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Revisión de Cuestionesde Minería y PueblosIndígenasMarzo de 2005

Revisión de Cuestionesde Minería y PueblosIndígenas

Preparado para el Consejo Internacional de Minería y Metales

Por Jo M. RenderVirginia, EEUU

Traducción al español: Víctor L. Bacchetta

Marzo de 2005

Contenido

Prólogo 5 Resumen Ejecutivo 6 1. Introducción 12 Metodología 13 Comentarios generales sobre los hallazgos 14 2. Antecedentes 16

El problema de las definiciones 17 Dos enfoques de los temas en juego 18 3. Primer conjunto de cuestiones – Problemas del contexto 22

Histórica falta de confianza 22 Gobiernos nacionales 23 Derechos y tenencia de la tierra 24 Amplio reconocimiento y apoyo de la industria 27 4. Cuestiones locales: Reflexiones sobre procesos y resultados 28

Compromiso comunitario en un contexto indígena 28El consentimiento de la comunidad 32 Desarrollo comunitario en un contexto indígena 36 El trabajo en zonas con pueblos indígenas y no-indígenas 41 5. Vacíos, obstáculos e impedimentos 42

Vacíos temáticos 42 Obstáculos e impedimentos 43 6. Resumen de los temas 47

7. Iniciativas y programas existentes 49

Construcción de relaciones en general 49 Investigación participativa 49Compromiso y consentimiento de comunidades indígenas 50 Definición de estándares y evaluación 51 Desarrollo indígena local 51 Iniciativas centradas en la industria 52 8. Conclusiones 54

Experiencias de la industria con el compromiso o consentimiento indígena 55 Diálogo de la minería y los pueblos indígenas 55 Creación de una red profesional 56

Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas 3


Bibliografía y recursos seleccionados 57

Declaraciones y manifiestos indígenas 66 Convenios internacionales 67 Instituciones financieras internacionales, políticas operativas 67 Legislaciones nacionales (acceso en Internet) 68 Organizaciones y recursos en Internet 68

Apéndice A: Metodología de la encuesta 72

Apéndice B: Definiciones de ‘indígenas’ 75

Apéndice C: Explorando definiciones de CLPI 77

Prólogo


Las actividades mineras y metalúrgicas exitosas deben contar con el apoyo de las comunidades en donde se desarrollan, hoy y en el futuro, para asegurar el acceso continuo a la tierra y a los recursos. Las relaciones entre las operaciones mineras y metalúrgicas y sus comunidades locales, incluyendo a las comunidades indígenas, deberían basarse en el respeto, el compromiso sincero y el beneficio mutuo. Con frecuencia, estas relaciones son complejas. Este es el caso, en particular, de las relaciones con las comunidades indígenas, que se distinguen de la comunidad más amplia por poseer mecanismos de decisión, instituciones sociales y políticas, así como métodos de generación y distribución de riqueza diferentes. Asimismo, sus culturas están a menudo estrechamente relacionadas con los recursos naturales. Los miembros del ICMM han asumido el compromiso de poner en práctica diez principios de desarrollo sustentable y de evaluar su desempeño en relación con los mismos. Dos de estos principios están relacionados directamente con las comunidades locales, incluyendo a las comunidades indígenas: "apoyar los derechos humanos fundamentales y el respeto por culturas, costumbres y valores, en la relación con los empleados y otros grupos afectados por nuestras actividades" y "contribuir al desarrollo social, económico e institucional de las comunidades situadas en nuestras áreas de operación". Procurando llevar a la práctica estos principios, el ICMM encargó a Jo Render, una experta en pueblos indígenas, la realización de esta revisión independiente sobre las cuestiones planteadas por las relaciones entre pueblos indígenas y actividades mineras y metalúrgicas. La revisión está dirigida principalmente a facilitar un compromiso más significativo de la industria en estos temas y a mejorar el manejo de estas relaciones. El proceso de revisión incluyó una encuesta entre una gama diversa de representantes de la industria, muchos de los cuales eran integrantes de organizaciones miembros del ICMM. Nos sentimos estimulados por el alto grado de convergencia evidenciado en los problemas identificados por la industria, los pueblos indígenas y otros grupos de interés. El desafío ahora es cómo atendemos estos problemas y encontramos soluciones. La revisión ha identificado una serie de actividades de seguimiento posibles, incluyendo los beneficios potenciales de un diálogo concentrado sobre determinados temas entre miembros del ICMM y otros actores. Analizaremos la mejor manera de atender los diversos temas y opciones planteadas. Serán bienvenidas las sugerencias de los lectores de esta revisión en materia de prioridades. La revisión muestra claramente también que la industria no puede resolver los problemas por sí sola. Los pueblos indígenas, los gobiernos y otros grupos de interés, junto con las empresas mineras y metalúrgicas, todos tenemos un papel a cumplir para asegurar que los aportes dirigidos a lograr comunidades sustentables sean una realidad. Esperamos que esta revisión contribuya a un diálogo constructivo y exitoso en esa dirección. Paul Mitchell Secretario General Consejo Internacional de Minería y Metales

Resumen Ejecutivo


Introducción Esta revisión proporciona un breve panorama de las cuestiones de los pueblos indígenas enfrentadas por la industria minera cuando busca tener acceso a la tierra, llevar a cabo la exploración y, si ésta es exitosa, desarrollar y gestionar la operación de extracción. Su objetivo es ofrecer orientaciones sobre las opciones posibles en este campo para el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) y la industria minera involucrada en general. La revisión fue encargada por el ICMM, bajo la dirección del Comité de Trabajo sobre Comunidad y Desarrollo Social. En el centro de esta revisión se encuentran los resultados de una encuesta entre las empresas y asociaciones miembros del ICMM sobre cómo definen en la actualidad los temas, los desafíos que están enfrentando y las soluciones de que disponen. Diez de las 15 empresas miembros y cuatro asociaciones miembros del ICMM participaron en la encuesta. Los entrevistados incluyeron integrantes del personal a cargo de las políticas internacionales, así como gerentes a nivel de país o de planta y personal de exploración. La mayoría de los comentarios de la industria se centraron en experiencias en Australia, Canadá, Chile, Estados Unidos, Indonesia, Papúa Nueva Guinea, Perú, Sudáfrica y Tanzania. Los resultados de la encuesta de la industria son comparados con la forma cómo otros grupos de interés definen las cuestiones, dando prioridad a los pueblos indígenas y sus organizaciones, pero también más en general a instituciones y profesionales del desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONG), gobiernos nacionales e inversores. Antecedentes Si bien los pueblos indígenas poseen historias, culturas e interacciones diversas con el sector minero, algunas concordancias importantes ayudan a montar el escenario para la discusión de los temas identificados por la industria y diversos grupos de interés. A partir de relaciones políticas históricas, los pueblos indígenas representan en general a las poblaciones más marginadas social y económicamente del planeta. Esto es verificable en, por ejemplo, la falta de o el reducido acceso a los procesos políticos y las estructuras de decisión formales, a la justicia y los servicios sociales básicos, incluyendo la salud y la educación. Esto ha conducido a esfuerzos concertados, a nivel nacional e internacional, para revertir esta situación mediante el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. A escala nacional, más de dos docenas de países reconocen ahora formalmente, en distintos niveles de su marco legal, los derechos de los pueblos indígenas. Este reconocimiento formal incluye a menudo alguna forma de autogobierno, de propiedad de la tierra, de acceso al territorio, de derechos sobre los recursos y la protección del patrimonio cultural. Existen esfuerzos sostenidos en diversos foros para asegurar que tales derechos sean reconocidos con mayor firmeza en el plano internacional. Las empresas en forma individual han respondido de diferentes maneras a estas preocupaciones, por ejemplo, adoptando medidas políticas explícitas hacia los pueblos indígenas y realizando acuerdos y asociaciones, formales e informales, con comunidades y organizaciones indígenas locales.


Problemas del contexto Dados estos antecedentes, los entrevistados de la industria, pueblos indígenas, ONG, profesionales del desarrollo, así como algunos gobiernos e instituciones de desarrollo identificaron varios desafíos comunes que marcan las relaciones entre empresas mineras y pueblos indígenas. Estas preocupaciones 'de contexto' sirven de guías en la definición de los temas que entran en juego en las etapas operativas de la relación entre empresas y comunidades indígenas. Histórica falta de confianza – Dadas las relaciones históricas con los pueblos indígenas, la confianza es difícil de conseguir cuando se está trabajando en un contexto indígena y esta falta de confianza es reforzada por recuerdos tangibles de malas prácticas. Los entrevistados de la industria mencionaron particulares problemas en torno a los lugares con minas huérfanas y cerradas no rehabilitados, así como las preocupaciones sociales y de salud alrededor de las operaciones más antiguas. Los temas reconocidos incluyeron los impactos negativos de la inmigración en gran escala, cambios perjudiciales en las relaciones económicas y culturales en el interior de las comunidades, así como entre las comunidades indígenas, y los continuos temores de las comunidades indígenas en zonas que han experimentado degradación ambiental. Los pueblos indígenas señalaron también una falta de voluntad en los gobiernos nacionales para detener o mitigar estas prácticas. Como resultado, los pueblos indígenas expresan abiertamente su falta de confianza al dar su respuesta a propuestas de proyectos o declaraciones gubernamentales que prometen mejores prácticas y mayor fiscalización. Gobiernos nacionales – Para muchos pueblos y organizaciones indígenas, la base de muchas de sus preocupaciones es su relación con los gobiernos nacionales. Los entrevistados de la industria, pueblos indígenas, ONG y algunas instituciones de desarrollo destacan las siguientes preocupaciones:

• programas políticos que ven a los pueblos indígenas como un obstáculo para el desarrollo nacional;

• mecanismos económicos que canalizan beneficios de la minería a centros nacionales o provinciales;

• decisiones que limitan los recursos para servicios sociales y capacidades locales fundamentales;

• falta de coordinación sobre estos temas entre distintas ramas del gobierno; y • una falta de voluntad de los gobiernos para defender los derechos incluso

cuando los mismos son reconocidos en la legislación nacional. Derechos de tierras – El territorio ancestral de los pueblos indígenas ha sido descrito como una representación física de su cultura, su espiritualidad y su identidad. El territorio representa a menudo la fuente del alimento, la cura, la vestimenta y el refugio, sirviendo también de base a su autogobierno y sus economías. Se encuentra asimismo bajo creciente presión de la minería y de otros intereses comerciales, incluyendo la extracción de petróleo y gas natural, tala de bosques, ganadería, agricultura en gran escala, energía hidroeléctrica, el turismo e incluso los esfuerzos de conservación y de prospección biológica. De aquí que haya un enorme esfuerzo por recuperar o aumentar la seguridad en el reconocimiento formal de los derechos indígenas de tierras. Para los entrevistados de la industria, asegurar el acceso a la tierra y los recursos minerales es el objetivo inmediato y el fundamento para el desarrollo de los


negocios en la industria minera y, por lo tanto, su más alta preocupación. Los derechos de tierras son, a menudo, el punto de partida fundamental para decidir quién debe estar involucrado y hasta qué fase. Si bien los entrevistados en la encuesta no tendían a discrepar con los derechos indígenas de tierras, el manejo de estos derechos fue considerado un tema complejo y que exige gran dedicación de tiempo y de trabajo a las empresas, más allá de la región geográfica. La resolución de las cuestiones de derechos de tierras y acceso al territorio han sido así extremadamente difíciles tanto para los pueblos indígenas como para las empresas y las soluciones propuestas desde la industria han chocado con el escepticismo. Reflejando la falta de confianza en estas relaciones, los esfuerzos de la industria para agilizar la legislación de acceso a la tierra son percibidos a menudo como una amenaza a los derechos indígenas de tierras. Amplio reconocimiento y apoyo de la industria – Todos los entrevistados de la industria dijeron que tienen un sólido respaldo de sus empresas en su trabajo pero, como lo expresó uno de los entrevistados, todavía es un problema lograr que más colegas de la industria 'tomen en serio a los pueblos indígenas'. La industria no es el único sector que padece esta situación: gobiernos, instituciones financieras e incluso ONG y filántropos están lidiando con el mismo problema. Los pueblos indígenas y sus organizaciones perciben esta actitud general. Cuestiones locales: Procesos y resultados Dos áreas temáticas bastante amplias concitaron el mayor número de respuestas de la industria en la encuesta: la construcción de relaciones positivas y mutuamente beneficiosas (compromiso comunitario en un contexto indígena) y la creación de oportunidades de desarrollo sustentable efectivas y de largo plazo (desarrollo comunitario en un contexto indígena). El compromiso exitoso en un contexto indígena fue reconocido ampliamente como fundamental en el logro de una licencia legal para operar en muchas áreas y de la licencia social para operar en todas las áreas, siendo sustancial para el mantenimiento de la reputación de la empresa. Los pueblos indígenas basan sus preocupaciones con respecto a las prácticas de compromiso en un principio fundamental: la participación efectiva en las decisiones que afectan sus vidas. Existe preocupación tanto de entrevistados de la industria como de los pueblos indígenas sobre cuán bien la industria está llevando a la práctica este principio y sus prácticas de compromiso. Las áreas de preocupación incluyen:

• identificación de[l/los] socio[s] apropiados para el compromiso; • identificación y trabajo con las estructuras indígenas de decisión; • comprensión y respeto en la relación de las consideraciones culturales; • diseños de investigación y de procesos de evaluación de impacto eficaces; • métodos de comunicación y manejo de las expectativas eficaces; y • mitigación o gestión del conflicto.

Debido a su relación con el resultado deseado del proceso de compromiso y a su reciente preeminencia en la Revisión de las Industrias Extractivas, representantes de la industria y otros actores destacan el permanente debate en torno al término 'consentimiento libre, previo e informado' (CLPI). Si bien varios entrevistados de la


industria reconocieron la importancia de la noción de 'apoyo' o 'consentimiento' de la comunidad, muchos declararon que no entienden plenamente de qué manera otros grupos de interés estaban definiendo el CLPI. Esta falta de entendimiento común ha provocado acalorados debates y existen varias iniciativas para investigar más a fondo esta cuestión. El desarrollo comunitario en un contexto indígena y la noción de cómo es visto el 'desarrollo sustentable' por diferentes actores fue también uno de los temas de mayor preocupación para la industria. Existen crecientes reclamos de los pueblos indígenas, ONG y profesionales del desarrollo en favor de una distribución más equitativa de los beneficios de los proyectos de desarrollo. Si bien existe algún esfuerzo entre las empresas para atender esto, hay poca orientación acerca de cómo diseñar programas de desarrollo comunitario eficaces y de largo plazo con pueblos indígenas. Obstaculizan los esfuerzos a este respecto tanto los gobiernos ausentes o ineficaces como las diferencias en la definición de 'desarrollo' entre el personal de las empresas, los pueblos indígenas y otros grupos de interés. Un grado adicional de complejidad es experimentado por empresas que operan en zonas en donde la 'comunidad local' incluye pueblos indígenas y no-indígenas. Si bien ambos grupos pueden tener intereses similares en cuanto al deseo de oportunidades de desarrollo, existen algunas diferencias. Por el vínculo ancestral con su territorio y sus propias costumbres y leyes, los pueblos indígenas tienen menor flexibilidad para tomar decisiones con respecto a sus tierras ancestrales. Cuando las empresas operan en tierras ancestrales, existe a menudo un reclamo de consideración especial con respecto a los beneficios derivados de estos proyectos. Esto ha generado cierta frustración en las empresas al tratar de equilibrar los intereses de diferentes grupos. Vacíos, obstáculos e impedimentos Dos 'vacíos temáticos --áreas de gran preocupación para los pueblos indígenas y otros actores que no recibieron en general mucha atención de los entrevistados de la industria-- fueron señalados como de singular relevancia en la relación entre el sector minero y los pueblos indígenas: el reasentamiento y el medio ambiente. Los entrevistados de la industria en general no señalaron el reasentamiento como un área de preocupación porque no lo estaban tratando en ese momento. Para los pocos que lo estaban enfrentando, y para los pueblos indígenas, el reasentamiento sigue siendo muy problemático por los vínculos ancestrales con la tierra. En este contexto, el reasentamiento va desde ser logísticamente difícil hasta ser el peor escenario posible. Si bien algunas pautas de reasentamiento de las instituciones de desarrollo procuran mitigar estos impactos, muchas admiten aún el reasentamiento involuntario, convirtiéndolo en un punto álgido de debate entre los pueblos indígenas (junto con sus defensores) y estas instituciones. Con respecto al medio ambiente, muchos entrevistados de la industria tendieron a señalar que las preocupaciones ambientales están dirigidas por fuentes externas, tales como diversas ONG activistas. Sin embargo, un creciente nivel de activismo de los pueblos indígenas y sus organizaciones en torno al medio ambiente parece contradecir esta opinión. Cada vez más, pueblos indígenas, ONG y profesionales del desarrollo están dando mayor énfasis a la participación de los indígenas en los procesos de evaluación ambiental y la capacitación local para la planificación del uso del suelo, la gestión de recursos naturales y el control ambiental.


Los entrevistados de la industria indicaron también diversos factores que limitaron su manejo de los temas planteados en esta revisión. Entre estos figuran: Gobiernos nacionales - La industria parece concordar con los pueblos indígenas y muchos otros actores en esta cuestión, pero la industria es percibida también sin voluntad para comprometer directamente a los gobiernos en las áreas de preocupación comunes. El resto de la industria - El comportamiento de otras empresas con respecto a los pueblos indígenas ha afectado directamente las preocupaciones de negocios al aumentar los plazos de negociación y los reclamos comunitarios para que las empresas limpien los desastres producidos por actividades anteriores. Capacidad profesional - El personal de la industria percibe en general que tiene que imaginar el camino hacia adelante por sí mismo. Si bien muchos constataron un número creciente de consultores e iniciativas de capacitación disponibles para brindar servicios, son vistas como medidas provisorias, utilizadas porque la educación profesional convencional aún no ha cubierto esta necesidad. Capacidad indígena comunitaria - Los entrevistados de la industria y pueblos indígenas plantean la preocupación de que las comunidades, a menos que hayan pasado por una experiencia con la minería, están mal preparadas para asumir la carga adicional de manejar el proceso de compromiso y sus propios resultados. El carácter de la industria - Existe un problema fundamental al procurar bases para la acción en el sector privado. Unos entrevistados de las empresas hablaron de su vacilación ante la posibilidad de arriesgar el cargo, mientras que otros se refirieron más al esfuerzo por mantener las buenas prácticas en el interior de la empresa, esperando lograr alguna ventaja competitiva. Los entrevistados sienten que ambas actitudes han obstaculizado los esfuerzos para mejorar las prácticas de la industria en una mayor escala. Resumen de los temas Existe un alto grado de convergencia entre los entrevistados de la industria y los pueblos indígenas con respecto a las áreas y desafíos temáticos. Las diferencias están en cómo cada lado enfoca el tema y sus posibles soluciones. Por ejemplo, con los derechos de tierras, los entrevistados de la industria subrayaron el deseo de simplificar y acortar los procesos legales y administrativos, mientras que los pueblos indígenas y sus defensores hicieron hincapié en asegurar los derechos y el control de largo plazo. También existen divergencias en los enfoques de los procesos de toma de decisiones y el desarrollo comunitario, entre otras. La diferencia en el énfasis y las prioridades en cada contexto local particular es más difícil de aprehender en una encuesta amplia. Los pueblos indígenas han subrayado en forma sistemática el deseo y el derecho a determinar los costos y beneficios de acuerdo a sus propios valores y a formar parte de la toma de decisiones relativas a los proyectos de minería en sus territorios desde la etapa más temprana posible. Este concepto de 'participación significativa' subyace en todos los temas identificados por los pueblos indígenas.


Iniciativas y programas existentes El ICMM y sus miembros podrían considerar su presencia en algunas iniciativas y programas nacionales e internacionales sobre estas cuestiones. En términos de construir relaciones con los pueblos indígenas en el plano internacional, están las reuniones anuales del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas y del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos). Un miembro del ICMM ha asistido a estas reuniones en forma regular. Existen también oportunidades para que la industria se involucre en temas desde CLPI hasta consulta comunitaria, investigación y estándares del Banco Mundial. Conclusiones La industria y los pueblos indígenas no tienen efectivamente un método o foro coordinado a nivel internacional que pueda alcanzar un entendimiento mutuo sobre los temas de importancia decisiva a través de un diálogo abierto y que permita generar capacidad entre sus miembros por medio del intercambio de experiencias desde una variedad de perspectivas. Se han identificado varias actividades de seguimiento a partir de esta revisión, centradas en las formas cómo la industria podría trabajar directamente con los pueblos indígenas para diseñar planes de acción nacionales o internacionales que pudieran basarse en un entendimiento común de los temas y sus posibles soluciones:

• A partir de la experiencia de los entrevistados de la industria, emprender un estudio más profundo de los procesos de compromiso y consentimiento indígena que podría proporcionar los fundamentos para un compromiso efectivo con las iniciativas existentes sobre el CLPI.

• Participar en un diálogo internacional entre la industria y los pueblos indígenas para explorar más ampliamente las áreas de acción común: Esta idea podría aplicarse también en el plano nacional.

• Crear oportunidades profesionales de trabajo en redes que posibiliten un esfuerzo de aprendizaje más amplio a través de lugares disponibles (tales como las asociaciones nacionales), pero que podría incluso ser apuntalado para incrementar los conocimientos y habilidades a nivel internacional, así como para iniciar la evaluación de los programas universitarios y profesionales existentes para el personal de la industria.

1. Introducción


Esta revisión se propone brindar una visión general sobre las diversas cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas1 que enfrenta la industria minera cuando busca acceder a un territorio, llevar a cabo la exploración y, si ésta es exitosa, desarrollar y administrar una operación extractiva. Nuestro objetivo aquí es proporcionar orientación sobre opciones posibles en este campo para el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) y la industria minera en general. La revisión fue encomendada por el ICMM, bajo la dirección del Comité de Trabajo sobre Comunidad y Desarrollo Social. Para cumplir con el objetivo de dar orientaciones, la revisión abarcó los siguientes aspectos clave de la relación entre pueblos indígenas y minería:

• Identificación de los problemas - Relevar las opiniones de miembros del ICMM y de órganos nacionales clave de la industria sobre los problemas indígenas actuales y futuros en sus áreas geográficas de interés. Obtener una indicación de estas organizaciones sobre las implicaciones y la significación de estos problemas para la industria. Verificar si las mismas reciben activamente información sobre estos temas y de qué manera. Evaluar asimismo su capacidad y sus recursos para manejar estos asuntos.

