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Responsabilidad Social y políticas Públicas

Responsabilidad Social y políticas públicas

Coordinadores:Joas Gómez GarcíaEnrique Vázquez Garatachea

Primera EdiciónDiciembre 2015Copyright © - Derechos reservados

Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.Manuel Gutiérrez Nájera No.91 Col. Obrera, Del. CuauhtémocMéxico, D.F., C.P. 06800

ISBN: 978-607-9011-44-4Esta edición consta de 300 ejemplares

Diseño: Luis Javier Anguiano E.

Ni todo, ni parte de este libro, incluido el diseño de tapa y portada, puede ser reproducido, almacenado o transmitido de modo algu-no, ni por ningún medio, sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin autorización expresa del editor.

IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

Responsabilidad

Socialy Políticas Públicas

Coordinadores:Joas Gómez García Enrique Vázquez Garatachea

CONTENIDO

Responsabilidad social y políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Joas Gómez García

Capítulo ILas Reformas Estructurales en México: formas de acercamiento al debate 11

Rodolfo García Del Castillo

Capítulo IIReformas Laborales y sus límites en el capitalismo actual . El caso chileno 39

Ernesto Navarro Guzmán Oscar Cuéllar Saavedra

Capítulo IIIGobernanza: gestión del desarrollo o desarrollo alternativo . . . . . . . . . . . . 55

Armando Sánchez Albarrán

Capítulo IVLa Gestión de Programas Sociales: la búsqueda de su efectividad, eficacia y eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Cristina Teresa Penso D Albenzio

Capítulo VLa regionalización en el México 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Gretchen González Parodi

Capítulo VILa gestión managerial y los procesos decisorios en las políticas públicas 115

Antonio E. Zarur Osorio

Capítulo VIIOpinión Pública: Innovaciones a un viejo concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Murilo Kuschick

8

Capítulo VIIIResponsabilidad social y organización: aproximación conceptual y procesos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Raymundo Soto Sánchez

Capítulo IXPolítica pública para la conservación y manejo de las Áreas Naturales Protegidas en México: Caso Reserva de la Biósfera Sian Ka´an 177

Berenice Gómez Evangelista Estefania Lezama Barquet

Capítulo XLa diversidad: un aspecto olvidado en las políticas de arbolado urbano y reverdecimiento en la Ciudad de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Héctor Javier Vázquez

Capítulo XILa perspectiva de género en el marco del desarrollo humano . . . . . . . . . . . 219

Clara Castillo Lara Eduardo José Torres Maldonado

Capítulo XIIPrecariedad, condiciones de vida de las mujeres de Centro América 1995-2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Oscar Rogelio Caloca Osorio Mauro Julián Cuervo Morales

Capítulo XIIIEducación y condiciones sociales para la participación ciudadana en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Ana María García Ramírez Pedro Martínez Martínez

Capítulo XIVEl Branding necesario para desarrollar marcas nuevas . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

Patricia Gudiño Pérez Arturo Sánchez Martínez

Capítulo XVControl de calidad en las organizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

Enrique Vázquez Garatachea

RESPONSABILIDAD SOCIAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS

PRESENTACIÓN

La técnica, la tecnología y la ciencia son vértices del triángulo que sostiene a la economía del conocimiento y que se requiere para alcanzar la innova-ción, como camino para el crecimiento: la técnica como procedimiento que la sociedad utiliza para volver realidad todas sus actividades que aumentan su bienestar; la tecnología como el conjunto de conocimientos aplicados para generar satisfactores, y la ciencia como el conjunto de conocimientos organi-zados y jerarquizados que son el patrimonio intelectual de las sociedades con lo que explican al Universo y le dan sentido a la vida.

Las instituciones de educación superior y sus áreas de investigación favo-recen a esta base que lleva al progreso social y económico, particularmente al incursionar en la innovación.

En este año, el trabajo intelectual de este grupo de investigadores aborda el compromiso derivado de la satisfacción de necesidades en todos los ám-bitos, con la responsabilidad social de parte de los emprendedores y de las dependencias gubernamentales que regulan y organizan la vida de nuestras comunidades. Por una parte, se estudian los compromisos de las empresas con el medio ambiente que les da cabida y por la otra los reglamentos que desde el gobierno dan normatividad a la vida social. Este propósito se analiza en este nuevo libro colectivo que en el ámbito institucional de la educación

RESPONSAbILIDAD SOCIAL y POLíTICAS PúbLICAS10

superior concentra el trabajo intelectual de investigadores y docentes para presentarlo a la comunidad, desde la trinchera de la crítica y de las propuestas para lograr mejores resultados en el terreno de la calidad y sustentabilidad, de la educación y la innovación.

Es el propósito de este grupo de intelectuales aportar elementos para ha-cer la vida cada vez más digna y construir un futuro mejor.

Joas Gómez

CAPÍTULO I

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN MÉXICO: FORMAS DE ACERCAMIENTO AL DEBATE

Rodolfo García Del Castillo1

INTRODUCCIÓN

Las reformas estructurales impulsadas por Peña Nieto pueden verse o deba-tirse desde distintos ángulos o niveles analíticos. Los cuestionamientos surgen incluso a partir del modo como se construyeron los acuerdos políticos, pues el Pacto por México puede verse como una claudicación de parte de las izquier-das (particularmente el grupo de los chuchos dentro del Partido de la Revolu-ción Democrática) sumado a un conveniente arreglo con la derecha; el Parti-do Acción Nacional (PAN), que llevó algunas propuestas incluso más allá de lo planteado inicialmente por el mismo Partido Revolucionario Institucional (PRI)2. Por supuesto, también se ponen en tela de juicio asuntos como la per-tinencia de dichas reformas para responder a cada una de las problemáticas que pretenden resolver, la capacidad de ejecución del aparato administrativo gubernamental o la posibilidad de regular a los inversionistas, participantes y potenciales nuevos actores con una institucionalidad poco sólida y vulnerable ante la corrupción.

1 Profesor e investigador del Departamento de Administración en la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco

2 Esta aseveración se ha hecho en particular sobre la Reforma Energética

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN MÉXICO12

Los argumentos en los distintos foros de discusión y medios de comunica-ción frecuentemente exponen explicaciones en pro y en contra con marcadas cargas valorativas. Los defensores de las reformas destacan sus posibilidades de propiciar crecimiento y desarrollo detonando una economía más dinámica sustentada en un mercado abierto y competitivo. En estas posturas aparece un primer elemento clave: la creencia en la eficiencia del mercado como el meca-nismo idóneo de solución a los problemas del desarrollo, cuestión debatible si atendemos –por tomar sólo algunos puntos- a sus crisis cíclicas exacerbadas por la globalización y a su dificultad estructural para mejorar la distribución del ingreso. Por supuesto, los detractores de las reformas niegan los efectos virtuosos de éstas y subrayan que sólo beneficiarán a grupos oligopólicos con poder económico y político. Aquí surge también la pregunta obligada sobre la idoneidad de las instituciones mexicanas para conducir los cambios por el camino deseado.

En este trabajo se intenta mirar estas reformas estructurales retomando algunos lentes analíticos y argumentos, para ello elegimos tres maneras de acercamiento. Cada una representa un escalón más detallado de seguimiento pero, en el fondo, las tres se encuentran íntimamente relacionadas entre sí. La primera se ubica en el ámbito ideológico, donde los supuestos compar-tidos por quienes asumen alguna postura -sustentados en valores y creen-cias− les permiten acercarse a la realidad pero, de antemano, los arrastran a una interpretación predeterminada de ésta. Esto ocurre, por ejemplo, con debates sobre intervención estatal donde podemos encontrarnos ante un an-tagonismo sustantivo entre quienes creen en “el mercado” como criterio váli-do e incuestionable para obtener mejores resultados en el diseño y puesta en marcha de ciertas políticas públicas versus aquellos que desconfían de éste o de alguno de sus postulados fundamentales. La segunda manera de entender la fundamentación de posturas diversas e incluso antagónicas sobre las refor-mas implica sopesar el alcance de ciertos paradigmas. Siguiendo la definición propuesta por Thomas Kuhn los paradigmas agrupan un conjunto de creen-cias, valores y posturas compartidas, pero también suponen el uso común de técnicas y métodos en una “comunidad científica” que les permite acceder a resultados válidos, legítimos para quienes practican una “ciencia normal”; la fuerza y legitimidad de los argumentos dependen de su capacidad para ex-plicar los hechos comúnmente estudiados y pueden entrar en crisis cuando no son capaces de interpretar satisfactoriamente ciertas “anomalías” (Kuhn,

13GARCÍA DEL CASTILLO

2012)3. Una tercera forma de aproximarnos a algún fenómeno social –en este caso las llamadas reformas estructurales− consiste en optar por un modelo de interpretación sobre el cual existe un cierto consenso analítico, aun recono-ciendo que puede re-discutirse desde diversos puntos de vista (perspectivas o paradigmas) y no se trata de un esquema único, rígido o definitivo. En este caso optamos por retomar el concepto de “instituciones” desde las posturas por un lado, Douglass North y su perspectiva de neo-institucionalismo y por otro Daron Acemoglu y James A. Robinson que, como constataremos, pro-porcionan aproximaciones similares pero aportan elementos enriquecedores al análisis. Con estos “lentes de observación” nos acercamos a las reformas en su debate y eventual implementación ante un contexto con contradicciones y carencias notables que adicionalmente tiene serios problemas con su funcio-namiento institucional.

A lo largo del artículo echamos mano de estos acercamientos ejemplifi-cando con la reforma energética y la de telecomunicaciones y nos movemos específicamente en los dos últimos espacios analíticos descritos (la consisten-cia paradigmática y las condiciones de institucionalidad en México). En la exposición de argumentos partimos –en la primera sección− de la explicación de los lentes analíticos y su aplicación en el estudio y el debate de las reformas. La segunda sección señala los riesgos del paradigma neoliberal y describe al-gunas posturas alternativas que han puesto en evidencia sus fracturas y con-tradicciones. Posteriormente –sección tercera− se describen las característi-cas formales de la reforma energética y la de telecomunicaciones. La cuarta sección busca bosquejar algunos de los males estructurales que acompañan la evolución de los sistemas de mercado en un ámbito de globalización como son la pobreza, desigualdad y corrupción. Con este marco de referencia la quinta sección puntea un conjunto de críticas a las reformas desde una pers-pectiva institucional.

Es muy importante señalar que en este trabajo no se profundiza sobre los detalles técnicos y las peculiaridades de las reformas sino únicamente sobre la manera en la cual se construyen los argumentos y lo que hay detrás de éstos. Por supuesto, en gran medida los resultados potenciales de las reformas se

3 Si para las llamadas ciencias duras esto ya representa un reto mayúsculo en el caso de las ciencias sociales lo es aún más, pues resulta muy complicado sistematizar las interacciones humanas (asiduamente sujetas a la presión de la historia y sus circunstancias coyunturales) las cuales, además, se encuentran “contaminadas” por una postura ética-valorativa de los participantes ante los problemas que enfrenta la sociedad en la cual viven o con la que in-teractúan.


encontrarán sujetos a la manera en la cual se construyan o no las condiciones para su implementación.

1. IDEOLOGÍAS, PARADIGMAS Y ENFOQUES: LAS HERRAMIENTAS DE OBSERVACIÓN

Para comprender el sentido de las reformas es conveniente pensar, por un momento, si los planteamientos surgen de un diagnóstico sobre lo que el país requiere o si se trata de un conjunto de fórmulas “generalmente aceptadas” en-tre los impulsores de los paradigmas económicos y políticos dominantes. Esto último suele ser común en la argumentación de políticas y no resultaría grave de no ser porque, en muchas ocasiones, la defensa de los argumentos utiliza-dos para impulsar estos cambios estructurales se encuentra en el límite –o de-finitivamente dentro− de las posturas ideológicas desterrando o invalidando de antemano cualquier resquicio a las críticas y/o perspectivas alternativas.

La manera en la cual concebimos el entorno social, cultural y económico donde nos desenvolvemos está generalmente marcado por pre-concepciones que ayudan a entender e incluso ordenar el vínculo interpretativo con la reali-dad. Al anteponer a priori esta forma comprensiva a la realidad social se pue-den derivar, en automático, las aspiraciones sobre la situación ideal que anhe-laríamos como contexto. Cuando esos esquemas determinan la interacción con la realidad -con su carga de valores y prejuicios incluida− constituyen lo que se denomina ideologías. Al transformar éstas en férreas posturas prede-terminadas e irreconciliables con cualquier cuestionamiento –más allá de la veracidad o validez de los argumentos vertidos por posibles antagonistas– se corre el riesgo de asumir una postura dogmática. Cuando además la defensa de la ideología implica luchar por conservar un sitio de privilegio en la socie-dad la actitud suele radicalizarse, así: “Mannheim sostuvo que los individuos se veían influidos por su entorno social y cultural y por sus propios intereses. Los grupos dirigentes podían llegar a abstraerse tanto en tales intereses que ya no eran capaces de formular juicios racionales sobre la situación, porque si lo hicieran trastornarían su propia posición” (bealey, F.W., 2003: 219–220)

Al observar los discursos políticos sobre las reformas resulta evidente que muchos de ellos se arman desde una trinchera ideológica. Por supuesto, la avalancha publicitaria en favor de los “beneficios para todos” también está circunscrita dentro de un formato ideológico. Es significativo, por citar un ejemplo, recordar las promesas de baja en el precio del gas al consumidor doméstico o del aumento de opciones televisivas, que aparecieron durante los


meses del debate, y las posteriores declaraciones donde esos beneficios se tras-ladan a un futuro de mediano o largo plazos (lo que quiera que eso represente en el imaginario de los políticos apologéticos de estas reformas); sin duda convencer no es lo mismo que realizar. Aunque esto no constituye sorpresa alguna ni es distinto en muchas partes del mundo el problema más serio viene por el lado de la información con la cual se contó para debatir y la distancia, muy amplia, que existe entre los argumentos de los diseñadores e implemen-tadores (policy makers) y la comprensión del ciudadano de “a píe”.

Un siguiente lente para pensar en estas reformas se sitúa en los principios paradigmáticos detrás de estas propuestas. Distinguir la importancia de los acuerdos y convenciones prevalecientes dentro de una “comunidad científi-ca” que ejerce dominio sobre algún campo particular del conocimiento arroja una clara luz sobre la forma como se crean centros de poder en la academia, pero también explica satisfactoriamente, a manera de parangón, el peso que tienen los expertos (diseñadores y/o asesores por ejemplo) en el campo de las decisiones de política pública. La propuesta original de esta “estructura cien-tífica” fue desarrollada en los años sesenta del siglo veinte por Thomas Kuhn –físico de origen y especializado en temas filosóficos posteriormente– quien en principio planteó su teoría para explicar el comportamiento del campo disciplinar de las ciencias naturales, pero cuyo impacto en las ciencias sociales ha resultado –hasta nuestros días-notablemente más sugerente. La definición de paradigma tiene dos acepciones fundamentales: “Por un lado, hace alu-sión a toda una constelación de creencias, valores, técnicas y demás, com-partidos por los miembros de una comunidad dada. Por otro, denota un tipo de elemento de dicha constelación, las soluciones concretas a rompecabezas que, usados como modelos o ejemplos, pueden sustituir a las reglas explícitas como base para la solución de los restantes rompecabezas de la ciencia nor-mal” (Kuhn, T., 2012:302–303)4

Los paradigmas en manos de una comunidad científica predominante, pueden convertirse en una aplanadora para perspectivas alternativas, lo cual es riesgoso en la búsqueda de soluciones para problemas concretos. Por un momento, pensemos en las propuestas de Keynes durante la Gran Recesión ante la postura de sus colegas, sin duda la polémica alcanzó visos de guerra intelectual; la confrontación no supuso un acuerdo fácil e implicó una lucha

4 Cabe indicar que la definición aquí recuperada corresponde a la revisión final de este con-cepto hecha en 1969, en donde el autor reconoce la necesidad de realizar esta aclaración de alcances.


sin vencedor claro en términos de capacidad explicativa de la realidad. Aun así, el paradigma keynesiano y las políticas derivadas de éste sirvieron para atacar un problema concreto. Al respecto el mismo Kuhn afirmaba que: “Los paradigmas alcanzan su posición porque tienen más éxito que sus competi-dores a la hora de resolver unos cuantos problemas que el grupo de científicos practicantes considera urgentes” (Kuhn, 2012:89). Traslademos esta reflexión a la economía y la política en general, si la propuesta de una determinada Escuela parece convincente para atender un problema concreto –que en ese momento se juzga primordial– su probabilidad de éxito se incrementa; en un sistema político si quienes detentan estos esquemas de solución se encuen-tran cerca de los potenciales decisores o pertenecen a su círculo cercano crece la posibilidad de que sean escuchados. Tomemos el ejemplo de los llamados think tank, creados ex profeso para asistir al gobierno y/o a otros grupos de poder a fin de obtener un mejor diagnóstico de la realidad y pragmáticamente incidir sobre ella.

La construcción de un paradigma dominante adquiere, en cuestiones so-ciales, dimensiones distintas a lo que eventualmente ocurre en las ciencias naturales. En este caso los intereses por convertir en dominante una pers-pectiva o explicación de la realidad (económica, política o de orden social) suelen aparejarse con facilidad con una defensa de las posiciones y ventajas que ese estado de cosas le proporciona a determinados grupos. Esto no es per se negativo si se acepta la posibilidad de abrir el debate político a otras alternativas, que difieran de las posturas hegemónicas. Partiendo de que no existe una verdad absoluta tampoco debería existir un método absoluto (o es-cuela hegemónica); de lo contrario puede caerse en el exceso y “recrear trucos aprendidos como un perrito amaestrado” tal como señala Feyerabend en su crítica a los racionalistas.5

Ahora bien, tomando en cuenta los marcos generales de la ideología y el peso específico de los paradigmas se considera pertinente echar mano de otra

5 La cita al respecto dice: “Al igual que un perrillo amaestrado obedecerá a su amo sin im-portar lo confuso que el mismo esté, y sin importarle cuán urgente sea la necesidad de adoptar nuevos esquemas de conducta, del mismo modo un racionalista amaestrado será obediente a la imagen mental de su amo, se conformará a los criterios de argumentación que ha aprendido, se adherirá a esos criterios sin importar la confusión en la que se encuen-tre, y será completamente incapaz de darse cuenta de que aquello que él considera como “la voz de la razón” no es sino un post-efecto causal del entrenamiento que ha recibido. Será muy inhábil para descubrir que la llamada de la razón, a la que sucumbe con tanta facilidad, no es otra cosa que una maniobra política” (Feyerabend P., 1986:9)


herramienta para observar las reformas. La propuesta es utilizar el concepto de “institución” y bosquejar algunas anotaciones sobre las características de la realidad mexicana para aplicar reformas de gran calado que obligadamente exigen de un funcionamiento adecuado de dichas instituciones. Douglass Nor-th (2006) define a las instituciones como “las reglas del juego” cuya finalidad es dar certidumbre a los miembros de una sociedad, propiciar intercambios con certeza particularmente para impulsar la competencia y potencializar los mercados. Sin embargo, no basta con crear instituciones y fijar reglas, resulta indispensable observar el sentido de las asignaciones, ventajas o condiciones que éstas generan. Así, se vuelve imperativo crear un cierto tipo de institución capaz de romper con inercias perversas de concentración del poder. Partien-do de este razonamiento Acemoglu y Robinson (2014) proponen distinguir entre las instituciones extractivas –que benefician a ciertos grupos de manera desproporcionada y conducen a una mayor concentración de la riqueza y el poder– y las inclusivas –capaces de crear una mejor competencia y equilibrio– siendo estas últimas las que conducen al desarrollo.

2. EL RIESGO DE UNA VISIÓN ECONÓMICA NEOLIBERAL COMO PARADIGMA DOMINANTE: BUSCANDO ALTERNATIVAS

En el contexto de las narrativas económicas actuales prevalece como principal paradigma explicativo el neoliberalismo, que considera al mercado como el mejor mecanismo para el manejo de los recursos escasos, la satisfacción de necesidades, la creación de bienes y servicios así como su distribución y con-sumo. Durante muchos años un referente común de estas perspectivas, parti-cularmente para los latinoamericanos, fue el llamado “Consenso de Washing-ton” pues sirvió de base para instaurar políticas públicas concretas en diversos países del área. Este decálogo de recomendaciones fue presentado por el eco-nomista John Williamson en Washington durante un evento del Instituto Pe-terson de Economía Internacional en noviembre de 1989; el sumario propo-ne: 1) Disciplina fiscal; 2) Prioridades del gasto público; 3) Reforma fiscal; 4) Liberalización financiera; 5) Tasas de cambio competitivas; 6) Liberalización comercial; 7) Abolir barreras a la Inversión extranjera directa; 8) Privatización de las empresas del estado; 9) Desregulación; 10) Asegurar los Derechos de propiedad (Prats, 2004:1). Por supuesto, aunque algunos principios económi-cos tienen mayor aceptación que otros, existen serios cuestionamientos sobre esta fórmula; además de que sus resultados han sido negativos para los países donde se ha aplicado prevalecen entre los analistas económicos sensibles di-


ferencias en cuanto a la participación del Estado –que ha mostrado ser indis-pensable para solventar las crisis cíclicas del modelo– y sobre el peso de las variables que propician el crecimiento y desarrollo de las naciones. Diversos autores reconocen, sin ambages, la urgencia de replantear un papel central para el Estado (Spence M., 2012) e incluso recuperar una conceptualización amplia de la economía política (Rodrik D., 2012). Esto significaría plantear modificaciones al paradigma de la economía neoliberal o al menos ajustarlo en sus supuestos de funcionamiento para poder concebir mejores propuestas de políticas públicas.

Las visiones “alternativas” al desarrollo o a la economía alcanzan distintos grados de profundidad en sus críticas. Así, el concepto de desarrollo soste-nible o sustentable –persiste aún una amplia discusión sobre ambos térmi-nos– propuesto inicialmente en el conocido Informe brundtland no supone una ruptura total con la idea de desarrollo, más bien busca dotar a éste de un sentido de responsabilidad ética, ambiental y social6. Por su parte, el enfoque del Desarrollo Humano pretende impulsar las oportunidades y capacidades individuales y colectivas para alcanzar una vida más plena, aquí la clave será invertir en el capital humano, esto es en alimentación, educación, salud y apo-yo social; conceptualmente esta perspectiva fue desarrollada por el economis-ta Amartya Sen (1981)7. En el otro extremo de la mesa de propuestas podrían explorarse las vías ofrecidas por el postdesarrollo desde las cuales se cuestiona la misma existencia del concepto “desarrollo” y su efecto en las relaciones en-tre países (Escobar, 2005).

La búsqueda para armar un modelo distinto también ha derivado en pro-posiciones como la Economía Verde que, partiendo de una perspectiva trans-disciplinar, pone de manifiesto los límites de los modelos tradicionales para incorporar los efectos de variables ambientales (capital ambiental) y sociales en el desarrollo; este último no puede considerarse tal sin el adjetivo de soste-

6 La versión inicial de este documento fue elaborada para la Organización de las Nacio-nes Unidas (ONU), también es conocido con el nombre de Nuestro futuro común (Our Comonn Future). Estuvo a cargo de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desa-rrollo (World Commission on Environment and Development) con la dirección de Gro Harlem brundtland ex primera ministra de Noruega. Puede consultarse junto con otros documentos sobre medio ambiente de la ONU en: http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm#panel

7 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) retoma estas ideas y ela-bora desde los años noventa del siglo pasado un Informe sobre el Desarrollo Humano con el famoso Indicador del Desarrollo Humano (IDH)


nible; esta iniciativa ha sido impulsada por el Programa de la Naciones Uni-das para el Medio Ambiente (PNUMA o UNEP por sus siglas en inglés)8. El informe Towards a Green Economy de 2011, relativo a este tema, realiza una esquematización sobre posturas y medidas de políticas públicas específicas derivadas de esta perspectiva y contempla tres partes: invirtiendo en capital natural, invirtiendo en eficiencia energética y de recursos y apoyando la tran-sición hacia una economía global (UNEP, 2011).

Como observamos si bien la postura neoliberal aparece en la actualidad como el paradigma dominante, diversas posturas alternativas revelan sus fa-lencias y alertan sobre los graves riesgos de no cambiar la postura y ampliar el concepto del desarrollo partiendo de una base humana y una perspectiva de construcción social.

3. UNA BREVE DESCRIPCIÓN DE LA REFORMA ENERGÉTICA Y LA DE TELECOMUNICACIONES

Las reformas propuestas por Peña Nieto buscan, de acuerdo con el discurso, atender a los principales requerimientos del país para acceder a un desarro-llo sostenido. Como estrategia para facilitar los acuerdos se construyó, entre los principales partidos políticos del país, el llamado “Pacto por México” que posibilitó avanzar con mayor celeridad sobre los puntos en común y tejer en el ámbito parlamentario los amarres que posibilitaran una rápida y expedi-ta aprobación de los cambios. Se dio paso a once reformas estructurales: 1) Energética; 2) Telecomunicaciones; 3) Competencia económica; 4) Finan-ciera; 5) Hacendaria; 6) Laboral; 7) Educativa; 8) Nacional de procedimien-tos penales; 9) Ley de amparo; 10) Político-Electoral; y 11) Transparencia. Ciertamente, cada una de ellas siguió ritmos distintos y exigió negociaciones particulares, pese a lo cual se consiguieron marcados avances en un tiempo record (sobre todo si se contrasta este proceso contra lo ocurrido en los dos sexenios panistas anteriores). Particularmente las dos primeras –energética y telecomunicaciones– habían enfrentado resistencias severas y obstaculización por parte de diversos sectores de la sociedad; quizá esta oposición parecía más estructurada desde los grupos de interés en telecomunicaciones, mientras el tema de la energía –específicamente el petróleo– se había concebido como un

8 El informe de 2011 sobre el tema realiza una esquematización sobre posturas y medidas de políticas públicas específicas, está disponible en: http://www.unep.org/greeneconomy/GreenEconomyReport


tema tabú para la sociedad mexicana que parecía otorgar un valor simbólico y nacionalista a esta clase de recursos. Aún con estos escollos, previstos en el horizonte, la maquinaria de acuerdos entre la clase política funcionó insóli-tamente bien y condujo a resultados insospechados sin grandes sobresaltos. Tal vez ello se deba a la forma “técnica” de presentación que requiere una observación detallada y un ojo medianamente adiestrado en el análisis de po-líticas para calibrar adecuadamente las potenciales consecuencias de las mo-dificaciones legales e institucionales o quizá por un desanimo anticipado por parte de la población en torno a la posibilidad de modificar las decisiones “ya tomadas”, o tal vez a la manera en que los medios han filtrado la información para colocarla de modo asépticamente neutra, en tanto la publicidad oficial exalta los beneficios futuros “para todos los mexicanos”. Como quiera que sea lo cierto es que los cambios están hechos y parece poco probable revertirlos, mientras aún flotan en el aire dudas sobre la profundidad o validez de los debates precedentes.

Sin duda, el sector energético presenta sensibles retos y atrasos en su competitividad. Una buena parte de las trabas enfrentadas por Petróleos Mexicanos (PEMEX) derivan de su papel dentro de las finanzas públicas mexicanas, pues durante muchos años se le ha visto como un instrumento de financiamiento para el gasto gubernamental obligándolo a tomar decisiones de corto plazo que aumentaran coyunturalmente sus ingresos dejando de lado las posibilidades de establecer una planeación y/o estrategias de largo plazo. Esto explica, en buena parte, su baja o mal orientada inversión; a ello se suma el peso de la corrupción, los problemas del sindicato y una burocracia con marcadas disfuncionalidades. Tampoco pueden negarse las dificultades con la generación de energía eléctrica –por cierto claramente dependiente del gas y el petróleo– y sus inconvenientes con tarifas altas para la industria. Asimis-mo, son verdaderos los riesgos de desabasto de acuerdo a los requerimientos de energía en el país en el futuro inmediato. Estas y otras argumentaciones justificaban la urgencia de plantear una reforma energética. De igual modo el sector telecomunicaciones presentaba un duopolio entre dos grandes te-levisoras que acaparaban el mercado y cerraban la posibilidad de entrada a nuevos competidores; de hecho las primeras argumentaciones vertidas en este sentido tuvieron un buena recepción entre la ciudadanía; las incertidumbres surgieron a medida que el trabajo de lobbying de estos grupos (particularmen-te Televisa y TV Azteca) en las Cámaras comenzó a sesgar los resultados fina-les. Lo que cabría preguntarse es cuál es el sentido u orientación que parecen cobrar las tendencias de estas reformas.


De forma sintética en el CUADRO 1 se presentan los objetivos y carac-terísticas de los institutos que se han rediseñado para impulsar las reformas energética y de telecomunicaciones. Retomamos la versión oficial de estos marcos institucionales. Se trata únicamente de una fotografía de las inten-ciones explícitas en el entendido de que, más adelante, nos detendremos en algunas de sus dificultades de aplicación, así como en ciertas falencias.

Como se puede observar, los objetivos explícitos buscan presentar una cara amable de la reforma que deja entrever una fe en que la competencia conducirá al desarrollo y también subraya la confianza en la capacidad del Estado y del aparato gubernamental para dirigir el proceso evitando los exce-sos y controlando las posibles fallas. En los siguientes apartados se presentan las dudas al respecto considerando las presiones de un contexto adverso y las limitaciones institucionales que enfrenta el gobierno.

Cuadro 1

REFORMAPRINCIPALES OBJETIVOS INSTITUTOS

Energética Los objetivos explícitos planteados por el gobierno federal con la reforma energética son los siguien-tes: • ‹‹Mantener la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos que se en-cuentran en el subsuelo.• Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad como Empre-sas Productivas del Estado 100% mexicanas.• Reducir la exposición del país a los riesgos financie-ros, geológicos y ambienta-les en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas.

La Secretaría de Energía (SENER) se encargará de: “i) definir la política energética; ii) adjudicar asig-naciones a Pemex y iii) seleccionar las áreas que podrán ser objeto de contratos para la explora-ción y extracción de petróleo y gas natural.”(p.8)2Se establece el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS) como:‹‹un organismo público descentralizado encarga-do de administrar, coordinar y gestionar de forma eficiente la red de ductos y el almacenamiento del gas natural en nuestro país.La principal labor del CENAGAS será facilitar el acceso y reserva de capacidad en las redes de transporte a productores, comercializadores y consumidores finales. Para ello, este Centro recibirá de Pemex los recursos materiales y humanos que necesite para que pueda cumplir con su objeto y ejercer sus funciones››(p.16)3



Energética • Permitir que la Nación ejerza, de manera exclusi-va, la planeación y control del sistema eléctrico nacional, en beneficio de un sistema competitivo que permita reducir los precios de la luz.• Atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país. • Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios. • Garantizar estándares in-ternacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro, transparencia y rendición de cuentas. • Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético. • Fortalecer la adminis-tración de los ingresos petroleros e impulsar el ahorro de largo plazo en beneficio de las generacio-nes futuras. • Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y proteger al medio ambien-te.›› (p.3)1

Además, se crea el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) “como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, sectorizado a la Secretaría de Energía, con personalidad jurídica y patrimonio propios.”4 De acuerdo, al Artículo Segundo del Decreto, el CENACE ‹‹ tiene por objeto ejercer el Control Operativo del Sistema Eléctrico Nacional; la operación del Mercado Eléctrico Mayorista y garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, y pro-poner la ampliación y modernización de la Red Nacional de Transmisión y los elementos de las Redes Generales de Distribución que correspon-dan al Mercado Eléctrico Mayorista. ››5Antes de la reforma, existían dos órganos desconcentrados de la SENER, los cuales eran la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE). De esta forma, ‹‹con el cambio constitucional de diciembre de 2013, en congruencia con el nacimiento de una nueva industria energética complementaria a Pemex y a CFE, se determinó que la CRE y la CNH debían ser fortalecidas. Con este fin se introdujo en la Constitución a los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, mismos que reemplazarán a los órganos desconcentrados que se tienen en la actualidad›› (p.29)6 Sólo por mencionar, la Ley de la CNH se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de noviembre de 2008. La CRE se creó por Decreto Presidencial, el cual fue publicado en el DOF el 4 de octubre de 1993.



Energética De acuerdo a la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, en su artícu-lo 3: “Los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética tendrán autonomía técnica, operativa y de gestión. Contarán con persona-lidad jurídica y podrán disponer de los ingresos derivados de los derechos y aprovechamientos que se establezcan por los servicios que prestan conforme a sus atribuciones y facultades”7De esta forma, como se señala en el Artículo 4 de esta Ley: “El Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos, a través de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, a fin de promover el desarro-llo eficiente del sector energético.”8En el tema ambiental, “se instruye la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos como órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-turales. Esta entidad estará a cargo de estable-cer la regulación y los estándares de seguridad industrial y operativa de nivel internacional que minimice el riesgo de accidentes en instalaciones o afectaciones al medio ambiente causadas por la actividad petrolera.”(p. 38)9

Telecomuni-caciones

La Reforma en materia de Telecomunicaciones plantea:‹‹elevar a rango constitu-cional la política pública para integrar a México a la sociedad de la informa-ción y el conocimiento, mediante un mayor acceso a las tecnologías de la información y comunica-ción, y a los servicios de radiodifusión y telecomuni-caciones, en condiciones de competencia.

Se creó el Instituto Federal de Telecomunicacio-nes (IFT) “como órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones conforme a los dispuesto en la Constitución, así como en los términos que fijan las leyes.”(p.10)11



Telecomuni-caciones

La reforma refrenda la importancia de las tele-comunicaciones como un servicio público de interés general y reafirma la rec-toría del Estado mexicano para garantizar que los servicios se presten en condiciones adecuadas de competencia, cobertura, calidad y precio. ››(p.5)10

Por lo que refiere al IFT:‹‹le corresponderá emitir regulación, disposi-ciones administrativas de carácter general, ex ante y ex post en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, acompañada de la regulación asimétrica que sea necesaria, el otorgamiento, prórroga, revocación o terminación de concesiones y autorizaciones, la regulación del funcionamiento de las redes públicas de telecomunicaciones, la administración y planifi-cación del espectro radioeléctrico, la verificación y sanción del incumplimiento a las disposiciones legales y a los títulos de concesión, y el acceso a la retransmisión de contenidos radiodifundidos, entre otros. ››(p.10)12

Fuentes: 1 Gobierno de la República (2014), Reforma Energética, consultado el 20/09/14 en: http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf 2 Ibíd. 3 Ibíd. 4 Diario Oficial de la Federación, 28 de agosto de 2014, Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Control de Energía, consultado el 24/09/14 en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5357927&fecha=28/08/2014 5 Ibíd.6 Gobierno de la República (2014), Reforma Energética, consultado el 20/09/14 en: http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf 7 Diario Oficial de la Federación, 11 de agosto de 2014, DECRETO por el que se expide la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y, se expide la Ley de la Agen-cia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, con-sultado el 23/09/14 en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5355987&fecha=11/08/2014 8 Ibíd.9 Gobierno de la República (2014), Reforma Energética, consultado el 20/09/14 en: http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf 10 Gobierno de la República (2014), Reforma en materia de Telecomunicaciones, consultado el 24/09/14 en: http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/06/EXPLICACION_AMPLIADA_DE_LA_REFORMA_EN_MATERIA_DE_TELECOMUNICACIONES.pdf 11 Ibíd. 12 Ibíd.


4. EL CONTEXTO DE LAS REFORMAS: LOS MALES ESTRUCTURALES DE POBREZA, DESIGUALDAD Y CORRUPCIÓN

Desde hace ya muchos años la pobreza se ha convertido en un asunto central dentro de las agendas gubernamentales. Se han diseñado y puesto en marcha políticas públicas para combatirla y/o al menos disminuir sus efectos. Desde el ya lejano Programa de Solidaridad del sexenio salinista hasta el reciente Pros-pera se exploran mecanismos para atacar este flagelo. Sin embargo, pese al reconocimiento internacional recibido en su momento por programas como Oportunidades (que incluso fue copiado por otros países), los resultados no son alentadores. De acuerdo con las cifras de CONEVAL las condiciones de pobreza no cambiaron substancialmente de 2010 al 2012.9

Una muy mala noticia es que el efecto de la concentración de la riqueza es una condición intrínseca al funcionamiento de la economía capitalista y, en su fase de globalización, el efecto se hace mucho mayor. El Informe OXFAM señala entre otras cosas que: “Casi la mitad de la riqueza mundial está en manos de sólo el 1% de la población (…) La mitad más pobre de la población mundial posee la misma riqueza que las 85 personas más ricas del mundo (…) La desigualdad económica extrema y el secuestro de los procesos democrá-ticos por parte de las élites son demasiado a menudo interdependientes. La falta de control en las instituciones políticas produce su debilitamiento, y los gobiernos sirven abrumadoramente a las élites económicas en detrimento de la ciudadanía de a pie.” (OXFAM, 2014:1-2)

Para los países de menos desarrollo la relación proporcional de esta con-centración puede resultar escandalosa. Esta condición de desigualdad con-duce a callejones sin salida no sólo en términos éticos sino de funcionalidad económica y social. De hecho, cabe preguntarnos si como afirma bauman asistimos a una etapa de la historia en la cual muchos seres humanos se con-vierten en superfluos o material de desecho (bauman, 2008:45).

Sin duda, un país con más de cincuenta millones de pobres y dos de cada tres de las personas en edad productiva trabajando en la informalidad (todo esto de acuerdo a cifras y declaraciones oficiales) tendrá muy serias dificulta-

9 “A nivel nacional el número de personas en situación de pobreza fue de 53.3 millones en 2012, mientras que en 2010 fue de 52.8 millones. En porcentaje, esto representa una varia-ción de 46.1% en 2010 a 45.5% en 2012, tomando en cuenta que se estima que la población total del País pasó de 114.5 a 117.3 millones de personas entre 2010 y 2012”, consultado en: http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/COMUNICADO_PRENSA_003_MEDICION_2012.pdf


des para que esta mayoría desfavorecida asuma como verdadero el diagnós-tico de que las limitaciones institucionales provocan o agudizan sus males. Por ello, pese a que, paradójicamente, el respeto a las reglas y el buen funcio-namiento institucional beneficiarían al final a todos y llevarían a cubrir los requerimientos de una sociedad más equilibrada, la mayoría de los ciudada-nos desconfía de las instituciones y no está dispuesto a cumplir las normas. Al negar a las instituciones –en buena medida porque no creen en ellas y en otra porque ellos no se sienten participes de su conformación consensuada- cancelan la posibilidad de obtener lo que en el fondo desean: certidumbre, seguridad e incluso incentivos económicos. De acuerdo con los análisis rea-lizados en la región por Latinobarómetro en 2013 el gobierno sólo contaba con un 46% de aprobación (por debajo de la media entre los países estudiados que es de 49%); el 28% de los encuestados consideraban que la delincuencia era el principal problema del país (Corporación Latinobarómetro, 2013: 37 y 61). Otro estudio reciente señala que: “En general, a nivel nacional el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62%), los maes-tros (56%) y las iglesias (55%). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36 frente 30%). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20%, y la confianza en la autoridad electoral es de 34 por ciento.” (IFE-COLMEX, 2014:127).

Las altas tasas de corrupción tampoco abonan a la credibilidad en las acciones de gobierno. En un estudio realizado por la Organización para la Transparencia Internacional (Transparency International), que anualmente presenta el índice de percepción de la corrupción (IPC), en 2014 México se ubica en rango o ranking 103 (con 35 puntos del IPC) mismo puntaje que obtienen países como bolivia o Nigeria, por debajo, por ejemplo, de Surinam (36 puntos), Panamá (37 puntos) y Colombia (37 puntos) y muy lejos de bar-bados (74 puntos) y Chile (73 puntos) que son los países mejor calificados de América Latina y el Caribe colocados en los lugares 17 y 21 del ranking respectivamente. En los países similares o cercanos en el IPC de México los ciudadanos creen que existe mucha corrupción en el sector público. La posi-ción mexicana ha empeorado su situación, pues en el 2010 se ubicaba en el lugar 98 con 31 puntos del IPC10.

10 El índice se construye en una escala que va de 0 (donde se percibe mayor corrupción) a 100 (cuando la percepción es menor). Los países mejor evaluados en 2013 fueron Dinamarca,


Como se observa en este apartado los problemas estructurales de pobre-za, desigualdad y corrupción colocan a los decisores ante un escenario com-plejo para instaurar reformas estructurales profundas, pues las presiones se multiplican ante las carencias de un gran número de ciudadanos y las barreras para la implementación aumentan por la desconfianza ante las instituciones.

5. MIRADA DESDE EL PARADIGMA: UNA CRÍTICA DESDE LAS INSTITUCIONES

Hasta aquí hemos presentado las condiciones en las cuales se desarrollará la puesta en marcha de las reformas, atendiendo fundamentalmente a los pro-blemas del paradigma sobre el cual se construyeron y a los obstáculos contex-tuales. En adelante se trata de describir sus desafíos institucionales.

Una vez superado el trámite legislativo las reformas enfrentarán ahora su verdadera prueba de fuego: la aplicación y su cristalización en resultados concretos. Como se ha comentado este proceso es, en sí mismo, complicado, pues supone una serie de cadenas complejas de decisión con participantes múltiples dentro de las arenas de política pública concretas, cada uno de ellos se mueve por intereses diversos e incluso contradictorios buscando obtener ciertos beneficios de los nuevos arreglos políticos. Pero regresando un poco al punto de partida, el eventual éxito de las reformas se basa en la existencia de dos supuestos: el funcionamiento del mercado como paradigma básico capaz de generar crecimiento y eventualmente desarrollo; y la posibilidad de contar con condiciones institucionales suficientes para garantizar el funcionamiento adecuado del mercado en términos de competencia y regulación. En los pá-rrafos siguientes se estudian sus posibilidades de éxito en México, para ello se observarán tres cuestiones.

i) La creencia en el mercado como mecanismo económico privilegiado y base para la solución de los problemas económicos de una sociedad. Esta creencia tiene un fundamento de carácter paradigmático que en ocasiones se torna en un discurso ideológico donde un conjun-to de preconcepciones dotan al mercado de “bondades” detonadoras del desarrollo. bajo este criterio, cuando el mercado opera adecuada-mente se consigue una mayor eficiencia en el uso de los recursos, la suma creativa de los procesos conduce a una mayor competitividad y

Nueva Zelanda y Finlandia: puede consultarse en línea en: http://www.transparency.org/


a final de cuentas se propicia mayor desarrollo. Así, entre otras cosas, la mayor inversión en capital conducirá al crecimiento económico in-dependientemente del origen de ésta; bajo esta lógica, la inversión ex-tranjera directa prevista, por ejemplo, para el sector energético tendrá un efecto tangible sobre éste alterando positivamente condiciones tan importantes como la del empleo. Ahora veamos algunos puntos que sin duda incidirán sobre la implementación de las reformas en el caso mexicano, a saber:

• El mercado, piedra angular de los modelos liberales y neolibera-les, ha fallado en puntos cercanos de la historia y presenta fuertes crisis cíclicas que distorsionan estructuralmente su “equilibrio”; esta circunstancia se agrava en un mundo global interconectado. Las recurrentes crisis mundiales –particularmente en los últi-mos años las de los mercados financieros e inmobiliario- son la demostración de este efecto negativo y, por cierto cabe señalar, que han encontrado solución en los recursos y/o intervención públicos. La regulación del Estado sigue siendo necesaria –ante las fallas inminentes y recurrentes del capitalismo- igual que la inyección de los recursos provenientes del sector público.

