicación. De modo que un estilo de vida que se ha “escogido” está modulado por las condiciones del marco estructural, susceptibles de reducir o de ampliar las opciones que se ofrecen al individuo.

Si los estilos de vida dependen en parte de la posición social, entonces no resultan adecuados como esquemas exclusivos de interpretación en la investigación sobre la movilidad. Su valor conceptual para dicha investigación consiste sobre todo en la diferenciación de las estructuras sociales, al tomar en cuenta los esquemas subjetivos de explicación, los objetivos de la actividad, la orientación axiológica, las preferencias y la filiación (sub)cultural. Puesto que ni las estructuras espaciales ni las sociales son capaces de condicionar totalmente los hábitos de viaje, la investigación acerca de los estilos de vida puede proporcionar explicaciones diferenciadas para los grupos de estudio escogidos, en contraste con las interpretaciones más uniformes al uso, que se basan en los factores demográficos y socioeconómicos.

[situar la figura 2 más o menos a esta altura]

Condiciones económicas, sociales, políticas y técnicas en el planomacroestructural

Estructuras espaciotemporales

Relación primaria Otra relación

Elección del sitio de residencia

Movilidad cotidiana

Estilo de vida

Estructura social

Figura 2 El contexto de la acción

Diseño: Scheiner

Por una parte, la movilidad puesta en práctica ejecutada refleja un comportamiento social y es consecuencia de objetivos y valores individuales. Por la otra, esa movilidad está enmarcada en un contexto espacial y social (véase la Figura 2). De hecho, los márgenes que hacen posible la movilidad surgen cuando el individuo se ve confrontado a este contexto. Sin embargo, esos márgenes no están impuestos de modo rígido por la estructura, sino que pueden experimentar cambios en el ámbito individual –por ejemplo, a causa de la propia movilidad. Por lo tanto, es importante destacar que los contextos, aunque el individuo no los haya escogido, son las condiciones de la conducta, no sus causas.

Como quedó expuesto, la tesis fundamental es que los grupos que tienen estilos de vida diferentes se caracterizan por formas específicas de movilidad. De manera que, desde un punto de vista metodológico, la elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana se consideran variables dependientes. La movilidad en relación con la vivienda puede examinarse en términos de grado de movilidad o de persistencia (ocupación, número de mudanzas en un período específico, distancias) y de elección del sitio de residencia. Las razones de las mudanzas también son pertinentes, ya que corresponden a los esquemas espaciales. Mientras que las mudanzas locales y regionales están relacionadas con la insatisfacción acerca de la vivienda o con razones personales (nacimiento de un hijo, matrimonio, etc.), las mudanzas a sitios más distantes suelen estar determinadas por los cambios profesionales (para el caso de Fránkfort del Meno, ver Dobroschke, 1999).

Los aspectos esenciales de la movilidad cotidiana son el tipo y el volumen de actividad y sus horarios, la elección de destino y la orientación espacial (espacios de actividad), las distancias recorridas y la elección del medio de transporte.

El examen detallado de estos aspectos trasciende los estudios actuales acerca de los hábitos de viaje basados en los estilos de vida, los cuales se concentran en la selección del medio de

Acción

v.gr. movilidad

Sujeto : IntencionesMundo

social

Mundo físico

contexto

transporte. La elección del sitio de residencia y la movilidad cotidiana se consideran imbricados, en una relación que da prioridad al impacto de las mudanzas sobre la movilidad cotidiana: un cambio de domicilio es una decisión de largo plazo que condiciona la movilidad cotidiana y, de hecho, afecta tanto a ésta como al estilo de vida. E inversamente, no cabe duda de que ciertas formas de movilidad cotidiana influyen en la elección del sitio de residencia. Por último, tanto la selección del medio de transporte como las orientaciones espaciales habituales (centro de trabajo, red social, tiempo de ocio, etc.) permanecen relativamente estables.

Resumido así, este enfoque quizá parezca abstracto. En las secciones siguientes, ofrecemos un ejemplo de los beneficios que pueden derivarse de su aplicación a la investigación empírica y cualitativa en el ámbito del vecindario, y explicamos cómo pueden transponerse sus resultados a la esfera de la movilidad sostenible y el urbanismo.

El estudio empírico: el contexto de la planificación

Un asunto fundamental en la investigación aplicada es cómo las viviendas y su entorno hacen frente a las nuevas exigencias que imponen los modos de vida menos predecibles, la pluralización de estilos de vida y la diferenciación de las concentraciones socioespaciales. El aumento de la resistencia a los grandes proyectos de nuevas construcciones o a la rehabilitación de amplias zonas urbanas en los años ochenta trajo como resultado métodos de planificación más amplios o democráticos. Estos enfoques conservan su validez, a pesar de las tendencias a la mundialización y a las construcciones de gran escala, en particular en el ámbito del vecindario, donde se ubican la mayoría de los estilos de vida y donde encuentran su escenario de realización. Además, los barrios son el contexto espacial en el que los estilos de vida específicos pueden crear comunidades (“milieus”). Por eso el barrio es el punto espacial de referencia en el proyecto de investigación “StadtLeben”. Su posición es crucial en lo que concierne a la movilidad cotidiana sostenible, ya que el refuerzo de los vínculos espaciales que los residentes mantienen con su comunidad permitiría acortar las distancias, reducir el tráfico y reforzar el empleo de medios de transporte no motorizados.

La referencia espacial

Tres barrios de la ciudad alemana de Colonia se escogieron como contexto espacial del proyecto de investigación, teniendo en cuenta ciertos criterios. Cada uno de estos vecindarios tenía que ser claramente distinto de los otros dos y, al mismo tiempo, debía constituir un ejemplo típico de cierto tipo de barrio. Las diferencias consistían en:

- la distancia con respecto al centro de la ciudad y la disponibilidad de transporte público (accesibilidad); - la estructura social y demográfica (edad, tamaño del hogar, ingresos, etc.); - la dinámica de desarrollo (tanto en relación con el desarrollo urbanístico como con la frecuencia de las mudanzas); y - las carencias (entorno edificado, movilidad social y espacial, etc.).

Se seleccionaron los barrios siguientes: - Ehrenfeld, una zona del casco viejo de “estilo guillermino”, construida a finales del siglo XIX. - Stammheim, un vecindario que está en el interior del primer anillo periférico (ejemplo del “funcionalismo moderno”), con edificios de apartamentos de tres o cuatro plantas, construidos en la década de 1960, y

- Esch, un barrio de las afueras, que fue en una época una aldea rural de la periferia (“suburbio”) y que desde la década de 1950 ha estado en expansión continua, con viviendas familiares individuales o adosadas.

Visión Urbana de Fritz Lang en su película Metropolis. Realizada originalmente en 1927. AKG / Paris

Los métodos de la investigación empírica

Con el fin de estudiar y definir los estilos de vida en estos tres barrios se aplicaron varios métodos empíricos. Primero, se llevó a cabo una encuesta estándar consistente en 180 entrevistas personales en cada vecindario, en las que se indagó sobre temas como la elección del sitio de residencia, el grado de satisfacción con la vivienda, los hábitos de viaje, los estilos de vida, las redes sociales, las tecnologías de la comunicación y la información, los patrones de conducta en el barrio, la disponibilidad de transporte y otros datos sociodemográficos. Luego se aplicó un segundo enfoque cualitativo, con 20 entrevistas personales a vecinos y expertos de cada barrio. Estas entrevistas nos proporcionaron un conocimiento cabal de las zonas de estudio, en tanto que “microcosmos” espaciales y sociales. Al contrastarlas con la encuesta estándar, nos permitieron comprender mejor los problemas relativos a la movilidad, la pertinencia de la accesibilidad como factor en la elección del sitio de residencia y la relación mutua entre los diversos estilos de vida de cada grupo de la comunidad.

Los “expertos” son personas que trabajan en el barrio con grupos específicos de vecinos o para ellos, y que conocen a fondo la colectividad, sus problemas y su dinámica, ya sea debido a su responsabilidad profesional (v. gr., el pastor, el alcalde de barrio (alderman), el dueño de la tienda de alimentación, el director del colegio, el policía, el rector de un club juvenil o el ejecutivo de una empresa de construcción de viviendas). A este grupo se le formuló las

mismas preguntas (elección de sitio de residencia, etc.) y además se le preguntó acerca de su relación de trabajo con el vecindario y con las redes profesionales. El propósito general de estas entrevistas era llegar a comprender el significado común y subjetivo de las actitudes y el entorno del barrio. Dado que estos expertos sirven de consejeros a personas que no participan en los procesos regulares de planificación, sus juicios y puntos de vista han de interpretarse a fin de comprender las perspectivas que prevalecen en la movilidad cotidiana y los estilos de vida. En lo que respecta al potencial de cada comunidad, las entrevistas se centraron en los diversos estilos de vida o en comunidades que coexisten en el barrio o se hallan en conflicto entre sí. En cada vecindario hay intereses diferentes, lo que genera un potencial social y espacial, reflejado en el deseo de cambio o en las estrategias para lograr una avenencia en el marco de la estructura vigente.

En el análisis que se expone a continuación, se resumen brevemente los resultados de las entrevistas cualitativas y semiestructuradas con expertos y vecinos. Primero, se ofrece una comparación de las tres zonas estudiadas y luego se destaca como ejemplo el barrio de Stammheim.

La comparación de los barrios: resultados de las entrevistas con los expertos

Ehrenfeld es un vecindario donde se observa la regla de “vivir y dejar vivir”. Grupos étnicos y sociales diferentes conviven en un entorno funcional y estructural variado. En lo que respecta a la elección del sitio de residencia, las motivaciones de los expertos diferían mucho entre sí, pero todos sostuvieron que la variedad de grupos demográficos hace atractiva la vida y el trabajo en el barrio y genera lazos entre los vecinos. De hecho, la variedad étnica y social no compone una comunidad idílica de múltiples estilos de vida, sino más bien un conjunto donde estos grupos coexisten. Esto se debe en parte al elevado índice de mudanzas: el tránsito de residentes (la suma de los que se mudaron fuera más los que vinieron a vivir en el barrio) fue del 14,2% del total en el año 2000, mientras que en Stammheim fue del 8,6% y en Esch de apenas el 5,5% (Ciudad de Colonia, 2001). Como resultado de esta tendencia, en Ehrenfeld se reúnen personas de antecedentes y proyectos vitales muy diversos. Sin embargo, para muchos de ellos el barrio sirve de plataforma de sus estilos de vida y es posible detectar cierto predominio de las actividades socializadoras que se realizan fuera del hogar. En el vecindario hay una vida pública trepidante y esta característica incide en la movilidad cotidiana (v. gr., la calidad de la infraestructura proporciona una oferta local apropiada). Al mismo tiempo, esto debilita la cohesión social y los vínculos de largo plazo con el barrio.

En Esch, todos los expertos señalan que el barrio todavía se aproxima mucho al “mundo ideal”, incluso si ya se observan algunos trastornos. Es un ambiente exclusivo y distante del tipo de convivencia urbano, sin carecer totalmente de los atractivos de la ciudad. El compromiso de sus vecinos es consecuencia de un fuerte sentimiento del deber comunitario, al menos en cierto grado, y de la capacidad de beneficiarse del apoyo mutuo. En comparación con los otros dos vecindarios, predomina en Esch una fuerte tendencia a la uniformidad de estilos de vida (familiar, doméstico, de clase media, etc.) y de la motivación de llegar “a ser alguien” en la comunidad.

El problema más grave que se plantea en Esch, desde el punto de vista de la planificación del transporte, es el uso generalizado del automóvil privado, en particular porque sus efectos negativos (ruido, contaminación) afectan a los vecinos del casco urbano más que a los propios residentes del barrio, ya que la comunidad tiene una estructura radial y orientada al centro. Sin embargo, desde la perspectiva individual de los vecinos de Esch, esto no constituye un

auténtico problema, ya que una oferta mayor de infraestructuras u otros elementos urbanísticos afectaría a su “mundo casi ideal” y podría obligarlos a mudarse a zonas aún más remotas. De modo que el primer tema de planificación tal vez deba consistir en señalar que existe un problema objetivo, que trasciende la justificación individual y subjetiva del uso del coche.

Por el contrario, los expertos locales consideran que Stammheim es un sitio “diferente” para trabajar y estiman que vivir o trabajar allí “es un reto”. Stammheim tiene que habérselas con el estigma y la falta de una identidad positiva, lo que precisamente motiva el compromiso de los expertos.

Stammheim se caracteriza por un grado significativo de separación entre los diversos grupos de su población. Construido en 1963-1964, junto al antiguo pueblo del mismo nombre, el barrio alberga estilos de vida muy diferentes: los “autóctonos” del Viejo Stammheim, los primeros vecinos del Nuevo Stammheim –que, con el transcurso del tiempo han evolucionado, de familias completas a individuos o parejas de la tercera edad— y las diversas oleadas de inmigrantes, que se instalaron en viviendas sociales de propiedad pública. Cada uno de estos grupos tuvo que hacer frente a opciones limitadas en cuanto a la vivienda. La interpretación de un experto es que esta falta de opción dificultó las relaciones interpersonales, lo que, junto con los problemas económicos y sociales, generó conflictos internos y una estigmatización explícita. Sin embargo, los expertos suelen conceder menos importancia a los conflictos, precisamente porque eran previsibles. Aseguran que se exagera su entidad y tratan de reforzar la imagen de Stammheim como “un barrio bastante normal”, que tiene valor de “hogar” para quienes residen allí desde hace mucho tiempo, lo mismo que ocurre en Ehrenfeld y en Esch.

“Se permiten perros, pero no niños” – resultados de las entrevistas realizadas a los vecinos de Stammheim

Por razones de espacio, nos limitaremos a exponer aquí tres temas de los muchos que conformaron las entrevistas: 1) la pertinencia de la movilidad cotidiana y la accesibilidad para las decisiones relativas al sitio de residencia; 2) las áreas verdes como índice de la calidad del espacio recreativo de la zona; y 3) la oposición entre control social y anonimato en el barrio, como índice de las relaciones entre los diversos grupos sociales o de estilos de vida. El primer aspecto está vinculado a los comentarios que formulamos antes, en los que señalamos las relaciones entre la capacidad de mudarse y la movilidad cotidiana. Los otros dos son factores decisivos de la calidad de vida y la satisfacción, que podrían proporcionar una ocasión de reforzar los nexos de convivialidad en el barrio y contribuir a reducir el tráfico con fines de ocio, al acortar las distancias y promover el uso de medios de locomoción sin motor.

1) La llegada a Stammheim: la movilidad cotidiana y la accesibilidad son criterios sin pertinencia. Mudarse a Stammheim no equivale a haber escogido deliberadamente este barrio como sitio de residencia. Más bien significa que el nuevo vecino aprovechó la oportunidad que se le presentó. Cuando se les pregunta acerca de esto, la típica respuesta de la gente es que fueron a vivir allí “por casualidad”. El factor decisivo son los parientes y conocidos que ya residen en Stammheim y que informan de sus buenas experiencias cuando alguien encuentra un apartamento disponible. En este aspecto, los barrios son objeto de un “legado”, de forma similar a lo que los propietarios hacen con sus casas. De modo que la decisión sobre el sitio de residencia no se basa únicamente en la oferta y la demanda, sino que también está condicionada por el lugar donde la persona pasó su infancia y adolescencia. Los diversos tamaños de los pisos constituyen una ventaja para quien decida cambiar de vivienda a medida

que su circunstancia vital se vaya modificando. La empresa pública de construcción de vivienda mantiene –en principio—un derecho de supervisión sobre todos los apartamentos de Stammheim, lo que en teoría significa que el mercado opera con total transparencia. Esto propicia el arraigo de los vecinos y facilita sus relaciones personales. La accesibilidad del centro de trabajo, de los comercios y del transporte público –en una palabra, la movilidad— no desempeña un papel importante en las decisiones acerca del sitio de residencia. En particular, el acceso al transporte público se considera positivo, pero no constituye un factor decisivo en dicha elección. Por supuesto, esto no quiere decir que no haya una estrecha conexión entre las mudanzas y la movilidad cotidiana. Lo que significa más bien es que este vínculo no desempeña un papel en el cálculo subjetivo de los vecinos –teniendo en cuenta que ya tomaron una decisión de ámbito regional a favor de Colonia. A los vecinos no les importa que su centro de trabajo esté, digamos, a dos o a diez kilómetros de la casa, siempre y cuando consideren que pueden hacer el recorrido en un tiempo aceptable.

