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RESUMEN (26)
TRANSPORTE – VTC MÁLAGA 2
El titular de una autorización de arrendamiento de vehículo con conductor presenta una
reclamación contra una sanción que se le ha impuesto por el hecho de “carecer o no llevar
cumplimentado el libro registro contrato de viajeros”, basándose la misma tanto en la normativa
estatal (que impone la obligación de llevar a bordo del vehículo el contrato o la hoja de ruta que
acredite la contratación previa) como en la de la Comunidad Autónoma de Andalucía (que exige
llevar un libro de registro de contratos a los VTC residenciados en esa Comunidad que realicen
servicios de recogida en puertos y aeropuertos).
El requisito impuesto a los VTC de cumplimentar previamente y llevar a bordo del vehículo el
contrato o la hoja de ruta de cada servicio atiende al principio de necesidad y proporcionalidad
del artículo 5 de la LGUM, ya que permite comprobar que su actividad se ajusta a la normativa -
principalmente la pre contratación, origen, destino y recorrido de los servicios de trasporte - y de
este modo disociar su oferta de la de los TAXIS. El Tribunal Supremo ha considerado que la
protección del taxi como “servicios de interés general” puede estar vinculada a razones
imperiosas de interés general como la seguridad pública, la protección de los destinatarios de los
servicios, la protección del medio ambiente y el entorno urbano y los objetivos de la política social
Sin embargo, cabría cuestionar la necesidad y proporcionalidad de la obligación de cumplimentar
y llevar a bordo del vehículo un libro de registro de contratos previos debidamente diligenciado,
impuesta a los VTC residenciados en la Comunidad Autónoma de Andalucía que realicen
servicios de recogida de viajeros en puertos y aeropuertos de esa Comunidad, ya que no se
observa ninguna razón imperiosa de interés general que lo justifique. Además, debería tenerse
en cuenta el artículo 7 de la LGUM que proclama el principio de simplificación de cargas.
Informe SECUM
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA
SECRETARÍA DE ESTADO DE ECONOMÍA Y APOYO A LA EMPRESA DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA
Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado
Pº Castellana, 162- planta 13 28071 MADRID TEL.: 91 603 77 56 FAX: 91 603 85 49 [email protected]
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26/19035
I. INTRODUCCIÓN
El 29 de mayo de 2019, tuvo entrada en esta Secretaría del Consejo para la
Unidad de Mercado reclamación de (…), en el marco del procedimiento del
artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de
mercado (LGUM).
El reclamante, titular de una autorización de arrendamiento de vehículo con
conductor, entiende que se vulneran sus derechos e intereses legítimos por la
Resolución del Expediente sancionador nº MA-01465/2018 de la Delegación
Territorial en Málaga de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de
Andalucía, de 23 de abril de 2019, en el que se le sanciona con 401 euros por:
“La carencia, falseamiento, falta de diligenciado o falta de datos de la
documentación de control cuya cumplimentación resulte, en su caso
obligatorio. Carece o no lleva cumplimentado el libro registro de contrato de
viajeros de aeropuerto que es obligatorio según Decreto 11/85 y Resolución de
28/10/1997, de la Dirección General de Transportes. Circula por C/Las
Gardenias (…), sin la correspondiente hoja de ruta.”
II. MARCO NORMATIVO SECTORIAL DE POSIBLE APLICACIÓN
El marco jurídico que regula el alquiler de vehículos con conductor (VTC) ha
sido modificado en el último año por el Real Decreto Ley 13/2018, de 28 de
septiembre, por el que se modifica la Ley 16/0987, de 30 de julio, de
ordenación de los transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de
vehículos con conductor.