• La “lógica del mercado” provoca una mayor concentración de la riqueza y de la distribución del ingreso. Esta condición no parece tener una solución en el horizonte cercano, por el contrario la globalización exacerba las diferencias y la inequidad.

• En México la Inversión Extranjera Directa (IED) no ha demos-trado un efecto consistentemente positivo sobre la economía e industria y existen debates sobre su impacto global, encadena-miento y efectos de arrastre (Dussel, E., 2012:83-84). Al parecer la forma en que se distribuye ésta no deriva necesariamente en un efecto de conjunto sobre la economía. Tampoco se ha resuel-to el problema de la productividad laboral que nos impide ser competitivos; estructuralmente, esta industria no funciona; no se realizan suficientes inversiones en I&D (Investigación y De-sarrollo) y no se ha conseguido una adecuada vinculación entre el sector educativo y productivo (Unger, 2008). Para cerrar con este panorama negativo nuestra capacidad de innovación resulta muy baja.


ii) Se requiere de bases de funcionamiento que otorguen garantías sólidas a los participantes y regulen imperfecciones y fallas de mercado propician-do una mayor competencia. Si se desea hacer real el supuesto de que el mercado opere suficientemente bien resulta indispensable contar con instituciones que le den soporte, lo impulsen, garanticen su fun-cionamiento y propicien una adecuada competencia. En un contexto donde, como ocurre en nuestro país, el Estado se encuentra capturado por grupos oligopólicos de poder, que traducen sus ventajas en ren-tas individuales y además deterioran los supuestos efectos positivos del gasto público gubernamental, resulta más que complicado pen-sar en el apropiado funcionamiento de las instituciones. No contamos con instituciones suficientemente sólidas lo cual en espacios críticos para la regulación supone un problema mayúsculo. Simplemente cabe preguntarnos si las instancias creadas para regular los mercados que recientemente se liberalizan (particularmente el de la energía y las telecomunicaciones) tendrán la capacidad para oponerse a intereses económicos muy poderosos no solamente nacionales sino internacio-nales, como, por ejemplo, las grandes transnacionales petroleras. Si, como desafortunadamente puede ocurrir, el control sobre los efectos y resultados de la acción privada en estos sectores es insuficiente ter-minará por convertirse en verdadera la aseveración del gobernador de California, Edmund G. brown, quien afirmó que: “al cambiar el mer-cado de energía y tener esas empresas de petróleo privadas hay que tener una mano dura de regulación, o se los van a comer vivos” (Cró-nica, 30/07/2014). Pero el problema no se circunscribe solamente a los intereses “perversos” del extranjero – afirmación que puede tacharse justamente de maniquea– de hecho los inversionistas nacionales se guían bajo la lógica del botín buscando la mayor extracción de bene-ficios, sin importar los efectos negativos de mediano y largo plazos. Estos actores buscarán obtener las mayores ganancias, pues para ellos constituyen un bien privado para su usufructo y para consolidar el po-der de unos cuantos grupos para los cuales queda en segundo término el interés colectivo. Se trata de la peor versión de la “tragedia de los comunes” donde todos persiguen ciegamente beneficios propios para conducir al desastre a la colectividad (Ostrom, 2012: 36-38). Desafor-tunadamente hay ejemplos recientes sobre esta lógica con lo que ha


ocurrido con el derrame de contaminantes en los Ríos Sonora y ba-canuchi, en el estado de Sonora (Greenpeace-México, 21/08/2014)11

iii) La implementación de las reformas se enfrenta a la operación de la práctica política basada en la apropiación oligopólica de beneficios (ins-tituciones extractivas). El futuro de las reformas durante su implemen-tación está sujeto a cambios que rebasan las modificaciones norma-tivas. La manera tradicional de hacer política en México privilegia la relación íntima entre grupos y personajes que guían sus acciones por principios de relación personal (amistades, compadrazgos, pertenen-cia a ciertos grupos) los cuales traducen en beneficios individuales. Se trata de lo que Douglass North (2006) identifica como las reglas infor-males que, dicho sea de paso son las más complicadas de modificar. En su libro “Por qué fracasan los países” Daron Acemoglu y James A. Robinson retratan con claridad la importancia de las condiciones de funcionamiento institucional para alcanzar buenos resultados y seña-lan con precisión que las instituciones son el producto de la condición particular del proceso político en un contexto muy específico (Ace-moglu y Robinson, 2014:59-61).

La lógica de los actores políticos y económicos del país obedece funda-mentalmente a la ganancia constante y creciente “hasta donde sea posible”. Dichos actores ni siquiera suelen pensar en un equilibrio de mediano y lar-go plazo –para garantizar la continuidad de su negocio– sino únicamente en capitalizar las coyunturas favorables para consolidar su propio poder, obte-niendo beneficios inmediatos. Los grandes inversionistas son conscientes de que serán favorecidos si construyen una correlación de fuerzas determinada y consiguen insertarse en el grupo oligopólico que toma las decisiones sobre el país. Si no existen limitaciones suficientes (árbitros, regulaciones o incentivos negativos) simple y sencillamente se “van por todo” tal y como ha ocurrido con la telefonía o las actividades mineras recientemente; de hecho esta es una estrategia “racional” (económica) en la búsqueda del beneficio individual. En este escenario de actores reales, que no han demostrado posturas proclives a

11 “El 6 de agosto ocurrió el peor desastre ambiental en Sonora: el derrame de 40 mil metros cúbicos de sulfato de cobre mezclados con ácido sulfúrico y altas concentraciones de meta-les pesados muy dañinos para la salud y los ecosistemas, provenientes de la mina buenavis-ta del Cobre, en Cananea, perteneciente al Grupo México; cuyo dueño es Germán Larrea, el tercer hombre más rico del país.” http://www.greenpeace.org/mexico/es/Noticias/2014/Agosto/Desastre-en-Sonora-La-gran-tragedia---La-gran-amenaza/


lo colectivo, la pregunta preocupante es simplemente ¿por qué sería distinto ahora? sobre todo si las condiciones de poder no se alteran. Visto desde desde la teoría de juegos se podría parafrasear la pregunta del siguiente modo: en un marco de fragilidad institucional con reglas laxas o débiles ¿qué incenti-vos tienen los participantes para cooperar y/o buscar el “beneficio común” si pueden incrementar sus ganancias bajo una estrategia depredadora en el pre-sente? Una segunda cuestión deriva de ésta ¿qué garantías pueden dar Estado y gobierno de tener un control sobre los grandes inversionistas y sobre todos aquéllos que persiguen capturar rentas rápidas en su beneficio (incluidos los propios funcionarios públicos)? El mismo ejemplo norteamericano señala la urgencia de regular a las grandes empresas, para evitar desviaciones y corrup-ción como ya ha ocurrido con sus propias petroleras e incluso con empresas como Wal Mart en México y Estados Unidos (barstow, 2012).

Hasta el momento las instituciones mexicanas de regulación han revelado severas fisuras en sus decisiones y se encuentran cuestionadas; las evidencias no les favorecen y con un análisis crítico de su desempeño, aparecen visible-mente sus errores u omisiones preocupantes. Queda claro que el trabajo por fortalecer y hacer funcionales a estos organismos ante una apertura mucho más agresiva a la inversión constituye una primera tarea impostergable si se desea –confiando en el mercado– traducir en desarrollo los cambios normati-vos hasta ahora realizados. La forma en la cual se integran los organismos re-guladores del Estado, los criterios sobre quiénes participan en ellas y la lógica de poder que priva en sus nombramientos deberán alejarse de los intereses de grupos económicos. Esta es la condición deseable, pero para algunos se trata únicamente de una utopía poco probable.

También pueden expresarse dudas considerables sobre el diseño de las re-formas, un punto clave sería determinar qué tan congruentes son los objetivos explícitos con los supuestos básicos de instrumentación; por ejemplo, la re-forma energética establece conservar la propiedad de los hidrocarburos para la nación, controlar los procesos y cuidar el ambiente (CUADRO 1) mientras en la práctica se aprueban posibilidades de inversión o usos y adquisición de suelos favorables a los empresarios, otorgándoles amplios rangos de ac-ción y sujetos a una vigilancia que deberá probar su eficacia ante este nuevo contexto. Una mención aparte merece la aprobación de técnicas cuestionadas internacionalmente por los riesgos –insuficientemente valorados– que supo-nen, como la extracción con el fracking (hydraulic fracturing) que implica el uso intensivo de agua, arena y químicos altamente contaminantes; hasta el momento sus efectos negativos son objeto de encarnizadas polémicas y –en


casos concretos– los daños ambientales podrían resultar prácticamente impo-sibles de solventar. Además, no queda adecuadamente resuelta la duda de si los costos en los riesgos de la exploración que se restituyen a las empresas que incurren en ellos –independientemente de si fallan o encuentran petróleo– deberían distribuirse de manera distinta.

La reforma de telecomunicaciones generó expectativas durante su dis-cusión pero los resultados finales se cuestionan por no propiciar una com-petencia auténtica y respetar los cotos de poder de las grandes televisoras. Si bien, los cambios en telefonía presionaron para determinar asuntos como la preponderancia, los resultados en radio y televisión no parecen haber sido equiparables. Al igual que con la reforma energética con telecomunicaciones parecía haber consenso sobre la necesidad de instaurar cambios, pero el resul-tado final aún genera dudas sobre la ruta seleccionada y la verdadera profun-didad que estas modificaciones podrán alcanzar.

Sólo para cerrar volvamos a las preguntas más simples ¿qué actores ganan en primera instancia en este escenario? Aunque muchos obtienen reacomodos estratégicos y ciertos pagos, sin afán de resultar simplista, la primera respuesta casi intuitiva sobre los principales ganadores es: los grandes inversionistas. De ahí se pueden desprender dos ideas contrarias: la primera –más optimis-ta– supondría que el dinamismo económico generará un mercado funcional y que las instituciones terminarán por hacer su papel creando una regulación suficiente para orientar favorecedoramente los beneficios de la inversión y ge-neralizar todos los efectos que esto conlleva a sectores amplios de la sociedad. La segunda –menos alentadora– en la cual muchos coinciden, aseguraría que desafortunadamente esto no ocurrirá; quizá este pesimismo tenga que ver con un simple “descubrimiento”: bajo reglas inconsistentes, falta de transparencia e inadecuada rendición de cuentas (institucionalidad frágil) los participantes en una arena política de implementación siempre aprovecharán sus ventajas para generar unas nuevas, esta condición de búsqueda egoísta de ganancias se vuelve el motor que impulsa a los actores participantes privados y públicos. Sin un entramado institucional que funcione, basado en un sistema de justicia eficiente y un conjunto de políticas públicas capaces de crear incentivos y re-gular desviaciones, la posibilidad de caer en un escenario de pocos ganadores (oligopólico) con un entramado cerrado de complicidades es altamente pro-bable y riesgosa.


CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES

Para comprender adecuadamente los debates y resultados del proceso de re-forma resulta útil partir de un cuestionamiento inicial sobre los probables contenidos de las argumentaciones vertidas por distintos actores. En prin-cipio se propuso considerar tres niveles o maneras de aproximación a este tema: la ideología, el paradigma y un concepto concreto de instituciones. Al colocarse en el ámbito ideológico las posibilidades de un auténtico debate son seriamente limitadas, pues las posturas de arranque parten de pre-concep-ciones con escasa probabilidad de ajuste; el riesgo es caer en un “diálogo de sordos” donde no existe una intención de alcanzar acuerdos o consensos sino la tentación de imponer ciertas perspectivas. El hecho de que se utilizara una estrategia política de pre-acuerdo (el Pacto por México) abrió la puerta para llevar la discusión a un espacio paradigmático. Curiosamente, pese a las di-ferencias que podrían haberse previsto entre los participantes, los acuerdos fluyeron con cierta celeridad hasta llegar al punto crítico de la reforma ener-gética, en donde los paradigmas coincidentes entre el PRI y el PAN que aboga-ban por impulsar la competencia bajo la lógica del mercado se enfrentaron a una postura ambigua de necesidades de regulación o búsqueda de estrategias alternativas sostenidas por el PRD. Cuando se llegó a la discusión de las nor-mas específicas y/o regulaciones para operar las reformas, el PRI aprovechó su ventaja porcentual en las cámaras dando paso a sus propuestas.

Paradójicamente, en el fondo de los debates se percibe un espacio de in-certidumbre sobre el rumbo a tomar, derivado quizá del apabullante predo-minio del paradigma económico neoliberal que priva a nivel internacional permeando los ámbitos nacionales en espacios políticos, académicos y ana-líticos. Las mayores dudas surgen sobre la capacidad estatal de orientar o re-gular algunos procesos económicos e imprimir un sesgo social al desarrollo. Dicha capacidad es cuestionada tanto por quienes proponen visiones teóricas alternativas, con algún respeto a los principios de libre mercado, pero que su-gieren la necesidad de una mayor injerencia del Estado y una regulación más o menos fuerte, como por aquellos que plantean incorporar nuevos elementos en la lógica de funcionamiento económica con la consecuente generación de políticas públicas diferentes (centradas en el desarrollo humano, la sustenta-bilidad o sostenibilidad, por ejemplo).

Al entrar a las necesidades de implementación básicas para cualquier reforma caemos de manera natural en el concepto de instituciones, recupe-rando en particular la distinción propuesta por Acemoglu y Robinson (2014) entre instituciones extractivas e inclusivas. Aquí las cosas no son alentadoras,


pues las instituciones del Estado mexicano presentan características extracti-vas y recurrentemente conducen a resultados favorables para los miembros de los grupos oligopólicos de poder económico y político. Así, es innegable que se requiere invertir en el sector energético, propiciar competencia en algunas actividades y catapultar un fuerte cambio tecnológico, todo ello inscrito en una estrategia de largo plazo que capitalice las ventajas del país en la actua-lidad y prevea un cambio de paradigma energético a futuro (siendo claves la investigación y desarrollo además de la diversificación). La duda razonable es quiénes lo harán y bajo qué estrategias; los inversionistas –extranjeros y nacionales– buscarán incrementar sus ganancias y si no se cuenta con una regulación adecuada e instrumentos de control sumados a un sistema de jus-ticia funcional los resultados pueden ser desastrosos. Si además consideramos intereses geoestratégicos, en particular derivados de la postura norteamerica-na, la presión sobre los organismos reguladores y el sistema legal serán aún mayores.12

La crítica situación económica mundial (turbulencia de los mercados finan-cieros) y la marcada baja de los precios del petróleo son elementos contextua-les que no pueden menospreciarse. El anuncio sobre la permanencia de las tasas de interés de la Reserva Federal de Estados Unidos (FED por sus siglas en in-glés) coloca en suspenso e incertidumbre a los mercados financieros que tarde o temprano enfrentarán periodos complicados para ajustar la economía mundial; también deberán afrontar los inminentes problemas con varios países europeos y muy especialmente la desaceleración de la economía China (CNN-Expansión,17-09-2015)13. Por otro lado, los precios del petróleo van a la baja y los pronósticos apuntan a que esta condición permanecerá por un tiempo considerable. Recor-demos que en principio se tenían contempladas diversas rondas para asignar la explotación de recursos petroleros. En la denominada Ronda Cero se asignan a PEMEX reservas 2p (que tienen 50% de posibilidades de éxito), ésta arrancó en marzo de 2014 y ahora la empresa empieza a declarar que no podrá asumir to-das sus responsabilidades al respecto por la falta de presupuesto y los impuestos

12 Si bien es cierto que Estados Unidos ha incrementado fuertemente su producción -incluso no convencional a través del fracking- su creciente demanda energética requerirá de garan-tías de abastecimiento que fortalezcan su posición mundial a mediano y largo plazo.

13 El anuncio del Comité Federal de Mercado Abierto (FOMC) de la FED no garantiza una continuidad de estos criterios que pueden modificarse de acuerdo al comportamiento de la economía norteamericana prácticamente en cualquier momento. Adicionalmente, las interconexiones estrechas del capitalismo global ponen en riesgo a todo el mundo como lo demuestra la situación de brasil, China y Grecia.


(CNN-Expansión, 06-05-2015). En el caso de la Ronda Uno, durante la primera licitación sólo se asignaron dos de las catorce opciones ofrecidas; para las subse-cuentes licitaciones, buscando mejorar los resultados, “el gobierno flexibilizó las bases de licitación y los modelos de contrato individuales y para consorcios a favor de los contratistas” (García Karol, El Economista 16-09-2015). Estas condiciones hacen que los efectos esperados (como hemos insistido si partimos del paradig-ma de libre mercado) por la reforma energética se vean amenazados. Uno de los peores momentos para ofertar o pedir inversión a nuevos participantes es cuando lo que ofreces se deprecia y la situación financiera global es incierta, si además PEMEX se encuentra sujeta a los recortes y continúa presionada por impuestos y otros métodos de extracción de recursos el panorama luce poco alentador.

En telecomunicaciones el juego de las televisoras parece haberles dado buenos dividendos en el arreglo inicial de modificaciones legales. La telefo-nía muestra quizá algunas transformaciones, pero el jugador predominante permanece con notables ventajas en el mercado simplemente por su posición de arranque ante los nuevos escenarios. Después de la aprobación de la regla-mentación de la reforma en telecomunicaciones muchas de las expectativas sobre la mayor competitividad han dejado de ser halagüeñas.

Cuando las reglas no son iguales para todos o quienes están encargados de garantizarlas ceden a presiones o corrupción, resulta impensable confiar en la competencia como criterio optimizador y el usuario final puede encontrar-se en una situación evidentemente desventajosa derivada de la simulación. En el caso de los energéticos la cuestión es aún más grave, pues se trata de recur-sos cuya explotación incide directamente sobre el entorno y pone en riesgo bienes comunes particularmente ambientales que comprometen el futuro del país. La insuficiencia de las normas medioambientales –que ya se ha manifes-tado en los casos recientes de la minería– desnuda la imposibilidad de sanción y reparación sobre parámetros consistentes.

Entendiendo que las discusiones desde las posturas ideológicas pueden derivar en confrontaciones estériles, en particular si dicha defensa se liga a un juego de intereses por espacios o posicionamientos políticos, la discusión debe centrarse en las argumentaciones del paradigma y en los alcances de una explicación a través de las instituciones. Así, en lo que se llama la crítica desde el paradigma se pone la atención sobre los riesgos de un Estado con institucio-nes extractivas que no es capaz de propiciar trato igualitario para competir y hacer ciertas las aspiraciones del mercado, que ya de por sí son cuestionables o al menos limitadas al considerar las tendencias estructurales implícitas en este modelo como la desigualdad, inequidad y pobreza. También persisten


los cuestionamientos a este paradigma neoliberal como vía para alcanzar el desarrollo, si intentamos que este último alcance el calificativo de sustentable. Los acontecimientos de violencia crecientes en México incluso cuestionan en el núcleo al Estado de Derecho, ante la imposibilidad del Estado y el gobierno para garantizar la seguridad y la vida de sus ciudadanos.

El destino de las reformas como resortes de desarrollo se ensombrece ante una realidad política e institucional con severas deficiencias. Sin duda, el papel del Estado, el gobierno y sus políticas debería reposicionarse estratégi-camente, pero ello no será posible sin un riguroso proceso de cambio político capaz de dar fortaleza, legitimidad y credibilidad a las instituciones que a su vez deben responder a las expectativas de un cambio profundo construido sobre bases inclusivas y democráticas.

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CAPÍTULO II

REFORMAS LABORALES Y SUS LÍMITES EN EL CAPITALISMO ACTUAL. EL CASO CHILENO

Ernesto Navarro Guzmán1 Oscar Cuéllar Saavedra2

INTRODUCCIÓN

El origen de este capítulo, se corresponde con la investigación en ciernes: “Mercado de trabajo: algunos efectos de la flexibilización del trabajo en em-presas industriales en el Distrito Federal”3, que pretende construir un análisis comparado.

La propuesta llamada “flexibilización del trabajo” ha significado una in-ducción para realizar un esfuerzo tendiente a encontrar la causa del repentino surgimiento de la necesidad de reformar el proceso productivo en el ámbito global. El arranque del estudio se ubica en el país donde ha sido considerado el laboratorio de tales lineamientos de política económica: Chile. Para el caso de los países subdesarrollados le ha tocado a Chile constituirse en la nación donde se han experimentado tales lineamientos, constituyéndose en el esce-nario privilegiado, por encontrarse bajo una férrea dictadura militar, y donde se desarrollaron impunemente las políticas que lograron imponer el nuevo

1 Profesor titular nivel C, Depto. de Administración, UAM-A e: [email protected] 2 Profesor titular nivel C, Depto. de Sociología, UAM A, e: [email protected] 3 Hoy el nombre cambia a Ciudad de México.

REFORMAS LAbORALES y SUS LíMITES EN EL CAPITALISMO ACTUAL40

modelo de desarrollo (neoliberal) con el propósito de resolver la crisis pro-ductiva que inició en 1970 y que llega hasta nuestros días.

En este capítulo se abordan someramente las reformas normativas que se efectuaron en el período posterior inmediato al término de dicho gobierno de facto. Así, también se realiza un esfuerzo por comprender la actuación de los partidos políticos a los cuales les corresponde actuar en nombre de la ciuda-danía, en tales reformas, y el cómo y el porqué de su actuación.

1. EL NUEVO MARCO INSTITUCIONAL: LAS REFORMAS LABORALES.

Las reformas y modificaciones a la legislación laboral introducidas hasta la fecha en Chile, no han cambiado sustancialmente la situación laboral y se mantiene la institucionalidad y normatividad heredada del régimen militar. Según palabras de María Ester Feres, Directora de la Inspección del Trabajo:

“Las reformas ya aprobadas a la legislación laboral y las que actual-mente se encuentran en trámite legislativo, son muy tímidas y casi no producen avances en el problema fundamental de entender la flexibilidad como un cambio de la fuente normativa. Si bien, por una parte se amplían las materias que pueden ser objeto de la negociación colectiva y, al menos en la letra de la ley se reconoce un amplio derecho de información a las organizaciones sindicales, por otra parte, se mantiene a amplios sectores de trabajadores marginados con sus posibilidades prácticas de negociar colectivamente o se les excluye abierta y expresamente del derecho a la negociación colectiva”(Feres, 1992).

La ausencia de cambios profundos se debe tanto a la falta de voluntad política por parte de la coalición de partidos que constituyen la denominada “Concertación de Partidos por la Democracia”, como por el veto efectivo que ejercen los senadores designados (otra herencia de la dictadura) ante cual-quier modificación de fondo. 1)

Durante el período 1990-1994 se dictaron diversas leyes que modifica-ron el Código del Trabajo de 1987. y que son aquellas consideradas como las reformas laborales fundamentales al código laboral de la dictadura cívico/militar, y que son las siguientes:

- Ley 19.010 sobre Término de Contrato de Trabajo y Estabilidad en el Empleo publicada en el Diario Oficial el 29 de noviembre de 1990.

41NAVARRO GUZMÁN / CUÉLLAR SAAVEDRA

- Ley 19.049 sobre Centrales Sindicales publicada en el Diario Oficial del 19 de febrero de 1991;

- Ley 19.069 sobre Organizaciones Sindicales y negociación colectiva que se publica en el Diario Oficial el 30 de julio de 1991;

Con fecha 30 de septiembre de 1993, y tras un largo debate parlamentario iniciado el 17 de mayo de 1991, se publicó en el Diario Oficial la Ley Número 19.250, que modificaba los Libros I, II y V del Código del Trabajo, Ley 18.620. Tales modificaciones se refieren al contrato individual de trabajo, protección de los trabajadores y jurisdicción laboral, respectivamente.

Por último, mediante el Decreto Fuerza de Ley N°. 1, publicado el 24 de enero de 1994, se fijó el texto “refundido, coordinado y sistematizado” de las Reformas Laborales y los artículos vigentes de la ley 18.620, el Código de Trabajo de 1987. Con ello se dio por concluido el proceso de modificación sustancial del Código del Trabajo de la dictadura.4

El contenido de la nueva Legislación, brevemente se describe a continua-ción:

Ley 19.010 Terminación de Contrato Y estabilidad del Empleo.5

La ley 19.010 determina que para despedir un trabajador el empleador debe siempre invocar un motivo. No puede, por tanto, dar por terminado el

4 Un buen ejemplo de la labor obstruccionista que juegan los senadores de derecha y los senadores designados por Pinochet pueden vislumbrarse en la versión oficial extractada de la Sesión N° 39 ordinaria del Senado de la República, publicada en el diario El Mercurio de fecha 14 de abril 1994. En dicha sesión se discutió uno de los elementos básicos del Derecho del Trabajo: el principio pro-trabajador (in dubio pro-operario). Dicho principio estipula que “la legislación del trabajo y las normas laborales de origen contractual o emanadas de fallos arbitrales, en caso de ambigüedad o duda, se interpretarán de modo que resul-te más favorable al trabajador.”* Los senadores Sergio Diez (RN), Olga Feliú (designada), y William Thayer (designado) entre otros, argumentaron en contra de dicha disposición, logrando derrotarla. La argumentación de ellos señalaba que dicho principio violaba el precepto constitucional de igualdad frente la ley.

5 Rafael Pereira, considera que ha sido “poco oportuno proponerse elaborar un texto refun-dido que constituye un nuevo Código del Trabajo. Es necesario asumir que la realidad de las relaciones laborales exigirá nuevas reformas y más de algún cambio sustancial. El Dere-cho del Trabajo chileno requiere mucho tiempo de desarrollo como para pretender ahora atarlo al formalismo inútil de un Código Laboral”(Pereira, 1992). Es decir, la premura en que se ha codificado un nuevo Código, más que un servicio a los trabajadores, puede ser


contrato sin expresión de causa. Manteniendo los lineamientos del Código de 1987, consagra dos grupos diferentes de causales: aquellas que dan origen a indemnización y aquellas que no dan origen a dicho pago.

En cuanto a las primeras, le ley establece que el empleador podrá dar término al contrato de trabajo “invocando como causal las necesidades de la empresa, establecimiento o servicio, tales como las derivadas de la racionali-zación o modernización de los mismos, bajas en la productividad, cambios en las condiciones del mercado o de la economía que hagan necesaria la separa-ción de uno o más trabajadores y la falta de adecuación laboral o técnica del trabajador”.6

Adicionalmente la ley coloca un tope de 11 meses para la indemnización legal para los trabajadores contratados después del 14 de agosto de 1981; fija normas sobre contratos de plazo fijo; y reitera el fuero para dirigentes sindica-les, mujeres embarazadas, delegados del personal, y trabajadores en proceso de negociación contenidos en el Código del Trabajo de 1987. Como elemento novedoso, la ley introduce la posibilidad de pactar una indemnización susti-tutiva a todo evento de carácter previsional a ser regida por las Administrado-ras de Fondos de Pensiones conocidas como AFP.

Según algunos tratadistas, la Ley 19.010 produce un cambio legislativo en materia de terminación de contrato de trabajo, que no “variaría en lo fun-damental el esquema de la legislación labor planteada en Chile entre 1978 y 1987. Por el contrario, temperando algunas de sus normas y dándole un cierto criterio social se estaría en términos generales manteniendo en gran parte el espíritu global en la legislación anterior.7

Así la Ley 19.049 sobre “Centrales Sindicales” sanciona, por primera vez en Chile, la posibilidad de constituir múltiples y variadas centrales sindica-les. La ley establece que las centrales sindicales pueden estar constituidas, in-distintamente, por confederaciones federaciones, agrupaciones o pequeños sindicatos, asociaciones de funcionarios de la administración civil del Estado

interpretada como una forma de detener y congelar modificaciones de mayor significación a una de las herencias más poderosas del régimen de Pinochet. Dicha opción es coherente con el apoyo al modelo de desarrollo neoliberal por parte de dirigentes claves de la Con-certación.

6 Para un análisis mas detallado, referirse a los trabajos de Francisco Walker (1991) y Carlos Koch (1991) .

7 Francisco Walker (1991), página 40.


y de las municipalidades y asociaciones gremiales constituidas por personas naturales.8

La nueva ley ha recibido sin duda algunas críticas. Entre esas, se seña-la: 1.- Se debería haber exigido un quórum de 10 o 15% tal como postulaba la Central única de Trabajadores (CUT), para estimular la constitución de centrales fuertes y ampliamente representativas, evitando así la fragmenta-ción sindical, 9 2.- No debió haberse permitido la afiliación directa de sindi-catos a una central, ya que lo único que justifica dicho permiso es “favorecer la constitución de centrales sindicales por parte de algunos grupos que no desean afiliarse a la CUT y que no parecen estar en condiciones de cumplir con el quórum exigido sólo con federaciones y confederaciones”, 10 y 3.- exige demasiadas formalidades y reglamenta en exceso el funcionamiento de las confederaciones. A pesar de estas críticas, la nueva ley ha sido aclamada por dirigentes empresariales, 9 así como también por el presidente de la CUT.11

De igual forma la Ley 19.069 que trata de “Organizaciones Sindicales y negociación Colectiva”.12

La regulación de la negociación colectiva contenida en el Código del Tra-bajo de 1987, prohibía terminantemente la negociación supraempresa, mar-ginaba a los trabajadores de temporada de la negociación colectiva, establecía una serie de prohibiciones en relación a las materias posibles de negociar, era bastante flexible en relación a la contratación de trabajadores reemplazantes durante la huelga, y el desafectación de los involucrados en la huelga; la huelga tenía un plazo máximo de 60 días.13

Los aspectos novedosos de la ley que han sido valorados positivamente por algunos dirigentes sindicales son: 1.- el haber eliminado del texto legal la mayor parte de las materias sobre las que anteriormente existía prohibición de negociar; 2.- el artículo 65 letra a/, establece el derecho de los sindicatos a

8 Ibid. Página 51.9 Ver Eugenio Díaz (1991).10 Para una comparación entre las postulas de la CUT, los empresarios, el gobierno, y lo pos-

teriormente acordado por el Senado, ver Rodolfo Fortunatti(1991). Los trabajos de Irene Rojas(1991) y Rafael Pereira(1992) complementa este análisis comparativo.

11 Díaz, 1991: 3.12 Ver por ejemplo Manuel Feliú , “Centrales Sindicales pluralismo, democracia y representa-

tividad,” en Revista Laboral Chilena, Noviembre de 1991, página 55-56.13 Ver por ejemplo, Manuel bustos, “Ley de Centrales para un sindicalismo fuerte y represen-

tativo,” en Revista laboral Chilena, Noviembre 1991, página 56-57.


la información sobre la realidad de la empresa; 3.- la ley aumenta las posibles fuentes de financiamiento, permitiéndose el financiamiento de parte de la em-presa o de entidades extranjeras, a la vez que autoriza que las organizaciones sindicales puedan invertir sus recursos en actividades lucrativas, siempre que el giro o negocio esté definido en los estatutos.14

Sin embargo, la falencia central de la ley es la mantención de serias li-mitaciones al derecho de huelga. De hecho, la nueva legislación permite el “descuelgue” de los trabajadores pasados los quince días de huelga en caso de no encontrar una solución negociada. La ley también autoriza a que los empleadores puedan contratar gente desde el primer día, en el caso de que hubiese sido rechazada una oferta similar al Indice de Precios al Consumidor (IPC) de los últimos 12 meses. Esta última disposición actúa como una fuerte herramienta para contener salarios y promover la flexibilidad salarial, y cerce-nar de hecho el derecho huelga.15

La ley contiene una serie de otras limitaciones: Primero, la aspiración de la CUT era el establecimiento de una negociación por rama de la pro-ducción con efecto obligatorio para los empleadores así: “el texto que quedó en definitiva plasmado en la ley no satisfizo plenamente las aspiraciones del movimiento sindical”.16 En la práctica la posibilidad de negociación supraem-presa queda supeditada a la voluntad del empleador, fórmula que liquida esta opción. Segundo, el proyecto de ley originalmente enviado por el gobierno al Congreso, señalaba que el único titular de la Negociación Colectiva serían los sindicatos. Esta norma, no fue aprobada y se modificó, ya que la mayoría opo-sitora en el Congreso estimó que dicha normativa violaba la Constitución de 1980, la cual establece que el derecho a la negociación colectiva correspondía a cada persona y no exclusivamente a los sindicatos.17

14 Para mayores antecedentes Ver Gonzalo Herrera(1992).Rafael Pereira(1992) .Cecily Hal-pern(1992).

15 Rafael Pereira, 1992, 155-56, infra 2.16 Rafael Pereira, 1992, 161-162.17 Según un reportaje aparecido en el Diario del 1 de julio de 1994, el presidente de la CUT,

Manuel bustos, denunció los conflictos en la empresa Sport Dress y en el fundo “Los Sau-ces” como “prueba de que la actual ley de negociación colectiva con carácter voluntario no sirve, argumentando que los empresarios no llaman a los trabajadores a negociar”. En el caso de Sport Dress, los trabajadores llevan 65 días en huelga y aún no han recibido res-puesta del empresario. En el fundo “Los Sauces” los trabajadores llevan dos años (sic) en huelga legal, ya que los empresarios aún no a la negociación colectiva.


2. DE LA“DESREGULACIÓN SALVAJE” A LA FLEXIBILIDAD NORMADA.

El balance sobre la capacidad de las reformas laborales del período 1990-1994 para modificar significativamente la esencia del Código Laboral de 1987 es desalentador como se puede ver. Las líneas generales de desprotección de los trabajadores, como era de esperar, permanece fundado en el mismo espíritu anterior favoreciendo crecientemente la flexibilización como criterio rector para definir los salarios, los empleos y las condiciones y calidad del trabajo.

La revisión de las reformas implementadas durante el período 1990-1994 muestra que ninguna de ellas repone la tutela sindical, o en su defecto, la com-pensa por una mayor tutela de carácter administrativo o fiscalizador por parte del Estado. Por lo tanto, “es posible afirmar que la desprotección del trabajador sigue siendo una de las características del Derecho del Trabajo en el país”.18

Para los trabajadores estables, las reformas analizadas anteriormente, han temperado aquellos aspectos más abiertamente represivos junto con abrir es-pacios altamente reglamentados para la acción de los sindicatos, pero todo ello manteniendo la orientación esencial del Código del Trabajo de 1987.

Sin embargo, para aquella masa de trabajadores y trabajadoras que rea-lizan el trabajo domiciliario, el trabajo temporal, el trabajo subcontratado y a plazo fijo, entre ellos las mujeres, jóvenes y niños, las reformas laborales tienden a avalar y a normar las prácticas de trabajo flexible las que de hecho ya venían utilizando los empresarios.

Desde el punto de vista de la situación de las prácticas de empleo flexible, las reformas laborales de 1990-1994 no significan cambios en la base doctri-naria ni una reversión de la asimetría en las relaciones de poder entre traba-jadores y empleadores. Por el contrario, las reformas laborales tienden a san-cionar prácticas tales como el trabajo domiciliario, reconocen la existencia de distintos tipos de contratos, tienden a ampliar la protección formal ofrecida a trabajadores subcontratados y en el empleo temporal, a la vez que buscan facilitar la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.

3. LOS PARTIDOS POLÍTICOS: NUEVAS FUNCIONES LIMITANTES.

En el presente existe una verdad inocultable: los partidos políticos, indepen-dientemente de adscripción ideológica, y sí es que quieren ejercer el poder en su versión, que puede denominarse, “neo-oligárquica”, están obligados a

18 Herrera, 1992, 136.


reconvertirse en organizaciones para el control social de la población y garan-tizar su estabilidad mediante la “paz social”, así como la seguridad del Estado. El personalismo y las luchas por hacerse con el control del aparato partidario sustituyen los debates teóricos-ideológicos sobre proyectos de vida, y de ima-ginarse una nueva sociedad. Las grandes corrientes de opinión, tendencias o fracciones internas, expresión de concepciones contrapuestas, cuya coexis-tencia enriquecía a los partidos y enfrentaba ideológicamente a sus militantes, dan paso a luchas fratricidas de poder sin más objetivos que alcanzar la cima del partido para desde allí controlar la organización. Los partidos han termi-nado por re-orientar su actividad y sus objetivos.

Toda la evidencia disponible lleva a concluir que, quizás sea en los par-tidos de izquierda en los que más claramente se puede observar este cambio. La renuncia a construir proyectos de futuro alternativos los ha reducido a ser instancias de queja donde se ponen al descubierto excesos o arbitrariedades cometidas por las diferentes organizaciones y aparatos del Estado, o bien a ser organizaciones que proporcionan empleos a las elites que los controlan. Tal vez, la izquierda latinoamericana articulada en los partidos políticos ha perdido la vocación de poder, y con ello sus señas de identidad en beneficio de llegar a gestionar lo estatal o proponer nuevas alternativas sociales. Recu-perar la esencia de los partidos puede que sea una tarea urgente y, una tarea democrática, pues ello permite aspirar e imaginar nuevas y mejores opciones de vida.

Sobre ello se puede abundar que los partidos políticos son organizaciones entre cuyos objetivos fundamentales están el ejercicio y el control del poder. Como organizaciones han sufrido un proceso evolutivo en la que en algunas de sus faces destaca: 1.- el partido de cuadros, para desarrollar e impulsar la revolución social y la consecuente toma del poder. 2.- el partido de masas, para ganar espacios de representación política y legitimar el cambio social, y 3.- el partido electoral, para administrar y gestionar lo nacional-estatal. Entre estas estructuras organizacionales, surge un cúmulo de combinaciones posi-bles, según sea el caso y el momento histórico, sean partidos ideológicamente caracterizados como izquierda, centro o derecha. Sin embargo, lo que los hace caminar por la misma senda es el desarrollo de una estrategia para obtener el poder político. La vocación de poder les es común en estos casos. Asimismo, la existencia de los partidos políticos está condicionada por las estructuras sociales y de poder en las cuales se hallan inmersos. En ocasiones pueden ser asumidos como legales y, en otras, declarados ilegales. Igualmente, las señas de identidad les vienen dadas por su necesaria adscripción ideológica. Libe-


rales, conservadores, progresistas, demócratas-cristianos, social-demócratas, socialistas, progresistas, comunistas, revolucionarios, ecologistas, feministas, hasta anarquistas o simplemente democráticos.

Sometidos a los avatares de la contienda política, así como de los cambios sociopolíticos, pueden transformarse, a los ojos de un poder tiránico, en ob-jetivos a destruir. Perseguidos, y en algunos casos pensados como una lacra a exterminar, su historia es diversa y contradictoria. Hoy, mayoritariamente, son aceptados como expresión orgánica para la gestión y administración de lo estatal. ¿Qué ha motivado tal aceptación generalizada?. La respuesta parece estar en una nueva vocación antes inexistente en su accionar. A la vocación de poder se les une la vocación tecnocrática que altera su sentido y función esencial. Ello los transforma en organizaciones imprescindibles para el fun-cionamiento de una sociedad altamente burocratizada. Los partidos se con-vierten en depositarios de grupos profesionalizados con estructuras internas destinadas a satisfacer las necesidades de la elite que controla la organización. La militancia política cede el paso a una militancia tecnocrática y especializa-da. La política se convierte entonces en “ingeniería”, en administración más propicia para ser desarrollada por especialistas y no en una acción constituti-va de una ciudadanía plena.

En sociedades en las que prima la llamada “economía social de merca-do”, los partidos políticos se constituyen en fuentes legitimadoras del orden social, su inexistencia se condena. Igualmente se rechaza el régimen de parti-do único al ser contradictorio con la “gobernabilidad democrática”. Es cierto que existen excepciones a esta dinámica. Aún persisten partidos políticos de izquierda cuyo programa sigue siendo reivindicativo de un orden más bien socialdemocrático y antiliberal. Dichas excepciones marcan los límites para el ejercicio del poder estatal. Sí se convierten en opciones reales de poder, se les ataca y presenta como organizaciones proclives a crear inestabilidad e in-gobernabilidad. El Partido del Trabajo en brasil es un buen ejemplo de ello. O se recicla en la economía de mercado o no podrá gobernar. Ese es el mensaje meridianamente claro.

Lo anterior se respalda si se observa la evolución de los partidos políticos mayoritarios, donde prima la vocación de Estado. A principios del siglo XXI y resultado de la refundación “neo-oligárquica” del orden político, dichos parti-dos han renunciado a presentar proyectos de sociedad alternativos en benefi-cio de un programa asentado en los principios del neoliberalismo. Se busca la estabilidad del poder por la vía de acentuar la necesidad de gobernabilidad. El futuro se encuentra diseñado y no caven sorpresas. Los partidos se comportan


como correas de transmisión de los principios del orden y la estabilidad polí-tica contenida en el ideario “neo-oligárquico”.

Este proceso degenerativo de los partidos políticos y su transformación en instituciones del Estado para el ejercicio de la gobernabilidad se asemeja al rol que jugaron los partidos hegemónicos en el orden oligárquico a fines del siglo XIX y principios del XX en América Latina. Tras la independencia política, y salvo excepciones, la emergencia de los partidos políticos fue ex-presión de una dinámica excluyente y concentradora del poder en la que no se discutía la dirección del proyecto político oligárquico, por ende, no había en los partidos políticos hegemónicos y dominantes diferencia de visiones. El proyecto se compartía globalmente y su existencia satisfacía las ansias de poder de familias y redes familiares en las que primaba el caudillismo y el caciquismo en la designación de sus dirigentes.

Partidos de ficción democrática se alternaron en el ejercicio del poder asumiendo el principio de orden y progreso. No ofrecían alternativas, sino al-ternancia. Sólo cuando emergen los primeros partidos obreros, democráticos, socialistas, comunistas, y cuyo surgimiento abre espacios, el poder oligárqui-co se ve en la obligación de modernizar las estructuras partidarias al tener que disputar en el mediano y largo plazos el control del poder político. Dicho proceso no se lleva a cabo sin antes intentar la destrucción de los partidos obreros. Es decir, sin antes reprimir, encarcelar o asesinar a sus principales líderes y dirigentes.

4. LA POBREZA IDEOLÓGICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

La presencia inocultable de la pobreza ideológica, las dimensiones dramáticas de ella y sus consecuencias, están entretanto abriendo paso a la necesidad de reconsideraciones profundas, de alcances quizás no apreciados todavía en toda su perspectiva. Avaladas o impuestas por los hechos de esa realidad ob-jetiva, esas reconsideraciones ya en curso obligan a cambiar el marco inter-pretativo en el que hasta hace poco se situaba la mayoría de los análisis. De modo general, se les podría referir a un conjunto de observaciones como las siguientes: en Europa, donde la idea de una socialdemocracia difiere bastante del pensamiento de Ferdinand Lasalle. Un pseudo marxismo moderado, ex-cluyente de dictaduras del proletariado y más amigo de compartir, vía electo-ral, el mando en los gobiernos, pero con un notable sentido social, hoy sirve como nombre, pero no como acción de los gobiernos y partidos que la invo-can. Se tiene por ejemplo a un blair, triunfador absoluto ya en dos elecciones


exhibiendo una falta total de sentido social que, no se encuentra tampoco en las obras de su “asesor” Giddens, el de los otros senderos. y, lo mismo sucede con Jóspin y Schroeder, así como en otras latitudes más mediterráneas, antes de que la administraran los hoy representantes de la más rancia y vieja dere-cha española.

