INFORME DE LA EVALUACIÓN REGIONAL DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. (RESUMEN EJECUTIVO)

La Organización Panamericana de la Salud (OPS) en apoyo a los gobiernos de la Región de América Latina y el Caribe (ALC) y teniendo en cuenta el papel significativo que desempeñan los servicios de limpieza urbana en la reducción de factores de riesgo para la salud y en los impactos al ambiente, coordinó la realización de la Evaluación Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales (Evaluación de Residuos), con la participación directa de instituciones públicas y entidades privadas, así como de organizaciones no gubernamentales (ONG) vinculadas al manejo de los residuos sólidos de los países de la Región. La Evaluación de Residuos constituye el primer esfuerzo regional en el que participaron 36 países de América Latina y el Caribe dentro de una estrategia evaluativa común. La recolección de información para la Evaluación se llevó a cabo en los países durante los años 2002 y 2003 por medio de un grupo coordinador nacional constituido por representantes de entidades nacionales y locales involucrados en el área de residuos sólidos. La información se obtuvo a través de una serie de formularios que recogieron datos básicos demográficos, de salud, educación y socioeconómicos del país e indicadores específicos relacionados con los servicios de aseo urbano referidos al año 2001. La información fue complementada con un informe analítico de país efectuado por los mismos países. Los resultados de la Evaluación de Residuos, los informes analíticos y el presente informe regional se encuentran en la Biblioteca Virtual de Salud y Ambiente del Centro de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (CEPIS/OPS). La propuesta de la Evaluación de Residuos surge de la necesidad de tener un marco referencial que haga visible el sector de residuos sólidos en ALC para identificar sus necesidades y posibilidades dentro del concepto de manejo integral orientado a mejorar la calidad de vida de las comunidades. Dentro de este contexto, la Evaluación Regional tiene el propósito de generar y extender el conocimiento de la situación actual que es crítica en muchos de los países, como lo demuestra el alarmante deterioro ambiental y los problemas sanitarios asociados al precario manejo de los residuos sólidos y la escasa atención que se ha prestado a esta área, principalmente a la disposición final de los desechos, con objeto de buscar soluciones o alternativas a nivel nacional y local para mejorar la situación presente y lograr una gestión de residuos verdaderamente eficiente. Si bien se ha logrado un moderado avance a raíz de iniciativas nacionales e internacionales, entre las que se destaca la Agenda 21, acordada en 1992 en Río de Janeiro en la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el manejo integral de los residuos sólidos aún representa uno de los retos más importantes que enfrentan las autoridades de gobierno nacional, las municipalidades, los prestadores de servicios y la comunidad en general. Los estilos de vida, los altos niveles de consumo, los materiales usados en la producción industrial y la introducción de materiales persistentes en las actividades cotidianas de las personas, tienden a incrementar los volúmenes de residuos sólidos, presentando serios problemas para su recolección, transporte, tratamiento y disposición final. Los procesos migratorios intensivos de poblaciones carentes de las zonas rurales hacia medianas y grandes ciudades han generado la creación de cinturones de pobreza periféricos, los cuales en su mayoría carecen de la infraestructura de servicios públicos adecuados y casi en su totalidad han crecido en forma desordenada sin ninguna planificación urbana. A eso se suma la marginalidad económica y social presente en estos asentamientos, que lleva a muchas familias, principalmente mujeres y niños, a encontrar en la basura, tanto en las calles como en los sitios de disposición final, su único medio de subsistencia. La Evaluación de Residuos estima que para el año 2001, la población de ALC alcanzó 518 millones de habitantes, de los cuales 406 millones (78,3%) son urbanos y producen alrededor de 369.000 toneladas de residuos sólidos municipales diariamente, de las cuales el 56% lo generan los grandes centros urbanos, el 21% los centros urbanos medianos y el 23% los centros urbanos pequeños. Aproximadamente la mitad de los residuos generados en ALC es producida por centros medianos y pequeños que tienden a tener mayor dificultad en la gestión de los residuos, siendo el impacto al medio ambiente considerable ya que la disposición de estos residuos es generalmente deficiente. Son pocos los países de América Latina y el Caribe que disponen de planes o programas integrales para atender las demandas del sector. Por