2) Control social y anonimato: ¿libera la ciudad a las personas?

En Stammheim, las relaciones entre los grupos de vecinos, sus diversos intereses y sus modos de vida están dominados por el hecho de que todo el parque inmobiliario es propiedad de una empresa pública de viviendas. Desde los años sesenta se impuso un código de conducta claro y estricto (que incluye “normas domésticas”). Con el paso de los años, los residentes de larga data institucionalizaron esta normativa que, hasta el presente, no ha sido impugnada. Estos vecinos consideran ahora que tienen el deber de llenar el vacío de vigilancia que dejó la desaparición de los conserjes, que ejercían esa función en los años sesenta y setenta. Se sienten responsables de mantener el orden y el control social, mientras que los vecinos más “jóvenes” consideran que esta vigilancia es excesiva: “Los viejos vigilan detrás de las cortinas (...) Ya no trabajan, pero lo controlan todo. Si sales al balcón, los oyes hablar de todo el mundo” (Sra. L.). Los “nuevos” estropean los pacíficos placeres de la bien merecida jubilación y el estilo de vida hogareño.

También existe una brecha en lo que respecta al trato injusto (ya sea la injusticia real o imaginaria) hacia los inquilinos, cuando la gerencia procede a remozar un apartamento que ha quedado vacante. Al tiempo que se considera una injusticia, se estima que esta medida afecta la calidad del alojamiento y provoca insatisfacción con la empresa que administra las viviendas. Además, las ocasiones de adaptar los pisos para que correspondan a los gustos personales son muy limitadas, ya que al mudarse los inquilinos tienen que dejarlos en las mismas condiciones en que los recibieron inicialmente y desmontar el mobiliario instalado (v. gr., cocinas hechas a medida). También en este aspecto los estilos de vida domésticos y los inquilinos de larga data se encuentran en desventaja, ya que se limita el desarrollo de los modos de vida hogareños.

Además de ser un asunto de “equidad”, la promiscuidad vecinal en un contexto donde la insonorización es mediocre desempeña un papel importante en el control social que ejercen los inquilinos. Cualquier actividad lúdica que se realiza en los apartamentos o en su entorno se convierte en una molestia para los vecinos. La consecuencia es que todos se incordian mutuamente con los ruidos y el problema se agrava porque toda discusión se transforma en un acontecimiento casi público. Se genera así una impresión particularmente intensa de que existen discusiones muy violentas y resulta fácil culpar al prójimo. Por ejemplo, un grupo de adolescentes de origen turco y ruso se enzarzaron en una pelea: “Sentimos temor por nuestros hijos y pensamos que tal vez debíamos mudarnos, pero desde entonces todo se ha normalizado” (Sra. J.). En comparación con los otros barrios estudiados, estos aspectos

generan un deseo de cambio social, en particular por lo que toca a la composición social del vecindario, así como una gran necesidad de protección contra el delito.

3) Áreas verdes y zonas públicas – los ámbitos de amortiguación y el centro urbano olvidado.

En Stammheim predominan las áreas verdes, que funcionan como un ámbito de amortiguación entre los edificios de apartamentos. En los primeros tiempos, fueron una fuente de conflicto entre los conserjes, los niños y las madres: “se permiten perros, pero niños, no” (Sra. P.). Debido a la falta de opciones, la gente hizo caso omiso de la prohibición, incluso cuando las consecuencias eran previsibles. “Los empleados de la empresa que administra el complejo corrían detrás de los críos con una cámara y los fotografiaban para luego presentar las quejas” (Sra. P.).

En todo el barrio no hay un sitio que pueda describirse con adjetivos como “hermoso” o “encantador”. Los vecinos echan de menos un lugar donde se pueda estar al aire libre, encontrarse con los demás y sentarse a descansar. El espacio que está ante el pórtico de la iglesia y el del centro comunitario están vinculados a su cometido específico y no pueden ejercer esta función de ágora o mercado. “La zona de aparcamiento del centro comunitario es un sitio horrible. Por la noche, no me atrevo a pasar por allí” (Sra. J.). Para dar un paseo a pie, los vecinos prefieren salir del complejo e irse al Rin o a los predios de los palacios situados más al norte. La mayoría de los inquilinos se retiran a sus hogares, como si se atrincherasen para protegerse de la vida pública. Otros llaman a Stammheim un “suburbio dormitorio” y anhelan más vida pública, con clubes, asociaciones, fiestas vecinales y actividad callejera. La estructura espacial de Stammheim fue una solución apropiada en la época en que el barrio se construyó. Pero con el paso del tiempo los estilos de vida de la comunidad se han diversificado. Como el entorno ya edificado no proporciona los ámbitos adecuados para satisfacer esas necesidades diversas, los proyectos de futuro deben incluir la diferenciaciónespacial.

En resumen: es preciso volver a examinar la idea de que sitios como Stammheim son barrios anónimos o de tránsito. Estos lugares cuentan con fuertes redes vecinales, formadas por conocidos, amigos o familiares. Su expresión espacial se manifiesta en sus estilos de vida. Además, sirven de frontera ante los grupos que consideran indeseables. En particular, se trazan lindes que separan a los residentes de larga data y sus familias, de los recién llegados. El control social que ejercen los vecinos más antiguos se facilita por la nitidez del espacio público: no hay ocasión de retirarse hacia ámbitos semipúblicos, los edificios de apartamentos están alineados de manera poco favorable y resulta inevitable que los inquilinos se molesten mutuamente. Por último, la aplicación vacilante de las normas de conducta, que en teoría son muy estrictas pero que en la práctica resultan aleatorias, contribuye a reforzar la ambigüedad. En lo que atañe a las áreas verdes, constituyen un ámbito de amortiguación disfuncional, que no puede ser apropiado, y la falta de un centro urbano contribuye a que los vecinos tengan que salir del barrio para llevar a cabo sus actividades cotidianas. La consecuencia de todo esto es la incompatibilidad de los distintos modos de vida y la falta de adaptabilidad del entorno socioespacial a los nuevos estilos de vida.

En general, podemos formular la hipótesis de que los edificios, los espacios públicos y las estructuras organizativas ya no satisfacen las dispares necesidades y los diversos estilos de vida de los vecinos. Esto resulta especialmente obvio cuando se ven los inconvenientes que causan los estilos de vida al aire libre, con sus preferencias específicas de ocio y sus esquemas

de interacción. El entorno ya construido ha llegado a ser incompatible con los estilos de vida heterogéneos.

La traducción al contexto de la planificación – el diseño socioespacial

Uno de los objetivos del proyecto es la traducción del conocimiento obtenido acerca de la interrelación entre la vivienda, los estilos de vida y la movilidad espacial, al lenguaje práctico de la planificación urbana. El modo de trabajar con esta interrelación consiste en vincular la investigación y la planificación, con el fin de lograr resultados que se aproximen a lo que podríamos denominar “realidad”. La sostenibilidad económica y social se basa, por un lado, en la compatibilidad de las estructuras espaciales y organizativas, y por el otro, en los estilos de vida vigentes y posibles de los vecinos. Si es cierta la hipótesis formulada en la sección anterior, entonces necesitamos medios adecuados para salvar la brecha entre las necesidades vinculadas a los estilos de vida específicos de los residentes de Stammheim y las estructuras de su entorno.

En lo que concierne a los diversos tipos de problemas y a los intereses heterogéneos de los residentes, este “puente” debería: 1) trascender los límites de la planificación tradicional (construcción, infraestructura, etc.) y 2) no desatender la capacidad de los vecinos para defender por sí mismos sus propios intereses. El instrumento para realizar este enfoque -con una perspectiva de la planificación que está más próxima a las exigencias de la “realidad”- se denomina diseño socioespacial. Este no es simplemente lo que suele llamarse un plan, sino que consiste en un conjunto de medidas y estrategias que pueden aplicarse en diferentes niveles:

- conceptos de planificación para el entorno ya construido (v. gr., conexiones con el transporte público) - diseños organizativos o perspectivas (v. gr., el uso y control de las áreas verdes, la distribución de las viviendas); - modelos de participación (v. gr., con la empresa propietaria, nuevas responsabilidades).

En el momento de redactar este artículo, estamos organizando un taller en Stammheim con la participación de expertos locales, vecinos y peritos de fuera de la comunidad que aportarán perspectivas más distantes, con el fin de esbozar los objetivos a corto y medio plazo, las orientaciones y los conceptos. Usando como base los resultados empíricos, los urbanistas del proyecto de investigación “StadtLeben” prepararon varias situaciones hipotéticas futuras para que la comunidad de Stammheim las discuta en este taller. La función de estas hipótesis consiste en poner de relieve los contrastes entre las diversas posibilidades de desarrollo socioespacial del porvenir. Carecen de función normativa, pero al estar respaldadas por los datos empíricos, los planificadores podrán valorar las consecuencias de cada una de estas posibilidades. Las siete hipótesis abarcan una amplia gama de cambios posibles en este tipo de barrio.

a) “Statu quo” – equivale a evitar que la situación empeore. Parte de la idea de que en Stammheim no se acumulan (todavía) dificultades sociales graves. En este caso sólo se emplearían los instrumentos típicos que permitan solucionar los problemas venideros. b) “Intervención ad hoc”: significa activismo social – cómo organizar o aplicar soluciones para las carencias urgentes o futuras que afectarían a diversos grupos sociales, mediante una gama de medidas constructivas u organizativas. Esta panorámica cuenta con buenas perspectivas de éxito, ya que la ciudad de Colonia, las empresas de construcción y diversas

organizaciones sociales trabajan de manera análoga sobre las carencias. Su desventaja consiste en que es improbable que mejore la compatibilidad entre los estilos de vida y el contexto espacial.c) “Aumento de categoría (social)” (gentrification) – desplazamiento de ciertos grupos específicos de vecinos fuera del barrio o hacia éste. Se crearían nuevas viviendas de alta calidad destinadas a vecinos más acaudalados, añadiendo una o más plantas a los edificios existentes, o construyendo otros inmuebles entre los bloques de viviendas. Se mantendría la estructura espacial y organizativa. d) “Apartamentos de lujo junto al Rin” – Se conservaría la presente estructura espacial, pero la estructura organizativa se adaptaría a los estilos de vida actuales (v. gr., con servicios domésticos). Una posibilidad sería crear una comunidad de lujo a la vera del Rin para grupos de propietarios o inquilinos que dispongan de los fondos necesarios. En la actualidad, hay demanda de viviendas de gran calidad en Colonia. En este caso, los vecinos actuales se verían desplazados.e) “Demolición y nueva construcción” – apoyar el acceso de las “familias jóvenes” a la propiedad – lo que entrañaría el desplazamiento de los vecinos actuales y un proyecto de construcción basado en viviendas individuales para la clase media. f) “Demolición y nueva construcción” – nuevos hogares para los vecinos originales, basados en un enfoque urbano: amplia gama de propietarios, diferentes densidades, usos y funciones. El resultado podría ser una comunidad autosuficiente. g) “Parcelación y privatización dirigidas por los vecinos” – si se llega a la conclusión de que es posible someter el entorno ya construido a una modificación adecuada, pero que el problema central radica en la estructura organizativa, entonces podría parcelarse la zona, de modo que habría espacio suficiente para los vecinos actuales y para nuevos proyectos de construcción. Se crearían así parcelas adicionales que reportarían dividendos, y la flexibilidad resultante beneficiaría a diversos estilos de vida.

Todas estas hipótesis incluyen planes destinados a conectar el barrio con la parte antigua de Stammheim, a fin de integrarlo en el contexto urbano, mejorar el transporte público y realzar la calidad de las áreas comunes. También es posible combinar dos o más fórmulas entre sí. El extremismo o “radicalismo” de algunas de estas fórmulas no constituye un intento deliberado de reducir la gama de soluciones posibles desde el inicio mismo del proceso. Los asistentes al taller tendrán la ocasión de debatir los temas estructurales y no se limitarán a los detalles secundarios de la situación actual.

En el taller, estas hipótesis se discutirán, se pondrán a prueba y se propondrán como soluciones prácticas a los participantes: ¿Cuál es el impacto de cada una? Los asistentes tendrán la posibilidad de analizar los efectos espaciales, sociales y económicos de todas las propuestas. En lo que respecta a la movilidad, se añadirá a cada fórmula una evaluación de sus posibles consecuencias: ¿Qué efecto tendría cada una sobre la emigración de los residentes, tanto los antiguos como los nuevos, y sobre el desarrollo de la movilidad espacial? El desarrollo de nuevos esquemas comunitarios o de accesibilidad dependerá de la forma en que los vecinos asuman sus responsabilidades.

Perspectivas

El desarrollo de la movilidad espacial, vinculada a la individualización y la pluralización de estilos de vida, es cada vez más refractario a dejarse regular por la planificación. Esto puede constatarse en la creciente dispersión del desarrollo espacial, que choca con las políticas de uso del suelo y con los programas regionales de planificación, así como en el éxito limitado

que han obtenido los planes de transporte basados en la oferta. Hay una carencia particular que afecta al concepto de la movilidad espacial en tanto que proceso de largo plazo, y esa carencia tiene que ver con la elección del sitio de residencia y con las actividades cotidianas. La investigación que hemos esbozado en este trabajo se orienta precisamente a colmar esa laguna, mediante la conexión de la conducta (en cuanto a movilidad) con la estructura social y la espacial. Este enfoque es indispensable si se desea alcanzar un desarrollo más sostenible de la movilidad y las estructuras espaciales: la investigación sobre la movilidad y la planificación del transporte no puede seguir trabajando con el supuesto de que el espacio y la movilidad tienen una relación directa y causal.

El desafío para la planificación urbana consiste en combinar la diferenciación de estilos de vida con los cometidos tradicionales. Pese a los múltiples vaticinios acerca del uso cada vez mayor de los servicios de información y comunicación, el barrio sigue siendo el eje de la existencia humana y el telón de fondo de los estilos de vida. A medida que las necesidades se diversifican, el diseño y la organización del entorno local y la elección del sitio de residencia tendrán aun más impacto sobre la movilidad cotidiana.

Stammheim no es un caso único. En Alemania hay muchos barrios como éste, que están en una fase de cambios fundamentales. En ausencia de un debate exhaustivo sobre el desarrollo general de estas comunidades y sobre las opciones estructurales que tienen, surge un variopinto abanico de remedios ad hoc, que no generan soluciones sostenibles. Los vecindarios no están adaptados a las nuevas necesidades y exigencias que se derivan de la diferenciación de los estilos de vida.

Las interpretaciones comparables acerca de los estilos de vida, los barrios, las comunidades y la movilidad espacial pueden integrarse en la planificación de la vivienda y la movilidad. Estos esquemas servirán para vincular la investigación básica con la planificación urbana aplicada. Si se parte del supuesto de que la conducta espacial está cada vez más desvinculada del marco infraestructural, la planificación también debe separarse del mismo. El “diseño” no encaja bien en un ámbito de sólo dos dimensiones: es menester aplicar un concepto de planificación más amplio, que incluya un enfoque más individualizado y preste mayor atención a la demanda, con una amplia gama de medidas organizativas, infraestructurales, constructivas y políticas. Sólo así podrá hablarse realmente de “planificación integrada”.

Traducido del inglés

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Las políticas de transporte y de ordenación del territorio, ¿se han

conjugado realmente?

Dominic Stead

Nota biográfica

El Dr. Dominic Stead, nacido en el Reino Unido, trabaja actualmente en los Países Bajos y es titular de una beca de perfeccionamiento de la Unión Europea en la Universidad Tecnológica de Delft. Sus investigaciones se orientan esencialmente hacia la integración de las políticas relativas al transporte, la ordenación del territorio y el medio ambiente. Ha desempeñado funciones de consultor y participado en diversos proyectos de investigación para la Comisión Europea, así como para gobiernos locales y nacionales y otros organismos. Sus investigaciones han sido expuestas en diferentes coloquios y han figurado también en documentos de conferencias, publicaciones periódicas y en contribuciones a obras sobre temas de su especialidad. E-mail: stead@otb.tudelft.nl.