Estos someros antecedentes sugieren al menos la importancia de registrar no sólo las situaciones actuales de pobreza ideológica, sino también las de empobrecimiento, ya que esta última condición agrega, en la percepción y en el significado del fenómeno, factores adicionales de orden diverso. (Vuskovic, 1993)

En el mismo plano de lectura se aprecia que del viejo anarquismo de bakunin, tan influyente en algunos sectores políticos, ya no queda nada o muy poco. Por su parte, el socialismo marxista, “luchaclasero”, intransigente con los imperialismos, queda menos. El anarquismo tenía, por lo menos, una vena algo romántica. El comunismo, un feroz sentido de la disciplina, medallas al trabajo y sujeciones estrictas a los planes quinquenales que, de románticos siempre tuvieron muy poco.

No obstante estas evidencias, los candidatos que compiten para dirigir los partidos de hoy no parecen que en sus campañas manejen ideas. Es visible la simple y sencilla lucha por el poder, que se ha convertido en sí mismo en el objetivo a lograr. Las ideologías se han cambiado por sencillas reglas de mer-cadotecnia, las cuales se sabe, convocan clientes al mercado, los cuales com-pran eligiendo a tal o cual candidato, pero finalmente se dan cuenta de que el producto no sirve. Tal vez el ejemplo más elocuente y dramático sea la ante-rior situación argentina, dondeel repudio a “la clase política” es generalizado.

Avanzar en los diagnósticos a partir de constatar lo preocupante del tema, lleva a reconocer que las razones que en el siglo XIX dieron lugar a las ideologías sociales como: el socialismo utópico, con sus falansterios inven-tados por Fourier; al marxismo propuesto por Marx y Engels con las leyes que rigen al capitalismo; al anarquismo libertario de Proudhon y bakunin, sin olvidar 1891 cuando aparece la “Rerum Novarum”, de León XIII. Hoy, esas razones se exhiben con mayor evidencia. La explotación de los hombres, mujeres y niños, generada por la Revolución Industrial, produjo aquellas re-acciones. Hoy el llamado “modelo de desarrollo exportador”, propuesto por el neoliberalismo, que ha visto en la caída del Muro de berlín en noviembre de 1989, así como la desaparición y surgimiento de nuevas naciones, incluyendo a las de campo socialista, el final de sus angustias, es más explotador que nadie antes en la historia, pues no sólo explota a los trabajadores, sino que hace lo


posible, y lo esta logrando, por sacarlos del mercado de trabajo y sustituirlo por máquinas automatizadas y robots. De hecho la producción ha cambiado, la fabricación en serie es ya obsoleta y ha sido sustituida por la automatización y robotización de la producción. Frente a estos hechos Madame Forrestier ha dicho con dramática gracia que: “más vale ser explotado que, no ser explotado pero, en el desempleo”.

ALTERNATIVAS PARA EL FUTURO

No obstante, las proyecciones políticas del cuadro que, en la situación presen-te se aprecia en el mundo, particularmente de los países del “tercer mundo”, está augurando así el ocaso del neoliberalismo, no de otra forma se explican las acciones expansivas del gobierno estadounidense, por lo menos en la ver-sión de “capitalismo salvaje” que se impuso en el mundo casi globalmente. La gran controversia del futuro próximo, definirá a su vez los escenarios de la lucha política. Estos tendrán que situarse en la confrontación entre nuevas versiones de las viejas propuestas reformistas de “crecimiento con equidad”, y el reconocimiento de la necesidad de un nuevo proyecto social alternativo, que se haga cargo de transformaciones profundas en los parámetros sociales y económicos y, en los términos de articulación exterior de las sociedades del tercer mundo.(Vuskovic, 1993)

En efecto, la presencia insoslayable de la intensidad y extensión de la po-breza en los países del tercer mundo está abriendo reconsideraciones muy profundas del pensamiento predominante con respecto a la intensidad misma del desarrollo económico y social, al futuro de estos países, al significado y requisitos de la aspiración democrática, de las relaciones entre economía y po-lítica, de las opciones estratégicas del desarrollo económico, de las relaciones entre crecimiento y distribución, de los términos de la “inserción exterior” de las economías de los países empobrecidos; en última instancia, de la viabili-dad misma -económica y política- de la continuidad del modo de desarrollo capitalista que la viene caracterizando desde largo tiempo atrás. Al menos en su versión “neoliberal”, como respuesta de solución a la crisis del modelo for-dista de producción, desatada a partir de 1970. Una discusión latente, que no consigue acallar el avasallamiento ideológico del “neoliberalismo” hasta hace poco supuestamente triunfante (Vuskovic,1993).

¿Pero por qué logra el neoliberalismo imponerse como modelo de desa-rrollo e imponer una política estratégica conocida como “globaliza-ción”? .La respuesta se puede encontrar en la necesaria vinculación de


producción-tasa de ganancia, y coloca el problema en una dimensión mucho más amplia y compleja, que compromete tanto los entendi-mientos teóricos como los análisis factuales y las propuestas de ac-ción, y su perspectiva estratégica tanto como las políticas de aplica-ción inmediata.

CONCLUSIONES

Los problemas del desarrollo están fuertemente condicionados por los gran-des cambios ocurridos en el mundo, particularmente por el fenómeno de la llamada “globalización”.

Este proceso globalizador, que experimenta el capitalismo contemporá-neo, puede contemplarse como una gran estrategia para superar la crisis eco-nómica mundial desencadenada en los años setenta al entrar en fase terminal el modelo fordista imperante a partir, aproximadamente, de ese año.

Su finalidad es una profunda reorganización de las relaciones económi-cas y sociales del sistema capitalista a escala mundial y su lógica actual es la de facilitar al capital internacional el aprovechamiento de las distintas condi-ciones de producción, es decir, aprovechar flexiblemente diferentes tipos so-ciales, combinando globalmente unos con otros en el marco de los procesos de la producción organizada, primordialmente mediante la automatización o robotización de la misma, así como utilización de los progresos en biotecno-logía y química. El instrumento actual ha sido el llamado “modelo neoliberal” o también de “desarrollo exportador”.

Sin entrar en una consideración muy específica de cada uno de los fac-tores mencionados, no cabe duda que la instrumentación del modelo, tanto a nivel mundial como regional, ha sido de consecuencias devastadoras tanto para los grandes conglomerados humanos, al polarizar las sociedades, como por lo depredador de su accionar en el medio ambiente, impulsado por la ne-cesidad de la ganancia de corto plazo y, en una articulación de costo mínimo y beneficio máximo. Sin tener ninguna consideración por la renovación o con-servación de los recursos naturales impactando brutalmente en el medioam-biente. Para ello el modelo ha necesitado liberar al trabajo de la normatividad reguladora que existía anteriormente, y ha desarrollado procesos de reformas legales para, según sea el caso, obtener amplias libertades para disponer o no, y al más bajo costo, la mano de obra. Sin embargo ello no es todo pues se esta desarrollando una fuerte tendencia a expulsar de las fuentes de trabajo a la mano de obra no calificada como producto de la automatización y robotiza-


ción de la producción. Incrementando con ello una gran contingente de se-res humanos desocupados que quedan al margen del sistema productivo. Así también, el sistema ha puesto límites al accionar de los partidos políticos los cuales han sufrido un proceso degenerativo en cuanto a la renuncia a la voca-ción de poder para realizar cambios o señalizar alternativas, transformándose en meros administradores.

Por otra parte, sin menoscabar los esfuerzos que se realizan por mini-mizar o suprimir, dentro de lo posible, la destrucción del medio ambiente se intenta demostrar que el modelo impele necesariamente a la depredación, por su lógica esencial de la necesidad de ganancia, en un medio que impera es la ley del llamado “libre mercado”.

Se sostiene que es viable la configuración de un modelo alternativo donde se contemple prioritariamente el uso racional de los recursos para la conser-vación de los mismos, y no comprometer a las generaciones futuras en sus posibilidades de mejor calidad de vida.

Dicho de otra forma, es muy bueno que se hagan todos los esfuerzos que desde diferentes perspectivas se realizan, y más que bueno es imprescindible, por detener o minimizar el deterioro medioambiental, pero sin duda es insu-ficiente e inmensamente compleja, como ardua la lucha por esta causa. Es el sistema mismo que lleva en sus entrañas al monstruo, y esas entrañas palpitan día a día.

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CAPÍTULO III

GOBERNANZA: GESTIÓN DEL DESARROLLO O DESARROLLO ALTERNATIVO

Armando Sánchez Albarrán1

INTRODUCCIÓN

Este trabajo analiza la noción de gobernanza y su relación con el Estado na-ción a partir de la manera en que, en el contexto de la globalización, la so-ciedad civil asume tareas económicas y políticas, con acciones asociadas con la noción de gobernanza, que anteriormente eran responsabilidad del sector público. En esta perspectiva se identifica una variante de gobernanza entendi-da como “autogestión del desarrollo”, en tanto que coexiste otra variante cuya tendencia se dirige hacia el “desarrollo de la autonomía” y lucha por alcanzar un mundo mejor.

En los últimos treinta años los gobiernos neoliberales han ensanchado, y cada vez de manera más acelerada, la brecha entre el Estado nacional y la sociedad mediante un conjunto de medidas que procuran la modernización. Con lo anterior proponen una nueva lógica centrada en los individuos como parte de una estrategia de transferencia de funciones (Ortíz, 2014). Uno de los términos utilizados para identificar la nueva relación es el de gobernanza (Christensen y Laegreid, 2001). Sin embargo la nueva relación genera muchos

1 Profesor Investigador del Departamento de Sociología de la UAM-Azcapotzalco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel 1. Correo: [email protected]

GObERNANZA: GESTIóN DEL DESARROLLO O DESARROLLO ALTERNATIVO56

huecos y deficiencias tales como la pérdida precipitada de derechos: civiles, económicos, políticos y culturales (Canto, 2008).

En esta nueva relación Estado-Sociedad Civil cobra cada día más sentido hablar de sociedad civil y ciudadanía pues, en el discurso neoliberal, el indivi-duo se transforman en el eje del proceso de modernización (Ortíz, 2014). Pero habría que decirlo, dichos conceptos enfrenta cierta complejidad y ambigüe-dad debido a que se trata de nociones polisémicas (Zaida y Venturoli, 2013).

Los gobiernos neoliberales, empecinados en reorientar la economía ha-cia el libre mercado, en una política económica dirigida hacia el logro de los cambios estructurales, identifican el crecimiento económico con la inversión de capitales y para ello crean facilidades de inversión para garantizar la llegada de capitales preferentemente extranjeros. Así mismo, se muestran proactivos en el fomento de dichas inversiones facilitando o modificando leyes y otor-gando concesiones que les generan mega ganancias a dichas empresas (Silva y Chonchol, 2009) Uno de los casos más dramáticos, sin duda, el de la minería que, por ejemplo, para maximizar sus ganancias: introduce nuevas tecnolo-gías; disminuye los costos de la materia prima, sin importar que los proce-dimientos sean más tóxicos al ser humano; disminuye tiempos y distancias, paga salarios ínfimos pues contrata trabajadores a través de terceros, con ello evita el pago de prestaciones sociales; evita impuestos aprovechando huecos en la ley; obtiene del gobierno las mínimas regulaciones ambientales y legales; aprovecha los huecos dejados con los tratados por el libre comercio; obtie-ne con facilidad créditos blandos de las instituciones financieras nacionales; obtiene servicios públicos baratos mediante concesiones adicionales (agua, energía eléctrica, infraestructura, entre otros); obtiene importantes subsidios por el pago barato de servicios públicos y, sin duda, el más dañino es la exter-nalización de los costos sociales y medioambientales pues se les exime de la contaminación ambiental a pesar de contaminar el ambiente de manera dra-mática por la utilización de sustancias tóxicas como el mercurio2. El corolario de lo anterior es que los antiguos propietarios de tierras son expropiados; se ven obligados a abandonar sus viviendas por la contaminación ambiental; se convierten en migrantes forzados y, respecto a la situación del medio ambien-

2 Como parte de las reformas legislativas para favorecer la inversión extranjera habría que recordar la modificación a la Ley Minera en 1993 y la Ley de Inversión Extranjera de 1996, permitieron a las empresas extranjeras contar con propiedades y con concesiones. El mis-mo Tratado de libre Comercio creó condiciones a compañías estadounidenses y canadien-ses. Lo anterior permitió que la producción minera aumentara en un 266% y de ellas, el 75% de las empresas son canadienses.

57SÁNCHEZ ALBARRÁN

tal se aniquila la flora y la fauna de manera permanente, además de contami-nar ríos, lagos, mares, y terrenos de cultivos3.

Las interrogantes que sirven de guía para este trabajo son las siguien-tes: ¿Cómo los gobiernos neoliberales transfieren funciones estatales hacia la sociedad civil? ¿Qué experiencias de gobernanza o emprendurismo son más representativas? ¿Qué tanto las acciones de gobernanza solucionan problemas a las poblaciones más pobres del país? Para fines de exposición se analiza, en la primera parte, el escenario del proyecto neoliberal impulsado por los go-biernos neoliberales con la secuela de procesos de transferencia de funciones hacia la sociedad civil. En el segundo se ilustra la gobernanza con ejemplos concretos de emprendurismo social. En el tercero, y último, se exponen algu-nos casos de proyectos contra hegemónicos de gobernanza desde la noción de desarrollo alternativo.

1. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GOBERNANZA

Para hacer frente a la crisis financiera de los años ochenta los gobiernos neo-liberales se dieron a la tarea de modificar la relación entre Estado nación y la sociedad (Ortíz, 2014)4. Ello supuso el retiro del Estado que se logró en virtud de establecer la reforma estructural que para fines prácticos significó acelerar la privatización de los bienes y servicios públicos. A cambio se establecen me-didas de transferencia de funciones del sector público hacia la sociedad: sector privado y sector social.

Varios de los supuestos que legitimaron la instauración del nuevo orden económico se sustentaron en falacias: primero, se difundió la idea de que el libre mercado traería aparejado el crecimiento económico y, por tanto, el em-

3 La actividad extractivista se reducía anteriormente a la minería, petróleo y gas, pero ahora abarca la extracción industrial directa e indirecta sobre los bienes comunes naturales con-cebidos como “recursos naturales” y ahora abarca; tierras, agua (embotellamiento como el que logran la empresas refresqueras, represas de almacenamiento, entre otras), carbón, minerales, madera, energía, pesca industrializada; material genético de plantas, animales y humanos; elementos químicos, captura de carbono, producción de oxígeno, monocultivos de la agroindustria, como los transgénicos, y plantaciones forestales o granjas camaroní-colas, etcétera. Como se adivina todos estos recursos naturales se hallan a manos de los campesinos e indígenas así que se convierten en víctimas de la modernidad.

4 El nuevo esquema consistió en asumir las directrices impuestas por los gobiernos del norte adoptando medidas para dirigir la economía hacia el libre mercado: privatización de em-presas y servicios estatales, achicamiento de las instituciones públicas, entre otras medidas (Ortíz, 2014).


pleo, por ende, la igualdad social: es falso. En México, casi la mitad de la po-blación es pobre51 (Pierre & René, 2015); segundo, los individuos deciden de manera individual y, sobre todo, racional, es falso. Segundo, el supuesto de sujetos que adoptan decisiones racionales no se sostiene. En los hechos los individuos pertenecen a familias que también deciden y muchas veces las decisiones no son racionales, ya que, por ejemplo, se endeudan más de su ca-pacidad financiera para solventar los gastos en una fiesta de quince años. Los gobiernos neoliberales han instrumentado políticas económicas monetaristas que han reproducido la desigualdad social: bajos ingresos, reforma agraria an-quilosada, subocupación, desplazamientos o migraciones, aislamiento entre países, pero integración con las grandes potencias (Silva y Chonchol, 2009).

Una de las modalidades de transferencia de funciones del Estado hacia la sociedad civil se identifica como gobernanza y se difunde, principalmente, con el nuevo siglo6. Dicho modelo se sustenta a partir de la idea de identifi-cación de intereses en común entre el Estado y la sociedad. Esta perspectiva coloca el acento en las personas y opera con la interlocución entre el gobierno y los grupos o sectores sociales. Entre otros objetivos se propone garantizar la toma de decisiones y satisfacer necesidades ciudadanas a través de la asig-nación adecuada de bienes y servicios. Dicho proceso utiliza los sistemas de información y comunicación para una mejor gestión de la información y, así, mejorar la eficacia gubernamental gracias a la evaluación de los objetivos y metas alcanzadas. Lo esencial, en todo caso, consiste, por una parte, en la participación ciudadana en virtud de mecanismos como la transparencia, rendición de cuentas, debido proceso, probidad y eficiencia. Por la otra, se propone incentivar a los ciudadanos en los asuntos que les conciernen como interesados, es decir, supone un decidido involucramiento de la comunidad.

Las definiciones de gobernanza más conocidas son retomadas del ban-co Mundial y hacen referencia, efectivamente, a la transferencia de funciones estatales hacia la sociedad civil mediante la concepción de descentralización

5 De acuerdo con la información de Coneval, entre 2012 y 2015, aumentó la pobreza en México un 46.2% al pasar de 52.3 a 55.3 millones de mexicanos. Mientras que, en el mismo período, aumentó la pobreza y vulnerabilidad al 79.5%, es decir, más de tres cuartas partes de la población, entre los que cuentan con pobreza y vulnerabilidad. Mientras que, también en esos años, se redujeron los salarios en 3.2% (Pierre & René, 2015).

6 Luis Aguilar define la gobernanza como “la recomposición que sucede en el proceso actual de dirección de la sociedad mediante la construcción de nuevas relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de la últimas décadas que suelen ser reticentes a la unilate-ralidad directiva del gobierno” (Aguilar, 2006:80)


administrativa (http://www.bancomundial.org/es/country/mexico, consulta 15/08/2015). Es decir, se trata del paso del Estado jerárquico y ordenador para convertirse en un Estado facilitador (http://www.territoriochile.cl/modulo/web/gobernanza/gobernanza.pdf, consultado 12/07/2015)). Jorge balbis re-calca que:

“El Estado no es el único ni el principal actor del desarrollo (…) a su lado se halla el mercado (representado por la empresa, instituciones e indivi-duos, consumidores y productores) y se realza el papel de la llamada socie-dad civil (…) que engloba a las ONG´s, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos y las organizaciones de base comunitaria, las fundaciones, los clubes sociales y deportivos, etcétera” (balbis, 2001). La buena gober-nanza implicará la evaluación de la eficiencia de las acciones públicas por parte de la sociedad civil con el propósito de lograr una mayor eficiencia administrativa (http://www.territoriochile.cl/modulo/web/ gobernanza/ gobernanza. pdf, consultado 12/07/2015).

Sin embargo la nueva relación genera muchos huecos y deficiencias tales como la pérdida de derechos: civiles, económicos, políticos y culturales (Co-hen y Arato, 2001; Canto, 2008). El modelo identificado como gobernanza, muestra también sus debilidades: el Estado se desatiende de sus funciones; existe la posibilidad de manejo discrecional por grupos delincuenciales; es posible manipular la información (como en el campo genético por Monsanto, o la utilización de armas de destrucción masiva) o bien la actuación antiética de las multinacionales (por ejemplo con las empresas mineras canadienses o empresas nacionales monopólicas (como en el caso del monopolio en la ex-tracción del cobre) o duopólicas (en el caso de las televisoras en la telecomu-nicación), por citar sólo unos cuantos ejemplos (Restrepo, 2009).

Algunas voces en contra de la gobernanza consideran que se trata de una utopía pues los grupos sociales de la sociedad civil no alcanzarán jamás a sus-tituir al gobierno o a los partidos políticos que mantienen mejores estructuras organizativas. Es el caso de Anthony Giddens quien sugiere que los actores profesionales controlan en realidad el mundo de la política ejerciendo ahí una política sustantiva, mientras la acción política que surge de la irrupción de las organizaciones de la sociedad civil en realidad únicamente participa en el mundo de la subpolítica. Giddens se pregunta en qué medida sustituirá la “subpolitica” a las esferas convencionales de la política y el gobierno. y se res-ponde de la siguiente manera:


“Los movimientos sociales, los grupos de interés, las ONG’s y otras aso-ciaciones de ciudadanos jugarán seguramente un papel en la política […] Los gobiernos tendrán que estar dispuestos a aprender de ellos, reaccionar ante las cuestiones que susciten y negociar con ellos, como harán las gran-des empresas y otros agentes económicos. Pero la idea de que tales grupos puedan suceder a los gobiernos ahí donde éstos fallan, o sustituir a los partidos políticos es una fantasía” (Giddens, 2000: 67)

Tom Christensen y Per Laegreid, analizando los casos de Australia, Nue-va Zelanda y Noruega, sostienen que no existen suficientes evidencias para la evaluación de la política de transferencia al sector privado. Argumentan que la transferencia “significa la disminución de la capacidad y de la autoridad de control centrales y que las unidades subordinadas, en particular las orienta-das hacia el mercado, presten menos atención a las consideraciones políticas” (Christensen, 2001: 55). Además argumentan que las reformas estructurales se impusieron en todo el mundo de manera homogénea sin respetar las par-ticularidades con lo cual mantener la homogeneidad choca con la autonomía local7 (Christensen y Laegreid, 2001).

Habría que aclarar que los términos de sociedad civil y ciudadanía con conceptos complejos, confusos y polisémicos (Zaida & Venturoli, 2013). So-ciedad civil se refiere a organizaciones que, por su definición, excluye a orga-nizaciones políticas e institucionales. La integran una gama amplia de orga-nizaciones sociales: asociaciones de empresarios, comerciantes, trabajadores del campo y de la ciudad agrupados en gremios o sindicatos. La variedad de organizaciones puede ser muy amplia y se pude dar el caso de que una misma persona pertenezca a más de una organización. Por su parte, la ciudadanía se integra por personas que pertenecen a diferentes comunidades, pero que para

7 En nueva Zelanda, por ejemplo, se demostró que la transferencia de funciones públicas al sector privado logró, en parte, mayor efectividad y eficiencia, sin embargo, se encuentra económicamente peor ahora que lo que podría haber estado sin las reformas, además, sigue siendo un país económicamente débil y vulnerable a pesar de dichas reformas (Christensen & Laegreid, 2001). Por otra parte, el nuevo modelo de la gobernanza substituyó un sistema basado en la confianza mutua entre servidores públicos, entre políticos y administradores por un sistema sustentado en la desconfianza. Además el modelo administrativo excluye toda forma de solidaridad, identidad colectiva compartida o actitudes democráticas en-tre los servidores públicos. Lo que hace falta, argumentan los autores, es fomentar una administración que en realidad vincule lo público con la identidad individual y colectiva (Christensen & Laegreid, 2001).


fines económicos, sociales o políticos ven la necesidad de pertenecer a alguna asociación (Gamiño, 2013).

Autores como Anthony Giddens o Ulrich beck se han ocupado de cues-tionar que la ola de “progreso”, que hoy se vive, tiene un límite, que se hace cada día más visible con las consecuencias del llamado calentamiento global8. Reflexionar respecto al problema del riesgo supone revalorar seriamente res-pecto de las repercusiones de la aplicación irracional de las nuevas tecnolo-gías9, que es parte consustancial del modelo globalizado; así como de una de sus consecuencias ambientales: el miedo que se deriva de su aplicación10. Lo social influye insoslayablemente en el medio ambiente. En este orden de ideas se podría hablar del riesgo de las catástrofes ecológicas a consecuencia, por ejemplo, de los cambios climáticos causados por el hombre a consecuencia de la sobreexplotación de los recursos naturales11. O bien, de los riesgos posibles por la aplicación de los conocimientos genéticos en el campo de la biotecnolo-gía en humanos, animales o en las semillas transgénicas12 (beck. 2006).

Alberto Aziz, así como Manuel Castells y Ulrich beck coinciden en afir-mar que el peligro de este modelo económico radica en que se despolitiza la economía, eximiendo con ello al Estado del ámbito de la intervención y de su responsabilidad social en la distribución del ingreso y reivindica el individua-lismo de las teorías del rational choice.13 Esta visión parece ser compartida por los gobiernos tecnocráticos que se han aferrado a la fuerza de los principios neoliberales y neoconservadores considerándolos como verdaderos y legíti-

8 La idea de límite se opone a la ideología neoliberal que pareciera suponer que los recursos son abundantes e inagotables.

9 Utilizadas para generar la maximización de las ganancias en un proceso ampliado y po-tenciado de acumulación de capital lo que supone, desde luego, contar con el avance de las fuerzas productivas en gran escala.

10 La explosión nuclear en Chernobyl es tan sólo un pequeño recordatorio. 11 Otros ejemplos son: la tala inmoderada y la tendencia a la desertización del suelo; la con-

taminación de ríos, lagos y mares, entre otros. 12 En 2012, un grupo de científicos, liderados por Sartoni informaron de los efectos del con-

sumo de maíz transgénico en ratas. Una consecuencia de esto consistió en los tumores en todo el cuerpo, y daños severos de hígado y riñones (http:www ). Este tipo de riesgos es a lo que Ulrich beck se refiere (beck. 2006).

13 El modelo neoliberal parte del supuesto de que el individuo adopta decisiones racionales (Aziz. 1999; Castells. 2006; beck. 2006b).


mos.14 En el mundo neoliberal, la búsqueda de oportunidades de inversión, en el corto plazo, entraña un costo económico y ecológico que tiende a trans-mutarse en problema político y cultural en el mediano plazo que tiende a deslegitimar al gobierno responsable.

Otra crítica al proceso de transferencia de funciones públicas a la socie-dad civil radica en que en el nuevo orden neoliberal se coloca el acento del desarrollo en el individuo: como parte de un discurso basado en la defensa de la libertad de mercado; defensa del individualismo y de la propiedad; resguar-do de los intereses del capital; preserva la cultura de la autogestión; garantiza que todo pueda ser comprado; y rechaza la injerencia del Estado (Ortíz, 2014).

Una forma de transferencia de las funciones estatales hacia la socie-dad civil y, específicamente al sector empresarial, es atraer al capital nacional y extranjero y éstos han llegado en la modalidad de megaproyectos. Las nue-vas formas de explotación del capital en el campo, especialmente a cargo de empresas extractivas como las mineras o petroleras, agropecuarias como en la soja; la producción de biocombustible, entre otras, inciden en la reconfigu-ración del territorio en zonas con población campesina, pero también indí-gena. La actual lucha por la defensa del territorio se escribe, cotidianamente en nuestro continente, con sangre, movilizaciones y muertes. A diferencia de otras épocas, los gobiernos e instituciones neoliberales han actuado como promotores proactivos en un afán por intentar aparecer en el escenario inter-nacional como eficientes modernizadores. En ese intento por atraer al capital extranjero y disfrutar de las “cuentas brillantes” del progreso los gobiernos neoliberales minimizan los efectos adversos: la pobreza de la población rural; el saqueo de los recursos naturales; el deterioro ambiental; y la criminaliza-ción de quienes pretenden frenar la ambición del capital. El modelo extractivo exportador reconfigura económica y socialmente el territorio como parte de los nuevos espacios de extracción de plusvalor. Pero los megaproyectos mine-ros también vulneran la vida política de los países y los pueblos afectados ya que se imponen desde arriba, sin consenso, corrompiendo todos los órdenes de gobierno y de instituciones, con total impunidad, al tiempo en que crimi-nalizan a las poblaciones afectadas cuando, organizadas, intentan oponerse a dichos proyectos.

14 La aceptación de los principios neoliberales lleva a la imposición de una noción de ver-dad científica y por lo tanto, de ciencia sustentada en la regularidad (Kenneth, 2005; beck, 2003).


2. GOBERNANZA, EMPRENDURISMO Y “AUTOGESTIÓN DEL DESARROLLO

Para María Guadalupe Ortiz a la estrategia de transferencia de funciones del Estado a la sociedad civil le denomina “cultura de la autogestión para el desa-rrollo” y consiste en diferentes modalidades de “emprendurismo” que tienen por finalidad lograr el autoempleo (Ortiz, 20915). Mientras que anteriormen-te, antes de los años ochenta, se refería a la labor del gobierno, en la actuali-dad, después de los años ochenta el concepto se dilata a una gran diversidad de temas: económicos, sociales, medioambientales, locales, educativos, globa-les, urbanos, etcétera.

Desde los años ochenta varios gobiernos neoliberales se preocuparon por inducir la economía hacia la transferencia de funciones estatales hacia la sociedad civil. Durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), en pleno auge de las políticas anti crisis encaminadas hacia las reforma del estado se comenzó a notar un cambio en el discurso oficial del paternalismo hacia uno de participación social.

Estos elementos coinciden en la idea de “autogestión”. Con ello se jus-tifican varias políticas de desarrollo económico identificados como “libera-lismo social”, “participación ciudadana”, “solidaridad social”, “gobernanza”, o “rendición de cuentas”. Por ejemplo, durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari se mencionó que los productores serían “sujetos de su propio desarro-llo”. Para tal fin se instrumentaron políticas sociales enraizadas en el supuesto del “emprendurismo” tales como: “Progresa”, “Oportunidades”, “Procampo”, “Crédito a la palabra”, “Prospera”, entre otros. El sector privado en México promovió una propaganda en este sentido denominada: “Todos somos pepes y toños” para fomentar que los ciudadanos adopten una actitud de emprendi-miento empresarial.

En el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988 – 1994) se instrumentó el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) sustentado en la lógica de la autogestión del desarrollo ya que se basó en una modalidad de cooperación identificado como corresponsabilidad y coinversión. Los participantes apor-taban trabajo, en especie o coinversión. En todo caso lo importante a subrayar es que dicho programa modificaba la manera en el Estado había trabajado las políticas sociales de carácter paternalista hacia una política sustentada en la participación de la población a través de los llamados Comités de Solida-ridad. En dichos comités se transfería parte de la gestión del programa a los beneficiarios. Con el tiempo se sospechó de la manera en que dicho programa inducía al voto y respecto a las nuevas formas de cooptación de los líderes de los comités de solidaridad hacia el Partido Revolucionario Institucional. Para


el campo se instrumentó el Programa de Apoyo para el Campo (Procampo) que consiste en un apoyo monetario a los productores con el propósito de mejorar las condiciones productivas con la idea de igualar las condiciones productivas con respecto a los productores norteamericanos y canadienses. El programa beneficia a los pequeños productores, independientemente de la forma de propiedad, sin embargo se trata, en los hechos, de un subsidio para los pobres del campo que no logra romper el círculo de la pobreza rural. Por el contrario, las migraciones internacionales se han hecho masivas a pesar de la política migratoria restrictiva de los Estados Unidos.

En el autollamado “gobierno del cambio” de Vicente Fox (2000 a 2006) se sustentó en la idea del autoempleo ejemplificado con el apoyo económico para mantener un “changarro”, como ejemplo, la compara del bote de tamales. El programa Progresa cambió de denominación a Oportunidades pero con los mismos fines de mejorar el capital humano, es decir, apoyar a las familias con alimentos, salud y escuela. Los niños deberían de ir a la escuela para recibir los apoyos y, además, la madre del niño era quien administra los recursos. En el fondo se trata de evitar el paternalismo y romper el círculo de la pobreza ya que los niños tendrían una continuidad de sus estudios y de esta forma.

El sector privado ha promovido una intensa campaña nacional dirigi-da hacia micro, pequeñas y medianas empresas denominadas “Pymes” a fa-vor del autoempleo denominada: “Todos podemos ser Pepes y Toños”. En la propaganda se pone el acento en que los individuos creen sus empresas y se arriesguen, como por ejemplo: “Perdí el miedo a emprender y ahora tengo siete pizzerías”.

El sector privado cuenta también con la fundación ProEmpleo y en ella participan algunos empresarios. Entre sus objetivos destaca la capacitación para generar empleos:

ProEmpleo nació como una respuesta al problema del desempleo. Repre-senta una apuesta por la comunidad de emprendedores, con la visión de ayu-darles a reintegrarse al mundo productivo, crear riqueza, generar empleos y contribuir al crecimiento económico del país (http://proempleo.org.mx/inicio/?page_id=854, Consulta, 07/08/2015)

El Instituto Nacional del Emprendedor (inadem) se propone vincular a instituciones con pequeños emprendedores y que opera en la estrategia del “autogestión del desarrollo”

“La Red de Apoyo al Emprendedor es una estrategia de articulación y vinculación de las políticas y programas de apoyo para Emprendedores y


MiPyME´s de las diferentes instancias de Gobierno y del sector privado, que se materializan en la Red Mover a México a través de la cual los parti-cipantes trabajarán de forma conjunta a favor del sector” (https://www.ina-dem.gob.mx/templates/protostar/ red_nacional_de_apoyo_al_emprende-dor.php., Consulta, 07/08/2015).

En la misma tónica el Programa Nacional de Emprendedores también tiene como aspiración que la sociedad civil se incorpore a la cultura empren-dedora mediante diferentes estrategias: semillero de emprendedores, fábrica de empresas, jóvenes emprendedores, incubadora de empresas, Financia-miento y Capital Semilla, así se plantea lo siguiente:

El Programa Nacional de Emprendedores tiene como objetivo pro-mover e impulsar en los mexicanos la cultura y desarrollo empresarial para la creación de más y mejores emprendedores, empresas y empleos. (http://www.imjuventud.gob.mx/imgs/uploads/Municipio_Joven_SLP.pdf, Consulta, 05/08/2015)

Por su parte el Instituto Nacional d le Economía Social (Inaes), antes Fo-naes, dependen de la Secretaría de Economía y se propone fomentar el auto-empleo y tiene como objetivo:

“…incorporar la participación ciudadana en el diseño, implementa-ción y evaluación de las políticas públicas del INAES” http://www.inaes.gob.mx/index.php/transparencia/ participacion-ciudadana, consulta 05/08/2015)

Frente a la oleada migratoria se echó a andar el programa 3 X 1 en la cual participa el gobierno federal, estatal y los recursos de los migrantes. Por cada peso aportado por los migrantes el gobierno federal aporta otro peso y local aportan otro. Desde luego, el programa se sustenta de la coparticipación de recursos, pero también al echar a andar los programas productivos o de obras de infraestructura ya que se parte de la aportación de las personas en las co-munidades de salida con mano de obra o bien como administradores15. Los

15 Una evaluación de 2009 a cargo de investigadores del Instituto Politécnico Nacional evalúa la permanencia de Proyectos Productivos para el Fortalecimiento Patrimonial. Muestra que de 115 proyectos operaban 76 proyectos productivos. Se beneficiaban 279 personas. Un total de 29 personas no percibe ningún ingreso. En cuanto a remuneraciones 45% percibe ingresos fijos, contra el 55% que no recibe. únicamente el 64% se Registraron ante el SAT y por lo tanto cumplen son sus obligaciones fiscales. El 66% (50 casos), no recibieron ningún curso de capacitacón. Por otro lado el 60% (44 casos) no recibieron ninguna asesoría. El


resultados muestran a simple vista unos resultados magros pues su impacto es limitado en cuento a número de beneficiarios y, en realidad la mayoría son proyectos que cuentan con menos de dos años.

En la misma tónica, la Política Social actual abarca varios programas que operan con la lógica de emprendurismo, es decir, de “autogestión del desarro-llo”: Prospera, Coinversión Social, Comedores Comunitarios, Empleo Tem-poral (PET); Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías; Opciones Productivas; 3 X 1 para Migrantes, entre otros.

Por ejemplo, el Programa de Coinversión Social menciona entre sus ob-jetivos un conjunto de premisas relacionadas con el involucramiento de los participantes en las responsabilidades del proyecto:

• El programa de Coinversión Social PCS, promueve y fortalece la par-ticipación de la Sociedad Civil organizada en acciones de desarrollo social que beneficien a personas en situación de pobreza o vulnera-bilidad.

• El PCS se basa en el principio de corresponsabilidad, a través de un esquema de coinversión, sumando los recursos gubernamenta-les con los de los actores sociales para realizar los proyectos. http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Coinversion_Social, Consulta, 14/08/2015,)

Es decir, resulta claro que se exige que la sociedad civil participe direc-tamente en el programa como co inversionista. Puesto que dicho programa intenta fomentar el espíritu empresarial (http://www.sedesol.gob.mx/ en/SE-DESOL/Coinversion _Social, Consulta, 14/08/2015)

Uno de los programas recientes del gobierno actual es el de Comedores Comunitarios, que también plantea el involucramiento la población. Entre sus objetivos se menciona:

“Su propósito, implica el desarrollo de procesos de organización comu-nitaria y el diseño de procedimientos que permitan que la población se involucre y responsabilice de la operación de los comedores para atender

24% (18 casos) no contaba con un plan de negocios. El 58% contaba con una experiencia en un negocio previo. El 70% (53 casos) cuenta con actividades empresariales, aunque eso no signifique un funcionamiento empresarial óptimo. El tiempo de operación de la mayoría de proyectos productivos, el 82% (55 casos) iba de 6 mesas a 2 años. http://www.2006-2012.sedesol.gob.mx/work/models/ SEDESOL/EvaluacionProgramasSociales/Otras_Evaluaciones/EComplementaria_3X1/VARIABLES.pdf, Consulta, 14/08/2015).


a las personas objetivo del Programa” http://www.sedesol.gob.mx/en/SE-DESOL/Comedores_Comunitarios, Consulta, 01/08/2015

El Programa de empleo temporal se destina a jóvenes en situaciones ad-versas, entre sus objetivos se incluye el involucramiento de los beneficiarios en proyectos sociales:

“Otorgar apoyos económicos a las personas de 16 años o más que vean disminuidos sus ingresos o su patrimonio a causa de situaciones sociales y económicas adversas, emergencias o desastres, como contraprestación por su participación en proyectos de beneficio social, familiar o comu-nitario” (http://www.sedesol.gob.mx/en /SEDESOL/Empleo_Temporal_PET., Consulta, 01/08/2015)

El Programa Prospera (antes Oportunidades), sin duda, uno de los pro-gramas más exitosos de política social, también supone el involucramiento de la población.

“El Programa de Inclusión Social PROSPERA articula y coordina la oferta institucional de programas y acciones de política social, incluyendo aquellas relacionadas con el fomento productivo, generación de ingresos, bienestar económico, inclusión financiera y laboral, educación, alimenta-ción y salud, dirigida a la población que se encuentre en situación de po-breza extrema, bajo esquemas de corresponsabilidad que les permitan a las familias mejorar sus condiciones de vida y aseguren el disfrute de sus derechos sociales y el acceso al desarrollo social con igualdad de opor-tunidades” (https://www.prospera.gob.mx/Portal/work/ Web20132/docu-mentos/ 05092014_DOF_Decreto_de_Creacion_Prospera.pdf. Consulta, 01/08/2015)

Un programa que resulta emblemático en el involucramiento de la so-ciedad civil rural es el Programa 3 X 1. Ante la salida masiva de migrantes internacionales a Estados Unidos, sobre todo, después de los años ochenta el gobierno detectó la importancia del envío de remesas hacia México y, en par-ticular, a los estados, municipios y comunidades. Fue así que se instrumentó en los años noventa el programa 2 x 1 que consistió en que los clubes de mi-grantes enviaban recursos a sus familiares en México para solventar proble-mas como reparación de plazas, iglesias, parques deportivos o panteones y el gobierno aportaba otro tanto. En 1999 cambió a programa 3 x1 que significa que por cada dólar que envían los migrantes, el gobierno estatal aportará otro dólar y el gobierno federal otro. En 2001 se convirtió en programa federal


que dependerá de la Secretaría de Desarrollo Social y se denominará 4 x 1 Iniciativa Ciudadana. Dicho programa fue critica por que los recursos eran insuficientes. El principal problema era la falta de inversiones del sector pri-vado y público, de modo que el desarrollo no puede depender de las remesas. El programa “Paisano Invierte en México” no fue suficientemente apoyado en algunas entidades de modo que no prosperó como se esperaba. Otro de los problemas ha sido la falta de continuidad en los migrantes o bien el desvío de recursos.

Dicho programa opera con aportaciones federales, estatales y municipa-les a raíz del el envío de remesas de los migrantes internacionales:

“El Programa 3x1 para Migrantes apoya las iniciativas de los mexicanos que viven en el exterior y les brinda la oportunidad de canalizar recursos a México, en obras de impacto social que benefician directamente a sus comunidades de origen. Funciona con las aportaciones de clubes o fede-raciones de migrantes radicados en el extranjero, la del Gobierno Federal –a través de Sedesol-, y la de los gobiernos Estatal y Municipal. Por cada peso que aportan los migrantes, los gobiernos Federal, estatal y municipal ponen 3 pesos; por eso se llama 3x1”. (http://www.sedesol.gob.mx/en/SE-DESOL/Programa_3x1_para_Migrantes, Consulta, 02/08/2015)

En el proceso de transferencia de atribuciones del sector público al sector privado han salido beneficiadas las grandes empresas nacionales y extranje-ras. Dichos proyectos violentan o excluyen de derechos de las comunidades, vulneran su autonomía, a su libre determinación, al derecho a elegir su propio desarrollo y a la consulta previa libre e informada, el derecho al agua, a la vi-vienda. Algunos de estos derechos se encuentran en el artículo 169 de la OIT, en particular, el derecho a la consulta. Muchos de esos proyectos suponen la contaminación de ríos, bosques y lagunas.

Las reformas estructurales han sido elaboradas por los gobiernos neoli-berales de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Cedillo con el propósito de incentivar el libre mercado que no es otra cosa que atraer la inversión del sector privado nacional y extranjero. Para tal fin se impul-saron en los años ochenta varias reformas: estabilización, finanzas públicas, privatización de empresas paraestatales, eliminación de subsidios, liberación comercial, desregulación financiera, individualización de cuentas de seguri-dad social. El argumento esgrimido fue que el crecimiento económico sería alto y sostenido, la economía sería más competitiva, aumentarían los empleos y, por tanto, se reducirían la desigualdad y la pobreza.