• Pueblos indígenas y comunidad local - Explorar las relaciones entre las oportunidades y preocupaciones de los pueblos indígenas y de otras comunidades locales (i.e. no-indígenas), las interrelaciones entre las poblaciones nativas y las actuales, así como las situaciones en que las posibilidades o preocupaciones pueden ser afines o estar en conflicto.

• Iniciativas existentes y planeadas - Realizar un estudio bibliográfico y en sitios Web abarcando organizaciones internacionales y nacionales clave de los pueblos indígenas (tanto gubernamentales como ONG), ONG no-indígenas y departamentos y organismos gubernamentales (a niveles nacional, estatal o provincial) pertinentes, para verificar temas e identificar programas o iniciativas existentes y planeadas, sus objetivos y sus cronogramas. Incluir iniciativas de Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional (CFI) y otras organizaciones internacionales pertinentes.

• Compromiso de grupos de interés - Identificar los grupos principales (indígenas y no-indígenas) que han aportado o están aportando a programas e iniciativas. Determinar los mecanismos por medio de los cuales las partes interesadas (incluyendo la industria de recursos) pueden ofrecer aportes.

• Tendencias legislativas - Determinar cualquier factor geográfico o legislativo que pueda influenciar el producto final de estos programas e iniciativas.

• Convergencia de intereses - Indicar cualquier tendencia o concordancia de temas significativos en otros foros.

En las operaciones de la industria, los contextos locales son muy variados. En algunas situaciones, la 'comunidad local' puede ser totalmente indígena e incluir sólo uno o pocos grupos indígenas. En otras, las empresas pueden encontrar una mezcla de varios pueblos indígenas e incluso algunos que no compartan la misma lengua. Y aún otras pueden incluir poblaciones indígenas y no-indígenas. Por último, algunas zonas están siendo reclamadas por pueblos indígenas, aunque la mayoría de sus habitantes no son indígenas. El tamaño de la población puede ser inferior a 100 personas o superior a 100.000 personas. (Para los propósitos de este informe, los términos 'comunidad' y 'comunidades' se refieren sólo a 1 Nota sobre la terminología. Se utilizan palabras y frases muy diferentes para denominar a las poblaciones que poseen un vínculo ancestral con un territorio específico. En Canadá y Australia, muchos usan el término 'aborigen'. En Estados Unidos, la expresión más generalizada es 'americano nativo'. A nivel internacional, el término más comunmente utilizado es 'indígenas', que es el que usaremos en este informe.


comunidades indígenas, no a otras comunidades locales, a menos que se especifique de otra manera.) Los miembros del ICMM manifestaron interés en esta revisión por varias razones. Para algunas empresas, una parte sustancial de sus operaciones de negocios se asienta en o cerca de territorios de pueblos indígenas. Esto incluye a Australia, Canadá, Estados Unidos y partes de América del Sur y de la región Asia-Pacífico. Además, una parte sustancial de sus intereses de exploración se encuentra en territorios cada vez más remotos, en donde son altas las probabilidades de interacción con pueblos indígenas. Otro motivo de interés surgió en las entrevistas con miembros del ICMM: algunos entrevistados de la industria esperan alcanzar una mayor comprensión de lo que perciben como un creciente movimiento internacional de los pueblos indígenas, que viene trabajando activamente para definir los temas y directrices operativas que afectan al comportamiento de la industria y que sigue siendo para aquellos un fenómeno algo enigmático e inaccesible. Metodología En el centro de esta revisión se encuentran los resultados de una encuesta entre las empresas y asociaciones miembros del ICMM sobre cómo definen en la actualidad los temas, los desafíos que están enfrentando y las soluciones de que disponen. Inicialmente, se requirió la participación al total de las 15 corporaciones miembros y a 17 de las asociaciones afiliadas al ICMM2. Diez empresas y cuatro asociaciones respondieron. Por recomendación de los miembros del ICMM entrevistados, otra empresa y dos asociaciones subnacionales no-miembros del ICMM también fueron incluidas. En total hubo, por lo tanto, 38 respuestas provenientes de 17 empresas o asociaciones. Entre los entrevistados se encuentran integrantes del personal a cargo de las políticas internacionales, así como también gerentes a nivel de país o de planta y personal de exploración. Los entrevistados analizaron, en diversos grados, las experiencias en nueve países: Australia, Canadá, Chile, Estados Unidos, Indonesia, Papúa Nueva Guinea, Perú, Sudáfrica y Tanzania. Los integrantes de la industria mencionaron otros cuatro países, pero fueron analizados en muy poca medida: Brasil, Colombia, Filipinas y Mozambique. Este informe no incluye todos los temas planteados por cada individuo o grupo. No hicimos esto para descartar ninguna de las opiniones manifestadas, sino más bien para tratar y destacar los temas referidos que concitaron mayor atención. Como criterio, el grupo de trabajo del ICMM que supervisó este proyecto recomendó concentrarse en los temas que fueran destacados por, al menos, 30 por ciento de las personas encuestadas. Una lista completa de las áreas temáticas analizadas en las respuestas se incluye en el Apéndice A. Se aplicaron las reglas de la Chatman House sobre no atribución de las declaraciones a organizaciones o individuos. Los resultados de la encuesta de la industria presentados en este informe son comparados con la forma cómo otros grupos de interés definen los temas, dando prioridad a los pueblos indígenas y sus organizaciones, pero también más en

2 Los Términos de Referencia de este proyecto se concentraron en atraer la participación de los órganos nacionales de la industria. Estas 17 asociaciones miembros fueron seleccionadas en consulta con el personal del Secretariado del ICMM y el grupo de trabajo del proyecto.


general a las instituciones de desarrollo (el Banco Mundial y otros bancos y organismos de desarrollo), profesionales del desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONG), gobiernos nacionales e inversores. Estas opiniones exteriores a la industria fueron obtenidas de una variedad de fuentes, primariamente de una investigación bibliográfica y en sitios Web, pero también de conversaciones individuales cuando fue posible. Comentarios generales sobre los hallazgos La organización de este informe estuvo en gran medida determinada por la forma cómo los entrevistados tendieron a analizar una lista muy larga de asuntos interrelacionados, si bien todos los participantes en la encuesta admitieron la dificultad de dividir los temas en diferentes categorías. Originalmente, un objetivo era ver si cualquier tendencia en la definición de los temas podía ser identificada a partir de ciertos factores tales como la ubicación geográfica de las operaciones o la posición del encuestado dentro de la empresa. Mientras unas pocas tendencias eran en efecto percibidas a partir de contextos nacionales, resultó que entre los entrevistados de la industria había una similitud mucho mayor de la esperada. La encuesta intentó también determinar cuáles temas eran actuales y cuáles podían ser etiquetados como 'emergentes'. Sin embargo, esta distinción también se perdió por dos razones principales. Primero, muchos entrevistados de la industria no distinguían entre una u otra calificación o no designarían a ningún tema particular como 'emergente', la atención general estaba mucho más en el aquí y ahora. Segundo, las distinciones realizadas estaban muy individualizadas. Por ejemplo, mientras un encuestado de la industria de Canadá definió el desarrollo económico local como un tema actual, otro del mismo país lo consideró un tema emergente. Otro ejemplo sería el debate en torno al 'consentimiento libre, previo e informado' (CLPI): los entrevistados de Perú habían estado tratando este asunto por varios años, mientras que los de Canadá y Australia tenían niveles de experiencia mezclados en este aspecto. Por lo tanto, este informe refleja los temas a partir de alguna convergencia de intereses en una serie de contextos nacionales distintos, lo que quizás sea la mejor manera de iniciar las discusiones desde una perspectiva global de la industria. El intento de extraer lecciones clave de los diversos encuestados está fuertemente influenciado por la forma cómo los entrevistados y otros grupos de interesados definen un tema vinculado al trabajo con pueblos indígenas. El Capítulo 2 ofrece un breve panorama de cómo los pueblos indígenas y sus preocupaciones llegaron a ser percibidas como distintas de las de otras comunidades locales. Si bien los pueblos indígenas son muy diversos en sus historias, culturas e interacciones con el sector minero, algunas similitudes importantes permiten armar el escenario para el análisis que viene a continuación. Como se dijo, la mayoría de los entrevistados dedicó la mayor parte del tiempo a describir los desafíos cotidianos: qué hacen y cómo lo hacen diariamente. No obstante, varios desafíos comunes parecían permear las relaciones entre empresas mineras y pueblos indígenas, así como dar forma a estas relaciones desde el comienzo hasta el fin. Estas preocupaciones 'contextuales', descritas en el Capítulo 3, son las que actúan como conductores clave en la definición del 'qué'


y el 'cómo'. Los temas o conductores que se pusieron al frente incluyen la carencia histórica de confianza entre algunos pueblos indígenas y la industria, las acciones (o inacción) de los gobiernos nacionales, los derechos de tierras y lo que algunos ven como la falta de comprensión o preocupación de la industria con respecto a los pueblos indígenas en general. El Capítulo 4 revisa las complejidades operativas cotidianas en las relaciones entre pueblos indígenas y empresas. Casi todos los entrevistados de la industria, al igual que los pueblos indígenas, ONG y profesionales del desarrollo, coinciden en que estas preocupaciones operativas constituyen la base del desarrollo de relaciones de respeto y mutuamente beneficiosas: prácticas de compromiso de la comunidad en un contexto indígena, comunicaciones efectivas, conciencia intercultural, proceso participativo de decisión, desarrollo comunitario indígena eficaz y así por delante. Como parte de esta discusión, se analizan distintas perspectivas sobre el concepto de consentimiento libre, previo e informado. Las entrevistas y búsquedas bibliográficas dejaron en claro que había unas pocas lagunas entre los temas identificados por la industria en una amplia escala y los identificados por los pueblos indígenas y otros actores. Incluso en sus reflexiones sobre los desafíos existentes y sus habilidades para manejarlos, los entrevistados de la industria brindaron algunas percepciones sobre su capacidad para satisfacer realmente los desafíos descritos por ellos. El Capítulo 5 brinda un breve panorama de estas lagunas, barreras e impedimentos. El Capítulo 6 ofrece un 'mapa temático' que presenta en forma más gráfica cómo convergen las definiciones dadas a los temas por diferentes actores. El Capítulo 7 describe brevemente algunas iniciativas existentes en las que el ICMM y sus miembros podrían estar interesados en intervenir y el Capítulo 8 ofrece algunas otras opciones de participación.

2. Antecedentes


Parte del desafío en este proyecto --y para el sector de la minería en general, en el desarrollo de un enfoque coherente de los 'temas indígenas'-- es la amplia diversidad de situaciones en que se plantean los temas de preocupación. Las Naciones Unidas estiman que unos 300 millones de indígenas viven en más de 70 países en todo el mundo. Los territorios indígenas ancestrales van desde el Círculo Polar Ártico, habitado casi exclusivamente por los pueblos inuit y sami, hasta los mapuches en el sur de Chile y los san en Sudáfrica. Sus sociedades representan miles de las lenguas y culturas remanentes del mundo. En algunos países, a partir de las estadísticas de natalidad, pueden representar incluso al sector de mayor crecimiento demográfico3. En países tales como Bolivia y Guatemala, los pueblos indígenas son mayoría, mientras que en otros países constituyen una minoría muy pequeña. En Estados Unidos, por ejemplo, en donde ciertas tribus nativas se encuentran entre los mayores propietarios de tierras del país, la población indígena en conjunto representa un 1,5 por ciento del total de la población. En Australia, los pueblos indígenas constituyen aproximadamente 2,5 por ciento de la población y en Filipinas cerca del 8 por ciento. Algunos estados-nación contienen cientos de grupos étnicos y lenguas diferentes, mientras otros contienen sólo unos pocos agrupamientos importantes4. Los pueblos indígenas sobreviven y prosperan en áreas urbanas, suburbanas y en algunas de las tierras más remotas del planeta. La mayoría de las fuentes indica que la mayor parte de los pueblos indígenas habita todavía en áreas rurales, a menudo muy apartadas, y que sus medios de vida derivan sobre todo de actividades de subsistencia tales como la caza, la pesca y la recolección, así como la ganadería y agricultura en pequeña escala. Sus sistemas de salud dominantes descansan en gran medida en la medicina tradicional. La diversidad de experiencias indígenas con las industrias extractivas puede tal vez enmarcarse entre los dos polos extremos. Diferentes organizaciones tienen diferentes números, pero los organismos internacionales, incluyendo las Naciones Unidas, reconocen que existen todavía unos 30 pueblos 'no-contactados' en países como Brasil, Perú y Papúa Nueva Guinea, conocidos sólo por medio de evidencias e historias antropológicas. Otros pueblos han tenido contactos limitados pero viven en aislamiento voluntario con respecto a las sociedades que los rodean5. El bienestar de estos pueblos ha concitado reciente atención por el debate sobre el proyecto de gasoducto de Camisea en Perú, que atraviesa territorios protegidos de los pueblos nanti, machiguenga y nahua6. En contraste con lo anterior, algunos pueblos indígenas buscan activamente oportunidades económicas de 'estilo occidental', como lo muestra el creciente número de empresas contratistas aborígenes que proliferan en torno a la minería en Canadá y Australia. Quizás en el extremo final de este grupo se encuentra la tribu ute del sur en Estados Unidos, que adquirió recientemente una empresa nativa hawaiana de gas natural por US$ 123 millones y cuyos activos netos se sitúan en más de US$ 1.500 millones, debido principalmente al arriendo por la 3 Una de las dificultades al usar estadísticas como éstas, a pesar de que son citadas a menudo por muchas fuentes diferentes, es el problema de la precisión de los datos. Las dificultades provienen tanto de las diferencias de definición entre los países como por las limitaciones existentes en la voluntad y capacidad de todos los países para conocer a las poblaciones indígenas. Uno de los primeros mandatos del Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas es ayudar a diseñar una recogida de datos más efectiva y permanente sobre los pueblos indígenas de todo el mundo. 4 Ogunwole 2002; Gobierno de Australia, Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio 2004; Oficina Nacional de Estadísticas, Filipinas 2004. 5 Ver en www.un.org/events/tenstories/story.asp?storyID=200, Las Historias: 2004. 6 Ver Kostishack 2004.


tribu de sus reservas de metano7. Dentro de esta diversidad, existen muchas perspectivas indígenas diferentes sobre la minería. Algunos pueblos han practicado por siglos la minería artesanal como parte de sus culturas. Otros no han tenido contacto con ella en ninguna forma. Algunos apoyan activamente la minería en su territorio, otros se oponen firmemente e incluso están los que no tienen decisión al respecto. El problema de las definiciones Durante los últimos 30 años aproximadamente, instituciones internacionales tales como las Naciones Unidas han hecho un esfuerzo creciente por entender mejor las sociedades indígenas y sus circunstancias particulares en todo el mundo. En 1971, la Subcomisión de la ONU de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías designó a José Martínez Cobo como Relator Especial. En 1981, Cobo inició la producción de una obra en varios volúmenes que se convirtió en una iniciativa divisoria de aguas para el movimiento mundial por los derechos de los pueblos indígenas8. Cobo utilizó la siguiente definición para describir las características de las poblaciones que iban a ser consideradas en su obra:

Las comunidades, la gente y las naciones indígenas son las que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades pre-coloniales se han desarrollado en sus territorios, considerándose a sí mismos distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios, o en partes de ellos. Forman actualmente sectores no-dominantes de sociedad y están determinados a preservar, desarrollar y transmitir a las generaciones futuras esos territorios ancestrales y su identidad étnica, como la base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legislativos

Varias definiciones distintas son utilizadas aún a nivel nacional e internacional, con diferencias incluso entre organismos de la ONU9. Un problema es que cada definición ha sido influida por el programa de la institución que la confeccionó. Una definición utilizada a menudo por organizaciones indígenas con actuación internacional es la del Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT):

los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas

La definición del Convenio 169 de la OIT pone énfasis también en la auto identificación como criterio fundamental.

7 Newsom 2003. 8 Cobo 1981. 9 Ver en el Apéndice B algunas de estas definiciones.


Las definiciones nacionales y aquellas usadas por los propios pueblos indígenas varían ampliamente y se basan en experiencias más particulares, pero tienen en común muchos de los criterios recién mencionados:

• un vínculo ancestral con un territorio particular; y • lenguas, costumbres e instituciones diferentes a las de otros sectores de la

sociedad, que en gran medida están profundamente enraizadas en la relación con su tierra y que se conservan hasta el presente.

Algunos países aún no reconocen formalmente a los pueblos indígenas en forma separada de otros grupos. Geográficamente, esto parece prevalecer en África, en donde los líderes políticos han preferido poner la mira en objetivos políticos que buscan construir la unidad nacional, con el temor de que reconocer derechos diferentes para ciertos grupos provoque conflictos internos. Esto es también en reconocimiento de que los estados africanos --aunque pueden haberse liberado de las fuerzas colonizadoras externas-- fueron dejados con fronteras y sistemas políticos que garantizaban el control en forma efectiva sólo para un puñado de grupos dentro de sus fronteras, en lugar de adoptar sistemas que restablecieran el autogobierno a nivel local. De acuerdo con los entrevistados de la industria en África, esta situación política genera para ellos un contexto local 'muy susceptible' en cuanto a la identificación de cuestiones como 'indígenas'. Un informe reciente publicado en conjunto por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y el Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas busca comprometer más efectivamente en el debate sobre los pueblos indígenas y recomienda con firmeza que el camino para avanzar no es negar su existencia dentro de África sino entender mejor el contexto en el cual viven y los desafíos que continúan enfrentando. El informe hace mención a varios pueblos del continente --los san en África del Sur, los pigmeos/batwa en África Central, los hadzabe de Tanzania, los maasai y ogiek de Kenia y los pueblos bereberes del Norte de África, entre muchos otros10. Esta última tendencia puede ayudar a su vez a la industria extractiva a encontrar un sendero hacia adelante en sus relaciones con los pueblos indígenas en África.

Dos enfoques de los temas en juego Diferentes grupos de interés utilizan dos enfoques distintos pero relacionados al analizar lo que singulariza a los pueblos indígenas frente a otros grupos:

• la marginación socio-económica y política, fundada durante la colonización histórica y proseguida en los procesos económicos y políticos actuales, que ahora debe ser rectificada si los objetivos del desarrollo sustentable son para ser realizados a nivel local; y

• los derechos, sustentados en el concepto fundamental de autodeterminación y en la ocupación y uso histórico del territorio, conocido habitualmente como título 'aborigen' o 'nativo' --o sea, que la relación histórica de los pueblos indígenas con sus territorios ancestrales los singulariza no sólo desde el ángulo cultural sino también desde el legal.

Con respecto a la cuestión de la marginación, los pueblos indígenas, algunos gobiernos, organismos de la ONU, ONG, instituciones y otros actores del desarrollo señalan las preocupaciones fundamentales planteadas por José Martínez Cobo a comienzos de 1981, que desde entonces han sido aclaradas y reiteradas. Los estudios han mostrado que mientras hay una mejoría creciente de 10 Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos 2004. Ver también Stavenhagen 2002. La constitución de Camerún reconoce los derechos de los pueblos indígenas dentro de sus fronteras. En Etiopía, Uganda, Sudáfrica y Namibia, entre otros, existe algún reconocimiento limitado de grupos o lenguas particulares.


las circunstancias políticas, sociales y económicas de los pueblos indígenas en algunos países, la amplia mayoría de los pueblos indígenas vive todavía bajo la 'discriminación, opresión y explotación' descritas por Cobo y tales condiciones no se encuentran solamente en los países habitualmente etiquetados como 'en desarrollo'. Diversos estudios sobre Australia, Canadá y Estados Unidos indican que algunas de estas mismas condiciones persisten hasta el presente para muchos pueblos indígenas establecidos dentro de sus fronteras11. Los temas específicos de preocupación que siguen siendo planteados por los pueblos indígenas, sus organizaciones e instituciones y ONG del desarrollo son:

• acceso reducido o inexistente a los procesos políticos formales y a las estructuras de decisión --en algunos países, esto puede llegar a ser una negación absoluta de la ciudadanía12;