Introducción

El presente artículo trata de la integración sectorial en la formulación de políticas o, utilizando la jerga de moda, del "gobierno conjugado" -una consigna en boga del actual gobierno británico (véase por ejemplo Kavanagh y Richards, 2001). La cuestión de la integración entre las políticas de transporte y de ordenación del territorio no es de ningún modo algo nuevo y se remonta por lo menos a los comienzos del siglo XX, época en que el desarrollo del planeamiento del transporte y el de la ordenación del territorio eran actividades independientes (véase, por ejemplo, Cherry, 1974), aunque sin lugar a dudas se ha prestado mayor atención al problema en los últimos años. A nivel europeo, diversos documentos normativos recientes relativos al transporte y a la planificación espacial analizan el tema de la integración de las políticas y destacan la necesidad de una mejor armonización si se desea que éstas sean más eficaces. En el Reino Unido varios textos normativos acerca del transporte y de la ordenación del territorio aluden también últimamente a la conveniencia de integrar las políticas aplicadas en esos dos ámbitos. Hace ya cierto tiempo que, en la orientación de las políticas de planeamiento en el Reino Unido, se ha reconocido que es preciso integrar las relativas al transporte y a la ordenación del territorio por diversas razones, como la de reducir la necesidad de viajar, mejorar la calidad, seguridad y accesibilidad del entorno, así como la calidad de vida. En efecto, la integración de la ordenación del territorio y del transporte a niveles regional, estratégico y local es la principal finalidad de la orientación actual (y anterior) de la política de planificación sobre el transporte en el Reino Unido.

Antes de seguir adelante, conviene decir algo de las definiciones, ya que hay una diversidad de términos que se utilizan en las publicaciones acerca de la integración de políticas. Entre ellos figuran la coherencia, la afinidad, la colaboración, la cooperación, la coordinación y la integración. Para algunos autores, cooperación y coordinación son cosas distintas e independientes, en tanto que otros estiman que la coordinación es una forma de cooperación

(Alter y Hage, 1993). E incluso otros, como Morris (1963) y Davidson (1976), establecen marcadas diferencias entre coordinación y cooperación. Challis y otros (1988; 25) caracterizan la coordinación de políticas como la "la búsqueda de la coherencia, la afinidad, la globalidad yde resultados armoniosos o compatibles". Mulford y Rogers (1982: 12) definen la coordinación interorgánica como "el proceso en virtud del cual una o más organizaciones crean y/o utilizan las normas de decisión vigentes que han sido establecidas para asumir colectivamente un sector común de funciones". Según Challis y otros (1988), el concepto de coordinación de políticas adoptaba una forma más concreta que predominaba en los decenios 1960 y 1970 (cuando el paradigma más aceptado era la planificación racional y sinóptica), pero en tiempos más recientes casi se ha dejado de lado semejante precisión en cuanto al sentido de coordinación o integración de políticas. Análogamente, Mulford y Rogers (1982, 9) observan que, aunque la coordinación interorgánica ha sido analizada tanto por los teóricos como por los que la practican, "pocos esfuerzos se han realizado para definir el fenómeno". En el presente artículo la integración de políticas versa sobre la gestión, en la formulación de éstas, de los temas transversales que trascienden los límites de los ámbitos ya establecidos y no corresponden a las responsabilidades institucionales de departamentos específicos. Es similar a una definición de la OCDE de integración de políticas, según la cual esa integración es un fenómeno muy distinto y más complejo que la coordinación de políticas (OCDE, 1996). Este artículo aborda esencialmente dos aspectos de la integración de políticas: la integración sectorial horizontal en la formulación de las mismas (entre diversos departamentos y/o profesiones de las autoridades locales) y la integración intergubernamental vertical en esa formulación (entre distintos niveles de gobierno).

Contexto teórico

Existen abundantes publicaciones teóricas sobre el tema de la integración de políticas (véanse, por ejemplo, Agranoff, 1986; Alter y Hage, 1993, Kickert y otros, 1997; Peters, 1998). En obsequio de la brevedad, en esta sección sólo se dan unos pocos ejemplos de las publicaciones sobre la materia como una forma de ilustrar los distintos tipos de enfoques teóricos.

El primer ejemplo procede de Halpert (1982), que sintetiza buena parte de la literatura científica sobre temas orgánicos y describe la coordinación entre organismos como el resultado de dos fuerzas antagónicas: los facilitadores y los inhibidores de la coordinación, muchos de los cuales ejercen un impacto en la integración de políticas. Halpert subdivide estos facilitadores e inhibidores en función de factores interpretativos y contextuales. Los factores interpretativos tienen que ver con los individuos (actitudes, valores y percepciones, por ejemplo), mientras los contextuales se relacionan con las condiciones internas de carácter orgánico o ambiental (Cuadro1).

Un segundo ejemplo se encuentra en la obra de Challis y otros (1988), que analiza el grado de integración de políticas a la luz de los conflictos y luchas por el poder dentro del sistema de gobierno. Tales conflictos y luchas determinan los resultados de las políticas (en oposición al contenido de las declaraciones de objetivos, que sólo son meras contribuciones). Challis y otros expresan esta complejidad teniendo en cuenta las corrientes de políticas que interactúan, rivalizan y se oponen. Sostienen que los resultados en materia de políticas (y el nivel de integración entre éstas) son producto de distintas corrientes de políticas interactivas:¹

• políticas de servicio (o contribuciones) que precisan las necesidades que hay que satisfacer y la elección de los medios y métodos adecuados de intervención;

• políticas de recursos que indican las asignaciones en materia de gastos y los enfoques de la gestión de los recursos (por ejemplo, potenciar la eficacia de los costos a largo plazo o reducir al mínimo los gastos a corto plazo); • políticas de buen gobierno que definen la concepción general del papel del Estado y la filosofía de la gestión y el control por parte de las autoridades públicas (por ejemplo, centralización o descentralización, intervención o liberalismo); • políticas fiscales que exponen la concepción general del nivel de imposición y la forma en que se perciben los impuestos (por ejemplo, en el seno de distintos grupos de la sociedad, los tipos de beneficios y exoneraciones fiscales previstos).

Cuadro 1. Facilitadores e inhibidores de la coordinación orgánica

Facilitadores de la coordinación orgánica Inhibidores de la coordinación orgánica

Factores interpretativos (actitudes, valores y percepciones de personal)Necesidades observadas Intereses creados Actitudes positivas Aparente amenaza/competencia Consenso entre administradores y personal Disparidades en la formación del personal Preservación de la identidad orgánica y de paradigma

Aparente pérdida de identidad orgánica y del programa/posiciones estratégicas

Preservación del prestigio/poder/campos de acción/ de la organización/dirección y personal

Aparente pérdida de prestigio/autoridad/campos de acción de la organización/ dirección y personal

• Enfoque de los problemas centrado en el grupo

Diferencias interprofesionales e intraprofesionales

Recursos/metas/necesidades similares Falta de lenguaje común Compromiso común Diferentes

prioridades/ideologías/perspectivas/metas Definiciones/ideologías/intereses/enfoquescomunes

Distintos grados de la socialización a nivel orgánico/directivo/profesional

Buenas relaciones históricas Relaciones históricas/formación de imagen deficientes

Factores contextuales (condiciones internas/ambientales):• Necesidades/beneficios reales Los costos sobrepasan los beneficios Normalización Burocratización Descentralización Centralización Profesionalismo Profesionalización Diversidad ocupacional Especialización Contactos informales/intercambio de información y recursos

Comunicación interna y externa no frecuente/inadecuada

Proximidad geográfica Fragmentación del medio a nivel de gobiernofederal/estatal/local

Permeabilidad de las fronteras/funciones Escasa o ninguna permeabilidad de las fronteras/funciones

Funciones orgánicas/de personal complementarias

Personal con formación insuficiente

Similitud de estructuras/capacidades de abastecimiento/necesidades/servicios

Diferencias estructurales

Adaptado de Halpert (1982).

Menos teórica, pero sin embargo útil para analizar la integración de políticas (y en especial los obstáculos a esa integración) resulta una publicación de la Oficina del Gabinete, que señala una serie de obstáculos a la coordinación entre profesiones o departamentos y la integración de políticas (Cabinet Office, 2000). Hace notar que aunque la estructura vertical tradicional del gobierno local (basada en la organización funcional de las responsabilidades) tiene sus ventajas, lo cierto es que también suele inhibir una labor intersectorial eficaz y la integración de políticas.² Esta estructura tradicional puede conducir, por ejemplo, a los encargados de la formulación de políticas a adoptar enfoques estrechos y a orientarse hacia objetivos circunscritos a un departamento y desconocer los objetivos globales de la organización o los beneficiarios finales de los servicios. También puede inducir a crear incentivos deficientes o contraproducentes para la coordinación de políticas. Entre otros obstáculos cabe mencionar la falta de mecanismos de gestión para la integración de políticas y la cultura de carácter profesional y/o departamental (Recuadro 1).

Recuadro 1.

Ejemplos de obstáculos a la coordinación entre profesiones y departamentos

Perspectivas estrechas • es posible que los que formulan las políticas no logren analizar la situación en función de las metas globales de la organización o de los usuarios finales de los servicios • algunos departamentos pueden ser demasiado normativos al especificar formas de ejecución que pueden entrar en conflicto con los objetivos fijados por otros departamentos Incentivos deficientes o contraproducentes • las iniciativas de alta categoría reciben un mayor reconocimiento que las más limitadas que constituyen sin embargo contribuciones importantes a las metas colectivas • las estructuras de incentivos actuales estimulan más el interés por la forma en que un determinado departamento contribuye a una meta colectiva que por la forma en que toda la organización contribuye a esa meta • hay una escasa o ninguna recompensa, tanto de orden financiero como de ascenso o mejores perspectivas de carrera, cuando se ayuda a otra persona a cumplir sus objetivos: los sistemas tradicionales de remuneración y evaluación del sector público no se preocupan por reconocer o recompensar contribuciones a una labor de equipo que cumpla los objetivos de otro departamento. • se tiende a reconocer el mérito de los individuos dotados de una capacidad de análisis perspicaz de políticas y no el de los que facilitan el cumplimiento de objetivos por otros individuos• suele haber una resistencia a promover el trabajo intersectorial porque entraña relaciones y líneas de responsabilidad complejas, lo que puede tornarlo arriesgado o al menos difícil de controlar • el trabajo intersectorial puede significar que los costos recaigan en un presupuesto y los beneficios favorezcan a otro, lo que disuade de emplear un enfoque colectivo • las aptitudes necesarias para un trabajo intersectorial satisfactorio son distintas de las requeridas para impulsar las funciones departamentales, pero la falta de incentivos para el trabajo intersectorial (arriba) inhibe a los individuos y organizaciones de desarrollar esas aptitudes

Falta de mecanismos de gestión • los mecanismos actuales para resolver las incompatibilidades y conflictos entre los objetivos y prioridades de distintos departamentos suelen no ser suficientemente eficaces para evitar que departamentos diferentes transmitan mensajes contradictorios a quienes prestan servicios

• los mecanismos de conciliación de prioridades opuestas entre secciones pueden ser ineficaces• los sistemas de evaluación suelen ser incapaces de identificar y recompensar una contribución a un proyecto intersectorial que ha tenido éxito, lo que reduce los incentivos para realizar con eficacia un trabajo en conjunto

Cultura profesional y departamental • los departamentos (y sus secciones) tienden a defender sus presupuestos, que a menudo son asignados sobre bases departamentales o sectoriales, más que las políticas o las funciones, incluso cuando pasan por encima de las fronteras sectoriales • suele darse prioridad a los objetivos departamentales sobre las metas sectoriales Basado en Cabinet Office (2000)

Contexto de las políticas

A nivel europeo, el Libro Blanco sobre Transporte de 2001 (Comisión Europea, 2001) insiste en la necesidad de integrar las preocupaciones por el medio ambiente en la política de transportes (y otras políticas comunitarias), aunque del documento no se desprende con claridad cómo podría lograrse en la práctica esa integración. En el documento se reconoce también que la política de transportes por sí sola no es suficiente para enfrentar los problemas que se presentan actualmente en ese ámbito y aboga por un enfoque integrado con otros aspectos, como la política económica, la ordenación del territorio, la política social y la de educación, y también con la que se aplica en materia de competencia (véase también Stead y Banister, 2001), en consonancia con el "proceso de Cardiff".³ Diversos documentos sobre la política europea de planificación espacial, como el Libro Verde sobre desarrollo urbano (Comisión Europea, 1990) y el informe de 1996 del Grupo de Expertos en Desarrollo Urbano (Grupo de Expertos en Desarrollo Urbano, 1996), también hacen hincapié en la necesidad de un enfoque integrado de la elaboración de políticas. De acuerdo con el informe de ese Grupo de Expertos, "el desafío fundamental es obtener la integración: integración entre los distintos niveles (vertical) y entre los diferentes actores en el proceso de aplicación de políticas (horizontal)". La comunicación de la Comisión Europea en materia de política urbana también menciona el problema y propicia la participación de diversos niveles de adopción de decisiones para lograr una mejor integración de las políticas. La Perspectiva Europea de Desarrollo Urbano alude asimismo a la integración de políticas y recomienda por ejemplo que la política de localización sea compatible con la de transportes (Comisión Europea, 1999: 23).

En el Reino Unido, la Orientación de la Política de Planificación en materia de transportes (PPG13) reconoció en 1994 que "al planificar conjuntamente la ordenación del territorio y el transporte de modo que la población pueda realizar sus actividades diarias con menos necesidad de viajar, las autoridades locales de planeamiento pueden reducir la dependencia del automóvil y aportar una contribución importante a las metas de protección del medio ambiente fijadas por la Estrategia Gubernamental de Desarrollo Sostenible" (Departamento del Medio Ambiente y Departamento de Transportes, párr. 1.3). Las repercusiones a largo plazo que las decisiones en materia de ordenación del territorio pueden tener en la demanda de transporte se reconocieron claramente: "el número de nuevas expansiones cada año es relativamente reducido pero los modelos de expansión que empleamos hoy pueden perpetuarse en el siglo venidero". La orientación para la política de planificación establece que todas las autoridades responsables en la materia deberán velar por que los planes contemplen los medios necesarios para: i) examinar las relaciones entre el transporte y la ordenación del territorio en los distintos niveles (del regional al local); ii) promover la integración y

coordinación entre uno y otro; iii) promover estrategias para reducir la necesidad de viajar. Como un suplemento de la versión de 1994 de la PPG13, una guía para mejorar su cumplimiento se elaboró en 1995 (Departamento del Medio Ambiente y Departamento de Transportes, 1995). Su finalidad era proporcionar un manual práctico para la aplicación de la PPG13. En él figuran estudios de casos en el Reino Unido y fuera de su territorio que demuestran cómo los conceptos que contiene pueden ponerse en práctica.

A fines de 1999 apareció una versión revisada de la PPG13 que se puso a disposición de la población y la nueva PPG13 fue publicada por el Departamento del Medio Ambiente, el Transporte y las Regiones en marzo de 2001 (DETR 2001a). El pensamiento que la inspira sigue siendo más o menos el mismo en la nueva versión. Reconoce que "la ordenación del territorio cumple un papel decisivo en la formulación de la estrategia integrada de transporte del Gobierno" (párr. 3) y que "al definir el modelo de desarrollo e influir en la ubicación, la magnitud, la densidad, el diseño y la combinación de utilizaciones del espacio, el planeamiento puede contribuir a disminuir la necesidad de viajar, reducir la duración de los viajes y tornar más seguro y más fácil el acceso a los lugares de trabajo, los comercios, las instalaciones de esparcimiento y los servicios utilizando el transporte público, a pie o en bicicleta". Al igual que la precedente, el objetivo de la nueva PPG13 es integrar el planeamiento y el transporte en los planos nacional, regional y estratégico a fin de: i) promover opciones de transporte más sostenibles tanto para el traslado de personas como para el flete; ii) promover el acceso a los lugares de trabajo, los comercios, las instalaciones de esparcimiento y los servicios utilizando el transporte público, a pie o en bicicleta; y iii) disminuir la necesidad de viajar, especialmente en automóvil.

