respuestas a los conflictos por el agua

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE EL DESARROLLO

(CIDER)

GOBERNANZA COLABORATIVA EN LA PLANIFICACIÓN DE LA CUENCA

HIDROGRÁFICA DEL RÍO BOGOTÁ. RESPUESTAS A LOS CONFLICTOS POR

EL AGUA

POLICY PAPER PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE MAGISTER EN

PLANIFICACIÓN URBANA Y REGIONAL

PRESENTA:

JENNY C. DUEÑAS OVIEDO

DIRECTOR:

ANDRÉS HERNÁNDEZ QUIÑONEZ

BOGOTÁ, JUNIO DEL 2020

Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los

conflictos por el agua

Resumen ejecutivo

La cuenca es la unidad territorial de planificación del recurso hídrico. Se ha evidenciado

limitantes en su planificación como la desarticulación institucional, las inconsistencias en la

normatividad y la ineficiencia en los mecanismos de participación, dificultando dar respuesta

a los conflictos por el agua en las cuencas. Este documento analiza si los instrumentos de

planificación han generado procesos de gobernanza colaborativa para dar respuesta a los

conflictos por el agua, mediante el estudio de caso del Plan de Ordenación y Manejo de

Cuencas Hidrográficas (POMCA) del río Bogotá. Sus resultados arrojaron que el POMCA

no genera espacios que promuevan la gobernanza colaborativa, por la existencia de

desequilibrios de poder entre actores, por casos no exitosos de cooperación y por el nivel de

inclusión simbólica de la estrategia de participación usada, dificultando la posibilidad de dar

respuesta a los conflictos por el agua en la cuenca.

Palabras clave: Cuencas hidrográficas, gobernanza colaborativa, conflictos por el agua,

planificación del recurso hídrico.

Jenny C. Dueñas Oviedo

Tabla de contenido

Introducción .............................................................................................................................. 5

1. Problema socialmente relevante .......................................................................................... 6

2. Caracterización del instrumento .......................................................................................... 7

3. Foco de análisis .................................................................................................................. 8

4. Marco conceptual ............................................................................................................... 8

4.1 Conflictos por el agua ....................................................................................................... 9

4.2 Gobernanza colaborativa ................................................................................................ 10

5. Método de análisis ............................................................................................................ 13

6. Resultados ........................................................................................................................ 16

6.1 Conflictos por el agua ..................................................................................................... 16

6.1.1 Contaminación del río ..................................................................................................... 17

6.1.2 Disponibilidad del agua ................................................................................................... 18

6.1.3 Fragmentación de ecosistemas ......................................................................................... 19

6.2 Gobernanza Colaborativa................................................................................................ 20

6.2.1 Distribución de poder e intereses ..................................................................................... 20

6.2.2 Historia de la cooperación ............................................................................................... 22

6.2.3 Diseño institucional participativo ..................................................................................... 23

7. Conclusiones ........................................................................................................................ 24

8. Recomendaciones ................................................................................................................. 25

Referencias bibliográficas ........................................................................................................ 27

Anexos..................................................................................................................................... 30



Índice de gráficas

Gráfica 1.Categorías de análisis .................................................................................................... 9

Gráfica 2.Niveles de participación. .............................................................................................. 13

Gráfica 3.Método de análisis. ...................................................................................................... 14

Gráfica 4. Escalera de participación para analizar la estrategia usada en el POMCA río Bogotá ... 16

Gráfica 5. Mapa cartesiano de actores entrevistados .................................................................... 21

Gráfica 6. Acciones populares para la descontaminación del río Bogotá. .................................... 22

Índice de tablas

Tabla 1. Contraste de conflictos de contaminación del agua con ICA. .......................................... 17

Tabla 2. Contraste de conflictos de disponibilidad de agua con IUA ........................................... 18 Tabla 3. Contraste de conflictos de fragmentación de ecosistemas con porcentaje de áreas con

conflicto de uso del suelo. ............................................................................................................ 19

Tabla 4. Grado de poder e interés de los entrevistados ................................................................ 21

Tabla 5. Contraste de estrategia de participación y resultados de entrevistas ................................ 23

Índice de anexos

Anexo 1. Matriz de recolección de información ........................................................................... 30

Anexo 2. Formato de entrevista.................................................................................................... 31

Anexo 3. Matriz de revisión documental ...................................................................................... 33

Anexo 4. Resultados Entrevista Dimensión “Distribución de poder e intereses” ........................... 36

Anexo 5. Resultados Entrevista Dimensión “Historia de la Cooperación”..................................... 37


Introducción

La cuenca es reconocida como la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada

de los recursos hídricos (Dourojeanni, Jouravlev, & Chávez, 2002). Su ordenación se ejecuta

mediante el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica (POMCA), que facilita

el manejo integrado de las cuencas ahondando de manera sistemática las condiciones

económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales de los territorios que abarcan esta

unidad de análisis.

Según la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de cuencas

hidrográficas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), el POMCA debe

ser hecho por un conjunto de actores que interactúan en el territorio, entendiendo sus

dinámicas y necesidades. Se requiere de una gobernanza colaborativa, para que mediante sus

estructuras de toma de decisiones se obtenga la coordinación y cooperación de las partes

interesadas para llegar a un consenso de interés público ( Ansell & Gash, 2007).

En ese sentido, en la medida en que el POMCA promueva la participación activa e incluyente

de los actores y genere espacios para reconocer los intereses y necesidades de los mismos, al

acordar sus obligaciones y responsabilidades, este puede constituirse como un instrumento

que permite impulsar una gobernanza colaborativa del agua.

Sin embargo, y siguiendo a Dourojeanni & Jouravlev (2002) existen limitantes en la

planificación del recurso hídrico, como la desarticulación institucional, las inconsistencias

en la normatividad y la poca efectividad de los mecanismos de participación creados. Así

mismo, Dourojeanni, Jouravlev & Chávez (2002) afirman que la gestión del agua se

fragmenta por los sectores responsables de su control, administrando el recurso de forma

parcelada y en consecuencia crea relaciones de conflicto por su uso y aprovechamiento. En

este contexto, este documento analiza si los instrumentos de planificación de cuencas han

generado procesos de gobernanza colaborativa y si estos procesos han facilitado dar respuesta

a los conflictos por el agua. Ansell & Gash (2007) consideran a la gobernanza colaborativa

como un proceso colectivo de toma de decisiones desarrollado en espacios formales e

informales entre los actores orientados al consenso deliberativo. Se analiza el POMCA del

río Bogotá reglamentado bajo la Resolución 957 del año 2019.

https://www.car.gov.co/uploads/files/5cabbfdcac10b.pdf



1. Problema socialmente relevante

El desarrollo de instrumentos para planificar y ordenar las cuencas como los POMCA deben

tener en cuenta las condiciones económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales de

los territorios. Para tal fin, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), ha

resaltado la importancia de los escenarios de participación donde los grupos sociales como

el poder público, la sociedad civil, las comunidades étnicas y los sectores económicos son

involucrados en la ordenación de cuencas hidrográficas. Estos escenarios son liderados por

las autoridades encargadas de la gestión del recurso hídrico y se guían bajo los lineamientos

y marcos normativos diseñados para tal fin, como la Guía Técnica para la Formulación de

Planes de Ordenación y Manejo de cuencas hidrográficas, reglamentada por la Resolución

1907 de 2013.

Sin embargo, Dourojeanni & Jouravlev (2002, p.8) afirman que la planificación del agua

enfrenta limitaciones; la primera está relacionada con la desarticulación y debilidad

institucional del Estado para la gestión del agua, en la cual se evidencia una superposición

de funciones, de roles poco definidos y responsabilidades no claras de las autoridades que

regulan la gestión del recurso. Al respecto, el Banco Interamericano de Desarrollo (2018)

afirma que existe una gran debilidad institucional, donde no hay coordinación eficaz por parte

de los entes rectores para alinear las entidades descentralizadas del sector hídrico; la segunda

limitación está relacionada con los sistemas actuales de gestión, por las inconsistencias de la

legislación y normatividad fragmentada de los recursos hídricos. En efecto, la gestión de

cuencas hidrográficas se ve obstaculizada porque las leyes son obsoletas, contradictoras y

carecen de directrices claras para su aplicación (Organización de las Naciones Unidas para

la Agricultura y la Alimentación (2007); la tercera limitante es la poca eficiencia de

instancias de participación en los procesos de planificación, debido a la falta de

representatividad de las instituciones y de su capacidad de convocatoria, lo que ocasiona que

las decisiones dependan cada vez más de un grupo exclusivo, orientando de manera

inadecuada la planificación.