consiguiente, no se proponen estrategias ni componentes necesarios que permitan ejercer la rectoría, regulación y el desarrollo institucional de las municipalidades como entidades prestadoras de los servicios de aseo, así como la debida formación de recursos humanos y la capitalización de recursos financieros. La Evaluación de Residuos confirmó los vacíos de información que existen en el área de los residuos sólidos en los países de la Región. Prácticamente en todos ellos, las instituciones y organismos que intervienen en esta área manejan información insuficiente. Estos vacíos no solo se presentan a nivel local, donde son más pronunciados, sino además en las instituciones a nivel nacional encargadas de definir políticas y de asignar recursos. La cobertura de recolección en la Región varía de 11% a 100% con un promedio regional de 81%, aunque con grandes diferencias dentro de los mismos países, más marcadas en los núcleos poblacionales medianos y pequeños, en los cuales en estos últimos solo el 69% de la población recibe el servicio de recolección. La cobertura de la disposición final de residuos sanitariamente adecuada (relleno sanitario) para la Región de ALC es de 23% lo que evidencia un serio problema ambiental y de salud por la proliferación de “vertederos” a cielo abierto. Esto significa que de las 299.000 toneladas recolectadas diariamente en la Región, alrededor de 230.000 toneladas de residuos se depositan indiscriminadamente en el ambiente, en el mejor de los casos en botaderos con un control precario. El resto no recolectado se presume que es quemado o vertido sin control alguno en terrenos baldíos, calles, carreteras y cauces de agua contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las personas. La situación se agrava con la falta de manejo adecuado de los residuos hospitalarios y peligrosos, principalmente cuando éstos se vierten conjuntamente con los residuos municipales, práctica bastante común en varios países de la Región. La Evaluación de Residuos muestra que la generación per cápita promedio regional de residuos sólidos domésticos alcanza a 0,79 kg/hab./día, con una fluctuación apreciable en países con un bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH). Existen casos en que la generación per cápita no sobrepasa 0,25 kg/hab./día, y por otro lado, en países donde el turismo constituye un factor económico importante, la generación per cápita llega a 2,4 kg/hab./día. En cuanto a los residuos municipales, la producción per cápita varía de 0,37 kg/hab./día a 2,65 kg/hab./día con un promedio regional de 0,91 kg/hab./día. Asimismo, las grandes ciudades son los mayores generadores con producciones per cápita de residuos municipales cercanas a 1,1 kg/hab./día mientras que los asentamientos pequeños y pobres de América Latina generan un promedio por habitante inferior a 0,50 kg/hab./día. Estos hechos demuestran que el crecimiento económico y el nivel de consumo tienen una gran influencia en la producción de residuos sólidos y consecuentemente demandan cada vez más una gestión eficiente de los servicios de limpieza urbana, principalmente en lo que concierne a la disposición final sanitaria. Los países de ALC se encuentran en diversas etapas de desarrollo del sector de residuos sólidos y su respectiva institucionalidad. A nivel nacional, principalmente los ministerios de salud y de ambiente han ido evolucionando para suplir, en cierta medida, la función de rectoría del sector y la de regulación de los servicios en los aspectos que les corresponden. A nivel local, los municipios mantienen la titularidad del servicio cuya operación adopta distintas modalidades, entre las cuales la iniciativa privada ha ido adquiriendo cada vez mayor prominencia, no solo en la prestación de los servicios de aseo urbano, sino además, aún en forma incipiente, en las inversiones para el desarrollo del sector de residuos sólidos; aunque a menudo sin una contraparte municipal desarrollada para llevar a cabo una gestión pública democrática, coherente, sólida y transparente y con la capacidad de supervisión que se requiere para promover el fortalecimiento del sector en todos sus ámbitos. Se observan varias deficiencias en la conducción del sector y por consiguiente en la planificación y programación del mismo a mediano y largo plazo. Las municipalidades, particularmente las más pequeñas, adolecen de capacidad de gestión gerencial y económica, situación que no les permite satisfacer las demandas de un manejo adecuado de los residuos sólidos. En cuanto a los aspectos legales aplicables al sector se observan grandes lagunas en el ordenamiento jurídico y en los distintos instrumentos para su cumplimiento. Pese a que la legislación de carácter ambiental es abundante, está dispersa en varios cuerpos legales, lo que produce traslapes e inconsistencias que hacen difícil su interpretación y cumplimiento. La carencia de un marco regulatorio apropiado y sobre todo la