Esta norma introdujo las siguientes medidas: (i) Determinó que la autorización
de VTC de ámbito nacional habilita, exclusivamente, para realizar servicios de
carácter interurbano, de modo que son los órganos que ostentan competencias
en materia de transporte urbano los que establecerán las condiciones en las
que podrán ser autorizados y prestados estos servicios cuando sean
desarrollados en su ámbito territorial; (ii) Prescribió que, como regla general, el
origen de la prestación de servicios debe encontrarse dentro de la comunidad
autónoma donde se encuentra domiciliada la correspondiente autorización, con
algunas salvedades como los servicios de recogida de viajeros en puertos y
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aeropuertos previamente contratados; (iii) Habilitó a las CCAA para modificar
determinados aspectos de la prestación del servicio como las condiciones de
pre contratación, captación de clientes, recorridos mínimos y máximos,
servicios u horarios obligatorios y especificaciones técnicas del vehículo,
cuando su recorrido no exceda de su propio territorio; (iv) Por último, se
estableció una disposición transitoria única por la cual se regula un régimen de
compensación por los perjuicios que la nueva definición del ámbito territorial de
las autorizaciones pueda ocasionar a los titulares de las otorgadas con arreglo
a la normativa anterior. En concreto, a las autorizaciones VTC existentes o
pendientes de resolverse a la entrada en vigor del RDL se les concede un
plazo de cuatro años durante el cual podrán continuar prestando servicios en el
ámbito urbano y sin limitación por razón de su origen, siempre que los servicios
realizados en territorios de otras comunidades autónomas en un periodo de
tres meses no superen el 20% del total de servicios realizados (habitualidad).
Para el control de la actividad, los titulares de las autorizaciones deben
comunicar a la Administración los datos relativos a cada servicio (inicio,
finalización y/o recorrido)
Las medidas de control administrativo de la actividad, que son el objeto de este
informe, también han variado en el último año, dado que desde el 1 de abril de
2019 está en funcionamiento el Registro de comunicaciones electrónicas que
preveía el Real Decreto, 1076/2017 de 29 de diciembre, por el que se
establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación
de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de
arrendamiento de vehículos con conductor, por lo que es obligatorio comunicar
por vía electrónica a la Administración los datos relativos a cada servicio (NIF
del arrendador y del arrendatario, lugar y fecha del contrato, lugar, fecha y hora
del inicio y fin del servicio, así como la matrícula del vehículo). Este requisito no
ha anulado la obligación de cumplimentar también con carácter previo - y llevar
a bordo del vehículo - el contrato comercial o la hoja de ruta del servicio con
esos mismos datos.
Desde la aprobación del Real Decreto Ley 13/2018, de 28 de septiembre,
algunas Comunidades Autónomas han regulado la actividad de VTC o están en
proceso de hacerlo. A la fecha en que se redacta este informe, Andalucía no
ha aprobado nueva regulación sobre esta actividad, aunque sí está vigente la
normativa que somete a los VTC y TAXIS que presten servicios de recogida de
viajeros en puertos o aeropuertos de Andalucía a la contratación previa y a
cumplimentar y tener disponible a bordo del vehículo un libro de registro de
contratos debidamente diligenciado.
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De este modo, las medidas de control administrativo de la actividad aplicables
a los VTC en Andalucía en el momento de la sanción al interesado (julio de
2018) serían las siguientes:
por un lado, de acuerdo con la normativa estatal vigente en ese momento,
se debía llevar a bordo del vehículo copia del contrato de la prestación del
servicio o de la hoja de ruta, cumplimentados previamente y debiéndose
conservar dicha documentación durante un año a disposición de los
servicios de inspección;
por otro lado, de acuerdo con la normativa autonómica, en el caso de
servicios de recogida en puertos y aeropuertos de Andalucía, se debía
cumplimentar y llevar a bordo del vehículo un libro de registro de contratos
previos debidamente diligenciado.
A continuación se transcribe el literal de los preceptos de las normas
mencionadas relevantes para el análisis del caso.
a) Marco normativo estatal.
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres (LOTT)
“Artículo 141.
Se reputarán infracciones graves:
(…)
17. La carencia, falta de diligenciado o falta de datos esenciales de la documentación
de control, estadística o contable cuya cumplimentación resulte obligatoria.
Asimismo, serán constitutivas de dicha infracción la ocultación o falta de conservación
de dicha documentación, así como su falta de comunicación a la Administración o la
demora injustificada en dicha comunicación, incumpliendo lo que al efecto se
determine reglamentariamente.
(…)
Instrumentos de control
Artículo 147.
1. Durante la realización de los servicios y actividades reguladas en esta ley deberán
llevarse a bordo del vehículo, debidamente cumplimentados, los documentos de
control administrativo que, en su caso, reglamentariamente se determinen. (…)
Los vehículos en que los referidos servicios se realicen deberán, por su parte,
encontrarse señalizados mediante los rótulos y distintivos que, para la exacta
identificación de las características del servicio o del título habilitante a cuyo amparo
se prestan, sean exigidos reglamentariamente.