Para Dourojeanni & Jouravlev (2002), las limitaciones evidencian que los instrumentos de

planificación no han permitido consolidar una gobernanza colaborativa, que ha sido una


condición para que los conflictos por el agua no sean resueltos. Este problema se manifiesta

aún más por la ausencia del proceso de colaboración, el cual debería estar enfocado a la toma

de decisiones, al involucrar todos los actores en el consenso deliberativo de gestionar su

territorio ( Emerson, Nabatchi, & Balogh, 2011). Una consecuencia evidente de este

problema, es el surgimiento de conflictos asociados al agua, tal como lo menciona Martín &

Bautista (2015, p.9), incidiendo en los diferentes rasgos del recurso hídrico como la

contaminación de los ríos, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,

afectando la calidad del recurso y ocasionando escenarios de escasez.

2. Caracterización del instrumento

El Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA) es un instrumento

mediante el cual se realiza la planificación del uso coordinado del suelo, del agua, de la flora,

la fauna, a fin de obtener un equilibrio económico, social y ambiental, conservando la

estructura de la cuenca y del recurso hídrico (Decreto 1640 del 2012). Según el artículo 10

de la Ley 388 de 1997, se consideró como el determinante ambiental para la adopción de

Planes de Ordenamiento Territorial (POT), al tener en cuenta la zonificación ambiental y los

componentes de gestión del riesgo. Su ejecución, seguimiento y evaluación es parte de las

funciones de las autoridades ambientales, dependiendo de su jurisdicción.

El POMCA del Río Bogotá es el estudio de caso, que se actualizó mediante el Contrato 1412

de 2014 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y el

Consorcio HUITACA en el año 2014 y se reglamentó mediante la Resolución 957 de 2019.

El propósito de esta actualización se realiza bajo los lineamientos establecidos por la

Sentencia del Consejo de Estado emitida el 28 de marzo del 2014, en la cual se ordenó el

diseño y la implementación de medidas para descontaminar el río Bogotá (Alcaldía Mayor

de Bogotá, 2014).

La formulación de este POMCA requirió de instancias de participación conocidos como los

Consejos de Cuenca, donde se busca la legitimidad de los procesos y de las decisiones que

se tomen por parte de los actores involucrados. Quienes participan representan los intereses

de sus comunidades y organizaciones, incidiendo en la formulación del modelo ambiental de

su territorio (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014).



3. Foco de análisis

Tal como se mencionó anteriormente, la planificación del recurso hídrico enfrenta

limitaciones, por la debilidad institucional, por la legislación fragmentada y poca eficiencia

de la participación, y en consecuencia la actual planificación del agua no impulsa una

gobernanza colaborativa, cuestionando así su efectividad para resolver conflictos por el agua.

Ansell & Gash (2007) y Emerson, Nabatchi y Balogh (2011), destacan una serie de estudios

de gobernanza colaborativa, los cuales analizan el conjunto de dimensiones del proceso

deliberativo que pueden facilitar o restringir la toma de decisiones, tales como la historia

previa al conflicto, los desequilibrios de poder y el diseño institucional de sus instancias.

Por lo anterior, este documento analizará si los instrumentos de planificación de cuencas, han

generado procesos de gobernanza colaborativa que posibiliten dar respuesta a los conflictos

por el agua, tomando como estudio de caso el POMCA del río Bogotá. Para tal fin, se

determinaron dos categorías:

La primera categoría Conflictos por el agua se seleccionó teniendo en cuenta que el

resultado de los procesos de toma de decisiones en el marco de la gobernanza colaborativa,

es la búsqueda de respuestas a los conflictos que afrontan los actores de la cuenca. Para tal

fin, se identificaron tres rasgos del recurso hídrico que pueden generar conflictividad, como

la contaminación del río, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,

tal como lo mencionan Martín & Bautista (2015) en su informe sobre los conflictos por el

agua en América Latina. La segunda categoría Gobernanza colaborativa, se seleccionaron

dimensiones para dar cuenta de la naturaleza de la gobernanza colaborativa en el instrumento,

como la distribución de poder e intereses, historia de cooperación entre las partes

interesadas y diseño institucional participativo.

4. Marco conceptual

Se realizó una revisión de la literatura sobre las categorías seleccionadas; la primera

denominada conflictos por el agua, se definieron los rasgos del recurso hídrico que pueden

generar conflictividad; la segunda denominada gobernanza colaborativa, se definieron las

dimensiones que dan cuenta de la naturaleza de la gobernanza colaborativa y su incidencia

en la planificación del recurso hídrico, de tal forma que mediante su implementación puedan

llegarse a acuerdos orientados a la resolución de los conflictos por el agua. La ilustración N°


1 evidencia las categorías a analizar y su relación con el estudio de caso del POMCA del río

Bogotá.

Gráfica 1.Categorías de análisis

Fuente: Elaboración propia a partir de (Martín & Bautista, 2015),

(Emerson, Nabatchi & Balogh, 2011) y (Ansell & Gash, 2007).

4.1 Conflictos por el agua

El Banco Interamericano de Desarrollo en su participación para el manejo integrado de los

recursos hídricos en América Latina y el Caribe, informó que los conflictos por el agua “son

el resultado de la multiplicidad de demandas y pretensiones o aspiraciones que confluyen

sobre los limitados recursos hídricos y que, por consiguiente, no pueden satisfacerse

simultáneamente” respecto a la cantidad, calidad y oportunidad de agua disponible para los

actores (Martín & Bautista, 2015, p.11). De hecho, haciendo énfasis en las cuencas

hidrográficas, los autores manifiestan que los conflictos por el agua más relevantes de una

cuenca hidrográfica están relacionados a la demanda creciente de agua para uso doméstico e

industrial por la expansión urbana y el consumo intensivo de aguas subterráneas que ocasiona

descenso en niveles de abastecimiento.

Estos conflictos se originan porque el recurso hídrico presenta ciertos rasgos relacionados a

su uso que pueden promover la conflictividad. Por ejemplo, la contaminación del agua está



asociada a la interdependencia general de los usuarios donde “los usos y usuarios situados

aguas abajo dependen de manera crítica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes,

caudales de retorno o pérdidas de los usos y usuarios localizados aguas arriba” (Dourejeanni,

Jouravlev & Chávez, 2002, p.9). Eso quiere decir que los comportamientos de los usuarios

ubicados aguas arriba establecen las condiciones de los usuarios de aguas abajo, generando

así un escenario para el surgimiento de los conflictos por el agua. De igual forma, la

contaminación puede considerarse cuando se usa y provoca su deterioro, implicando un costo

externo para quienes se sirvan del agua en deficientes condiciones. Valenzuela (1991)

informa que cuando estos gastos no son asumidos por quienes hayan contribuido a causarlos

se presenta una externalidad ambiental negativa y genera costos sociales para los usuarios

del recurso.

Ahora bien otro rasgo importante es la disponibilidad del agua, la cual García (1998) informa

que está determinada por la generación de escenarios de escasez, donde la asignación para

determinados usos y usuarios produce que el recurso sea insuficiente para satisfacer a otros,

en relación a la cantidad, calidad y oportunidad. Un ejemplo es la asignación para alguna

actividad limitando la accesibilidad a terceros, y ocasiona controversias en sus usos.

Finalmente, la fragmentación de ecosistemas está asociada a la disminución o alteración

negativa de una o varias de las ofertas de bienes y servicios ecosistémicos, ocasionada por

procesos antrópicos que se realizan en suelos no aptos para esas actividades, originando la

pérdida o destrucción de los recursos naturales (IDEAM & UDCA, 2015). Un ejemplo claro

dicho por Martín & Bautista (2015), es cuando se realizan intervenciones sobre una cuenca

no vinculadas al uso del agua, por ejemplo, la deforestación, la ganadería o construcciones

que afectan su capacidad natural para captar, retener, infiltrar, recargar, evacuar y distribuir

agua en cantidad, calidad y oportunidad.