Además, otras notas de orientación de las políticas de planificación reiteran el compromiso de integrar las políticas de transporte y de ordenación del territorio. Desde octubre de 2000, la orientación de la política de planificación regional (PPG11) exige la preparación de una Estrategia Regional de Transporte dentro del plan regional (DETR 2000a). La Estrategia Regional de Transporte establece un marco a largo plazo para la aplicación de políticas de transporte y las propuestas que han de incluirse en el plan de desarrollo y en el plan de transporte local. La orientación de la política sobre planes de desarrollo (PPG12) presta asesoramiento para mantener la coherencia entre los planes de transporte local y los planes de desarrollo, e incluye una sección de actividades conjuntas entre organismos (DETR 1999, párr. 5.13) Hay en realidad diversas zonas en el Reino Unido en las que necesitan acuerdos de actividades conjuntas para la elaboración de planes de desarrollo. Por ejemplo, en las zonas metropolitanas las autoridades de las autopistas deben trabajar con la Autoridad del Transporte de Pasajeros (PTA) para crear un plan conjunto de transporte local. Otras autoridades locales pueden decidir preparar en común planes de esa índole. La PPG12 da algunos ejemplos de posibles acuerdos para trabajar conjuntamente (Cuadro 2).

Cuadro 2 : Ejemplos de posibles disposiciones para actividades conjuntas

Situación Ejemplo

En zonas en las que dos o más autoridades unitarias que preparan planes unitarios específicos de desarrollo (UDP) desean elaborar un plan conjunto de transporte local.

Cada autoridad unitaria debe incluir la estrategia de transporte y de ordenación del territorio en la Parte I de su UDP, así como las políticas pertinentes de planeamiento de la utilización de la tierra en la Parte II de su UDP.

En zonas en las que dos o más autoridades unitarias que preparan un plan de estructura

La estrategia de transporte y de ordenación del territorio se incluye en el

conjunta desean elaborar un plan conjunto de transporte local.

plan de estructura conjunta, y las políticas pertinentes en el plan de estructura o en el plan local, según proceda.

En zonas en las que dos o más autoridades unitarias preparan un plan de estructura conjunta pero deciden elaborar planes específicos de transporte local.

Será necesario que los planes específicos de transporte local muestren la forma en que se integran con los de las autoridades vecinas. En el plan de estructura conjunta debe figurar la estrategia de transporte y de ordenación del territorio

En una zona con una autoridad unitaria que prepara un UDP y un condado restante que prepara un plan de estructura y en la que ambas autoridades deciden elaborar un plan conjunto de transporte local.

La estrategia de transporte y de ordenación del territorio debe figurar tanto en la Parte I del UDP de la autoridad unitaria como en el plan de estructura.

En una zona con un plan de estructura conjunta preparado por una o más autoridades unitarias y un condado restante, donde el propósito es elaborar un plan conjunto de transporte local.

La estrategia de transporte y de ordenación del territorio debe aparecer en el plan de estructura conjunta.

Fuente: DETR (1999)

Aunque documentos como la PPG11, la PPG12 y la PPG13 contienen formulaciones detalladas de políticas y orientación técnica sobre las políticas de integración de la ordenación del territorio y de transportes, ninguno hace alusión a los problemas institucionales o de gestión inherentes a la integración de políticas. Ni aclaran tampoco qué se entiende por integración de políticas: si se refiere a las relaciones verticales (por ejemplo, intergubernamentales, interorganismos), a las relaciones horizontales (por ejemplo, intersectoriales, interdepartamentales) o de otro tipo (por ejemplo, interterritoriales, intraorganizaciones). Webb (1991: 240) hace notar que aunque se reconoce ampliamente que la coordinación de políticas y programas es un aspecto destacado, si no esencial, de la ejecución de las políticas, la acción del gobierno central para impulsar una mayor coordinación no va más allá de las meras exhortaciones. Ello es particularmente cierto tratándose de la integración de las políticas de ordenación del territorio y de transportes. La orientación de la política de planificación exhorta a la coordinación de políticas, pero no menciona para nada el asesoramiento acerca de acuerdos institucionales y de gestión.

Integración en la práctica de las políticas de transporte y de ordenación del territorio

En esta sección se analiza hasta qué punto las políticas de transporte y de ordenación del territorio se han integrado en la acción de las autoridades locales del Reino Unido. El material que se presenta es una síntesis de las publicaciones existentes sobre el tema (como las procedentes de la Comisión Real sobre la Contaminación Ambiental, 1994, 1997), así como los puntos de vista de los funcionarios de planeamiento y transporte de las autoridades locales entrevistados durante el año 2001. Como tales, algunos de ellos reflejan experiencias personales y opiniones individuales sobre la situación "en el terreno". Está claro que el nivel de integración entre las políticas de transporte y de ordenación del territorio no es el mismo en todas las autoridades locales y que, incluso dentro de una misma autoridad, según los funcionarios a quiénes se interrogue, diferirán los puntos de vista sobre el nivel alcanzado por esa integración. Sin embargo, aunque del análisis de esas entrevistas cabe concluir que actualmente existe una concertación más estrecha que en el pasado entre la labor de los que

formulan las políticas de transporte y de ordenación del territorio, lo cierto es que entre ambos aspectos todavía no se ha producido una verdadera conjugación. El debate sobre le medida en que las políticas en esos dos ámbitos están concertadas en la práctica empieza por un examen del contexto orgánico, en los planos local y nacional, que ha tenido repercusiones en la integración de las políticas.

Un protestante solitario a favor de los derechos del peatón y al margen de una manifestación por el

empleo en la industria automotriz en Paris en febrero de 1981. Michel Baret / Rapho

En el plano nacional, los departamentos anteriormente independientes responsables del planeamiento y del transporte se fusionaron en junio de 1997 al crearse el Departamento del Medio Ambiente, el Transporte y las Regiones (DETR). Según el libro blanco sobre el transporte de 1998, "la fusión de los antiguos Departamentos del Medio Ambiente y de Transporte ya había acarreado una mejor integración entre el transporte, las preocupaciones ambientales y la política de ordenación del territorio" (DETR, 1998: 92). Según el Informe Anual del DETR, conjugar las responsabilidades de los antiguos departamentos de transporte y del medio ambiente "ha ayudado vincular políticas y actividades interrelacionadas, y a suscitar sinergias entre ellas" (DETR 2001b: 20).

En la misma época, aproximadamente, tuvieron lugar modificaciones semejantes de la estructura interna de numerosas autoridades locales. Departamentos de transporte y de planeamiento antes independientes se unieron para formar departamentos "integrados" más amplios. Una observación superficial podría hacer pensar que actualmente los departamentos responsables del planeamiento y el transporte están mucho mejor integrados tanto en los planos nacional como local. No obstante, la reestructuración y el cambio de nombre de éstos no conducen necesariamente a una concertación. Como observaba la Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, "la reestructuración de los departamentos gubernamentales no garantiza por sí sola que surjan políticas coherentes, como quedó demostrado en el decenio de 1970 con la experiencia de encomendar al Departamento del Medio Ambiente responsabilidades en materia de transporte" (Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1997: párr. 8.7). Sólo cuando los funcionarios aúnan esfuerzos y cooperan realmente se

produce la integración. Lo que sucedió tras la formación del DETR (y algunos departamentos de gobiernos locales reestructurados de manera similar) fue que inicialmente las responsabilidades en materia de planeamiento y de transporte siguieron ejerciéndose por secciones separadas e incluso en edificios independientes (Gorham, 1998). Aunque esa situación cambió con el correr del tiempo como resultado de movimientos en las oficinas y de la movilidad del personal entre las secciones, las barreras profesionales todavía siguen diferenciando las responsabilidades y la formulación de políticas tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales.

En junio de 2001, poco después de las elecciones generales, se reestructuraron las responsabilidades del DETR y la denominación del departamento se cambió por la de Departamento de Transporte, Gobierno Local y Regiones (DTLR). La responsabilidad de las políticas de ordenación del territorio y de transporte siguió radicada en el mismo departamento, pero la relativa a la protección del medio ambiente se trasladó al nuevo Departamento del Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (DEFRA). Es indudable que se introdujeron cambios en la estructura en parte a causa de la inquietud de que el DETR fuese demasiado grande y difícil de manejar (contaba con más de 15.000 funcionarios y un presupuesto anual de 13.000 millones de libras). Sin embargo, la reestructuración provocó temores de que se diera menos importancia a las cuestiones ambientales en las políticas de transporte y de planificación.

A fines de mayo de 2002 hubo una nueva reestructuración de departamentos del gobierno central a raíz de la renuncia del Sr. Stephen Byers, Secretario de Estado que, hasta esa fecha, era responsable del DTLR. Se decidió que dos nuevos departamentos -el Departamento de Transporte (DfT) y la Oficina del Viceprimer Ministro (ODPM)- compartieran las responsabilidades del DTLR. El mandato del nuevo Departamento de Transporte era ocuparse solamente de la política relacionada con el transporte, en tanto que el de la nueva Oficina del Viceprimer Ministro era hacerse cargo de la mayoría de las antiguas esferas de aplicación de políticas del DTLR: gobiernos regionales y locales (incluidas la Oficinas regionales del Gobierno), vivienda, planeamiento y regeneración, conjuntamente con la exclusión social y la renovación urbana. Esta reorganización fue una reacción ante el creciente descontento del público por la inoperancia del sistema de transporte y la fuerte presión para que se resolvieran los problemas cada vez más graves en ese ámbito. Pero, cosa curiosa, la separación de las responsabilidades no ligadas al transporte de las que correspondían al DfT se justificó por razones de integración, textualmente porque "el programa transversal de renovación urbana yde inclusión social del Gobierno y de los gobiernos regionales y locales correrá a cargo de un solo departamento (a saber, la Oficina del Viceprimer Ministro)" (Oficina del Viceprimer Ministro, 2002).

La reciente reorganización del gobierno local ha tenido también numerosas repercusiones en la integración de las políticas. Entre 1992 y 1995, la Comisión de Gobierno Local examinó la posibilidad de reemplazar la estructura en dos niveles de los consejos de los condados y de los distritos en los condados rurales de Inglaterra por una estructura basada en autoridades unitarias que desempeñarían todas las funciones de las autoridades locales. Este examen dio lugar a la creación de algunas nuevas autoridades unitarias y a la eliminación de varios consejos de condados, aunque en algunas zonas se mantuvo el sistema en dos niveles. La creación de autoridades de ese tipo significó que las responsabilidades de las políticas de ordenación del territorio y de transporte recaían en una sola autoridad; o sea, ya no se dividían entre dos niveles de gobierno.4 En abril de 1996, la estructura de un solo nivel (unitaria) reemplazó el sistema dual de gobierno local en Avon, Cleveland y Humberside.5

Habría podido pensarse que con la sustitución de un gobierno que funcionaba en dos niveles por uno basado en uno solo las decisiones llegarían a integrarse mejor. Es cierto que la coordinación de la adopción de decisiones se facilita cuando hay menos instancias. Sin embargo, la nueva estructura del gobierno ha suscitado problemas de integración y coordinación en el espacio entre autoridades vecinas. La planificación estratégica de la ordenación del territorio y del transporte es más problemática al no existir una coordinación a nivel del condado. Como los itinerarios de los viajes (y los recorridos del transporte público) se extienden a menudo mucho más allá de la jurisdicción de las autoridades unitarias, la toma de decisiones a nivel del condado parecía lógica. Para adoptar decisiones estratégicas que superen los límites de su competencia, las nuevas autoridades de Avon, Cleveland y Humberside tienen que apoyarse ahora en acuerdos de actividades conjuntas sin respaldo reglamentario.6 Lo que suele perjudicar a esas autoridades es la imposibilidad de adoptar decisiones más allá de los límites de su jurisdicción.

En 1997 la Comisión Real sobre Contaminación Ambiental reconoció que existía un problema y dictaminó que en ciertos casos "la jurisdicción territorial de una autoridad unitaria tiene demasiado poco que ver con los itinerarios de los viajes como para servir de unidad adecuada a fin de elaborar y aplicar planes integrados de transporte" (Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1997: párr. 7.28). Además, la división de responsabilidades dentro de las autoridades unitarias sin una visión estratégica puede traducirse en la aparición (deliberada o no) de repercusiones o efectos indirectos para la autoridades adyacentes como consecuencia del enfoque estrecho o de la dimensión espacial del plan de desarrollo. Además, las evaluaciones en materia de transportes 7, exigidas actualmente en virtud de la nueva PPG13, no siempre identificarán esas repercusiones o efectos indirectos para las autoridades adyacentes. Resulta entonces que, al menos en ciertos aspectos, la creación de autoridades unitarias ha dado lugar a posturas menos "conjugadas" y a una menor coordinación en la adopción de decisiones, sobre todo a nivel estratégico.

Diversas personas entrevistadas pertenecientes a las nuevas autoridades unitarias comentaron que el radio de acción de los ex condados es ahora esencialmente metropolitano pero sin instituciones metropolitanas. Las decisiones de carácter estratégico en materia de ordenación del territorio y de transportes se toman gracias a acuerdos conjuntos de funcionamiento sin respaldo reglamentario y a falta de un Autoridad del Transporte de Pasajeros (PTA) que actúe como órgano normativo respecto de todos los servicios de transporte de pasajeros. La Comisión Real sobre Contaminación Ambiental reconoció la existencia de este problema en su informe de 1994 y recomendó que se crearan otras autoridades del transporte de pasajeros que garantizaran el suministro de un servicio de transporte público coordinado y eficaz (Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1994: párr. 14.53) La recomendación fue reiterada en el informe emitido en 1997 por la Comisión Real, que exhortó a que se estudiara la posibilidad de crear nuevas PTA (Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1997: párr. 7.39). En su repuesta al informe mencionado de la Comisión Real, el gobierno declaró que el papel y las funciones de las PTA se estaban examinando cuidadosamente como parte de la preparación del libro blanco sobre el transporte, pero llegó a la conclusión que no se requerían cambios fundamentales en materia de responsabilidades (DETR, 1998b). Sostuvo que traspasar las responsabilidades respecto de las autopistas de los consejos de distrito metropolitanos (autoridades de las autopistas y de planificación) de los condados a las PTA "debilitaría los vínculos entre el transporte y la ordenación del territorio" y entrañaría el riesgo de crear confusiones en cuanto al papel esencial de las PTA como promotoras de servicios de transporte público eficaces (ibid). Estimó que, al margen de los grandes conglomerados

urbanos metropolitanos, las autoridades de los condados y las unitarias tienen amplias atribuciones para cooperar en cuestiones relacionadas con el transporte y la planificación y que esas atribuciones eran suficientes para elaborar planes integrados de transporte local sin necesidad de crear nuevas PTA. Por consiguiente, no está prevista la constitución de otras autoridades de esa índole.

Tras haber analizado algunos de los aspectos institucionales de la integración entre las políticas de transporte y de ordenación del territorio, nos ocuparemos ahora de los aspectos económicos, sobre todo en lo tocante a los mecanismos de financiación. Hasta la reciente introducción del nuevo sistema del Plan de Transporte Local (LTP), las autoridades locales estaban obligadas a solicitar anualmente8 recursos de capital al gobierno central En virtud del antiguo sistema de licitaciones para los recursos de capital previsto en el Programa y Políticas de Transporte (TPP), las autoridades locales debían obtener financiación para cada proyecto,por lo el gobierno solía adoptar decisiones sobre proyectos específicos de mínima cuantía que suponían gastos de unos pocos miles de libras. Al pronunciarse en favor del nuevo sistema del LTP, el gobierno reconoció que "el antiguo sistema del TPP entrañaba pérdidas de tiempo y de recursos e implicaba la adopción de decisiones aisladas, a menudo por razones exclusivamente financieras y sin tener en cuenta su contribución a una estrategia más amplia" (DETR 2000b: 9). El sistema del LTP, creado en torno a estrategias integradas de transporte de cinco años de duración y no de una ronda anual de licitaciones, fue concebido para dar a las autoridades locales la oportunidad de elaborar estrategias globales e integradas que cubrieran todas las formas de transporte de superficie, y reconocerles mayor autonomía en materia de gastos y más garantías en cuanto a los niveles futuros de financiación. Las principales diferencias entre el antiguo TPP y el nuevo sistema del LTP se resumen en el Cuadro 3.