Vicente Fox, (2001- 2006) no logró concretizar ninguna reforma, mien-tras que Felipe Calderón (2006-2012), por su parte, promovió que se apro-baran cinco reformas: fiscal, sistema público de pensiones, energética, y la de competencia y laboral. Al final de su administración quedó claro que el crecimiento económico había bajado a menos de la mitad del que experimen-tó la economía entre los años de 1940 a 1980 identificada como el “milagro mexicano”, los salarios promedio cayeron en términos reales un 45% más aba-jo, entre 1981 y 2012. Las reformas fueron en realidad reformas burocráticas que no ayudaron en la llegada de capitales. A excepción de los mega proyectos mineros, constructivos, eólicos,

Los sectores beneficiados han sido el minero, telecomunicaciones y energético ya que en el caso de las minas el otorgamiento de concesiones ha afectado la economía del país. Durante los gobiernos de Vicente Fox y Feli-pe Calderón se entregaron más de 100 millones de hectáreas en concesión a las mineras. De las empresas extranjeras, el 75% corresponde a empresas canadienses. Cabe resaltar que dichas empresas no únicamente contaminan la tierra sino que además pagan apenas el 0.3% en impuestos directos a la producción (http://www.jornada.unam. mx/2013/12/26/politica/003n1pol, 05/08/2015). Por su parte en el terreno de los hidrocarburos La Ley de Hidro-carburos propuesta en las iniciativas secundarias de la Reforma Energética trae algo muy parecido a las concesiones. Se trata de la figura de licencia me-diante la cual se permitirá a las empresas privadas, que así lo quieran, contar con un instrumento legal que consideran más seguro. y el pago sí será a tra-vés de la transmisión de hidrocarburos, pero la iniciativa aclara que será una transmisión onerosa de los hidrocarburos y una vez que ya hayan sido extraí-dos del subsuelo mexicano. En resumen se trata de una ley onerosa.

Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto se han modificado varias reformas en el contexto del entre ellas las de Telecomunicaciones, Compe-tencia, Trabajo, Financiera, educativa y energética. En el caso de la reforma energética del presidente Peña Nieto destaca la modificación a los artículos 27º y 28º para favorecer la llegada del capital externo en actividades de explo-ración, producción y refinación de hidrocarburos. Respecto a la reforma en Telecomunicaciones destaca la posibilidad de inversión de capital extranjero en canales de paga.¿, aunque deja intacto a las empresas preponderantes.

A pesar de la filosofía de buenas intenciones con los programas y pro-yectos de emprendimiento existen relativamente pocos casos de éxitos. Más bien en América Latina y en México existe un índice muy alto de mortandad de pequeñas empresas que abarca, según la Cepal un 43%. En México, el 70%


cierran a los cuatro años de vida; el 80% de pequeñas empresas cierra antes de cumplir su quinto año; y el 90% no llega a los diez años. únicamente el 10% de empresas se encuentran en situación de crecimiento. En otras palabras, subsistir en el mercado es una tarea muy riesgosa16. (http://www.negocios-yemprendimiento.org/2013/09 /realidades-y-estadisticas-fracaso-nuevas-empresas.html, Consulta, 15/08/2015 ).

3. GOBERNANZA “DESDE ABAJO”, DESARROLLO ALTERNATIVO Y SUSTENTABLE

boaventura de Sosa Santos, desde una concepción epistemológica Sur-Sur, sugiere subvertir los conceptos provenientes de los países desarrollados a través de la imposición del eurocentrismo e invita a re construir, re pensar y opciones a partir de necesidades concretas. Por ejemplo, la necesidad de la alimentación, la necesidad de producción, necesidad de democracia o del cuidado de los recursos naturales. Sin embargo, su solución requiere, por una parte, cuestionar el modelo de desarrollo capitalista impuesto, que a la postre se ha convertido en excluyente, desde todas las dimensiones posibles. La mis-ma noción de desarrollo promovida por la modernización burguesa supone, de manera explícita, una noción positivista de progreso (Sousa, 2011). Agudi-zando, aún más, la diferenciación social, es decir, unos pocos más ricos, y una mayoría de pobres que únicamente cuentan, para sobrevivir, con la esperanza de vender su fuerza de trabajo.

Frente al deterioro de los recursos naturales a causa de la modalidad de-predadora de los mega proyectos han surgido experiencias concretas desde una modalidad de gobernanza que identificamos como gobernanza radical y se dirige hacia la construcción de un desarrollo alterno que restablezca las condiciones naturales, pero también el fortalecimiento de los derechos cívi-cos, económicos, políticos y culturales de los actores del desarrollo alternativo.

Esta modalidad de desarrollo parte de ciertos principios sociales comu-nitarios y ecológicos. Una noción básica es la idea de restauración entendida como: “recuperar, recobrar, reparar, renovar o volver aponer algo en el estado

16 Algunas de las razones del alto índice de mortandad de las pequeñas empresas figuran: valoraciones inadecuadas de la competencia, desconocimiento del mercado o de la de-manda; previsiones erróneas; falta de recursos; financiamiento inadecuado o desventajoso; excesiva burocracia; sector público poco colaborativo; fallas en conocimientos, formación y experiencia; socios no viables; fallas en la motivación y capacidad de gestión; conflicto entre socios; desconocimiento del mercado o fallas en la promoción del producto.


o estimación que antes tenía” (López, 2012). El restablecimiento del ecosiste-ma dañado supone recuperar los ecosistemas culturales, el rescate de prácticas tradicionales en el manejo ecológico, así como el rescate de los saberes locales. Lo que se intenta es la restauración ecológica estratégica.

David barkin se refiere al carácter comunitario de las soluciones de desa-rrollo alternativo:

“…descubrimos un resurgimiento de programas autogestivos para revi-talizar el campo, dirigidos a la conservación y rehabilitación de los ecosis-temas locales…Muchas de estas comunidades están involucradas en proyec-tos originales que están contrarrestando los efectos económicos y ambientales desfavorables de los procesos normales de expansión de los mercados” http://www.redalyc.org/pdf/305/30517306015.pdf, ). Más adelante menciona el hecho de que: “…hay más de 7.5 millones (de) personas en comunidades campesinas y muchas más en comunidades indígenas involucradas acti-vamente en estos proyectos para la construcción de soluciones colectivas para la producción no-mercantil o para las producción no-capitalista, y cada una está involucrada en procesos que movilizan sus recursos loca-les admás de otros que provienen de otras regiones, para fines colectivos” http://www.redalyc.org/pdf/305/30517306015.pdf, 04/08/2015).

Uno de los actores importantes en el camino de la reconstrucción de la relación hombre-naturaleza es la revaloración de los indígenas como vigilan-tes, cuidadores del entorno rural y como ambientalistas naturales. Ello supo-ne revalorar el papel de los pequeños productores, campesinos e indígenas, presentes en las luchas del EZLN en México a partir de 1994; de la Conaie en Ecuador; del movimiento campesino internacional de La Vía Campesina con la Soberanía Alimentaria (Desmarais, 2007; Sánchez, 2012; blanco, 2012; Silva, 2012; Latouche, 2012).

El conocimiento de los saberes en las comunidades originarias mediante el conocimiento, por ejemplo, de los médicos tradicionales parte de una co-munión estrecha de éstos con la naturaleza. El conocimiento común resulta eficaz ya que es práctico y pragmático pues se sustenta de la experiencia, en ocasiones milenaria, de un grupo social específico. Dicho conocimiento se aleja de una metodología estandarizada (Sousa, 2012).

Algunas organizaciones rurales, urbanas y no gubernamentales, así como campesinos o indígenas establecen una política cultural activa en función del sujeto del aprendizaje y se encamina hacia la construcción de un nuevo ciu-dadano más responsable con el medio ambiente y la cultura, la búsqueda del “buen Vivir, y la “Maximización de la “felicidad” (Sousa, 2012). En el cen-


tro de las demandas se encuentran, principalmente, demandas sustentadas en valores tales como la soberanía alimentaria justicia, el respeto a la “Madre Tierra” entre otros, por ello son denominados nuevos movimientos sociales (Sánchez, 2006; Escobar, 2014; Ceceña, 2013; Sevilla, 2006).

La necesidad de políticas integrales que vayan desde la producción hasta el consumo, que apoyen la producción y los mercados locales y regionales de alimentos, que conviertan las opciones saludables en accesibles para la po-blación, que regulen la publicidad y los etiquetados de alimentos de manera efectiva, promoviendo la preparación y las habilidades culinarias en las fami-lias, revalorizando la cocina tradicional.

Una opción viable es la estrategia de política pública sustentada en una economía verde hacia una estrategia de decrecimiento (Latouche, 2012). En elemento digno a tomar en cuenta es la necesidad de revalorar el trabajo, a empleos que contribuyan a recuperar la calidad ambiental, por ejemplo, con la producción de agricultura sustentable, orgánica y la producción de energías alternativas al servicio de los pequeños productores (Latouche, 2012). Lo an-terior supone, que se busca la seguridad alimentaria producidos de manera orgánica para valorar el trabajo agrícola y lograr un precio preferencial, el precio justo para un consumidor concientizado que busca también cuidar el planeta.

Desde diferentes frentes de lucha se organiza la sociedad civil crítica para hacer propuestas desde la sociedad civil para la defensa de la soberanía ali-mentaria. A manera de ilustración se señalan someramente algunas organi-zaciones que ya cuentan con un programa de desarrollo alternativo con pro-yectos que tienen como eje la restauración ecológica estratégica en vías de la conservación y recuperación de la funcionalidad y servicios ambientales a las áreas naturales.

Para iniciar se puede mencionar la gesta por la defensa del maíz protago-nizada por varias organizaciones en lucha desigual entre “David y Goliat”. Este es el caso de la Red en Defensa del Maíz, agrupada de manera comunitaria de forma autónoma, independiente, plural, que incluya a todos los sectores involucrados. Se plantea como objetivo coordinar acciones, compartir infor-mación y apoyar demandas urgentes de las comunidades en distintas regio-nes de México. Incluye la participación solidaria de otras organizaciones de la sociedad civil internacional mediante las redes de información y acción de otros países (https://mx.boell.org/sites/default/files/no16_lavidaenventa.pdf, 11/08/2015).


“Quienes integran la red en defensa del maíz son 124 organizaciones mexicanas y 14 organizaciones internacionales de Canadá, Nicaragua y Estados Unidos, 22 organizaciones campesinas tanto nacionales como re-gionales, 27 organizaciones indígenas, regionales y comunitarias, 25 in-tegrantes de instituciones académicas y centros de investigación, 46 or-ganizaciones no gubernamentales, cuatro organizaciones religiosas, dos fundaciones internacionales y ocho instituciones gubernamentales ana-lizamos la amenaza que para el maíz, los pequeños productores que lo siembran, la biodiversidad y la cultura de los pueblos, representa la conta-minación transgénica de las variedades de maíz nativas, la apertura econó-mica salvaje y la carencia de políticas de fomento de la agricultura” https://mx.boell.org/sites/default/files/no16_lavidaenventa.pdf, )

En esta lucha agrupaciones de la sociedad civil acompañan a Green Peace en la elaboración de una denuncia iniciada en septiembre de 2001 ante la Pro-curaduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), contra las secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagar-pa), de Economía (SE), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natura-les (Semarnat) y la Comisión Intersecretarial de bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados (Cibiogem), por su responsabilidad en la con-taminación genética del maíz en México (https://mx.boell.org/sites/default/files/no16_lavidaenventa.pdf, 04/08/2015).

En otro espacio varias organizaciones promovieron el Foro del Peque-ño Productor al consumidor: diversidad y nutrición. Lo interesante de dicho foro es que participan agrupaciones rurales y urbanas pues los problemas son comunes. Destacan entre sus agremiados las siguientes: Unión de Producto-res de la Central de Abastos del Distrito Federal; Unión de Cooperativas del Anáhuac de comunidades rurales de Puebla; Cooperativa de panaderos La sabrosa tradición del D.F.; Cooperativa de Zautla y Cuyuaco, Puebla; Coo-perativa de Mujeres Oyameyo, del D.F.; Tianguis Alternativo de Tlaxcala y Apisaco; Unión ded Cooperativas Quali de Tehuacán, Puebla, Cooperativa Tonalhuatli del D.F.; Colectivo Nuup del D.F.; Tierra Sana, colectivo de fami-lias de San Luis Coyotzingo, Puebla; entre otros. (http://alianzasalud.org.mx/wp-content/uploads/2015/08/Colectivo-de-Zacahutzco_Liza-Covantes_-mesa-6.pdf, )

“Ahí se discutió la importancia del pequeño productor en la diversidad de la dieta. Además se analizó la política agropecuaria, las dietas tradi-cionales, los problemas de la comercialización, los efectos por el uso de transgénicos y agrotóxicos, así como las experiencias exitosas” (http://


alianzasalud.org.mx/foro-del-pequeno-productor-al-consumidor-diversi-dad-y-nutricion/, 08/08/2015).

Otra importante organización promovida desde la sociedad civil es la Red Mexicana de Tianguis y Mercados Orgánicos A. C. (REDAC), es una or-ganización independiente, autogestiva integrada por productores, organiza-ciones no gubernamentales, académicos y consumidores de varios estados de la República.

“En los Tianguis/Mercados de la REDAC se promueve y apoya la pro-ducción y el consumo de alimentos orgánicos y sanos principalmente de lo local, a través de la asesoría durante la reconversión de la producción convencional y natural a orgánica. Se busca que esta producción orgáni-ca obtenida después del proceso anterior se destine a un mercado local, donde los pequeños productores directamente ofrezcan sus productos al consumidor”. (htps://oxfammexico.org/crece/red-mexicana-de-tianguis-y-mercados-organicos/, 08/08/2015).

Habría que apuntar que la producción de productos orgánicos avanza en propuestas por el restablecimiento de la salud debido a que los produc-tos industrializados son altamente nocivos debido al empleo de pesticidas, hormonas, conservadores, potenciadores de sabor, entre otros productos que resultan dañinos al organismo. Afortunadamente el sector orgánico repunta y hoy más de 83 mil productores cultivan orgánicamente, abarcando una su-perficie mayor a las 300 mil hectáreas. De estos, el 98% son de pequeña escala, pues siembran un promedio de tres hectáreas, y más del 50% son indígenas. Desafortunadamente, como sucede en muchos países en desarrollo, la mayor parte de la producción orgánica es para exportación, particularmente el café, en donde México es el principal productor mundial de café orgánico, además cultivado por productores indígenas. Aunque también se envían a mercados extranjeros el 86% de los bienes orgánicos: el cacao, el coco y otras frutas y vegetales.

“Con el apoyo de productores y consumidores, en muchos casos vincu-lados con universidades y ONGs, se han establecido 17 de estos mercados en nueve estados del país y se están desarrollando continuamente nuevas iniciativas. Desde 2004, estos mercados se han unido para formar la Red Mexicana de Mercados Orgánicos” (http://www.agriculturesnetwork.org/magazines/latin-america/agricultura-sostenible-y-comercio-justo-junio/un-movimiento-organico-local-que-crece-la-red/at_download/article_pdf, 08/08/2015).


Adicionalmente existe una red de mercados orgánicos en todo el país lo que pone de relieve la interrelación la alianza entre consumidores y produc-tores que se encuentran al margen de las grandes cadenas comerciales (http://tianguisorganicos.org.mx/, 08/08/2015).

Victor Manuel Toledo y otros colaboradores muestran resultados de pro-yectos exitosos de sustentabilidad comunitaria con unas 2 mil comunidades indígenas, ejidos y cooperativas pesqueras. Con proyectos de producción de café, otros productos orgánicos, manejo de selvas y bosques, ecoturismo, con-servación de la biodiversidad local y germoplasma , uso adecuado del agua, productos forestales no maderables y pesca en los estados de Oaxzaca, Chia-pas, Quintana Roo, Puebla y Michoacán. El proyecto busca ente otras cosas el empoderamiento social d elos individuos y sus familias, comunidades y las regiones (Toledo, Ortiz, & Montoya, 2012).

Por su parte Juan José Jiménez y otros colaboradores dan cuenta de una experiencia educativa para la integración de los saberes y el desarrollo sus-tentable con una base común de concepciones, objetivos y metas en escena-rios reales para la conservación de los recursos naturales en yucatán. Con ese propósito se dieron cita organizaciones de la sociedad civil, investigadores, maestros, productores rurales y estudiantes de la Universidad Autónoma de yucatán (Jiménez, y otros, 2012).

En zonas donde operan empresas mineras se ha dado una importante lucha por la re conquista del territorio como parte de luchas defensivas pero que expresan una forma de participación de la sociedad civil, muchas de ellas con población originaria en procesos que apuntan hacia formas de desarro-llo alternativo. En México existen 35 focos rojos contra mineras de unas 334 concesiones, muchas de ellas ubicadas en zonas donde se asientan poblacio-nes originarias17. En esos lugares se despliegan movilizaciones y luchas de los pueblos originarios en contra de los megaproyectos mineros (http://www.noalamina.org/mineria-latinoamerica/mineria-mexico/mineras-extranje-ras-usan-sicarios-contra-opositores, consultado 03,08,2013).

En Michoacán durante el gobierno de Calderón entregaron en concesión más de una sexta parte del territorio a empresas nacionales y extranjeras al en-tregar, en concesión, un millón 278 mil 444 hectáreas (Garduño, 2015). Otro

17 Morelos se encuentra en situación de desastre ecológico, sobevive 17% de bosques y selva baja; se pierden entre 3 mil y 4 mil hectáreas de bosques y selvas; despúes de Tabasco, More-los es la entidad más afectada ambientalmente (http://www.jornada.unam.mx/2013/05/15/sociedad /043n1soc, consultado 31/08/2013)..


de los casos más conocidos, sin duda, son la minera canadiense en San Luis Potosí que afecta al grupo étnico Wirikuta (Alfie, 2015).

Otras movilizaciones en contra de las mineras se pueden ubicar en el municipio de Magdalena de Teitipac el Comité de Defensa de la Integridad Territorial y Cultural de Magdalena Teitipac expulsaron, en 2013, a la com-pañía minera “Plata Real” por contaminar el Rio Dulce. En Oaxaca indígenas zapotecos, chontales, mixtecos, chinantecos, ikoots y mixes acordaron pro-hibir en sus territorios proyectos mineros, eólicos, hidráulicos y la siembra de maíces transgénicos (Garduño, “Dieron Foz y Calderón la sexta parte de Michoacán a mineras”, en La Jornada, sección Política, 6 de septiembre de 2015, http://www.jornada.unam.mx/2015/09/06/politica/005n1pol, consulta-do 23/09/2015).

En Puebla el 18% del territorio se encuentra ocupado por seis proyectos hidroeléctricos en 13 municipios; 188 pozos de hidrocarburos a favor de em-presas como: Halliburton Company (Estados Unidos) y Grupo Diavaz SA de CV (México) con autorización incluso para utilizar el fracking. y 103 títulos mineros abarcando 169 mil hectáreas de territorio en 21 municipios en be-neficio de empresas como: Almaden Minerals Ltd. (Canadá), Grupo Ferro-minero SA de CV (México), Grupo Minerali Maffei SPA (Italia), Industrias Penoles SAb de CV (México), Ingersoll-Rand Plc (Irlanda), Minera Frisco SA de CV (México), SCR-Sibelco NV (bélgica), Shanghai Non Ferrous Metals Ltd. (China) y Sunshine Silver Mines Corporation (Estados Unidos) (http://www.e-consulta.com/nota/2015-07-15/medio-ambiente/minas-hidroelectri-cas-y-pozos-comen-territorio-y-danan-pueblos, 07/08/2015).

En el caso de la Sierra norte de Puebla destaca la lucha por un desarrollo alternativo a partir de la organización de la Coopoerativa Tosepan Titatanis-que en un proyecto de recuperación de las minas.

CONCLUSIONES

Los gobiernos neoliberales han instrumentado modalidades de transferencia de funciones del estado hacia la sociedad civil en la modalidad de la autoges-tión del desarrollo sin embargo, no solo no se ha roto el círculo de pobreza sino que ésta tiende a aumentar. Aunque lo deplorable es que la tendencia es que la sociedad civil tienda a perder día a día más derechos civiles, económi-cos, políticos , económicos y culturales.

Lo que se pone en la mesa de la discusión es que la gobernanza, en su mo-dalidad de emprendurismo social, no soluciona el problema de la tendencia


el empobrecimiento, desempleo, carestía de la vida. El modelo identificado como gobernanza cuenta con fallas: desatención de las funciones del Estado; posibilidad de manejo discrecional por grupos delincuenciales; manipulación de la información o bien la actuación antiética de las multinacionales o duo-pólicas (en el caso de las televisoras en la telecomunicación).

Los proyectos paradigmáticos de gobernanza utilizados en la poítica so-cial como los programas Prospera, Procampo, Cruzada Nacional contra el Hambre, a lo mucho, frenan temporalmente los efectos de la marginación. Pero como se ha visto, existe un alto porcentaje de empresas que mueren de alrededor del 90%. Consideramos que la razón de lo anterior es que las pe-queñas y medianas empresas del campo y de la ciudad del tipo: “yo soy pepe Toño”, contienden en condiciones muy desiguales al intentar competir en un mercado dominado por las grandes empresas comerciales. En realidad necesi-tarían políticas públicas compensatorias en función, por ejemplo, del cuidado del medio ambiente y por la generación de empleos.

No todo está perdido, ante el canto de sirenas del “emprendurismo” existe una red de organizaciones populares del campo y de la ciudad con proyectos sustentables, sin intervención gubernamental o de partidos políticos. Dichas organizaciones parten de principios comunitarios y se proponen metas como la soberanía alimentaria. Se trata de organizaciones con estructuras democrá-ticas y con proyectos económicos sustentables que requieren, sin embargo, políticas públicas compensatorias, por ejemplo, de subsidios preferenciales en función de los servicios al mejoramiento de los recursos naturales; también se requiere de financiamientos ventajosos que les permita la continuidad; por otra parte, las instituciones públicas deberían de utilizar requisitos menos li-mitativos pues únicamente se benefician un puñado de empresas sociales. Así mismo deberían apoyarse, dichas iniciativas, con recursos suficientes todos los proyectos en que se involucren los jóvenes no con una filosofía empresa-rial, ya que, como se ha visto, no pueden competir contra las grandes empresas nacionales y transnacionales, sino con un filosofía de desarrollo alternativo.

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CAPÍTULO IV

LA GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES: LA BÚSQUEDA DE SU EFECTIVIDAD, EFICACIA Y EFICIENCIA.

Cristina Teresa Penso D Albenzio1

INTRODUCCIÓN

La presunción de que la eficacia de programas sociales puede lograrse me-diante la definición de objetivos y de sistemas instrumentales, programas, mecanismos, estructuras y técnicas de planeación, concebidos desde y por organismos gubernamentales centrales ha perdido credibilidad.

La conceptualización y definición de efectividad de los programas y su repercución en los criterios de evaluación no es neutral, la determinación de criterios de “ verdad” puede tender a enmascarar la realidad y a confundir la verdad instrumental con lo justo, lo equitativo para los distintos actores sociales. Dicha conceptualización debe evitar esta confusión, superar el pen-samiento simple.

La gestión de programas sociales tiende a privilegiar estrategias formu-ladas por expertos en organismos de planificación gubernamental con base en modelos efectividad “ definidos externamente” y también trasladar res-ponsabilidades a otros actores distintos al gobierno. La instrumentaciòn de propuestas de este tipo o intermedias no ha logrado hasta la fecha resolver los problemas inherentes a la gestión de programas sociales, aunque cabe aclarar que por sus alcances estos asuntos no serán discutidos en este trabajo.

1 Profesora-Investigadora Universidad Autónoma Metropolitana

LA GESTIóN DE PROGRAMAS SOCIALES80

En este capítulo se revisan distintos significados de eficacia, eficiencia y efectividad, las implicaciones de su aplicación en la gestiòn de programas so-ciales y la no neutralidad que incide en su conceptualizaciòn y la elecciòn de los criterios de mediciòn . Principalmente se destaca la condición de objeti-vos intermedios de cualquier definiciòn de efectividad, eficacia o eficiencia, lo cual no les resta importancia sino por el contrario. Ante recursos escasos y grandes necesidades el buen uso de los recursos públicos amerita reflexionar en torno de estos temas a fin de mejorar los programas social con una gestiòn que aporte a la mejora de la calidad de vida y el desarrollo sustentable.

1. EFICACIA, EFICIENCIA, EFECTIVIDAD

Efectividad, eficacia y eficiencia son criterios que se han vuelto ambiguos, se utilizan de muchas maneras; se prestan para múltiples interpretaciones lo que suele contribuir a malos entendimientos y recomendaciones erróneas en la discusión de políticas. De ningún modo se pretende hacer un análisis exhaus-tivo de estos términos y su aplicación, sino recurrir a algunas de las diversas interpretaciones de estos criterios que darán base a nuestra propuesta

En el diccionario de la lengua española efectividad significa calidad de efectivo, mientras se dice que efectivo significa real y verdadero en oposición a lo quimérico, dudoso o nominal , llevar a efecto. Eficacia se define como virtud, actividad fuerza y poder para lograr y producir efecto. Eficaz significa que logra hacer efectivo su intento o propósito. Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. En el mismo diccionario Espasa se dice que efecto es el fin para el que se hace una cosa.

Eficiencia del latin efficientia se define como virtud o facultad para lograr un efecto determinado. Acción que se logra con ese efecto.

En un estudio efectuado por Mokate (2001) se dice que los diccionarios del idioma ingles por ejemplo, el Collins (1993) definen eficacia (efficacy) como la habilidad de hacer algo, o de hacerlo bien y producir los resultados que se habían propuesto .

Para Mokate “eficacia” y “efectividad” son sinónimos y se pueden utilizar en forma intercambiable. Vienen las dos palabras de la misma raíz etimológi-ca y sus definiciones generales según los diccionarios, son parecidas. Efectivo (effective) se dice de lo que trabaja bien y produce los resultados que se inten-taban . Observamos que la eficacia se relaciona con las aptitudes, capacidades para lograr propósitos, producir efectos. La efectividad en general también

81PENSO D ALBENZIO

alude a los fines para los que se hace una cosa, se podría interpretar que con-sidera elementos de viabilidad (alejarse de lo quimérico)

El análisis de políticas o programas se refiere más frecuentemente a efec-tividad que a eficacia aunque podemos acordar su coincidencia. La aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimos no es universal.

Como señala Mokate autores como Cohen y Franco. (1993) indican que la “eficacia” mide “el grado en que se alcanzan los objetivos y metas... en la población beneficiaria, en un período determinado... , lo que en realidad es la evaluación del impacto de los programas en la población, ” mientras que la “efectividad” constituye la relación entre los resultados (previstos y no pre-vistos) y l os objetivos. Así, estos autores proponen la efectividad como una medida que reconocería resultados diferentes a los que fueron esperados en la delimitación de los objetivos de la iniciativa. Michael Scriven (1991) sugiere que si definimos la eficacia en términos del grado de cumplimiento de unos objetivos predefinidos, resulta ser un mero sinónimo de “éxito” y reconoce que se puede construir una medida que se refiera al logro de algún resultado que puede o no haber sido parte de los objetivos iniciales de la iniciativa, lo cual es poco claro y se entrelaza con los aciertos o no de la planeación-programación.

Las relaciones de estos términos son muy estrechas. En la teoría de la organización se ha vinculado la eficacia con el logro de los objetivos.

Simon indica que en el siglo XIX eficiencia y efectividad fueron conside-rados como sinónimos” éxito en el cumplimiento de la finalidad propuesta; poder adecuado, efectividad, eficacia”, lo que se fue modificando en el sentido de una razón ente factores y productos, entre el gasto y la renta, el coste y el placer resultante (Simon,1972,172).

La definición y la interpretación de la eficiencia resultan más complejas que en el caso de eficacia. Hay muchas más interpretaciones del concepto de eficiencia y muchos prejucios en contra del concepto.2 Estos prejuicios han sido señalados entre otros autores por Simon y Mintzberg

2 . En un ejercicio que se realizó con 262 participantes de distintos cursos de formadores en gerencia social en el INDES sobre la definición de los cuatro criterios, 235 personas de los 262 participantes coincidieron en una definición general para la eficacia relacionada al logro de los objetivos, 109 de las 262 respuestas (42%) señalan que la eficiencia contempla tanto el cumplimiento de objetivos como también un uso adecuado de recursos y/o mini-mización de costos. Otras 79 sugieren que la eficiencia sólo considera la minimización de costos o el uso adecuado u “óptimo” de recursos, 50 respuestas (19%) asocian la eficiencia únicamente con el cumplimiento de objetivos o generación de resultados y, por ende, no distinguen la eficacia y la eficiencia. Finalmente, 25 personas (9%) ofrecen otras definicio-


En las aplicaciones de eficiencia al análisis de políticas, la eficiencia típi-camente se asocia con una relación entre medios y fines. Se propone que un programa es eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible. Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como “la relación entre costos y productos obtenidos”.

Curiosamente, en los diccionarios del inglés y en la literatura de Teoría de la Organización consultados se incorpora la relación medios-fines (o “insu-mos-logros”) en su definición de eficiencia, aunque muchos diccionarios del castellano no incluyen ninguna referencia al uso de insumos o recursos, Mar-laine Lockheed y Eric Hanushek3 (1994) señalan que “…un sistema eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo demás igual”.

Para Simon el criterio de eficiencia dicta la elección de alternativas (es-trategias) que produce los mayores resultados con una aplicación dada de re-cursos. (Simon,1972,171)

Para Fred David : eficacia es hacer lo debido, por medio de decisiones estratégicas acertadas que combinan diseños, tecnologías y automatización para asegurar que se hagan bien las cosas (eficiencia) En este caso la elección de estrategias adecuadas permitirá alcanzar la eficacia (lo que se debe hacer), y lo que se debe hacer (logro de objetivos), deberá hacerse bien (eficiencia ) (David, 1997:16)

Para Koontz, H y Weihrich, H (1994:12) la eficiencia se refiere a la obten-ción de los fines con la mínima cantidad de recursos.

La eficiencia obliga a poner un estándar a la minimización de costos: cumplir el objetivo.

Conforme a estas definiciones, entendemos la eficiencia como el grado en que se cumplen los objetivos de una organización, de una iniciativa o pro-grama al menor costo posible 4.

nes de la eficiencia, tales como “un programa es eficiente si se ejecuta bien” ó “si tiene buen control”. Véase Mokate, Karen obra citada.

3 Referida por Mokate en obra citada.4 Los costos no son necesariamente desembolsos de dinero, puede referirse de acuerdo con

Mokate al deterioro de un recurso ambiental o de otro bien no tangible como la confianza por ejemplo.

83PENSO D ALBENZIO

2. EVALUACIÒN DE LAS ACCIONES GUBERNAMENTALES

Afirma Mintzberg (1996:12 ) acerca de lo absurdo y relativo de las mediciones de muchas actividades en el gobierno. Esto se debe a que distintos actores van a tener criterios diferentes para realizar la evaluación de la misma situación, daremos un ejemplo a continuación.

La situación: Un cirujano del Servicio Nacional de Salud que realiza transplantes de hígados operó diez pacientes de los cuales 2 fallecieron, de los ocho pacientes restantes uno que había tenido cáncer años atrás tuvo una re-cidiva. El hígado de otro paciente presentó insuficiencia y requirió otro trans-plante. De los seis pacientes restantes, sólo tres pudieron retomar una vida de trabajo normal. Ante la pregunta de cómo evalúa sus resultados, tenemos lo siguiente cálculo de éxito

éxito

El médico dijo 8 en 10 porque cuenta hígados no personas.

Un inmunólogo 7 en 10 porque consideró que el médico no debió intervenir al paciente que había tenido cáncer.

Un administrador 6 de 10 porque está consciente del factor costos

Una enfermera 3 de 10 porque toma en cuenta la calidad de vida post-operatoria

El hecho es que muchas actividades en el gobierno requieren una evalua-ción flexible y no pueden evaluarse con mediciones fijas determinadas unila-teralmente por un solo actor. No todos van a estar satisfechos con mediciones efectuadas con criterios determinados por terceros.

“El problema de las organizaciones modernas es,…, cómo construir agrupaciones humanas tan racionales como sea posible y al mismo tiempo producir un mínimo de efectos indeseables y un máximo de satisfacción” ( Etzioni, 1972: 4 )

La búsqueda de conceptualizaciones alternativas tiene el propósito de evitar que la eficiencia se reduzca a una economía de medios y se refleje en recortes de gastos social .En este sentido existen propuestas que giran en tor-no de definir una eficiencia social, siendo lo social comprensivo de lo político y lo económico en lo referido a programas sociales, como menciona Parejo,


puede contribuir a la clarificación de los objetivos y por lo tanto a través de éstos a la eficacia.

Cabe decir que la magnificación unilateral de la bondades de cierto tipo de mediciones han resultado contraproducentes. Referimos al respecto la ad-vertencias de Etzioni en relación a los problemas de sobrevalorar estos con-ceptos en su aplicación a las organizaciones

Atribuir demasiada importancia a algunos indicadores de éxito de la or-ganización y no bastante a otros, puede llevar a una distorsión considerable de sus fines y minar la misma efectividad y eficiencia a que aspira la organiza-ción” (Etzioni, 1972:17)

3. LOS REFERENTES DE LA EFECTIVIDAD

En relación a los objetivos Mokate muestra que políticas, programas o proyec-tos con que trabajamos responden a un conjunto de objetivos interrelaciona-dos entre sí en una jerarquía causa-efecto o una cadena medios-fines.

En lo atingente a iniciativas que promueven el desarrollo social , proble-ma que nos ocupa, el objetivo máximo de una iniciativa podemos describirlo : como un cambio que se espera producir en las condiciones de vida de una determinada población. La comparación entre la situación actual y una situa-ción deseada viable nos permitiría definir una transformación deseada, que llega a conformar el objetivo máximo de la iniciativa: el objetivo social. En este nivel la efectividad se refiere principalmente a la evaluación de impacto.

Un segundo nivel de efectividad es la de los medios para poder lograr el objetivo de orden superior, se apoyan en un conjunto de teorías, conceptos o experiencias concretas que ayudan a lograr o promover el cambio deseado. Para provocar los cambios sociales deseados se elige un conjunto de acciones.

Los objetivos intermedios son medios para lograr el objetivo social (o el objetivo máximo). Pueden causar o provocar el logro de los objetivos sociales a nivel más alto mediante cambios en actividades, actitudes, acciones o cono-cimientos. En este nivel la efectividad se vincula a fortalecimiento organiza-cional, modelos de gestión y planeación.

A su vez, se definen un conjunto de objetivos operativos que permiten lograr los objetivos intermedios. A este nivel, se suele definir un conjunto de objetivos o metas relacionados con la entrega de algún servicio, algún bien o alguna información a la población objetiva

Por último el nivel más bajo se refiere con las actividades, tareas necesa-rias para poder lograr los objetivos operativos

85PENSO D ALBENZIO

Esta reflexión sobre eficacia, eficiencia se justifica para aclarar el signifi-cado y las múltiples interpretaciones de estos términos, especialmente para su uso en los procesos de formación y gestión de las políticas y programas sociales. La discusión sobre sus significados no es un ejercicio semántico y académico, sino hacer explícitos los criterios aplicados a los análisis que apo-yan la formación y la gestión de políticas y programas.

La utilización de los criterios ha sido típicamente inconsistente e insu-ficiente, pero no neutra. La aplicación de los criterios a los programas socia-les se base en modelos de planeación, que orientan la transformación social, como ir de la situación actual a la deseada con la inclusión de múltiples ac-tores tanto en los planteamientos de la situación ideal a alcanzar como en los caminos o alternativas para lograrlo. A sabiendas que existen tantos modos de planeación como de gestión, nuestra concepción de efectividad se basa en modalidades de participación ascendente en lugar de la participación descen-dente o tradicional vinculada al paradigma burocrático de gestión.

Aplicando estas definiciones a las políticas y programas sociales, la eficacia de una política o programa podría entenderse como el grado en que se producen los logros buscados. Una organización eficaz cumple cabalmente su misión y un programa es eficaz si logra los objetivos que le dieron razón de ser.

4. DEFINICIONES Y SUS ALCANCES

Acordando interpretar eficacia como logro de objetivos y eficiente como la relación de insumo-producto en un sentido amplio, las preguntas de fondo son 1) ¿ Se puede ser eficaz, sin ser eficientes? , y 2) ser eficiente sin ser eficaz.

1) ¿ Se puede ser eficaz, sin ser eficientes? Sería equivalente a que la fina-lidad puede justificar el empleo de cualquier medio , esto sería similar a lograr el objetivo a cualquier costo, cueste lo que cueste. En la situa-ción actual un manejo adecuado de recursos escasos no es deseable ni en términos ecónomicos o incluso sociales gastar lo que sea en lograr un objetivo, carece de ética. Muchos de estos objetivos generalmente responden a preferencias particulares, como es para los políticos el deseo de ser electo y para los burócratas el de ser promovido como ha señalado bresser (1999:139). Estas preferencias suelen restar recursos de políticas públicas prioritarias conforme a criterios de interés público.

2) ser eficiente sin ser eficaz , o sea sin haber alcanzado los objetivos pro-puestos. Para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz. La efica-


cia es necesaria (sin ser suficiente) para lograr la eficiencia: cualquier programa, iniciativa o las mismas organizaciones tienen que cumplir sus objetivos para poder ser eficientes.

De acuerdo con Mokate una interpretación correcta de la eficiencia obli-ga a poner un estándar a la minimización de costos. Dicho estándar es la efica-cia: el cumplimiento de los objetivos con la calidad y la oportunidad esperada.

Ahora bien, hay cuestiones que amplían la confusión como cuando nos encontramos con opiniones contradictorias acerca de una iniciativa o pro-grama como las que dicen que los fondos de inversión han demostrado ser muy eficientes 5, mientras sugieren que estos fondos no han sido eficaces 6. Lo que ocurre es que se analiza la eficacia en relación con el objetivo social , a un nivel macro, mientras se está juzgando la eficiencia con respecto a los objetivos operativos (u objetivos intermedios) lo cual nos conduce a precisar sus referentes.

Esta investigación por su alcance no tratará los aspectos relacionados con la evaluación de impactos7, tampoco incursionará en cuestiones de eficiencia (minimización de costos ), aún reconociendo su importancia para el mejor uso de los recursos públicos, ni profundizará en las relaciones de costos y sus correspondientes impactos y los indicadores correspondientes. Lo anterior no implica desconocer la importancia de los objetivos sociales podríamos, decir más elevados, pero sí resaltar al papel de los factores organizativos y de ges-tión que consideramos decisivos para su consecusión, sin dejar de lado que no son en si mismos fines.

5. EFECTIVIDAD, EFICIENCIA Y LEGITIMIDAD DE LAS ACCIONES PÚBLICAS

Parece existir un cierto acuerdo con respecto al significado de “eficacia”. fre-cuentemente incorpora la idea que la eficacia se asocia con la generación de resultados concretos o con el aporte a mejoras en el bienestar social. Cabe

5 porque han podido construir infraestructura para servicios sociales en una forma que cumple con los estándares técnicos de construcción a muy bajo costo.

6 por que no han cumplido su objetivo general o máximo que consistía en afectar las condi-ciones de vida de la población más pobre, dado que la infraestructura social bien construi-da no necesari amente conducía a más o mejores servicios para su población destinataria.

7 El fin último de los programas sociales es incidir favorablemente en la mejora de la calidad de vida de la población (beneficiarios o destinatarios de los programas), y la efectividad en estos casos se vincula con la evaluación de los impactos.

87PENSO D ALBENZIO

destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, una deter-minada iniciativa es más o menos eficaz según el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y hasta aquí sin tener en cuenta los costos. La eficiencia a su vez, opina Parejo, es dominada por criterios económicos debido en parte a que es más sencillo medir costos que beneficios sociales.

En el modelo racional de las organizaciones del sector público se antepo-ne la eficacia a la eficiencia, subordinando la eficacia a decisiones políticas y restringiendo la eficiencia en general a planos administrativos y operativos de desarrollo de funciones, estructuras fijas, estandarización de procedimientos.8

Debemos reconocer, no obstante, que el concepto de eficacia esta lejos de ser un concepto claro y manejable 9 (Parejo, L, 1995: 96), donde las conceptua-lizaciones entronizadas son predominantemente de corte utilitarista. En esta línea se suele vincular eficacia con el significado de eficiencia de disminución de costos, o sea lograr los objetivos al menor costo posible.

Parejo hace referencia entre las definiciones de eficiencia a la técnica como aquélla que considera los recursos y resultados físicos. Distingue ade-más la eficiencia económica que toma en cuenta la relación entre costos de utilización de los recursos con el valor de los resultados, se distingue la efi-ciencia en la asignación, distribución de los recursos disponibles, de la refe-rida a la utilización de los recursos disponibles tratando de minimizar costes (Parejo,1995: 97 )

Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que cons-tituye un “objetivo”. Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido explicite lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone.

Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad espera-da. Por tanto, la especificación de objetivos que se utilizarán para analizar y

8 Las ineficiencias de utilización de los recursos disponibles han dado lugar a procesos de subcontratación para reducirlas minimizar costes. En menor medida se ha contemplado la participación de actores no gubernamentales en la asignación, distribución de los recursos disponibles.

9 Veáse Parejo, L, Eficacia y Administración. Ministerio para las Administraciones Públicas, INAP, boletín Oficial del Estado, Madrid, 1995.


juzgar la eficacia necesariamente debe explicitar la calidad esperada y el tiem-po previsto para lo que se propone lograr.

Manuel Alcántara Sáenz relaciona efectividad, eficacia con legitimidad, apoyo, credibilidad, e indica que son caras del mismo dado. A la confianza dice se la denomina legitimidad que es considerada dice el autor desde Max Weber base esencial e indispensable de la autoridad política y al grado de cumplimiento de expectativas y necesidades, eficacia.

El grado de confianza se expande o se constriñe en función de lo que la sociedad recibe del mismo para colmar tanto sus expectativas como sus ne-cesidades. La interconexión de estos términos (efectividad y legitimidad) se hace necesaria para recuperar el apoyo popular y la credibilidad perdida por un gobierno debido principalmente a su mala gestión. La relación entre una y otra no es lineal, mientras que la legitimidad es valorativa , la efectividad es primariamente instrumental, se trata además de conceptos dinámicos 10

De acuerdo con Morin la poltica se encuentra en un océano de interac-ciones entre las cuales se intenta navegar (Morin, 1998) y la preocupación por la eficacia responde a la asociación entre la legitimidad de la acción pública y el manejo adecuado de los recursos públicos (Merino, 1992 :11).

La aceptación de las reglas legitimadoras de los regimenes poliárquicos se refuerza por los resultados materiales de las medidas y de las políticas de gobierno sostiene Alcántara apoyándose en Offe.

En nuestro mundo el problema es que todo se considera político y el Es-tado tiene una responsabilidad política entrelazada en toda la estructura de la sociedad. La libertad consiste no en negar esa interpenetración, sino en definir sus usos legítimos en todas las esferas y decidiendo cual debe ser el camino de penetración y como salvaguardar una responsabilidad pública y una participación de todos en el control de las decisiones (las políticas). (No-gueira,1999, 24)

Para Uvalle:

“La eficiencia en la democracia es fruto de las instituciones públicas y privadas, siendo en el caso del Estado, un compromiso de alta política para asegurar la gobernabilidad y la estabilidad de la vida pública.”