En ese sentido, es claro que la expansión de actividades económicas sobre la cuenca puede

promover la conflictividad, ya que por la diversidad de los usos del agua puede dar lugar a la

rivalidad en los aprovechamientos.

4.2 Gobernanza colaborativa

Tal como se ha mencionado, la cuenca es la unidad territorial para la gestión del recurso

hídrico y se requiere de la coordinación entre actores que están unidos entorno a un recurso


en común y que los interrelaciona unos con otros. Por tal razón, es importante que su

planificación se haga con la participación activa de las instituciones, las organizaciones no

gubernamentales y el sector privado, para que intervengan en la regulación y gestión del agua

y sus cauces en la cuenca (Dourojeanni, Jouravlev & Chavez, 2002, p. 11). Desde esta

perspectiva, la gestión de las cuencas se inscribe bajo el modelo de gobernanza colaborativa,

que promueve un método de toma de decisiones colectivas a través de la deliberación

(Ballester & Parés, 2015, p. 203). Para (Alfie, 2013), la gobernanza deliberativa se basa en

tres principios fundamentales: centrarse en los problemas concretos y tangibles, en la

coparticipación del ciudadano afectado y de las autoridades, y que mediante la colaboración

busca soluciones comunes.

Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) afirman que la gobernanza colaborativa se basa en los

procesos y estructuras de toma de decisiones que involucran al Estado, el sector privado y la

sociedad civil. Plantean un modelo que integra varias dimensiones del gobierno colaborativo,

que representan el contexto general del sistema, el sistema colaborativo, sus dinámicas y

acciones, creando un mecanismo que facilite la participación de los actores en la toma de

decisiones. Una de las dimensiones del proceso colaborativo es la distribución de poderes e

intereses, que Ansell y Gash (2007), lo resaltan como una de las condiciones iniciales de

cualquier proceso de colaboración. Los autores definen a la distribución de poderes e

intereses considerando que si algunas partes interesadas no tienen la capacidad, organización

o recursos para participar en igualdad de condiciones que otros, el proceso colaborativo

tiende a ser manipulado por los actores con mayor poder; esa definición es coherente con lo

manifestado por Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) quienes mencionan que modelo

colaborativo está basado en que cualquier proyecto tiene más probabilidad de implementarse

si las partes interesadas logran conciliar los intereses, mediante el dialogo y evitan

oposiciones a futuro y malentendidos con las acciones propuestas.

Otra dimensión importante del proceso colaborativo es la historia de la cooperación, la cual

Ansell y Gash (2007) la definen considerando que esta puede dificultar o facilitar la

colaboración si en algún momento existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos

niveles de confianza de los actores y generar bajo nivel de compromiso y estrategias de

manipulación; por el contrario, si hubo casos exitosos de cooperación en años anteriores,



puede generar altos niveles de confianza, aumentar el número de participantes y facilitar la

colaboración.

Por último, existe un aspecto clave que da cuenta del proceso colaborativo denominado el

diseño institucional, que, según Emerson, Nabatchi y Balogh (2011) lo consideran como los

protocolos, reglas básicas y estructuras organizativas requeridas para realizar interacciones

repetidas de los actores regulando la colaboración; estos resultan siendo útiles para resolver

conflictos estableciendo acuerdos para llegar a un consenso deliberativo. Es más, los autores

reiteran que este tipo de arreglos institucionales otorgarán la legitimidad y transparencia del

proceso colaborativo. El Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), en

la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de cuencas

hidrográficas, mencionan la importancia de la estrategia de participación, considerada como

parte del diseño institucional de un proceso participativo, y que deberá orientarse a lograr

acuerdos con los actores clave y proyectar espacios formales para el encuentro. Por ejemplo,

la UT Uniandes –ECODES (2019) diseñó una estrategia de participación, en la cual se realizó

una escalera que incluye las fases: i) comunicación con los actores, ii) pedagogía de

convocatoria y iii) la implementación de los escenarios, que permiten garantizar la

participación de los interesados en el proceso.

Cabe destacar que autores como Vélez (2019) basados en las propuestas de Arnstein (1969),

Choguill (1996), Cornwall (2008) y Hirschman (1970, 1984), estableció que las estrategias

anteriormente mencionadas, pueden evaluarse mediante niveles de participación (Gráfica

N°2), con el fin de determinar qué tan participativo y deliberativo fue el proceso establecido

en el diseño institucional de cualquier proceso de toma de decisiones.


Gráfica 2.Niveles de participación.

Fuente: Elaboración propia a partir de Vélez (2019) con base en las propuestas de

Arnstein (1969), Choguill (1996), Cornwall (2008) y Hirschman (1970, 1984).

5. Método de análisis

Se realiza una aproximación de enfoque mixto orientado a combinar los enfoques cualitativo

y cuantitativo, haciendo énfasis en dos tipos de datos: numéricos y de contenido (Tashakkori

y Creswell, 2007). El método de análisis será el estudio de caso: POMCA del río Bogotá. El

estudio de caso será de tipo deductivo, como lo indica Barratt et-al (2011), se usa la teoría

para investigar un fenómeno enfocado y en el transcurso del estudio de caso, la teoría

existente se confirma o se rechaza (Citado en Jiménez, 2012). Los datos son recolectados y

analizados en fases, generando que la combinación de estas dos orientaciones produzca

información tanto en profundidad como en amplitud del fenómeno de estudio (Teddlie y Yu,

2007).

Las fases de este método de análisis se presentan en la Gráfica N°3:

No participación Cuando el actor decide no participar o cuando lo excluyen

ConsultaCuando se informa el proyecto y luego se escuchan las percepciones

de los asistentes

Inclusión simbólica

Cuando se escuchan opiniones para el acuerdo, pero no tienen poder de decisión

Asociación Cuando tienen voz y capacidad de incidencia en las decisiones

EmpoderamientoCuando hay negociación y la comunidad diseña e implementa sus

proyectos



Gráfica 3.Método de análisis. Fuente: Elaboración propia

Fase 1): Revisión documental para establecer el foco de análisis y sus categorías; Fase 2):

La construcción de las categorías de análisis, denominadas conflictos por el agua y

gobernanza colaborativa; Fase 3) La recolección de información mediante dos técnicas: una

matriz de análisis de documentos y fuentes de información secundaria (Anexo 1) que

proporcionan contenido (Dulzaides y Molina, 2004) y las entrevistas semiestructuradas1

(Anexo 2) que según Hernández, Fernández y Baptista (2010) con base en una guía de

preguntas el entrevistado las responde pero tiene la libertad de introducir información

adicional para mayor precisión sobre los temas deseados. Para las entrevistas se seleccionó

la cuenca alta del río Bogotá que corresponde al tramo del río ubicado desde su nacimiento

hasta el puente de la virgen (Acuerdo 43 de 2006), luego se seleccionó aquel municipio de la

cuenca alta que genera descargas de aguas residuales domésticas e industriales y es

considerado como la problemática más significativa –Villapinzón- y enseguida se

seleccionaron aquellos que descargan en los principales afluentes de la cuenca alta como río

Teusacá -La Calera-, río Chicú –Tenjo- y río Frio –Chía-(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014),

por último, se seleccionaron dos actores adicionales para confrontar y dialogar con una

1 Las entrevistas semiestructuradas contaron con la aprobación del Comité de Ética del CIDER de la

Universidad de los Andes. Los entrevistados aceptaron participar libremente mediante consentimiento

informado registrado.


mirada externa diferente a los municipios como la Contraloría General de la República

(GCR) y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)-Consorcio

HUITACA; Fase 4): El análisis de triangulación de la información recolectada por

entrevistas que comprende:

Categoría conflictos por el agua: Elaboración de una matriz de contraste por cada rasgo del

recurso hídrico, comparando i) el Índice de Calidad de Agua (ICA) y los conflictos asociados

a contaminación del río; ii) el Índice de Uso de Agua (IUA) con los conflictos asociados a

disponibilidad del agua; y iii) el Índice de conflicto de uso del suelo con los conflictos

asociados a la fragmentación de ecosistemas.