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2. Las personas que realicen los servicios y actividades previstos en esta ley deberán
cumplimentar y conservar en su domicilio empresarial, durante el plazo que se
establezca a los efectos previstos en el artículo 33.3, la documentación de carácter
administrativo o estadístico que, en su caso, se determine reglamentariamente.
(…)”
Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica
la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.
“Disposición transitoria única. Autorizaciones de arrendamiento de vehículos
con conductor existentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley o cuyas
solicitudes estuvieran pendientes de resolverse.
(…)
A efectos de control, cuando los titulares de autorizaciones de arrendamiento de
vehículos con conductor comuniquen a la Administración los datos relativos a cada
servicio deberán hacer constar necesariamente los lugares de inicio y finalización de
éste. Cuando el servicio se inicie y finalice en un mismo lugar, indicarán, además, el
punto del recorrido que se encuentre más alejado de dicho lugar; todo ello conforme al
artículo 2 del Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen
normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes
Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación
con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con
conductor.”
Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
(ROTT)
“Artículo 182
1. Cuando los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos
con conductor estén ocupados por personas ajenas a la empresa titular de la
autorización, únicamente podrán circular si se justifica que están prestando un servicio
previamente contratado.
A tal efecto, el contrato de arrendamiento de vehículos con conductor deberá haber
sido cumplimentado previamente a que se inicie la prestación del servicio contratado,
debiendo llevarse a bordo del vehículo la documentación acreditativa de dicha
contratación, conforme a lo que se determine por el Ministro de Fomento.
Los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con
conductor no podrán, en ningún caso, circular por las vías públicas en busca de
clientes ni propiciar la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente
el servicio permaneciendo estacionados a tal efecto.”
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Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen
normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de
los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de
28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones
de arrendamiento de vehículos con conductor.
“Artículo 2. Medidas de control.
A efectos de control, los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con
conductor deberán comunicar a la Administración, por vía electrónica, los datos
reseñados en el artículo 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se
desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V del Reglamento de la Ley de
Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de
28 de septiembre, antes del inicio de cada servicio que realicen al amparo de dichas
autorizaciones.
Con este fin, la Dirección General de Transporte Terrestre habilitará un registro de
comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor, al que
los titulares de las autorizaciones deberán dirigir sus comunicaciones.
Disposición transitoria única. Comunicaciones a la Administración.
Los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán
comenzar a dirigir a la Administración las comunicaciones a que hace referencia el
artículo 2 de este real decreto una vez que se encuentre operativa la aplicación
informática de gestión del registro de dichas comunicaciones, lo que deberá ser
anunciado por la Dirección General de Transporte Terrestre.”
Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección
segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de
vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de
los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de
28 de septiembre.
“Artículo 23. Condiciones del arrendamiento de vehículos con conductor.
De conformidad con lo previsto en el artículo 182.1 del ROTT, el contrato de
arrendamiento de vehículos con conductor deberá haberse cumplimentado
previamente a que se inicie la prestación del servicio contratado, debiendo llevarse a
bordo del vehículo bien una copia acreditativa de dicho contrato, siempre que
contenga todas las menciones exigidas en el artículo 24, o bien la hoja de ruta a que
hace referencia dicho artículo.
(…)
En todo caso, la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor deberá
respetar el resto de condiciones previstas en el artículo 182.1 del ROTT.
Artículo 24. Hoja de ruta.
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1. A efectos de control administrativo, la empresa titular de autorizaciones de
arrendamiento de vehículos con conductor deberá cumplimentar una hoja de ruta por
cada servicio, que deberá conservarse durante el plazo de un año, contado a partir de
la fecha de celebración del contrato, a disposición de los servicios de inspección del
transporte terrestre.
En cada hoja de ruta se hará constar el nombre y número del documento nacional de
identidad o código de identificación fiscal del arrendador y el arrendatario; el lugar y
fecha de celebración del contrato; el lugar, fecha y hora en que ha de iniciarse el
servicio y el lugar y fecha en que haya de concluir; la matrícula del vehículo; así como
el resto de las circunstancias que se establezcan, en su caso, por la Administración o
que libremente pacten las partes.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, podrá omitirse la identificación del
lugar de finalización del servicio cuando el contrato señale expresamente que dicho
lugar será libremente determinado por el cliente durante la prestación del servicio.