Tomando en cuenta la nueva relación de la sociedad y el Estado ello im-plica delimitar ámbitos de competencia, estrategias de cooperación y formas

10 Véase a Alcántara Manuel, en Merino Huerta, Mauricio,comp, (1992) Cambio político y Gobernabilidad, CONACyT, México, D:F

89PENSO D ALBENZIO

de interacción que faciliten el aprovechamiento de los esfuerzos sociales e in-dividuales. Dentro de estas relaciones adquieren relevancia las fórmulas prác-ticas de corresponsabilidad pública, funcionamiento abierto del gobierno.

6. PROGRAMAS EN CONDICIONES DE COMPLEJIDAD

La complejidad actual no requiere concordando con Nogueira (1999:4) la ela-boración de programas que puedan ser llevados por los computadores sino que depende de perspectivas , que se apoyan en estrategias que nos permitan avanzar en dirección a lo que es incierto y aleatorio.

Nada más complejo que tratar de definir el concepto de estrategia pues cada autor enfocará la estrategia de acuerdo con su perspectiva11. En sus linea-mientos principales podemos decir que la práctica estratégica, refleja el debate entre los enfoques de planeación formal y social.

Las diferentes teorías de planeación reflejan diferencias situacionales y diferentes realidades organizacionales. La planeación formal se ve afectada por el acuerdo o desacuerdo entre múltiples actores en la percepción de las variables endógenas y exógenas claves de las organizaciones y sus relaciones con el entorno12. La validez de la excesiva formalización y la construcción de escenarios futuros es cuestionada porque se sostiene que si bien sólo hay una situación fáctica del mundo real, hay tantas visiones estratégicas como actores sociales.

Una estrategia es el arte de interpretar las informaciones que se produz-can en la acción , de integrarlas , de formular rápidamente determinados es-quemas de acción y de estar en condiciones de reconocer la mayor parte de las certezas posibles para enfrentar lo que es incierto (Nogueira,1999:4)

Es necesario establecer la diferencia entre programa y estrategia sostiene Morin porque en esta distinción está la diferencia entre pensamiento sim-plificante y pensamiento complejo. Un programa es una secuencia de actos decididos a priori y que deben empezar a funcionar uno tras otro sin variar. Siempre que las condiciones del entorno no cambien o sean perturbadas el programa puede funcionar bien.

11 La metáfora de los ciegos que palpando el elefante suponen que es un árbol o una víbora, este recurso empleado por algunos autores sirve para expresar la complejidad del tema.

12 Ubicando en el entorno el tipo de relaciones con otras organizaciones, actores, institucio-nes.


“La estrategia es un escenario de acción que puede modificarse en fun-ción de las informaciones, de los acontecimientos, de los azares que so-brevengan en el curso de la acción” La estrategia es el arte de trabajar con incertidumbre, la estrategia de pensamiento es el arte de pensar con la in-certidumbre y la de acción es el arte de actuar en la incertidumbre13.

Puesto que los programas son proyecciones abstractas y mecanicistas que los acontecimientos desbaratan no se pueden hacer programas para el futuro. Sin embargo no se puede navegar sin rumbo, siempre debe haber una idea faro que ilumine el camino por lo que se proyectan valores, ideas-fuerzas, ideas motoras. y la acción es siempre una estrategia. ( Morin,1998: 439)

El problema verdadero sigue consistiendo en que se privilegia al progra-ma y no a la estrategia. (Morin, 1998 :441)

Después que nos libremos del preconcepto de que todo lo que hace el Estado y su burocracia está equivocado, mal hecho y contrario a la libertad, y de que todo lo que es hecho por los individuos particulares es eficiente y sinó-nimo de libertad-podremos enfrentar adecuadamente el verdadero problema. Nuestra postura no es sustituir la responsabilidad del Estado sino comple-mentarla ante la creciente complejidad con la participación y el conocimiento de múltiples actores

Coincidiendo con la opinión de Morin debemos aprender a vivir con la incertidumbre y no hacer cualquier cosa para evitarla . Es bueno tener certeza, pero una falsa aproximación a la certeza es malo.

Aunque dadas las características específicas del campo social la defini-ción y ejecución de una estrategia comporta dos dimensiones indisociables, la de los actores movilizados por una decisión colectiva y aquella de las ac-ciones comunes que definen las metas a alcanzar. La estrategia no se limita a la racionalidad formal y relativamente abstracta de la acción en su relación de efectividad entendida como objetivos /resultados que niega los juegos de relaciones entre actores pero tampoco se limita a la dimensión de los actores.

Las estrategias no pueden ser construidas sobre un mismo modelo, de-penden de la naturaleza de los juegos entre actores, de las situaciones proble-mas, unas con base en amplios consensos, otras se relacionan en juegos más conflictivos circunscriben la acción a ciertos contenidos y sobre resultados

13 Hay una diferencia entre acción y el pensamiento , pues muchos modos de acción son complejos en la práctica pero no en la teoría ( Morin,1998: 439)

91PENSO D ALBENZIO

precisos a lograr. La dinámica de la acción colectiva resulta así tanto de las relaciones entre los actores como de las actividades producidas o resultantes.

La búsqueda de resultados visibles , la efectividad y credibilidad , en este tipo de propuestas descansa sobre la capacidad de producir actividades y la obtención de resultados concretos, pero requiere también de la ampliación de las bases sociales, del aprendizaje organizacional y construcción de responsa-bilidades tanto a nivel interno de las organizaciones como externo con otras organizaciones e instituciones.

Para Paulo Freire el hombre no puede ser comprendido fuera de sus re-laciones con el mundo, puesto que es un ser- en-situación, es también un ser de trabajo y transformación del mundo. El hombre es un ser de la praxis, de la acción y además de la reflexión . En estas relaciones con el mundo, a través de su acción sobre él, el hombre se encuentra marcado por los resultados de su propia acción” (Freire,1977: 29)

A GUISA DE CONCLUSIÓN :

Los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia han funcionado como “ideas cárcel” en la gestión de programas sociales. Pese a las promesas contenidas en planes de desarrollo y las declaraciones de gobernantes, la desigualdad cre-ciente de un mayor número de gente, la marginalidad, la exclusión hacen que sea un imperativo ético , construir mecanismos de intervención que mejoren el acceso de la mayoría a recursos que le son propios.

Los significados de efectividad, eficacia y eficiencia son diversos y tienen en común que no son neutros. El establecimiento de criterios de evaluaciòn varía según la percepción, valores y los intereses de los actores que inciden y se consideran referentes para delimitar los criterios y realizar algún tipo de medición. Por lo observado es conveniente precisar a que nos referiremos al hablar de efectividad, esclarecer los alcances de nuestras definiciones.

Con base en la revisión de la literatura sobre el tema , considerando la complejidad, la incertidumbre y los problemas sociales actuales para mejorar la efectividad en la gestión de programas sociales se tiene al menos tres alter-nativas :

1. sistematizar experiencias exitosas para generalizarlas.

2. pensar que la incertidumbre y los cambios son continuos y se necesi-tará continuamente de otro tipo de expertos y de otras relaciones arre-


glos, redes para enfrentar estos problemas dado que en cada tiempo, lugar los arreglos no serán iguales.

3. la tercera trabajar con las dos anteriores observando su complemen-tariedad.

La gestión de programas sociales en condiciones, que han sido calificadas por diferentes autores como, de complejidad, de turbulencia, de incertidum-bre, requiere resignificar la gestión misma por la especificidad del campo so-cial. Poner mucha atención en la determinación de lo que se considerara como exitoso y hacer trasparentes los criterios que conducen a esta categorización.

La eficacia de los programas sociales no puede conceptualizarse sin refe-rencia al para qué, que se vincula con lograr el desarrollo sustentable, el cómo se relaciona con la construcciòn de políticas pùblicas y programas sociales

A su vez las estructuras donde se llevan a cabo los procesos de contruc-ción (diseño, implementación, control y evaluación) de políticas públicas, en-tendidas como arreglos organizacionales tienen que dar cabida a los procesos necesarios para construir y llevar a cabo la acción.

Si bien se ha visto que efectividad lograda a través de planes y programas elaborados en estructuras burocráticas de manera centralizada por los gobier-nos no opera, tampoco hay que tomar la posición extrema de que todo lo que hace el Estado a través de los gobiernos que lo representan está mal.

La colaboración de actores diferentes al gobierno en la construcciòn de políticas públicas, tiene como meta contribuir a la efectividad superando las limitaciones de la acción de cada actor de manera separada.

La condiciòn de objetivos intermedios de cualquier definiciòn de efecti-vidad, eficacia o eficiencia no les resta importancia sino por el contrario. Ante recursos escasos y grandes necesidades, el buen uso de los recursos públicos amerita reflexionar en torno de estos temas a fin de mejorar los programas sociales mediante una gestiòn que aporte a la mejora de la calidad de vida y el desarrollo sustentable o los objetivos máximos que se persigan

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CAPÍTULO V

LA REGIONALIZACIÓN EN EL MÉXICO 2015

Gretchen González Parodi1

INTRODUCCIÓN

Las entidades federativas presentan un estado de desarrollo y ritmo de cre-cimiento altamente desigual, con alto porcentaje de pobreza con lo que no se puede llegar al desarrollo armónico y de bienestar que merecen los más de 113, millones de mexicanos2. La mayoría de la población está excluida de los beneficios sociales donde persiste una gran desigualdad, con muy marca-dos déficit, particularmente en la región sur y sureste del país. En el aspecto económico, las posibilidades de un crecimiento se ve limitado por la mínima infraestructura que restringe la creación de empresas sociales y privadas, así como la expansión de las unidades productivas que están en operación.

Por otro lado, en el ámbito nacional hay poco crecimiento del mercado interno y una baja participación en los mercados globales. En México prevale-ce un desarrollo regional desequilibrado con niveles altamente diferenciados en educación, salud, competitividad, productividad, capacidades productivas y en los satisfactores sociales que impiden el desarrollo social, como base de todo desarrollo y en particular de un desarrollo sostenible.

1 Profesor Investigador. Coordinadora Seminario Investigación Fortalecimiento del Federa-lismo Mexicano, Dpto. de Administración, Dirección de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco

2 Información INEG. http://www3.inegi.org.mx/sistemas/biinegi/?e=0&m=0&ind=1002000001, 2010

LA REGIONALIZACIóN EN EL MÉXICO 201596

Se considera que para México el modelo de desarrollo sostenible es la única vía de lograr mejores niveles de bienestar en el ámbito social, económi-co y ambiental.

Esta investigación permite identificar el grado de correspondencia entre los objetivos, estrategias y líneas de acción establecidas entre la planeación nacional y los programas regionales para el desarrollo. Esto posibilita conocer las formas del diseño de la política de desarrollo regional del gobierno y, así como los actores y aspectos relevantes que se consideran en los términos de contenido y relación jerárquica entre la planeación nacional, programas sec-toriales, programas regionales y proyectos.

1. REGIONALIZACIÓN CONCEPTUALIZACIÓN

La regionalización se comprende como la subdivisión de un territorio en áreas menores con características más o menos similares. La que puede consi-derarse un instrumento de apoyo para transformar las condiciones generales de determinado territorio y puede constituirse en la base fundamental de la planeación. Las regiones son áreas territoriales con características propias, de diferentes órdenes, que por sus propias características se desarrollan con dis-tintos ritmos e intensidad, independientemente que tengan o no el reconoci-miento de sus gobiernos3.

La forma en como se delimitan las regiones depende sólo de los criterios que tome la autoridad de gobierno competente, las que independientemente de las variables que se utilicen para su constitución, una vez que éstas son defi-nidas conservan la unidad interna. Por lo general, en la literatura se encuentra que las prácticas de regionalización se aplican el enfoque económico y social a las dimensiones territoriales.

Estas unidades territoriales son la base para la planeación de una gestión integrada en los aspectos sociales, económicos y ambientales, en la medida que se puede tener conocimiento de la situación que guardan los recursos, tanto reales como potenciales, dado que estos constituyen la información bá-sica para la planeación del desarrollo sostenible.

Con esta información, se hace posible conocer las características particu-lares de determinada región como es el grado de desarrollo de la población en sanidad, salud, educación, vivienda, infraestructura urbana, fuentes de traba-

3 Para el caso de México la referencia está dada para los gobiernos del ámbito federal, estatal y municipal.

97GONZÁLEZ PARODI

jo, grado de productividad, vías de comunicación, principales y secundarias, así como la identificación de los desequilibrios y las desigualdades al interior de cada una de las regiones. En este contexto también resulta importante se-ñalar como se categoriza la regionalización de carácter ambiental, donde es necesario realizar un inventario para conocer los ecosistemas que coexisten, cuyo objetivo principal es incluir toda la heterogeneidad ecológica que pre-valece en un determinado espacio geográfico para proteger esos hábitats y las áreas con funciones ecológicas vitales para la biodiversidad.4

Definir el establecimiento de regiones en un territorio está en función del modelo político que se adopten conforme a los propios objetivos del gobierno y del modelo de desarrollo escogido. Por esta razón, es que pueden haber va-rias regiones en una misma entidad federativa en la línea del tiempo.

En México existe una amplia y diferenciada gama de regiones, las que se establecen conforme a los intereses institucionales del organismo público de que se trate, así se encuentra la regionalización de la Comisión Nacional del Agua, (CONAGUA), de las Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales (SEMARNAT), Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano las de (SEDATU) y de la Secretaría de Educación Pública (SEP), sólo por citar al-gunas. Esta situación sucede en México, donde desde la década de los setenta se incorporaron instrumentos de planeación en desarrollo regional y en cada sexenio de gobierno han habido modificaciones en cuanto a los criterios e intereses en la regionalización del territorio nacional. Por ejemplo, para la re-gionalización de carácter ambiental se consideran los estudios basados en los ecosistemas, cuyo objetivo principal es considerar la heterogeneidad ecológi-ca que prevalece en determinado espacio geográfico para proteger hábitats y áreas con funciones ecológicas vitales para la biodiversidad, particularidades que no se considerarían si se trabaja con otro tipo de intereses5 para la regio-nalización. Por ejemplo la CONAGUA, tiene definidas cuencas hidrográfi-cas, las que están organizadas en 37 regiones hidrológicas y en 13 regiones hidrológico-administrativas.6

4 Regionalización: Consultar página; http://wwwsebaregionalizacion.blogspot.mx/2009/04/regionalizacion-concepto.html, 2009

5 En México se registran varias experiencias de regionalización, destaca la Regionalización Ecológica del Territorio realizada desde la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en el año 1986, la que marca el punto referencial del ordenamiento territorial y ecológico de México. Al respecto puede consultarse la página electrónica;

http://www.conabio.gob.mx/conocimiento/regionalizacion/doctos/regionalizacion.html.6 Ver: http://www.conagua.gob.mx/atlas/ciclo09.html


Recientemente en la SEP7 se propuso organizar al país en cinco regiones a fin de coordinar la aplicación de la reforma educativa, estas regiones son: 1. Noroeste con los estados: baja California, baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora; 2. Noreste con los estados: Coahuila, Nuevo León, Durango, San Luis Potosí y Tamaulipas; 3. Occidente con los estados: Aguascalientes, Colima, Michoacán, Guanajuato, Nayarit, Jalisco, Querétaro y Zacatecas; 4. Centro con los estados: Estado de México, Hidalgo, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito Federal y, 5. región Sur-Sureste con los estados: Campeche, Chia-pas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y yucatán.8 Surge la pregunta si con la regionalización que pretende la SEP se puede garantizar los objetivos de una educación que permita superar el atraso social y la cohesión social, como elementos básicos para avanzar en el desarrollo sostenible de México.

2. DESARROLLO SOSTENIBLE

El desarrollo sostenible se conceptualiza desde una perspectiva sistémica, en el que es posible “Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras, para atender sus propias necesidades.”9 Partimos de la idea de que no puede hablarse de desa-rrollo si éste desarrollo no implica la libertad de todos y cada uno de los seres humanos para elegir conscientemente su destino individual y colectivo.

La sostenibilidad y el desarrollo sostenible son procesos que se constru-yen a través del tiempo y corresponden a un proceso volitivo que depende de decisiones políticas y de la participación ciudadana expresando voluntad de cambio, en el que se conjugan los sistemas políticos, económicos y sociales, para logar una vida digna y adaptarse a las nuevas condiciones ambientales y del cambio climático.

Siempre se debe presentar y consultar a la ciudadanía cómo una acción particular puede beneficiar el desarrollo, económico, social y ambiental.10

7 Comunicado 260- “Llevaré a la SEP a todos los estados”: Nuño Mayer , http://www.comuni-cacion.sep.gob.mx/index.php/comunicados/septiembre-2015/1190-comunicado-260-llevare-a-la-sep-a-todos-los-estados-nuno-mayer, 2015

8 Ver: http://www.lja.mx/2015/09/plantea-sep-dividir-al-pais-en-cinco-regiones-educati-vas/

9 Aalgorrg commitments10 Sustainable cities.eu http://www.sustainablecities.eu/news, 2015

99GONZÁLEZ PARODI

Cuadro 1. Desarrollo sostenible

El Desarrollo Sostenible

Áreas a trabajar Implementación de acciones

Gobierno Planear de manera intersectorial el proceso de planificación integral nacional, para alcanzar el desarrollo económico, social y ambiental conjuntamente con la ciudadanía.

Gestión local para la sostenibilidad

Implementar acciones en el ámbito local en lo económico, social y ambiental

Protección de bienes naturales

Promover políticas públicas para la protección e incremento de áreas verdes, de la vida salvaje, protección del paisaje, y programar la reducción del consumo de energías fósiles.

Consumo responsable y opciones de estilo de vida

Inducir al consumo responsable, comercio justo, estimular compras verdes, la implementar acciones para disminuir y tratar técnicamente los residuos domiciliarios y municipales

Transporte y comuni-caciones

Mejorar la movilidad en calles, carreteras y vías férreas, tanto para uso de personas, como de carga, a fin de proteger la economía y controlar emisiones contaminantes.

Promover la equidad y bienestar social

Diseñar políticas públicas para la reducción sustancial de la pobreza, las desigualdades, la exclusión social y lograr la equidad social.

Economía sostenible Promover oportunidades de negocios y de bienestar social que favo-rezcan el desarrollo integral en los diferentes ámbitos del país.

Fuente: Elaboración propia con base en: Aalborg commitments 2006.

En el siguiente esquema se muestra la forma de la interacción de los dife-rentes medios, social, económico y ecológico, con especial atención a las inte-racciones entre estos y sus resultados y las variables que se tienen que atender para el logro de la sostenibilidad en un proceso permanente de desarrollo. También se aprecia como la dinámica permanente en la interacción represen-ta la complejidad del tema. y así como complejo debe ser atendido en todas sus dimensiones; el pretender ver los problemas complejos como sencillos y de fácil solución no ayuda a la verdadera atención y solución de los problemas socio-económico-ambientales.


Esquema 1. bases del desarrollo sostenible

Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Desarrollo_sostenible

3. PLANEACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

La planeación es un instrumento económico-administrativo con el que se busca un cambio deseado para las regiones en cuestión. La importan-cia de la planeación en la regionalización debe hacerse de manera in-tegral, considerando los principios establecidos por Gonzalo Martner para lograr resultados exitosos. Estos son: a) racionalidad, para lo cual se requiere seleccionar alternativas en forma inteligente, es decir, considerando de manera simultánea los criterios económico, social y ambiental; b) previ-sión, establecer plazos para la ejecución de las acciones que se planifican; c) universalidad, se requiere analizar las posibles consecuencias en los ámbitos de los sectores público y privado; d) unidad, las acciones emprendidas de-ben estar integradas entre sí y de manera de conformar un todo orgánico y compatible, en otras palabras, debe haber una integración coherente de los programas regionales y sectoriales; e) continuidad, establecer estrategias que permitan que las acciones que se instrumenten permanezcan y se sigan eje-cutando a largo plazo, para dar continuidad a los objetivos y políticas pro-puestas de manera eficiente y responsable; f) inherencia, la programación de la planeación es necesaria para organizar las acciones a emprender, así como conocer la disponibilidad de los recursos para alcanzar los objetivos estable-

101GONZÁLEZ PARODI

cidos. En síntesis “planificar implica reducir el número de alternativas que se presentan a la acción a unas pocas, compatibles con los medios disponibles” . Para el logro de la planeación regional es preciso atender a estos principios metodológicos donde se conjunte la acción del gobierno con la ciudadanía, es decir, actuar en un ambiente democrático gobierno-ciudadanos.

En México, la planeación y la regionalización tienen que atenderse a lar-go plazo y superar los períodos de sexenales de gobierno. El PND es un ins-trumento de planeación sexenal para cada período de gobierno, con lo que se estrangula la planeación a largo plazo la que se considera debe cubrir entre unos 25 o 30 años.

Esquema 2 . Interrelación en la planeación del desarrollo regional

Región en Entidad Federativa

Gobierno Federal

E sta d o

E sta d o

Fuente: Elaboración propia

La planeación del desarrollo regional sostenible a largo plazo es un pro-ceso dinámico que requiere la implementación de acciones participativas del gobierno y los diferentes actores sociales cuyo objetivo sea el desarrollo inte-gral sostenible de la región y del país. La planeación del desarrollo regional puede considerarse la base fundamental del respeto a la libertad para que en cada región y entidad federativa se decida el rumbo de su destino social y productivo en congruencia con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos secundarios. Así la pla-neación del desarrollo regional según favorece la interacción entre los órdenes


de gobierno, entre gobierno federal-entidad federativa-región. Las regiones se integran en el territorio de una entidad federativa, por lo tanto, se considera que la federación debe ser respetuosa de los órdenes de gobierno como se muestra en el esquema 2.

4. REGIONALIZACIÓN 2013-2018 EN MÉXICO

En este punto se aborda la regionalización desde la perspectiva del desarro-llo sostenible, el diagnóstico y los proyectos estratégicos de los programas de desarrollo regional establecidos por el gobierno federal para el período 2014-2018, a el fin de conocer si éstos contribuyen o no a reducir la brecha de des-igualdad interregional y potenciar el desarrollo nacional integral.

Así el establecimiento de las regiones de un territorio está en función de las variables elegidas y objetivos establecidos por el gobierno, y que por lo tanto pueden haber varias regiones en un mismo territorio. Tal es el caso de México, ya que desde la década de los setenta se incorporaron instrumentos de planeación en el desarrollo regional y en los diferentes períodos de gobier-no han habido modificaciones en cuanto a la regionalización territorial y sus propósitos.

En el estudio de la regionalización es prioritario concebir del territorio desde la perspectiva de la planeación del desarrollo con visión integral, de largo plazo y entendiendo al desarrollo como la única forma posible “sosteni-ble de desarrollo,” (por lo menos en estos años del capitalismo) que permite la conceptualización sistémica de la realidad e interrelación de los factores económicos, sociales, y ambientales, y así poder identificar los instrumentos que contribuyen al desarrollo regional del país.

En este sentido y bajo las consideraciones de alcanzar un desarrollo in-cluyente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2012a:24) recomendó a México unificar el financiamiento de las políticas de desarrollo regional y aumentar la certidumbre por medio de un proceso presupuestario multianual.11

El PND 2013-2018 fija la estrategia general de elevar la productividad para llevar a México a su máximo potencial, para lo cual, la acción del gobier-

11 Aceptar la recomendación de la OCDE, permitiría la institucionalización de la planeación nacional de desarrollo de largo plazo incluyendo en este proceso a la planeación del desa-rrollo regional dado que los programas y proyectos del gobierno serían transexenales y la participación de los diferentes actores locales y nacionales.

103GONZÁLEZ PARODI

no se establece en torno a las metas nacionales entre las que están: “México Incluyente, México próspero y México con responsabilidad global” y que para alcanzar estas metas, reconoce la necesidad de democratizar la productividad y también democratizar la vida en sociedad.

Según Ayala, para que “… una democracia sea auténtica, tiene que ser estructural y diseminarse en todas las esferas de la sociedad. Es decir, tiene que entenderse como una configuración de la sociedad y el Estado que responda a las necesidades de las mayorías, al derecho de la participación equitativa en la propiedad y en la renta nacional, así como en la determinación de las grandes decisiones sociales y políticas.”12

En México, la SEDATU, elaboró tres Programas Regionales para el Desa-rrollo: 1) Programa Regional para el Desarrollo del Centro; 2) Programa Re-gional para el Desarrollo del Norte y, 3) Programa Regional para el Desarrollo el del Sur-Sureste para el período comprendido entre los años 2014-2018.

A finales del año 2013, la SEDATU presentó el Programa Sectorial de De-sarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2014-2018 que tiene por objetivo prin-cipal lograr un México incluyente a partir de un aprovechamiento sustentable y equitativo del territorio nacional y sus recursos. En el apartado destinado al diagnóstico del desarrollo urbano y vivienda y, en particular al Desarrollo Regional Sustentable, se consideran los aspectos sociales y de competitividad, donde se considera el porcentaje de la población en pobreza extrema por en-tidad federativa y el índice de competitividad social por entidad.

La Región Sur-Sureste se integra con los estados Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y yucatán. El do-cumento presenta el desequilibrio entre las tres Regiones y el gran rezago de los estados que integran la región Sur-Sureste como son Chiapas, Guerrero y Oaxaca, en comparación con los estados del norte del país que tienen el mayor grado de desarrollo en infraestructura de comunicaciones, mayor número de escuelas y menor grado de pobreza entre otros indicadores, como se muestra en la tabla 1.

12 Hacia una democratización de la sociedad. Un enfoque estructural, http://www.uca.edu.sv/revistarealidad/archivo/4de3b4d4e45d5haciauna.pdf, 2015


Tabla 1. Integración de las Regiones para el Desarrollo

RegionesEntidades

FederativasNo. de SURs1

Población (Millones)

SURs Total

Norte 9 21 17.65 24.93

Centro 14 17 37.9 55.65

Sur-Sureste 9 17 12.66 31.75

Total 32 55 68.21 112.33

Fuente: SEDATU, 2014, “Programa regional para el desarrollo del Sur- Sureste”.

Como se presenta en la Tabla 1, la población que ocupan las SURs repre-senta 68.21 y el 60.72 por ciento de la población nacional, lo que permite iden-tificar que se requiere un mayor grado de inclusión en la región sur-sureste dada la pobreza y la falta de desarrollo del mercado interno y la consecuente exclusión hacia la globalización.

De esta manera se reconoce oficialmente de manera evidente que durante años ha habido ausencia de una política nacional de desarrollo del país, de la adopción del enfoque sectorial y de la necesaria visión política de un desarro-llo integral para México, situación que ha contribuido a la agudización de los desequilibrios entre las regiones y entidades federativas. Además, la SEDA-TU elaboró el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) 2014-2018, en el cual se establece la Política Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) fundamentada en principios de complementariedad, solidaridad, inclusión, sustentabilidad, equidad e innovación. En el documento se reconoce que para lograr un desarrollo nacional, es necesario fomentar el desarrollo regional a partir de sus potencialidades y que se superen los factores negativos. Los ob-jetivos explícitos de los programas de desarrollo nacional de la PNDR son reducir las diferencias en desarrollo económico y calidad de vida entre los pobladores de las diferentes regiones. En este sentido la política de desarrollo regional presentada pretende impulsar un federalismo que sea incluyente para promover el desarrollo económico, infraestructura, conectividad y el bienes-tar y prosperidad de los mexicanos.

Hoy a la luz de la realidad, estos son aspectos no se han superado, según lo demuestran los resultados presentados por la Secretaría y el Consejo Na-

105GONZÁLEZ PARODI

cional de Evaluación de la Política Social, donde no se advierten mejoras en y la región Sur-Sureste, la que continúa sumida en la desigualdad y pobreza, y donde las inversiones privadas, como las que ocurren en Oaxaca con insta-laciones de alto costo para la captación de energía eólica y con notables ga-nancias para el sector privado, sin que se aprecien beneficios para la sociedad oaxaqueña.

En el PND de éste período de gobierno, se declara la importancia de re-cuperar el enfoque regional del desarrollo con atención a lo siguiente: a) Con-tribuya a tratar los problemas multifacéticos e intersectoriales como son la mitigación de la pobreza, la prevención del delito, la elevación de la calidad de vida, la inclusión social, la productividad y la competitividad, la sustenta-bilidad y la participación social en el desarrollo y, b) que las infraestructuras, los equipamientos, los servicios y en general, la racionalidad del proceso de desarrollo, se oriente a resolver las necesidades de las regiones y a poner en valor sus recursos y vocaciones territoriales.

Si bien la incorporación del enfoque regional para el desarrollo puede aportar elementos complementarios a la planeación nacional y local, en sí mismo no resuelve los problemas económicos y sociales, sino que esta pro-blemática demanda primeramente la expresión real de la voluntad política de cambiar la actual situación de pobreza e injusticia, en donde las autoridades de gobierno se decidan a trabajar con la participación activa de los todos los actores privados y sociales en la concreción de proyectos de inversión que dinamicen la actividad productiva empresarial, generen empleos bien remu-nerados y se definan políticas sociales orientadas a mejorar los pilares sustan-tivos de todo proceso de desarrollo sostenible como es la educación, salud y alimentación, para minimizar la pobreza y favorecer la necesaria inclusión social en la regiones y en todo el país.

En el Programa Regional para el Desarrollo del Sur-Sureste se establece que:

“…Las metas nacionales México Incluyente y México Próspero tienen como objetivo, lograr una mayor y mejor coordinación interinstitucional que ga-rantice la concurrencia y corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno tanto en el ordenamiento sustentable del territorio, como en el impulso al desarrollo regional, se pretende reactivar una política de fomento económico enfocada a incrementar la productividad de los sectores dinámicos y tradi-


cionales, de manera regional y sectorialmente equilibrada…”13 Con esta ma-nifestación de voluntad del gobierno federal,14 y habiendo pasado más de un año y medio, existen elementos para abordar una evaluación, para co-nocer si en realidad ésta regionalización está orientada hacia al desarrollo integral y sostenible y a la inserción en el mercado nacional y global, o si la acción interinstitucional no supera la elaboración de un buen diagnóstico y la etapa de declaraciones con propósitos del gobierno.

Dado que no se encuentra disponible en un documento metodológico que explique los criterios para el establecimiento de las tres regiones en el país elaborado por la SEDATU, se deduce su existencia como insumo interno de la dependencia. Ante esta situación, basándose en presentaciones institucio-nales de la Secretaría, se reconoce que para el cumplimiento de los objetivos y metas del PND se utilizó como marco de referencia el concepto de Sistemas Urbano Regionales (SURs) con el propósito de establecer un Marco Regional Estructural y Funcional que permita definir estrategias y ponderar proyectos económico-productivos para promover eficacia y competitividad en las acti-vidades productivas, así como promover la transversalidad y la coordinación intersectorial e intergubernamental.

A los SURs se les definen como redes policéntricas de ciudades con fun-ciones complementarias y de integración en las actividades económicas y ur-banas que generan sinergias y las hacen o pueden hacer, mayormente produc-tivas y competitivas. Tienen su centro estratégico en las zonas metropolitanas y capitales estatales, con un radio de influencia de 60 kilómetros.

Para el cumplimiento de las metas del PND y las de regionalización se requiere un plan de acción coherente e integrador que considere objetivos, es-trategias y líneas de política pública. Las metas nacionales vinculadas con los Programas Regionales de Desarrollo corresponden a México Incluyente y Mé-xico Próspero. El primero plantea garantizar el ejercicio efectivo de los dere-chos sociales de todos los mexicanos, que supere el asistencialismo y conecte el capital humano con las oportunidades que genera la economía en el marco de una nueva productividad social, que disminuya las brechas de desigualdad y que promueva la más amplia participación de la sociedad en los asuntos de gobierno y en el diseño e instrumentación de políticas públicas como factor

13 Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, 2014, “Programa regional para el desarrollo del Sur- Sureste”, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, p.3

14 Publicación en el Diario Oficial de la Federación 30 abril de 2014 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343113&fecha=30/04/2014

107GONZÁLEZ PARODI

de cohesión ciudadana. En tanto la segunda meta nacional México Próspero, tiene el propósito de promover el crecimiento sostenido de la productividad en un medio de estabilidad económica y con la generación de igualdad de oportunidades para sus habitantes.

Se considera que para el logro de estas metas y en particular en la Región Sur–Sureste es imprescindible hacer énfasis en el incremento de infraestruc-tura física, así como en la infraestructura social que posibilite mejores con-diciones de vida, salud, alimentación y educación para todos sus habitantes.

Ambas metas nacionales representan retos en materia de política pública de índole social y económica, para lo cual se requiere de estrategias locales que permitan un funcionamiento interactivo dado que en las regiones con po-breza y baja productividad es indispensable avanzar de manera simultánea en los diferentes frentes para conseguir un impacto positivo real, es decir, tanto que la población incremente la calidad de vida con oportunidades de empleo decente como las empresas privadas cuenten con una política económica que permita la generación de conocimientos y el fortalecimiento de los sectores estratégicos regionales.

Las estrategias transversales para el desarrollo nacional que están estable-cidas en el PND 2013-2018 son plausibles como: 1) Democratizar la Producti-vidad, la cual demanda el diseño y la implementación de programas guberna-mentales que incrementen la productividad en los sectores, regiones y grupos de la población; 2) Gobierno Cercano y Moderno, refiere a las políticas y los programas del gobierno orientados a resultados y optimización en el uso de los recursos públicos, utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación e impulso de la transparencia y la rendición de cuentas y, 3) Perspectiva de Género, donde se contempla la necesidad de realizar accio-nes específicas y concretas orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y evitar que las diferencias de género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación. En este sentido, el PND instruye a las dependencias de la Administración Pública Federal a cumplir con el objetivo de alinear los pro-gramas sectoriales, institucionales, regionales y especiales a los temas de las estrategias transversales establecidas.

Al respecto Ricardo Uvalle (2014:38) señala que “…es fundamental que el perfil del Gobierno Cercano y Moderno sea un arquetipo de comportamiento institucional que asegure a México ingresar con más velocidad a las transforma-ciones que impulsan la globalidad y la dinámica acelerada de la economía de mercado.” En este sentido, el gobierno no sólo debe ser un actor con una diná-mica permanente que incentive a los otros actores de la sociedad para valorar


las diversas iniciativas con viabilidad de concreción entre los sectores público, social y privado, sino que además vigile y promueva que estas funcionen, con el propósito de incentivar el mercado interno con financiamiento, con apoyos a la generación de empleo e incremento de la productividad tanto en áreas rurales como industriales y que también participen en la lógica de la par-ticipación de la globalización de mercados internacionales que representen beneficios reales para la población de las zonas con mayor grado de pobreza y baja productividad.

Al inicio del período de gobierno 2013-2018, se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y se creó la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) con el propósito de lograr un ordenamiento sus-tentable del territorio y transitar hacia un modelo de desarrollo urbano incluyen-te. Entre otras funciones a la SEDATU le corresponde el despacho de los asuntos relacionados con el desarrollo regional y urbano en dos vertientes: una, “planear, diseñar, promover, apoyar y evaluar mecanismos de financiamiento; y dos, “pro-mover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento”. Para dar cum-plimiento a ambos asuntos se considera la participación y coordinación entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, la de los gobiernos de las entidades federativas y los municipales; de las institu-ciones de crédito y de los diversos grupos sociales; es decir, con los actores del gobierno, sector social y privado. En este sentido y en términos del marco jurídico vigente es oportuno que se considere la visión integral del desarrollo regional al incluir actores de los ámbitos público, privado y social, expresando de esta forma la concordancia con los pilares que corresponden al desarrollo integral y sosteni-ble, mismo que aún está pendiente de construirse en la praxis del gobierno y en el de la sociedad.

5. PROGRAMAS REGIONALES DE DESARROLLO (PRORED)

Los Programas Regionales de Desarrollo del Norte, del Centro y del Sur-Su-reste 2014-2018 se fundamentan en el artículo 26 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)15, que faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD); los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del PND y los programas

15 CPEUM art. 26: “Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determi-narán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa.”

109GONZÁLEZ PARODI

de desarrollo, así como en la Ley de Planeación16, que en sus artículos 14 y 25 establece las características y objeto de los Programas regionales, y faculta a la SEDATU para proyectarlos y coordinarlos, de manera conjunta con estados y municipios. Por otra parte, las reformas a la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal (LOAPF), publicadas en enero de 2013, otorgan a la Secretaría las facultades para: formular las políticas públicas que armonicen las ventajas productivas de las regiones del país; proyectar y coordinar la pla-neación regional con la participación de los gobiernos de las entidades fede-rativas y municipales, y elaborar los programas regionales17.

Cuadro 2. Programas Regionales de Desarrollo

Fuente: Senado de la República (2014), Instituto belisario Domínguez, Reporte 11. Temas estratégicos planeación y política de desarrollo regional

Respecto a los cinco objetivos contenidos en los Programas Regionales de Desarrollo (PRORED) se alinean a dos de las metas nacionales, México

16 DOF 06/05/2015 Ley de Planeación art. 25. Los programas regionales se referirán a las re-giones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.

17 Ver SEDATU. Programa Regional de Desarrollo del Centro 2014-2018, P.6


Incluyente y México Próspero, cuyos objetivos y estrategias están vinculados a las políticas regionales y nacionales. Los PRORED consideran objetivos y líneas de acción, los cuales han sido planteados en la lógica de los objetivos de los Programas Institucionales, Sectoriales de la Planeación Nacional. Esta coherencia en los términos de los objetivos y estrategias brinda certeza de las acciones específicas que cada dependencia debe realizar, y en este caso par-ticularmente la SEDATU en la promoción del desarrollo regional. Aunado a lo anterior, es posible mediante los indicadores que contienen los PRORED conocer los impactos en las regiones y su población.

En el marco de la alineación de los PRORED y el PND, conviene enfati-zar que el desarrollo regional de las zonas indígenas y la conservación de sus instituciones sociales, políticas, económicas y culturales, están establecidas en la CPEUM. Por ende, es obligación de la Federación, los estados y los munici-pios, el abatimiento de los rezagos y carencias que afectan a las comunidades indígenas a través del impulso al desarrollo regional con el propósito de forta-lecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus habitantes con acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno.

Vinculado al punto anterior, está el papel que corresponde a los gobiernos municipales como actores locales, que se expresa en las facultades que tienen para participar en la formulación de los planes de desarrollo regional y, en los proyectos de desarrollo regional elaborados por los estados o la Federación, donde debe asegurarse la participación de los municipios. De esta manera la cooperación del gobierno municipal en los proyectos permite conocer la rea-lidad local y las particularidades que conforman determinados territorios. De esta forma es posible la identificación de problemáticas y planteamientos de las alternativas de desarrollo de los actores locales que en conjunto impactan en la transformación de la región que integran.

Con respecto a este aspecto tanto a nivel nacional como internacional son muchas las voces que se manifiestan en la crítica, aunque no se esté en concordancia con el contenido de estas. Por ejemplo, la OCDE (2012b:21-24) identificó disparidades regionales en México y expresó en los siguientes términos: “… las disparidades entre regiones aumentaron debido a que algunas capitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalización comercial. Las políticas para superar las desigualdades territoriales en México han sido en gran medida compensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de creci-miento de los estados rezagados. Así, y dado que el bajo desempeño de algunos estados afecta el crecimiento del país en su conjunto, la estrategia nacional para el desarrollo debe orientarse a fomentar la competitividad de los estados y pro-

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curar que las políticas para aumentar la eficiencia se complementen con las que atienden la desigualdad.”

Este organismo internacional abocado a la Cooperación para el Desa-rrollo Económico, (pero el que no se interesa por las condiciones sociales, ni las que corresponden a un desarrollo integral de México, sólo advierte sobre problemas que corresponden a la comercialización sin valorar los aspectos fundamentales del desarrollo del país que son los que corresponden al desa-rrollo social, al desarrollo económico y al desarrollo integral de las regiones y de México como nación. A propósito es oportuno señalar que en el diagnós-tico del PND vigente se identifican cinco barreras que limitan el desarrollo de México, estas son: 1) la fortaleza institucional, 2) desarrollo social, 3) capital humano, 4) igualdad de oportunidades y 5) proyección internacional.

En esta investigación se encontró que las barreras que están íntimamente relacionadas en la tendencia que es objeto de estudio en cuanto a la regiona-lización hacia la globalización corresponde a las de desarrollo social y la pro-yección internacional, la primera debido a la prevalencia de altos porcentajes de población en condiciones de pobreza, marginación, subalimentación, anal-fabetismo, bajo desarrollo humano en general y, la segunda porque a pesar de la ubicación geopolítica de México, la cual presenta una ventaja competitiva, aunado a compartir la frontera norte con la economía más grande del mundo no se instrumentan políticas públicas para solucionar con prontitud y eficien-cia las situaciones sociales y económicas del país. Por lo tanto, no se advierte un proceso referido a la regionalización con miras a la integración social, a mejorar los niveles muy bajos del ingreso, a fomentar el mercado interno, ni a fomentar los mercados de exportación. Lo anterior demanda acciones que requieren un ajuste en la planeación y programación para reorientar la políti-ca nacional y del desarrollo regional hacia los aspectos ya multicitados pilares del desarrollo sostenible la economía, lo social y lo ambiental, considerados siempre de manera simultánea.

Estas situaciones sin duda presentan una paradoja que invita a la reflexión desde las esferas del gobierno y la academia y, con la consecuente participación con los demás actores de la sociedad. En términos de Madrigal (2004c:167) para “…superar las desigualdades regionales, es necesario establecer un sistema de planeación para el desarrollo regional que permita identificar las prioridades dentro de la región y destinar los recursos en consecuencia, así como un nuevo marco de relaciones intergubernamentales alrededor de este sistema.”

También es oportuno hacer mención a la situación de la productividad. En general, la productividad del trabajo en las 10 entidades federativas menos


productivas del país es menor al 40% de la que se observa en las diez entidades más productivas. Las grandes diferencias observadas tienen entre otros aspec-tos, un claro componente de las características geográficas, que no se pueden obviar así como las particulares propias de la población, en donde predomina la población indígena con altos grados de subalimentación, analfabetismo, ocupación con muy bajos salarios y falta de seguridad social. Estas condicio-nes hacen que la productividad sea notoriamente menor en los estados del sur del país (PND; 2013:43). Estas circunstancias, en la que se genera, reproduce y agudizan las desigualdades y la exclusión social, hacen imperativo que los gobiernos estatal y federal, hagan énfasis en incentivar el mercado interno como motor dinamizador de la economía local y permita superar las barreras de la inequidad social. La instrumentación de políticas integrales orientadas al bienestar y a la mejora regulatoria integral que simplifique los trámites que realizan los ciudadanos y empresarios, y/o bien se estimule la economía social mediante un mayor financiamiento.

Por estas razones es indispensable que el gobierno regule las prácticas monopólicas e incentive a las empresas y a las cooperativas para generar pro-ductos y servicios de calidad.

Los gobiernos tendrán que otorgar mayor espacio a los académicos e in-vestigadores de las universidades públicas debido a que los proyectos de in-vestigación son confiables para la cooperación con las empresas y gobierno en la medida que son generadoras conocimiento e innovación y mucho son resultado de praxis en campo.