Categoría Gobernanza colaborativa: i) En la distribución de poderes e intereses, se elaboró

un mapa cartesiano de los entrevistados teniendo en cuenta la caracterización hecha en el

POMCA del río Bogotá que determinó actores potenciales, relevantes, indiferentes y latentes

(CAR, 2016); De igual forma, se estableció el grado de poder de los actores asignando una

puntuación con los resultados de las entrevistas así: rango alto (entre 5 y 4 puntos), rango

medio (3 puntos) y rango bajo (entre 2 y 1 punto) (Anexo 4); ii) Para analizar historia de

cooperación, se elaboró una línea del tiempo de acciones populares interpuestas para la

descontaminación del río y con los resultados de las entrevistas se determinó el porcentaje

(%) de actores que han solicitado derechos de petición y aquellos que han participado en las

veedurías y audiencias ejecutadas por la CGR (Anexo 5) ; y iii) en el diseño institucional,

para analizar la estrategia de participación del POMCA (CAR, 2016), se elaboró la escalera

de participación con los momentos establecidos por (UT Uniandes – ECODES, 2019)

(Gráfica N°4), y se cruzaron con los niveles de participación establecidos por (Vélez, 2019),

a fin de determinar a qué nivel de participación corresponden los escenarios de toma de

decisiones desarrollados en el POMCA del río Bogotá.



Gráfica 4. Escalera de participación para analizar la estrategia usada en el POMCA río Bogotá

Fuente: Elaboración propia basado en UT Uniandes – ECODES (2019)

6. Resultados

Según el método de análisis propuesto, en esta sección se presenta la recolección de la

información mediante dos técnicas: por un lado, la matriz de análisis de documentos que

evidencia conceptos relevantes sobre los conflictos por el agua y sobre las dimensiones de la

gobernanza colaborativa (Anexo 3) y por otro lado, las entrevistas semiestructuradas a los

actores de la cuenca mencionados. Esta información obtenida es el insumo para realizar la

triangulación para cada una de las categorías conflictos por el agua y gobernanza

colaborativa.

6.1 Conflictos por el agua

Considerando que los conflictos por el agua son el resultado de pretensiones o aspiraciones

sobre los limitados recursos hídricos y que por consiguiente, no pueden satisfacer a todos sus

usuarios en relación a la calidad y cantidad (Martín & Bautista, 2015), cabe destacar que los

POMCA, emplean espacios de participación para entender las necesidades y dinámicas de

los actores frente al uso del recurso, de tal forma que puedan de manera deliberativa buscar

soluciones a estos conflictos por el agua. En ese sentido, para el análisis de la categoría

conflictos por el agua, se realizaron las entrevistas, en las cuales se indagó sobre los

conflictos de la cuenca del río Bogotá asociados a los rasgos del recurso hídrico relacionados

a su uso que pueden promover conflictividad como la contaminación del río, la

disponibilidad del agua y la fragmentación de ecosistemas, contrastando esta información

con lo descrito en el actual POMCA del río Bogotá (CAR, 2016), mediante la metodología

anteriormente planteada.

Momento 1: Convocatoria

- Participación en formulación del POMCA río Bogotá

- Medios de convocatoria

Momento 2: Implementación de escenarios de participación

- Participación en Consejos de Cuenca y/o Mesas de trabajo

- Nº de veces que participó

Momento 3: Calificación de escenarios de participación

- Precisión en temas propuestos

- Existencia y cumplimiento de reglas de juego

- Metodología para construir consensos

-Incorporación del consenso en el POMCA río Bogotá


6.1.1 Contaminación del río

Los conflictos por el agua asociados a la contaminación del río en las cuencas, son producto

de las actividades económicas que afecta a los aprovechamientos localizados aguas abajo y

por el aumento de descargas de aguas servidas en cuerpos de agua cercanos a zonas urbanas

(Martín & Bautista, 2015). A continuación en la Tabla N° 1 se presentan los conflictos por

el agua manifestados por los entrevistados y que están relacionados a la contaminación del

río Bogotá para cada uno de los tramos de los municipios seleccionados y se contrastó con el

ICA identificado en el POMCA (CAR, 2016):

Conflictos de contaminación del río manifestados en

entrevistas Tramo río Bogotá

Índice de

Calidad del

Agua (ICA)

Curtiembres que descargan al río sin ningún tipo de

tratamiento en Villapinzón. Puente Villapinzón Calidad Regular

El incremento en la urbanización y construcción en Chía

Aguas arriba de Chía Calidad Mala

Descarga municipio de

Chía Calidad Regular

Aguas abajo de Chía Calidad Mala

Descarga de vertimientos y residuos sin ningún tipo de

tratamiento al río Chicú. Afluente Río Chicú Calidad Mala

Inadecuada planificación hídrica de la Calera Río Teusacá Calidad Mala

Falta de solidaridad, de visión de cuenca y de sentido de

pertenencia a la cuenca, al contaminar en aguas arriba sin

considerar las repercusiones de los habitantes de aguas

abajo.

Por ejemplo: Río

Negro Calidad Mala

Aguas abajo río Negro Calidad Mala

Inequidad entre la relación de oferta y demanda del recurso

hídrico No aplica

Tabla 1. Contraste de conflictos de contaminación del agua con ICA. Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016)

Tal como se evidencia en la Tabla N° 1 los entrevistados manifestaron la presencia de

descargas al río que no se identificaron en el diagnóstico del río Bogotá, ya que el POMCA

solo mencionó la imposibilidad de usar el agua por las condiciones físico-químicas y

biológicas actuales, sin hacer énfasis en las causas como las actividades económicas y el

aumento de descargas de aguas servidas que generan los conflictos en cada municipio, como

por ejemplo en Tenjo y la Calera. De igual forma, el POMCA no refleja que otros municipios

cuentan con los tramos degradados y a qué tipo de actividades se deben estas condiciones del

río, a excepción del evidente conflicto de las curtiembres en Villapinzón.

El contraste con el ICA permitió demostrar que las descargas de aguas arriba efectivamente

inciden en la calidad del agua de los habitantes ubicados en aguas abajo, como se evidencia



en los tramos del río que pasa por Chía. En efecto, Dourejeanni, Jouravlev & Chávez (2002)

afirmaron que la contaminación del río si está asociada a la interdependencia general de los

usuarios, donde los comportamientos de los que están aguas arriba establecen las condiciones

de los que están aguas abajo, y así da origen a los conflictos. De esta forma se genera un

costo externo que pagan los usuarios que consumen el recurso en deficientes condiciones por

el uso inadecuado de otros usuarios, tal como lo menciona Valenzuela (1991), que se generan

externalidades ambientales negativas y costos sociales para los usuarios.

6.1.2 Disponibilidad del agua

La disponibilidad del agua se determina por la generación de escenarios de escasez, que se

producen por la asignación del recurso para determinados usos y usuarios, generando que

este sea insuficiente para satisfacer a otros, en relación a la cantidad, calidad y oportunidad

(García, 1998). A continuación en la Tabla N° 2 se presentan los conflictos por el agua

manifestados por los entrevistados relacionados a la disponibilidad del agua del río Bogotá

para cada una de las subcuencas de los municipios seleccionados y se contrastó con el IUA

superficial identificado en el POMCA (CAR, 2016):

Conflictos de disponibilidad de agua manifestados

por los entrevistados

Subcuenca

río Bogotá

Índice de uso de agua superficial

(IUA)

Desabastecimiento en las zonas rurales del municipio

de Chía por baja presión. Río Frío

Rango

alto

La presión de la demanda

es alta con respecto a la

oferta disponible

Desabastecimiento en la zona norte de Tenjo, en las

zonas rurales donde el agua llega 1 vez por semana. Río Chicú

Rango

medio


es moderada con respecto

a la oferta disponible.

Desabastecimiento para nuevas viviendas generando presión en acueductos veredales que dependen del

agua del río Teusacá.

Río

Teusacá

Rango

bajo

La presión de la demanda es baja con respecto a la

oferta disponible

Las actividades económicas de explotación del suelo

y del agua no respetan los otros usos que se le pueden

dar, afectando la disponibilidad de recurso, sobre

todo para los acueductos veredales.