Cuadro 3. Principales diferencias entre los sistemas de TPP y de LTP

Programa y políticas de transporte (TPP) Planes de transporte local (LTP)

Elaborados anualmente Planes quinquenales; mayor seguridad en cuanto a financiación futura para las autoridades

Primordialmente un documento de licitación para obtener fondos del Gobierno central

Parcialmente un documento de licitación, pero también un documento de planificación estratégica dirigido aun público local

Programa de inversión de capital Consideración de los gastos de capital como de los gastos de ingresos

Recursos estrictamente reservados para determinadas esferas de gastos

Mayor autonomía local en la asignación de recursos

Contribución limitada de los operadores y otros asociados locales

Enfoque integrado, con la intervención de los operadores y una mayor participación del público y de las empresas locales

Objetivos amplios (salvo en virtud de un enfoque de conjunto)

Mayor importancia dada a los objetivos, los indicadores de resultados y la supervisión de sectores no incluidos anteriormente en enfoques de conjunto

Importancia de la historia en regímenes de carreteras, aunque hay una evolución reciente hacia medidas que estimulan el uso de

Insistencia en las soluciones de transporte integrado para estimular el uso del transporte público, la bicicleta y los

modalidades que no requieren vehículos motorizados.

desplazamientos a pie

Fuente : DETR (2000b)

En 2000, el gobierno presentó un enfoque a más largo plazo de una política nacional de transportes en un plan decenal (DETR 2000c), de acuerdo con lo que la Comisión Real sobre Contaminación Ambiental le había exhortado a hacer en su informe de 1997 (Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1997: párr. 8.44). El plan decenal fue elaborado con el propósito de crear un clima de mayor estabilidad para la inversión en transportes tanto del sector público como del sector privado, dado el plazo característico de la inversión necesaria para la planificación y la ejecución de mejoras en materia de transportes. Tratándose de la inversión en ferrocarriles, el plan decenal estima que las franquicias de corta duración inhiben la planificación y la inversión a largo plazo y que reemplazarlas "es esencial para proporcionar un mejor servicio de ferrocarriles" (DETR, 2000c: 43). Sin embargo, no todas las decisiones del gobierno se caracterizaron por semejante perspectiva a largo plazo. En julio de 2001, por ejemplo, el entonces Ministro de Transportes señaló a la Autoridad Estratégica de los Ferrocarriles que debía concentrarse en las prórrogas a breve plazo de los contratos de los operadores los trenes, en vez de renegociar nuevos contratos a largo plazo a fin de acelerar los progresos del servicio prestado a los pasajeros (DTLR 2001).

Sin embargo, en general hay señales de que ahora se actúa con una perspectiva a más largo plazo en la política de transportes, cosa esencial para la adopción de decisiones integradas en materia de transportes y de ordenación del territorio, pese a algunas inquietudes serias en el sector de los ferrocarriles. Está claro que no pueden adoptarse decisiones a largo plazo respecto de la planificación sin una política de transporte (nacional y local) que se ajuste a la misma pauta. No obstante, hay todavía algunos casos en que para la financiación y el funcionamiento del transporte local sólo se actúa a corto plazo pues no existe la posibilidad de proyectarse hacia el futuro, lo que torna problemáticas las decisiones que no son inmediatas. Un ejemplo corriente de financiación a plazo relativamente breve para el funcionamiento del transporte se produce cuando un nuevo recorrido del transporte público se apoya en una obligación de planificación (o un acuerdo de la sección 106) 9, y se suministra normalmente durante 2 o 3 años para crear ciertos niveles de clientela antes de que su funcionamiento logre autofinanciarse. Otro ejemplo es la financiación de nuevos servicios de ferrocarriles en virtud del régimen de la Asociación de Pasajeros del Ferrocarril (RPP)10, gracias al cual suelen otorgarse fondos durante un periodo que va de 3 a 5 años, pero que una vez transcurrido ese lapso han de autofinanciarse. En estos dos ejemplos, la duración relativamente breve de la financiación del transporte y de su funcionamiento como transporte público no constituye una base sana para adoptar decisiones de expansión a largo plazo. Ese calendario puede no ser suficiente para crear niveles de clientela del transporte público en situaciones en las que, por ejemplo, la expansión se escalona durante varios años.

Ahora bien, la visión a más largo plazo, a nivel local, aún no se advierte en todos los aspectos de la toma de decisiones en materia de transporte y de ordenación del territorio. Los políticos de todos los niveles se interesan más por las políticas con efectos más inmediatos y no por las que darán frutos en el futuro, lo que significa que las decisiones (implícita o explícitamente) se basan prácticamente en un enfoque a corto plazo. Byliss y otros (1996) afirman que a menudo los planificadores del transporte fueron incapaces en el pasado de convencer a los responsables políticos de actuar con una visión de largo aliento o adoptaron una postura demasiado estrecha frente a estos aspectos. A nivel local, la toma de decisiones sobre políticas es bloqueada a menudo por mentalidades provincianas o actitudes mezquinas ("no en mi patio

trasero"), que obstaculizan una integración estratégica en la materia. Según Gorham (1998), esa falta de visión puede servir no sólo para complicar e incluso frenar la realización de proyectos que despiertan la desaprobación del público sino también constituir una barrera infranqueable a una modificación de la ordenación del territorio que facilite el transporte. Tratándose de la planificación de este último, la incertidumbre en cuanto a la capacidad del sector privado de mantener y ampliar sus infraestructuras plantea problemas a la hora de adoptar decisiones a largo plazo en materia de desarrollo.

Los problemas económicos pueden constituir también un grave escollo a la integración de las políticas de transporte y de ordenación del territorio, ya que tales factores tienen una influencia primordial en las decisiones de desarrollo. Ello da lugar a menudo a opciones basadas esencialmente en el empleo y en nuevas perspectivas comerciales y no en criterios estrictos de localización. Es evidente que incluso las políticas de ordenación del territorio y de transporte mejor formuladas fracasarán si no se aplican adecuadamente. Las autoridades locales tienen demasiado temor de perder oportunidades (y puestos de trabajo) en caso de no autorizar una nueva expansión, por lo que no imponen mayores exigencias (como criterios de localización), sobre todo tratándose de operaciones de gran prestigio (véase también Comisión Real sobre Contaminación Ambiental, 1997: párr. 7.26). Como siempre se contemplan políticas de desarrollo económico en los planes de expansión, nunca podrá estimarse que la autorización de nuevas extensiones en cualquier lugar sea contraria a la política de planificación. Numerosas autoridades sufren presiones políticas en favor del desarrollo (casi) a cualquier precio, sobre todo en las zonas menos prósperas. A este respecto, Pickvance (1982: 80) comenta que las fuerzas del mercado son un motor poderoso de desarrollo urbano, en tanto que el peso de la planificación física "tiene un alcance limitado y es débil en su aplicación".

Conclusiones

En el presente artículo he procurado demostrar que la necesidad de integrar las políticas de ordenación del territorio y de transporte se ha reconocido ampliamente en el Reino Unido desde hace cierto tiempo. El análisis de las políticas y de lo que ocurre en la práctica indica que, aunque se han logrado progresos evidentes en la vinculación de la adopción de decisiones en materia de ordenación del territorio y de transporte, no es posible definir la situación en esos dos ámbitos de política como una verdadera concertación. En el Cuadro 4 se resumen ejemplos de integración y de falta de integración entre las políticas de ordenación del territorio y de transporte.

Cuadro 4.

Ejemplos de integración y falta de integración entre las políticas de ordenación del

territorio y de transporte

Integración Falta de integración

• Constitución en 1997 del Departamento del Medio Ambiente, el Transporte y las Regiones (DETR), en el que se fusionaron diversos departamentos gubernamentales responsables de las políticas de ordenación del territorio y de transporte.

• Creación del Departamento de Transporte (DfT) y de la Oficina del Viceprimer Ministro (ODPM) en 2002 que, una vez más, establece responsabilidades separadas en cuanto a la política de transporte y a la de planificación.

• La reorganización de los gobiernos locales, que • Problemas de integración y

creó las autoridades unitarias en reemplazo de las autoridades en dos niveles, colocó la ordenación del territorio y la toma de decisiones en materia de transporte bajo el mismo techo.

coordinación en el espacio entre las nuevas autoridades unitarias: la jurisdicción territorial de las autoridades unitarias suele tener poco que ver con los itinerarios de los viajes como para servir de unidad adecuada a fin de elaborar y aplicar planes integrados de transporte. •.Las actividades conjuntas sobre problemas de planificación estratégica no son reglamentarias

• El sistema de LTP funciona en torno a estrategias integradas de transporte quinquenales y no de una ronda anual de licitaciones como ocurría en virtud del sistema de TTP. • El plan decenal fue elaborado en 2000 con el propósito de crear un clima de mayor estabilidad para la inversión en transporte tanto del sector público como del sector privado, dado el plazo característico de la inversión necesaria para la planificación y la ejecución de mejoras en materia de transporte.

•. Los políticos en todos los niveles se interesan más por las políticas con efectos más inmediatos que por las que darán frutos en el futuro. •.A nivel local, la adopción de decisiones sobre política es bloqueada a menudo por mentalidades provincianas o actitudes mezquinas que obstaculizan una integración estratégica de ese proceso•.Incertidumbre en cuanto a la capacidad del sector privado de preservar y ampliar las infraestructuras (las vías férreas, por ejemplo).

• Se exigen evaluaciones del transporte en el marco de la PPG13 para resumir las repercusiones en el transporte de la aplicación de la planificación

• Las evaluaciones en materia de transporte (y planes unitarios de desarrollo) no identifican las repercusiones acumulativas para el sistema nacional de transporte o los efectos secundarios para las autoridades adyacentes.

•. La orientación para la política de planificación del transporte (PPG13) da asesoramiento para la formulación de políticas integradas de ordenación del territorio y de transporte. • La orientación para la política de planificación regional (PPG11) exige la preparación de una Estrategia Regional de Transporte que establezca el marco a largo plazo de aplicación de las políticas de transporte y las propuestas que han de incluirse en el plan de desarrollo y en el plan de transporte local. • La orientación para la política en materia de planes de desarrollo (PPG12) presta asesoramiento para mantener la coherencia entre los planes de transporte local y los planes de desarrollo, e incluye una sección para las actividades conjuntas entre organismos.

• Las consideraciones económicas influyen fuertemente en las decisiones de desarrollo, por lo que a menudo se basan fundamentalmente en el empleo y en nuevas perspectivas comerciales y no en criterios estrictos de localización. • La política de transporte a menudo es una reacción ante las decisiones en materia de ordenación del territorio: un intento de afrontar las consecuencias de decisiones anteriores adoptadas en ese aspecto sin haber previsto sus repercusiones para el transporte.

• Actualmente existe un enfoque secuencial del desarrollo de la vivienda y del comercio minorista pero no de los sitios comerciales.

• Carencia de un auténtico trabajo de

equipo interdisciplinario entre los departamentos responsables de las políticas de ordenación del territorio y de transporte: un departamento suele asumir el liderazgo de la elaboración de políticas y el otro el papel mucho más secundario de sumarse al impulso dado por el primero.

La orientación actual de la política de planificación en materia de transporte reconoce que la conjugación de la ordenación del territorio y del transporte es un elemento esencial de la elaboración por el gobierno de una estrategia integrada en ese ámbito, al reducir la necesidad de viajar y mejorar la calidad, la seguridad y la accesibilidad del entorno, así como la calidad de vida. La orientación de la política de planificación define una serie de formas en que las políticas de ordenación del territorio y de transporte pueden complementarse.

Los departamentos responsables de la planificación y del transporte han logrado integrarse mejor, en los planos nacional y local, en la medida en que actualmente forman parte de la misma organización. El DETR reunió en 1997 dos departamentos antes independientes responsables de la ordenación del territorio y de la política de transporte. Es cierto que el hecho de reestructurar y volver a bautizar departamentos no es una garantía de integración: ésta se produce sólo cuando los funcionarios mancomunan esfuerzos e instauran una verdadera cooperación. Sin embargo, recientemente una nueva reestructuración del gobierno se ha traducido en que un departamento se ocupe del transporte nacional, pero no de la planificación y la política del medio ambiente que han vuelto a ser independientes.

Dentro del gobierno local, un nivel de gobierno ha reemplazado en algunas esferas a los dos existentes con anterioridad, lo que podría favorecer la adopción conjunta de decisiones en materia de ordenación del territorio y de transporte. Sin embargo, esa nueva estructura ha provocado problemas de integración espacial y de coordinación entre las autoridades. La zona que cubren las autoridades unitarias suele tener poco que ver los itinerarios de los viajes, por lo que no es la unidad más idónea para establecer y aplicar planes comunes de transporte. Además, la división de responsabilidades dentro de las autoridades unitarias sin una visión estratégica puede dar lugar a un desarrollo que tenga (deliberadamente o no) repercusiones o efectos secundarios para las autoridades adyacentes como resultado de un enfoque estrecho y de la dimensión espacial del plan de desarrollo. Es posible, entonces, al menos en cierta medida, que las autoridades unitarias hayan suscitado posturas menos conjugadas y una menor coordinación en la toma de decisiones, en particular a nivel estratégico. Se ha abogado por que nuevas PTA ayuden a ofrecer un sistema de transporte público coordinado y eficiente en esas zonas pero el gobierno ha hecho caso omiso de esos llamamientos afirmando que las PTA debilitarían el vínculo entre el transporte y la ordenación del territorio.

El nuevo sistema de LTP (Plan de Transporte Local) y el plan decenal nacional de transporte contienen algunos indicios de una perspectiva de más largo alcance para la política en ese ámbito, cosa esencial para la integración de las decisiones en materia de transporte y de ordenación del territorio. Existen, sin embargo, serias inquietudes en cuanto la toma de decisiones a largo plazo en el sector de los ferrocarriles. La política (nacional y local) orientada hacia el futuro en materia de transporte, sin la cual no es posible adoptar decisiones que tengan en cuenta solamente una acción inmediata, aún no es clara, sobre todo a nivel

local, en el que la dinámica política y los efectos de actitudes provincianas se hacen sentir vigorosamente. Respecto del planeamiento del transporte público, la incertidumbre en cuanto a la preservación y el desarrollo de infraestructuras (como los ferrocarriles) plantea problemas para tomar decisiones de expansión proyectadas en el tiempo.

La importancia de los factores económicos al estudiar la posibilidad de integrar las políticas de ordenación del territorio y de transporte no debe subestimase. Los argumentos económicos influyen fuertemente en las decisiones de desarrollo, por lo que a menudo éstas se basan fundamentalmente en el empleo y en nuevas perspectivas comerciales más que en criterios estrictos de localización. Está claro que incluso las políticas de ordenación del territorio y de transporte mejor formuladas fracasarán si no se aplican adecuadamente. Las autoridades locales tienen demasiado temor de perder oportunidades (y puestos de trabajo) en caso de no autorizar una expansión, por lo que no imponen mayores exigencias (como criterios de localización), sobre todo tratándose de operaciones de gran prestigio.

Otros dos aspectos que tienen repercusiones en la integración de la ordenación del territorio y el transporte son también importantes. En primer lugar, numerosos profesionales describieron la situación que se produce cuando la política de transportes no se integra con la de ordenación del territorio sino que es una reacción ante esta última: un intento de afrontar las consecuencias de decisiones anteriores de planeamiento adoptadas sin haber previsto sus consecuencias para el transporte. En segundo lugar, persiste la carencia de un auténtico trabajo de equipo interdisciplinario entre los departamentos responsables de la política de ordenación del territorio y de la de transporte. Con suma frecuencia, uno de los departamentos asume el liderazgo de la elaboración de políticas y el otro el papel mucho más secundario de sumarse solamente al impulso dado por el primero. Esta situación coincide con las observaciones de Bayliss y otros (1996) cuando sostienen que los profesionales encargados del planeamiento del transporte han tardado mucho en interesarse por aspectos ajenos a su esfera de competencia tradicional.

Por consiguiente, la integración de las políticas de ordenación del territorio y de transporte depende de la eliminación de los obstáculos a la coordinación entre profesionales y departamentos existentes en la actualidad. Ello exige dinámicas y procedimientos institucionales eficaces y que den resultados, ya que muchas de las dificultades que plantea esa integración obedecen a menudo a la inoperancia de los organismos responsables. En materia de soluciones, actualmente hay una amplia gama de disposiciones institucionales, como observa la OCDE- ECMT (Conferencia Europea de Ministros de Transporte, 2000), pero no existe un modelo ideal de coordinación o integración realmente eficaz. Sin embargo, una coordinación satisfactoria de políticas no sólo se basa en las disposiciones orgánicas, sino que depende en gran medida de la capacidad de llevar a cabo una labor intersectorial y de establecer contactos personales de cada uno de los profesionales responsables.

Traducido del inglés

Notas

1. La noción de distintas corrientes de políticas proviene de los trabajos anteriores de Webb y Wistow (1982).2. La estructura vertical de gestión del gobierno local resulta eficaz para la aplicación de muchas de las políticas y prioridades de ese gobierno, y por cierto tiene sus ventajas: i) ofrece una sola línea clara de responsabilidad; ii) permite ejercer un control estricto sobre los escasos recursos disponibles y velar por que se utilicen de manera eficaz y provechosa.