• acceso reducido o inexistente al sistema judicial; • acceso reducido o inexistente a los servicios sociales básicos, incluyendo

salud y educación; • falta de acceso a los procesos de toma de decisiones; • falta de reconocimiento legal de títulos de propiedad de la tierra o

expropiación continua del territorio; • falta de aceptación o de integración de las estructuras consuetudinarias de

toma de decisiones por los sistemas estatales; • falta de acceso a los sistemas económicos, como por ejemplo el acceso al

capital, y altos niveles consiguientes de pobreza; y • altos niveles de discriminación y de prejuicio provenientes de otros sectores

de la sociedad. Es ampliamente reconocido que, por causa de estos procesos, los beneficios de los proyectos de 'desarrollo' tendían a circular lejos de las comunidades indígenas afectadas por los mismos y se dirigían en cambio hacia centros provinciales o nacionales. Incluso antes del informe de la Revisión de las Industrias Extractivas de 2003 del Grupo del Banco Mundial, los estudios indicaban que estos proyectos no sólo no beneficiaban a los grupos indígenas, sino que a menudo contribuían a aumentar la pobreza y la desintegración cultural13. Para atender esta situación, ha habido un movimiento crecientemente organizado de presión sobre los gobiernos nacionales tanto para reconocer como para poner en marcha con energía los derechos de los pueblos indígenas. El reconocimiento se ha dado de muy diferentes maneras, comenzando siglos atrás con los tratados firmados con las administraciones coloniales. Desde esa época, docenas de naciones han puesto en funcionamiento alguna forma de protección legal para sus tierras, medios de vida, costumbres y recursos14. Los derechos reconocidos 11 Los estudios dentro de estos países industrializados generalmente dirigen su atención a problemas de alto grado de pobreza y de discriminación en un amplia gama de situaciones (por ejemplo, en el acceso al crédito, a la vivienda, a la educación y así por delante), bajos niveles de servicios sociales disponibles, altos índices de encarcelamiento, con las dificultades consiguientes de acceso a los sistemas de justicia y otros problemas por el estilo. Por ejemplo, ver el informe de la Royal Commission on Aboriginal Peoples de Canadá de 1996 y del Comité de la ONU para la Eliminación de la Discriminación Racial de 2002, en donde se expresa que el proceso para atender los diversos problemas señalados por la Royal Commission seguían estando inconclusos en 2002. Ver también el informe del Comité de la ONU para la Eliminación de la Discriminación Racial de 2000. 12 Los problemas de acceso a la justicia y a la ciudadanía han sido descritos de varias maneras. Entre los ejemplos se cuenta: la ley marroquí que prohíbe la inclusión de niños con nombres berebere en el registro de nacimientos; la ley de Nepal que prohíbe a cualquier indígena ocupar un puesto de trabajo en el poder judicial; y la denuncia contra Camerún por no suministrar documentos de identidad ciudadana a los batwa. Ver Stavenhagen 2004a, Alarcón 2004 y Forest Peoples Programme (Programa de los Pueblos del Bosque) 2000. 13 Ver, por ejemplo, Comisión Mundial de Represas 2000; Stavenhagen 2003; Psacharopoulos y Patrinos 1994. 14 Dada la complejidad de los marcos legales que gobiernan estas cuestiones en los ámbitos nacionales, no existe un compendio simple de todos los países que proporcione alguna protección. El tema puede caber en todo lo que vaya desde distribución y propiedad de la tierra hasta explotación de recursos naturales, estatutos de conservación del medio ambiente, protección del patrimonio cultural y así por delante. Cómo mínimo, 17 países ratificaron el Convenio 169 de la OIT: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Guatemala,


por los gobiernos nacionales varían, pero típicamente incluyen alguna forma de autogobierno, propiedad de la tierra (ya sea individual o colectiva), acceso a la tierra, derechos sobre los recursos y protección del patrimonio cultural. Los derechos sobre la tierra y los recursos pueden ser reconocidos formalmente por tratados o acuerdos de reivindicación de tierras con el gobierno nacional o pueden ser integrados a los marcos legales nacionales mediante el reconocimiento a nivel local de la ley consuetudinaria. Para muchos países, sin embargo, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas ha sido un hecho bastante reciente. La ratificación del Convenio 169 de la OIT por 17 países sólo se produjo en los últimos 10 a 15 años. Implementar y garantizar diariamente la vigencia de estos derechos es todavía una lucha en muchas naciones. Dos procesos internacionales pueden impulsar más ampliamente este enfoque basado en derechos en los próximos años. Dentro del sistema de las Naciones Unidas y como parte integral del primer Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (1995-2004), se discute en la actualidad un Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. A la vez, dentro de la Organización de los Estados Americanos se ha venido elaborando un Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Ambos procesos, a diferencia del que condujo al Convenio 169 de la OIT, cuentan con la participación activa de un amplio espectro de representantes indígenas y, por el momento, ambos documentos delinean en lo fundamental derechos más fuertes sobre las tierras y los recursos15. Por estas razones --y en parte debido a la creciente fortaleza de los esfuerzos de los pueblos indígenas para que sus derechos sean reconocidos con mayor firmeza--, la ONU creó en el año 2000 el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. Además de conducir su propio programa de trabajo, el foro sirve como punto de coordinación entre los diversos organismos de la ONU en torno a las cuestiones clave de relevancia para los pueblos indígenas. Se coordina con el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, un programa auspiciado por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), que aboga por los derechos de los pueblos indígenas e investiga abusos contra los mismos. Los pueblos indígenas defienden también con vigor sus derechos en una serie de foros internacionales, actuando por medio de sus coordinaciones políticas en casi todas las reuniones intergubernamentales o interinstitucionales de relevancia. Participaron activamente en los trabajos de la Comisión Mundial de Represas y en el desarrollo del Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal) y del Marine Stewardship Council (Consejo de Manejo Marino). Intervinieron en varios órganos del Convenio sobre Diversidad Biológica y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y han trabajado para moldear los mensajes y programas de la Organización Mundial de Comercio, la Cooperación Económica Asia-Pacífico, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, el Congreso Mundial de Parques y otros eventos.

Honduras, México, Noruega, Países Bajos, Paraguay, Perú y Venezuela. Y están los países que poseen leyes o políticas que distinguen a los pueblos indígenas, tales como Australia, Bangladesh, Camboya, Camerún, Canadá, Chile, Estados Unidos, Guyana, India, Japón, Malasia, Nueva Zelandia, Nicaragua, Rusia, Taiwán y Tailandia. 15 Ver el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, 1989, en www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm; el Proyecto de declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, E/CN.4/SUB.2/RES/1994/45 (1994), en ap.ohchr.org/documents/sdpage_e.aspx?m=120&t=11; y el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2000), en www.oas.org/juridico/spanish/ag00/agres_1708_xxxo00.htm


Los crecientes esfuerzos de los pueblos indígenas y las organizaciones que los apoyan para coordinar las relaciones entre el desarrollo socio-económico y el estatus de sus derechos y los grados de empoderamiento han comenzado a socavar las distinciones entre los organismos y sus enfoques de las cuestiones de los pueblos indígenas. Instituciones tales como el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo tienen ahora en vigor o en revisión políticas para los pueblos indígenas y están comenzando a adoptar lo que ha sido denominado como un 'enfoque de derechos' en las estrategias y políticas de desarrollo.

3. Problemas del contexto


Las preocupaciones descritas en el Capítulo 2 con respecto a las circunstancias históricas y presentes de los pueblos indígenas arman el escenario para el primer conjunto de temas que parecen ganar consenso entre los entrevistados de la industria y otros grupos de interés encuestados para esta revisión. En base a las respuestas de la industria a la encuesta, cuatro áreas temáticas definen y dan forma las interacciones de la industria con la mayoría de, si no todos, los pueblos indígenas y parecen tener en consecuencia una amplia repercusión en las operaciones situadas en territorios indígenas:

• histórica falta de confianza; • gobiernos nacionales; • derechos y tenencia de la tierra; y • amplio reconocimiento y apoyo de la industria.

Las empresas en forma individual han respondido de diferentes maneras a estas preocupaciones. Por ejemplo, adoptando medidas políticas explícitas hacia los pueblos indígenas y realizando acuerdos y asociaciones, formales e informales, con comunidades y organizaciones indígenas locales. Histórica falta de confianza Todos los grupos de interés reafirman que el camino del desarrollo sustentable a nivel local puede transitarse solamente mediante la construcción de relaciones de respeto, mutuamente beneficiosas y de largo plazo entre las empresas y los pueblos indígenas. Esto sólo puede hacerse generando confianza y la confianza es difícil de obtener en el contexto descrito en el capítulo precedente. Esta falta de confianza fue destacada con mayor frecuencia por los entrevistados de la industria de aquellas zonas en donde la minería es percibida como habiendo estado íntimamente vinculada con las prácticas de gobiernos pasados e incluso de la colonización, como en Sudáfrica y las Filipinas. No obstante, también fueron mencionadas experiencias negativas del pasado con la industria minera en respuestas provenientes de Canadá, Australia y Estados Unidos. Los entrevistados de la industria hablaron de difíciles batallas para desarrollar relaciones positivas. Unos pocos mencionaron experiencias en donde las comunidades indígenas cerrar sus puertas a las operaciones extractivas. Otros hablaron de meses o años de iniciativas fundamentales de comunicación aún anteriores a cualquier negociación formal. Los recuerdos tangibles de malas prácticas hacen más difícil la creación de confianza. Los entrevistados de la industria mencionaron particulares problemas en torno a los sitios de minas clausuradas o huérfanas no rehabilitados, así como las preocupaciones por el legado en torno a las minas de uranio en Estados Unidos. Los entrevistados de la industria hablaron también de las preocupaciones sociales y de salud alrededor de las operaciones más antiguas. Algunos de los problemas destacados tanto por entrevistados de la industria como otros (principalmente instituciones y ONG del desarrollo) incluyeron los impactos negativos de la inmigración en gran escala dentro de áreas mineras, cambios perjudiciales en las relaciones económicas y culturales entre las comunidades, así como entre miembros de la comunidad, y los continuos temores de la comunidad en zonas que han experimentado derrames de sustancias químicas u otras formas de degradación ambiental. En recientes declaraciones internacionales específicamente relacionadas con la minería, talleres y comités políticos de pueblos indígenas han llegado a demandar


no sólo un reconocimiento de sus derechos y un compromiso hacia mejores prácticas de negocios, sino también una moratoria de nuevas concesiones mineras hasta tanto las minas clausuradas y las operaciones actuales más antiguas hayan sido puestas en orden16. En ciertos contextos nacionales, las relaciones entre minería y pueblos indígenas continúan siendo muy tensas. Un ejemplo es la elaboración de la Política Nacional de Minerales en Filipinas. El gobierno, las industrias de minerales, el público y las organizaciones de la sociedad civil han estado enfrascadas en la discusión de este tema por más de un año, incluyendo no sólo acalorados intercambios sino también pleitos judiciales. Aunque el debate no ha estado centrado exclusivamente en las preocupaciones de los pueblos indígenas, sus organizaciones han sido muy elocuentes en la discusión de varios temas. En las discusiones y escritos sobre sus preocupaciones, los pueblos indígenas han reflexionado ampliamente no sólo en torno a las operaciones mineras en gran escala sino en general sobre diversas iniciativas relacionadas con los recursos naturales (energía hidroeléctrica, tala de bosques, petróleo, etc.), así como sobre las prácticas negativas del pasado y la falta de voluntad del gobierno para detenerlas o mitigarlas. Al dar respuesta a propuestas de proyectos o promesas gubernamentales de mejorar las prácticas y controles, a menudo han señalado las tierras explotadas en el pasado y simplemente han dicho: 'no le creo'. Estas reflexiones no están siempre dirigidas específicamente a tierras que tuvieron actividad minera, pero el impacto sobre las relaciones entre la empresa y la comunidad sigue siendo el mismo. Las preocupaciones sobre el impacto negativo de los proyectos de desarrollo han sido también el fundamento para algunas de las demandas de ayuda de pueblos indígenas al Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen17.

Esta falta de confianza ha llevado a algunas ONG a requerir la supervisión por terceros de las negociaciones y relaciones permanentes empresa-comunidad18, aunque esta sugerencia no es siempre bienvenida por los pueblos indígenas. Para las comunidades indígenas que han alcanzado un nivel de confianza y reconocimiento en representarse por sí mismos ante diferentes actores, la intervención de terceros ha sido visto a veces como una intrusión. Gobiernos nacionales Para muchos pueblos y organizaciones indígenas, la base de muchas de sus preocupaciones es su relación con los gobiernos nacionales y su habilidad para recuperar o retener cierto poder de decisión sobre sus vidas y sus medios de subsistencia. Los gobiernos nacionales fueron señalados por los entrevistados de la industria, así como por algunas instituciones, ONG e inversores del desarrollo, como un actor decisivo, que a menudo hace más difíciles las relaciones entre empresas y comunidades indígenas. Estas preocupaciones no sólo fueron planteadas con respecto a gobiernos de los países en desarrollo. Las actuales áreas de preocupación incluyen:

• programas políticos que ven a los pueblos indígenas como un obstáculo para el desarrollo nacional y un consumo innecesario de recursos;

16 Ver, por ejemplo, Forest Peoples Programme (Programa de los Pueblos del Bosque) 2003. 17 Ver, por ejemplo, Stavenhagen 2003. 18 Ver, por ejemplo, www.oxfam.org.au/campaigns/mining/ombudsman/2002/appendix/one/heard.html


• mecanismos económicos que canalizan beneficios de la minería a centros nacionales o provinciales, sin redistribuir hacia abajo, a nivel comunitario;

• decisiones políticas y presupuestales que limitan los recursos dirigidos a servicios sociales y capacidades locales fundamentales;

• falta de coordinación sobre estos temas entre distintas ramas del gobierno; y • una falta de voluntad para defender los derechos incluso cuando los mismos

son reconocidos en la legislación nacional. Los entrevistados de la industria hablaron a menudo de desafíos al tener que instar a los gobiernos a mantener el flujo de niveles mínimos de recursos hacia territorios e instituciones indígenas. Algunos mencionaron instancias concretas en donde los servicios fueron retirados cuando la operación industrial comenzó a producir, asumiendo que la empresa se haría cargo de los mismos. Otros se refirieron a la falta de apoyo o compromiso del gobierno para ayudar a resolver conflictos o desacuerdos sobre, por ejemplo, reclamos de tierras. Unos pocos entrevistados plantearon preocupaciones sobre lo que parecían ser decisiones arbitrarias de los gobiernos al definir quién es indígena dentro de sus fronteras y áreas vecinas de posible actividad minera, determinando así con quién debe relacionarse la empresa. Varios entrevistados mencionaron preocupaciones en torno a la eficacia y la voluntad de los gobiernos nacionales para redistribuir los beneficios financieros provenientes de la minería entre los pueblos indígenas. Derechos y tenencia de la tierra Los derechos y la tenencia de la tierra son de la mayor importancia tanto para los pueblos indígenas como para las empresas, por estar éstos en el origen de muchos conflictos del pasado entre pueblos indígenas, gobiernos nacionales y empresas mineras, así como ser el aspecto fundamental de la relación. Los derechos sobre la tierra son la preocupación central de muchos pueblos indígenas. Su territorio ancestral ha sido descrito como una representación física de su cultura, su espiritualidad y su identidad. Para aquellos que viven todavía en esas tierras, el territorio representa a menudo la fuente del alimento, la cura, la vestimenta y el refugio. Las tierras de los pueblos indígenas sirven también de base a su autogobierno y sus economías. Es su recurso principal. Y dados los recursos naturales existentes dentro de los territorios indígenas, puede ser un recurso sustancial. Dependiendo de la región geográfica, los territorios de los pueblos indígenas y sus derechos sobre los mismos están bajo creciente presión de intereses tanto gubernamentales como comerciales, incluyendo los relacionados con extracción de minerales, de petróleo y gas natural, tala de bosques, ganadería, agricultura en gran escala, energía hidroeléctrica, el turismo e inclusive los esfuerzos de conservación y de prospección biológica. De acuerdo con muchos entrevistados de la industria, asegurar el acceso a la tierra y los recursos minerales es el objetivo inmediato y el fundamento para el desarrollo de los negocios en la industria minera y, por lo tanto, su más alta preocupación. Los derechos de tierras son, con frecuencia, el punto de partida fundamental para decidir quién debe estar involucrado y hasta qué fase. Pero la cuestión de los derechos de tierras en los territorios indígenas es notoriamente compleja y, con independencia de la región geográfica en juego, requiere de las empresas mucha dedicación de tiempo y de trabajo.


En países donde los derechos de tierras son gobernados por ley consuetudinaria, tales como Papúa Nueva Guinea, las negociaciones tienen lugar con cada propietario tradicional, que puede ser una persona, un clan familiar o un grupo más complejo. La 'propiedad' por si misma puede no implicar los mismos derechos para cada grupo por cada terreno --puede haber derechos de uso superpuestos en las áreas linderas del grupo. Además, estos derechos de uso y áreas linderas pueden estar disputadas entre diferentes propietarios, un problema que tiende a crecer cuando entra en escena una posible actividad comercial. En países como Perú o Venezuela, que han buscado formalizar con títulos estos modelos de propiedad territorial, las áreas linderas pueden estar con el tiempo mejor delimitadas, pero el uso de la tierra consuetudinario y los derechos sobre los recursos compartidos pueden no correr la misma suerte. Comprender los conceptos de uso y propiedad de los recursos en estas situaciones es también muy complejo y, de acuerdo con los entrevistados de la industria, una falta de conocimiento a este respecto ha conducido a veces a la reapertura de los acuerdos de uso del territorio y a una renegociación de compensaciones con las comunidades indígenas. Complicados como son los procesos de leyes consuetudinarias, sin embargo, los entrevistados de la industria los describen como una simple circunstancia de la realización de negocios en estos países: es difícil, pero no imposible. Estas experiencias son contrastadas con las de Canadá, Australia, Filipinas, Nueva Zelandia y, en menor medida, de Estados Unidos, en donde existen cientos de demandas activas y procesos de acuerdos en las cortes como consecuencia de decisiones judiciales o nuevas leyes. En estos casos, los títulos formales son puestos en tela de juicio en algunas áreas a veces por años e incluso décadas. Entre estas demoras y los engorrosos mecanismos de solución de disputas, los entrevistados de la industria informan que atravesar estos procesos ha probado ser muy gravoso, en valor y tiempo insumido, para todos los involucrados. Entre los entrevistados de Australia fueron particularmente evidentes los comentarios sobre las dificultades de trabajo con el marco legal. En cuanto a lograr algunos resultados mutuamente beneficiosos por el acceso de la industria al territorio, el caso más extremo en la actualidad parece ser Brasil: el gobierno ha anulado en todos los territorios indígenas las solicitudes de minería, que ahora deben ser aprobadas por el congreso nacional. El Congreso tiene a consideración dos proyectos de ley para dar mayor eficacia al procesamiento administrativo de las demandas y ha habido aporte indígena en el diseño de al menos uno de los proyectos, pero nada ha sido votado hasta la fecha19. En su mayoría, los entrevistados de la industria no cuestionaron los derechos indígenas sobre el territorio, pero existía una preocupación significativa con esos casos en donde los derechos de tierras son disputados activamente sin ningún tipo de procedimiento administrativo que los guíe en ausencia de una decisión sobre la demanda. Un estudio registró una situación en donde la expectativa de alguna orientación o asistencia formal del gobierno no se materializó, para desilusión de los pueblos indígenas involucrados y de la empresa20. Parece haber dos opiniones diferentes sobre la mejor manera de avanzar en estas situaciones. Un grupo piensa que, cuando es posible, el mejor enfoque para respetar el vínculo de la comunidad indígena con el territorio y lograr sus propios 19 Leitão s.f. 20 Zandvliet y Fraser 2002.


objetivos es, simplemente, reconocer la demanda indígena sobre el territorio y negociar directamente con los pueblos afectados, estén o no los derechos de tierras reconocidos formalmente por el gobierno. Algunos consideraron que, si es hecho correctamente, esto no interrumpe ninguna demanda formal existente en proceso legal y permite avanzar en la relación. Muy frecuentemente, este comportamiento ha sido visto como una solución pragmática para sortear procedimientos legales demasiado burocráticos y conflictivos. El segundo grupo incluye a las personas que se sienten más cómodas con la seguridad de los procesos formales oficiales y que preferirían esperar a una decisión del gobierno. Unos pocos mencionaron la posibilidad de trabajar con los gobiernos para hacer más eficiente el marco legal con el fin de facilitar a las empresas la obtención del acceso a la tierra. Los pueblos indígenas, así como algunas ONG y profesionales del desarrollo, manifestaron cierta cautela sobre cualquiera de las dos sugerencias, porque las mismas pueden ser vistas como tentativas de la industria para eludir la garantía de los derechos de los pueblos indígenas sobre el territorio. Algunos pueblos indígenas prefieren el reconocimiento formal oficial de los títulos aborígenes --no simplemente por una única negociación, sino por otras preocupaciones en torno al reclamo de los territorios ancestrales, el fortalecimiento de su identidad cultural, la creación de una base más segura para futuras negociaciones, etc. El reconocimiento de títulos formales otorga una mayor seguridad a sus derechos y el fundamento para el reconocimiento por extraños de su papel decisivo en los proyectos propuestos. Desde esta perspectiva, las sugerencias para bloquear, dar tratamiento urgente o de lo contrario interrumpir los procesos de demandas para facilitar las licencias mineras han sido fuertemente cuestionados tanto en Canadá como en Nueva Zelandia, al ser vistos como un esfuerzo ya sea por el gobierno o por otros intereses para limitar los derechos de los pueblos indígenas. Cualquier vínculo que sea percibido entre la industria y la elaboración de leyes nacionales de minería es visto como una confabulación de poderosos intereses en contra de los pueblos indígenas. En sus esfuerzos para administrar estas diferentes presiones sobre la tierra y conservar una base económica que pueda ser utilizada con provecho, muchas organizaciones de pueblos indígenas y ONG han centrado su atención en el logro del reconocimiento formal de los derechos indígenas al territorio y sus recursos. Esta preocupación ha comenzado a recibir creciente atención de diversos organismos de desarrollo e instituciones financieras debido a la importancia de garantizar la tenencia de la tierra en las iniciativas de desarrollo comunitario. Durante la revisión de la Política del Banco Mundial para los Pueblos Indígenas, tanto los grupos de interés consultados como el personal interno del banco prestaron gran atención al fortalecimiento de las estipulaciones que exigen el reconocimiento oficial de los derechos consuetudinarios sobre la tierra como condición para conceder los préstamos. Una tendencia verificada en América del Sur, en parte debido a las condiciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT, es un esfuerzo más concentrado hacia la demarcación y la emisión de títulos formales de propiedad sobre los territorios indígenas. Un aspecto final a tener en cuenta con respecto a los derechos de tierras es la creciente convocatoria por organizaciones y defensores indígenas a encontrar caminos para asegurar que, incluso cuando los pueblos indígenas acuerdan sobre proyectos de desarrollo, la propiedad de la tierra no sea traspasada completamente a otros intereses. Esto puede significar arreglos de arriendo u


opciones alternativas de recompra u otra forma de reclamación de la tierra una vez que la actividad ha finalizado y el terreno ha sido rehabilitado. Amplio reconocimiento y apoyo de la industria Una constancia final sobre el contexto planteada por pueblos indígenas, algunos entrevistados de la industria, ONG y profesionales del desarrollo es un obstáculo que para muchos es el más difícil de resolver: una barrera contra el progreso que subyace en muchas de las cuestiones recién descritas, así como en las que serán discutidas más adelante. Todos los entrevistados de la industria dijeron que cuentan en su trabajo con un sólido respaldo de sus empresas pero, como lo expresó uno de los entrevistados, todavía es un problema lograr que más colegas de la industria 'tomen en serio a los pueblos indígenas'. Otro lo describió como el trabajo con 'la burbuja': un gerente local le dijo que su trabajo es todo lo que está adentro de 'la burbuja' y que las preocupaciones de los pueblos indígenas y la construcción de relaciones con ellos son responsabilidad de otra persona. La industria no es el único sector que padece esta situación: gobiernos, instituciones financieras e incluso ONG y filántropos están lidiando con el mismo problema. Esta debe ser la razón por lo cual la mayoría de las discusiones con los pueblos indígenas y sus declaraciones sobre cualquier tema, no sólo la minería, comienzan con la solicitud (o demanda) de 'respeto'. Los esfuerzos de la industria para encarar este problema incluyen los programas de conciencia intercultural a todos los niveles implementados en muchas de las empresas relevadas en este informe. A partir de las respuestas obtenidas de la industria, la parte principal de este trabajo parece estar centrada en Australia por el momento, sin embargo, puede estar facilitada por la existencia en este caso de iniciativas nacionales tales como el Proceso de Reconciliación, la Ley del Patrimonio Cultural Aborigen de Queensland de 2003 y más de diez años de experiencia lidiando con la Ley de Títulos Nativos de 1993.