Río alto

Bogotá Rango

alto



oferta disponible

Inequidad entre la relación de oferta y demanda del

recurso hídrico en toda la cuenca

Cuenca río

Bogotá Rango

alto



oferta disponible. Tabla 2. Contraste de conflictos de disponibilidad de agua con IUA Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016)

En materia de disponibilidad del agua, se evidencia en la tabla N° 2 que existe un

desabastecimiento en las zonas rurales de Chía y Tenjo como resultado de la demanda

creciente de agua para uso doméstico e industrial, al igual que el desabastecimiento de las

zonas rurales del río Teusacá por la presión de los acueductos veredales que no logran


cumplir con la demanda del recurso en esa zona. De igual forma, se evidencia que IUA del

río Chicú (CAR, 2016) presenta una demanda moderada, no obstante los entrevistados

manifestaron el desabastecimiento en las zonas rurales de esta área, generando escenarios de

escasez y suscitando la creación de disputas entre los usuarios del recurso. Ciertamente,

Martín & Bautista (2015), afirmaron que los conflictos más relevantes en una cuenca están

relacionados a la demanda creciente de agua para uso doméstico e industrial por la expansión

urbana y el consumo intensivo de aguas subterráneas que ocasiona descenso en niveles de

abastecimiento.

6.1.3 Fragmentación de ecosistemas

La fragmentación de ecosistemas está asociada a la disminución o alteración negativa de una

o varias de las ofertas de bienes y servicios ecosistémicos, ocasionada por procesos

antrópicos que se realizan en suelos no aptos para esas actividades, originando la pérdida o

destrucción de los recursos naturales (IDEAM & UDCA, 2015). A continuación se presenta

la Tabla N° 3 en la que se evidencian los conflictos manifestados por los entrevistados sobre

la fragmentación de ecosistemas en la cuenca del río Bogotá, contrastados con el porcentaje

de conflicto de uso del suelo de las subcuencas descrito en el POMCA (CAR, 2016):

Conflictos de

fragmentación de ecosistemas manifestados por

entrevistados

Municipio/

Afluente

Porcentaje de conflicto

del suelo

Incremento en la urbanización y construcción en el

municipio de Chía. Chía Sobreutilización ligera

La ganadería y la agricultura desmesurada en

Villapinzón Villapinzón Sobreutilización ligera

Deforestación en la ronda del río Chicú, vertiente del río

Bogotá. Río Chicú

Tierras sin conflicto de

uso o uso inadecuado

El uso del suelo destinado a industrial, el uso de

agroquímicos afecta las condiciones del suelo para la

agricultura en Tenjo

Tenjo Sobreutilización ligera

Incremento del desarrollo urbanístico y el cambio del

uso del suelo para favorecer intereses particulares, en la

cuenca del río Teusacá que pasa por la Calera.

Río Teusacá Sobreutilización ligera

Desarrollo de actividades de agricultura y ganadería,

generando presión en los servicios ecosistémicos en la

cuenca del río Bogotá. Suelos de la cuenca

río Bogotá

El conflicto por

sobreutilización, en la

cuenca del río Bogotá

corresponde al 38,53%

del área total de la cuenca Cambio de uso del suelo de la cuenca mediante la

influencia en la potestad de entidades territoriales. Tabla 3. Contraste de conflictos de fragmentación de ecosistemas con porcentaje de áreas con conflicto de uso del suelo

Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016).

En la tabla N° 3 se evidencia la existencia de conflictos asociados a fragmentación de

ecosistemas generados por actividades antrópicas como el incremento en la urbanización en



Chía y la Calera, la ganadería y agricultura desmesurada en Villapinzón o el aumento del uso

industrial en Tenjo que afectan el uso del recurso hídrico y del suelo de la cuenca. De igual

forma se evidencia en la Tabla N° 3 el porcentaje de conflicto de uso del suelo para el tramo

del río Chicú en Tenjo es “Tierras sin conflicto de uso o uso inadecuado”, no obstante los

entrevistados manifestaron el incremento de la deforestación de la ronda en ese sector,

generando disputas sobre el uso adecuado del suelo en esta área de la cuenca. Ciertamente,

Martín & Bautista (2015), afirmaron que los conflictos de fragmentación de ecosistemas se

generan cuando se realizan intervenciones sobre una cuenca no vinculadas al uso del agua,

por ejemplo, la deforestación, la agricultura o construcciones que afectan su capacidad

natural para captar, retener, infiltrar, recargar, evacuar y distribuir agua en cantidad, calidad

y oportunidad.

6.2 Gobernanza Colaborativa

La planificación de las cuencas hidrográficas requiere de una construcción colectiva que

facilite la participación de los actores del territorio que los une un recurso en común. Por tal

razón, la planificación de cuencas se inscribe bajo el modelo de gobernanza colaborativa, que

promueve un método de toma de decisiones colectivas a través de la deliberación (Ballester

& Parés, 2015, p. 203). En ese sentido, para el análisis de la categoría gobernanza

colaborativa, se realizaron entrevistas a los actores de la cuenca del río Bogotá, en las cuales

se indagó sobre su distribución de poder e intereses, la historia de la cooperación para la

descontaminación del río y los diseños institucionales empleados para la construcción del

instrumento POMCA del río Bogotá.

6.2.1 Distribución de poder e intereses

La distribución de poderes e intereses considera que si algunas partes interesadas no tienen

la capacidad, organización o recursos para participar en igualdad de condiciones que otros,

el proceso colaborativo tiende a ser manipulado por los actores con mayor poder (Ansell y

Gash, 2007). Con respecto a los instrumentos de planificación de cuencas se identifica,

caracteriza y prioriza los actores, mediante una metodología que permite reconocer sus

conocimientos, intereses, opiniones y las alianzas con otros actores. El POMCA del río

Bogotá caracterizó los actores del territorio y se establecieron grupos por su grado de poder

e interés como “potenciales”, “relevantes”, “indiferentes” y “latentes” (CAR, 2016). A

continuación en el Gráfico N° 5 se evidencia un mapa cartesiano con los actores entrevistados


y como resultado se evidencia a que grupo pertenecen de los establecidos por el POMCA del

río Bogotá (CAR, 2016):

Gráfica 5. Mapa cartesiano de actores entrevistados Fuente: Elaboración propia a partir de (CAR, 2016).

Ahora bien, en la Tabla N° 4 se determinó el grado de poder e interés de los actores con los

resultados de las entrevistas (Anexo 4), mediante la metodología anteriormente planteada:

Actor entrevistado Puntaje asignado Grado de poder

Agricultor de Villapinzón 1 Bajo

CAR-Consorcio HUITACA 4 Alto

Fundación Antophila de Tenjo 3 Medio

Secretaria de Desarrollo Económico y

Ambiente de Tenjo 2 Bajo

Alcaldía de Tenjo 2 Bajo

Líder social de la Calera 2 Bajo

Consejero Cuenca Alta – Chía 2 Bajo

Contraloría General de la República 4 Alto Tabla 4. Grado de poder e interés de los entrevistados Fuente: Elaboración propia (Ver anexo 4)

El POMCA del río Bogotá categorizó a actores como la Alcaldía de Tenjo, Secretaria de

Desarrollo Económico y Ambiente de Tenjo y Consejero de la Cuenca Alta como actores

con alto poder (CAR, 2016), no obstante, en la Tabla N° 4 se evidencia que estos actores se

consideraron como actores con bajo poder. En efecto, aunque cuenten con alto interés, su

percepción sobre la participación y el poder que tienen para inferir en las decisiones no fueron

suficientes para sentirse escuchados. Se destaca que efectivamente los desequilibrios de

poder si generan problemas de gobernanza colaborativa, ya que aunque cuenten con

infraestructura institucional como la Alcaldía de Tenjo, no logran aportar de igual manera su

punto de vista como otro actor de gran poder como la CAR. Es más, muchos de los actores

no cuentan con la habilidad, experiencia y conocimiento técnico para participar en las

concertaciones del POMCA, tal como lo expresó el Consejero de la Cuenca Alta “…y le



entregaban a uno en PDF, bonito el mapa, pero yo como leo eso, yo como entiendo eso…”,

dificultando su participación, y orientando a que se escuchen las opiniones de los actores con

mayor conocimiento y poder de liderazgo.