2. En aquellos casos en los que, de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior, la
copia acreditativa del contrato contenga los mismos datos exigibles para la hoja de
ruta, no será necesario cumplimentar ésta. En todo caso, la empresa arrendadora
deberá conservar el contrato de arrendamiento de cada servicio, a disposición de los
servicios de inspección del transporte terrestre, durante el plazo de un año contado a
partir de su fecha de celebración.”
b) Marco normativo autonómico.
Decreto 11/1985, de 22 de enero, por el que se regula la contratación
previa en vehículos de servicio público discrecional de transporte
interurbano de viajeros por carretera con capacidad inferior a diez
plazas, incluido el conductor, para la recogida de viajeros en puertos y
aeropuertos de Andalucía.
“Artículo 1°. Los vehículos de servicio público discrecional de transporte de viajeros
por carretera de capacidad inferior a 10 plazas, incluido el conductor, que se
encuentren residenciados en territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y que
estén provistos de la oportuna autorización de transporte interurbano, no podrán
efectuar lo recogida de viajeros fuera del término municipal que les haya otorgado la
correspondiente licencia o en el que, en su caso, estén residenciados, salvo en los
supuestos en que se den conjuntamente los circunstancias siguientes:
a) Que la recogida de viajeros tenga lugar en los Puertos o Aeropuertos de Andalucía,
con independencia de que estos estén situados en Municipio distinto del que haya
expedido lo oportuna licencia o del de residencia del vehículo, y el servicio, hasta el
punto de encuentro de viajero, se efectúe en vacío.
b) Que para realizar el servicio de que se trate, el titular del vehículo haya efectuado
su contratación previa, con uno Agencia de Viajes legalmente constituida o
directamente con particulares interesados en el servicio.
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e) Que el indicado contrato quede reflejado en el documento de control oportuno a que
se hace referencia en el artículo tercero del presente Decreto.
(…)
Artículo 3°. La contratación previa de los servicios a que se hace referencia en los
artículos precedentes deberá quedar reflejada obligatoriamente en el documento
control contenido en el libro de registro de contratos que se establece por el presente
Decreto y cuyo formato oficial se publica como anexo al mismo.
El indicado libro registro, que para su plena validez deberá ser diligenciado en su
primera hoja por la Unidad de Transportes de la Delegación de la Consejería de
Turismo, Comercio y Transportes de la provincia de residencia de la oportuna
autorización de transporte interurbano, constará de 50 hojas útiles de registro de
servicios confeccionada cada una de ellas por triplicado ejemplar de diferente color e
igual numeración destinándose,
La primera hoja de color blanco para su entrega al diente.
La segunda hoja de color verde para su remisión a la Administración.
La tercera hoja de color amarillo quedará unida a su matriz para constancia de la
contratación efectuada por el titular del vehículo.
Ar1ículo 4°. El libro registro de contratos deberá en todo caso estar disponible a bordo
del vehículo paro ser exhibido por el conductor, cuantas veces sea requerido para ello,
por los funcionarios de la Inspección de Transportes, Agentes de Vigilancia de Tráfico
de lo Guardia Civil, y asimismo Policía Municipal que actúe conforme a lo previsto en
el artículo 2°, 2 de la Ley 38/1984, de 6 de noviembre.
Artículo 6°. Las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Turismo, Comercio y
Transportes, podrán exigir en cualquier momento de los titulares de los vehículos a
que se refiere el presente Decreto, la presentación obligatoria del indicado libro
registro de contratos, con el fin de efectuar los controles que se estimen necesarios
o la recopilación de datos estadísticos precisos que faciliten la ordenación del sector,
a cuyo efecto se faculta la Dirección General de Transportes para introducir los
factores correctores que procedan sobre la contratación previa que esta Norma
regula.
(…)
Artículo 8º. El incumplimiento de lo preceptuado se considerará como infracción de las
condiciones esenciales de la autorización y en consecuencia será susceptible de
calificación como falta grave o muy grave conforme a lo previsto en los artículos 6° f y
7° c de la Ley 38/l984 de 6 de noviembre sobre Inspección, control y régimen
sancionador de los Transportes Mecánicos por Carretera.”