4. Cuestiones locales: Reflexiones sobre procesos y resultados


Dos áreas temáticas bastante amplias concitaron el mayor número de respuestas de la industria en la encuesta:

• la construcción de relaciones positivas y mutuamente beneficiosas (compromiso comunitario en un contexto indígena); y

• la creación de oportunidades de desarrollo sustentable efectivas y de largo plazo (desarrollo comunitario en un contexto indígena).

Para los entrevistados de la industria, estos temas generales abarcan muchos subtemas en el plano operativo. Compromiso comunitario en un contexto indígena En base al total de las respuestas, el compromiso comunitario en un contexto indígena es, en términos generales, un área temática en donde casi todos los entrevistados de la industria tienen desafíos. Para muchos, las prácticas y las comunicaciones en esta área son de vital importancia. Uno de los entrevistados las describió como “el plato principal” de la industria, otros señalaron el carácter esencial del compromiso comunitario en el logro de una licencia legal para operar en muchas áreas y de la licencia social para operar en todas las áreas. Es sustancial para el mantenimiento de la reputación de la empresa. Los pueblos indígenas basan sus preocupaciones con respecto a las prácticas de compromiso en un principio fundamental: la participación efectiva en las decisiones que afectan sus vidas. Actuar en el día a día a partir de este principio puede adoptar muchas formas distintas:

• Respeto por las instituciones y estructuras de gobernanza indígenas consuetudinarias - Esto incluye el aprendizaje a ese respecto, teniendo en cuenta las distintas estructuras dentro de cada grupo y las estructuras que gobiernan las relaciones entre los grupos, desde el propio inicio de la fase de exploración del proyecto y durante toda la actividad minera.

• Respeto por las vidas y las prioridades de los pueblos indígenas - Esto implica adaptarse a períodos de discusión y procesos de toma de decisiones algo más extensos, así como aprender cómo los proyectos propuestos pueden interactuar con otras presiones y actividades dentro de las comunidades afectadas.

• Respeto por el conocimiento de los pueblos indígenas sobre sus tierras y el medio ambiente local - Esto significa involucrar a los poseedores del conocimiento tradicional en las primeras etapas del diseño, la evaluación y la implementación de los proyectos.

• Respeto por las responsabilidades de los pueblos indígenas para con sus territorios y sus integrantes - Esto implica suministrarles toda la información necesaria de forma accesible y en un periodo de tiempo realista para la situación local, de modo que puedan tomar decisiones informadas sobre los costos y los beneficios relativos asociados a un proyecto. Esto significa también su participación efectiva en diversos aspectos del diseño y la implementación de los proyectos.

Comprender las situaciones particulares de los pueblos indígenas y su capacidad para interactuar con las empresas - Con bastante frecuencia, los pueblos indígenas disponen de recursos muy limitados y, en consecuencia, necesitarán apoyo si deben llevar a cabo largas e intensas discusiones y negociaciones técnicas. La mayoría tiene escasa o ninguna experiencia con proyectos de minería o con proyectos comerciales de gran envergadura en general y un acceso limitado a sistemas educativos que podrían apoyar su proceso de aprendizaje.


A pesar de haberse logrado algunos avances en los acuerdos entre la industria y los pueblos indígenas en torno a los principios, existe una constante preocupación en la industria por hacer las cosas bien y por ser capaz de lograr medidas y métodos de compromiso que superen la prueba del tiempo. Pueblos indígenas y ONG plantean las mismas preocupaciones, aunque con una considerable dosis de escepticismo sobre el grado de generalización realmente alcanzado por las buenas prácticas de la industria. Los entrevistados de la industria dieron los siguientes ejemplos sobre los desafíos diarios en este frente: Identificación de los socios en el compromiso - Al reflexionar hacia atrás sobre la relación de los pueblos indígenas con sus territorios ancestrales y el desafío de los derechos a la tierra en estas situaciones, los entrevistados de la industria estaban muy preocupados por encontrar métodos eficaces para saber con quiénes comprometerse y en qué momento durante el desarrollo del proyecto. Parece que la tarea de responder estas preguntas recae en la empresa en la mayoría de las situaciones y que depende en cierto grado de la capacidad de los pueblos indígenas afectados para defender sus intereses ante la empresa. Con frecuencia es imposible apoyarse en procedimientos administrativos convencionales disponibles en otros contextos locales --salvo unas pocas excepciones, estos procedimientos no existen. Algunos entrevistados buscaron asistencia de los gobiernos y no la encontraron. Otros expresaron preocupación cuando los gobiernos se involucraron, por que esto incrementó las tensiones entre la empresa y los comunidades indígenas afectadas. Identificación y trabajo con las estructuras indígenas de toma de decisiones - Como se ha mencionado, en zonas donde la tierra es gobernada por el derecho consuetudinario y donde la propiedad consuetudinaria reside en las familias o los clanes, las empresas pueden tener que comprometerse con docenas, si no cientos, de grupos. En países donde se ha impuesto la estructura de un consejo electo, el compromiso inicial puede significar no sólo discusiones formales con el organismo administrativo, sino también consultas con líderes hereditarios o consuetudinarios, mientras se debe mantener a la vez el respeto por la totalidad de las distintas instancias de toma de decisiones. Dependiendo del contexto del país, estas diversas estructuras de liderazgo pueden ser aceptadas y trabajar juntas o la estructura impuesta puede ser rechazada por los pueblos indígenas. En Canadá y Estados Unidos, que por ley operan tanto con consejos electos de tribus o bandas como con sistemas consuetudinarios, la dinámica de las relaciones puede modificarse a diario. En Australia existe un marco administrativo vigente hace sólo cuatro años y los entrevistados de la industria allí expresaron una gran frustración en los intentos por trabajar a través de los Organismos Representativos establecidos por el régimen de Títulos Nativos. Respeto por las consideraciones culturales - Al respetar la diversidad de prácticas culturales en la toma de decisiones, el proceso de compromiso con los pueblos indígenas requiere intentar conciliar, por un lado, plazos más extensos y mayores gastos destinados a las relaciones comunitarias para permitir complejos procesos de toma de decisiones a nivel local y, por otro lado, una industria que se caracteriza a sí misma como orientada por las cambiantes fuerzas del mercado y los plazos apretados. Los pueblos indígenas y quienes trabajan con ellos (ya sean facilitadores u ONG) dan cuenta de altos niveles de frustración en la medida en que los individuos involucrados en los primeros contactos parecen estar presentes un día y ausentes el siguiente. Asimismo, a menudo se percibe que el personal de las empresas está apresurado por lograr un acuerdo antes de que los pueblos indígenas se sientan cómodos para tomar una decisión.


Superación de incomprensiones culturales - Entrevistados de la industria también manifestaron preocupación por tener que superar brechas culturales en algunas áreas fundamentales de entendimiento. Por ejemplo, un entrevistado relató al haber tenido que tratar con algunos miembros de una comunidad indígena que se presentaron ante la empresa con la intención de recibir compensación por su tierra, pero un año después que la empresa comprara las tierras a los propietarios tradicionales. En su evaluación original sobre la situación de la propiedad de la tierra, la empresa no entendió que la tierra era utilizada colectivamente en forma rotativa entre distintos miembros de la comunidad. Había compensado a algunos miembros, pero no al total de usuarios. Existe inquietud aún en la empresa sobre si todos los miembros de la comunidad han entendido plenamente que la tierra ha sido vendida y que ya no les pertenece. Diseños de investigación y de evaluación eficaces - Los pueblos indígenas, las ONG y algunos profesionales del desarrollo a menudo cuestionan a algunas empresas por no pensar en las fases tempranas de la investigación (como la evaluación de riesgos y el impacto) como parte del proceso de compromiso. Estas experiencias se reflejan en las prácticas de algunas empresas que no permiten la participación efectiva de las comunidades indígenas hasta que las evaluaciones y el diseño del proyecto estén terminados. Pocos entrevistados de la industria mencionaron esta preocupación, pero la mayoría se centró en cambio en si eran eficaces o no los procesos de investigación y evaluación. Muchos destacaron las profundas brechas culturales recién mencionadas. Existía una preocupación permanente, expresada por entrevistados de todas las áreas geográficas, sobre si estaban haciendo las preguntas correctas e interactuando con las personas adecuadas a nivel comunitario. Existe una creciente preocupación en los pueblos indígenas sobre si los procesos de evaluación de impactos pueden dar cuenta de todas sus inquietudes en términos del posible impacto cultural. Si bien muchos entrevistados de la industria hablaron de sitios culturales, como los cementerios ancestrales, también hay otro tipo de sitios sagrados que integran el paisaje físico y serán afectados, aunque quizás de manera no tan físicamente obvia para alguien de afuera. Estas pueden ser áreas sagradas donde residen los ancestros y otros espíritus, tienen lugar los nacimientos, se recolectan las medicinas sagradas y otros. Pueden involucrar no sólo sitios tangibles, sino también usos espirituales y reglas culturales, por ejemplo la forma cómo deben manejarse algunos tipos de aguas subterráneas en ciertas culturas. Si bien algunos países tienen legislación que exige prestar mayor atención a estos detalles, como la Ley del Patrimonio Cultural Aborigen de Queensland de 2003, en general la legislación no aporta una orientación adecuada sobre la forma de conducirse con una comunidad indígena para describir y documentar estas preocupaciones de forma apropiada. Diseño de métodos de comunicación eficaces - Si bien muchas de estas cuestiones también se aplican a situaciones en que los pueblos indígenas no están involucrados (muchos entrevistados de la industria subrayaron los esfuerzos por superar el modelo de bombardeo de información unilateral y por propiciar flujos de ida y vuelta en la comunicación y la retroalimentación), el contexto indígena pareció requerir métodos de comunicación más creativos que los típicamente disponibles en la mayoría de las empresas. La existencia de idiomas y conceptos culturales diferentes, así como la escasa aplicabilidad de métodos convencionales como informes escritos, uso de Internet, faxes y otros en muchos de estos contextos, hace que se recurra más a los métodos cara-a-cara.


Pero aún así son necesarios ajustes en lo que muchos empleados de la industria piensan cuando planifican una reunión de negocios. Entrevistados individuales hablaron de los esfuerzos de la empresa por alargar los tiempos de reunión e intercambio de información para garantizar que se dedica más tiempo a ir hasta los pueblos indígenas en lugar de hacer que ellos se trasladen a las capitales, a aportar recursos para reunir a las comunidades remotas en debates e intercambios de información, a ajustar el estilo de la conversación a las costumbres locales y así por delante. Manejo eficaz de las expectativas y la información - Las preocupaciones de la industria por lograr procesos de compromiso correctos estaban vinculadas con frecuencia a preocupaciones por manejar las expectativas adecuadamente, en especial en un contexto indígena en que un proyecto de minería puede ser visto como una forma de salir de la pobreza pero también puede ser mirado con recelo debido a circunstancias históricas. Estas preocupaciones se plantearon desde un principio, en las primeras fases de la exploración. Los entrevistados comentaron la dificultad de explicar con eficacia no sólo el proyecto propuesto sino también la propia industria, su forma de funcionamiento y cómo podría aportar potenciales beneficios en caso de tener éxito. Dijeron que a menudo este paso está ausente en muchos esfuerzos de comunicación. Incluso en países como Canadá, donde la industria minera tiene una historia bastante larga en los territorios indígenas, una reciente encuesta entre pueblos indígenas realizada por la Canadian Aboriginal Minerals Association (Asociación Aborigen Canadiense de Minerales) indicó la necesidad de mayor y mejor información sobre la industria en su conjunto21.

Mitigación o gestión del conflicto - Otra área clave que requiere métodos más eficaces de compromiso y comunicación es la prevención o mitigación de conflictos locales potenciales tanto en el interior de los grupos indígenas como entre ellos. Un resultado negativo de la minería en territorios indígenas señalado por algunos entrevistados de la industria, pueblos indígenas y ONG, ha sido la exacerbación de las divisiones intracomunitarias o entre clanes, a menudo provocadas por prácticas de las empresas mineras. Las prácticas mencionadas por los entrevistados de la industria incluyeron el uso de pagos a individuos para obtener su apoyo o la distribución de beneficios favoreciendo a ciertos grupos por sobre otros. En cierto sentido, estas prácticas fueron descritas como maneras de utilizar los beneficios financieros como sucedáneos de las técnicas de compromiso participativas basadas en un amplio respaldo. La mayoría de los entrevistados comprendía que aún modificando estas prácticas los conflictos seguirán ocurriendo como parte natural de toda vida comunitaria. Sin embargo, la industria enfrenta todavía el desafío de aprender acerca de y ayudar a implementar prácticas de resolución de conflictos culturalmente más apropiadas, de modo que estas situaciones puedan de alguna manera ser cogestionadas por los pueblos indígenas y la empresa. Organizaciones indígenas, ONG y organismos de desarrollo también subrayaron la importancia del proceso de compromiso, pero quizás con menor énfasis en la elaboración de acuerdos y mayor énfasis en lograr una comprensión mutua y un nivel de respeto para las formas de funcionamiento de los pueblos indígenas, respetando sus culturas, costumbres y prioridades y encontrando maneras de integrar sus preocupaciones en el curso de toda la relación. Tomando prestado un término aborigen canadiense, ellos buscan una ‘consulta significativa’ durante toda la vida del proyecto. Estos aspectos tienen para ellos una prioridad tan alta 21 H. Matthews, comunicación personal, julio de 2004.


como los beneficios reales y tangibles negociados en un acuerdo escrito. Desde esta perspectiva, algunas organizaciones indígenas reflexionan sobre el centro de interés de la industria --algunos entrevistados de la industria lo denominan una fijación -- en los acuerdos legales. Si bien muchas ONG y otros defensores de los indígenas consideran que los acuerdos con fuerza de ley son un paso adelante para ayudar a garantizar los intereses indígenas en un contexto históricamente negativo, los pueblos indígenas que han pasado por la experiencia señalan que a menudo el personal de la industria parece creer que este es el resultado final del compromiso en lugar de verlo como un punto más en el transcurso de la relación. Luego de firmado el acuerdo, algunos grupos han sido testigos de una caída en el nivel de contacto que mantenían con la empresa. El consentimiento de la comunidad A partir de los comentarios recogidos en la encuesta, parece haber un acuerdo básico entre los entrevistados de la industria en cuanto a que el 'apoyo' de la comunidad indígena, definido ampliamente, es un objetivo primordial de los procesos de compromiso comunitario y brinda la licencia social para operar. Algunos entrevistados señalaron que el concepto de desarrollo sustentable no se puede cumplir si la comunidad no acepta a la empresa. Sin embargo, esta comprensión no fue tan lejos como para aportar algún consenso entre los entrevistados sobre el ‘consentimiento libre, previo e informado’ (CLPI). Al ser interrogados sobre el término ‘consentimiento’, los entrevistados de la industria creían que en los países donde los derechos o títulos de tierras están más o menos establecidos se requiere algún tipo de consentimiento, existan o no reglamentos específicos que establezcan procedimientos para obtenerlo. Se citaron varios ejemplos de esto:

• Papúa Nueva Guinea, Indonesia y Perú - para poder comprar tierras a los

propietarios tradicionales, la industria debe llegar a algún tipo de acuerdo mutuo con los propietarios.

• Filipinas - se requiere el ‘consentimiento informado previo’ como mínimo en la etapa de exploración (Ley de Minería de 1995, Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas de 1997).

• Australia - bajo la Ley de Derechos Aborígenes de Tierras en los Territorios del Norte, de 1976, se exige el consentimiento en la etapa de exploración.

• Canadá - el consentimiento es requerido en las zonas en donde se lograron acuerdos (en reservaciones, así como en el área nunavut y algunas otras áreas). Donde los acuerdos sobre la tierra aún están siendo negociados pero existe el ‘derecho a la consulta’, las autoridades de contralor del gobierno preguntan si se ha alcanzado el consentimiento.

• Estados Unidos - en las reservaciones y tierras en fideicomiso, en donde las tribus tienen a menudo no sólo derechos sobre la superficie sino también sobre los minerales, se requiere la aprobación del consejo tribal.

En áreas donde los derechos de tierras no han sido resueltos, existe el entendido general de que para llegar a un acuerdo con los pueblos indígenas afectados se necesita algún tipo de confirmación del proyecto de parte de estos últimos con el fin de alcanzar una licencia social para operar. Mientras algunos entrevistados de la industria usaron libremente el término ‘consentimiento’, otros hablaron de ‘apoyo’. En situaciones en que había una oportunidad comercial pero no un claro consentimiento o apoyo de la comunidad indígena, los entrevistados dijeron que la decisión fue marcharse. Los casos de Tambogrande y Esquel fueron citados a menudo como ejemplos de lo que sucede cuando la industria minera intenta


proceder sin el consentimiento o el apoyo de la comunidad --y de aquello que debería ser evitado por la industria. Los entrevistados fueron interrogados acerca del concepto de ‘consentimiento libre, previo e informado’, un criterio cada vez más demandado por los pueblos indígenas y las ONG como un estándar en los proyectos de desarrollo:

• Unos pocos sostuvieron que el CLPI es un desafío directo a la soberanía nacional.

• Unos pocos lo consideraron equivalente a grandes rasgos con su concepto del consentimiento comunitario y la licencia social para operar, pero tenían aún preocupaciones operativas.

• Unos pocos dijeron no haber oído antes el término. • Unos pocos dijeron que no podían responder porque, si bien habían oído

hablar del término, tenían dudas sobre cómo el mismos estaba siendo definido por otros grupos interesados.

El CLPI fue un tema central de la reciente Revisión de las Industrias Extractivas y también surgió en las sesiones de 2004 del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, de Naciones Unidas, y en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Variaciones de esta terminología se encuentran en el Convenio 169 de la OIT y en los dos proyectos de declaración sobre derechos indígenas22. También es objeto de un litigio en proceso en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que falló en contra del gobierno de Nicaragua, acusándolo de violar el derecho al consentimiento y la delimitación de tierras al otorgar una concesión maderera dentro del territorio de los awas tigni23. El CLPI ya ha sido incorporado a las guías de buenas prácticas de la Comisión Mundial de Represas y del Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal), así como en la política operativa de reasentamiento del Banco Interamericano de Desarrollo24. Para muchos de los interesados (pueblos indígenas, instituciones de desarrollo, ONG y algunos inversores), el CLPI se ha convertido en el eje de las discusiones relativas a todo tipo de actividades en territorios indígenas..

No obstante, dadas las respuestas de la industria recién mencionadas, parece existir cierta interrogante sobre si el concepto de CLPI, tal como es considerado por varios grupos interesados, equivale de alguna manera a lo que las empresas piensan actualmente sobre el consentimiento o el apoyo de las comunidades indígenas y la licencia social para operar. Un problema es que, en la intensidad del debate de los últimos años, el CLPI ha sido defendido de varias maneras diferentes:

• La demanda de aplicación de los principios del CLPI ha sido orientada, por un lado, hacia los gobiernos nacionales y, por el otro, hacia instituciones internacionales (como el Banco Mundial) y actores del sector privado.

• El CLPI ha sido aplicado tanto a los pueblos indígenas como a las comunidades locales en general.

22 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, op. cit. Nota al pie 15. 23 Por mayor información sobre el caso de los awas tingni, ir al Centro de Recursos Jurídicos para los Pueblos Indígenas en www.indianlaw.org. 24 Ver la Comisión Mundial de Represas en www.dams.org, el Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal) en www.fsc.org y la Política Operativa de Reasentamiento Involuntario del Banco Interamericano de Desarrollo en www.iadb.org/sds/doc/929spa.pdf.


• El CLPI ha sido definido tanto inclusivamente (como un proceso en que los pueblos indígenas o las comunidades locales son parte de una combinación de actores que debe ser involucrada en los procesos de decisión) y exclusivamente (cuando los pueblos indígenas o comunidades afectados tienen el derecho final a la negativa).

• El uso del CLPI ha sido reivindicado por constituir tanto un derecho (en especial para los pueblos indígenas) como un principio operativo bajo el amplio concepto de la responsabilidad social empresarial.

Para los pueblos indígenas, sus organizaciones, ONG, juristas y algunos profesionales del desarrollo, el reclamo del CLPI se basa en los conceptos del derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación y el autogobierno. El Convenio 169 de la OIT resume este concepto de la siguiente manera:

Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente25.

El reclamo de los pueblos indígenas por el reconocimiento del derecho al consentimiento libre, previo e informado surge de las historias negativas antes descritas y conceptualmente es visto como el fundamento de su empoderamiento como ‘pueblos’ con instituciones colectivas y autoridad de decisión, así como miembros activos y efectivos de sus más amplias sociedades nacionales. Mientras el CLPI no es debatido con tanto calor en aquellos países en donde los gobiernos ya reconocen niveles de autogobierno de los pueblos indígenas sobre los recursos, algunos países ven el CLPI como una posible amenaza, si los pueblos indígenas rechazan ciertos proyectos, a su capacidad de orientar la explotación comercial de los recursos naturales hacia metas de desarrollo nacional. El CLPI se ha convertido en el punto crucial de un debate que yuxtapone conceptos de soberanía que empoderan a los gobiernos con el derecho y la obligación de manejar los intereses dentro de sus fronteras con conceptos de soberanía que limitan los poderes de los gobiernos nacionales para beneficiar a una parte de su población en detrimento de otros. Los escenarios elegidos para encuadrar las posiciones también crean problemas y desacuerdos mayores. Por ejemplo, los que abogan por el control total del gobierno asumen a menudo que las comunidades afectadas rechazarán los proyectos de minería (y esto no siempre ha sido así cuando las comunidades tienen cierto poder de decisión) y otros asumen que el poder de decisión va acompañado del control total de la distribución de los beneficios, que tampoco ha sido el caso. Por lo tanto, el debate en torno al CLPI se ha polarizado políticamente.