6.2.2 Historia de la cooperación

La historia de la cooperación puede dificultar o facilitar la colaboración si en algún momento

existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos niveles de confianza de los actores y

generar bajo nivel de compromiso y estrategias de manipulación (Ansell y Gash, 2007). Para

el río Bogotá se han presentado los siguientes derechos de petición y/o las acciones populares

para su descontaminación desde el año 1992 (Gráfico N°6):

Gráfica 6. Acciones populares para la descontaminación del río Bogotá. Fuente: Consejo de Estado. 25000-23-27-000-2001-90479-01, 2014

Para dar cumplimiento a lo exigido por los demandantes, se declaró la Sentencia nº 25000-

23-27-000-2001-90479-01(AP) de Consejo de Estado-Sala Plena Contenciosa

Administrativa-Sección Primera, donde se relacionan las acciones populares de años

anteriores, a fin de diseñar e implementar medidas para la descontaminación del río Bogotá.

Ahora bien, de los resultados obtenidos en las entrevistas (Anexo 5), se evidenció que el 37,5

% han solicitado derechos de petición en torno al río; sin embargo, el 87,5 % ha participado

en las veedurías y en audiencias ejecutadas por la CGR, situación que manifiesta que la

historia de la cooperación entorno al POMCA más que depender de procesos de cooperación

de años anteriores, han dependido más del uso de instrumentos como los derechos de

petición. De igual forma, el uso de la mediación judicial ha generado veedurías para realizar

el control y vigilancia de la gestión pública, situación que evidencia un escenario donde no

hubo casos exitosos de cooperación en la cuenca.

1 de Octubre de 1992

Acción Popular 25000-23-27-000-

2001-0479-01

4 de agosto de 1999


2000-0428.

29 de julio del 2000


2001-0122.

12 de junio de 2001


2000-0428


Por tal razón, los procesos colaborativos en la cuenca del río Bogotá se han facilitado por la

intervención y mediación de los órganos de control como la CGR, ocasionando así que exista

confianza entre los actores para participar en estos procesos de planificación.

6.2.3 Diseño institucional participativo

El diseño institucional hace parte de las dimensiones de la gobernanza colaborativa al

establecer los protocolos, reglas básicas y estructuras como las estrategias de participación

(Emerson, Nabatchi y Balogh, 2011). Para analizar estas estrategias se tomaron dos

perspectivas, por un lado los niveles de participación usados por Vélez (2019), que

determinan que tan participativo fueron los escenarios de deliberación y por otro lado, desde

la escalera de participación usada por UT Uniandes –ECODES (2019), que presentan los

diferentes momentos del proceso colaborativo. A continuación se evidencia la Tabla N°5,

donde se plasman los momentos de la estrategia de participación del POMCA establecidos

anteriormente en la Gráfica N°4, en contraste con los resultados de las entrevistas, con el fin

de determinar el nivel de participación descrito por (Vélez, 2019) al que corresponden los

escenarios hechos por el POMCA del río Bogotá:

. Fuente: Elaboración propia

Tal como lo evidencia la Tabla N° 5 y considerando los niveles de participación de (Vélez,

2019) en la gráfica N° 2, la participación en el POMCA del río Bogotá corresponde a un nivel

de inclusión simbólica, ya que un 62,5% de los entrevistados plantea que la metodología

implementada en los escenarios no permitió recoger, plasmar sus posiciones y construir

acuerdos colectivos, situación que pone en riesgo la toma de decisiones del instrumento. La

2 Para el cálculo del promedio de veces que participó, se excluyó a la CAR- Consorcio HUITACA, considerando que es la

autoridad que lidera las instancias.

Estrategia de participación

planteada para el POMCA

río Bogotá

Manifestaciones de entrevistas

Convocatoria Participación en formulación del POMCA= Sí 50 % No: 50%

Medios de convocatoria: Por radio, correo electrónico y teléfono.

Implementación de

escenarios de participación

Instancias de participación= Consejo de Cuenca: 37,5%, Mesas de trabajo:

25%, Ambas instancias: 37,5%

Promedio de veces que participó : 8,14 veces

Calificación de escenarios

de participación

Claridad y precisión en temas = Sí: 50 %, No: 50%

Metodología permitió plasmar posiciones= Sí : 37,5 %, No: 62,5%

Existencia de reglas de juego= Sí : 75 %, No: 25%

Cumplimiento de reglas de juego= Sí : 50 %, No: 50%

Metodología permitió construir acuerdos= Sí : 37,5 %, No: 62,5%

Lo del consenso se incorporó en el POMCA = Sí : 50 %, No: 50%

Tabla 5. Contraste de estrategia de participación y resultados de entrevistas2



existencia de reglas de juego permite a los actores manifestarse frente a lo planteado para la

cuenca. No obstante, muchos de los entrevistados informaron su no cumplimiento,

disminuyendo así la legitimidad y transparencia de estos procesos colaborativos.

Ciertamente, la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Ordenación y Manejo de

cuencas hidrográficas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014), menciona

que la conformación de las instancias de participación dependerá de las posibilidades de la

Corporación, afirmando que la estrategia de participación que se conforme puede ser

ambigua y poco específica, ocasionando que el diseño institucional participativo del

POMCA tenga falencias en su metodología para llegar a acuerdos colectivos y de esa forma

plasmar las posiciones en la planificación de la cuenca.

7. Conclusiones

Según los resultados obtenidos, el POMCA del río Bogotá si empleó espacios de

participación para entender las necesidades y dinámicas de los actores frente al uso del

recurso, identificando los conflictos por el agua asociados a: i) para la contaminación del río

se evidenció la interdependencia de los usuarios donde efectivamente los comportamientos

de aguas arriba, afectan las condiciones de los usuarios de aguas abajo, tal como ocurre en

los tramos del río que pasa por Chía; ii) en materia de disponibilidad del agua se evidenció

que existe un desabastecimiento en las zonas rurales de Chía y Tenjo como resultado de la

demanda creciente de agua para uso doméstico e industrial, al igual que el desabastecimiento

de las zonas rurales del río Teusacá por la presión de los acueductos veredales que no logran

cumplir con la demanda del recurso en esa zona; iii) en relación a la fragmentación de los

ecosistemas se evidencio conflictos generados por actividades como el incremento en la

urbanización en Chía y la Calera, la ganadería y agricultura desmesurada en Villapinzón o el

aumento del uso industrial en Tenjo que afectan el uso del recurso hídrico y del suelo de la

cuenca.

Estos espacios de participación impulsados por el POMCA se desarrollan también para que

los actores que interactúan con el territorio puedan conciliar sus necesidades e intereses frente

a la planificación de la cuenca del río Bogotá; en ese sentido este instrumento se inscribe bajo

un modelo de gobernanza colaborativa que se analizó bajo ciertas dimensiones del proceso

colaborativo como: i) en relación a la distribución de poder e intereses, se evidenció que el

POMCA categorizó a la Alcaldía de Tenjo, Secretaria de Desarrollo Económico y Ambiente


de Tenjo y al Consejero de la Cuenca Alta como actores con alto poder (CAR, 2016), no

obstante, manifestaron ser actores con bajo poder en la planificación de la cuenca,

demostrando así un desequilibrio que afecta la colaboración, por la influencia de la falta de

infraestructura institucional, las habilidades, el conocimiento técnico y la experiencia de los

actores para participar en las concertaciones del POMCA; ii) en cuanto a la historia de la

cooperación entorno al POMCA se identificó que más que depender de procesos de

cooperación de años anteriores, han dependido más del uso de instrumentos como los

derechos de petición y del uso de la mediación judicial para crear veedurías, situación que

evidencia un escenario donde no hubo casos exitosos de cooperación en la cuenca; es más

los procesos colaborativos de la cuenca se han facilitado por la mediación de la Contraloría

General de la República, ocasionando así que exista confianza entre los actores para

participar en estos procesos de planificación; iii) el diseño institucional del POMCA del río

Bogotá es la estrategia de participación y corresponde a un nivel de inclusión simbólica,

debido a que los entrevistados manifestaron que la metodología utilizada no permitió recoger,

plasmar sus posiciones y construir acuerdos colectivos, evidenciado también por la

metodología ambigua de la Guía de POMCAS, que dicta los lineamientos para la

construcción de la estrategia de participación Esta situación pone en riesgo la toma de

decisiones para el manejo del recurso hídrico en la cuenca.