falta de implementación de los mecanismos de seguimiento, control y sanción disminuye la efectividad de los instrumentos legales actuales, aún cuando varios países están desarrollando leyes y normatividad específica sobre residuos tanto municipales como peligrosos, como es el caso de Bolivia, Ecuador, México y Perú, entre otros. Los costos del servicio de aseo urbano en la Región fluctúan entre US$15 a US$105 por tonelada, con un promedio de US$29 por tonelada de basura recolectada, dispuesta y tratada adecuadamente. Estos costos desglosados corresponden al barrido, recolección, limpieza urbana en vías principales, transferencia, tratamiento y disposición final. La desagregación de los costos indica que el más alto corresponde al barrido y la recolección y transporte de residuos representado entre el 60% al 70% del costo total.Las inversiones en el sector son reducidas comparadas con otros servicios públicos tales como electricidad, agua potable y saneamiento básico, y se concentran en la adquisición de equipos y, en segundo término, en obras de infraestructura para la disposición final. En la mayoría de los países de América Latina, el sostenimiento económico del servicio se recibe a través de la recaudación de una tasa municipal. Esta tasa general no es exclusivamente asignada al servicio de aseo urbano, sino que forma parte de otros servicios como alumbrado público, impuesto predial y otros. El promedio de las tasas mensuales para los residuos domiciliarios en ALC alcanza a US$2,5 por usuario, valor que no cubre los costos de los servicios de aseo urbano, lo que se refleja en un déficit cercano a la mitad del costo real de esos servicios. En el Caribe angloparlante, los servicios de aseo urbano son fuertemente subsidiados por el gobierno central, a través de un fondo consolidado formado por diversos impuestos de carácter ambiental. La segregación y recuperación formal de materiales reciclables no se realiza en gran escala en ALC. Como promedio, la Evaluación mostró que solamente el 2,2% de los materiales se recupera de la basura, correspondiendo al 1,9% al reciclaje inorgánico y un 0,3% al reciclaje de residuos orgánicos constituidos principalmente por restos de alimentos y de jardín. El reciclaje informal es ampliamente difundido en América Latina y su magnitud es difícil de precisar por el carácter difuso de la actividad. La segregación informal se ha incrementado en países que han sufrido rápidas y profundas crisis económicas como resultado del aumento de la pobreza y el desempleo, aunado al hecho de que no existen iniciativas formales para la integración de esta forma de subempleo al sector de los residuos sólidos. El manejo inadecuado de los residuos sólidos tiene serias consecuencias en el ambiente y la salud de las personas, principalmente las que están más en contacto con los residuos, como es el caso del personal operativo del sector que en su mayoría no cuenta con las medidas mínimas de prevención y seguridad ocupacional. La situación es más crítica para los individuos que trabajan y viven de la recuperación de materiales de la basura, que realizan su trabajo en condiciones antihigiénicas e infrahumanas y entre los que se destaca un porcentaje significativo de mujeres y niños. Aunque no se ha determinado la causalidad directa, varias enfermedades se asocian con los desechos cuando se dan las condiciones propicias para el desarrollo de varios agentes de enfermedad. Los costos ambientales y sociales, directos e indirectos, que representan para la sociedad la producción, manipulación y disposición inadecuada de los desechos son crecientes y significativos. Los impactos al ambiente se manifiestan principalmente en la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas de abastecimiento público y la obstrucción de los canales de drenaje por el vertido incontrolado de residuos sólidos en los cuerpos de agua. Otros impactos importantes que afectan la salud humana se deben a la emisión de sustancias que producen contaminación atmosférica por la quema de la basura al aire libre; la incineración de los desechos sin equipos de control adecuados; la transmisión de microorganismos patógenos por vía hídrica, por los alimentos, por la crianza de ganado vacuno y porcino con residuos orgánicos contaminados, así como por vectores transmisores de enfermedades. Estos se suman a los impactos de orden estético y de incomodidad por ruidos y malos olores. La participación privada ha ido adquiriendo cada vez mayor relevancia en la Región, especialmente en la provisión de los servicios de barrido de calles y recolección de basura, y en menor escala en la disposición de los residuos. La limpieza de vías públicas generalmente se realiza con personal municipal