ORDEN de 30 de junio de 1986, por la que se regula la contratación
previa de transporte interurbano de viajeros por carretera en vehículos
de capacidad inferior a diez plazas, incluido el conductor, en la
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modalidad de servicios especiales o de abono.
“Artículo 1º. Los vehículos de servicio público discrecional de transporte de viajeros
por carretera de capacidad inferior a 10 plazas, incluido el conductor, que se
encuentren residenciados en territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
provistos de la oportuna autorización de transporte interurbano, y que desarrollen su
actividad en la modalidad de servicios especiales o de abono por encontrarse en
posesión de Licencia Municipal de la clase C, podrán efectuar la recogida de viajeros
en Municipios de Andalucía distintos del que les haya otorgado la correspondiente
Licencia Municipal o en el que, en su caso, estén residenciados, siempre y cuando la
contratación de los vehículos se lleve a cabo en la forma y condiciones que se
establecen en los artículos siguientes.
Artículo 2º. La contratación de los vehículos de servicios especiales o de abono
deberá tener lugar en las oficinas donde radique, la Dirección, Administración,
Representación o Sucursal de las Empresas a que pertenecen, estando prohibido su
estacionamiento en la vía pública o circular por ella en espera de clientes.
Artículo 3º. Los oportunos contratos formalizados, a través de Agencia de Viajes
legalmente constituida o directamente con personas físicas o jurídicas interesadas en
el servicio, habrán de hacerse constar obligatoriamente en el libro registro de contratos
previos, cuyo modelo oficial y forma de utilización será la prevista en el Decreto
11/1985 de22 de enero.
Artículo 4º. Los vehículos de servicios especiales o de abono contratados previamente
para recogida de viajeros en Puertos y Aeropuertos de Andalucía, deberán
estacionarse en las zonas especiales reservadas al efecto de acuerdo con lo previsto
en el artículo 5º del Decreto 11/1985 de 22 de enero.”
RESOLUCION de 28 de octubre de 1997, de la Dirección General de
Transportes, por la que se establecen factores correctores sobre la
contratación previa en vehículos taxi y de alquiler con conductor para
la recogida de viajeros en puertos y aeropuertos de Andalucía.
Regula la documentación específica a aportar para la vigilancia y control de la
contra previa en vehículos taxi y de alquiler con conductor para la recogida de
viajeros en puertos y aeropuertos de Andalucía.
III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA
UNIDAD DE MERCADO.
a) Inclusión de la actividad de arrendamiento de vehículo con
conductor en el ámbito de la LGUM.
El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como:
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“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o
profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de
producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir
en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.”
La actividad de arrendamiento de vehículo con conductor que realiza el
interesado, constituye una actividad económica y como tal está incluida en el
ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en
condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente
establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”
b) Inicio de la tramitación de la reclamación en el marco del
procedimiento del artículo 26 de la LGUM.
La reclamación tiene entrada en esta SECUM el 29 de mayo de 2019. Se
plantea frente a una resolución de la Delegación Territorial de Málaga de la
Consejería de Fomento y Vivienda de fecha 23 de abril de 2019 que fue
notificada al interesado el 30 de abril.
Procede el inicio de la tramitación ya que se dan los requisitos contemplados
en el artículo 26.1 de la LGUM.
c) Análisis de la reclamación a la luz de los principios de la LGUM.
La LGUM en su capítulo II, «Principios de garantía de la libertad de
establecimiento y la libertad de circulación», incluye el principio de necesidad y
proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes entre los
principios generales necesarios para garantizar la unidad de mercado. Además,
a fin de darles eficacia y alcance práctico, regula la instrumentación de dichos
principios en el Capítulo IV, «Garantías al libre establecimiento y circulación».
En concreto, el artículo 51 de la LGUM, relativo al principio de necesidad y
proporcionalidad, en su apartado primero, exige que las autoridades
competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan
1 “Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.”
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límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio, o exijan el
cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su
necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de
entre las comprendidas en el artículo 3.112 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. El
apartado segundo del citado artículo considera que cualquier límite o requisito
establecido deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general
invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o
distorsionador para la actividad económica.
Asimismo, el artículo 9 establece que todas las autoridades competentes
velarán, en las actuaciones administrativas, disposiciones y medios de
intervención adoptados en su ámbito de actuación, por la observancia de los
principios establecidos en la LGUM. En consecuencia se hace extensible, entre
otros, el comentado principio de necesidad y proporcionalidad a todas las
actuaciones de la Administración por las que se limite una actividad económica
y, con ello, a todos los requisitos que se establezcan para el acceso o ejercicio.