En definitiva, el POMCA del río Bogotá no ha generado procesos de gobernanza

colaborativa, que dan la posibilidad de dar respuesta a los conflictos por el agua, debido a

que la búsqueda de soluciones se debe dar mediante la construcción colectiva entre los

actores.

8. Recomendaciones

Considerando que el POMCA del río Bogotá no ha generado procesos de gobernanza

colaborativa que dan la posibilidad de dar respuesta a los conflictos por el agua, es

fundamental que desde el proceso de formulación de instrumentos de planificación de

cuencas como los POMCAS se cuente con un enfoque en la participación de todos los

interesados, asociando intereses sociales, técnicos, políticos y económicos, logrando una

concertación colaborativa. Los conflictos asociados al agua deben tratarse mediante la

concertación y se requiere una gestión conjunta para dar respuesta a los conflictos relativos

a la contaminación del río, la disponibilidad del agua y la fragmentación de los ecosistemas,



que son considerados los que más generan conflictividad. Se debe tener mayor atención a los

nexos entre aguas arriba y aguas abajo de las cuencas, evaluando los efectos a corto y a largo

plazo para los usuarios de este recurso, mediante la coordinación institucional y los actores

de la sociedad civil.

La respuesta a los conflictos por el agua de las cuencas puede formularse mediante la

ejecución del modelo de gobernanza colaborativa, que incluye el análisis de las condiciones

iniciales del proceso colaborativo como la distribución de poderes e intereses, la historia de

la cooperación y el diseño institucional, que permiten establecer una gestión integrada

participativa en la planificación de las cuencas hidrográficas. Es fundamental establecer

estrategias positivas de empoderamiento para los actores categorizados con bajo poder, de

tal forma que puedan participar de manera activa, independiente de sus condiciones de

organización, capacidad de recursos y conocimiento técnico. La historia de la cooperación

de planificación de una cuenca debe considerarse fundamental para cualquier proceso de

colaboración entre actores, de tal forma que, si existieron casos exitosos en años anteriores,

puede generar altos niveles de confianza y facilitar la colaboración. Esta puede ser exitosa si

existe una estrategia de participación que cuente con una metodología y reglas de juego que

permita a los actores mostrar posiciones y construir acuerdos colectivos en torno al uso

adecuado del recurso hídrico en las cuencas.

En el POMCA del río Bogotá es fundamental atender los desequilibrios de poder

evidenciados, para superar esas brechas entre los actores, mediante el empoderamiento de

aquellos más débiles para no quedar excluidos y generar confianza para involucrarse en la

planificación de la cuenca.

Finalmente, los POMCAS como instrumento de planificación de cuencas pueden llegar a

promover procesos de gobernanza colaborativa, y con estos atender las limitantes que se

presentan en la planificación integral del recurso hídrico. Esto puede ser útil para

investigaciones a futuro, que desde la academia se puedan fortalecer los escenarios de

participación y promover su legitimidad, con el fin de establecer una gestión de cuencas en

Colombia que elimine las barreras de participación, haciendo énfasis en la gestión integrada

participativa de los actores del territorio a planificar y sin dejar a un lado, la conservación de

los recursos naturales de las cuencas del territorio colombiano.


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Anexos Anexo 1. Matriz de recolección de información

Categoría Técnicas de recolección de información

Conflictos por

el agua

Rasgos del recurso

hídrico

Objetivo Revisión documental Entrevista

estructurada

Contaminación del río

Identificar los conflictos asociados al agua de la cuenca río Bogotá para cada uno de los rasgos del

recurso hídrico seleccionados.

Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca (2016) García (1998) Valenzuela (1991) IDEAM & UDCA (2015)

Actividades que generan conflictos por

el agua.

Disponibilidad del agua

Fragmentación del

suelo

Categoría Técnicas de recolección de información

Gobernanza

colaborativa

Dimensiones de la

gobernanza

colaborativa

Objetivo Revisión documental Entrevista

estructurada

Distribución de

poder e intereses

Identificar el grado de poder de actores de la cuenca

Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2011)

Ansell & Gash (2007) Alfie (2013)

-Grado de poder e interés de actores

Historia de la cooperación

Identificar las instancias jurídicas que

se han presentado para la descontaminación del río Bogotá

-Derechos de petición

-Veedurías y audiencias de la CGR.

Diseño institucional participativo

Identificar la estrategia de participación de las instancias del POMCA río Bogotá.

-Estrategia de participación de las instancias del POMCA


Anexo 2. Formato de entrevista

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE EL DESARROLLO (CIDER)

MAESTRIA EN PLANIFICACIÓN URBANA Y REGIONAL (MPUR)

Gobernanza colaborativa en el instrumento de planificación de la cuenca del río Bogotá

Nombre:

Ocupación:

Tipo de actor:

Municipio que representó en el POMCA:

Fecha:

Categoría Conflictos por el agua

Contaminación del río

¿Cuál considera que es el conflicto que más afecta al municipio en relación a uso del recurso hídrico?

¿De qué manera se ve afectado por ese conflicto?

¿Considera usted que las actividades que realiza generan un impacto ambiental a la cuenca?

SÍ NO

Disponibilidad del agua

¿Se ha visto afectado por disponibilidad del agua para realizar sus actividades?

SI NO

¿A quién considera que está afectando la disponibilidad del agua?

¿Qué parte del municipio se ve afectado por la disponibilidad del agua?

Fragmentación del suelo

¿Cuál considera que es la actividad que genera mayor impacto sobre el recurso suelo?

¿Dónde se presenta la actividad que genera mayor impacto sobre el recurso suelo?

¿Usted considera que la actividad económica que realiza en la cuenca tiene algún impacto sobre el suelo?

SI NO

Categoría Gobernanza Colaborativa

Distribución de poder e intereses

¿Cuál fue el grado de participación en el POMCA?

Indique de 1 (Bajo) a 5 (Alto)

¿Cuál es la capacidad que tiene de movilizar recursos sociales o económicos o jurídicos a favor o en contra de las decisiones del POMCA?


¿Cuál fue el grado de afinidad de posturas con los diferentes actores?


¿Cuál es el interés que tiene en la cuenca

del río Bogotá?



Historia de la cooperación

¿Ha solicitado algún derecho de petición o acciones populares sobre la contaminación del río?

SI NO

¿Conoce del estado actual jurídico de los derechos de petición /acciones populares instaurados?

SI NO

¿Ha participado en las veedurías y audiencias delegadas por la contraloría general de las obligaciones de la sentencia?

SI NO

Diseño institucional participativo

¿Ha sido convocado a participar en la formulación del POMCA del río Bogotá? Considerando a la participación como la toma de decisiones, teniendo en cuenta la posición de los actores de la cuenca.

SI NO

¿Cómo fue informado para participar en la formulación del POMCA río Bogotá? Por ejemplo: Cuñas radiales/carteles/medios digitales/teléfono

¿En cuál instancia participó? Por ejemplo: Consejo de cuenca o mesas de trabajo

¿Cuántas veces participó en las instancias del POMCA?

Indique el número de veces que participó

¿Hubo claridad y precisión en los temas propuestos?

SÍ NO

¿Se plantearon reglas de juego en el desarrollo del espacio de participación?

SI NO

¿Se acataron las reglas? SI

NO

¿Considera usted que la metodología utilizada en la instancia que participó le

permitió recoger y plasmar su posición?

SI NO

¿La metodología permitió construir visiones y acuerdos colectivos?

SI NO

¿Lo del conceso fue incorporado o no en el POMCA?