6. IMPORTANCIA EN EL DESARROLLO REGIONAL

En la teoría del desarrollo regional conviene hacer énfasis en la perspectiva de la planificación entendida como un proceso en continuo dinamismo y adap-tación. En donde los programas de regionalización se debe planear para mini-mizar los imprevistos y maximizar los aciertos desde el diseño de escenarios alternativos y viables en desde el gobierno y la sociedad en términos técnicos, económicos y políticos. La racionalidad como principio juega un papel cen-tral en la elección de posibles alternativas que tome el gobierno, productores, empresarios y personas, tanto para concretar las acciones futuras o para cono-cer las consecuencias de qué hacer y/o qué no hacer.

Desde una perspectiva sistémica y con base en Madrigal (2014b:170) el desarrollo regional sustentable debe entenderse como un modelo que: a) sea un catalizador para que en cada región se impulse la vocación económica es-

113GONZÁLEZ PARODI

pecífica en que la región evidenciar y desarrollar sus mayores potencialidades y, la que tenga acceso al desarrollo de la infraestructura que requiere su propio desarrollo económico y social; que se le permita la asociación y coordinación para su propia gestión, destino de la inversión pública y privada para el desa-rrollo proyectos estratégicos y, donde se apoye y favorezca la inclusión social como signo de mayores grados de democracia.

REFLEXIONES

La búsqueda de un mayor grado de eficiencia en la gestión del desarrollo sos-tenible de los gobiernos federal, estatal y municipal, es necesario establecer políticas públicas integrales, definir estrategias y concretar las instancias de coordinación para atender la problemática que está en los estados y munici-pios del país. Esto redundaría en el aumento de la eficacia y eficiencia en la reducción del gasto público y lo más importante en mayores satisfactores para la ciudadanía.

Los diagnósticos realizados de las diferentes regiones definidas por la SE-DATU son un buen avance, pero se está lejos aún muy lejos de contar con los instrumentos que permitan superar las condiciones de desigualdad, de pobre-za, de falta de oportunidades y de que se continúe con grandes potencialida-des de desarrollo desaprovechadas.

En cuanto a la política nacional de desarrollo regional está contenida en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, lo que permite vislumbrar la estrategia del gobierno en hacer énfasis en las ciudades dada la tendencia de población de localidades rurales a urbanas. Dicha alineación guarda lógica y cooperación interinstitucional al menos en lo que respecta a los objetivos y estrategias, dado que para materializarlos se requiere un alto grado de coordi-nación intergubernamental.

Los resultados de lo investigado de los trabajos realizados en la Progra-mación de la Regionalización para el Desarrollo del país, se evidencia que en la gestión de gobierno lo más complejo es la instrumentación, la puesta en marcha de la las estrategias y políticas públicas diseñadas, por lo tanto este ha de ser un aspecto para estudiar, analizar y actuar. Parece que es necesario identificar fortalezas institucionales para el diseño de las políticas públicas para el desarrollo regional que requiere de continuidad y, en particular dar mayor grado de participación a la ciudadanía con los diferentes actores de la vida económica, social y política.


Respecto a las concepciones del desarrollo regional, es prioritario como se se-ñaló en su oportunidad que el desarrollo regional sostenible sea entendido como un proceso integral donde los diferentes actores de la región deben tener los espa-cios para participar libremente para definir sus alcances, objetivos, metas y formas de lograr el desarrollo más conveniente para cambiar el presente de pauperización en lo social, económico y ambiental y, aproximarse al futuro deseado, donde las generaciones humanas y todos los ecosistemas puedan gozar de los recursos na-turales y ambientales necesarios para la vida digna.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ma 22 septiembre 2015.Madrigal, José (2004), “El modelo de planeación del desarrollo regional de la adminis-

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Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018”, en Revista de Administración Pública, 132 Vol. XLVIII No. 3, septiembre-diciembre, México.

CAPÍTULO VI

LA GESTIÓN MANAGERIAL Y LOS PROCESOS DECISORIOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Antonio E. Zarur Osorio1

INTRODUCCIÓN

El campo de lo público está siendo crecientemente invadido por la lógica ges-tionaria de las entidades privadas, que se han convertido en el espacio privi-legiado que ofrece desdoblamientos lógicos de formas que han venido siendo asimiladas por el espacio público, cada vez más acotado. Las formas tradicio-nales de decidir en lo público han sido puestas en duda como zonas obscuras que requieren de una perspectiva diferente, la de los procesos seguidos en las entidades privadas con el propósito, aparente, de mejorar sus definiciones en aras de una mayor eficiencia.

bajo la premisa de buscar los mejores resultados posibles con los recursos de que se dispone, para tareas tan elevadas como como son las del bienestar general, las formas gestionaria de las entidades privadas han logrado imponer su lógica en la discursiva estatal como un sistema de representaciones que, además, ha permeado a toda la formación social contemporánea, como una forma imaginaria de entender y comprender las funciones de un aparato, que está encaminado a asegurar las condiciones de reproducción del orden domi-nante.

1 Profesor investigador del Departamento de Administración de la UAM-A

LA GESTIóN MANAGERIAL y LOS PROCESOS DECISORIOS116

Hoy existen una multiplicidad de ejemplos que nos permiten cuestionar la validez del paradigma managerial privado, ejemplos de ello son los casos de OHL en México, donde la empresa en contubernio con personeros guberna-mentales han logrado ventajas que le han significado enormes ganancias a esa empresa de origen español que opera en México con pingues ganancias, o lo que sucede con Volkswagen, que alteró los valores de emisiones reportados a las autoridades, dañando a los consumidores y al medio ambiente, sin por eso detener las ventas de sus modelos. Seguramente con el paso del tiempo este tipo de asuntos ira creciendo y poniendo en tela de juicio las premisa que dan sustento a la superioridad managerial privada.

Para Peter Drucker (1972) lo que realmente determina la actuación de una entidad son los resultados, y una de las áreas más difíciles para conseguir ello, es la toma de decisiones puesto que las opciones son poco claras y preci-sas en función de un futuro tendencialmente turbulento, que se achica, frente a un pasado que se va haciendo cada vez más grande; donde el conocimiento y una mayor objetividad constituyen el presupuesto en un proceso de supe-ración para el ataque de los problemas, que intensifica las presiones sobre los entes decisores.

Los conceptos contemporáneos sobre gestión managerial hacen énfasis en recuperar una idea ordenada respecto del futuro y de las estrategias a se-guir, lo que debe incluir la mayor cantidad posible de información, así como el establecimiento de un programa, que se instauran en formas culturales – sin bien, sometidas a un amplio debate que adelante se registra– que operan como un modelo referencial de eficiencia.

Tras la debacle del modelo intervencionista del Estado y la transferencia de casi todo el aparato paraestatal a manos de empresarios privados nacio-nales y extranjeros, las nuevas representaciones de toma de decisiones, antes limitadas a una parte específica del espectro social, hoy han permeado a la totalidad de la formación, abarcando al Estado mismo, lo que se ha materia-lizado en la conducción de sus prácticas y en la forma en que los sujetos se insertan, participando, así, de ese sistema de ideas.

1. EL MODELO MANAGERIAL Y LA TOMA DE DECISIONES.

Con el propósito de dotar a este trabajo del suficiente fundamento teórico que permita construir una explicación en torno a la hegemonía del modelo orga-nizacional managerial privado y su desplazamiento al resto de la formación social, incluida desde la gestión pública, hasta la vida cotidiana de los sujetos;

117ZARUR OSORIO

así como reconocer el sustento sobre los que se levantan las teorías sobre los procesos racionales de decisión, su legitimación y búsqueda de generaliza-ción, con una postura genealógica, cuyo principio metodológico es la exposi-ción histórica y el modo en que se una práctica social actual, en un ejercicio de retrospección, para reconocer las relaciones estructurales de que procede y el contexto que le dota de significación, se dedicará la primera parte de este documento al trabajo de Herbert Simon , que es central para la comprensión del cómo y por qué de los desarrollos posteriores.

Esta parte del documento tiene como objetivo hacer una reflexión crí-tica en torno a la abstracción del proceso decisorio generado desde la teoría administrativa y de la organización, particularmente las elaboraciones de su máximo exponente, Herbert A. Simon, en el marco de la racionalidad instru-mental, que es un antecedente necesario para la comprensión, a finales del Siglo XX, de la instauración de un nuevo paradigma ideológico dominante, asociado a los cambios de la modernidad: el gerencialismo (que se autodefine científicamente fundamentado –matematizado y racional– y consecuente-mente alejado de la subjetividad ideológica y por tanto aparentemente neutro y objetivo).

Con el advenimiento de las grandes corporaciones y la intensificación del proceso de trabajo en el siglo XIX, se cierne en torno a este tipo de entidades un desafío derivado desde el carácter social del proceso y la racionalización, que es el problema de la integración y la coordinación de esfuerzos encami-nados a fines. Mientras existió una base artesanal en la producción –en la ma-nufactura– correspondió a los ejecutantes del trabajo decidir sobre los ritmos, la forma del objeto, uso de las herramientas, etc., pero con la aparición de la gran fábrica, el capital, enfrentó una serie de nuevos problemas para las cuales no había respuesta. La regulación de los procesos y la separación del trabajo material y el de conducción del proceso, aparecen, entonces, como condición histórica, que no es natural, sino procede del poder que pone bajo su mando a un número significativamente grande de trabajadores, y que divide las tareas de manera deliberada. Como condición de racionalidad el capital introduce normas y la noción de dirección como área exclusiva para la toma de decisio-nes, planificación, conducción, coordinación y control de las actividades de la organización, lo que da impulso a la constitución de un aparato de profesiona-les especializados y desvinculados de la propiedad, y la ciencia como recurso ligado y aplicado a la gestión y la producción empresarial.

Si bien todo trabajo colectivo ha implicado desde siempre cierto ejercicio de conducción, la gerencia, como parte integral del trabajo de dirección de


las empresas modernas, aparece en la división del trabajo capitalista, como categoría específica, y a partir de entonces, cobra relevancia significativa en relación con la eficiencia, la eficacia y la confianza dentro de las organizacio-nes (Learned, E. P. 1974). La dirección, la gestión, son áreas donde los gerentes están para resolver situaciones problemáticas en función de la máxima efecti-vidad: el cálculo racional de una posibilidad efectiva y continua de generación de beneficios en función de las expectativas del capital, el uso de la ciencia y el conocimiento transformados en productos, servicios, información, máquinas y equipos, teorías para el manejo de la empresa, etc. con el propósito de maxi-mizar los fines empresariales.

Se recupera en esta parte el discurso de un comunicado que hace el Con-sejo de Administración de Dixie (nombre supuesto) a su nuevo Gerente de Marca, respecto de la urgencia de la empresa para el desarrollo de nuevas líneas de productos y obtener ventajas competitivas, presentado por Learned:

“Su principal función será la de coordinar y acelerar todas las fases de la empresa que tengan relación con estos nuevo productos. Nosotros los miembros del Consejo de Administración, queremos recurrir a usted para obtener una evaluación equilibrada sobre el proyecto, desde el punto de vista de la dirección. Su tarea no es la de originar proyectos, sino la de estudiarlos en representación nuestra, sobre bases científicas, etapas de de-sarrollo experimental, usos, aplicaciones, fines, investigación de mercados, competencia, inversión e instalaciones, márgenes de utilidad y similares” (Learned, 1974: 7)

El gerencialismo científico es una consecuencia discursiva de verdad, his-tóricamente elaborada y atravesada por relaciones de poder, que emerge como una categoría cierta y constitutiva de la normalidad organizacional, pero que en el fondo alude a una fabricación que en la cotidianeidad, adquiere carta de naturalidad, que opera en razón de los intereses dominantes.

Cuando se revisa la abundante literatura administrativa y de la teoría de la organización, en particular, en torno a los procesos de decisión, la mayor parte alude a la toma de decisiones como una acción ejecutada por todos los hombres, universal y sin especificidad histórica, que salta de un lado al otro, que no distingue entre las decisiones de los individuos que corresponden a la cotidianeidad, de las decisiones propiamente organizacionales, como si ambas se encuadraran en el mismo sentido y tuvieran la misma disposición.

Para Robins y Coulter (2005) los individuos toman decisiones todos los días, y son tan comunes que ni siquiera requieren de un mayor ejercicio de

119ZARUR OSORIO

conciencia: qué comer, que ropa usar, etc. son decisiones. Decidir es para estos autores, sinónimo de gerencia, aunque las decisiones gerenciales o no, tienen como premisa la racionalidad (la que no es perfecta, sino acotada, sostienen, pues son solamente satisfactorias, pero no óptimas), lo que en términos es-trictos implica objetividad y lógica. Donde, la objetividad se sustenta en la matemátización, que provee de certeza, la probabilidad, riesgos y la cuanti-ficación matricial de los resultados finales. Stoner, Freeman y Gilbert (1996) establecen también que todos tomamos decisiones que se diferencian de las decisiones administrativas en la atención sistemática y profesional. Para Sto-ner, Freeman y Gilbert la toma de decisiones es una actividad propia de los gerentes e implica identificar un problema, elegir entre alternativas para solu-cionar eficientemente una situación problemática.

En términos de Kast y Rosenzweig (1988) la toma de decisiones es esen-cial para el comportamiento humano y un aspecto central de la gestión en las organizaciones. Decidir es para estos autores: “adoptar una posición. Implica dos o más alternativas bajo consideración y la persona que decide tendrá que elegir entre ellas. Decidirse en uno u otro sentido puede tener una implicación de acción abierta o explícita, como sería adoptar un nuevo empleo, comprar una nueva máquina de escribir o publicar un nuevo procedimiento adminis-trativo. O bien, podría ser (…) la intención de comportarse de cierta manera en un momento futuro” (1988: 444-445).

El problema central de la decisión administrativa gira en torno a la in-certidumbre y la turbulencia del ambiente, donde la racionalidad ofrece un marco analítico idealmente completo para optar por la alternativa maximiza-dora. El marco del análisis lo da la información pertinente, que según Skinner en los nuevos enfoques de la administración el medio para la resolución de problemas se presenta “en forma de sistemas completos con base en las ma-temáticas [que], prometen técnicas y conceptos nuevos y valiosos” (1974: 4), para adelante referirse a la políticas como derivados de la estrategia empresa-rial y ordenadoras de procesos, y el medio para alcanzar los fines propuestos (medios-a-fines).

A diferencia de lo sucedido en la primera mitad del siglo XX, con la res-puesta definitiva de la modernidad, en la teoría organizacional emprendieron varios desarrollos fundados en la racionalidad para la toma de decisiones, como la investigación de operaciones, el análisis de sistemas, la simulación matemática, los árboles de decisión, etc. en la búsqueda del curso de acción que ofrecieran el valor más alto en los beneficios; con una base positiva de técnicas cuantitativas como recursos de aplicación universal (en todas partes


y para siempre), que ha resultado tan incompleta, como los modelos defini-tivos heredados de Taylor, Fayol o Alfred P. Sloan, que acabaron siendo rem-plazadas por otras propuestas novedosas, que tendrán ese mismo fin, pues no implican el rompimiento con el modelo paradigmático del que han partido, ya que descansan en los mismos supuestos y propuestas teóricas, y solo desarro-llan proposiciones cada vez más bizarras (en el sentido francés del término) encaminadas a la reproducción de un orden, sin reparar en las dificultades teórico-metodológicas implícitas, pues se separan de la naturaleza histórica de la cooperación y del tipo de organización del trabajo que de ellos deriva, en un orden que imaginan diferente desde una racionalidad abstraída, que es hasta neutra, como queda de manifiesto en el siguiente texto de Melvin Anshem:

“Después de la segunda guerra mundial y dentro del ambiente empre-sarial caracterizado por el crecimiento rápido del tamaño de la empresa, la diversificación de los productos y los mercados, la aceleración del desarro-llo tecnológico y la reducción de los ciclos vitales de los productos, la tarea principal dejó de enfocarse a los recursos humanos y físicos y se concentró primordialmente en el dinero,(…) en contraste con los recursos físicos y humanos, el dinero es inherentemente neutro; para poder usarlo hay que transformarlo en recursos (…) es capaz de expandirse o contraerse, y tam-bién susceptible a que ocurran cambios rápidos de las formas, los riesgos y los costos financieros. Estas características de neutralidad y flexibilidad, estimularon un punto de vista administrativo más amplio”. (1974: 4).

2. LA TEORÍA DE LA DECISIÓN DE HERBERT SIMON.

Reconocido por su trabajo sobre la racionalización en el proceso de toma de decisiones, con el Premio Nobel de Economía en 1978, Herbert Simon es sin duda el teórico más significativo en torno a la racionalidad y los procesos de-cisorios en las organizaciones.

Situado en el marco del agotamiento explicativo y prescriptivo de los mo-delos racionales desarrollados durante la primera parte del Siglo XX, Simon desarrolló la teoría de la toma de decisiones, con pretensiones de cientificidad, tomando como punto de partida la postura sistémica y la teoría del equilibrio, junto con otros autores como James March, construyó una serie de trabajos para reformular el modelo de racionalidad expuesto por Weber en torno al proceso decisorio. Para Simon la administración es “el arte de conseguir que se hagan las cosas” (1988: 3) y al efecto tienen particular importancia los pro-

121ZARUR OSORIO

cesos y los métodos que aseguren su realización. La elección, para Simon, precede a la acción que no termina con la consecución del fin último que se pretende: la maximización de beneficios.

Desde su postura, decidir y hacer son dos tareas integrales, correspon-diendo a la administración ocuparse de ambos, y muy señaladamente de la toma de decisiones correcta, que no óptima, en los términos planteados desde la racionalidad weberiana. Una buena administración, es para Simon, la que se adapta a sus fines (que es racional) y la buena empresa es la que calcula un buen desempeño en términos financieros obtener su finalidad: ganar.

La decisión es una dimensión de la gerencia como lo son los procesos y los resultados, afirma P. Drucker (1974). Con una postura sistémica, Simon hace la misma elaboración, “gerencia significa tomar decisiones” (1982: 41) y agrega que es en la gerencia donde reside la capacidad de decidir, que es el acto de elegir y resulta de un proceso con cierto grado de complejidad que abarca cuatro fases a saber: 1.- la actividad de inteligencia: determinar el pro-blema e investigar el ambiente. 2.- Desarrollo de posibles cursos de acción. 3.- elección, y 4.- revisión. Las decisiones dentro de una organización y el aseguramiento de que se cumplan corresponden a la dirección, que además es la parte del sistema que integra a todas sus partes componentes en la consecu-ción del fin común. Los trabajadores operativos participan del fin ejecutando las acciones concertadas, mientras que a la dirección corresponde el ejercicio de la influencia para que los subordinados alcancen de manera eficiente los efectos deseados.

En un ejercicio de abstracción, Simon, afirma que el aliciente del empre-sario es ganar, que no es otra cosa, dice, que el exceso de ingresos sobre los egresos, sin ahondar más allá en la especificidad de la generación de valor en la empresa capitalista. Aparte de ello el empresario también busca otras com-pensaciones, dice, como prestigio, lealtad, buena voluntad (1988: 13).

Desde su perspectiva, todo comportamiento implica una elección, cons-ciente o no, de una alternativa para conseguir los fines propuestos. La acción racional es la relación medios–fines, aunque el ejercicio no implique un ejer-cicio deliberado o consciente de análisis y elección. Toda acción dentro de las organizaciones está vinculada a resultados, de una u otra manera, donde el criterio de elección de las actividades, de los métodos, o la estructura están determinados por el propósito que se persigue, lo que dota de significado a la forma de cooperación y permite, además, entender a la organización como un todo, orientado a la realización de fines.


El objetivo de la organización dota de fundamento a la relación entre el capitalista y sus trabajadores, incluidos aquí a los profesionales de la direc-ción. Es en este sentido, que la racionalidad gobierna a lo que llama decisiones menudas, que están encadenadas a la meta inmediata superior, en una suce-sión que llega hasta el gran objetivo general.

Para Simon, los objetivos organizacionales (1988: 7) tanto de las empre-sas, como del aparato gubernamental, implican valores que afectan los con-ceptos y las acciones. Los valores son constructos que dotan de legitimidad a la función organizacional y suministra fundamento a la relación de supra-a-subordinación respecto de quien toma las decisiones y quien ejecuta, en una ética de autorrealización, lo que puede implicar un alto grado de generalidad y ambigüedad; que desde nuestra perspectiva no es más que un ejercicio de abs-tracción, frente a los cuestionamientos que se hacen, desde posturas críticas, que reconocen en la racionalización la intensificación del proceso de trabajo.

Toda decisión, es en la postura simoniana (que no simonía, aunque haya cierto parecido), encierra una transacción), pues la elección de una alternativa no implica que se trate de la opción ideal, sino simplemente de la mejor que se puede concretar bajo condiciones dadas. El medio afirma el autor, “limita las alternativas de que se dispone” (1988: 8). Todos los procesos decisorios obedecen a objetivos y valores, son por tanto racionales y legítimos, y la obje-tividad debe ser producto del análisis científico de sus consecuencias.

La cooperación bajo cualquier circunstancia, así como la racionalidad que en sentido estricto es lo que distingue a la actividad de los hombres res-pecto de la conducta instintiva animal, implica tomar decisiones, que están determinadas justamente por la forma que asume la cooperación. A diferen-cia de lo que señala Simon, no se puede hablar de racionalidad, de toma de decisiones, de cooperación en general, en el vacío, la cooperación, la racio-nalidad, y la elección a lo largo de la historia han tenido distintito carácter, dependiendo de la forma que asume la cooperación entre los hombres para producir sus medios materiales de vida, la forma en que se relacionen con los medios para producir y las características que cobra la organización del trabajo. Elementos todos que no se pueden abstraer, sino que marcan de ma-nera estrecha el significado social de la producción, que es ineludible para la comprensión de la racionalidad desde la perspectiva weberiana o simoniana.

La gerencia decide los cursos de acción en el marco de los objetivos or-ganizacionales, mismos que deben ser comunicados a los subordinados para que dirijan sus esfuerzos afines. La elección es el resultado de un esfuerzo analítico que precede a toda acción. Los mecanismos de influencia de la direc-

123ZARUR OSORIO

ción, sobre los ejecutantes, de acuerdo con Simon, pueden clasificarse en “dos estrategias: formación de actitudes y hábitos y en un espíritu que conduzca una decisión ventajosa para la organización, y la imposición” (1988: 12).

Distintos autores han construido espectros para influir sobre los demás, como el elaborado por los autores de influencia simoniana, F. Kast y Rosen-zwigt (1994), que proponen cuatro niveles vinculados con dos variables, inte-racción y grado en que se hace evidente el ejercicio del poder, a saber: emula-ción, sugerencia, persuasión y coacción. Para Simon los medios de influencia son cinco: 1.-Autoridad, que es cuando el subordinado acata sin poner en cuestión las razones de la decisión, es decir acata la autoridad. 2.- Lealtad o identificación organizacional, cuando los sujetos se identifican con los valo-res que promueve la organización y actúan en consecuencia. 3.- Eficiencia, los comportamientos son racionales, eficientes y ajustados a los fines. La efi-ciencia implica tomar el camino más breve [y] los medios más baratos para alcanzar la meta que se desea. El criterio de eficiencia es completamente neu-tral (SIC) para alcanzar la metas” (1988: 15). 4.- Consejo e información. Los consejos son producto de la habilidad y se transmiten independientemente de la jerarquía o Departamentalización, y 5.- El entrenamiento que habitúa a la toma de decisiones autónoma.

La organización para el autor pluricitado, es el punto de encuentro de los objetivos de patrones, trabajadores y clientes. Para que una empresa no desaparezca el capitalista debe ganar para contratar trabajadores a cambio de un salario (objetivo de los trabajadores) lo que le faculta para disponer de su tiempo -y del producto de su trabajo, agregamos nosotros, que no considera Simon en su juego de abstracciones-. Los consumidores compran satisfactores necesarios y con ello dan recursos al patrón para que gane y pague los salarios, en un proceso marcado por la eficiencia.

2.1 La racionalidad limitada

Para Simon hay decisiones correctas, pero no ideales o perfectas y el equilibrio de un sistema depende de decisiones correctas. Partiendo de la con-cepción weberiana de que la realidad es infinita y extensiva, y por tanto difícil de atrapar en su completud, más allá de pequeñas parcelas -lo que hace al conocimiento relativo-, es igualmente imposible conocer todas las respuestas posibles para una determinada situación problemática; “todo conocimiento de la realidad infinita mediante el espíritu humano finito, está basado en la tácita premisa de que solo un fragmento finito de dicha realidad puede cons-tituir el objeto de la comprensión científica y que solo resulta ‘esencial’ en el


sentido de ‘digno de ser conocido’” (Weber en bordieu, P., J.C. Chamboredon y J:C. Passeron (1984): 209).

Desde el llamado positivismo-lógico, dice Simon, toda decisión impli-ca juicios de hecho y de valor, los primeros corresponden a lo que podemos observar y permite prescribir, mientras que los segundos refieren a valores y ética, por tanto, que habrán de reflejarse en los objetivos y la toma de decisio-nes (elegir un objetivo, es una decisión, igualmente) y como la perfección no existe, las decisiones son un fenómeno relativo y un medio que involucra am-bos elementos –de facto y valorativos- ajustados a los fines deseados. “El valor de los objetivos y de las actividades se deriva de las relaciones de medios-a-fines que los unen con los objetivos las actividades valoradas por sí mismos. El valor inherente al fin deseado se transmite a los medios por el proceso de anticipación” (1988: 51).

Una decisión adecuada tiene que ver con las consecuencias que promue-ve para el logro eficiente de los objetivos, y en este sentido es la eficiencia el criterio general de elección. La elección es un asunto relativo y solo es correcta cuando se eligen los medios adecuados a los fines, que no siempre es coheren-te, pues en ocasiones puede darse cierto nivel de desconexión, lo que rompe el vínculo necesario, que redundará en distintas problemáticas para el proceso decisorio. La desconexión puede tener distintas causas contextuales, del tipo de organización de que se trate o las atribuibles a los sujetos.

Una decisión solo eficiente se procesa desde el reconocimiento de una situación problemática, con información actual e histórica relacionada con el asunto que les ocupa, así con la capacidad de diagnóstico y prescripción de expectativas completas, adecuadas, en tiempo y lugar, en función del objetivo organizacional, un buen ejercicio de racionalidad para decisiones adecuadas es matematizando la información, abona el autor (ver 1988: 73). “La finalidad superior de planificar y organizar, que precede a toda actividad administra-tiva… [es] permitir que cada uno [de los participantes] forme expectativas exactas de lo que van a hacer los demás [y convendría] aclarar… el empleo del vocablo ‘cooperación’ para referirse a la actividad en que los participantes comparten como finalidad común… (1988: 69).

Se sobreentiende tras todo lo expuesto que la definición del fin común de los cooperantes en el caso de la organización económica capitalista, a que se refiere Simon, no se deja a la discreción de todos los actores, el fin común, es el objetivo, que se deduce es confeccionado por la dirección, aunque el autor intenta presentarlo (ver 1988: 70) como una elección colectiva, lo cual es una abstracción que descontextualiza. El llamado interés común en las organiza-

125ZARUR OSORIO

ciones es algo que no existe en la realidad, es una quimera que se presenta en una estructura donde los intereses de los cooperantes no concuerdan entre sí, privando el interés de algunos que buscan sea reconocido como el de todos, cuando no hay tal. La finalidad de las empresas capitalistas es un imperativo de sobrevivencia y ampliación, de otra forma están acabaran estrellándose, irremediablemente, contra la lógica del orden domínate, por más elaboracio-nes ideológicas que se hagan.

Son las organizaciones, en términos del autor, las que propician la racio-nalidad; no es una atributo de individuos aislados. El individuo racional es or-ganizacional e institucionalizado, cuyas decisiones se sujetan a consideracio-nes que de ellas provienen. La racionalidad, con adverbio, objetiva es un ideal que no toca tierra, pues está limitada por la imposibilidad del conocimiento completo de la realidad infinita y extensiva, pero también por las dificultades que en el mismo sentido se tienen respecto de las consecuencias de una elec-ción. El futuro no existe, es solo una elaboración que se traduce en decisiones cuya total realización es imposible asegurar por anticipado. La racionalidad exige un conocimiento completo que es inalcanzable, sentencia Simón.

La racionalidad alcanza sus más elevados objetivos e integración en las instituciones y las organizaciones, que son espacios significativos, a los que se confían valores fundamentales de la humanidad, que los canalizan y dan forma a los comportamientos, además de establecer sus condiciones. La racio-nalidad “descansa en mecanismos psicológicos y artificiales que contribuyen a hacer accesible el almacén de la memoria cuando se necesita para la toma de decisiones” (1988: 84).

Tratar de entender en qué consiste la racionalidad y el proceso decisorio no refiere exclusivamente a asuntos de técnica y proceso administrativo, en la medida que este tipo de construcciones de autocomprensión (que han explo-tado al correr los años en una industria modelística) ha rebasado el quehacer funcional de las empresas, en particular, para ser trasladados al resto de la formación social como formas para ver el mundo, que suelen adoptarse como propias sin mayor crítica. Este es un acto político e ideológico de influencia, donde el fenómeno organizacional ha tenido una importancia capital, parti-cularmente, desde principios del siglo XX, en el que, hechos asociados al ma-nejo de las organizaciones, en particular de las empresas, se han convertido en un sistema de ideas y creencias que orientan y modifican todos los procesos de la acción colectiva.


REFLEXIONES FINALES

A pesar de la aureola que rodea la objetividad y precisión de la racionalidad de la gerencia privada, que se ha impuesto en los espacios públicos como deber ser, existe un gran número de acontecimientos que han revelado su invia-bilidad y que se trata de una visión de mundo construida en la que se cree, asumiéndose la gestión managerial – una invención.- que dota de sentido el accionar de muchos procesos de la vida colectiva, mismo que se materializan en acciones prácticas.

Así, por ejemplo, cuando se privatizaron todas las empresas estatales más representativas el discurso gubernamental abundó en la idea de la eficiencia y como una forma de evitar la dispersión de los recursos públicos en activi-dades que bien podría desarrollar el sector privado, llegándose a este 2015 en que sin haber ya nada que vender, ese mismo discurso (con las manos vacías) sigue apelando a la eficiencia como una aspiración no lograda, recurriéndose a ello como formas imaginarias que están en asentadas en el dominio real y la reproducción de ese dominio orientado por la consecución de las ganancia privada.

El fenómeno no está ausente de problemas que terminan generando am-bientes conflictivos y hasta hostiles, la reacción frente a ello recurre de nuevo al sistema de ideas que dominan al colectivo social donde la gestión se revela como eje articulador de la forma de ver al mundo De acuerdo con Aubert y Gaulejac (1993) la gestión es un “modelo de referencia que mezcla idealismo y pragmatismo” (1993: 30), como un plan seguro en un ambiente incierto. De cara al fracaso siempre aparecen nuevas decisiones que se transformaran, eventualmente, en planes para crear una nuevas condiciones de certeza de corto plazo, sin que ello implique cambios sustanciales ante a las inesperadas crisis cíclicas del modelo de acumulación.

Así, los pronósticos, la definición de objetivos u otros recursos de la téc-nica administrativa se presentan como instrumentos necesarios para la toma de decisiones adecuadas, mismos que terminan por revelar su insuficiencia y nos llevan al disparate de propuesta de políticas públicas como la que en Teca-machalco, Puebla, el 25 de septiembre de 2015, hizo la regidora Olga Gutiérrez Machorro –responsable del área de Grupos Vulnerables– proponiendo que se aplique la inyección letal para indigentes y con ello evitar su proliferación, tratando, así, de evitar que estas personas mueran atropelladas por deambular en las calles y carreteras (sic), y así proteger a los automovilistas y sus fami-lias, dado que no existen programas ni espacios para brindarles amparo, y el hospital psiquiátrico de Puebla los libera por las noches, en plena carretera.

127ZARUR OSORIO

Finalmente hay que señalar que las posturas simonianas fueron galardo-nadas con el Premio Nobel de Economía, que es única de las ciencias sociales a la que se le reconoce ese estatus de cientificidad, debido al método que una de sus vertientes continúa y que está muy ligada al positivismo. El modelo de-cisional de Simon no ha pasado inadvertido y se le reconoce como un proceso típico para establecer una escala limitada de opciones para elegir entre ellas a la más adecuada, bajo el supuesto de la racionalidad, entendiéndose a la rea-lidad como abierta, limitada y un tanto simple,. Sin embargo, la textura de los problemas sociales difiere de las empresas privadas. Los problemas sociales no se resuelven en la objetividad aparente de los datos, sino en la comprensión de la totalidad estructural en la que los fenómenos están inmersos.

BIBLIOGRAFÍA

Aubert, Nicole y V. de Gaulejac. (1993). El coste de la excelencia. Ed. Paidós Contex-tos. barcelona.

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Dricker, P. (1972) en biblioteca Harvard, La efectividad en el manejo de empresas. Ed. Publicaciones ejecutivas. México.

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Robins P. y M. Coulter (2005) Administración, Pearson, México.Simon, H. (1988) El comportamiento administrativo. Estudio de los procesos en la

organización administrativa. Ed. Aguilar. buenos Aires.Stoner, J., R.E. Freeman y D. Gilbert (1996) Administración. Ed. Prentice Hall. Mé-

xico.

CAPÍTULO VII

OPINIÓN PÚBLICA: INNOVACIONES A UN VIEJO CONCEPTO

Murilo Kuschick1

INTRODUCCIÓN

Se podría plantear que es relativamente fácil definir el concepto de opinión pública e innumerables trabajos de investigación lo han abordado y hay una amplia bibliografía al respecto2. Pese a esta discusión y las múltiples aproxi-maciones no existe un consenso, ni una definición aceptada, lo que lleva a preguntar la razón de esta aparente discordancia, la cual puede deberse a múl-tiples causas, pues la opinión pública no es una institución como la familia, el

1 Profesor investigador, departamento de Sociología, UAM-Azcapotzalco2 La construcción del concepto de opinión pública aparentemente es muy antiguo, pues

considera Cándido Monzón (1990) que en 1750 el año que por primera vez Rousseau hace uso del término cuando se presenta al premio de la Academia de Dijon con su “Discurso sobre las ciencias y las artes”. Pese a esto los primeros escritos teóricos acerca de la opinión pública son atribuidos, también según Monzón (1990, p. 18) a un fisiócrata Louis Sebastian Mercier de la Riviere. Una discusión más en forma del concepto lo podemos situar en los Estados Unidos, principalmente a raíz de la aparición de la revista Public Opinion Quar-terly, que en su primer número publica el artículo de Floyd Allport “Toward a science of public opinión”; Walter Lipman (2003); Elizabeth Noelle Neuman (2000), construye el con-cepto de sobre la espiral del silencio, Jurgen Habermas (1987, 1998), sitúa a la opinión pú-blica a través del espacio público; más recientemente, John Zaller (1991), establece relación entre los temas de la opinión pública y la agenda pública y, por último, Víctor Sampedro (2000), plantea la opinión agregada y la opinión pública discursiva. Grossi (2007) de mane-ra más reciente plantea la “sondeocracia”, esto es, la democracia sometida a las encuestas de opinión.

OPINIóN PúbLICA: INNOVACIONES A UN VIEJO CONCEPTO130

Estado y en un sentido amplio es algo amorfo y puede ser tratada de formas varias, pues, se podría definir desde la ciencia política, sociología, psicología y la ciencia de la comunicación. Empero, la pregunta es cuál puede ser un posi-ble tratamiento para esta supuesta contradicción, y cómo abordar el problema de la opinión pública en la actualidad.

La opinión pública trata de las opiniones, la mayor parte de las veces con-trovertidas y antagónicas, que los distintos miembros de una sociedad tienen acerca de distintos temas de interés para la propia sociedad.

Por tanto, es posible que exista un acuerdo de que se trate de opiniones, percepciones, imágenes con respecto a asuntos varios relacionados con los negocios públicos; el desacuerdo, se encuentra en que para unos, las opinio-nes que la conforman no son generadas por las personas de manera indivi-dual, sino que derivan de un pensamiento colectivo, lo que para otros no es más que una invención, aquí encontramos un primer obstáculo para su defi-nición; otro problema se encuentra en su función y en las posibles influencias que actúan sobre ella, como serían los medios masivos de comunicación y sí, finalmente, el fenómeno no sólo existe, sino que debe ser estudiado y com-prendido. Sin embargo, en la actualidad la investigación empírica esto es, las encuestas de opinión, son vistas como la representación de la opinión pública y, la discusión con relación al concepto de opinión pública ha sido relegado3, ya no se hace con mucha frecuencia y es posible que esto se deba a las difi-cultades teóricas con respecto al concepto mismo y por la facilidad que fue reemplazado por los estudios concretos.

Por tanto, el estudio de la opinión pública tiene varias aristas, por un lado, está la definición del mismo, esto es, cómo definirla y desde qué perspectiva, y en la actualidad cuál es la importancia del mismo frente a la preponderancia

3 Esto no significa que no exista, pues hay una muy amplia bibliografía al respecto, empero una de las revistas cuyo objeto es la opinión pública y el estudio de la misma Public Opinion Quarterly revista fundada en 1937 que en sus números iniciales incluyó algunos artículos ya célebres sobre la temática, en los años recientes, principalmente en los de aniversario se ha dedicado a la discusión de la temática. Sin embargo, la actividad principal de la revista en los años recientes ha sido la discusión de asuntos técnicos de la investigación de opinión mediante las encuestas de opinión y sus posibles efectos en los resultados de las mismas. Podemos decir que el tema de la opinión pública sólo recientemente ha tenido importan-cia y auge en México y América Latina, fundamentalmente a raíz de la democratización en estos países prueba de ello es que la Revista Mexicana de Sociología no encontramos prácticamente ningún artículo sobre el tema en sus 75 años de existencia, recientemente se iniciado en la Faculta de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM la publicación de una revista especializada en opinión pública, Revista Mexicana de Opinión Pública.

131MURILO KUSCHICK

de los medios de comunicación, es decir, existe la opinión que es propiamente del público o ésta finalmente es producida por los medios de comunicación.

En un artículo escrito para la International Encyclopedia of Social Science, el profesor Phillip Davidson de la Universidad de Columbia decía “no hay una definición generalmente aceptada de opinión pública”4 Harwood Childs en su libro Public Opinion Nature, Formation and Role (1965) hace mención de la existencia de una gran cantidad de definiciones, esto nos lleva a preguntarnos ¿por qué no hay unanimidad con respecto a este concepto? ¿Cuáles pueden ser las dificultades para crearlo? Por tanto, este artículo pretende discutir al-guna de las posibles dificultades o los desacuerdos que existen alrededor del concepto y del fenómeno de la opinión pública. Al mismo tiempo, se busca ubicar el origen y el desarrollo del concepto y su utilización de manera re-ciente en México, sus posibilidades y perspectivas en un país con un pasado autoritario y una incipiente democracia.

OPINIÓN PÚBLICA: EL CONCEPTO.

Cuando se habla de opinión pública, a qué se hace referencia? Posiblemente una buena cantidad de personas considera a la opinión pública, como una colectividad de opiniones, de ideas con respecto a algún tema especial. En sí esto no está mal, pues en términos generales de esto se trata. Si ya se llegó a un consenso a partir de esta definición, entonces, dónde se encuentra el des-acuerdo. Sin que nos remitamos al problema de la formación de la opinión pública ya que esto será uno de los problemas a tratar, es decir, ¿cómo piensa una colectividad, cómo se organiza el pensamiento colectivo?

Se puede tener claro que cada persona tiene distintas opiniones con re-lación a un tema; pero cómo se constituye un pensamiento colectivo, esto es, cómo se configura la conciencia colectiva. Este es una de las dimensiones para la creación del concepto de opinión pública, ya que la idea de la opinión pública deriva del concepto de opinión y de público, si cada uno de ellos en su individualidad, casi no existe ningún problema; sin embargo, al unirlos gene-ra esta dificultad, esto es, cómo explicar su dimensión colectiva, esto es, como decíamos es difícil establecer la idea de un pensamiento colectivo, pues, las colectividades no piensan, los que lo hacen son los individuos, lo que llevaría

4 Fernando Tuesta Soldevilla, “Opinión Pública” www.iidh.ed.cr/comunidades/docs/red_diccionario/opinionpublica.htm, consultado 11 de agosto de 2014.


a descalificar el concepto de opinión pública que supone un conjunto de ideas que comparte una colectividad.

Se tienen pues algunas alternativas para definir el problema de la opinión pública, la dimensión individual y la colectiva, al mismo tiempo se puede re-ver el concepto desde varias perspectivas científicas, como es la sociológica, histórica, política, psicológica y comunicativa, esto es, estas distintas perspec-tivas en el ámbito de las ciencias sociales han hecho algún abordaje respecto del problema y es importante analizarlos.

A partir de la dimensión individual, la opinión pública puede ser tratada de la siguiente manera:

En la primera, o. p. es el conjunto de las opiniones de los miembros de una sociedad sobre un fenómeno en particular. Este primer significado se encuentra en expresiones como: “La o.p. está dividida sobre el proble-ma del divorcio” o” la o.p. es favorable a la unificación política de Europa” (Sani, 1982; p. 1126).

Ahora, bien ¿cómo cada persona crea sus propias ideas? Esto es relativa-mente difícil de analizar pues, se parte de un mundo, de una colectividad que antecede, además, es casi imposible plantear la posibilidad de que cada indi-viduo pudiera generar no sus propias ideas, sino los ámbitos donde ellas ani-dan, como la filosofía, teoría social o los esquemas más elementales, como los conceptos que sirven para enjuiciar las cosas, personas, acciones, por tanto, la idea que la opinión pública surge del individuo es una quimera, aun cuando se puede someter a los individuos a un cuestionario en el caso de las encuestas de opinión o en una entrevista y es posible que todos ellos puedan expresar una opinión o una percepción con respecto a algo, las ideas y conceptos que llegaran a presentar la más de las veces, aun cuando las pueden expresar en la mayoría de los casos no les pertenecen.

La dimensión colectiva deriva de la propia sociedad, lo que obliga a pro-poner, alguna respuesta para el surgimiento de la sociedad y se pueden tener dos modalidades para su definición, una de ellas como lo plantea Durkheim, en Las Formas Elementales de la Vida Religiosa (1986), lo que constituye la sociedad es la norma, en un primer momento, la regla religiosa y su conjunto de ordenamientos ético-morales, como lo plantea Freud (1973) la religión es-tablece un conjunto de prohibiciones, de tabúes, reglas positivas y negativas, con respecto al sexo, las relaciones entre los individuos, prohibiciones culina-rias, alimenticias, ayunos, relaciones con las deidades, miedos, mitos, a final de cuentas este conjunto de normas se plasma y constituye lo que llamamos

133MURILO KUSCHICK

cultura, que es un conjunto de significantes que poseen un significado (We-ber, 1987, Geertz, 2000) que pueden variar, y que la característica general de los seres humanos es interpretar dichos significados.