3. En junio de 1998, el Consejo Europeo invitó en Cardiff a numerosos sectores, comprendidos el transporte, la energía y la agricultura a formular estrategias para incorporar las preocupaciones ambientales en la política sectorial de la Unión Europea. 4. En virtud del sistema en dos niveles, la responsabilidad de la planificación local correspondía al consejo del distrito, en tanto que el consejo del condado era responsable de la planificación estratégica y de la planificación del transporte. 5. Una información más detallada sobre los demás cambios que tuvieron lugar como consecuencia del examen de de la Comisión de Gobierno Local puede consultarse en http://www.local.odpm.gov.uk/struct/ reorg.htm. 6. En Escocia existen disposiciones sobre planes oficiales de estructuras conjuntas establecidas por la ley en Ayrshire y Glasgow y en Clyde Valley. 7. De acuerdo con la PPG13, una evaluación del transporte señala los aspectos de transporte de la aplicación de la planificación (DETR, 2001a: párr. 23). Para las propuestas importantes, la evaluación describe la accesibilidad al sitio por todas las modalidades de viaje y la posiblefragmentación de los trayectos desde y hacia el sitio. También facilita información sobre las medidas propuestas para mejorar el acceso por transporte público, a pie o en bicicleta, a fin de reducir la necesidad de estacionamiento resultante de la propuesta y para atenuar los impactos del transporte. 8. La introducción de un Plan de Transporte Local (LTP) quinquenal fue anunciada en el libro blanco sobre el transporte de julio de 1998 (DETR, 1998a: párr. 1.26); la Ley de Transporte de 2000 dio carácter reglamentario al LTP. 9. Una obligación de planificación (a menudo mencionada como un acuerdo de la sección 106) es un impuesto aplicado a los urbanizadores utilizado en beneficio de la comunidad, que se ha negociado como parte del proceso de planificación ( véase por ejemplo Cullingworth y Nadin, 1997). 10. La RPP es una nueva forma de financiación encaminada a impulsar las mejoras de la red ferroviaria, que fue anunciada en el libro blanco sobre el transporte (DETR, 1998a: 99). La RPP proporciona una fuente de financiación en asociación para ayudar al suministro de servicios locales y regionales de ferrocarriles nuevos o mejorados que no pueden justificarse solamente por razones financieras, pero que contribuyen al cumplimiento de los objetivos más amplios del gobierno en materia de ferrocarriles Comprenden transformaciones de las modalidades de transporte o integración con otras modalidades. Los fondos pueden utilizarse para proyectos de inversión y para garantizar ingresos. Como ejemplos de actividades que reciben apoyo de la RPP, cabe mencionar: i) los intercambios con otras modalidades de transporte; ii) la seguridad y la accesibilidad de los pasajeros; iii) las instalaciones ferroviarias, como las estaciones; y iv) los servicios ferroviarios. 10. Tanto la nota 3 de orientación de la política de planificación (PPG3) en materia de vivienda (DETR, 2000d) como la nota 6 de orientación de la política de planificación (PPG6) del centro de las ciudades y desarrollo del comercio minorista (Departamento del Medio Ambiente, 1996) asignan primera prioridad en materia de desarrollo a los sitios del centro de las ciudades si hay sitios o edificios aptos para ser transformados, seguidos por los sitios, centros locales y de distrito adyacentes al centro y sólo a los sitios fuera del centro que se encuentren en ubicaciones accesibles por una diversidad de medios de transporte. La nota 4 de orientación de la política de planificación (PPG4) en materia de desarrollo industrial y comercial y de pequeñas empresas (Departamento del Medio Ambiente, 1992) no contiene este enfoque secuencial.

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Transporte y democracia sostenible: Asentimiento y dinámica de

los sistemas

Patrice Salini

Nota biográfica

Doctor en economía, Patrice Salini es encargado de misión en el Inrets (Instituto Nacional de Investigación sobre los Transportes y su Seguridad) y docente en las Universidades París XII y París I. Anteriormente trabajó en el Ministerio de Transportes (1973-1986), en el Observatorio Económico y Estadístico de los Transportes, que dirigió de 1989 a 1991, en el Instituto de Gestión, Transporte y Logística de la Universidad de París XII (1991-1999) y en el Consejo Nacional de Transportes (1999-2001). Email: patrice.salini@wanadoo.fr

Paradojas conocidas, soluciones difíciles

Como lo demuestra la historia electoral de nuestras grandes democracias, lograr conciliar realmente las preferencias individuales y las decisiones colectivas es algo difícil. Los sistemas de votación, cuyas limitaciones objetivas se conocen desde Condorcet y Arrow, no siempre producen resultados que den cuenta de la opinión mayoritaria.

De estas conclusiones dimanan experiencias relativas a las modalidades de votación. Así, se experimentó recientemente en Francia el sistema de votación por asentimiento (Balinski, 2002). El principio en que se basa –la posibilidad de escoger varios candidatos en lugar de uno solo- podría llevarnos a otra concepción de la democracia y de las decisiones públicas.

Este método se funda en la idea de que, en realidad, las preferencias no son totalmente exclusivas, sino que cada individuo puede encontrar en combinaciones variables de opciones el sentimiento de estar “representado”. El sistema propugnado y experimentado es de hecho una votación “por asentimiento”. El resultado de las pruebas efectuadas con motivo de la elección presidencial francesa demuestra que el asentimiento no genera el mismo tipo de resultado que la votación “clásica”. En particular, modifica el equilibrio relativo entre candidatos y, posiblemente, su orden de clasificación. Asimismo, este sistema hace resaltar algunas candidaturas originales perjudicadas por el tradicional “voto útil”. De este modo, la polarización de los votos cambiaría de naturaleza para expresar mejor ideas, y menos actitudes de protesta. El interés de este método de consulta es evidente en materia de transportes, un ámbito en que las oposiciones aparentes entre posibles políticas son fuertes y en que se suelen estigmatizar las actitudes de protesta.

La cuestión urbana forma parte de los grandes ámbitos que generan marcadas divergencias políticas. Existen razonamientos muy diferentes que pueden servir de base para formular hipótesis.

Por consiguiente, se puede concebir perfectamente que para abordar la cuestión de la movilidad el debate democrático local se estructure en torno a las principales orientaciones en pugna.

A este respecto, Balinski (2002) ha presentado “cuatro caricaturas”, que propone superar con una quinta hipótesis, la del “homo civis”, cuyo interés justifica en los siguientes términos: “La quinta hipótesis no es tan caricaturesca como las anteriores. Está explícitamente construida para ser realista y accesible. A diferencia de las cuatro primeras, voluntariamente reductoras, pretende ser más convincente.”; y, más adelante: “se trata pues de una hipótesis de sentido común”. Ahora bien, la organización del debate y la responsabilidad política de las posibles hipótesis son tareas complejas: cabe destacar la importancia de la “transacción” urbana y, singularmente, la de la “mediación”. En efecto, “la lógica es colectiva pues la responsabilización de los individuos no se efectúa de modo directo”. Ello supone una mediación que “pasa por la expresión, la confrontación y la transacción entre necesidades divergentes expresadas no por los individuos directamente sino por las entidades que los representan”.

Es evidente, en efecto, que los distintos componentes de la ciudad o de la aglomeración no tienen los mismos intereses inmediatos, ni las mismas prioridades. De ahí la idea de transacción. Pero ésta plantea de inmediato una triple cuestión de legitimidad, así como la necesidad de un determinado punto de vista:

- legitimidad de las instituciones y de las delimitaciones territoriales, base de una parte de los arbitrajes y transacciones;

- legitimidad asimismo de la distribución de competencias; - legitimidad, además, de las “entidades representativas” que se suman a las

representaciones institucionales; - un punto de vista particular, por último, sobre las interacciones entre las medidas o

decisiones adoptadas por las colectividades interesadas.

En materia de transportes urbanos las competencias locales son bastante fáciles de justificar, y su legitimidad se impugna poco –aun cuando algunos sistemas centralizados sigan dificultando la organización eficaz de los transportes de viajeros-, pero la situación es menos clara fuera del marco urbano y, en términos más generales, por lo que se refiere al transporte de mercancías. Además, las interrelaciones entre la organización de los transportes locales de viajeros y el transporte de mercancías son obviamente importantes.

La congestión, por ejemplo, o la pugna por los trazados viarios o de ferrocarril, corresponden claramente al ámbito de la política local y pueden menoscabar seriamente la eficacia del transporte de mercancías.

Las posibles contradicciones entre intereses locales o entre distintos niveles de objetivos dentro de una comunidad se suman a las divergencias de opinión o de análisis. Desde este punto de vista, la “subsidiariedad” ya no es en realidad algo que se da simplemente “por descontado” (en el sentido que se atribuye a esa expresión en etnometodología), es decir que ya no constituye la base de la cohesión política del “grupo”. En efecto, los distintos niveles de racionalidades múltiples pueden producir una perfecta indeterminación, o bien decisiones que no resuelven el problema planteado sino que apuntan a atenuar conflictos parciales de intereses.

Ahora bien, esta compleja realidad, con sus múltiples interrelaciones, se halla actualmente confrontada con una doble tendencia en la Unión Europea. Se trata por un lado de la integración europea y, por el otro, del auge de las reivindicaciones locales y vinculadas a la identidad.

Por consiguiente, se imponen dos conclusiones: - por una parte, los procedimientos de consulta o de adopción de decisiones basados

en el asentimiento más que en elecciones exclusivas pueden propiciar mejores soluciones para la colectividad;

- por otra parte, la integración dinámica de las numerosas interrelaciones entre los actores y las opciones que eligen es necesaria para que se realicen transacciones “honestas” entre las entidades interesadas.

A este respecto, empero, conviene aprehender mejor la realidad de las repercusiones de la evolución institucional y política de Europa.

Construcción comunitaria y reivindicaciones locales y vinculadas a la identidad

El doble mecanismo de la construcción comunitaria y del auge de las reivindicaciones locales o vinculadas a la identidad repercute considerablemente en las condiciones de la elección colectiva en materia de transportes.

Por un lado, la construcción europea conduce gradualmente a un incremento de normas y prácticas comunes. Todos los grandes ámbitos del transporte han entrado en la era del mercado único, con lo que se refuerza la legitimidad de una política común y, por ende, de una autoridad común. Esta integración técnica, reglamentaria, económica, fiscal y social está pasando a ser “societal” y cultural. En efecto, Europa deviene en una realidad para el transporte tanto marítimo como aéreo, por carretera, fluvial o ferroviario. Las cuestiones que se plantean hoy se refieren a la necesidad de una autoridad comunitaria, es decir de un poder ejecutivo que intervenga directamente (pero también y paralelamente a la de la ampliación de los ámbitos sometidos a la armonización de las legislaciones nacionales). Naturalmente, estos interrogantes dimanan ante todo de problemáticas relacionadas con la seguridad (navegación aérea, control y policía de las costas y de las naves, etc.), y luego abarcan los medios y modalidades para poner en práctica grandes opciones de infraestructura coherentes, o defender los intereses del conjunto de la comunidad respecto del exterior (negociaciones sobre el transporte aéreo, ordenación de los grandes ríos internacionales, etc.).

Por otra parte, las reivindicaciones locales o vinculadas a la identidad han recobrado cierto vigor. Una de sus causas radica, sin duda, en la creciente sensibilidad a los problemas ambientales, así como a las formas que reviste el crecimiento urbano, que favorecen la expresión de una legitimidad local. Además, las tres cuartas partes de las medidas legislativas comunitarias se aplican por lo general en el plano local o regional. Es pues lógico que, según lo dispuesto por el Comité de las Regiones de la Unión Europea (creado por el Tratado de Maastricht firmado en 1992), los representantes de las colectividades locales y regionales tengan derecho a opinar en la elaboración de las nuevas leyes comunitarias. Pero existe otra dimensión, ligada a la percepción de una mayor legitimidad conferida a la expresión de políticas locales vigorosas, y al rechazo de normas demasiado globales (ya sean nacionales o europeas). Esta presión en favor de una descentralización más amplia es particularmente evidente en un país de tradición centralizadora como Francia. Plantea el principio de una subsidiariedad más acentuada y del respeto de las identidades regionales que pueden a su vez presentarse, por conducto de movilizaciones autonomistas o independentistas, como destinadas a adquirir un carácter nacional.

Estos dos poderosos movimientos, impulsados por la rapidez de algunas transformaciones económicas, se traducen por una crisis de la organización institucional, así como por una

oposición política “soberanista” perceptible –aunque, por cierto, muy volátil- en las dinámicas electorales de los distintos Estados europeos. La idea de que los gobiernos y las representaciones nacionales ya no “controlan” nada se suma sin duda, en algunos países como Francia, a una organización de los poderes públicos que confiere primacía al poder ejecutivo. En el campo de los transportes de mercancías, esta lógica es tanto más perceptible cuanto que la intervención pública era esencialmente obra de los servicios centrales de los Estados, y que los debates sobre la organización de los transportes o los grandes proyectos de infraestructura habían desaparecido, hace tiempo e independientemente de la europeización, de las esferas parlamentarias.

Los grandes textos legislativos y reglamentarios que constituyen los cimientos de la regulación sectorial se han visto totalmente integrados en la estructura unificadora de la Comunidad. Los poderosos sectores públicos articulados en torno a monopolios naturales geográficos o grandes servicios públicos son actualmente impugnados en sus propios fundamentos tanto por la lógica de la construcción europea como por los principios de la no discriminación. Parecen constituir obstáculos a la construcción europea y, lo que es más grave, a la aplicación de la política común.

Si bien es verdad que en el pasado fue a menudo más virtual que real, la intervención de los Estados nacionales registra hoy en día un marcado retroceso y ello en un momento en que se expresa una demanda cada vez más explícita en cuanto a una política o autoridad común. En el ámbito de los transportes por carretera, la señal definitiva de esa transición ha sido el Acta Única Europea de 1986, que ha significado la desaparición de las fronteras internas y, por tanto, de toda lógica bilateral en la gestión de los transportes de mercancías por carretera.

En la actualidad el transporte ferroviario ocupa simbólicamente un lugar central en los objetivos europeos, no sólo porque es un eslabón en crisis y un sector al que Europa desea asignar un papel más importante, sino porque no logra salir de su lógica nacional y de su corolario, el bilateralismo.

Se pueden encontrar otros signos de esta doble evolución en la gestión de los asuntos alpinos y el protocolo sobre transportes de la Convención Alpina, aprobado en 20001. Se trata de la confirmación -poco consecuente en términos de organización de los poderes- de la evolución antes indicada: la comunitarización de los problemas (y, por ende, su europeización) en un contexto en que la especificidad territorial cimenta una legitimidad particular. En otros términos, la “subsidiariedad desde abajo” necesita una fuerte legitimación comunitaria.

Las repercusiones políticas de esta evolución son considerables. Nos encontramos ahora ante una mezcla de sentimiento de complejidad y de disolución de las referencias y representaciones sociales, pero sin que se impongan realmente nuevas legitimidades en la opinión pública.

Es evidente pues la conveniencia de idear, especialmente en materia de transportes, nuevas formas de consulta de las colectividades y los grupos sociales, propiciando puntos de vista más globales de la realidad, que puedan, en particular, permitir a todos tomar en cuenta la interactividad del sistema.

¿Qué lugar ocupan los transportes en el sistema Unión-Estado-territorio?

Los transportes son efectivamente, en muchos aspectos, característicos de los problemas políticos contemporáneos. Consideraremos aquí dos dimensiones principales.

La política general relativa a los transportes

En principio, las orientaciones generales de la política relativa a los transportes –bien representadas en los “Libros Blancos” comunitarios- incumben legítimamente a la Unión Europea. Como ya se ha destacado, en los últimos 20 años la totalidad de estos asuntos se transfirió a la competencia comunitaria. La doctrina general, los principios de acción, el marco reglamentario y los principios jurídicos, así como los principios generales de organización, no parecen poder ser objeto de políticas nacionales. En consecuencia, es en el mecanismo de “codecisión” del Consejo de Ministros (compuesto por miembros de los gobiernos de los Estados Miembros de la Unión Europea) y el Parlamento (compuesto por representantes elegidos por los electores de dichos Estados) donde se determinan ahora realmente las políticas de transportes para el espacio europeo. En cuanto a la aplicación depende principalmente de las administraciones de los Estados Miembros que transponen, adaptan y aplican más o menos fielmente lo que se define en común.