Los que procuran mayor claridad desde el punto de vista jurídico no encuentran mucha ayuda. Los académicos especializados en derechos de los pueblos indígenas respaldan sus argumentos en las mismas convenciones internacionales utilizadas por los especialistas volcados hacia interpretaciones más tradicionales

25 Convenio 169 de la OIT, Artículo 7.1.


de la soberanía nacional26. Estas convenciones fueron desarrolladas durante las décadas de 1950 y 1960, cuando gran parte de África y Asia estaban siendo descolonizadas bajo el principio de que como naciones y pueblos tenían derecho al autogobierno y a la soberanía sobre sus recursos. Como ya fue mencionado, el CLPI no ha sido conceptualizado de manera uniforme por los diversos promotores o por los marcos jurídicos nacionales que reconocen niveles de autogobierno indígena y el derecho al consentimiento. Antoanella-Iulia Motoc y la Fundación Tebtebba llegaron recientemente a la siguiente formulación (ver otras definiciones en el Apéndice C):

[Libre] Los pueblos indígenas no se sienten coartados, presionados ni intimidados en sus decisiones sobre el desarrollo; [Previo] Su consentimiento es solicitado, y dado libremente, con anterioridad al inicio de las actividades de desarrollo; [Informado] Los pueblos indígenas tienen una información completa sobre el alcance y los impactos de las actividades de desarrollo propuestas sobre sus territorios, recursos y bienestar; [Consentimiento] La decisión de dar o denegar el consentimiento respecto a las actividades de desarrollo que los afecten es aceptada y respetada27.

En el Informe Final de la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR, por sus siglas en inglés), el CLPI se describe de la siguiente manera:

El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamente como un voto sí o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo. Más bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indígenas, comunidades locales, gobiernos y compañías llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. Las compañías tienen que hacer que la oferta sea suficientemente atractiva para que las comunidades anfitriones prefieran que el proyecto se dé, negocien acuerdos sobre la forma en que el proyecto pueda darse, y por tanto den una “licencia social" a la compañía para operar28.

Incluso este último enfoque mucho más inclusivo del término ‘consentimiento’ hizo que algunos gobiernos solicitaran un cambio del lenguaje en la respuesta del equipo de gestión al informe de la EIR. La formulación final aceptada por la Junta de Gobernadores el 4 de agosto fue ‘proceso de consulta libre, previo y documentado a las comunidades afectadas, que conduzca a un amplio apoyo al proyecto por parte de las mismas'. El término también fue enmarcado como aplicable a comunidades afectadas tanto indígenas como no indígenas. El Grupo del Banco Mundial debe comenzar ahora el proceso de formular exactamente qué quieren decir esas palabras en términos operativos y cómo debe ser alcanzado y medido un ‘amplio apoyo al proyecto' por parte de la comunidad.

Los entrevistados de la industria y otros sectores han planteado varias cuestiones sobre la dificultad de llevar a la práctica el concepto del CLPI: 26 Ver, por ejemplo, la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 14 de diciembre de 1962, "Soberanía permanente sobre los recursos naturales”. Ver también Daes 2003. 27 Motoc y Fundación Tebtebba 2004 28 Salim 2003, Volumen I, p. 54.


• ¿El CLPI deberá aplicarse sólo a los pueblos indígenas o a todas las

‘comunidades locales’? • En situaciones locales complejas, en donde hay distintas comunidades y

estructuras de toma de decisiones, ¿cuáles deberán ser incluidas en el proceso de consentimiento y quién lo determina?

• ¿Cómo se definirá específicamente el CLPI en términos operativos de modo que pueda ser evaluado? O sea, ¿cuándo se sabrá que se lo ha logrado y cuándo se sabrá que se lo ha perdido?

• ¿Quién evaluará si el CLPI ha sido alcanzado? • ¿Se refiere solamente a estructuras de toma de decisiones reconocidas?

¿Qué pasa si el resto de la comunidad opina diferente que el organismo gobernante?

• ¿En qué etapas debe buscarse el consentimiento, sólo en la exploración o durante las distintas etapas de la vida del proyecto?

• ¿Qué aspectos del proyecto deben estar abiertos a la toma comunitaria de decisiones?

• ¿Qué parámetros operativos debe adoptar la industria si las comunidades afectadas se niegan a apoyar el proyecto y aún así el gobierno nacional decide seguir adelante?

• ¿Cuáles son las consecuencias para la industria si ciertas empresas siguen adelante sin el apoyo de la comunidad?

Si bien no ha estado dirigido únicamente a la industria de la minería, el reclamo de reconocimiento del CLPI al menos como guía operativa, si no como derecho legal, ha llegado a todos los rincones de los debates globales sobre los pueblos indígenas y sus territorios. Sin embargo, la industria parece tener todavía más interrogantes que respuestas29. Desarrollo comunitario en un contexto indígena En respuestas sumadas, las preocupaciones acerca del desarrollo económico local efectivo en un contexto indígena figuraron entre las principales de los entrevistados de la industria, junto con el compromiso efectivo. Un entrevistado lo dijo sin rodeos: no hay ninguna razón para que los pueblos indígenas acepten un proyecto de minería si no van a tener algún impacto positivo neto. Los pueblos indígenas, ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos estarían de acuerdo. Junto con los reclamos de reconocimiento de los derechos a la tierra y a la participación en los procesos de decisión, el reparto equitativo de beneficios de todo proyecto de desarrollo en territorio indígena figura como una de las preocupaciones principales de los pueblos indígenas, ONG y profesionales del desarrollo. Como fuera mencionado, parece haber un sentimiento general en la mayoría de los entrevistados de la industria acerca de que dejar en manos de los gobiernos nacionales la redistribución de los beneficios de las industrias extractivas no ha sido eficaz. Aún cuando algunos gobiernos han creado mecanismos nacionales, tales como fondos para el desarrollo indígena, éstos han sido víctimas de las prioridades del presupuesto nacional. Con independencia de la riqueza mineral procedente de sus territorios, los pueblos indígenas todavía sufren la marginación socioeconómica que ha caracterizado su situación por generaciones.

29 Existen algunos estudios de utilidad y bastante recientes sobre el consentimiento libre, previo e informado. Ver, por ejemplo, Bass et al. 2004; Mackay, publicación en prensa.


No obstante, existe una gran cantidad de prácticas, discusiones y debates entre responsables de la industria, pueblos indígenas, ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos sobre qué constituye un reparto equitativo de beneficios o, incluso, sobre qué constituye el desarrollo sustentable en un contexto indígena. Este tipo de cuestiones generales se hacen más complejas al analizar el rol apropiado de los actores del sector privado en contextos nacionales donde los gobiernos no están dispuestos o no son capaces de ofrecer las bases para el bienestar de los pueblos indígenas dentro de sus fronteras. Aportes actuales de la industria al desarrollo local - Como antecedente, muchos entrevistados de la industria se refirieron al contexto ya descrito en este informe. En general, desarrollo local en un contexto indígena significa comenzar con una pequeña cantidad de los insumos convencionales que una empresa industrial define como desarrollo --pequeña en términos de economía monetaria, medios de vida de subsistencia para algunos pero no para todos, escasa o nula infraestructura, escaso o ningún acceso a la atención médica o servicios educativos convencionales, ningún acceso al crédito y así por delante. Allí donde la pobreza es endémica, los pueblos indígenas experimentan altas tasas de enfermedades como diabetes, malaria y tuberculosis, además de desnutrición crónica. Donde prevalecen altos niveles de pobreza, también pueden registrarse trastornos sociales derivados tales como el abuso de sustancias y la violencia doméstica. En estas situaciones, la principal pregunta de la industria pareció ser ‘¿Por dónde empezar?’. Como un enfoque básico para contribuir al desarrollo indígena local, los entrevistados de la industria describieron lo siguiente:

• empleo, junto con educación y capacitación para ayudar a los miembros de las comunidades a estar en condiciones de ser contratados;

• desarrollo de pequeños emprendimientos y contratos locales relacionados con las operaciones mineras;

• apoyo a la educación y la salud básicas; y • desarrollo de la infraestructura.

Los problemas del empleo y la capacitación laboral preocuparon a casi todos los representantes de la industria entrevistados. Son percibidos como uno de los componentes decisivos del desarrollo indígena y al que todas las empresas de alguna manera se han comprometido. No obstante, esta contribución fundamental al desarrollo planteó, una vez más, dilemas esenciales en relación a cómo fijar las metas (en base a méritos o a números) y a cómo lograrlas después. Incluso el aspecto básico de la capacitación se volvió problemático en áreas en que los programas de formación requieren al menos cierto nivel de educación básico que los sistemas de enseñanza locales no podían brindar. Otros problemas vinculados al empleo fueron las altas expectativas de empleo en algunas áreas en donde no eran suficientes para todos. Dependiendo del contexto y los resultados de las negociaciones, los entrevistados de la industria describieron crecientes niveles de transferencia directa de dinero, a menudo volcado en algún tipo de mecanismo de fideicomiso, que luego podría ser destinado a programas diseñados por la comunidad. En alguna medida estos acuerdos monetarios también son considerados como compensaciones frente a mecanismos financieros nacionales que no mostraban resultados en la distribución de los ingresos a nivel local. A partir de las lecciones aprendidas, se han sumado algunos elementos más a la


lista de aportes al desarrollo, de los cuales los siguientes parecen estar específicamente referidos a las empresas:

• mayor apoyo al desarrollo de pequeños emprendimientos en actividades no mineras;

• alfabetización financiera y gestión financiera para asistir a las comunidades indígenas en el manejo de un creciente flujo de dinero y de oportunidades de negocios; y

• formación de líderes en organizaciones comunitarias y gobiernos indígenas no familiarizados con el trabajo en empresas comerciales de mayor envergadura, con el fin de apoyar los esfuerzos de planificación del desarrollo así como la resolución de conflictos de la comunidad.

En algunas empresas, sin embargo, existe una profunda preocupación sobre si están siendo capaces de contribuir al desarrollo de las economías indígenas, especialmente en áreas remotas donde se basan en la subsistencia, dependen de los recursos naturales y se apoyan en gran medida en las relaciones familiares y de clanes como mecanismo distribuidor de beneficios. Muchas se cuestionaron si estarían centrándose demasiado en la compensación y poco en el desarrollo, o si disponían de las herramientas adecuadas para medir los resultados reales y no sólo los insumos del desarrollo. A muchas les preocupó si las limitaciones de la vida minera y el inevitable cierre de las minas estaban siendo adecuadamente planificados en cada sitio. Finalmente, con la concentración de esfuerzos para encontrar maneras de hacer lugar a los miembros de la comunidad indígena en las operaciones mineras o en las oportunidades de negocios relacionadas, algunas empresas manifestaron una preocupación significativa en torno a si estas inversiones realmente se orientaban a una creciente independencia, teniendo en cuenta que, en muchas áreas, una vez que una mina cierra es posible que no haya más actividad minera por un tiempo. Una perspectiva diferente del ‘desarrollo’ - Si bien unos cuantos actores de los distintos grupos investigados (industria, pueblos indígenas, ONG e instituciones de desarrollo) reconocieron el potencial positivo de este tipo de programas de inversión local, una mirada mucho más amplia en torno a la idea del desarrollo sustentable en un contexto indígena está siendo promovida actualmente por varias organizaciones indígenas, ONG y algunos profesionales del desarrollo. Sólo algunos entrevistados de la industria mencionaron este aspecto. En cierta medida, implica poner cabeza abajo el modelo referido más arriba, que centra la atención en cómo dar cabida a los pueblos indígenas dentro de una operación minera comercial, para sustituirla por buscar la manera cómo una operación minera comercial puede caber en la vida indígena. También exige examinar el contexto indígena local no solamente para registrar todos los problemas experimentados sino también los aspectos positivos que los pueblos indígenas desean conservar y fortalecer. Esta mirada más amplia asigna mayor atención a las definiciones culturales del desarrollo sustentable y del bienestar --definiciones que sólo en parte están gobernadas por factores económicos. Los pueblos indígenas que tienen algo de experiencia con la minería han reconocido que estos potenciales beneficios económicos pueden tener costos culturales que deben ser considerados. Estas consideraciones más amplias a menudo son planteadas por los críticos de la industria de la minería y de otros emprendimientos comerciales de gran escala en territorios indígenas, lo cual aleja el debate del énfasis en el desarrollo económico y lo lleva a centrarse en el desarrollo humano.


Un estudio sobre seguimiento comunitario en Canadá puede ayudar a ilustrar estos puntos. Como parte del estudio West Kitikmeot Slave Study (WKSS), se le pidió a las primeras naciones con alguna experiencia con la industria minera que definieran indicadores de salud y bienestar comunitarios30. Estos indicadores se agruparon en tres grandes categorías:

Autogobierno Preservación cultural Sanación Educación Cultural Compañerismo Bienestar de la familia • Éxito de los programas

culturales • Número de voluntarios

en eventos públicos • Nivel de participación en

programas de educación para la salud • Número de oportunidades

para la educación de los jóvenes

• Nivel de comunicación respetuosa entre las personas

• Número de padres que asisten a las actividades de niños y jóvenes • Cantidad de tiempo que los

jóvenes pasan junto a los mayores

• Número de preguntas hechas en reuniones públicas

• Número de actividades familiares organizadas

Uso del territorio Desarrollo económico Bienestar infantil • Número de personas

involucradas en las cosechas y el uso de la tierra tradicionales

• Número de empleos y oportunidades de empleo

• Número de niños que ríen, comparten y respetan a los demás • Número de proyectos de

desarrollo, impactos en el medio ambiente

• Número de niños capaces de cumplir metas a mediano y largo plazo

• Nivel de respeto demostrado durante el uso de la tierra

• Número de acuerdos bajo el control local

• Número de eventos y actividades organizados en el territorio

Servicios de sanación • Grado de diversidad de

los programas de sanación disponibles

Participación de los jóvenes • Nivel de recursos

dedicados a los jóvenes y sus actividades

• Nivel de respuesta a las

solicitudes de servicios Idioma (chipewya) • Nivel de uso del idioma

durante las reuniones públicas

• Nivel de participación en reuniones locales • Porcentaje de éxito de los

participantes en los programas de salud

• Metas para la educación y el empleo • Número de oportunidades

para aprender el idioma • Número de familias que

hablan chipewya en su hogar

Infraestructura y servicios Bienestar individual • Número de lugares

seguros y saludables donde jugar o pasar el tiempo

• Nivel de consumo de alimentos tradicionales

• Número de personas que reportan síntomas de salud emocional, espiritual y mental

Conocimientos y habilidades tradicionales • Disponibilidad y buenas

condiciones de las viviendas

• Número de oportunidades para compartir el conocimiento tradicional

• Episodios de cáncer y tuberculosis • Calidad de los servicios

locales • Nivel de comprensión del respeto

• Número de personas que poseen conocimientos y habilidades tradicionales

Eficacia del liderazgo • Número de reuniones

públicas y visitas a hogares

• Toma de decisiones • Número de reuniones a

las que se asistió Si bien no todos los pueblos indígenas seleccionarían los mismos indicadores, muchos han dicho que las consideraciones culturales y el fortalecimiento y la revitalización de sus culturas son tan importantes como los beneficios 30 Parlee y Marlowe 2001, p. 35.


económicos. También han señalado cómo las interacciones con empresas comerciales de gran escala, con frecuencia pertenecientes a y gestionadas por no indígenas, han afectado negativamente a sus culturas. Uno de los ejemplos más comunes es la naturaleza dual del crecimiento de la infraestructura en territorios indígenas. Nuevos caminos pueden significar acceso a potenciales mercados y servicios para la comunidad local, pero también una mayor inmigración de otras poblaciones, lo que a su vez genera mayores presiones sobre la tierra, sus recursos y las relaciones grupales. Como resultado, algunos pueblos indígenas preocupados por estos impactos han negociado para limitar el número de caminos y otros puntos de acceso. Otros destacan la creación de empleos en el sector minero y la concomitante reducción de la habilidad de mantener la caza, la pesca y otras prácticas de subsistencia; el decreciente uso de las lenguas nativas; cambios en las relaciones intergeneracionales, etc.. Reflexionando sobre estas cuestiones, un entrevistado de la industria señaló que una persona indígena había preguntado si al tomar un empleo en la mina tendría que convertirse en un ‘hombre blanco’. Por lo tanto, una cuestión de suma importancia es si hay maneras de ganar beneficios económicos e incrementar opciones y oportunidades y a la vez minimizar esos potenciales impactos negativos en la cultura y el medio ambiente. Cuando se compara la lista de insumos aportados al desarrollo por la empresa con el tipo de preocupaciones planteadas en el estudio WKSS, los aportes ayudan directamente a satisfacer necesidades comunitarias en algunas áreas obvias. Algunos insumos podrían trabajar indirectamente para satisfacer algunas de las necesidades. Pero aún restan muchas áreas de interés identificadas por las comunidades que pueden ser no afectadas o afectadas negativamente. Este es el tipo de preocupaciones planteado a menudo por organizaciones indígenas y ONG, preocupaciones que están recibiendo alguna mayor atención por parte de los profesionales del desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo adoptó la expresión ‘desarrollo con identidad’, acuñada en Bolivia hace algún tiempo, mientras otros usan expresiones tales como desarrollo ‘culturalmente apropiado’ o ‘dirigido por la comunidad’. Algunas de las formas en que las empresas individuales están teniendo en cuenta estas consideraciones son trabajar, todo lo posible, en los idiomas locales; brindar capacitación transcultural, pidiendo a veces a las personas locales que diseñen e implementen esa capacitación; modificar los regímenes de trabajo para dar cabida a las estaciones de caza y pesca; y modificar las rutas y métodos de transporte para no invadir áreas naturales clave de flora y fauna silvestres. Las comisiones comunitarias consultivas y otros mecanismos de diálogo se crean para brindar circuitos de retroalimentación permanente que permitan analizar las áreas de preocupación común. Algunas empresas o personal de la industria en forma individual están buscando incrementar los esfuerzos por examinar oportunidades no relacionadas con la minería y estas parecen ser situaciones en que las empresas han ampliado sus esfuerzos de compromiso más allá de la necesidad de lograr el apoyo comunitario en un proyecto de extracción específico. Los procesos de compromiso más participativos a más largo plazo refuerzan los enfoques de desarrollo más dirigidos por las comunidades y, por lo tanto, cierta experimentación en iniciativas de desarrollo no relacionadas con la minería. Si bien estos modelos de desarrollo más centrados en la conducción por las


comunidades se están volviendo más comunes, aún hay cierta preocupación sobre si efectivamente pueden acoplarse con emprendimientos comerciales de gran escala como las minas, y de ser así, cómo ayudar a los pueblos indígenas afectados a alcanzar sus metas de desarrollo. El desarrollo en un contexto indígena es una cuestión que aún profesionales del desarrollo con décadas de experiencia se afanan por definir y evaluar31. El trabajo en zonas con pueblos indígenas y no-indígenas Algunos de los puntos ya presentados son válidos en aquellas situaciones en las que una empresa necesite tener en cuenta intereses tanto indígenas como no indígenas. Ambos grupos pueden tener intereses similares en términos del deseo de oportunidades de desarrollo, la seguridad en la tenencia de la tierra y la capacidad de abastecer a sus familias, pero hay algunas diferencias.

• Los pueblos indígenas centrarán sus esfuerzos en asegurar y retener la tenencia de sus territorios ancestrales, no sólo de la tierra en general. Esto podría restringir significativamente las formas cómo estarían dispuestos a acomodar actividades en estos territorios, mientras que las poblaciones no indígenas en el área podrían ser más flexibles.

• Debido a este apego ancestral y a la significación espiritual y cultural de la tierra, habrá más reclamos para tener en cuenta los intereses especiales relativos a la tierra, al uso de los recursos y a la protección de áreas específicas.

• En general, habrá un mayor énfasis en retener y fortalecer estructuras colectivas consuetudinarias, incluyendo la propiedad de la tierra y la toma de decisiones, así como en reconocer el papel de estas estructuras consuetudinarias en la toma de decisiones dentro del territorio.

Los pueblos indígenas también abogan por cierta consideración por el hecho de ser propietarios tradicionales con respecto a los beneficios devengados de los proyectos en sus territorios. Este punto en particular es causa de frustración para algunos de los entrevistados de la industria en términos de balancear intereses en conflicto o competencia. Dado que la industria busca dar los empleos al personal más calificado, los indígenas están en desventaja inmediata. El hecho de ver a personas extrañas obtener empleos y pasar a su lado en camiones de las empresas puede reforzar su alejamiento de la empresa y la sociedad no indígena en general. Pero invertir mucho en educación y capacitación y después brindar empleos única o desproporcionadamente a los miembros indígenas de la comunidad también puede generar tensiones entre grupos e incrementar en lugar de reducir las divisiones entre pueblos indígenas y no indígenas.

31 El Banco Asiático de Desarrollo recientemente inició una investigación en varios países para analizar esta cuestión. Los reportes de los países y el informe final del proyecto, junto con los anales de talleres están disponibles en el sitio Web del banco en www.adb.org/Publications/subject.asp?id=126, última visita el 4 de agosto de 2004. Por una mayor exploración de los enfoques tanto de compromiso como de desarrollo, ver también Consejo Internacional de Minería y Metales 1999.

5. Vacíos, obstáculos e impedimentos


Vacíos temáticos Dos áreas de gran importancia para muchos grupos de interés en el tratamiento de las relaciones de los pueblos indígenas con el sector minero no recibieron mucha atención de los entrevistados de la industria en la encuesta: el reasentamiento y el medio ambiente. Reasentamiento - La mayoría de los entrevistados no habló del reasentamiento ya sea porque no se enfrentaban a él en ese momento, por lo cual simplemente no era un tema o un desafío, o porque lo definieron como una preocupación no específica de sus relaciones con los pueblos indígenas. Los pocos que lo hicieron estaban sincronizados con las preocupaciones de los pueblos indígenas, algunos profesionales del desarrollo y algunas ONG. El apego de los pueblos indígenas no sólo a la tierra sino a sus tierras crea dinámicas que hacen más inquietante y complejo el reasentamiento y para algunos constituye el peor escenario posible.