En el caso que nos ocupa la sanción reclamada se impone por “La carencia,
falseamiento, falta de diligenciado o falta de datos de la documentación de
control cuya cumplimentación resulte, en su caso obligatorio. Carece o no lleva
cumplimentado el libro registro de contrato de viajeros de aeropuerto que es
obligatorio según Decreto 11/85 y Resolución de 28/10/1997, de la Dirección
General de Transportes. Circula por C/Las Gardenias (…), sin la
correspondiente hoja de ruta”. Se fundamenta tanto en la normativa estatal
(que regula el contrato previo y/o hoja de ruta) como en la autonómica (dado
que en los hechos se citan las normas que regulan el libro de registro de
contratos previos para servicios de recogida en puertos y aeropuertos en
Andalucía). Por tanto, en este informe se analizará la obligación de poseer y
llevar a bordo del vehículo esos documentos de control administrativo bajo dos
apartados.
2 Artículo 3. Definiciones.
A los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) 11. Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.”
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1. Obligación de poseer y llevar a bordo del vehículo el contrato
previo o la hoja de ruta.3
La obligación de poseer y llevar a bordo del vehículo el contrato previo o la hoja
de ruta es un requisito de ejercicio cuyo análisis de compatibilidad con la
LGUM debe realizarse en el marco de su artículo 5. Ello supone realizar un
triple ejercicio: primero, examinar si existe una razón imperiosa de interés
general que justifique el requisito; posteriormente, comprobar si existe una
relación causal clara entre la razón invocada y el requisito propuesto; y por
último, evaluar si el medio propuesto es el menos restrictivo de entre las
distintas alternativas posibles.
En relación con a la primera cuestión, podría entenderse que el objetivo que se
persigue con la imposición de este requisito es comprobar que la actividad de
los VTC se ajusta a la normativa y, de este modo, disociar la oferta de los VTC
de la de los TAXIS, que tienen un marco regulatorio diferenciado (los servicios
de VTC deben ser contratados previamente, tienen precios libres y,
actualmente en el marco de transitoriedad descrito, deben cumplir con una
regla de habitualidad en cuanto a la comunidad autónoma en la que prestan
sus servicios - mientras que los taxis pueden ser también contratados
directamente en la vía pública o zonas habilitadas – con reserva de actividad
para ellos en estas zonas - y tienen precios regulados).
En este sentido, cabría señalar que la Sentencia del Tribunal Supremo
1913/2018 de 4 de junio de 2018 en materia de arrendamiento de vehículos
con conductor ha considerado que la protección del taxi como “servicios de
interés general” puede estar vinculada a una de las trece razones imperiosas
de interés general válidas en relación con la LGUM. Menciona explícitamente el
Tribunal Supremo las razones imperiosas de interés general de la seguridad
pública, la protección de los destinatarios de los servicios, la protección del
medio ambiente y el entorno urbano y los objetivos de la política socia
En relación con la segunda cuestión, podría apreciarse un vínculo entre la
razón invocada y el requisito impuesto, ya que la documentación relativa a las
contrataciones en el momento de prestación del servicio (contrato u hoja de
ruta debidamente cumplimentados) permiten a la administración comprobar si
se han cumplido las condiciones del mismo, principalmente la pre contratación
y origen, destino y recorrido de los servicios de transporte contratados, que son
3 Esta Secretaría ya ha analizado anteriormente otras reclamaciones relacionadas con la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, una de ellas precisamente relativa a la obligación de llevar cumplimentada una hoja de ruta. Puede consultase el informe realizado sobre ese asunto en el siguiente enlace: 26.0040 TRANSPORTE. Alquiler de vehículos con conductor
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condiciones impuestas a los VTC para segmentar su oferta con respecto a la
del TAXI. Es decir, la exigencia de estos documentos cumpliría el requisito de
causalidad en la medida en que acreditan la vinculación contractual entre la
empresa prestadora y el cliente, vetando a los VTC la posibilidad de recoger
pasajeros en la vía pública directamente, que es una actividad reservada al
TAXI. Para la supervisión del cumplimiento de la habitualidad, el instrumento
adecuado sería el historial de contrataciones u hojas de ruta, que la norma no
prevé que deba llevarse a bordo del vehículo sino exclusivamente conservarse
durante el plazo de un año para que pueda ponerse a disposición de los
servicios de inspección si éstos los solicitan. Es decir, en este caso la medida
proporcionada sería dar la opción a que el historial de contratos se pueda
presentar posteriormente a requerimiento de la autoridad competente, lo que
supondría una menor carga para el operador, sin menoscabo de la eficacia en
la labor de control administrativo.