Ahora bien, la evolución institucional confiere a los términos de esta estructura institucional un sentido distinto y cambiante.

El término “en común” remite naturalmente a los mecanismos de decisión del Consejo, que agrupa a gobiernos. No obstante, la institución de la codecisión modifica doblemente su sentido. “En común” supone, en efecto, la búsqueda de una solución de transacción entre las dos fuentes de legitimidad europea –Consejo y Parlamento-, y designa claro está el trabajo común de los parlamentarios. Este nuevo mecanismo de decisión desplaza singularmente el centro de gravedad del sistema hacia la Unión en detrimento de la comunidad de Estados.

El problema es, en última instancia, el de la eficacia y la coherencia global de las políticas nacionales en ese contexto.

El ejemplo de la política ferroviaria es sin duda característico. La distancia entre los objetivos perseguidos en el plano comunitario, las directivas, su transposición –a veces muy tardía- y las políticas nacionales efectivamente aplicadas pone de manifiesto numerosas contradicciones que ocasionan, al término de un largo proceso de retroacción, una modificación de los objetivos y las directivas europeos. Este ejemplo demuestra que la aceptación formal de una orientación y de textos no equivale a una aplicación nacional y, lo que es muy importante, que los poderes nacionales siguen siendo considerables. De ahí un sentimiento de crisis e ineficacia y sugiere además que el modo de gestión y aplicación de las políticas comunes tal vez no sea totalmente coherente con la organización inicial del sector.

De hecho, es evidente que las soluciones no pueden encontrarse recurriendo meramente a la buena voluntad de los Estados. Los obstáculos políticos y sindicales son demasiado importantes como para ser superados. En realidad, según el comportamiento tradicional de “solución parcial de los conflictos” evidenciado por la sociología de las organizaciones, es como si por un lado los gobiernos convinieran en principios (a nivel europeo) a fin de no parecer apartarse de la norma o ser estigmatizados como “antieuropeos”; pero, al mismo tiempo, los aplicaran sin mucho entusiasmo, o renunciaran a aplicarlos, para no “enfrentarse” con los opositores nacionales.

El discurso político sólo puede entonces “racionalizar” a posteriori esta posición irracional. Por ejemplo, el discurso oficial francés durante el periodo 1997-2002 procuró conciliar la construcción europea y el statu quo en la organización de los ferrocarriles. Jean-Claude Gayssot, a la sazón Ministro de Transportes, declaró en una entrevista publicada en una revista en marzo de 1998: “Hemos creado corredores de transporte de mercancías ferroviario según una lógica totalmente distinta de la que se propone en el Libro Blanco de la Comisión. Hay que comprender que de este modo respondemos a un verdadero reto. Debemos demostrar ahora que esta orientación distinta funciona y que somos capaces de desarrollar el tráfico ferroviario europeo”.

Este mecanismo conduce a lo que Cyert y March (1963), tras Herbert Simon, denominan la utilización del procedimiento de “racionalidad parcial”. En este caso, se trata en efecto de mantener dos posturas distintas, en Bruselas y en París, Londres, Berlín o Roma, en respuesta a dos objetivos distintos. El problema es que los objetivos sólo se concilian con el tiempo, mediante un mayor rigor en los textos europeos o un fortalecimiento de los poderes supranacionales. La “retroacción” toma tiempo, pero se puede suponer que será cada vez más rápida a medida que se refuerce la política europea, que limita el margen de maniobra de los Estados, y que se tomen en cuenta de modo secuencial objetivos cada vez más antagónicos. Si nuestro análisis es acertado, la consolidación de la Unión sería no sólo ineluctable, sino que tornaría cada vez más insostenibles las estrategias de solución parcial de los conflictos. Ahora bien, el camino por recorrer dista de ser fácil.

Es una de las razones por las cuales en el Libro Blanco sobre los transportes (Comisión Europea, 1996) se formula esta observación esencial: “El objetivo de llegar a un nuevo equilibrio en el transporte, que nunca ha podido alcanzarse, supone no sólo la aplicación, en virtud de la política común de transportes, del ambicioso programa que prevé el Libro Blanco de aquí al año 2010, sino también la adopción de medidas coherentes en el marco de otras políticas, nacionales o locales.”. En otras palabras, los Estados, y con ellos las autoridades públicas locales, deberán respetar las reglas del juego. En efecto, cuando se formulan las políticas en el plano local se plantean otros interrogantes, a los que la población es más sensible.

Las realidades locales

Transponer directivas, reformar las empresas ferroviarias y modificar la fiscalidad son tareas que incumben generalmente a los Estados, y requieren una labor política, legislativa y reglamentaria a veces compleja. Obviamente, ello plantea un problema de envergadura. ¿Qué es ese poder político cuya principal tarea consiste en adaptar una política definida “en otro lugar”, tanto más lejano cuanto que algunos estiman que es políticamente inteligente alejarse o desvincularse de él casi explícitamente? El poder del Estado funda entonces gran parte de su legitimidad en su capacidad de resistencia.

Refiriéndose a los aspectos nacionales, la Comisión Europea formulaba, ya en 1996, un diagnóstico inapelable. “La gestión de los ferrocarriles es la principal responsable de su decadencia. Sin embargo, los problemas con que tropiezan los transportes ferroviarios se deben en gran medida a las relaciones entre el Estado y las empresas ferroviarias. Los Estados negaron generalmente a dichas empresas la libertad de que gozan las empresas comerciales. Además de las interferencias políticas con fines inmediatos, las autoridades exigieron por lo general que se mantuvieran servicios muy por debajo del umbral de rentabilidad. Las inversiones efectuadas en los ferrocarriles fueron a menudo inadecuadas o mal orientadas y,

por ende, gravaron las finanzas públicas. Los gobiernos compensaron las pérdidas mediante importantes subsidios carentes de objetivos precisos, como un aumento de la eficacia. Por otra parte, los objetivos financieros solían ser imprecisos.”

Esta conclusión es sumamente severa. Da cuenta de un evidente conflicto de intereses, una incompatibilidad fundamental entre objetivos. Ahora bien, al fracaso de la aplicación de las directivas de 1991 se debieron en parte las recomendaciones de 1996 y, finalmente, la radicalización del análisis y las decisiones adoptadas en 2001.

No obstante, la relación con lo local es más compleja. Los transportes se organizan en el plano macroeconómico pero se ejecutan a nivel local. Las vías de comunicaciones, las zonas portuarias o aeroportuarias interfieren con un espacio concreto poblado de habitantes concretos. La contaminación y la congestión son fenómenos localizados. Ahora bien, mientras que los problemas generales de los transportes parecen desgraciadamente requerir demasiado a menudo el arte de administrar sucesivamente objetivos contradictorios, las prioridades locales responden las más de las veces al principio del “desplazamiento”. En efecto, es evidente que un flujo que no puede atravesar el túnel del Mont-Blanc encontrará necesariamente otro camino, que una medida aplicada en el centro de una ciudad afecta a su periferia y que una buena operación fiscal inmobiliaria en una comuna tiene repercusiones en sus vecinas. La función de policía del alcalde es, in fine, uno de los reguladores importantes de las grandes políticas europeas.

Se plantea entonces el problema complejo de la articulación de los poderes, la proliferación de sus niveles y las relaciones entre ellos. No es de sorprender que un sistema complejo, como el de los transportes, no pueda ser objeto de una estrategia coherente explícita en la medida en que precisamente la complejidad organizativa sirve de método para que objetivos incompatibles se reduzcan a problemas sencillos.

En un país como Francia, la superposición de Europa, el Estado, la región, el departamento, las comunidades (o agrupaciones) de comunas y las comunas produce decisiones sin duda “aceptables en el plano local”, pero que pueden ser globalmente ineficaces o aun absurdas. Y se llega ineludiblemente a la cuestión del grado de subsidiariedad en un ámbito en que son importantes las interdependencias espaciales y, desde luego, a la de los métodos apropiados de solución de conflictos.

El trazado de carreteras, las normas de tráfico, las inversiones portuarias y la protección de la naturaleza suponen necesariamente arbitrajes entre los “niveles” de comunidades. Forzosamente se llevan a cabo negociaciones y transacciones políticas entre grupos cuyos intereses son de hecho contradictorios y complementarios. ¿Es menester limitar o definir su cantidad? ¿Hay que institucionalizar esas comunidades? ¿Es preciso dictar normas de arbitraje y establecer jerarquías? ¿Conviene apoyarse esencialmente, por el contrario, en una lógica contractual? Estos problemas son esenciales. Remiten a la “legitimidad” de los distintos niveles, y a la de los procedimientos de evaluación de los proyectos.

No es poco frecuente que, a raíz de un cambio de mayoría parlamentaria, se anule o, más discretamente, se ponga en entredicho un gran proyecto. Así, en 1997 una de las primeras decisiones del Gobierno francés recientemente elegido fue dejar sin efecto la decisión de construir el canal “Rhin-Ródano”. Asimismo, en 2002 la oposición había anunciado, en vísperas de su victoria electoral, que el “proyecto de tercer aeropuerto de la región Île de France [sería] objeto de un nuevo examen objetivo y transparente”, impugnando así el

procedimiento iniciado por el gobierno anterior, que a su vez había invalidado la decisión de su antecesor. De ese modo, en cinco años se revocaron dos decisiones políticas sobre opciones de infraestructura.

Llegada del Ferry, Bastia, Córcega, agosto de 1999. Francois Gabrielli / AFP

Es evidente pues que en las infraestructuras se cristaliza lo esencial de las decisiones públicas visibles, y por ende de los debates políticos que pueden poner en juego al propio gobierno. Por ejemplo, la reapertura del túnel del Mont-Blanc para los camiones fue abordada por algunos candidatos a las elecciones presidenciales francesas de 2002 antes de animar, pocas semanas más tarde, los debates previos a las elecciones legislativas en los Alpes.

La atención prestada a los debates relativos a las infraestructuras tropieza entonces, obviamente, con un problema institucional y con el de la justificación de las decisiones y de la evaluación de los proyectos.

Poderes, articulación de los poderes y estructuración de la demanda social

Nos hallamos aquí frente a un problema tradicional relativo al poder y la estructuración de la demanda social. Un aeropuerto, por ejemplo, jamás se construye para los vecinos de las inmediaciones, sino muy por el contrario, para una amplia comunidad. Esta realidad es clásica tratándose de decisiones colectivas y grandes proyectos. Allí donde la teoría marginalista de las decisiones públicas aporta una respuesta relativamente fácil, la realidad política de las transacciones entre grupos sociales deja a veces un enredo inextricable. En efecto, es evidente que no basta comparar las ventajas de la colectividad y las perturbaciones generadas por un aeropuerto para legitimar la decisión pública y, de ese modo, entronizar la legitimidad de la colectividad “superior”. El hecho de tomar en cuenta los objetivos del desarrollo sostenible no permite dirimir todas las contradicciones.

Se comprende que los métodos de análisis y concertación, tanto como la organización de los poderes, desempeñan un papel esencial. Pero no por ello conviene dejar de lado la cuestión central de la organización de los poderes, particularmente problemática en un Estado de tradición “jacobina” como Francia.

La información de los actores y la naturaleza de la evaluación socioeconómica de los proyectos son fundamentales, pero es igualmente esencial la cuestión del poder y la legitimidad de la demanda social. La ilustra bien el caso ejemplar de Córcega, que ha sido objeto de numerosas polémicas en Francia desde mediados de los años 1990. Este caso es doblemente interesante pues plantea concretamente el problema de los poderes y su organización en materia de transportes y también porque evidencia, por consiguiente, las capacidades y las competencias que permiten esclarecer las decisiones y estructurar el debate entre el Estado central y una entidad regional. Pero empecemos por la ley, y sus innovaciones.

La Ley del 22 de enero de 2002 relativa a Córcega comprende varias disposiciones importantes que atañen al ámbito de los transportes.

- En primer lugar, instituye un “Plan de ordenación y desarrollo sostenible” establecido por el Consejo Ejecutivo corso y aprobado, previo dictamen del Comité Económico y Social de la isla, por la Asamblea corsa. Este Plan, que se somete a una encuesta de utilidad pública, corresponde a una estrategia “local” pero debe “tomar en cuenta” los proyectos de interés general o las operaciones de interés nacional. Una vez aprobado, puede naturalmente dar lugar al establecimiento de relaciones contractuales con la administración central del Estado, y ser objeto de una solicitud de modificación por parte del representante del Estado a fin de permitir la ejecución de un proyecto de interés nacional. En caso de que la solicitud del Estado no obtenga una respuesta favorable, se prevé un procedimiento de modificación directa por el Gobierno. Este texto -que confiere a la colectividad territorial competencias más amplias que las que se suelen otorgar en Francia- pone de manifiesto una línea divisoria bastante clara. Se asigna a las autoridades locales la planificación, siempre que en ésta se tomen en cuenta los proyectos de interés nacional. De más está decir que esta “división” sólo tiene sentido si trae aparejada una descentralización de las competencias.

- Tal es precisamente el sentido de la ley, que prevé que la colectividad corsa es libre de imponer obligaciones de servicio público a los transportistas marítimos y aéreos que prestan servicios a la isla, instaurar sus propias ayudas sociales a las personas en favor de determinados pasajeros y concertar acuerdos de delegación de servicio público. Además, con respecto a las infraestructuras, la colectividad tiene plena competencia en materia portuaria -salvo por lo que respecta a la policía-, a los fines de la creación y acondicionamiento de aeródromos y en el ámbito ferroviario (se le transfiere la red de ferrocarriles).

Esta legislación muestra claramente lo que corresponde bastante naturalmente al “poder local”. Se trata de la organización de los transportes de viajeros (en Córcega la red ferroviaria se utiliza exclusivamente para ellos) y las grandes infraestructuras. Por el contrario, se observa que la regulación de los transportes de mercancías y la aplicación y el control de las reglamentaciones nacionales y comunitarias siguen incumbiendo íntegramente a los servicios del Estado (centrales o descentralizados). Así pues, el “Plan” supone implícitamente que la colectividad territorial sólo dispone de las infraestructuras para dar un contenido a su política en el ámbito del transporte de mercancías.

Resulta por tanto interesante ver de qué modo los representantes elegidos corsos comprenden esta organización de los poderes y, sobre todo, cómo la interpretan, mediante el debate sobre el programa excepcional de inversión establecido en cumplimiento de la ley (Artículos 53 y subsiguientes). A efectos del análisis la intervención de un miembro de la Asamblea corsa justifica una cita un poco larga2. Declara en primer lugar: “¿Dónde están los estudios previos que permiten descartar, por ejemplo, la creación de una línea de ferrocarril en la llanura oriental? ¿Qué análisis técnicos, financieros y económicos fundamentan esta elección en el momento en que en toda Francia, en toda Europa, se observa una orientación hacia un nuevo equilibrio entre los modos de transporte, por ferrocarril y por carretera? ¿Dónde están los estudios? ¿Dónde están los cálculos de rentabilidad que permiten afirmar, como de pasada, que se construirá un túnel en Vizzavona, que es rentable e interesante, cuando en realidad es sabido que las exigencias actuales en materia de seguridad supondrán un costo exorbitante para un túnel de doble vía, sin hablar de los gastos de funcionamiento de los que no se dice una palabra (equipos de auxilio y control 24 horas sobre 24) para un tráfico actual y potencial que no se cita en el documento, pero que supera apenas los 2.000 vehículos por día, es decir menos que los que circulan por la salida sur de Bastia?”

En realidad, el parlamentario resume perfectamente la problemática del Estado central en un sistema descentralizado y la de la adquisición de nuevas competencias por las colectividades territoriales. Destaca con justa razón que, al establecer un plan excepcional, el Estado no puede eximirse súbitamente de los procedimientos que suele respetar. Por ello, observa: “Quisiera recordar a los administradores del Estado, que al parecer esperan obtener ese tipo de financiación sin dificultad, puesto que nos dicen que no será un problema no disponer de un fondo interministerial, que en este caso habrá que pedir dinero al Ministerio de Obras Públicas, a la Dirección de Carreteras y que, hasta que se demuestre lo contrario, las inversiones nacionales en carreteras son obligatoriamente objeto de una evaluación económica (circular del 20 de octubre de 1998). Aclaro que no es una opción, un refinamiento de economista: se lo garantizo con certeza hoy, un proyecto de carretera cuyo balance económico, es decir el beneficio actualizado, en particular, no sea al menos próximo a ser positivo, o simplemente positivo, no va a ser financiado. Ahora bien, aun cuando se financiara ese proyecto, de lo cual dudo absolutamente, resultará muy difícil obtener una declaración de utilidad pública si el balance económico y el balance global no son satisfactorios. Por esa razón creo que hoy, antes de que se adopten decisiones sobre operaciones de envergadura (como se dice en el convenio), habrá que velar por justificarlas mediante el cálculo y el estudio”.