Muchos son conscientes de las complejidades y puntos peligrosos involucrados en el reasentamiento de personas. Diversos estudios han mostrado, que para los grupos marginados, la desarticulación causada por el reasentamiento ha llevado generalmente a un empeoramiento de su condición y no a una mejoría. Para la experiencia de los pueblos indígenas, el reasentamiento ha conducido a:

• despojo de las tierras ancestrales y pérdida de los derechos de tierras; • pérdida de la integridad cultural y ruptura de las estructuras familiares y de

gobernanza; • pérdida de sistemas espirituales y sistemas de conocimiento; y • pérdida de la identidad y la unidad colectiva32.

Estos hallazgos han motivado a la mayoría de las instituciones internacionales a elaborar directrices para las actividades de reasentamiento. Para los pueblos que se sustentan con los recursos naturales, el desafío es significativo en la medida que se trata de no trasladar el movimiento a la trama social causando mayor desarticulación. En el caso de instituciones como los bancos de desarrollo, esto ha llevado a mayores esfuerzos por integrar y coordinar las políticas relativas a los pueblos indígenas con las directrices de reasentamiento. Muchas ONG y pueblos indígenas reconocen que el reasentamiento, en tanto concepto, no es necesariamente el origen de todos los problemas recién reseñados --muchas culturas indígenas son migratorias y se han adaptado a cambios de ubicación. El centro de la preocupación son los programas de reasentamiento ejecutados sin el consentimiento de las personas involucradas, sin su participación activa en los procesos de planificación y sin compensación efectiva de sus pérdidas. Si bien las directrices de reasentamiento de algunas instituciones tienen en cuenta todas estas preocupaciones, muchas toleran todavía el reasentamiento involuntario, un punto candente del debate entre los pueblos indígenas y sus defensores y estas instituciones. Medio ambiente - Existe un vacío entre los entrevistados de la industria y otros actores en la forma de percibir los vínculos entre las cuestiones de los pueblos indígenas y los temas ambientales. Unos pocos entrevistados de la industria dijeron sentir que el debate y el conflicto por los temas ambientales en territorios indígenas era promovido por actores externos y no por los pueblos indígenas. Algunos dijeron percibir que los pueblos indígenas estaban más interesados en las cuestiones económicas que en el medio ambiente. Sin embargo, estos puntos 32 Ver un panorama general en Robinson 2003.


de vista no parecen captar la forma cómo los pueblos indígenas y sus organizaciones han tratado de enfocar el diálogo sobre minería y prácticas ambientales en contextos comunitarios indígenas. Hay casos en que ONG y comunidades indígenas no han estado de acuerdo en los temas ambientales. Los esfuerzos de conservación ambiental que buscan ejercer autoridad sobre las tierras ancestrales o sobre los procesos indígenas de decisión han sido rechazados por los pueblos indígenas afectados. Importantes ONG conservacionistas pasaron a un primer plano recientemente por su falta de consideración de los derechos de tierras de los indígenas en intentos de cercar áreas protegidas y evitar o limitar la interferencia humana con ellas33. Pero existe igual cantidad de casos en que los pueblos indígenas establecen deliberadamente alianzas con ONG ambientalistas o construyen su propia capacidad de promover sus causas con respecto a actividades que consideran contrarias a sus concepciones éticas sobre el manejo del medio ambiente y la protección de sus tierras y base de recursos. Algunas de las organizaciones indígenas regionales e internacionales más reconocidas poseen misiones de integridad tanto social como ambiental de las tierras indígenas34. En nuevos sitios de actividad minera, las organizaciones indígenas también señalan la desconexión entre la forma cómo los actores de la industria encaran estos dos flujos de interés --separando los temas ambientales en una bolsa y los temas indígenas en otra-- y la forma cómo históricamente los pueblos indígenas y las ONG han fusionado ambos. Organizaciones indígenas y ONG han alegado que separar estos temas limita básicamente la capacidad de las instituciones, comerciales u otras, para comprender la noción de impacto sobre los pueblos indígenas. A su vez, esto significa que experimentarán limitaciones en sus intentos por encontrar maneras exitosas de manejo de los impactos. Existe un creciente interés entre los pueblos indígenas, algunas ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos en generar capacidades a nivel local para la planificación del uso de la tierra, la gestión de los recursos naturales y el control ambiental. Este fue un aspecto mencionado en mínima medida por los entrevistados de la industria en esta encuesta. Obstáculos e impedimentos Los entrevistados de la industria identificaron varios factores que según creen limitaron su capacidad de manejo de los temas planteados en esta revisión. Gobiernos nacionales - Los gobiernos nacionales y los marcos legales pueden ser problemáticos y frustrantes para ambas partes, ya sea que la controversia esté planteada en torno a la definición de pueblos indígenas, la protección o el reconocimiento de sus tierras y recursos o los compromisos básicos con su bienestar y participación efectiva. Las organizaciones y movimientos políticos de los pueblos indígenas, bancos de desarrollo y activistas se han propuesto lograr el compromiso de los gobiernos en estos aspectos y continuarán haciéndolo mientras sea necesario que los pueblos indígenas obtengan cierta seguridad. Sin embargo, descontando unas pocas empresas que han asumido un rol más activo en la promoción de políticas públicas en ciertos contextos nacionales, la industria de la minería es vista como rezagada, y esto es advertido por muchos. Aunque en

33 Ver Chapin 2004. 34 Ver, por ejemplo, www.amazonalliance.org, www.coica.org y www.ienearth.org

http://www.amazonalliance.org/

http://www.coica.org/

http://www.ienearth.org/


el sector privado haya una reticencia histórica a comprometer abiertamente a los gobiernos en estas cuestiones, esta barrera parecería ser un escollo permanente en la reputación de la industria. El resto de la industria - Unos pocos entrevistados de la industria ven el comportamiento del resto de la industria en estas cuestiones como un factor decisivo en la capacidad de los miembros del ICMM para avanzar en la construcción de relaciones positivas con los pueblos indígenas a nivel global. Las empresas que optan por seguir adelante de manera menos responsable con los pueblos indígenas de hecho dificultan a las otras la construcción del tipo de confianza que la mayoría de los entrevistados de la industria consideraron esencial para el éxito del proyecto. A partir de las respuestas de la industria, estas otras empresas también han afectado directamente los intereses comerciales al aumentar los plazos de negociación junto con los reclamos comunitarios de limpieza de los desastres producidos por actividades industriales. Un factor planteado por asociaciones industriales es la habilidad de las empresas más pequeñas para asumir el nivel de compromiso y esfuerzos de desarrollo que cada vez en mayor medida se esperan de la industria. Además de los plazos cortos con que operan en general las empresas "junior", se ha planteado la inquietud de que estas firmas simplemente no tendrán los recursos financieros necesarios para mantenerse en procesos de compromiso prolongados. Capacidad profesional - Como se señaló antes, muchas personas de la industria responsables del compromiso y el mantenimiento de las relaciones con los pueblos indígenas perciben que tienen que resolverlo todo por sí mismos. Los comentarios en este sentido fueron especialmente frecuentes al hablar sobre planificación y resultados del desarrollo, un área que comienza a cruzar las fronteras de los campos profesionales en áreas generalmente ausentes en el sector minero. Si bien muchos se refirieron a un creciente número de consultores e iniciativas de capacitación disponibles para brindar servicios, especialmente en Canadá y Australia, en general los entrevistados de la industria sostuvieron que éstas son medidas provisorias porque la educación profesional convencional aún no ha cubierto esta necesidad. Para dar una idea de las áreas de especialización cada vez más requeridas en alguna de las etapas de una operación minera, se construyó la siguiente lista a partir de las inquietudes planteadas por los entrevistados de la industria:

Etnografía, antropología, sociología, etnobiología (investigación y culturas indígenas) Derechos legales y de tierras Leyes formales y leyes consuetudinarias Derechos legales y derechos de los pueblos indígenas Relaciones con el gobierno Comunicaciones y capacitación interculturales Gestión y resolución de conflictos Evaluación, protección y preservación cultural Compromiso comunitario, toma de decisiones consuetudinarias y negociaciones Evaluación participativa de impactos Evaluación social y ambiental integrada Empleo y capacitación laboral indígena Desarrollo económico comunitario Desarrollo de pequeñas empresas


Diseño y prestación de servicios sociales Planificación comunitaria Salud y asistencia comunitarias Capacitación comunitaria, desarrollo organizativo y del liderazgo Planificación del uso de la tierra, manejo de recursos

Todas estas áreas de especialización se suman a la necesidad de conocer la industria de la minería y las operaciones mineras en diversas etapas. Con el propósito de hacer frente a algunas de las áreas consideradas el 'corazón de los negocios' están emergiendo iniciativas de empresas individuales que buscan incrementar el acceso a una red de especialistas tanto de las empresas como externos o iniciar proyectos de investigación en áreas específicas tales como desarrollo económico indígena. Algunas iniciativas de las asociaciones están en curso también en Canadá y Australia. Otros hablaron de utilizar oportunidades de asociación con ONG u organismos de desarrollo para generar o proporcionar experiencias y conocimientos al respecto. Pero varios entrevistados señalaron que, como industria, la minería carece de una fuente segura de este tipo de especialistas y actualmente no puede apoyarse en los programas educativos existentes ni siquiera para algunas de las habilidades esenciales para las que quisieran no tener que depender de consultores. Un entrevistado señaló que no hay incentivos para atraer y mantener a las personas en esos cargos --aquellos que permanecen lo hacen por compromiso e intereses personales. Capacidad indígena comunitaria - A medida que los entrevistados de la industria hablaban sobre los procesos de compromiso y de desarrollo en los que participaban, algunos mencionaron preocupaciones concomitantes sobre el estrés que viven las comunidades indígenas a medida que atraviesan las distintas etapas de la minería. Incluso donde existen instituciones indígenas fuertes el sentimiento era que, por lo general --y a menos que ya hubieran pasado por la experiencia de la minería--, estarían mal preparados para asumir la carga adicional de comprometerse y manejar relaciones con una gran operación minera. El tipo de capacitación mencionado por los entrevistados de la industria incluyó el desarrollo de pequeñas empresas, planificación comunitaria, gestión financiera y contable, desarrollo económico y capacitación jurídica y de negociación. La capacidad de la comunidad ha sido durante varios años un motivo de gran preocupación para muchas organizaciones indígenas y ONG de apoyo. La lista de habilidades y conocimientos necesarios elaborada con ONG es quizás más larga que la proporcionada por los entrevistados de la industria. Pero, con unas pocas excepciones, refleja a menudo las mismas áreas de preocupación existentes en cuanto a la capacitación profesional de las empresas:

Derechos legales y de tierras Derechos legales y de los pueblos indígenas Mapeo y demarcación territorial Relaciones con el gobierno Comunicaciones y capacitación interculturales Compromiso de la empresa, toma de decisiones de las empresas Conocimiento de la industria minera Negociaciones Resolución de conflictos Evaluación, protección y preservación cultural Evaluación del impacto social y ambiental


Capacitación y seguimiento ambientales Planificación del uso de la tierra y manejo de los recursos Planificación comunitaria Desarrollo organizativo y del liderazgo Desarrollo económico comunitario Gestión financiera y de fideicomisos Desarrollo de pequeños emprendimientos Salud y asistencia comunitarias

Una vez más, al igual que con la industria, no hay fuentes de ayuda para los pueblos indígenas que necesitan incrementar sus habilidades y conocimientos en esta área. Si bien actualmente se están desarrollando programas actualmente, son ad-hoc en términos de disponibilidad y su calidad es heterogénea. Su mayor limitación simplemente es su dependencia de los dólares filantrópicos, que van y vienen según la salud financiera de los organismos donantes y sus agendas e intereses del momento. El carácter de la industria - Un punto final, también planteado por sólo algunos entrevistados, pero que vale la pena subrayar es la forma característica de procurar bases para la acción en el sector privado. Algunos entrevistados de las empresas describieron su vacilación ante la posibilidad de arriesgar el cargo y la espera a que otro se adentrara primero en temas delicados como el de pueblos indígenas. Otros se refirieron a la preocupación por mejorar las capacidades internas y la tendencia a mantener todo dentro de la empresa con la esperanza de obtener ventajas comparativas. Para los entrevistados, ambas actitudes parecen estar impidiendo o demorando a la industria en captar efectivamente lo que dice necesitar, que es una mayor eficacia en este aspecto.

6. Resumen de los temas


La tabla de la página siguiente resume los temas identificados durante la encuesta examinados desde diferentes perspectivas. Las áreas de convergencia general entre la industria y los pueblos indígenas, en las que cada parte identificó el tema como área de preocupación, aparecen en el medio. Las áreas de divergencia o diferencias de definición o énfasis aparecen a cada lado. Existe un alto grado de convergencia entre la industria y los pueblos indígenas en la identificación de áreas y desafíos temáticos, pero esto sucede también cuando se usan definiciones bastante amplias de los temas. Como se señaló en capítulos anteriores, la mayoría de las diferencias aparecen en la manera cómo cada parte o actor enfoca el tema y sus posibles soluciones. Reiterando, en relación a los derechos de tierras, los entrevistados de la industria subrayaron el deseo de simplificar y acortar los procesos legales y administrativos, mientras los pueblos indígenas y quienes velan por sus intereses hicieron énfasis en asegurar los derechos de tierras y el control de largo plazo y ven los esfuerzos por reducir los procesos administrativos como tentativas de minimizar su control. Esta diferencia en el énfasis y las prioridades en cada contexto local particular es más difícil de aprehender en una encuesta amplia. Sin embargo, es justamente aquí donde se juega gran parte del debate, en tanto cada lado de la relación busca equilibrar sus propios costos y beneficios. Los pueblos indígenas han subrayado consistentemente el deseo y el derecho a determinar esos costos y beneficios de acuerdo a sus propios valores y de formar parte de la toma de decisiones relativas a los proyectos de minería en sus territorios desde la etapa más temprana posible. Este concepto de 'participación significativa' subyace en todos los temas identificados por los pueblos indígenas.


Industria Convergencia Pueblos indígenas Contexto:

Histórica falta de confianza

Gobiernos nacionales

Asegurar derechos de largo plazo

Acceso seguro Procesos

simplificados Derechos de tierras

Asegurar el control y la autoridad

Respeto de la industria

Compromiso comunitario:

Identificar socios

Mecanismos y métodos eficientes

Identificar estructuras de toma de decisiones

Métodos participativos

Respeto de las consideraciones culturales

Superación de malentendidos culturales

Investigación y evaluación de impactos

Métodos de comunicación

Expectativas / información de la gestión

Gestión de conflictos

Consentimiento o ‘licencia social para

operar’

Consentimiento libre, previo e informado

Apoyo comunitario

Desarrollo comunitario:Aumentar la riqueza y equilibrar la

distribución ‘Reparto equitativo

de beneficios’

Proyectos dirigidos por la comunidad /

desarrollo alternativo

Empleos / contratos dentro de la minería

Empleo

Infraestructura Equilibrar los

impactos culturales

Servicios sociales (educación, salud)

Pequeños emprendimientos

Sustentabilidad pos cierre

Equilibrio de intereses con no-

indígenas

Compensar los desequilibrios y la

marginación

Reasentamiento

Manejo del medio

ambiente y los recursos

Capacidad de las empresas menores

Prácticas de otros miembros de la industria

Capacidad de la empresa / experiencia profesional

Capacidad de la comunidad

Carácter de la industria / reticencia

7. Iniciativas y programas existentes


Durante la investigación para este informe pronto se hizo evidente que la participación en la Revisión de las Industrias Extractivas había desviado energías y recursos de algunos de los programas en curso que quizás fueran de mayor importancia directa para mejorar la relación entre la industria de la minería y los pueblos indígenas. Por supuesto, en futuras investigaciones acerca de los préstamos de los bancos de desarrollo a ciertos países de interés podrá haber áreas en donde la financiación de los programas se destine a temas relevantes como el acceso a la educación, creando así espacio para el compromiso con los gobiernos nacionales y los pueblos indígenas afectados. Pero la información sobre este potencial simplemente no está disponible en este momento. Dado que los pueblos indígenas y sus organizaciones resaltan el compromiso directo en la definición de las iniciativas que los afectan, lo central es identificar iniciativas que alienten ese compromiso en consonancia con las cuestiones destacadas en este informe. Asimismo, dada la naturaleza del ICMM como asociación internacional, se ha puesto el énfasis en encontrar oportunidades internacionales. Lo que sigue es un panorama de las actuales iniciativas y programas con las que el ICMM y sus miembros podrían involucrarse. Estas deberían ser consideradas junto con las opciones descritas en el Capítulo 8, incluyendo aquellas que podrían alentar la discusión sobre cómo comprometerse con los pueblos indígenas en toda la gama de temas aquí identificados. Construcción de relaciones en general Tanto el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas como el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del ACNUDH pueden ser un buen indicador de los temas de mayor interés para los pueblos indígenas a escala global y pueden brindar buenas oportunidades para que la industria construya su propia base de conocimientos y además desarrolle un escenario para entablar relaciones más estrechas con las organizaciones indígenas. Hasta este momento parecería que sólo un miembro del ICMM se ha involucrado en estos foros. Esto podría ampliarse para incluir al menos una relación regular con el Secretariado del ICMM y, de ser posible, con los miembros individuales del ICMM. Para ayudar a comprender los propósitos y tareas generales de estas instituciones, el ICMM podría hacer que esas organizaciones brinden una sesión informativa a los miembros interesados en concurrir. Los asistentes de la industria también podrían querer contactar, en lo posible, a organizaciones indígenas de los países en que operan que pudieran estar participando en estos dos grupos con regularidad. Foro permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas - En general, el Foro Permanente está interesado en construir relaciones con el sector privado, aunque, dada la reciente constitución del foro, el tema no ha sido incluido en la lista de altas prioridades. La reunión anual se celebra a mediados de mayo en la sede de Naciones Unidas en Nueva York. Los procesos de inscripción se inician en general en enero y febrero. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del ACNUDH - La reunión anual tiene lugar a mediados de julio. Usualmente, la inscripción comienza en marzo. Investigación participativa Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) - El IDRC


es una corporación pública creada por el Parlamento de Canadá en 1970 con el fin de ayudar a los países en desarrollo a utilizar la ciencia y la tecnología para encontrar soluciones prácticas y de largo plazo a los problemas sociales, económicos y ambientales. La Iniciativa de Investigación sobre Políticas Mineras (IIPM) fue creada por el IDRC en 1998. Sus objetivos generales son:

• apoyar la investigación aplicada y participativa en torno de temas relacionados con la minería y el desarrollo sustentable de las regiones y comunidades mineras en América Latina y el Caribe;

• fomentar la colaboración entre los distintos grupos de interés vinculados a esta temática, no sólo a nivel regional sino también con otras regiones, especialmente Canadá; y

• mejorar la generación, acceso y uso de información relevante sobre el tema en la región.

Los proyectos apoyados por la IIPM incluyen uno gestionado por el Instituto Norte-Sur sobre consulta con pueblos indígenas, foros sobre políticas de múltiples actores en Perú y capacitación para las negociaciones en Bolivia. Desde su fundación ha apoyado varias áreas de programas que incluyen o enfocan los intereses de los pueblos indígenas. La IIPM podría ser valiosa por su capacidad institucional de fomentar en la región sudamericana un proyecto de colaboración en torno a cualquiera de los temas planteados en este informe. Al igual que los programas de la ONU, el Secretariado del ICMM podría hacer un primer contacto para investigar las oportunidades, pero el proceso de compromiso seguramente será dirigido por empresas y asociaciones miembros del ICMM en la región. Compromiso y consentimiento de comunidades indígenas Existen pocas oportunidades de involucrarse directamente con organizaciones indígenas en la cuestión de las prácticas de consulta y consentimiento, pero el Capítulo 8 aporta algunas sugerencias sobre cómo complementar o fortalecer el compromiso con estos programas. Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas - A mediados de enero de 2005, el Foro Permanente realizó un taller internacional sobre la definición operativa del CLPI con respecto a los pueblos indígenas. Este taller se centró en organizaciones intergubernamentales en particular y la participación se limitó a organizaciones indígenas, miembros del Foro, organismos de la ONU y gobiernos. Examinó los marcos en que los organismos definen sus políticas y temas especiales como género, conocimiento tradicional, recursos naturales, salud y reasentamiento. También discutió ejemplos de aplicación nacional e internacional del CLPI, incluyendo legislación, planificación de proyectos y evaluación. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del ACNUDH - El Grupo de Trabajo recomendó la preparación de un comentario legal sobre el CLPI para su sesión de 2005, que incluyó este tema en su agenda de discusión. Si bien es poco posible que el informe reciba aportes de la industria, podría ser útil que el Secretariado del ICMM entrara en contacto con la Fundación Tebtebba, autora del informe. El Secretariado podría investigar la posibilidad de un aporte de la industria a la discusión, que podría provenir directamente del taller del Foro Permanente en enero. Instituto Norte-Sur - El Instituto tiene un proyecto actualmente en su segunda fase: Exploración de las Perspectivas Indígenas sobre la Consulta y el


Compromiso con el Sector Minero de América Latina, el Caribe y Canadá. El objetivo general de la Fase II (2003-2006) es usar los resultados de la Fase I para abrir el diálogo con otros actores con la intención de catalizar cambios concretos en las actuales políticas y prácticas gubernamentales y empresariales de modo que estas reflejen y respeten de manera más apropiada los procesos, aspiraciones y derechos de los pueblos indígenas. Los actuales socios son la Amerindian Peoples Association of Guyana (Asociación de Pueblos Amerindios de Guyana) y la Organización Nacional Indígena de Colombia. El proyecto pretende expandirse a Suriname y Perú o Ecuador. También hay un componente de intercambio técnico con la Asamblea de las Primeras Naciones de Canadá. En este momento, el foco central del proyecto es la capacitación de los socios indígenas antes de comprometerse con otros actores. Cuando estos grupos estén listos, sin embargo, el ICMM y sus miembros jugarán el papel de puente para ubicar operaciones empresariales en los países sobre los que trabajan y quizás ayuden a expandir el aprendizaje tanto a las asociaciones industriales a nivel nacional como a los miembros del ICMM fuera de esos países. Grupo del Banco Mundial - Discusiones con varios integrantes del personal del Banco Mundial indicaron que sería necesario ahora concentrar esfuerzos para hacer operativo el concepto de ‘consulta libre, previa e informada’. Sin embargo, como la decisión sobre el lenguaje es muy reciente, aún deberá anunciarse cómo y quién realizará esa tarea. El ICMM y sus miembros por lo general tienen sus propios contactos con el Banco Mundial y la unidad de pueblos indígenas podría ser añadida a esta lista. La unidad trabajará ahora para completar el proceso de revisión de la política operativa sobre pueblos indígenas y el manual, mientras sigue la pista a los esfuerzos por acuñar un lenguaje operativo. Definición de estándares y evaluación Revisión de las Políticas de Salvaguardia de la CFI - El borrador de consulta sobre la revisión de la Política de la CFI sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y Estándares de Desempeño (antes llamada Políticas de Salvaguardia de la CFI) ha sido abierta a comentarios y el proceso de revisión continuará en los primeros meses de 2005. El mismo integró el lenguaje revisado de acuerdo con la decisión de la dirección del Banco Mundial sobre los resultados de la EIR en relación a la consulta libre, previa e informada y elaboró unas directrices de desempeño en la relación con los pueblos indígenas y el compromiso comunitario, la evaluación de impactos y la herencia cultural. Además de los aportes del ICMM y las empresas en general sobre estas directrices de desempeño, los entrevistados de la industria participantes en la encuesta podrían revisar y comentar este borrador. Desarrollo indígena local IFC/Environmental Business Group (Grupo de Negocios Ambientales de la CFI) - Si bien aún se encuentra en la etapa de la concepción, hay en la IFC interés por desarrollar la capacidad de creación de pequeños emprendimientos de comunidades indígenas en áreas en las que hay proyectos financiados por la CFI, y la organización está buscando los aportes y el apoyo de sus clientes. En este momento, los pilares de la iniciativa son brindar un entorno favorable a estos emprendimientos, incluyendo acceso a capital financiero y experiencia relevante --por ejemplo, de líderes indígenas con éxito en los negocios. Esto podría proveer una red de experiencia comercial de empresas miembros del ICMM de la que sacar provecho a medida que se desarrollan las iniciativas comunitarias.