Se puede decir que esta dimensión del juicio puede ser nombrado como costumbre. No significa que la opinión pública es igual a las costumbres, pero una base central para la formación del pensamiento colectivo o como lo di-cen algunos, las representaciones sociales (Moscovici, 1988, Giménez, 2011), arquetipos (Jung, 1964) o los estereotipos (Lipman, 2008) son modalidades bajo los cuales algo es puesto en el lugar de otro algo, un objeto, una cosa, persona, concepto, bajo algún procedimiento alegórico; en ese sentido, una idea, por ejemplo, la justicia es representada por la balanza, pero más allá de la discusión entre símbolo y alegoría, la idea es cómo en distintos lugares y en distintos pueblos se representan ciertos conceptos y objetos mediante medios que son asequibles a la mayoría de sus integrantes.

Además, de esta visión se puede establecer que la sociedad al desarro-llarse y volverse más compleja, la norma se emancipa de la dimensión ético-religiosa y se dejan de juzgar los actos a partir del juicio moral y ya se los juzga desde la perspectiva normativa, esto es, la ley y la fundamentación de ésta ya no es la Ley del Talión, el diente por diente, sino, la racionalidad de las penas, esto es, ya no es el derecho consuetudinario, sino el derecho positivo, esto es aquél que está hecho por los miembros de una organización política, que se plasma en una constitución, cuya base es el normativismo y el formalismo jurídico: la ley. Fruto de la negociación en el ámbito del poder legislativo que ha de acordarse en momentos diferentes en función de las luchas y negocia-ciones sociales un marco jurídico que ha de ser usado para juzgar, premiar o castigar a los miembros de la sociedad. De tal suerte que los juicios, las penas y las opiniones que se emiten no son hechas a partir de un juicio moral, sino en función de una racionalidad que plantea costos y beneficios, aun cuando hay asesinatos el costo para el Estado de matar a un posible inocente median-te la pena de muerte es un costo muy alto que la administración pública no siempre quiere asumir.

La opinión pública tiene estos dos ribetes, por un lado está ligada a las formas culturales y por el otro a las modalidades propias de una sociedad civil cuya base es el derecho y la racionalidad, de tal forma que al proponer y generar todo tipo de opinión, éstas se encuentran ligadas a las formas de la cultura, que le ponen formato, dirección y modalidades de presentación deri-vadas de la cultura, esto es, los jóvenes, por ejemplo, si están con sus padres no expresarán abiertamente sus ideas con relación a las relaciones sexuales o al


aborto, y por otro lado, sólo en cierto tipo de comunidades políticas se podrán establecer leyes que permitan, por ejemplo el aborto, como es en el caso del Distrito Federal, hoy Ciudad de México.

En términos sociales, la opinión pública, cuando se plantea como un pro-ducto social o colectivo se pensaría en que la sociedad como ente es un pro-ducto cultural y como cultura establecerá límites y contornos a las actuaciones y a los pensamientos de los individuos.

En ese sentido, la opinión pública si bien se capta por lo que dicen los individuos, lo que ellos dicen no es un producto original de cada uno de ellos, sino que depende de la cultura, así como de las leyes, acuerdos y racionali-zaciones, por tanto, se ha desvelado el misterio de cómo la opinión pública es expresada por los individuos, pero es construida por la colectividad. Sin embargo, la opinión no es hecha por la colectividad, sino que ésta a partir de la cultura, establece marcos, parámetros a partir de los cuales pueden los individuos construir sus interpretaciones del mundo y enjuiciar el acontecer. Por ejemplo aun cuando México haya generado un sistema de democracia representativa y un mecanismo procedimental (Sartori, 1989) para la realiza-ción de las elecciones; la base del sistema político mexicano es el presidente de la República, su poder, voluntad, dirección, liderazgo pesa más que los demás actores políticos, que con tal de no entrar en conflicto con la institución pre-sidencial, aceptan, asumen y cumplen sus peticiones, además, el sistema con-templa el corporativismo, las relaciones de amistad, compadrazgo y el cliente-lismo, que tuercen tanto las decisiones de los partidos, órganos de gobierno y por último a los ciudadanos.

La otra dimensión sociológica que definiría a la opinión pública es aque-lla que propone una visión de la sociedad como un organismo, metáfora que toma como referencia a un organismo biológico, una totalidad que está cons-tituida por partes y cada una de ellas tiene una función. En ese sentido, ¿Cuál sería la función de la opinión pública? La de ser un ámbito de influencia y de control de la acción del Estado, esto es; la crítica y el juicio ciudadano tiene como contraparte que los gobernantes generen los cambios y las modificacio-nes en el ámbito de las políticas públicas. Esta visión en boga en el siglo XIX tenía como sus principales representantes a Herbert Spencer (1820-1903) así como a Auguste Comte (1798-1857) que plantearía la teoría positivista de los distintos estadios en el pensamiento humano que va desde la concepción do-minada por la religión, la etapa metafísica hasta llegar al positivismo, esto es, etapa basada en el pensamiento científico y racional; en ese sentido, la socie-dad no puede estar gobernada por la opinión pública, ya que está gobernada

135MURILO KUSCHICK

por el pensamiento irracional de las masas, el cual puede ser estudiado por los sondeos y las encuestas de opinión, sin embargo, va a establecer también la importancia de la comunicación, hecho que será planteado por Charles Hor-ton Coley (1864-1929) sociólogo norteamericano, en su tesis doctoral Theory of Transportation (1998), obra en la cual plantea interpretar la sociedad como un conjunto social orgánico donde la comunicación asume la función social que antes tuviera la Ilustración de posibilitar a las masas el acceso al conoci-miento racional, ya que posibilita la conversación y el acercamiento entre las personas y el intercambio de las ideas.

Sin la comunicación, sin la prensa, era imposible que la opinión pública ejerciera esta función. “Cuando las personas tienen información y discusión ellas tienen una voluntad y ésta más pronto o más tarde tiene que sostener las instituciones de la sociedad”.

(En) El Capítulo 12- Theory of Public Opinion – comienza con esta afir-mación: “la opinión pública no es un mero agregado de juicios individua-les separados, sino una organización, un producto cooperativo de la comu-nicación y la influencia recíproca (Rospir, 2010, p. 47).

A partir del análisis del fenómeno de la opinión pública se pueden com-probar sus efectos, lo que posibilitaría una de sus definiciones, esto es, la opinión pública, lo dicen algunos teóricos, es una fuerza, asume las carac-terísticas de una metáfora física, y como fuerza actúa sobre el gobierno y las instituciones públicas.

Sin embargo, en otros contextos el término designa algo más y algo dife-rente de la suma de las opiniones individuales.

Así, cuando se afirma que la “o.p. no aceptaría ulteriores cedimientos” o que “después del escándalo la o.p. exige una aclaración de las responsa-bilidades”, la referencia no es ya a la opinión del público en general sino a aquellos sectores de la sociedad, atentos e informados, que presumible-mente ejercen un peso sobre las decisiones públicas o, por lo menos con-trolan las actividades de la dirigencia. En esta segunda acepción; la o.p. se ve como un componente del sistema político, una fuerza es la opinión de los grupos que cuentan: un reducido grupo de aristócratas e intelectuales en los regímenes absolutistas, las clases emancipadas en los sistemas de-mocráticos con sufragio restringido, los jerarcas de los partidos políticos en los modernos sistemas dictatoriales, etc., etc. Este doble significado su-pone la existencia de distinto tipo de públicos. Incluso en los regímenes pluralistas de las sociedades industriales adelantadas que se caracterizan por altos niveles de educación, por difusión capilar de las comunicaciones


de masa, por la competición entre las fuerzas políticas, se pueden identi-ficar fácilmente por lo menos tres tipos o estratos de públicos: un grupo reducido de personas que llevan adelante los problemas y discuten las al-ternativas, un grupo más amplio que está que está bastante informado y toma posición sobre los problemas de actualidad y, finalmente un circulo mucho más amplio de individuos que desconocen completamente, o que están al corriente sólo en forma muy vaga, incluso de los debates de mayor importancia y con mucha frecuencia sin opinión o con opiniones contra-dictorias incluso sobre las cuestiones de mayor relieve (Op. Cit. p. 1126).

La idea que aquí se propone de opinión pública establece que la diferencia entre los diferentes públicos, que son la base de la opinión pública se encuen-tra en las opiniones, o en la falta de, y en los contingentes, esto es, los públicos están compuestos por grupos más o menos estables o solidarios, cuya consis-tencia va más allá de la suma de los individuos, lo que significa que su fuerza depende de su consistencia como grupo; sin embargo, en algunos casos éstos grupos dependen de su grado de información, de su atención a los sucesos políticos o de su falta de atención y de interés hacia los acontecimientos polí-ticos y que aunque tales grupos puedan llegar a constituir grupos de presión y de interés su agregación y conformación es maleable y puede asimilarse a los movimientos sociales cuya concreción deriva de las coyunturas políticas y sociales; en ese sentido, la opinión pública aun cuando no necesariamente sea un movimiento social, ya que su formación deriva de las opiniones y no de las acciones, las protestas que tal movimiento de conciencia pueda acarrear, esto no significa que la opinión pública no tenga una fuerza histórica. De ahí que pueda decirse que muchos movimientos sociales comienzan con una movili-zación en el ámbito de la opinión y luego se consolida como un conjunto de acciones, por tanto, la opinión pública si pueda generar movilizaciones socia-les, en la mayor parte del tiempo se expresa como formas de conciencia, de ahí que el movimiento “yo soy 1325”, da inicio como una corriente de opinión, así como otras formas y fuerzas de opinión que se expresan en las sociedades contemporáneas.

5 Movimiento de protesta que surge en México en el periodo de la campaña electoral de 2012, cuando el entonces candidato del PRI, Enrique Peña Nieto visitara a la Universidad Iberoamericana (UIA) y fuera interpelado por los estudiantes. Al término del evento uno de sus asesores dijo que gran parte de aquellos que habían abucheado al candidato no eran estudiantes. De ahí que se hiciera un video en donde 131 estudiantes muestran su creden-cial de la universidad.

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¿Ahora bien cómo surge esta fuerza? Cómo se plantea la fuerza de la opi-nión pública está ligada a los públicos, esto es, a los grupos que al amalgamar sus opiniones pueden presionar a la autoridad, esto nos sugiere la existencia de las clases sociales, grupos de interés, grupos de presión, los distintos agre-gados de la sociedad civil y política que se han desarrollado en el tiempo; por tanto, otra dimensión central para la formación del concepto de opinión pú-blica es su realidad histórica, a saber, que la definición engloba como públicos a grupos distintos que se configuran de manera diferente y qué no pueden ser asumidos y definidos de la misma forma, la importancia mayor o menor de éstos deriva de las formas de participación política; de ahí la importancia o de la creación de los sistemas democráticos que logran definir ciertas modalida-des de participación y las institucionalizan como es el caso de las elecciones en donde los movimientos de conciencia tienen un cauce institucionalizado, lo que disminuye la posibilidad de los golpes o las acometidas de los grupos corporativos en sus intentos de acceder al poder y mando; lo que posibilita la discusión de los modelos políticos y sus soluciones a la opinión pública y su definición en el ámbito de las elecciones.

De esta manera se habla de algo que va más allá de la vox populi de los ro-manos, sino de los tiempos modernos que arrancan como dice Sartori (1998) con la Revolución Francesa pero ahí las muchedumbres, de la que nos habla Gabriel Tarde (Monzón, 1990) y Le bon (Monzón, 1990) estos grupos según estos autores actúan determinados por sus impulsos, mientras que los públi-cos de la opinión pública tendrían la característica de la racionalidad. Ahí se encuentra el planteamiento propiamente liberal, decimonónico al intentar incorporar a las masas a la toma de decisión política, ésta no puede ser rea-lizada por grupos masivos, desordenados y arrastrados por sus emociones, sino grupos conscientes, racionales; se puede decir que el planteamiento de la sociedad moderna e ilustrada supone la desagregación de las multitudes, de las masas y su yuxtaposición como lectores de periódicos, como sujetos infor-mados que con base en sus intereses, toman posturas a favor o en contra de ciertas propuestas y después deciden y apoyan a sus representantes, por tanto, en ese modelo no hay lugar para las masas, sino grupos masivos que con su voto individual, apoyan al partido “A” o “b” a un candidato o a otro. Por tanto, para la dimensión liberal en la actuación política no deben existir grupos, colectividades, sino aquellas que como producto de su decisión de voto ter-minan apoyando partidos y candidatos que como representantes de las masas llegaron a los parlamentos y ahí los representan, se diría por tanto, que en el modelo de la democracia liberal los grupos, las clases se deshacen en sus


miembros, los individuos y éstos se articulan en grupos de opinión que dan su voto razonado y se agrupan alrededor de partidos y candidatos, por tanto el sentido de la opinión pública para la concepción liberal son individuos que a partir de su raciocinio van a apoyar a cierto tipo de ofertas.

Sin embargo, este modelo de la opinión pública, como individualidades que mediante sus opiniones se aglutinan alrededor de temas y que esperan que sus representantes los resuelvan es muy probable que haya entrado en crisis o nunca hayan funcionado en la realidad, pues en un trabajo que Luis F. Aguilar (1987) realizara sobre Luhmam plantea lo siguiente:

La primera afirmación recuerda que “muchos conceptos clásicos de la fi-losofía se encuentran hoy en una situación ambivalente: no se los puede aban-donar pero tampoco asumir en su significado original”. La segunda, advierte que “tales conceptos no fueron construcciones científicas sino sobre todo res-puestas de una conciencia aguda y concreta de problemas”. (Op. Cit. p. 97).

Así que más que generar a diestra y siniestra conceptos acerca de la opi-nión pública, según la concepción de Luhman, el problema central que el con-cepto de opinión pública buscaba resolver era en sentido estricto bajo qué condiciones la decisión política del Estado puede ser justificada como políti-camente válida.

En efecto, aquí se encuentra el sentido que justifica la existencia no sólo de un concepto, sino la realidad de la opinión pública, esto es, la opinión pue-de justificar la toma de decisión política y al mismo tiempo la legitima y en ella finalmente se levanta la soberanía popular, por tanto este es el sentido que determinaría en términos del pensamiento liberal la existencia del fenómeno de la opinión pública a saber: las decisiones políticas del Estado y el hecho de que tales decisiones sean legítimas, el gran problema que se encuentra asocia-do a esto es que no siempre o más bien, casi nunca las ideas, los temas de la opinión pública se aglutinan alrededor de los individuos, sino que se agluti-nan a partir de grupos de interés y de poder, cuya racionalidad, si bien existe tiene que ver fundamentalmente con sus intereses específicos y privados y en la mayoría de las veces estas masas no discuten ni participan en la elaboración de estos temas, sino que son dirigidos y contralados por líderes políticos que las usan para llegar a sus respectivos objetivos, lo que genera por tanto, una contradicción con el ideal de la opinión pública, esto es, individuos que me-diante la discusión de los temas generarían corrientes de opinión.

A partir de lo anterior se puede establecer la inexistencia de una opinión pública, en el sentido liberal decimonónico, esto es, en términos de individuos que discutían en las plazas públicas en los cafés y que a partir de sus opiniones

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formarían agregados los cuales llegarían a los representantes políticos y éstos en función de esta representación tomarían las decisiones políticas respetan-do las demandas de los ciudadanos; en primer lugar, es posible que mismo en esta idílica situación nunca haya pasado y nunca pase, en segundo lugar, en la misma sociedad decimonónica comienzan a formarse grupos, colectividades cuyo accionar iba más allá de la discusión racional de los temas, aun cuando esto exista en alguna parte de la sociedad, no significa que no hayan otras for-mas de agregación como se decía, las clases, los grupos de interés, los grupos de presión que actúan más allá de los individuos; empero, lo que aparece un tanto cuanto frágil en este modelo es pensar que tanto los políticos como los medios de comunicación vaya a funcionar solamente como correas de trasmi-sión de los intereses ciudadanos; los medios, los políticos, las organizaciones sociales, partidos, etc., tienen sus propios intereses y más que representar a los intereses de los individuos o de las masas buscarán mediante la persuasión, propaganda, publicidad política, formación de la agenda, los efectos de fra-ming o priming dirigir las opiniones y las percepciones de los públicos hacia ciertas concepciones, posiciones, esto no significa la ausencia de la opinión pública, sino más bien la imposibilidad o la dificultad para su autonomía.

Ahora bien, si se han establecido las dificultades para la conceptualiza-ción de la opinión pública esto no se debe tanto a la imposibilidad de asir el concepto y de encontrar las situaciones concretas para referirlo, pues todo el tiempo en la sociedad aparecen problemas que son discutidos tanto por los individuos, así como por la colectividad que salen del ámbito privado. Es claro, que los acontecimiento propios de la opinión pública, las percepcio-nes, las imágenes, las distintas expresiones son visibles, la dificultad se puede encontrar en cómo definir su formación, es decir, dónde se forma, quién la forma, cómo participan los medios de comunicación y si finalmente lo que se conoce como opinión pública es producto de la acción de los medios masivos de comunicación que finalmente llaman la atención sobre ciertos hechos y dejan fuera a otros.

En efecto, los medios tienen una capacidad de convocatoria, que los ciu-dadanos comunes y corrientes carecen, sin embargo, hay siempre asuntos, temas o problemas que al afectar a las mayorías aun cuando no sean agen-dados por los medios están en el interés de las personas o de la colectividad, asuntos y problemas que por más que los medios quisieran hacer a un lado, no siempre es posible, de ahí que las preocupaciones, como la salud, el empleo, la seguridad, la posibilidad de acceder a una vida mejor, son temas que les interesan a los grandes grupos sociales y tanto los individuos como las colec-


tividades tienen interés en ellos así, por tanto, las opiniones de las mayorías y los temas que los medios de comunicación agendan no siempre, ni necesaria-mente coinciden de ahí que se pudiera establecer que la opinión pública y sus temas van más allá de aquello que los medios agendan o, difunden.

Como se plantea la opinión pública está hecha de pensamientos, ideas, concepciones, algo que si se materializa lo hace en las corrientes de opinión que plantea Víctor Sampedro (2002) como la opinión agregada o como lo dice Noelle-Neuman (2002), cuando busca definir a la opinión pública como una modalidad ya no producto de la racionalidad de los individuos, sino como un intento por no aislarse de los demás. En ese sentido la opinión pública más que fruto de las racionalizaciones de los individuos sobre ciertas temáticas tendría que ver con las posibilidades de control de unos individuos por otros derivado del temor a aislarse, esto significa que muchas de las opiniones que las personas emiten no derivan de incluirse a las perspectivas que ellos en-cuentran próximas a sus formas de pensar, sino muy por el contrario a moda-lidades más bien irracionales o al temor de no quedar solos.

Ahora bien, cómo plantear o cómo acceder a una definición aceptable de opinión pública, y de qué forma asumirla como una posibilidad que explica este hecho y nos permita utilizarlo para estudios concretos.

A pesar de los matices y amplitudes del concepto de opinión pública, hay varias definiciones y aquí planteamos algunas:

F. Tonnies (1902) “Opinión pública como conglomerado de puntos de vista, deseos y propósitos diversos y contradictorios, y opinión pública como potencia unitaria, expresión de la voluntad común”.

W. Lippmann (1922) “Las imágenes que se hallan dentro de las cabezas (…) de los seres humanos, las imágenes de sí mismos, de los demás, de sus necesidades, propósitos y relaciones son sus opiniones públicas”.

H. Speier (1950) “Entendemos por opinión pública (…) las opiniones sobre cuestiones de interés para la nación expresada libre y públicamente por gentes ajenas al gobierno, que pretenden tener el derecho de que sus opiniones influyen o determinen las acciones, el personal o la estructura de su gobierno”.

J. Habermas (1962): Opinión pública significa cosas distintas según se contempla como una instancia crítica en relación a la notoriedad norma-tivamente licitada del ejercicio del poder político y social, o como una

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instancia receptiva en relación a la notoriedad pública, “representativa” o manipulativamente divulgada, de personas e instituciones, de bienes de consumo y de programas”.

O. baumhauer (1962) “La opinión pública es el producto del proceso transformativo de información introducida en el sistema abierto de clima de opinión”. (Monzón, 1990, p. 136).

Son definiciones que utilizan, como puede apreciarse, marcos de refe-rencia distintos: el racional y voluntarista (Tönnies), el mental-estereotipado (Lippmann) el liberal-democrático (Speier), el crítico (sociedad-burguesa) y representativo (sociedad de masas) (Habermas) y el sistémico-informativo (baumhauer). Si tenemos en cuenta éstas y otras definiciones, se puede con-seguir una definición eclética que resuma los aspectos más importantes de todas ellas.

Se puede definir la opinión pública como: “La discusión y expresión de los puntos de vista del público (o los públicos) sobre los asuntos de interés general dirigidos al resto de la sociedad y, sobre todo, al poder”. ”. (Mon-zón, 1990, p. 136-137).

Se presenta una amplia gama de definiciones del concepto que muestran como lo dice Monzón una amplia variedad de enfoques teóricos y de pro-pósitos, pues, para Lipmann, por ejemplo, la opinión pública es el trasfondo de los estereotipos que tienen los individuos, esta producción de imágenes deriva de las percepciones de cada individuo y se encuentra relacionada con sus diferentes formas de construir y enmarcar la realidad; ya la definición de Speier está más ligada a lo que usualmente se entiende por opinión pública, ya que se relaciona con las opiniones que distintas personas vierten sobre el acontecer político nacional. Entonces no hay un solo enfoque para tratar el problema de la opinión pública; empero, pese a que esto no significa mucho, se puede decir que, el tratamiento de este problema y de cualquier problema depende del punto de vista bajo el cual se realiza; en el caso de la opinión pú-blica se ve que no necesariamente todas, esto significa que se ha llegado a una concepción relativista, esto es, para finalizar este acercamiento se podría ir a la perspectiva de Sartori cuando plantea dos maneras de entender al fenómeno una desde la perspectiva del politólogo y otra desde el estudioso de los medios de comunicación.

El primero intenta comprender el grado en que la opinión pública puede fundamentar la democracia y cómo se traduce en los comportamientos de


voto. El segundo se preocupa sobre todo por establecer –al menos en la fase actual de su disciplina –que el receptor de los mensajes no es ni pasivo ni está indefenso. Si las conclusiones de uno se igualan con las del otro a la raíz de las respectivas prospectivas, se harían evidentes muchas alteracio-nes. No obstante la diferencia de problemas atribuye un significado bien distinto a una misma afirmación. El receptor es categorizado por Scram y por la mayoría de su especialidad como “no menos activa que el emisor”. Pero en el análisis del politólogo la grandísima mayoría de estos receptores presentados como activos resultan serlo en la actividad de no escuchar o de escuchar mal. (Sartori, 1998, p. 168).

En ese sentido, ¿qué perspectiva es más importante para entender a la opinión pública, desde la perspectiva política y su importancia cómo meca-nismo para instrumentar la decisión de voto de los electores o finalmente la emisión de los mensajes?

En realidad esto podría ser un falso problema pues la opinión pública cómo fenómeno puede y debe interesar al investigador político como instru-mento que sostiene a la democracia, empero, la democracia no puede funcio-nar si no hay una suficiente comunicación política, esto se encuentra ligado al fenómeno de una opinión pública poca o nada familiarizada con los temas políticos y si lo hace es un grupo escaso de interesados en los temas políticos, por tanto, la movilización de la opinión pública está delimitado por los temas que pueden llegar a ser de interés de los públicos mayoritarios, que en la ac-tualidad llegan a interesarse por los temas políticos en función de la especta-cularidad de los mismos y por la forma en que los medios llaman la atención hacia ellos.

Para finalizar es autónoma la opinión pública, esto es, ¿los temas los asun-tos que llegan a la opinión de los públicos son producidos por ellos o vienen de los medios de información?

Como se había establecido con anterioridad la opinión pública no es pro-ducto de lo que cada individuo dice, si bien que esto sea un elemento central para conocerla, esto ¿qué significa? Significa que las opiniones se escuchan de lo que dicen las personas en lo individual, sin embargo, sus dichos son produ-cidos no por ellos en el sentido estricto, sino que se yuxtaponen a las concep-ciones aceptadas, formuladas mediante los parámetros aceptados, propuestos y discutidos por los grupos sociales en donde ellos están localizado y por la sociedad en su conjunto.

Los medios de información como lo habían planteado Mc Combs y Shaw(1972) no dicen cómo pensar pero sí en qué pensar, en este sentido, los

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medios como tal no producen los temas, la pobreza, el aborto, el matrimonio entre personas del mismo sexo, no son inventos de los medios de comuni-cación, ahí están, los medios según sus intereses los vuelven más o menos importantes, les dan su espacio y mediante sus intelectuales orgánicos gene-ran argumentos para defender una u otra posición, esto es, hacen lo que los ciudadanos comunes y corrientes no hacen, no pueden o no tienen tiempo para hacer, acopiar información, generar argumentos que posibilitan una dis-cusión con un carácter más racional, ya que un individuo no tiene la capaci-dad para acopiar todos los conocimientos necesarios que le permitirían hacer parte de la discusión de las temáticas que cada día van surgiendo, por tanto, si bien la opinión no surge en los medios éstos tienen la capacidad de introducir elementos que si bien estaban en la palestra pública, no se encontraban con todos los elementos, la forma y la sofisticación que le pueden dar los distintos medios de comunicación.

Puede decirse, para terminar, que la opinión pública existe y que se forma por estas dos partes “opinión” y “público”. Opinión en el sentido de doxa, esto es, ideas, percepciones que tienen las personas sobre los temas y que los expre-san en las reuniones, y público en el sentido que va más allá de las multitudes, las muchedumbres o las masas que se juntan en los estadios, espectáculos y que se mueven principalmente por las emociones, ya los públicos, si bien pueden estar compuestos por contingentes, éstos se generan a partir de algu-na opinión de alguna idea que los aglutina, así los públicos están compuestos por individuos que no necesitan estar juntos, ya que en la actualidad algunos públicos se generan alrededor de un tema, donde sus miembros son indivi-duos que asisten a algún programa , leen un diario o simplemente discuten en algún lugar. Esto nos da la posibilidad de llegar a algún concepto de opinión pública que nos permita su utilización, como puede ser el concepto de opi-nión pública que nos plantea Sartori (1998).

(…) la “opinión pública puede definirse, en primera instancia así: un público o una multiplicidad de públicos, cuyos estados mentales difusos (opiniones) interactúan con los flujos de información sobre el estado de la cosa pública (Op. Cit. p. 134).

Esta definición permite plantear los dos ingredientes de la opinión públi-ca, las opiniones de los públicos que interactúan con los flujos de información, por tanto, la opinión pública, si bien es del público, está en la sociedad y en los individuos miembros de estos públicos, no es autónoma en el sentido de ser producida por ellos, sino que recibe de los medios, principalmente, pero no


exclusivamente ideas, percepciones que van finalmente a formar sus criterios que les permiten tomar decisiones.

Amén de otras definiciones, como la que propone Noelle Neuman (2002), la opinión pública como el conjunto de ideas que se encuentran entre el cono-cimiento y la ignorancia, es decir, todos aquellas concepciones que encontra-mos en los grupos pero que no se caracterizan por ser un conocimiento, un saber, como aquellos producidos por algún tipo de conocimiento científico, sino sobre todo los saberes que salen de las costumbres, del sentido común, de la experiencia, éstos son los elementos que alimentan a la opinión pública, esto es, el conjunto de valores que permite a la población asumir ciertas pos-turas, posiciones, pero que están fundadas en los juicios y aspectos valorativos comunes a una sociedad o a ciertas partes de una población.

También podría añadirse el concepto de opinión pública que plantea Ha-bermas (1998) p.440):

La esfera o espacio de la opinión pública es, ciertamente, un fenómeno social tan elemental como la acción, el actor, el grupo o el colectivo; pero escapa a los conceptos tradicionales de orden social. La esfera o espacio de la opinión pública no puede entenderse como institución y, ciertamente, tampoco como organización; no es un entramado de normas con diferen-ciación de competencias y de roles, con regulación de las condiciones de pertenencia, etc., tampoco representa un sistema; permite, ciertamente trazados internos de límites, pero se caracteriza por horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. El espacio de la opinión pública, como mejor puede describirse es como una red para la comunicación de contenidos y tomas de postura, es decir de opiniones y en él los flujos de comunicación quedan filtrados y sintetizados de tal suerte que se conden-san en opiniones públicas agavilladas en torno a temas específicos. Al igual que el mundo de la vida en su totalidad, también el espacio de la opinión pública se reproduce a través de la acción comunicativa, para la que basta con dominar un lenguaje natural; y se ajusta a la inteligibilidad general de la práctica comunicativa cotidiana (…)

Pero el espacio de la opinión pública no se especializa ni en uno ni en otro aspecto; en la medida que se extiende a cuestiones públicamente re-levantes, deja la elaboración especializada de ellas al sistema político (Op. Cit. :440).

Como se ve, por la conceptualización que plantea Habermas, se puede pues, llegar a un concepto de opinión pública que no es un sistema, no es

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una institución, no es una organización, como se planteó al inicio de estas notas, sino un ámbito, un espacio para la discusión de los temas y uno de sus posibles límites estaría en las posturas distintas y diversas de sus integrantes y el hecho de que no es necesario para entrar en la discusión tener conoci-mientos específicos, ni manejar un discurso y que sus resultados no generan obligaciones para el sistema político convencional, pero debería tomarlos en consideración. Por tanto, la importancia y la pertinencia de la opinión pública en términos políticos deriva principalmente de la capacidad de las masas de apoyar o de rechazar la agenda y las políticas públicas que la administración pública busca establecer y que podrán ser validadas en el ámbito electoral, por tanto, lo que hace que la opinión pública importe es el intercambio que hay entre los gobernantes y los gobernados en términos de aceptación y rechazo de sus propuestas en la época electoral, pese a todas las posibilidades de ma-nipulación de creación de la agenda, la opinión pública representada por los electores, en un momento dado va a cuestionar mediante sus votos las accio-nes de las élites políticas y ahí se encuentra uno de los motivos para su estudio, definición, entendimiento, pues si no fuera por eso sería muy difícil explicar el interés que envuelve su entendimiento y el establecimiento de modelos que permitan entenderla y explicar su funcionamiento.

CONCLUSIÓN

La opinión pública podrá no ser una institución, pues es amorfa, sin embargo, está hecha de ideas, pensamientos, ideales, valores y los anhelos y expectativas más importantes de una población, que desean no sólo ser conocidos, por los gobiernos, las élites políticas, así como por los medios de comunicación que tanto en los periodos electorales, como fuera de ellos buscan influir, dirigir y comandar a las distintas corrientes de la opinión pública, en ese sentido que-da claro que la opinión pública discursiva (Sampedro, 2000) es el proceso de un agente colectivo (el pueblo) que conversa en ambientes formales e infor-males, procesando sus propias experiencias, conocimientos y la información que tiene y que luego lo cristalizará en el voto. La opinión pública no sólo es importante en términos políticos como fuerza que debe ser medida, conoci-da y ponderada, sino también como un receptáculo de los mensajes que son enviados por los medios de comunicación antes y después de los procesos electorales, ya que ella es el asiento de la legitimidad de los gobiernos y la justi-ficación de las políticas públicas. Sin embargo, un aspecto que hay que añadir a todo esto es que la opinión pública se manifiesta bajo la forma de discursos,


esto es, como frases, oraciones, algunas de las veces escritas, bien o mal, que aparecen en las páginas de un diario, son un grafiti en los muros de una ciu-dad, son los chistes, canciones, burlas, comentarios dichos o escuchados, si bien, cómo se había dicho la opinión pública son pensamientos, pero que se expresan con palabras, son imágenes acústicas, significantes en los términos de Saussure (1976) que van asumir un significado, según los distintos grupos y los individuos que constituyen éstos grupos, por tanto la opinión pública puede ser vista como un ámbito de la interacción social es un medio para el entendimiento social y de la idea de que está hecha de pensamientos podemos definirla a partir de la palabra y de modalidades del discurso en donde se ex-presan puntos de vista distintos y diversos y que se juntan en temas en donde no existe el consenso y va a darse una lucha simbólica en donde las distintas perspectivas se pueden a veces expresar o son acalladas por abucheos, gritos, burlas o descalificaciones, pero todo esto se expresa mediante el lenguaje; por tanto, la opinión pública es una forma de discursividad que asume modalida-des diversas expresada por los individuos o por las masas va de la racionalidad a la emotividad y llega hasta los golpes y tiene gran cantidad de gestos, Mead (1980); ya dicha por los intelectuales orgánicos de las élites o de ciertos grupos o sectores, se expresa de manera articulada y con muchos niveles de racionali-dad en las páginas de un periódico o en las tertulias de radio o de la televisión o los formatos en las redes sociales (Facebook, Twitter) páginas web donde las personas de la argumentación inicial pasan rápidamente al insulto, por tanto, la opinión pública se relaciona tanto con el discurso racional, como con las formas de la irracionalidad y de la emoción.

LA OPINIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

¿Cómo pensar el fenómeno de la opinión pública en México? La opinión pú-blica no existe en México, que no puede ser conocida o, simplemente que es un fenómeno obvio. Pudiera significar muchas cosas, empero, lo central se encuentra que en el siglo pasado, por casi 70 años o más, gobernó un solo par-tido político y que las elecciones mexicanas eran poco o nada democráticas,¿ esto descalifica e impide la existencia de la opinión pública? Es claro que no, sin embargo, para muchos autores la existencia de este fenómeno está ligado a la democracia representativa y al hecho de que ésta se ve legitimada por la opinión pública, en una palabra como dice Sartori:

La democracia es un gobierno de la opinión y que la democracia es un gobierno consentido un gobierno fundado sobre el consenso. La vincula-

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ción entre las dos definiciones es fácil de ver: un gobierno de la opinión es un gobierno que busca y requiere, precisamente, el “consenso” de la opi-nión pública; y un gobierno consentido es, concretamente, un gobierno mantenido por la “opinión pública” (Sartori, 1998, p. 152).

El sistema político de las democracias representativas deberían funcionar de esta manera, esto es, las masas tienen un conjunto de demandas y expec-tativas y vota por el partido que más se acerca a la realización de estas de-mandas; empero, el sistema político mexicano no funciona exactamente de esa manera, sería agotador explicar todas las variantes de este modelo en qué cosas se asemeja y en qué cosas se diferencia de las democracias modernas, como dijo en alguna ocasión Mario Vargas Llosa, México era “la dictadura perfecta”, ya que reunía características de ambos mundos, una democracia formal con partidos y elecciones cada seis años, una oposición “leal”, como lo definió Soledad Loaeza que aceptaba lo que le tocaba en el reparto político, que muchas veces era muy poco y un partido hegemónico heredero del pro-ceso revolucionario que generaba los satisfactores que demandaban las masas y que tenía (y tiene) una bien aceitada máquina que le permitía ganar las elec-ciones por las buenas o por las malas.

A partir de la Reforma Electoral que da inicio en 1977 se estableció una de-mocracia procedimiental (Sartori, 1990) con partidos y elecciones periódicas, competencia, alternancia política y la posibilidad de que los opositores tuvieran acceso tanto a recursos económicos como tiempo para promoción de sus plata-formas políticas en los medios electrónicos; si bien se dio en el año 2000 la alter-nancia política, ésta no produjo las modificaciones y transformaciones que eran esperadas por la población, aun cuando esto puede derivar de las características de los propios partidos políticos y de sus esquemas; lo cierto es que la democracia no sólo no propició los cambios que eran esperados por la población, sino que las distintas élites políticas han preferido dividirse el botín entre sí, amén de la utilización por parte de todos de los mecanismos propios del clientelismo político que les permite utilizar los recursos no sólo del financiamiento público para los gastos de campaña, sino también los recursos de los gobiernos de los estados y de la federación para la compra de votos, lo que en los hechos implica una distorsión del sistema de competencia política.

Además, durante el periodo en que la oposición panista estuvo en el po-der, el PRI hizo todo lo posible para impedir cualquier tipo de cambio, así como la propia izquierda, de ahí que tanto en el gobierno de Fox, como en el de Calderón, el cual desde antes que iniciara se vio entorpecido por la de-nuncia de fraude electoral por parte del candidato opositor López Obrador


quien fuera sistemáticamente atacado tanto por el propio presidente Fox que intervino en la elección del 2006, después por la campaña negativa que logró disminuir la intención de voto por el candidato de la izquierda de algunos sectores de la sociedad no identificados con su partido político.

La elección del 2012, si bien tuvo un candidato puntero durante todo el proceso, estuvo otra vez, marcada por distintas denuncias de compra de votos, de la distribución de tarjetas Monex y hasta de falsificación de las encuestas de opinión; si bien no se puede suponer que la democracia real deba ser idéntica al ideal democrático se ve que el modelo tradicional de la política mexicana: el clientelismo, la ingeniería electoral, la compra de votos, el uso de los recursos y de los programas públicos con fines electorales, acopladas a la inclusión de las más modernas estrategias de marketing político-electoral generan una for-mación política sui generis que hace dudar de las posibilidades de la existencia de una opinión pública autónoma, amén de que los medios de comunicación en su mayoría mantienen una relación de fidelidad con el aparato político institucional sea del signo que sea, derecha o izquierda.

Por lo tanto, el estudio de la opinión en México se puede plantear que no es imposible, y que finalmente se aprecia el fenómeno con los inconvenientes que aquí se han planteado, con esto no se quiere decir que no exista, sino que la opinión pública muestra estos inconvenientes, los cuales pueden ser com-partidos por gran parte de los países latinoamericanos y otras democracias en Asia, África, dadas las carencias que presentan las mayorías en términos de ingreso y condiciones de vida, lo que los hace presa fácil para los compradores de votos, lo que inhibe y modifique su comportamiento tanto como integran-tes de la opinión pública, como al momento de su toma de decisión política.

Esto no significa que no se pueda estudiar a la opinión pública, ni que esta se divida en varios públicos que como en los países desarrollados mues-tra pequeños grupos de personas interesadas en los asuntos públicos y que participa tanto de la discusión como de la toma de decisión, mediante la pre-sión como los articulistas de los medios de información o su cercanía con los funcionarios y miembros de las élites políticas, económicas y culturales; otro grupo de personas interesadas que lee, discute opina y se posiciona con respecto a los principales temas de la agenda política nacional y local y por último, la gran masa que desconoce o que están informados de manera muy vaga sobre los acontecimientos políticos, sociales y económicos, cuyo medio principal de información es la televisión, que ocasionalmente lee los diarios o participa de alguna discusión y vota , esta inmensa mayoría tiene varias subdivisiones y aquí estarían desde personas que desean participar política-

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mente mediante el voto u otras formas de participación; hasta aquellos que no creen en las modalidades tradicionales de participación y por último aquellos que por su desespero o simplemente por su falta de alternativas o inclusión en organizaciones corporativas o como beneficiarios de programas sociales intercambia su libertad y su decisión de voto; por tanto, estas son algunas de las limitaciones que encontramos para la utilización del concepto de opinión pública en México, lo que no significa, ni que no exista, ni que se exprese, ni que no se pueda medir, en ese sentido podríamos definir la opinión pública como lo plantea Grossi (2007) “una entidad política inmaterial que atañe a toda la colectividad, que se alimenta en su mayoría con “publicidad mediada”, un espacio público y construido, sobre todo, por lo medios de comunicación de masas. Una opinión pública que es continuamente recabada y analizada mediante técnicas de encuestas empíricas de carácter estadístico (survey y sondeos) y representa, casi cotidianamente, el punto de referencia de toda legitimación democrática, más allá del mero momento electoral” (Op. Cit.:2).

Exactamente en función de esta situación y de la aparición de la demo-cracia representativa en México es que ha comenzado a utilizarse las encues-tas de opinión6 a fin de medir y conocer a las distintas corrientes de opinión y como se manifiestan antes, durante y después de los procesos electorales.

En un reciente estudio que se llevó al cabo para el Instituto Nacional de Elecciones (INE), antes (IFE), con el propósito de conocer la importancia de las encuestas de opinión para la toma de decisión de los electores mexicanos; la encuesta fue realizada entre los meses de septiembre y octubre de 2013, el tamaño de la muestra fue de 1,101 entrevistados, con un nivel de confianza 95% y un margen de error de poco más de 3%, los entrevistas fueron distri-

6 Las encuestas de opinión son un mecanismos para conocer, medir y establecer algunos estadísticos con relación a ciertos parámetros de comportamiento social, por lo general los parámetros con alguna excepción, suelen ser más o menos fijos, sin embargo, algu-nos como la decisión de voto cambian de manera constante, pues no siempre las políticas públicas favorecen de la misma manera a los distintos grupos sociales. De ahí, que en las épocas electorales son realizados y presentados distintos de resultados de encuestas que muestran los altibajos de la preferencia ciudadana con respecto a los candidatos políticos y a sus respectivas ofertas. Hay una amplia bibliografía con relación a este tema, Cándido Monzón Arribas, La Opinión Pública, ed. Tecnos, Madrid, 1990; Herber Asher, Polling and the public, CQ, Press, Washington, D.C., 1998; barbara bardes y Robert Oldendick, Public Opinion: Measuring The American Mind, Wadsworth, 2000; Sherry Deveraux Ferguson, Researching the Public Opinion Enviroment, Sage Publications, Thosands Oaks,


buidas de manera proporcional entre las cinco circunscripciones electorales que se divide el país7.

Uno de los objetivos de la investigación era averiguar, la importancia de las encuestas8 de opinión entre los votantes de la elección de 2012, esto es, se pre-tendía conocer hasta qué punto los electores de la elección presidencial de 2012 tomaron conocimiento de la realización de encuestas de opinión en el periodo previo a las elecciones, fueron entrevistados por alguna empresa y finalmente, las utilizaron como instrumento para su toma de decisión. Si bien, esto no sig-nifica una investigación que pruebe la existencia, ni la formación de la opinión pública, si demuestra la importancia que tiene la opinión de distintos públicos y cómo les afecta, les influye en su toma de decisión electoral, la publicación y la divulgación en los medios de información de las encuestas preelectorales. Si bien aquí no estamos realizando una discusión con respecto al concepto de compor-tamiento electoral, mediante este concepto se busca establecer las modalidades que envuelven la decisión político-electoral, es decir, cuáles son los resortes que van a actuar al momento en que los electores tomen la decisión de por quién votar9. Sin embargo, aquí estamos discutiendo la importancia de las encuestas de

7 La muestra fue distribuida a partir de los siguientes indicadores: 51% de los entrevistados, sexo femenino y lo restante masculino, también se dividió la población a partir de los si-guientes indicadores: 8%, nivel socioeconómico A/b, 41%, C/D y 51%, E/F. Además, se seg-mentó a la población en cinco grupos de edad, de 18 a 25 años, 26 a 33 años; 34 a 41 años; 42 a 49 años y 50 años en adelante. Para el levantamiento se eligieron de manera aleatoria 220 secciones electorales en cada una de las 5 circunscripciones en que se divide el país.