Se observa claramente que el voluntarismo de un plan y la realización de una transferencia de competencias importante no eximen, muy por el contrario, de procedimientos rigurosos de evaluación y justificación de las decisiones. El parlamentario concluye que es prioritario localizar recursos “(...)financieros pero también administrativos para establecer equipos capaces de estudiar, preparar decisiones realistas, someterlas a los representantes elegidos e iniciar el debate público en el que también deben participar la sociedad civil y la población”.

Volviendo a la estructura y la articulación de las competencias, es evidente que la realidad del poder pasa por la transferencia de recursos (reivindicación clásica) pero también por la necesidad de disponer de una capacidad técnica, aunque sólo fuera para abordar convenientemente la preparación de los planes, así como de influir en la acción del poder central y el contenido de los contratos entre el Estado y las colectividades territoriales. Es más, se vislumbra que falta un instrumento de confrontación de las competencias técnicas, las hipótesis y las estrategias.

Ahora bien, lo que ya es difícil en el caso de una economía insular debido a la delimitación geográfica natural, adquiere una extraordinaria complejidad cuando se trata de colectividades“continentales”, donde se plantean considerables problemas de localización, trazado e interrelaciones con las regiones vecinas. Esta dificultad no es específica del espacio nacional. La articulación de la reflexión no tiene por qué tener fronteras. Sin embargo, cabe señalar que el Estado francés no se concertó con sus vecinos en cuanto a los “esquemas de servicios”3 que sustituyeron a los clásicos esquemas de infraestructuras.

Pese a ser un instrumento de coherencia, cooperación y expresión común de una política, la Unión Europea no logra instituir ni suscitar prácticas que propiciarían a un tiempo una mejor generalización y una mayor integración de las estrategias locales. Lo que no funciona, o funciona mal, entre Estados no funciona necesariamente mejor (¿o lo hace peor?) en el marco de Estados de tradición centralizadora que andan a tientas en la vía de la descentralización.

La evaluación, elemento esencial de las interfaces y los arbitrajes

Indudablemente, una parte del problema guarda relación con la cultura política y las instituciones y su puesta en práctica, pero es evidente que la manera en que se realicen los estudios de evaluación es decisiva. Se necesita a un tiempo una toma de conciencia de la necesidad de disponer de competencias, y una utilización efectiva y el dominio de métodos que permitan fundamentar las decisiones de modo apropiado. Desde este punto de vista, no es seguro que se justifique totalmente el “complejo” de los representantes locales. Una encuesta realizada recientemente con administradores de categoría superior del Ministerio de Transportes francés y directores de entidades públicas del sector pone de manifiesto un cierto desamparo cuando se trata de responder a los grandes desafíos del transporte de mercancías, y garantizar que el Estado cumple la función que le corresponde, en sus relaciones con los profesionales y con los representantes territoriales elegidos. En realidad, se percibe un sentimiento bastante generalizado de inadecuación entre las capacidades técnicas, o las competencias, y lo que se podría denominar la demanda social.

Formular arbitrajes políticos, facilitar transacciones entre grupos sociales, confrontar intereses locales y políticas más globales, definir y articular estrategias a mediano plazo y explicitar los objetivos ambientales, económicos y sociales de esas estrategias son tareas que requieren todas ellas una labor de evaluación. Sin embargo, ésta resulta difícil de realizar precisamente allí donde es útil, por no decir necesaria. Lo que constituía antes una simple dificultad para superar razonamientos estrictamente sectoriales, relativos a modos de transporte, o aun el egoísmo empresarial (aunque sea en el sector público) pasa a ser una dificultad general para confrontar estrategias múltiples y construir una coherencia común.

La evaluación de los proyectos, tradicionalmente controlada por las empresas o los servicios del Estado, rara vez se lleva a cabo de manera contradictoria y pluralista. Esta situación no puede perdurar en un sistema comunitario ampliamente descentralizado sin generar profundas frustraciones. Por consiguiente, la construcción comunitaria, su consolidación y el fortalecimiento de la descentralización imponen la necesidad de una mejora considerable de la labor de evaluación y justificación de las decisiones, en un contexto pluralista.

Enfoque sistémico y planes estratégicos

Más allá de esta exigencia pluralista -válida para las competencias técnicas y para los puntos de vista- es obvio que conviene promover un planteamiento resueltamente sistémico (Karsky y Salini, 2000; Salini, 2000a, 2000b, 2001).

Sin embargo, curiosamente, pocos trabajos de evaluación o justificación aportan a los “decisores” y en última instancia a los representantes elegidos una visión global, sistémica y no lineal de lo que “puede suceder” según distintas hipótesis. En realidad, un obstáculo de peso impide que los métodos tradicionales aporten un esclarecimiento apropiado, y es que no se toman en cuenta los numerosos “ciclos de interrelación” o “retroacción” que caracterizan a los comportamientos de todos los pequeños sistemas, hasta el más ínfimo. Es lo que hemos llamado anteriormente “la interactividad” de las decisiones y las políticas. Tomemos un ejemplo.

Si nos interesamos por las políticas alpinas, cabe legítimamente esperar que los representantes elegidos nacionales y locales de los distintos países interesados deseen disponer de instrumentos de evaluación de sus políticas (relativas a los modos de transporte, nacionales, locales, etc.). Institucionalmente, las estructuras de decisión, de concertación, etc., no tienen por qué ser comparables o coherentes en distintos lugares. No obstante, los decisores pueden desear organizar una concertación con sus vecinos, aunque más no sea para integrar sus hipótesis de trabajo y tomar en consideración sus estrategias probables. ¿Con qué instrumentos?

Un examen rápido de lo que “puede suceder”, por ejemplo en un túnel o en un paso de carretera, permite vislumbrar la magnitud de los problemas.

Figura 1: Diagrama causal simplificado de un “paso” de carretera

Prácticamente se puede “resumir” el sistema alpino mediante la combinación de unos 20 subsistemas comparables al que se reproduce en la Figura 1. Ahora bien, el mero pequeño sistema de esta Figura comprende ya numerosos ciclos elementales. Algunos son evidentes. El primero es desde luego el generado por el exceso de tráfico y la congestión. El mecanismo es conocido: el nivel de congestión aumenta debido a la intensidad del tráfico, lo que induce una disminución de la velocidad media y disuade finalmente a los usuarios de ingresar en el túnel lo cual, en última instancia, reduce el tráfico. Este “ciclo”, que contrarresta el efecto del exceso de tráfico, tarda relativamente poco tiempo en realizarse (si existen otros itinerarios).

Por ejemplo, los dispositivos de regulación del tráfico influyen directamente en la velocidad (media, comercial) de los camiones, que en definitiva condiciona el interés por utilizar el “túnel”, que contribuye a determinar el tráfico sobre el que finalmente se aplicará nuevamente la regulación. La idea es que una intervención “reguladora” permite aumentar la velocidad media de los vehículos. En igualdad de condiciones, esta intervención tendería a aumentar la atracción del túnel al disminuir el tiempo de recorrido previsto. En la Figura 1 se indica cómo se inserta en el sistema global de interacción esta retroacción, sencilla y bastante rápida.

Intervienen asimismo otros mecanismos, como la regulación del tráfico en el túnel. Imaginemos que, en función del nivel de congestión, el administrador pone en marcha un proceso de regulación que permite aumentar la velocidad media de los camiones. Se inicia entonces un ciclo (arriba a la derecha en la Figura 1) que complica la relación, anteriormente analizada como directa (ciclo a la izquierda en la Figura 1). Mediante este proceso –puede tratarse de un sistema automático o de una decisión humana- la medida de regulación induce en definitiva un aumento de la atracción del túnel y, por ende, de su tráfico. Por consiguiente, el resultado de la regulación fue reducir el efecto negativo que habría tenido la congestión en el interés por utilizar el túnel, pero aumentar la congestión.

Ahora bien, en realidad, si consideramos solamente la regulación de los flujos de circulación es evidente que, simultáneamente, los administradores de otros túneles (o ejes competitivos) pueden adoptar también decisiones. Algunos pueden, por ejemplo, dar preferencia a una gestión temporal intensiva, y otros, por el contrario, preconizar ajustes menos frecuentes. Por consiguiente, para esta única variable de acción, estamos ante un sistema complejo en el que intervienen varios ciclos de retroacción, según ritmos diferentes en lugares distintos. Solamente la simulación permite anticipar en cierta medida lo que podría suceder con el tiempo en función de las “rutinas” de comportamiento de unos y otros.

Además, no sólo la realidad de los mecanismos del comportamiento pone en juego múltiples variables intermedias, sino que obviamente existen numerosas variables de acción posibles que cada actor intentará manipular para procurar alcanzar sus objetivos. En la Figura 1, 16 ciclos pasan por la variable “tráfico en el paso de carretera X”. Ninguno de nosotros puede representarse la realidad de esos distintos ciclos y sus repercusiones en el tráfico con el correr del tiempo. Sin duda, algunos de esos ciclos son simples pero, aun en ese caso, su cantidad y simultaneidad complican el análisis. Otros, en cambio, son singularmente más largos.

Imaginemos ahora que un aumento del tráfico ocasiona un incremento de la congestión. Ello afecta (disminuye) la velocidad media de los camiones y, por lo tanto, en definitiva, la productividad de los vehículos. Esta disminución induce un aumento de los costos unitarios para los transportistas, y por consiguiente de los precios, lo que reduce su oferta potencial en el eje y, por último, reduce el tráfico. Como se puede observar, este ciclo es largo debido tanto

a la cantidad de variables del comportamiento como al tiempo requerido para que la retroacción tenga lugar.

Lo que es interesante en estos mecanismos prolongados es que pueden tener consecuencias importantes aun cuando su origen haya desaparecido por completo. Esta afirmación es particularmente válida cuando esos ciclos ponen en juego mecanismos de inversión o desinversión. Es sabido que las crisis de superproducción culminan a veces con situaciones de penuria.

Estos dos ejemplos ponen de manifiesto la extraordinaria complejidad de un sistema “sencillo”. Para comprender su funcionamiento y anticipar los efectos de las decisiones de tal o cual actor, conviene disponer, en efecto, de una representación sistémica de las cosas y recurrir a la dinámica de los sistemas para simularlo. Lo que es cierto para un túnel aislado lo es con más razón para 2, 5 ó 10 pasos alpinos, habida cuenta de la competencia entre las técnicas de carretera y ferroviarias. La evolución simultánea de varios sitios interrelacionados no se puede captar realmente sin simulador, y no se puede hacer caso omiso de las interacciones sin que el análisis pierda toda pertinencia.

En el arco alpino se puede admitir sin gran dificultad que cada uno de los actores (¿cuántos son?) dispone de una o varias de las variables de acción representadas en la Figura 1. Tasas, peajes, normas de tráfico, inversiones y opciones distintas son algunos de los instrumentos con que cuentan esos actores, cada uno de los cuales persigue naturalmente sus propios objetivos. Es evidente que el análisis estratégico, la planificación y la ejecución de las políticas de los actores serán tanto más claros cuanto que se disponga de un instrumento que permita simular la dinámica del sistema “global”. Ahora bien, en la práctica esos instrumentos no se utilizan (o apenas). Por esa razón, cada actor se encierra en evaluaciones no dinámicas, con razonamientos relativamente lineales, lo que desde luego impide comprender la lógica global en juego. Pretender que lo que sucede en el San Gotardo no afecta al Fréjus, al Mont-Blanc y ni siquiera al Brenner sino sólo al San Bernardino y al transporte de remolques sobre plataformas ferroviarias, es indudablemente un error. Pero para ir más allá de esa idea, es preciso disponer de instrumentos de juicio y lograr que los decisores los hagan suyos, lo cual constituye no uno sino dos obstáculos de peso.

Conclusión

El presente artículo se basa esencialmente en la comprobación de la creciente complejidad de los modos de definición y aplicación de las políticas, cuando interfieren con objetivos locales importantes. Es evidente que la reforma de las instituciones comunitarias europeas es una necesidad, pero también lo es probablemente, en numerosos países, la de las instituciones nacionales. No obstante, este enfoque institucional no debe hacer perder de vista dos exigencias.

La primera es la de un método de concertación y elección. En este sentido nos parece necesario experimentar la aplicación de modos de expresión no exclusivos, por “asentimiento”, a fin de que se expresen con más precisión las preferencias de los actores, que atribuirán votos de estima o de aliento, votarán de modo “útil” y descartarán los proyectos o hipótesis menos apreciados.

La segunda es la de una evaluación que permita tomar en cuenta a la vez las evoluciones y las interrelaciones dinámicas entre actores, proyectos y comportamientos de las distintas

entidades “autónomas” del sistema. Esta evaluación requiere que se utilicen instrumentos de simulación fundados en la dinámica de los sistemas.

De este modo se reunirían particularmente las condiciones de una democracia más sostenible, menos conflictiva y más esclarecida con respecto a los transportes, ámbito idóneo de reflexión global y de funcionamiento ampliamente descentralizado.

Traducido del francés

Notas

1. La Convención Alpina es una convención marco cuya finalidad es garantizar la protección y el desarrollo sostenible de la cordillera alpina. Fue firmada el 7 de noviembre de 1991 en Salzburgo (Austria) por Alemania, Austria, Francia, Italia, Liechtenstein, Suiza y la Unión Europea. Eslovenia firmó la convención el 29 de marzo de 1993. Un protocolo adicional permitió la adhesión del Principado de Mónaco. La convención entró en vigor el 6 de marzo de 1995, y el “protocolo sobre transportes” data de 2000.

2. Sr. Paul Giacobbi, Asamblea de Córcega, sesión del 25 de enero de 2002: aprobación del documento de orientación relativo al programa excepcional de inversión.

3. En el preámbulo del Esquema de Servicios relativo a los transportes se indica: “Instituidos por la ley de orientación para la ordenación y el desarrollo sostenible del territorio del 25 de junio de 1999, los esquemas de servicios colectivos de transporte de mercancías y viajeros son la expresión de una nueva política de transportes que representa una clara ruptura respecto de las disposiciones anteriores. Según lo estipulado en dicha ley, esos esquemas “determinan, según un enfoque multimodal, los distintos objetivos de los servicios de transportes a los usuarios, sus modalidades de ejecución así como los criterios de selección de las medidas propugnadas, en especial para garantizar la coherencia a largo plazo de las redes asignadas a los distintos modos de transporte y para fijar sus prioridades en materia de explotación, modernización, adaptación y extensión”.

Referencias

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communautaires. [Estrategia para revitalizar los ferrocarriles comunitarios]. Bruselas: Comisión Europea.

CYERT, R.M. & MARCH J.G. 1963. Behavioral Theory of the Firm. [Teoría del comportamiento de la empresa]. Nueva York: Prentice-Hall.

KARSKY, M. & SALINI P. 2000. «Modèle de simulation dynamique des transports de marchandises : Un outil dédié à la prospective» [Modelo de simulación dinámica de los transportes de mercancías: un instrumento para la prospectiva]. Transports 401.

SALINI, P. 2000a. «La dynamique des systèmes : retour sur une expérience d’application aux transports de marchandises», [La dinámica de los sistemas: estudio de una experiencia de aplicación a los transportes de mercancías] en Reynaud, C. & Poincelet, M. (dir. publ.) Quelle cohésion au sein d’une Europe élargie et quel rôle pour les transports ? [¿Qué cohesión en una Europa ampliada y qué función para los transportes?] Paris: Les Collections de l’Inrets.

—— 2000b. «L’évolution de la demande de transport de marchandises: la prospective au secours des politiques» [La evolución de la demanda de transporte de mercancías: la prospectiva al servicio de las políticas] Transports 404.

—— 2001. «L’éclairage des choix et le développement durable: de la critique à la dynamique des systèmes» [La justificación de las decisiones y el desarrollo sostenible: de la crítica a la dinámica de los ecosistemas] Transports 409.

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