Iniciativas centradas en la industria Algunos miembros del ICMM ya están involucrados en varias iniciativas que tienen el potencial del aprendizaje transversal, si las lecciones se comparten a través del ICMM, así como de servir de modelo para los esfuerzos en otras regiones geográficas. Canadian Aboriginal Minerals Association (Asociación de Mineros Aborígenes Canadienses) -

• La asociación está desarrollando un Conjunto de Herramientas de la Minería Aborigen en asociación con la Mining Association of Canada (Asociación de Minería de Canadá) y la Prospectors & Developers Association of Canada (Asociación de Técnicos en Prospección y Desarrollo de Canadá). La idea provino del taller Mesa Redonda Aborígenes e Industria Minera entre las Primeras Naciones canadienses y la Asociación de Minería de Canadá, realizada en Alberta en marzo de 2004. El compendio aportará información y una guía útil a las comunidades aborígenes canadienses sobre la industria de la minería y sobre oportunidades para la participación durante toda las etapas de desarrollo, desde la exploración hasta el cierre y la rehabilitación. Destacará ejemplos de participación aborigen en la minería que actualmente tienen lugar en Canadá y brindará información de contactos con líderes de la industria y aborígenes involucrados en la minería. También presentará en detalle el proceso normativo para asegurar que los pueblos aborígenes estén informados sobre las oportunidades para abordar e influir sobre los temas económicos, sociales y ambientales asociados al desarrollo de nuevos proyectos mineros.

Este tipo de iniciativa, si bien es específica de Canadá en una parte del contenido presentado, podría ser un modelo útil para otras asociaciones nacionales de la industria que trabajan para encarar una preocupación planteada por los entrevistados de la industria: la necesidad de encontrar formas de explicar mejor la industria a los pueblos indígenas35.

• La Conferencia Anual de la Asociación se centra en el diálogo entre los

pueblos indígenas y representantes de la industria, el intercambio de información y el desarrollo de habilidades. Si bien es pequeña, atrae en general a participantes y presentadores canadienses e internacionales. El ICMM y sus miembros están invitados a participar en esta conferencia, que también podría ofrecer un foro existente y en funcionamiento para que el ICMM y sus miembros discutan los temas planteados en este informe y construyan sus propias iniciativas.

Minerals Council of Australia (Consejo de Minerales de Australia) - Actualmente el consejo tiene múltiples proyectos en varias etapas de desarrollo, incluyendo los siguientes:

• Recurso de Elaboración de Acuerdos, diseñado para mejorar la capacidad de las empresas de alcanzar resultados mutuamente beneficiosos, que incluirá directrices de negociación con los pueblos indígenas, ejemplos de acuerdos actuales y de su alcance, así como una biblioteca.

35 Existen en el mundo muchos otros esfuerzos y programas auspiciados por ONG que ofrecen apoyo a los pueblos indígenas y sus organizaciones. Aunque no están enumerados aquí, podría ser valioso que los miembros del ICMM compilaran una lista de esas organizaciones.


• Base de Datos de Acuerdos y Tratados (con la Universidad de Melbourne),

diseñada para brindar información para aquellos interesados en comparar los textos de distintos tipos de acuerdos, tratados y convenciones con pueblos indígenas en distintos países.

• Proyecto de Facilitación y Mediación Indígena (con el Australian Institute for

Aboriginal and Torres Strait Islander Studies), diseñado para mejorar la gestión de conflictos en el interior de y entre comunidades indígenas y entre comunidades y organizaciones o empresas relacionadas con ellas.

• Proyecto de Gobernanza Indígena (con el Australian Indigenous Leadership

Centre - Centro de Liderazgo Indígena de Australia- y Reconciliation Australia), diseñado para mejorar la gobernanza indígena empresarial y cultural (en base al Proyecto Harvard en Estados Unidos).

• Competencias Sociales en la Industria de los Minerales (con el Australian

Centre for Mining and Environmental Research - Centro Australiano de Investigación Minera y Ambiental), diseñado para desarrollar modelos de entendimiento intercultural y desarrollo comercial comunitario con énfasis en la independencia económica y la sustentabilidad posterior al cierre.

Proyecto de Evaluación de la Certificación Minera - Esta investigación busca evaluar si la certificación independiente, hecha por terceras partes, del desempeño ambiental, social y económico, podría ser aplicada a los sitios mineros. El borrador de criterios incluye segmentos sobre pueblos indígenas. Ha logrado el apoyo y la participación de las empresas mineras BHP Billiton, Newmont, Placer Dome, Rio Tinto y WMC Resources, de la organización de investigación CSIRO y del Fondo Mundial para la Naturaleza-Australia (WWF-Australia). A fines de 2004 el proyecto completó la Fase 2 --ensayos de campo sobre los principios y criterios del borrador. Dado el interés de los entrevistados de la industria por evaluar el desempeño, sería útil compartir ampliamente los resultados de este proyecto con las empresas y asociaciones miembros del ICMM. Perú - El Grupo de Diálogo Minero, auspiciado originalmente por la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, es un foro nacional de múltiples actores originalmente diseñado para brindar espacio a la expresión de distintas opiniones sobre cuestiones relacionadas con la industria minera. Es dirigido por un comité de tres personas provenientes de la sociedad civil, el gobierno y la industria. Se reúne mensualmente y si bien evita llegar a un acuerdo final sobre los temas, sus discusiones contribuyeron a una reciente revisión de la ley de minería. Prospectors & Developers Association of Canada (Asociación de Técnicos en Prospección y Desarrollo de Canadá) - La herramienta de aprendizaje en línea Excelencia Ambiental en Exploración (E3) pasó de estar disponible por suscripción al libre acceso en www.e3mining.com. Diseñada específicamente para servir a iniciativas de exploración y empresas "junior", la E3 posee una amplia sección sobre prácticas de Compromiso Comunitario.

8. Conclusiones


En 1999, el Consejo Internacional de Metales y Medio Ambiente produjo un conjunto de estudios de caso sobre minería y pueblos indígenas que destacó los estándares en mejores prácticas de compromiso. En su introducción, señaló:

Es necesario hacer mucho más. Los estándares establecidos en estos estudios de caso son más la excepción que la norma en la industria minera. Además, se están creando expectativas para que las empresas mineras incorporen un enfoque del desarrollo sustentable mucho más completo. Un desafío clave para ellas será integrar los principios del desarrollo sustentable a sus relaciones con los pueblos indígenas, de manera de contribuir a resultados significativos para las comunidades indígenas36.

Teniendo en cuenta las reacciones documentadas en el marco de la Revisión de las Industrias Extractivas, así como durante el proyecto Minería, Metales y Desarrollo Sustentable, existe aún la preocupación generalizada de que los tipos de prácticas reportadas por los entrevistados de la industria siguen siendo la excepción. Por lo tanto, si bien los distintos actores analizados en este estudio pueden identificar preocupaciones similares, se siente ampliamente todavía que la industria no maneja aún los temas de maneras que den satisfacción a las expectativas de los pueblos indígenas. A partir de los aportes de los entrevistados de la industria en esta encuesta, existe también una preocupación generalizada en la industria sobre si las empresas tienen actualmente la capacidad para mejorar la situación en una gran escala. Como se vio en la lista de iniciativas y programas del Capítulo 7, la cobertura de temas de interés mutuo para la industria minera y los pueblos indígenas es más bien ad-hoc en tratamiento y alcance. Esto se debe en parte a la naturaleza de los participantes. Cada lado del debate tiene muchos actores distintos con distintos enfoques y prioridades en cada uno de los temas descritos en este informe. También se debe en parte a la capacidad de las instituciones coordinadoras. Esto deja a la industria y a los pueblos indígenas sin un método o foro coordinado a nivel internacional que pueda alcanzar un entendimiento mutuo sobre los temas de importancia decisiva a través de un diálogo abierto y que permita generar capacidad entre sus miembros por medio del intercambio de experiencias desde una variedad de perspectivas. En diciembre de 2001, un taller sobre industrias extractivas y pueblos indígenas del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del ACNUDH recomendó:

• una recopilación y revisión de las políticas, prácticas y acuerdos existentes entre pueblos indígenas y empresas;

• nuevos talleres y diálogo entre empresas, gobiernos y pueblos indígenas; y • la elaboración conjunta de un marco para consultas, reparto de beneficios y

resolución de conflictos37. Sin embargo, estas recomendaciones de naturaleza bastante práctica nunca fueron seguidas. Parte del trabajo ya abordado en iniciativas tanto industriales como no industriales comienza a encarar algunos de los pasos de esa lista, pero esto deja una oportunidad para que el ICMM proponga acciones concretas de seguimiento en una escala más amplia. Las oportunidades mencionadas en este capítulo podrían ser tomadas de forma individual o en relación con las iniciativas 36 Hill 1999, p. ix. 37 Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas 2002.


delineadas en el Capítulo 7. Experiencias de la industria con el compromiso o consentimiento indígena Del debate global resulta obvio que el consentimiento libro, previo e informado (CLPI) continuará acaparando la atención de muchos y diferentes actores e industrias. Si bien unas pocas iniciativas ya están atendiendo este tema, algunas no fueron diseñadas para considerar los aportes de la industria desde un punto de vista operativo y podría ser una violencia para estos programas reconfigurarlos, aún en el caso en que los organizadores estuvieran dispuestos a hacerlo. A partir de las ricas experiencias analizadas con los entrevistados de la industria, podría valer la pena iniciar un ejercicio más profundo de documentación de las prácticas de compromiso y consentimiento actualmente utilizadas por empresas integrantes del ICMM, examinar los contextos locales y legales en las que estas se implementan y producir una evaluación honesta de los desafíos planteados. Un punto de partida sería tomar una de las definiciones de CLPI o el lenguaje del Banco Mundial de ‘consulta libre, previa y documentada a las comunidades afectadas, que conduzca a un amplio apoyo al proyecto por parte de las mismas' y luego construir un enfoque operativo basado en las organizaciones de base de lo que la industria minera actualmente está logrando en sus relaciones con los pueblos indígenas. Debido al nivel de escepticismo demostrado hacia la industria, no parece factible recurrir a estudios de caso más viejos ni seleccionar algunos a partir de esa experiencia tan extendida. Un esfuerzo amplio, con equipos de estudio que incluyan a pueblos indígenas y escépticos, podría avanzar mucho en la construcción de una base para un diálogo efectivo. Estos estudios podrían sentar las bases para participar luego en una o más de las actividades existentes desde una posición informada del conjunto del ICMM o para el lanzamiento de una nueva iniciativa que el ICMM ayude a liderar. Más allá del enfoque adoptado, este paso también iniciaría el proceso de aprendizaje mutuo que traspase los límites geográficos y empresariales solicitado por varios de los entrevistados. Diálogo de la minería y los pueblos indígenas Existe mucho escepticismo con las iniciativas propuestas y desarrolladas por la industria sin el aporte de los pueblos indígenas. Lo que muchas organizaciones indígenas y ONG buscan son aquellas iniciativas diseñadas con los pueblos indígenas desde el comienzo, como la agenda de acción nacional emanada de la Mesa Redonda de Aborígenes e Industria Minera realizada en Alberta en marzo de 2004. Cada uno de los puntos de acción destacados por el taller del ACNUDH en diciembre de 2001 pueden ser efectivamente discutidos a nivel nacional con la asistencia de las asociaciones nacionales de la industria y podría llevar a planes de acción de gran alcance, diseñados conjuntamente para encarar los muchos temas abarcados en este informe. De esta manera, los temas y las opciones pueden ser adaptados a los contextos nacionales específicos. Una segunda fase de trabajo global, que inicialmente podría centrarse en el CLPI pero que también podría comenzar desde una perspectiva más amplia, sería que el ICMM se abocara a revitalizar las recomendaciones del taller de diciembre de 2001 del ACNUDH, construyendo un foro centrado en las relaciones entre la


industria minera y los pueblos indígenas. Como en el caso de la experiencia canadiense, esto podría brindar una oportunidad de identificar conjuntamente áreas clave de trabajo que pueden entonces ser llevadas adelante. Una dificultad en este caso es que no hay un coordinador natural de los pueblos indígenas de alcance global en el sector de ONG. Si bien muchas actúan internacionalmente, la mayoría tiene áreas bastante diferentes de actividad y especialización, diferentes cometidos y, hasta cierto punto, diferentes integrantes. Los organismos de la ONU pueden proveer capacidad de convocatoria a nivel global: el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas y el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas del ACNUDH. Ambos organismos tienen poder de convocatoria con los pueblos y organizaciones indígenas, y además cuentan con su confianza. Desde el punto de vista negativo, ambos organismos forman parte de una burocracia bastante grande con procedimientos formales. Ninguno de los dos podría tener el estilo y la flexibilidad conducentes al tipo de discusiones a las que el ICMM puede aspirar. Sin embargo, podrían explorarse muchas otras posibilidades, tales como la Iniciativa de Globalización Ética fundada por Mary Robinson y la Fund for Peace Business and Human Rights Round Table (Mesa Redonda sobre Derechos Humanos y Negocios del Fondo para la Paz) en Washington. Cada uno de los entrevistados de la industria que participaron en esta revisión tiene contactos indígenas. En el nivel más elemental, ser capaz de reunir a estos individuos tanto de la industria como de las comunidades indígenas para que compartan experiencias fuera de sus contextos locales sería sumamente valioso. Pero también es recomendable una participación más amplia, por su valor para ayudar a educar a otros en la industria y las organizaciones indígenas. Creación de una red profesional El ICMM y sus miembros asociados, en particular las asociaciones nacionales que pueden acceder transversalmente a distintos aspectos de los sectores mineros, podrían ayudar a organizar una red profesional integrada por personal de la industria actualmente a cargo de las relaciones con los pueblos indígenas. El núcleo central de esta red podrían ser los entrevistados de la industria que participaron en esta encuesta. Una reunión inicial, ya sea en una futura reunión del ICMM o en una reunión de una asociación nacional, podría comenzar el intercambio de recursos, conocimientos y habilidades que tantos participantes han reclamado. Los individuos involucrados en esta encuesta, tanto de las empresas como de las asociaciones nacionales, son un grupo de personas increíblemente diverso, dedicado y entusiasta, y este entusiasmo debería ser captado y estimulado dentro del ICMM. En sus etapas iniciales, esta red podría fortalecer las habilidades y las bases de conocimiento de los individuos involucrados. Pero podría ser apuntalada para comenzar a examinar la preocupación planteada por tantos entrevistados de la industria: el sentimiento de que la única manera de aprender a crear relaciones exitosas con los pueblos indígenas es a través de su propio ensayo y error. La red podría comenzar el proceso de identificar espacios de aprendizaje existentes, a través de reuniones nacionales e internacionales de la industria (conferencias anuales de las asociaciones, ministros de minería y otros) y de evaluar los programas educativos existentes a nivel universitario y profesional.

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Organizaciones y recursos en Internet Resulta imposible recopilar los numerosos recursos disponibles --humanos, institucionales y bibliográficos-- sobre los temas de industrias extractivas y pueblos indígenas. Las siguientes direcciones de Internet, y los informes y artículos que contienen, fueron utilizadas en la preparación de este informe. Aquellas señaladas con un asterisco (*) poseen importantes conjuntos de informes y artículos en páginas Web sobre pueblos indígenas y minería.

Aboriginal and Torres Strait Islander Commission (ATSIC). www.atsic.gov.au/

Alaska Federation of Natives (EEUU). www.nativefederation.org/flash.html

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Alianza Internacional de los Pueblos Indígenas y Tribales de los Bosques Tropicales. www.international-alliance.org

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*Australian Institute of Aboriginal and Torres Straits Islander Studies.

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Centro de Recursos Jurídicos para los Pueblos Indígenas. www.indianlaw.org

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Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB). www.cidob-bo.org

Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). conaie.org/

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CooperAcción (Perú). www.cooperaccion.org.pe/

Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB). www.coiab.com.br

Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA). www.coica.org

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Naciones Unidas, Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. www.un.org/spanish/indigenas/2005/

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Working Group of Indigenous Minorities in Southern Africa (WIMSA). www.san.org.za

Apéndices

Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas

72

Apéndice A: Metodología de la encuesta

Las siguientes áreas temáticas conformaron la base para una encuesta telefónica efectuada entre integrantes de las empresas y asociaciones miembros del ICMM. Los temas fueron seleccionados a partir de la experiencia previa de la autora con las preocupaciones de la industria extractiva y los pueblos indígenas, que incluyó conversaciones con integrantes de la industria, de comunidades indígenas y con activistas indígenas, así como otros grupos de interés y analistas. A cada persona encuestada se le solicitó primariamente que reflexionara sólo en torno a las áreas temáticas que considerara más importantes, en lugar de trabajar con una lista de preguntas formales. Intencionalmente, los temas fueron planteados con cierta vaguedad, con la expectativa de que los entrevistados definieran con mayor claridad cómo veían el tema o desafío a partir de su propia experiencia. Un ejemplo podría ser el área temática de derechos de tierras. En otros foros, algunas discusiones de este tema han sido bastante simplistas -- ¿tienen los pueblos indígenas derechos de tierras, si o no? O ¿los derechos de tierras de los indígenas son una cosa buena o mala para la industria? Las respuestas para la encuesta utilizada en este informe dieron realmente una definición mucho más variada de los desafíos enfrentados por la industria en este aspecto. Los temas destacados en gris son aquellos en los cuales al menos 30 por ciento de los entrevistados expresaron algunas opiniones. Los que aparecen en cursiva no figuraban en la lista original de áreas temáticas, pero surgieron directamente de las discusiones con los entrevistados de la industria. Contexto a nivel macro: Historia negativa Choques culturales Zonas de conflicto Pobreza endémica Prejuicios/racismo A nivel de la operación: Falta de información/zonas nuevas Procesos de evaluación de impacto Comunicaciones Prácticas de compromiso y toma de decisión locales Consentimiento libre, previo e informado Normas y prácticas de licenciamiento Derechos, títulos y tenencia de la tierra (acceso al territorio) Derechos minerales Gestión de recursos Planificación económica local, inversión Expectativas de la gerencia Consideraciones culturales, protección y preservación Capacidad de la comunidad (educación, gobernanza, liderazgo) Salud y seguridad de la comunidad – puede incluir seguridad alimentaria, medicina tradicional Relaciones locales – mezcla de comunidades, inmigración Prevención, solución de conflictos, preocupaciones de seguridad (incluyendo en el interior del grupo, no-violento) Reasentamiento/reubicaciones

Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas

73

Empleados – formación tecnológica, formación intercultural, consideraciones operativas, discriminación Experiencia profesional Preocupaciones por legados Mineros en pequeña escala Uso de intermediarios Costo de las buenas prácticas Apoyo interno de la empresa Factores/actores externos: Acceso al capital – fuentes públicas (bancos regionales e internacionales de desarrollo) Acceso al capital – inversores privados Leyes y convenios internacionales – OEA, ONU, OIT, CDB (cumplimiento y responsabilidad legal) Marcos jurídicos/normativos nacionales Gobiernos nacionales – programas políticos, económicos y sociales ONG/movimientos sociales ONG/Responsabilidad Social Empresarial Socios del desarrollo y preferencias – PNUD, organismos gubernamentales, ONG Percepción/reputación pública Colegas de la competencia/industria A los encuestados se les pidió también que consideraran las siguientes preguntas:

1. ¿Cuáles son las cuestiones que ocupan habitualmente el lugar más importante en su organización?

• Específicamente locales/a nivel de operaciones • De área geográfica • De toda la empresa

2. ¿Cuales cuestiones identificaría usted como siendo temas emergentes

dentro de su organización? • Específicamente locales/a nivel de operaciones • De área geográfica • De toda la empresa

3. De estas cuestiones, ¿cuáles temas considera usted como los más

importantes para la industria en conjunto y porqué? 4. En base a su conocimiento de estas preocupaciones más generales,

¿cuáles temas no son actualmente de gran significación para su empresa pero usted los consideraría como significativos para la industria en conjunto y porqué?

5. ¿Qué soluciones ha tratado de implementar su organización para los temas

identificados? ¿Cómo calificaría usted el grado de éxito de las mismas?

6. ¿Ha experimentado usted algún obstáculo en la implementación de estas soluciones? En caso afirmativo, sírvase describirlo.

7. ¿Cuales temas continúan sin solución disponible?