y la participación privada es más bien baja. Generalmente, la duración de los contratos fluctúa entre 5 a 7 años para la recolección y transporte y 20 años para la disposición final considerando la vida útil de las inversiones. En varios países de ALC, la participación de las pequeñas empresas y microempresas privadas en la recolección y transporte de residuos sólidos ha ido cada vez en aumento, principalmente porque significan una alternativa más económica para las municipalidades y/o empresas municipales de aseo. Las ventajas de estas empresas radican en el uso intensivo de la mano de obra, la utilización de tecnologías de muy bajo costo que emplean tracción animal, humana o mecánica (triciclos) y la promoción de mayor participación comunitaria para facilitar la operación de recolección y separación de materiales en la fuente de generación. La participación de la sociedad en el manejo de los residuos sólidos es limitada en ALC. La participación ocurre principalmente cuando existe el apoyo de organizaciones no gubernamentales y un fuerte componente educacional. Dicha participación es clave para poner en práctica actividades que contemplen el principio de las tres “R”: reducción, reuso y reciclaje, el cual a su vez debe ser sustentado por una sólida base política nacional que encauce el sector de residuos sólidos. El desarrollo tecnológico e investigación en relación con los residuos sólidos es reducido en la mayoría de los países de ALC. La contribución de institutos y universidades en el área de investigación y desarrollo tecnológico para el área de residuos sólidos es escasa. La formación de recursos humanos en el área de residuos sólidos se realiza generalmente en algunas universidades de la Región, como parte del currículo de carreras relacionadas con ingeniería sanitaria y ciencias del ambiente. Esto se complementa con una gran variedad de cursos, talleres y seminarios enfocados al manejo de los residuos sólidos. Iniciativas tales como la atención primaria ambiental, municipios y comunidades saludables, escuelas promotoras de la salud y otras estrategias de promoción de salud son básicas para articular iniciativas con capacidad de potenciar la gestión participativa que incluya a la comunidad, el gobierno local, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado con objeto de establecer políticas saludables, crear entornos saludables, promover estilos de vida saludable, desarrollar capacidades personales a través de la educación y el empoderamiento especialmente en los ámbitos escolar y ecoclubles en el tema de manejo de residuos sólidos. Estas iniciativas ofrecen un gran potencial para establecer actividades que perduren en el tiempo, permitiendo usufructuar de experiencias compartidas a través de redes comunitarias y de alianzas con diversas instituciones que comparten un interés común. Los aspectos de rectoría del sector, la regulación y operación de los servicios de manejo de residuos sólidos, la organización institucional y funcional, la autosustentabilidad financiera de los servicios y la participación de la iniciativa privada y de la comunidad, deben ser cuidadosamente evaluados en cada uno de los países para discernir los pasos apropiados, dentro de las posibilidades reales de los países, para alcanzar las metas propuestas a nivel nacional y municipal. Los análisis sectoriales de residuos sólidos continuarán siendo un instrumento clave en este aspecto al proveer una visión integral del sector, permitiendo así adoptar enfoques y alternativas más eficientes para su desarrollo. Teniendo en cuenta que el manejo de los residuos sólidos es una actividad local, los gobiernos nacionales y provinciales deben apoyar cada vez a los municipios, particularmente a los que tienen escasa capacidad gerencial y limitados recursos, en los cuales la escasez de información acerca del tema es más pronunciada. La cooperación internacional tiene asimismo un amplio campo de acción, especialmente en el fortalecimiento de las capacidades institucionales y en la identificación y apoyo de las inversiones sectoriales. El compromiso y la voluntad de los gobiernos y de las organizaciones financieras y de cooperación técnica para orientar sus esfuerzos hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio abren nuevas oportunidades para promover y coordinar actividades nacionales e internacionales en el mejoramiento del manejo de los residuos sólidos en la Región. La Evaluación Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales es el primer esfuerzo concertado a nivel de la Región que dispone las informaciones sobre una gran parte de los servicios de aseo urbano de los países de ALC, proporcionando así las bases para el establecimiento de estrategias para el ordenamiento, integración y desarrollo del sector de residuos sólidos en los países de la Región.