SI NO


Anexo 3. Matriz de revisión documental

Categoría Tipo de

documento

Nombre del

documento Autor Año

Conceptos claves

capturados del

documento

Aportes del documento

Conflictos

por el agua

Informe –

Instrumento

de

planificación

del recurso hídrico

Ajuste del Plan

de Ordenación y

Manejo de

Cuenca

Hidrográfica del río Bogotá

Corporación

Autónoma

Regional de

Cundinamarca

– Consorcio Huitaca

2016 Problemáticas y

conflictos de la cuenca

del río Bogotá

Conflictos asociados a contaminación del río

a) Las curtiembres y sus residuos están siendo vertidos sin

ningún tipo de tratamiento.

b) Imposibilidad de usar las aguas del río para riego y

consumo humano en la cuenca media y baja, por la alta contaminación orgánica.

c) La contaminación no sólo se refleja en las condiciones

físico-químicas y biológicas del río, sino que afecta las

condiciones sociales y económicas de la población

asentada en sus riberas.

d) Existe conflicto de usos domésticos, agrícolas y

ganaderos, por no suplir esas necesidades debido a las

cargas altas de contaminantes por los vertimientos

directos sin ningún tipo de tratamiento.

Conflictos asociados a disponibilidad del agua

a) Desarrollo de soluciones habitacionales para municipios como Soacha, Chía, Cota y Cajica, generan

altos caudales de vertimientos, y la capacidad de

suministro del recurso.

b) Alta demanda de agua para actividades agropecuarias,

ganadería e industria, y generan altas cargas

contaminantes.

c) La afectación del agua subterránea para abastecimiento

por la extracción excesiva o no controlada de este

recurso.

Conflictos asociados a fragmentación de ecosistemas

a) Uso inadecuado del suelo por la controversia entre las actividades agrícolas intensivas y de la ganadería.

b) Sobreutilización del suelo afectando a las comunidades

por no contar con suelos fértiles para sus actividades

económicas.

Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los conflictos por el agua

Categoría Tipo de

documento

Nombre del


Conceptos claves

capturados del

documento


c) Uso de zonas altas para construcciones y proyectos de

vivienda, afecta la recarga de acuíferos al limitar su

infiltración.

Conflictos

por el agua

Documento

de la

CEPAL

Análisis,

prevención y

resolución de

conflictos por el

agua en América

Latina y el

Caribe

Líber Martín y

Juan Bautista

Justo –

Consultores de

la Comisión

Económica

para América Latina y el

Caribe

(CEPAL)

2015 Conceptos y tipología de


El abordaje inadecuado del agua puede promover la

conflictividad, por ejemplo vinculado a la movilidad

inherente del ciclo hidrológico que no se restringe por

limites políticos, administrativos ni jurídicos dificultando su

control, vinculado a la diversidad de los usos del agua que

da lugar a rivalidad en los aprovechamientos y por ultimo

vinculado a la deficiente gestión por parte del estado.

Conflictos

por el agua

Informe

técnico

Manejo

integrado de los

recursos hídricos

en América

Latina y el

Caribe

Luis García –

Banco

interamericano

para el

desarrollo

1998 Tendencias del uso del

agua

Causas de la

conflictividad del

recurso hídrico

Incremento en la tendencia de mayor utilización de agua,

ocasionando la aparición o intensificación de los conflictos

relativos a su uso.

La disponibilidad del agua está determinada por la

generación de escenarios de escasez, donde se asignan para

determinados usos y usuarios, de tal forma que el recurso sea

insuficiente para satisfacer a los demás usuarios, en relación

a la cantidad, calidad y oportunidad del agua.

Conflictos

por el agua

Artículo de

la revista de

la Comisión Económica

para

América

Latina y el

Caribe

El que

contamina, paga.

Rafael

Valenzuela

1991 Origen y

fundamentación del

principio del que contamina, paga.

Los usuarios ubicados aguas arriba condicionan las

condiciones de los usuarios de aguas abajo, generando el

surgimiento de conflictos por el agua.

Las externalidades negativas guardan una relación con

costos externos y se debe a la utilización de un recurso

escaso; pero cuando se traspasa el uso de estos bienes

provoca su degradación y un costo adicional para aquellos

que asumen estos daños del recurso sin haberlos generado.

Gobernanza

colaborativa

Artículo de

Journal of

Public

Administrati

on Research

An Integrative

Framework for

Collaborative

Governance

Kirk Emerson,

Tina Nabatchi,

Stephen Balogh

2011 Dimensiones del

gobierno colaborativo

La gobernanza colaborativa se basa en los procesos y

estructuras de toma de decisiones que involucran al Estado,

el sector privado y la sociedad civil.


Categoría Tipo de

documento

Nombre del


Conceptos claves

capturados del

documento


and Theory

Advance

Access

Plantean un modelo que integra varias dimensiones del

gobierno colaborativo, que representan el contexto general

del sistema, el sistema colaborativo, sus dinámicas y

acciones, creando un mecanismo que facilite la participación

de los actores en la toma de decisiones

Gobernanza

colaborativa

Articulo de

Journal of

Public

Administrati

on Research and Theory,

Inc

Collaborative

Governance in

Theory

and Practice

Chris Ansell y

Allison Gash

2007 Modelo de gobernanza

colaborativa

La distribución de poderes e intereses se refiere a que si

algunas partes interesadas no tienen la capacidad,

organización o recursos para participar en igualdad de

condiciones que otros, el proceso colaborativo tiende a ser

manipulado por los actores con mayor poder

La historia de la cooperación considera que esta puede

dificultar o facilitar la colaboración si en algún momento

existió un conflicto previo y puede expresarse en bajos

niveles de confianza de los actores y generar bajo nivel de

compromiso y estrategias de manipulación; por el contrario,

si hubo casos exitosos de cooperación en años anteriores,

puede generar altos niveles de confianza, aumentar el

número de participantes y facilitar la colaboración.

Gobernanza

colaborativa

Artículo del

Instituto de

Gobierno y Políticas

Públicas -

Universidad

Autónoma

de Barcelona

Democracia

deliberativa y

política de agua. Experiencias de

participación en

el contexto de la

directiva marco

del agua en

España

Alba Ballester

Ciuró, Marc

Parés

2015 Conceptos de

gobernanza colaborativa

La gestión de las cuencas se inscribe bajo el modelo de

gobernanza colaborativa, que promueve un método de toma

de decisiones colectivas a través de la deliberación


Anexo 4. Resultados Entrevista Dimensión “Distribución de poder e intereses”

Entrevistado

Grado de

participación

en las

instancias del

POMCA

Capacidad del actor de

movilizar recursos sociales,

económicos o jurídicos a

favor o en contra de las

decisiones del POMCA

Grado de

afinidad de

posturas con

los diferentes

actores

Cálculo del

Promedio

Grado de

poder e

influencia

Interés de actor en la cuenca

Agricultor de Villapinzón 1 1 1 1 Conservación del recurso

hídrico

CAR – Consorcio HUITACA 4 5 3 4 Visión de cuenca a futuro

Fundación Antophila de Tenjo 5 3 2 3 Municipio de Tenjo tenga agua

Alcaldía de Tenjo 1 4 1 2 Participación activa en la

conservación de la cuenca

Secretaria de Desarrollo

Económico y Ambiente de

Tenjo

2 1 3 2 Conservación de la cuenca

Líder de La Calera 2 2 2 2 Amor por el río, el río somos

nosotros y debemos

conservarlo.

Consejero Cuenca Alta – Chía 2 1 3 2

Preserva nuestra comunidad,

cultura y nuestro territorio

como tal

Contraloría General de la

República 4 4 5 4

Defensa del interés general y

devolverle la vida al río


Anexo 5. Resultados Entrevista Dimensión “Historia de la Cooperación”

Preguntas Respuestas de entrevistados Cálculo del %

¿Ha solicitado algún derecho de petición y/o acción popular entorno a

la contaminación del río?

SI 3 actores 37,5 %

NO 4 actores 50 %

NA 1 actor 12,5 %

¿Conoce del estado actual jurídico de los derechos de petición

/acciones populares instaurados?

SI 3 personas 37,5 %

NO 0 personas 0 %

NA 5 personas 62,5 %

¿Participó en veedurías y audiencias delegadas por la Contraloría

General de las obligaciones de la sentencia?

SI 7 personas 87,5 %

NO 1 persona 12,5 %

respuestas a los conflictos por el agua

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