8. Con respecto a los pueblos indígenas, ¿en qué tipo de iniciativas más amplias está usted participando o está al corriente en la actualidad?

La gran mayoría de los entrevistados respondió cuestiones específicas locales o de país y todas las tendencias que pudieron ser geográficamente identificadas fueron incluidas en el informe principal. La mayoría de los entrevistados no distinguió entre temas actuales y emergentes o no identificó ningún tema emergente. La gran mayoría dijo no estar participando en ningún programa o iniciativa fuera de los conducidos por la empresa a nivel local.


Apéndice B: Definiciones de ‘indígenas’ No se pretende presentar una lista completa, sino más bien dar una idea del lenguaje utilizado para definir una gran variedad de situaciones y contextos. José Martínez Cobo , Relator Especial de la ONU, 'Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas', 1981:

Las comunidades, la gente y las naciones indígenas son las que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades precoloniales se han desarrollado en sus territorios, considerándose a si mismos distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios, o en partes de ellos. Forman actualmente sectores no-dominantes de sociedad y están determinados a preservar, desarrollar y transmitir a las generaciones futuras esos territorios ancestrales y su identidad étnica, como la base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legislativos.

Erica Irene Daes, Relatora Especial de la ONU, ‘Informe Complementario de la Relatora Especial sobre Protección del Patrimonio de los Pueblos Indígenas', 1996:

En resumen, los factores que las organizaciones internacionales y juristas modernos (incluyendo expertos y académicos indígenas) han considerado pertinentes para entender el concepto de 'indígena' incluyen:

a. prioridad en el tiempo con respecto a la ocupación y uso de un territorio específico;

b. mantenimiento voluntaria de la singularidad cultural, lo cual puede incluir aspectos de lenguaje, organización social, religión y valores espirituales, modos de producción, leyes e instituciones;

c. auto identificación, así como reconocimiento por otros grupos o por las autoridades estatales como una colectividad diferente;

d. y una experiencia de subyugación, exclusión o discriminación, persistan o no estas condiciones.

Convenio 169 de la OIT

Artículo 1 1. El presente Convenio se aplica:

a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.


2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

Filipinas, Orden Administrativa Ministerial, No. 96-20, Sección 2.1, ‘Implementación de la normativa para la Orden Ejecutiva 247’:

una sociedad homogénea identificada por auto-atribución y atribución por otros que ha vivido en forma continua como una comunidad sobre un territorio delimitado y definido comunalmente, que comparte vínculos comunes de lenguaje, costumbres, tradiciones y otros rasgos culturales distintivos y que a través de su resistencia a los ataques políticos, sociales y culturales de la colonización se volvieron históricamente diferenciados de la mayoría de los filipinos.

Pacto Andino, Decisión 391

Comunidad indígena, afroamericana o local: grupo humano cuyas condiciones sociales, culturales y económicas lo distinguen de otros sectores de la colectividad nacional, que está regido total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial y que, cualquiera sea su situación jurídica, conserva sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.

Banco Mundial, Política Operativa 4.10 (bajo revisión)

esta política identifica a los pueblos indígenas en zonas geográficas particulares por la presencia, en diversos grados, de alguna de las siguientes características distintivas:

a. vínculo inseparable con los territorios ancestrales y los recursos naturales de los cuales dependen;

b. presencia de instituciones sociales y políticas consuetudinarias; c. sistemas económicos orientados primariamente hacia la producción

de subsistencia d. un idioma indígena, a menudo diferente del idioma predominante; y e. auto-identificación e identificación por otros como miembros de un

grupo cultural diferente. Banco Interamericano de Desarrollo, Política Operativa Pueblos indígenas, para los fines de esta política, es un término que se refiere a los pueblos que cumplen los siguientes tres criterios:

a. son descendientes de los pueblos que habitaban la región de América Latina y el Caribe en la época de la Conquista o la colonización;

b. cualquiera que sea su situación jurídica o su ubicación actual, conservan, total o parcialmente, sus propias instituciones y prácticas sociales, económicas, culturales y políticas; y

c. se auto adscriben como pertenecientes a pueblos o culturas indígenas o precoloniales.


Apéndice C: Explorando definiciones de CLPI Comisión Mundial de Represas, 2001

El consentimiento libre, previo e informado (CLPI) de los grupos indígenas y tribales se concibe como más que un evento contractual de un solo momento; conlleva un proceso continuo y repetido de comunicación y negociación que abarca los ciclos enteros de planificación y de proyecto (ver Capítulo 8, principio de política 1.4). El avance en cada etapa del ciclo (evaluación de opciones incluyendo la definición de prioridades y la selección de opciones preferidas, y la preparación, ejecución y operación de la opción escogida) debería encauzarse con el acuerdo de grupos indígenas y tribales potencialmente afectados. Los grupos indígenas y tribales no son entidades homogéneas. El CLPI debería ser ampliamente representativo e inclusivo. La forma de expresar el consentimiento se basará en leyes consuetudinarias y prácticas de los grupos indígenas y tribales y en leyes nacionales. La participación eficaz requiere una selección adecuada de representantes comunitarios y un proceso de discusión y negociación dentro de la comunidad que discurra en forma paralela a la discusión y negociación entre la comunidad y actores externos. Al comienzo del proceso, los grupos indígenas y tribales informarán al foro de grupos implicados de cómo expresarán que aceptan decisiones, incluyendo el endoso de decisiones clave (Directriz 1). Al comienzo de cualquier proceso, debería establecerse un mecanismo independiente de resolución de disputas para llegar a un acuerdo mutuamente aceptable, con la participación y acuerdo del foro de grupos implicados, incluyendo los grupos indígenas y tribales. Es inadecuado establecer directrices o marcos rígidos, ya que deben negociarse a medida que el proceso avance. Represas y Desarrollo: Un nuevo marco para la toma de decisiones. Capítulo 9, Criterios y Directrices, p. 289. www.damsreport.org/docs/report/other/wcd_sp.pdf

Revisión de las Industrias Extractivas, 2003

El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamente como un voto sí o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo. Más bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indígenas, comunidades locales, gobiernos y compañías llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. Las compañías tienen que hacer que la oferta sea suficientemente atractiva para que las comunidades anfitriones prefieran que el proyecto se dé, negocien acuerdos sobre la forma en que el proyecto pueda darse, y por tanto den una “licencia social" a la compañía para operar. Hacia un Mejor Equilibrio. Informe Final, Revisión de las Industrias Extractivas, Volumen I, p. 54.


OACNUDH - Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, 2004

El respeto del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente es importante para que: a) Los pueblos indígenas no se sientan coartados, presionados ni intimidados en sus decisiones sobre el desarrollo; b) Su consentimiento sea solicitado, y dado libremente, con anterioridad al inicio de las actividades de desarrollo; c) Los pueblos indígenas tengan una información completa sobre el alcance y los impactos de las actividades de desarrollo propuestas sobre sus territorios, recursos y bienestar; d) Su decisión de dar o denegar el consentimiento respecto a las actividades de desarrollo que los afecten sea aceptada y respetada. Notas operativas: Dado libremente. Constituye uno de los principios generales del derecho que el consentimiento no es válido si se obtiene mediante coerción o manipulación. Aunque no hay medida legislativa alguna que garantice que el consentimiento sea dado libremente, sí que es necesario establecer mecanismos para verificar que esto se haya producido. Previo. Para tener validez, el consentimiento fundamentado debe obtenerse suficientemente antes de que el Estado o terceros autoricen el inicio de las actividades de una empresa que afecten a los pueblos indígenas y a sus tierras, territorios y recursos. Fundamentado. Un procedimiento basado en el principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente debe incluir la consulta a los pueblos indígenas y la participación de éstos, lo que incluye la divulgación plena y exacta, desde el punto de vista jurídico, de información sobre la actividad propuesta, en una forma que sea a la vez accesible y comprensible para los pueblos o comunidades indígenas afectados, es decir, entre otras cosas:

• El carácter, tamaño y alcance de la iniciativa o actividad propuesta;

• La duración de la iniciativa (inclusive la fase de construcción) o la actividad;

• La ubicación de las zonas que se verán afectadas; • Una evaluación preliminar de las posibles repercusiones de la

iniciativa; • Las razones o propósitos de la iniciativa; • El personal que posiblemente participará en las fases de

construcción y de funcionamiento de la iniciativa (inclusive el personal local, las instituciones de investigación, los patrocinadores, los intereses comerciales y los socios, como posibles terceros y beneficiarios);

• Los procedimientos concretos que entrañaría la iniciativa o actividad;

• Los riesgos potenciales que entraña la iniciativa (por ejemplo, entrada en zonas sagradas, contaminación medioambiental, destrucción parcial de un lugar valioso, perturbación de una zona de cría de animales);


• Todas las repercusiones que pueden preverse de modo realista (por ejemplo, comerciales, económicas, ambientales, culturales);

• Las condiciones puestas a la participación de terceros; • La facilitación de información engañosa o falsa debería ser

castigada o se debería denegar el consentimiento para continuar la realización de la actividad.

Consentimiento. Entraña la consulta sobre todos los aspectos de la evaluación, planificación, ejecución, supervisión y conclusión de un proyecto y una participación válida en esos aspectos. De hecho, la consulta y la participación válida son componentes fundamentales del proceso de consentimiento. También puede haber negociaciones para llegar a un acuerdo sobre la propuesta en su conjunto, sobre determinados componentes de ella o sobre las condiciones que pueden estar vinculadas a la aplicación efectiva del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente. En todo momento, los pueblos indígenas tienen derecho a participar mediante sus propios representantes libremente elegidos y a indicar las personas, comunidades u otras entidades que puedan requerir la adopción de medidas especiales con respecto a las consultas y la participación. También tendrán derecho a obtener y utilizar los servicios de asesores, inclusive el asesoramiento letrado que elijan. Los pueblos indígenas deben especificar qué entidad expresará el consentimiento en nombre de los pueblos o comunidades afectados. Esto variará dependiendo de la actividad de que se trate. Por ejemplo, la autoridad tradicional de una comunidad particular puede ser, con arreglo al derecho consuetudinario pertinente, la entidad que dé o deniegue el consentimiento. En otros casos, pueden ser el pueblo o los pueblos indígenas en su conjunto o una combinación de entidades. El proceso de consentimiento también estará delimitado por un plazo a fin de asegurar que los pueblos o comunidades afectados dispongan de tiempo suficiente para examinar la información recibida, solicitar información adicional o aclaraciones, recabar asesoramiento y establecer o negociar las condiciones, así como para asegurar que ese proceso no sea utilizado como un impedimento ilegítimo frente a la parte que solicita el consentimiento. El plazo apropiado requerido podrá variar dependiendo del número de personas, comunidades o pueblos afectados, la complejidad de la actividad propuesta, la cantidad de información proporcionada o solicitada, etc. Sea cual sea el tiempo necesario es fundamental establecer previamente un plazo claro y explícito. El consentimiento previo fundamentado se debe basar en las actividades específicas respecto de las cuales se otorga dicho consentimiento. Como el consentimiento previo fundamentado puede concederse inicialmente para una serie de actividades, cualquier cambio de actividades requerirá una nueva solicitud de consentimiento previo fundamentado. Finalmente, el ejercicio efectivo del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente depende del reconocimiento y protección explícitos de los derechos de los pueblos indígenas, en particular a las tierras, territorios y recursos tradicionalmente de su


propiedad u ocupados y utilizados por ellos. Sin un pleno reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas ese principio no proporcionará la protección que está destinado a ofrecer. Documento de trabajo preliminar sobre el principio del consentimiento previo de los pueblos indígenas fundamentado y dado libremente en relación con los aspectos del desarrollo que afectan a sus tierras y recursos naturales. Presentado al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la CNUDH por la Sra. Antoanella-Iulia Motoc y la Fundación Tebtebba, 8 de julio de 2004. E/CN.4/Sub.2/AC.4/2004/4

Oxfam Australia/Asistencia Comunitaria en el Exterior

• Las empresas mineras deben respetar el derecho de todos los miembros de las comunidades y especialmente de las comunidades indígenas que puedan ser impactadas por un proyecto, al consentimiento libre, previo e informado de los proyectos de exploración y minería.

• Debe brindarse información suficiente, precisa y detallada sobre un proyecto

propuesto a todos los miembros de las comunidades afectadas de manera y en idioma apropiados, de modo que estos puedan dar su consentimiento o disentimiento informado a cualquier actividad o exploración minera. Esto debería incluir la presentación de una propuesta detallando: información sobre la empresa y sus actividades comerciales; una descripción de la tierra que será afectada por la propuesta; un esquema de la exploración o la actividad minera propuesta; cuánto tiempo se operará en la mina; toda alternativa tenida en cuenta; las medidas y las estrategias de mitigación, remedio y prevención que serán utilizadas; cómo serán afectados y protegidos los sitios sagrados, el medio ambiente y otros factores relacionados; qué servicios sociales se brindarán; los impactos sociales, económicos, de salud, culturales y de género esperados; cómo podrán evitarse o abordarse los impactos sociales negativos sobre los miembros femeninos y masculinos de la comunidad y sobre los grupos desfavorecidos o vulnerables; y las estrategias de cierre de la mina.

• Las comunidades deben poder procurar información de otras fuentes

distintas a la empresa minera acerca de a los potenciales impactos en sus vidas de la exploración y la extracción propuestas. Cuando sea posible, esto debería incluir la posibilidad de que representantes tanto femeninos como masculinos de la comunidad visiten operaciones de naturaleza y escala similar en otras partes, para discutir libremente los impactos con la población local.

• Las comunidades deberían tener acceso a asesores técnicos y legales

independientes que puedan asistirlas en la interpretación de toda la información.

• Las comunidades deben tener el derecho a rechazar una propuesta de

exploración o extracción luego de un período de negociación razonable. El régimen establecido en la Parte IV de la Ley de Derechos Aborígenes de Tierras de 1976 (Territorios del Norte) brinda un ejemplo de cómo fijar el cronograma de negociaciones.

• Las comunidades deben tener acceso a información completa sobre la

identidad y las políticas de los financiadores y accionistas del proyecto


propuesto. Esta información debería ser actualizada durante toda la vida del proyecto cuando sea solicitada.

• Las comunidades deberían tener acceso a información completa provista

por las empresas acerca de cómo y a quiénes se pagarán los ingresos generados por un proyecto. Las empresas mineras deberían brindar informes anuales a los miembros de las comunidades detallando todos los ingresos y otros pagos hechos en relación al proyecto.

• Las empresas deberían hacer públicos todos los ingresos y pagos hechos

en relación al proyecto para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los ingresos extractivos y para combatir la corrupción y la malversación de fondos.

• Las empresas deben realizar consultas abiertas y transparentes con

hombres y mujeres de las comunidades afectadas desde el comienzo de cualquier actividad propuesta (p.ej. exploración o extracción) y utilizar procesos de toma de decisiones participativos, representativos y justos. Todos los miembros de la comunidad tienen derecho a participar de las negociaciones y decisiones sobre las propuestas y operaciones en curso relativas al proyecto.

• Las negociaciones con las comunidades sobre la exploración o la extracción

deberían adoptar un enfoque cauteloso de la representación y los procesos internos de toma de decisiones. Los siguientes factores deberían tenerse en cuenta:

Bajo ninguna circunstancia el proponente debe intentar imponer a las comunidades ningún plazo arbitrario ni procesos de toma de decisiones determinados por el proyecto. Distintos tipos de procesos de toma de decisiones pueden ser necesarios para distintos tipos de comunidades, dependiendo de sus estructuras de gobernanza consuetudinaria y del grado de diversidad en las comunidades afectadas. Sin embargo, las empresas deberían asegurar que esos procesos comunitarios de toma de decisiones respeten los derechos humanos de todos los miembros de la comunidad --y no marginen aún más a los hombres, mujeres, jóvenes, adultos mayores y grupos a los que tradicionalmente se les pueda haber negado el poder social a causa de la etnia, la religión, la clase o la casta. En los casos en que las mujeres u otros grupos estén siendo excluidos de estos procesos de toma de decisiones, se debería pedir consejo a través de consultas con las mujeres o estos grupos locales, sobre cuáles serían las formas apropiadas de asegurar que sus puntos de vista también sean escuchados y sus derechos protegidos. Siempre deberá procurarse la equidad de género en la toma de decisiones. Los procesos de toma de decisiones deberían reconocer que todas las empresas tienen más poder que las comunidades en términos del acceso a la información técnica, legal y financiera. Las empresas deberían esforzarse por reducir estas desigualdades asegurando que las comunidades tengan acceso a asesores técnicos y legales independientes seleccionados y designados por estas comunidades junto con organizaciones de apoyo a la sociedad civil.


Los procesos de decisión deberían incluir a todas las comunidades que podrían ser afectadas por cualquier operación propuesta y no sólo aquellas con propiedad de la tierra reconocida. Por ejemplo, las comunidades río abajo que podrían ser afectadas por una operación minera también deberían estar involucradas en los procesos de decisión. Las negociaciones deberían girar en torno al permiso a otorgar a una empresa para la exploración o la explotación minera, más que en torno a la transferencia de la propiedad de la tierra a la empresa.

• Donde se alcanzan acuerdos con empresas mineras, los representantes de

la comunidad deberían tener el derecho de entrar en acuerdos separados, esto es, acuerdos que claramente distingan el consentimiento para explorar diferenciándolo del consentimiento para iniciar operaciones mineras. Este tipo de acuerdos deberían incluir: todos los términos y condiciones acordados en relación a la exploración o la explotación mineras; pagos por el uso de la tierra; compensación por la pérdida de comodidades; restricciones sobre dónde y cómo podrá operar la compañía; servicios y comodidades que se brindarán; acceso a empleos, capacitación, trabajo por contratos temporales y otros. Las empresas deben reconocer que hombres y mujeres pueden tener necesidades e intereses muy distintos en este proceso y que tanto unos como otras deben ser totalmente tenidos en cuenta y representados en todo acuerdo.

• Las comunidades que carecen del conocimiento necesario sobre los

acuerdos contractuales y sobre sus derechos deben ser provistos con capacitación y asesoramiento técnico independientes y permanentes con el fin de asegurar que tendrán total conciencia de sus derechos y de los acuerdos contractuales de los que formarán parte.

• Debe establecerse un comité de supervisión integrado por representantes

del gobierno, hombres y mujeres de las comunidades afectadas, expertos y organizaciones independientes y la sociedad civil, que no serán designados por la empresa, para el seguimiento de la implementación de las operaciones de la empresa y su cumplimiento con los términos y las condiciones de todos los acuerdos durante toda la vida del proyecto. Los representantes de la empresa jugarán un papel vital proveyendo información al comité de seguimiento e implementando sus recomendaciones, pero cuando sea posible no deberían estar representados en el comité, dado que son sus acciones las verificadas y controladas. Donde esto sea imposible, los representantes de la empresa deberían ser una minoría en el comité. Debería exigirse al comité de control informar a la comunidad de manera y en idioma apropiados y dar a conocer públicamente todos los hallazgos y reportes. La inclusión de funcionarios de gobierno en el comité no debería sustituir su papel de fiscalizadores.

‘Parámetros para la industria minera.’ www.oxfam.org.au/campaigns/mining/ombudsman/2002/appendix/one/heard.html

Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas de 1997, Filipinas Consentimiento Libre, Previo e Informado - como es usado en esta Ley significará el consenso de todos los miembros de la/los CCI/PI (comunidades culturales indígenas/pueblos indígenas) a ser determinado de acuerdo con sus leyes y

prácticas consuetudinarias respectivas, libre de cualquier manipulación, interferencia o coerción externa y obtenido después de haber mostrado por completo la intención y el alcance de la actividad, con un lenguaje y un procedimiento comprensibles para la comunidad.


84 Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas

Apuntes

Acerca de la autora

Jo Render ha estado trabajando en temas de responsabilidad social empresarialdesde 1997. En el año 2000 se incorporó a First Peoples Worldwide (FPW) comodirectora principal de su estrategia de compromiso empresarial. Su trabajo dentrode FPW incluyó: la relación con --y el asesoramiento a-- empresas de la industriaextractiva acerca de políticas y prácticas de respeto a los derechos de los pueblosindígenas; proveer información a inversores socialmente responsables en torno acuestiones clave y situaciones de preocupación para las comunidades indígenas;y el trabajo con organizaciones indígenas en la elaboración de estrategias y eldesarrollo de habilidades para maximizar la capacidad de las comunidades en losprocesos de compromiso directo con empresas. Jo viene trabajando en formaindependiente en el mismo campo desde 2004.

La denominación en este informe de entidades geográficas y la presentación del material no implica,en absoluto, la expresión de una opinión por el ICMM con respecto al estatus legal de cualquier país,territorio o área, o de sus autoridades o con relación a la delimitación de sus fronteras o límites.

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente la posición del ICMM.

Publicado por el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM), Londres, Reino Unido

© 2005 International Council on Mining and Metals

La reproducción de esta publicación con propósitos educativos u otros fines no-comerciales es libre,sin necesidad de permiso escrito previo del ICMM, siempre que se reconozca plenamente la fuente.Está prohibida la reproducción para reventa u otros fines comerciales sin una autorización previa porescrito emitida por el ICMM.

International Council on Mining and Metals (2005). Mining and Indigenous Peoples Issues ReviewInternational Council on Mining and Metals (2005). Revisión de Cuestiones de Minería y PueblosIndígenas

ISBN: 0-9549954-4-9

Editado por: Linda StarkeTraducción editada por: Instituto de Estudios Energético Mineros (IDEM)Diseño: ICMM

Disponible en: ICMM, www.icmm.com o [email protected]

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ICMM – Consejo Internacional de Minería y Metales

El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) es una organizaciónconducida por directores ejecutivos de la industria y dedicada al desarrollosustentable. El ICMM reúne a muchas de las empresas de minería y metaleslíderes en el mundo, así como asociaciones regionales, nacionales y deproductores de materias primas, todas comprometidas con la mejora de sudesempeño en materia de desarrollo sustentable y la producción responsablede los recursos minerales y metalúrgicos que la sociedad necesita.

La visión del ICMM es una industria de minería, de minerales y metales viable,ampliamente reconocida como un aporte esencial para la vida moderna y unacontribución fundamental al desarrollo sustentable.

revisión de cuestiones de minería y pueblos indígenas · de estos derechos fue considerado un...

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