Por último, en relación con la última cuestión, si el requisito impuesto es el
menos restrictivo o distorsionador de la actividad económica de entre otras
posibles alternativas, cabe mencionar que la normativa estatal vigente en el
momento de los hechos que produjeron la sanción reclamada preveía que solo
había de llevarse a bordo del vehículo uno de los documentos, bien el contrato
o bien la hoja de ruta, siempre que contuvieran toda la información requerida,
con el objeto de imponer la menor carga al operador.4
2. Obligación de cumplimentar y llevar a bordo del vehículo el libro de
registro de contratos previos.
Cabría cuestionar la existencia de una razón imperiosa de interés general que
pueda justificar la exigencia, a los VTC residenciados en la Comunidad
Autónoma de Andalucía que realicen servicios de recogida de viajeros en
puertos y aeropuertos de Andalucía, de cumplimentar y llevar a bordo un libro
de registro de contratos previos, teniendo en cuenta que esos VTC: (i) deben
realizar siempre servicios pre contratados independientemente del origen y
destino y no solo para los servicios de recogida en aeropuertos y puertos; (ii)
están actualmente autorizados para realizar todo tipo de servicios de trasporte
interurbanos dentro de esa Comunidad Autónoma, así como fuera siempre que
cumplan la regla de habitualidad; y que (iii) el control administrativo de la
actividad ya se realiza mediante la hoja de ruta o el contrato previo (o
4 Desde abril de 2019 se ha comenzado a aplicar un nuevo instrumento de control administrativo: la comunicación electrónica previa de cada servicio contratado al Registro de comunicaciones habilitado al efecto. Se entiende que dicho Registro debería permitir obtener a la autoridad competente tanto los datos del contrato u hoja de ruta como los históricos. Así, cabría plantearse la posibilidad de configurar este nuevo instrumento como alternativo a la obligación de llevar el contrato u hoja de ruta y el libro de contratos.
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actualmente la comunicación electrónica). Por lo tanto, cabría cuestionar la
necesidad y la proporcionalidad de la exigencia de este libro de registro de
contratos. Asimismo, teniendo en cuenta el principio de simplificación de cargas
administrativas enunciado en el artículo 7 de la LGUM5, la exigencia de este
libro podría ser considerado redundante en la medida en que el control
administrativo de la actividad ya se realiza mediante la hoja de ruta o el
contrato previo.
IV. CONCLUSIONES
La exigencia a los VTC de cumplimentar previamente y llevar a bordo del
vehículo el contrato o la hoja de ruta de cada servicio atiende al principio de
necesidad y proporcionalidad del artículo 5 de la LGUM, al estar vinculado a la
protección de varias razones imperiosas de interés general, existir nexo causal
entre la obligación y las razones a proteger, y teniendo en cuenta que en el
momento en que se inició el procedimiento sancionador reclamado no existía
otro procedimiento que permitiese el acceso a las autoridades competentes a
comunicaciones electrónicas sobre el servicio contratado.
Sin embargo, cabría cuestionar la necesidad y proporcionalidad de la
obligación impuesta a los VTC residenciados en la Comunidad Autónoma de
Andalucía que realicen servicios de recogida de viajeros en puertos y
aeropuertos de Andalucía, consistente en cumplimentar y llevar a bordo del
vehículo un libro de registro de contratos previos debidamente diligenciado,
teniendo en cuenta además el artículo 7 de la LGUM que proclama el principio
de simplificación de cargas.
Madrid, 27 de junio de 2019
LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
5 Artículo 7. Principio de simplificación de cargas. La intervención de las distintas autoridades competentes garantizará que no genera un exceso de regulación o duplicidades y que la concurrencia de varias autoridades en un procedimiento no implica mayores cargas administrativas para el operador que las que se generarían con la intervención de una única autoridad.