8 La encuestas de opinión son un procedimiento para conseguir información (opiniones) de un grupo de sujetos (muestra) que pretende representar a un universo mayor (población), dentro de uno márgenes de error controlados (probabilidad). Las encuestas de opinión miden eso, opiniones, que a su vez guardan relación con la situación cultural del país, los estados y corrientes de opinión o la opinión pública. No miden propiamente opinión pú-blica, tal como se ha entendido y se entiende normalmente, sino opiniones de la población relacionadas directa o indirectamente con la actitud vigilante y crítica de la población sobre asuntos de interés general. La técnica de las encuestas, por lo tanto, recoge una instantánea del mapa mental y actitudinal de la población a través de una muestra representativa en términos de probabilidad. (Monzón, 1990, 164).

9 ¿Cuáles son las perspectivas que se han desarrollado para explicar la conducta electoral? Por lo general, las explicaciones del voto en el ámbito individual se han agrupado en cua-tro aproximaciones teóricas, todas ellas generadas a mediados del siglo XX, entre los años cuarenta y sesenta, pero cuyos planteamientos siguen, en mayor o menor medida, vigentes hasta nuestros días. Prueba de ello es que la reciente literatura sobre el voto publicada entre 2004 y 2007 continúa haciendo referencia a cuatro principales perspectivas teóricas del estudio de la conducta electoral (ver Evans, 2004; Lau y Redlawsk, 2006; Gunther et. al). Antes del desarrollo de esas cuatro perspectiva, las explicaciones del voto se basaban fun-

151MURILO KUSCHICK

opinión en ésta decisión; esto es, ¿cuál es la influencia de las encuestas de opinión en la decisión político electoral? Como puede plantearse las encuestas como una fuente de información y en términos racionales, los actores interesados en tomar la decisión electoral pueden tomar las encuestas como una fuente de información; de tal suerte, que si algunos electores se exponen a los medios de información y en los medios de información aparecen resultados de encuestas, éstas pueden ser una fuente alternativa de información. Como lo dice SanPedro (2000): “La OP agregada es un resultado: la suma de juicios individuales a través del voto y los sondeos” (Op. Cit. : 20). De esta manera, las encuestas son fuente de información y al aparecer en los medios pueden ser una fuente de información para la opinión pública. ¿Ahora bien, cuál es la relación entre la opinión pública y las encuestas de opinión?

Cuadro 1. México septiembre-octubre 2013. ¿Usted o algún miembro de su familia fue entrevistado por alguna empresa encuestadora en su casa o por teléfono?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado

Sí 386 35.1 35.1 35.1

No 683 62.0 62.0 97.1

NS/NC 32 2.9 2.9 100.0

Total 1101 100.0 100.0

www.ine.org

damentalmente en los análisis de datos agregados y de la geografía electoral (para un buen repaso de esa literatura ver Gunther et. al, 2007). Sin embargo, el creciente uso de encues-tas cambió por completo el enfoque de los estudios electorales de resultados agregados a explicaciones de la conducta individual (Moreno, 2009, p.22). Las principales escuelas para explicar la conducta electoral son: la escuela de Columbia (Lazarsfeld et. al. 1960; que pro-pone una hipótesis sociológica (el voto está determinado por las condiciones del entorno social del individuo, su relación con los grupos de referencia. La segunda es la escuela de Michigan (Campbell, et. al., 1965), estos autores proponen una teoría que enfoca los facto-res de largo plazo, como son la identificación político electoral y los factores cortoplacistas como son la imagen de los candidatos y los temas de la campaña política. Después encon-tramos la teoría de la elección racional de Anthony Downs (1957). Este modelo establece que el elector elabora sus decisiones basado en un cálculo en términos de costo/beneficio. La última teoría establece una relación entre los partidos políticos y las alineaciones de grupos de electores, es decir, el voto es un reflejo de las divisiones estructurales existentes en una sociedad en un momento dado.


Como se observa en el primer cuadro, 35% de los entrevistados dicen haber sido entrevistados de manera personal o algún pariente por alguna em-presa encuestadora; si bien 62% de los encuestados responde no haber sido encuestado; el hecho central se encuentra en la importancia que han adquiri-do las encuestas, pues en el periodo previo a las elecciones deben haber circu-lado en los medios de masivos de comunicación más de seiscientas encuestas de opinión, como se puede atestiguar tanto en el sitio ADN. Politico patro-cinada por la Revista Expansión, así como en la página del IFE (actual, INE) donde la mayoría de las empresas encuestadoras remitió copia de los sondeos que llevaban a efecsto a partir de un conjunto de especificaciones metodoló-gicas hechos por el Instituto.

Cuadro 2. México, septiembre-octubre 2013. En las últimas elecciones, ¿vio en alguno de estos medios informativos alguna encuesta electoral?

Frecuencia PorcentajePorcentaje

válidoPorcentaje acumulado

Si 677 61.5 61.5 61.5

No 381 34.6 34.6 96.1

Ninguno 2 .2 .2 96.3

NS/NC 41 3.7 3.7 100.0

Total 1101 100.0 100.0

Fuente: www.ine.org

Si bien algunas personas dicen haber sido entrevistadas, por alguna em-presa encuestadora, llama la atención el hecho de que más del 60% de los encuestados haya dicho que vio en algún medio informativo alguna encuesta de opinión, lo que puede significar el alto impacto de la difusión y divulgación de resultados de encuestas en los medios de información.

El medio de Información más importante y que llama la atención es la televisión, en primer lugar con 41.7% de las referencias, seguido por periódico con 11.4% de las menciones, noticias en Internet, 3.2%, radio, 3%; y revistas 1.3%, por lo tanto, la televisión es el principal canal para el acceso informativo es posible que muchas de esas personas no hayan visto resultado de encuestas en la televisión, sin embargo, por el gran impacto y por la exposición de las personas a este tipo de medio se transforma en el medio más accesible y la fuente normal de posibilidadES de aceptar (efecto bandwagon), es decir, irnos

153MURILO KUSCHICK

con el carro ganador, dirigirnos al carro perdedor o cuando la distancia entre el primer lugar y el segundo es tan grande desincentivar el voto por el puntero, esto significa que los efectos de las encuestas publicadas en los medios sobre el público son múltiples y variados, no tienen una sola dimensión, ni un solo desenlace.

Cuadro 3. México, septiembre-octubre 2013. ¿En qué medio lo vio?



Periódico 126 11.4 11.4 11.4

Revistas 14 1.3 1.3 12.7

Televisión 459 41.7 41.7 54.7

Noticias Internet 35 3.2 3.2 57.6

Radio 33 3.0 3.0 60.6

NS/NC 434 39.4 39.4 100.0

Total 1101 100.0 100.0

Fuente: www.ine.org

Cuadro 4. México, septiembre-octubre 2013. ¿Siguió los resultados de ésta encuesta?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje válidoPorcentaje acumulado

Sí 386 35.1 35.1 35.1

No 626 56.9 56.9 91.9

NS/NC 89 8.1 8.1 100.0

Total 1101 100.0 100.0

Fuente: www.ine.org

Ahora bien, con respecto al seguimiento de los resultados de las encuestas publicadas en los medios de información 35.1% de los entrevistados afirman haber realizado un seguimiento de las mismas, es decir, como se ve hay un seguimiento hacia las encuestas lo que no implica la utilización de las misma


para tomar la decisión de voto, pero como se observa sí hay impacto y si son fuente de información.

Cuadro 5. México septiembre-octubre 2013 ¿Tomó en cuenta las encuestas preelectorales difundidas en medios de información para formar su decisión electoral?

Frecuen-cia

Porcen-taje

Porcentaje válido

Porcentaje acumulado

Válido Las tomé muy en cuenta 52 4.7 4.7 4.7

Las tomé en cuenta 166 15.1 15.1 19.8

Ni una ni la otra 228 20.7 20.7 40.5

No las tomé en cuenta para nada

450 40.9 40.9 81.4

Ninguno 87 7.9 7.9 89.3

NS/NC 118 10.7 10.7 100.0

Total 1101 100.0 100.0

Fuente: www.ine.org

Cuadro 6. México, septiembre-octubre 2013. ¿Qué tan confiables cree que fueron las encuestas electorales difundidas en los medios de información con respecto a los

resultados de las últimas elecciones presidenciales?



Muy confiables 42 3.8 3.8 3.8

Confiables 222 20.2 20.2 24.0

Poco confiables 468 42.5 42.5 66.5

Nada confiables 275 25.0 25.0 91.5

Ninguno 44 4.0 4.0 95.5

NS/NC 50 4.5 4.5 100.0

Total 1101 100.0 100.0

Fuente: www.ine.org

155MURILO KUSCHICK

Pese al seguimiento de las encuestas que afirman los entrevistados haber realizado, el 20% de los que siguieron los resultados de las encuestas publica-das en los medios de información dicen haberlas tomado en consideración al momento de hacer su decisión de voto, mientras que otro 20%, contesta que no puede asegurar si las tomó en cuenta o no, y 40.9%, afirma no haberlas tomado en consideración al momento de decidir la dirección de su voto. Pese a esto se puede decir que las encuestas de opinión preelectorales, ya ocupan un papel importante y son un mecanismo auxiliar para la toma de decisión de voto de los electores mexicanos.

Para finalizar se puede establecer que el 24% de los entrevistados cree que las encuestas de opinión difundidas en los medios de información, son un medio muy confiable y confiable con relación a las elecciones presidenciales de 2012; sin embargo la mayoría de los entrevistados 67.5%, cree que ellas fueron poco o nada confiables, lo que significa que si bien las encuestas pre-electorales difundidas en los medios de comunicación si bien son una fuente importante de información para la opinión pública, la gran mayoría de los electores cree poco confiables los resultados que publican, lo que no significa que una buena porción de la opinión pública, aquí entendida como los indivi-duos que son entrevistados las conocen y las toman en cuenta al momento de decidir la dirección de su voto.

Con esto se puede concluir que la opinión pública es un fenómeno co-lectivo, esto es, no es producida por los individuos en términos particulares, aun cuando ellos son parte importante en su formación. Sin embargo, una de las pocas modalidades para enterarse de su existencia y funcionamiento es mediante la investigación directa y el cuestionamiento de sus integrantes, y si bien sea un elemento central para legitimar y constituir la administración pú-blica; su constitución, funcionamiento y cambio, se encuentra directamente ligada a los medios de comunicación que al divulgar resultados de encuestas buscan impactar e influir la intención de voto de los posibles electores. Si bien no se detallan las características sociales de los entrevistados y no estableci-mos el perfil de los más informados y de los menos informados; sin embargo, establecimos que las encuestas de opinión preelectorales impactan a la opi-nión pública y este fenómeno se ve reflejado en los individuos el medio me-diante el cual hemos podido acceder a la opinión pública. Como H definido, la opinión pública es un acontecimiento social, esto es, nos involucra a todos, empero la conocemos por las opiniones, percepciones y actitudes de los indi-viduos en lo particular.


Con la certeza que se pudo establecer un puente entre el concepto de opinión pública y una de las modalidades para su conocimiento y definición: las encuestas de opinión.

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CAPÍTULO VIII

RESPONSABILIDAD SOCIAL Y ORGANIZACIÓN: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL Y PROCESOS DE GESTIÓN

Raymundo Soto Sánchez1

INTRODUCCIÓN

A la responsabilidad social, algunos estudiosos del tema también le llaman responsabilidad social corporativa o empresarial. Se integra por el conjunto de principios y acciones de las organizaciones, incluidas las empresas, para apoyar el desarrollo social, la calidad de vida de los consumidores, así como la de los empleados y sus familias, y el cuidado del medio ambiente. En particu-lar, hoy en día la función de las empresas no sólo se reduce a lo estrictamente económico: producir, vender y obtener utilidades, sino que su responsabili-dad en la sociedad es mucho más amplia, extendiéndose a los ámbitos de la ecología, educación, salud, vivienda, desarrollo regional y local, y en general, a aquellos aspectos que inciden directamente en la calidad de la vida de las personas, por ende, en el desarrollo de la sociedad. Esto significa que las or-ganizaciones cada vez más deben hacerse responsables de los efectos de sus decisiones en el entorno ambiental, humano y social.

La responsabilidad social tiene dos dimensiones estrechamente ligadas: una interna y otra externa. Si la empresa no está operando adecuadamente en

1 Profesor - investigador del Departamento de Administración de la UAM – Azcapotzalco. E mail: [email protected]

RESPONSAbILIDAD SOCIAL y ORGANIZACIóN160

lo interno, con estrategias definidas, comunicación clara y precisa, manejo de información transparente, estructura de gobierno, toma de decisiones y con-ductas gerenciales éticas, tampoco podría desarrollar acciones de responsabi-lidad social en lo externo, que le permitieran conseguir prestigio y reputación socialmente aceptada. Cualquier desequilibrio entre la dimensión interna y externa, implicaría simulación o bien ausencia de responsabilidad social en el modelo de gestión organizacional.

Las organizaciones no tienen vida propia, están conformadas por indivi-duos que se unen en grupos con distintos intereses, muchas veces en conflicto. Están los accionistas que invierten sus recursos con la intención de obtener ganancias. Los trabajadores que buscan, además de mantener sus empleos, lograr remuneraciones justas, trato equitativo y no discriminatorio, igualdad de género y adecuadas condiciones de trabajo que favorezcan su desarrollo laboral, personal y familiar.

Externamente, están los consumidores que buscan productos de calidad y a precio justo, que no pongan en riesgo su vida, ni dañen el medio ambien-te. Los proveedores que mantienen el interés en la empresa para que les siga comprando sus insumos y materias primas. Las instancias de gobierno tienen interés en que la empresa dé cabal cumplimiento a sus obligaciones fiscales, comerciales y de creación de empleos. Está la comunidad interesada en que la organización no cause daños al medio ambiente, que cuente con dispositivos para el adecuado manejo de sus emisiones de desechos y desperdicios.

También estaría el grupo de los competidores y de las organizaciones no gubernamentales, entre muchos más que, de un modo u otro, tienen algún interés en que la empresa funcione de manera que se vean cubiertas sus ex-pectativas. Por consecuencia, el reto de la empresa es interactuar con todos y cada uno de estos grupos y atender sus distintas expectativas y necesidades.

El fundamento principal de la responsabilidad social es la conducta ética gerencial, de manera que la organización no actúe en detrimento de la socie-dad o de alguno de estos grupos de interés. En este contexto, se concibe la ética como toda conducta humana que se apega a las reglas morales reconocidas y aceptadas socialmente. Así, se espera que los gerentes tomen decisiones, para hacer lo que es correcto socialmente, que sus actos no ocasionen perjuicios o daños a personas o a los grupos de interés.

En este marco, el trabajo que aquí se presenta inicia con una breve revi-sión de las definiciones de responsabilidad social, se analiza la importancia que tiene para la organización, así como su significado y características prin-cipales, se describen las áreas fundamentales de la responsabilidad social, se

161SOTO SÁNCHEZ

explican los cambios en el sistema de gestión de la organización para integrar-la en el modelo estratégico de la misma. También, se incorporan reflexiones sobre el papel fundamental que deben desempeñar las universidades en la formación de recursos humanos en el tema y se hace una breve referencia al caso de la UAM Azcapotzalco y su Plan Institucional Hacía la Sustentabilidad (PIHASU), estrategia adoptada por esa Casa de Estudios para construir un campus universitario sustentable y, finalmente, se presenta la propuesta de un programa para la formación de administradores en responsabilidad social.

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL DE RESPONSABILIDAD SOCIAL

En la bibliografía sobre el tema no existe una definición universal, única y ofi-cial de responsabilidad social; sin embargo, se tienen distintas aproximaciones que brindan un marco conceptual que permite ir comprendiendo los alcances teóricos y prácticos de este concepto (María Emilia Correa, José Vargas Niello y de Sandra benbeniste), entre los que se pueden mencionar los siguientes:

Definición del Pacto Mundial “la responsabilidad social de la empresa es, además del cumplimiento estricto de las obligaciones legales vigentes, la inte-gración voluntaria por parte de la empresa, en su gobierno y gestión, en su es-trategia, políticas y procedimientos, de las preocupaciones sociales, laborales y ambientales y de respecto a los derechos humanos que surgen de la relación y el diálogo transparentes con sus grupos de interés, responsabilizándose así de las consecuencias y los impactos que derivan de sus acciones.”

En el llamado Libro Verde la “Responsabilidad Social se define como la integración voluntaria por parte de las empresas, de las preocupaciones socia-les y medioambientales en sus operaciones comerciales y sus relaciones con sus interlocutores. Concepto con arreglo al cual las empresas deciden volunta-riamente contribuir al logro de una sociedad mejor y un medio ambiente más limpio”. (benbeniste, Sandra, 2002: 2).

A este respecto, José Vargas agrega que “ser socialmente responsable no significa solamente cumplir a plenitud las obligaciones jurídicas, sino tam-bién ir más allá de su cumplimiento, invirtiendo más en el capital humano, el entorno y las relaciones con los interlocutores.” (José Vargas Niello, 2006: 17).

Por su parte la OCDE en sus Líneas Directrices para Empresas Multi-nacionales, plantea como objetivo de la responsabilidad social “potenciar la contribución de las empresas multinacionales al desarrollo sostenible para garantizar una coherencia entre los objetivos sociales, económicos y ambien-tales.” (benbeniste, Sandra, 2002: 6).


El Consejo Mundial para el Desarrollo Sostenible define a la responsabi-lidad social “como el compromiso de las empresas de contribuir al desarrollo económico sostenible, trabajando con los empleados, sus familias, la comuni-dad local y la sociedad en general para mejorar su calidad de vida. (benbenis-te, Sandra, 2002: 6).

En el Reino Unido es entendida como la expresión del compromiso de una empresa con la sociedad y la aceptación de su rol en ella. Esto incluye el pleno cumplimiento de la ley y acciones adicionales para asegurar que la empresa no opera a sabiendas en detrimento de la sociedad. Para ser efectivo y visible este compromiso debe estar respaldado por recursos, liderazgo, y ser medible y medido.

De acuerdo con el trabajo de María Emilia Correa, Sharon Flynn y Alon Amit “en las organizaciones empresariales la responsabilidad social es el con-junto de prácticas empresariales abiertas y transparentes basadas en valores éticos y en el respeto hacia los empleados, las comunidades y el ambiente. y en Estados Unidos: la responsabilidad social se define como la administración de un negocio de forma que cumpla o sobrepase las expectativas éticas, legales, comerciales y públicas que tiene la sociedad frente a una empresa.” (María Emilia Correa, Sharon Flynn y Alon Amit, 2004: 16)

Para la Fundación Empresa y Sociedad de España, se define como operar una organización de forma que exceda las expectativas generales que la socie-dad tiene con relación a las organizaciones. La responsabilidad social debe ser vista como una serie completa de políticas, prácticas y programas que están integrados en todas las operaciones y políticas de la empresa.

Por último, tenemos la definición que establece la Norma ISO 26000: “es la responsabilidad de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades (productos, servicios y procesos) ocasionan en la sociedad y el medio ambiente, a través de un comportamiento transparente y ético.”

Resaltan como aspectos comunes de las definiciones citadas los siguien-tes: i) la adopción de la responsabilidad social es una decisión voluntaria de la empresa; ii) su significado no sólo es dar cumplimiento a sus obligaciones jurídicas, sino ir más allá invirtiendo recursos a favor del desarrollo humano; iii) consiste en reconocer que la empresa cumple objetivos múltiples de tipo económico, social y ambiental y que debe existir coherencia entre ellos; y, iv) es un sistema de gestión abierto y transparente basado en valores éticos y de respeto hacia los empleados, la comunidad y el ambiente.

Es así que a diferencia de lo que se pensaba hace unos treinta años de que las organizaciones solamente debían cumplir con la función de producir bie-

163SOTO SÁNCHEZ

nes o prestar servicios y que la obligación de los consumidores era comprárse-los, hoy en día es cada vez más generalizada la idea de que las organizaciones tienen que responder ante la sociedad por sus actos y las consecuencias que de ellos se deriven.

EL LADO HUMANO DE LA ORGANIZACIÓN

La organización se define como un sistema social, conformado por seres hu-manos, integrados en grupos de empleados, gerentes, accionistas, clientes, proveedores, competidores, gobierno y grupos sociales de la comunidad. En este sentido, la responsabilidad social consiste en la conformación de una or-ganización que tenga como esencia el desarrollo y superación de las personas y los grupos de interés que en ella participan. Por consecuencia, el principio fundamental de la responsabilidad social es el reconocimiento de que el cen-tro de la organización es el ser humano. Los criterios puramente económicos se entrelazan con los aspectos humanos y sociales y adquieren otra perspecti-va, ya que la atención de los distintos grupos de interés transciende la pura re-lación material y de intercambio, y se transforma en una interacción humana, en donde se pretende que el trato entre personas sea respetuoso y cooperativo para ayudarse unos a otros.

La organización socialmente responsable debe considerar a sus emplea-dos, ante todo, como personas y no como instrumentos de producción. La creación de una organización conlleva una responsabilidad con las personas que colaboran con ella y esa responsabilidad significa velar por su bienestar económico y por su desarrollo personal y profesional. En este sentido, la orga-nización socialmente responsable debe procurar, por un lado, la creación de un ambiente de trabajo sano, que estimule el desarrollo personal del empleado y en el que exista el respeto por la persona, y por otro lado, la organización brindará las oportunidades para que el individuo que colabora en ella se supe-re en el trabajo y crezca en sí mismo como persona. En suma, la organización socialmente responsable tiene el compromiso de apoyar la superación y el desarrollo no sólo de quienes trabajan en ella, sino también de quienes inte-ractúan externamente con la organización.

El respeto de la dignidad de las personas y de los grupos con los que in-teractúa la organización hará que las operaciones del negocio se desarrollen con mayor agilidad, creándose un ambiente de mejora continua que inicia con las personas y los grupos de interés, y que tiene como consecuencia la mejoría de la sociedad. La base del trabajo con los distintos grupos de interés son las


mejoras en los procesos que redunden en mayor beneficio económico para la organización, ya que sin recursos no habría posibilidades de que la organiza-ción llevara iniciativas y programas de crecimiento de sus empleados ni de apoyo a la comunidad y al medio ambiente. (Hernández, 2012: 66)

La organización socialmente responsable busca junto a su rentabilidad, realizar actividades que permitan elevar el nivel profesional y personal de sus empleados, integrar encadenamientos productivos con sus proveedores, me-jorar a sus clientes con ofertas de valor atractivas y, de este modo, tener reper-cusión en la sociedad, procurando prácticas organizacionales que protejan el medio ambiente.

En este contexto, la organización socialmente responsable debe cumplir al menos con los requisitos siguientes: i) generar utilidades en forma legítima; ii) contar con un proceso de planeación estratégica; iii) establecer una estruc-tura administrativa; y iv) desarrollar políticas de vinculación y atención a sus distintos grupos de interés.

Los recursos económicos permiten a la organización sostenerse a sí mis-ma y llevar a cabo la interrelación con sus grupos de interés, en caso contrario, no habría forma de hacerlo. La planeación estratégica implica que la organi-zación ha definido su misión, la visión, los objetivos y los valores, en los que permee la filosofía y las acciones de la responsabilidad social, incluyendo la comunicación permanente con los grupos de interés que rodean a la orga-nización. La estructura de gobierno y de administración, por su parte, debe permitir la transparencia y la rendición de cuentas de los directivos y mandos de la organización, así como delimitar el campo de acción de las personas que integran la organización. Por último, se deben definir políticas claras sobre la forma de atención y relación con los empleados, los accionistas (dueños de la empresa), proveedores, clientes (usuarios), instancias de gobierno, la comuni-dad y el medio ambiente.

ÁREAS FUNDAMENTALES DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LA ORGANIZACIÓN

De acuerdo con la norma ISO 26000, (2010), son siete grandes temas en los que deben actuar las organizaciones que pretenden ser socialmente respon-sables:

i) Gobierno de la organización: es el sistema por el cual se toman y eje-cutan decisiones para lograr los objetivos. Pueden estar integrados

165SOTO SÁNCHEZ

por una persona o un grupo de personas (propietarios, accionistas, u otros) y que tienen la autoridad y responsabilidad de dirigir a la organización para alcance sus objetivos. Cabe señalar que sin el com-promiso y apoyo del órgano de gobierno no sería posible integrar la responsabilidad social, ya que son las autoridades de la organización quienes se responsabilizan de las consecuencias de sus decisiones y acciones.

ii) Derechos humanos: están conformados por los derechos civiles y po-líticos de todo ser humano, tales como la igualdad ante la ley, la li-bre expresión, etc., así como por los derechos económicos y sociales, como el derecho al trabajo, a la educación, a la salud, a la alimenta-ción, entre otros. En la organización deben respetarse estos derechos del ser humano, dentro de su área de influencia.

iii) Prácticas laborales: aquí se incluyen las actividades de reclutamiento, selección y contratación de personal, la capacitación, la promoción y desarrollo, la salud, seguridad e higiene en el trabajo, las remuneracio-nes, la jornada de trabajo, las medidas disciplinarias y la conclusión de las relaciones de trabajo. Estas prácticas labores se deberán llevar a cabo conforme a las leyes y reglamentos de trabajo establecidos en el país.

iv) El medio ambiente: la organización debe identificar los impactos de sus decisiones y acciones en el medio ambiente, y establecer controles adecuados en el uso de sus recursos, la generación de contaminantes, manejo de residuos y sus impactos en el hábitat. La educación am-biental es fundamental para promover la cultura y los estilos de vida sostenibles.

v) Prácticas justas de operación: las organizaciones debe actuar con honestidad, equidad e integridad. Debe existir conducta ética en las transacciones y relaciones que la organización tiene con sus clientes, proveedores, instancias gubernamentales, competidores y grupos so-ciales de la comunidad.

vi) Relaciones con los consumidores: la organización debe ofertar pro-ductos o servicios que satisfagan las necesidades de los consumido-res, proporcionando información precisa, justa y transparente sobre su uso, reparación, riesgos y disposición final. La organización debe contribuir al consumo y desarrollo sostenible. Realizar actividades de marketing responsable.


vii) Participación activa y desarrollo de la comunidad: la organización mantendrá relación con las comunidades en las que opera, partici-pando de manera activa en la solución de los problemas y la atención de las necesidades de los individuos y grupos que la conforman, pro-curando su bienestar y desarrollo.

SISTEMA DE GESTIÓN PARA LA RESPONSABILIDAD SOCIAL

Para que los principios e intenciones no queden solamente en declaraciones o simplemente buenas intenciones, la responsabilidad social tiene que concre-tarse en un sistema de gestión que permita llevar a la práctica las estrategias y programas que apoyen a la comunidad y el ambiente.

Hoy las expectativas sobre el rol de la organización en la sociedad es-tán cambiando, se ha creado un nuevo reto: obtener beneficios creando valor económico, medioambiental y social para los accionistas, pero también para la sociedad en su conjunto. y para responder a ello, las empresas empiezan a adoptar un modelo de creación de valor, sustentado en la responsabilidad social.

El modelo de gestión de responsabilidad social se concibe como una he-rramienta para identificar, controlar y mejorar los impactos económicos, so-ciales y medio ambientales significativos de las operaciones de una empresa sobre sus grupos de interés, los cuales son generados por la óptima gestión de los distintos procesos que componen su cadena de valor.

El modelo de gestión de responsabilidad social parte de la evidencia de que los resultados empresariales mejoran si se mantienen relaciones no opor-tunistas con los grupos de interés afectados por la actividad empresarial, es decir, si se conocen sus expectativas y se actúa creando valor también para ellos, contribuyendo a un desarrollo más sustentable.

El desarrollo sustentable es la base de la responsabilidad social, según el modelo de la Pontificia Universidad Católica de Valparaiso, y que define como: “Un conjunto de políticas transversales y buenas prácticas verificables, tanto internas como externas, alineadas a los valores y principios organizacio-nales, cuya finalidad es contribuir al logro de los objetivos estratégicos de la empresa mejorando su competitividad, sustentabilidad y al mismo tiempo la calidad de vida de sus grupos de interés”. Este modelo busca facilitar la adop-ción de principios de responsabilidad social, como la identificación, control y optimización del impacto económico, social y ambiental de las actividades, productos y servicios de una empresa sobre sus grupos de interés.

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Para adoptar la responsabilidad social en la gestión regular de la empre-sa, el primer paso es estar dispuesto a cambiar el tradicional modelo de toma de decisiones que gira en torno de los deseos de los dueños o accionistas de la empresa, por un modelo que responda a las expectativas de los grupos de interés.

El modelo tiene siete etapas: i) Preparación, que implica identificar los beneficios que la responsabilidad social puede aportar, que la gerencia y el personal comprendan lo que se espera de ellos (compromisos) y se disponga de una buena planificación; ii) Diagnóstico, que permita identificar las áreas de intervención, las oportunidades de mejora de la empresa y elaborar el plan de acción (análisis interno: mapa de procesos y análisis de sistemas, políticas y prácticas; y análisis externo: percepción de los grupos de interés y bench-marking sectorial; así como el análisis FODA); iii) Planificación Estratégica y Operativa, que permita jerarquizar áreas de intervención en función de sus líneas estratégicas, de su impacto y de sus capacidades técnicas y económicas (la estratégica contempla: la misión y visión, políticas, requisitos legales, áreas prioritarias y objetivos estratégicos; y la operativa incluye: objetivos específi-cos, metas y planes de acción, además de responsabilidades); iv) Implantación, su finalidad es que la responsabilidad social sea integrada en la toma de de-cisiones y operaciones diarias de la empresa, y contempla: formación y adap-tación al cambio, desarrollo y control documental e implantación y registros; v) Comunicación, busca adoptar un esquema de comunicación centrado en la relación entre la empresa y sus grupos de interés, a través del diálogo y el desarrollo de reportes de sustentabilidad; vi) Seguimiento y Medición, busca medir el avance de los procesos y la obtención de resultados, y contempla: sis-tema de indicadores, no conformidades y reclamos, y auditoría interna; y, vii) Revisión y Mejora, se busca aprender de la experiencia para eliminar y mitigar las debilidades detectadas y potenciar las fortalezas, y contempla: revisión por la dirección, así como el ajuste y la mejora continua.

En la misma línea planteada en el modelo de gestión de responsabilidad social propuesto por la Universidad Católica de Valparaiso, Ogalla Segura sos-tiene que la gestión ética y socialmente responsable se ha convertido en un elemento esencial de la gestión, y propone un sistema integrado de gestión en la empresa que permita la interacción entre el enfoque de negocio, las políti-cas definidas y los compromisos éticos contraídos. (Ogalla Segura, Francisco, 2006: 6)

El sistema de gestión de la responsabilidad social debe contemplar los principios siguientes: i) satisfacer las necesidades de las partes interesadas; ii)


adoptar los principios del desarrollo sustentable voluntariamente; iii) incor-porar en la gestión diaria la dimensión económica, social y ambiental; y; iv) aceptar la responsabilidad social como centro de la estrategia de gestión de la organización.

Las áreas que sustentan el desarrollo del sistema de gestión propuesto son: i) los valores; ii) los conceptos fundamentales; y, iii) la estructura del sis-tema de gestión. En cuanto a los valores, los define como el conjunto de com-portamientos que desarrolla la organización y que constituyen la base de sus actuaciones y, por tanto, de las actitudes que se esperan de los colaboradores. Los valores son el fundamento de la cultura empresarial, del enfoque de los procesos y de la imagen que legitima la aceptación social de la empresa. Los valores nos ayudan a conseguir, a través del comportamiento, los objetivos propuestos como visión de empresa. Son los conceptos fundamentales para desarrollar la política. Partiendo de los valores tenemos que construir una personalidad propia que sea coherente entre lo que se dice y lo que se hace. Los valores éticos de la empresa son la base desde la que se aborda el enfoque al desarrollo sostenible. Se establece que la empresa tiene responsabilidades económicas, legales, éticas y con las partes interesadas. Para cada área de res-ponsabilidad y los grupos de interés, la empresa debe definir valores que sean claros, precisos y comunicados a todos los interesados.

Entre los valores que permean el modelo de gestión de responsabilidad social, se destacan: i) hacer lo que es correcto y justo; ii) cumplir la ley; iii) ser rentable; iv) calidad y seguridad con el cliente; v) comunicación activa; vi) enfoque al desarrollo sostenible; vii) comportamiento corporativo com-prometido; viii) igualdad de oportunidades y desarrollo profesional para los empleados; ix) compromiso social y medio ambiental de la empresa; y, x) ve-racidad de información y transparencia en la gestión. (Ogalla Segura, Fran-cisco, 2006: 13)

Ogalla sostiene que pasar de la orientación al cliente y al inversionista a las partes interesadas como elemento de gestión, nos hace tomar conciencia de lo importante que es para ser competitivos trascender de una cultura basa-da en transacciones a una cultura basada en relaciones. Esto permite elevar la eficiencia y la eficacia de todos los procesos de la organización.

En este mismo sentido, se requiere comportamientos éticos en las rela-ciones con todas las partes interesadas. Se busca alinear los procesos y las políticas de negocio con los valores. Se considera parte interesada, desde el punto de vista de la empresa, toda persona individual, grupo, organización o similar de carácter público o privado capaz de afectar o interaccionar con

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la estrategia de la empresa, o que puedan verse afectado por las decisiones de esta última. Las partes interesadas también pueden afectar a la implantación de la estrategia de la empresa. Por eso, es cada vez más importante construir una relación eficaz, eficiente y justa con las partes interesadas. El sistema inte-grado de gestión que se propone, está basado en las necesidades y expectativas de todas las partes interesadas y diseñado para ser satisfechas. El sistema de indicadores permitirá medir y anticiparse a dichas necesidades y expectati-vas, y por ende, prever los cambios que puedan darse alrededor de ellas. El enfoque a las partes interesadas, visto desde la gestión de la ética, facilita una mentalidad abierta para aceptar y utilizar todas las ideas de los grupos de inte-rés, alineadas con los valores compartidos de la organización. (Ogalla Segura, Francisco, 2006: 17)

De lo expuesto se puede concluir que los dos elementos principales del modelo de gestión de responsabilidad social son, por una parte, la orientación por valores socialmente aceptados, que hayan sido declarados en la misión, visión y objetivos de la organización, y por la otra, el enfoque hacia los grupos de interés que, como elemento de gestión, sea incorporado en la estrategia, procesos y políticas operativas, asegurando su congruencia con los principios y valores de la empresa. De este modo, se pueden identificar como elementos fundamentales del sistema de gestión de la responsabilidad social los siguien-tes: i) gestión orientada a las partes interesadas; ii) gestión por procesos y hechos; iii) orientación a resultados, y, iv) aprendizaje, innovación y mejora continuos.

RIESGOS DEL MODELO DE GESTIÓN DE RESPONSABILIDAD SOCIAL

Si bien los beneficios de las estrategias y del modelo de gestión de la respon-sabilidad social son importantes para las organizaciones, porque mejoran su competitividad y crean ventajas sociales para la comunidad y el medio am-biente, también tienen algunos riesgos, entre las que podemos mencionar:

i) que las organizaciones dejan de visualizar que lo importante son las acciones éticas, los resultados y los impactos en el medio social y am-biental, y que por lo mismo, surjan actitudes gerenciales conformistas que sólo buscan el impacto publicitario, y se olviden de lo esencial: la ética, el desarrollo sustentable y los valores sociales;

ii) que la estrategia la enfoquen únicamente en acciones de caridad y fi-lantropía, como donaciones de dinero para ciertos grupos sociales en


desventaja o para acciones de salud o educación y que no reflejen una verdadera estrategia organizacional de responsabilidad social;

iii) el riesgo de burocratización, que la organización se llene de normas y procedimientos, con exceso de documentación y formalidad, que haga más complejo, rígido y lento el sistema de gestión de la organiza-ción; y,

iv) que en la empresa la responsabilidad social sea más declaraciones y retórica que acciones y resultados para la sociedad y el ambiente, que se busque crear una imagen sólo para mejorar la obtención de utili-dades a partir de declaraciones y acciones publicitarias, más que en cambiar la estrategia organizacional hacia la responsabilidad social.

IMPORTANCIA DE LA UNIVERSIDAD EN EL DESARROLLO DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL: EL CASO DEL PLAN INSTITUCIONAL HACIA LA SUSTENTABILIDAD (PIHASU) DE LA UAM AZCAPOTZALCO

Las Universidades tienen una gran importancia en el desarrollo de la respon-sabilidad social, puesto que tienen como función principal educar a jóvenes no sólo con una sólida formación profesional en los distintos campos del co-nocimiento, sino también inculcar en ellos valores culturales, sociales, éticos y ambientales que orienten sus decisiones profesionales, personales y labo-rales. Sin embargo, son pocos los esfuerzos que se hacen para incorporar el enfoque de responsabilidad social en los planes y programas de estudio de las diversas licenciaturas que se ofrecen a nivel profesional. Son aún incipientes las acciones encaminadas a considerar a la responsabilidad social en el perfil curricular de planes y programas de estudio a nivel licenciatura y posgrado.

Con el fin de construir un campus universitario sustentable, la Universi-dad Autónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco elaboró en 2009 el Plan Institucional Hacia la Sustentabilidad (PIHASU). El diagnóstico que hace este plan en torno a la función de docencia, incluyó el análisis de los contenidos de planes y programas de estudio de las 17 licenciaturas y los 10 programas de posgrado que se ofrecían en esta institución educativa. El análisis consistió en la revisión sistemática de los contenidos formales de cada plan de estudios y sus respectivas unidades de enseñanza aprendizaje (UEA), ubicando los cur-sos en los que se podría encontrar alguna referencia, en los objetivos o temas establecidos, a los diferentes problemas, perspectivas o enfoques asociados a la sustentabilidad, observándose que apenas el 3.44% de las UEA de todos los

171SOTO SÁNCHEZ

planes de estudio daban cuenta explícitamente de algún contenido asociado a las dimensiones de la sustentabilidad y la responsabilidad social.

El PIHASU tiene casi seis años que se viene operando en la UAM Azca-potzalco, por lo que la mayoría de las estrategias y acciones previstas se están operando por las distintas instancias académicas y administrativas. Ha sido un proceso participativo y comprometido de toda la comunidad universitaria, se ha avanzado en la sensibilización de alumnos, académicos y personal ad-ministrativo, hemos aprendido del tema y, sobre todo, se han instrumentado acciones, con las que se viene construyendo una cultura de sustentabilidad en todo el ámbito universitario y se espera que se avance con mayor intensidad en el ámbito externo a la UAM. El aprendizaje es permanente.

En la parte académica, los colectivos de profesores están trabajando en la modificación de los planes y programas para incluir la responsabilidad so-cial y la sustentabilidad, se han acreditado las licenciaturas y los posgrados se encuentran registrados como posgrados de excelencia en el Consejo Nacio-nal de Ciencia y Tecnología (CONACyT). Se debe mencionar que el PIHASU ha obtenido premios y reconocimientos que otorgan instituciones públicas encargadas del cuidado del ambiente, tanto por la calidad de sus contenidos como por los resultados que se han obtenido en la formación profesional de alumnos, la gestión interna del campus y la participación activa en la genera-ción de una cultura de sustentabilidad en la sociedad.

Los dos elementos principales del modelo de gestión sobre responsabili-dad social y sustentabilidad son, por una parte, la orientación por principios y valores socialmente aceptados, que han sido declarados en la misión, visión y objetivos de la institución, y por la otra, el enfoque hacia las partes interesadas que, como elemento de gestión, se ha incorporado en la estrategia, procesos y políticas operativas, asegurando su congruencia con los principios y valores propios de una universidad pública como la UAM.

Si bien es necesario que el tema de la responsabilidad social cruce trans-versalmente a todos los planes y programas de las licenciaturas y posgrados, la propuesta que desarrollamos considera un programa para la formación de los alumnos de la licenciatura en administración que se ofrece dentro de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM Azcapotzalco. Este programa se incluye como anexo de este trabajo.


CONCLUSIONES

El movimiento de la responsabilidad social a nivel mundial y, en particular, en México ha venido creciendo, incorporándose cada vez en más organizaciones y grupos sociales, adquiriendo conciencia de los grandes retos que enfrenta la sociedad derivados del agotamiento de los recursos naturales, la contamina-ción, el cambio climático, la extinción de especies y el colapso de ecosistemas, entre otros.

La organización se define como un sistema social, conformado por seres humanos, integrados en grupos de empleados, gerentes, accionistas, clientes, proveedores, competidores, gobierno y de la comunidad. La responsabilidad social consiste en la conformación de una organización que tenga como esen-cia el desarrollo de las personas y los grupos de interés que en ella participan. Por consecuencia, el principio fundamental de la responsabilidad social es el reconocimiento de que el centro de la organización es el ser humano. Los cri-terios puramente económicos se entrelazan con los aspectos humanos y socia-les y adquieren otra perspectiva, ya que la atención de los distintos grupos de interés trasciende la pura relación material y de intercambio, y se transforma en una interacción humana, en donde se pretende que el trato entre personas sea respetuoso y cooperativo.

La organización socialmente responsable busca junto a su rentabilidad, realizar actividades que permitan elevar el nivel profesional y personal de sus empleados, integrar encadenamientos productivos con sus proveedores, me-jorar a sus clientes con ofertas de valor atractivas y tener repercusión en la sociedad, procurando prácticas organizacionales que protejan el medio am-biente.

Es así que a diferencia de lo que se pensaba hace treinta años de que las organizaciones solo debían producir bienes o servicios y que la obligación de los consumidores era comprárselos, hoy en día es cada vez más generalizada la idea de que las organizaciones tienen que responder ante la sociedad por sus actos y las consecuencias que de ellos se deriven.

Por ello, se incrementa la demanda de la sociedad para que las organi-zaciones asuman su responsabilidad en la preservación del medio ambiente y el desarrollo social de las comunidades en donde obtienen sus beneficios. No obstante, las prácticas organizacionales sobre responsabilidad social y sostenibilidad son insuficientes y aún queda mucho por hacer para que las organizaciones logren desarrollar sistemas de gestión que no sólo se enfoquen en la búsqueda de utilidades económicas, sino que también se orienten a la

173SOTO SÁNCHEZ

movilización de recursos a favor del desarrollo de las personas, la sociedad y el ambiente.

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Páginas Web consultadas:www.cemefi.org/proyectos/responsabilidad-social-empresarial.html

ANEXO

Programa para la formación de administradores en Responsabilidad Social

La licenciatura busca formar profesionales de la administración de las or-ganizaciones públicas, privadas y sociales con una visión integral, analítica, crítica y propositiva, contextualizada en las dimensiones económica, social, política, y cultural de la realidad nacional e internacional, para contribuir a la construcción de una sociedad más equitativa con enfoque humanista y de sustentabilidad.

Con el curso que proponemos se fortalecerá la formación y desarrollo de conocimientos, habilidades y actitudes que aseguren el comportamiento ético de los egresados de esta carrera y su incorporación a la actividad laboral y empresarial con mentalidad de servicio, compromiso y responsabilidad so-cial. Por lo que el curso que proponemos, se impartiría de manera presencial en el trimestre doceavo, una vez que los alumnos hayan cursado la mayoría de las Unidades de Enseñanza Aprendizaje (UEA), así se denomina en la UAM a los cursos o materias, como una UEA integradora que, con base en los cono-cimientos y habilidades adquiridas en los trimestres antecedentes, se puedan analizar casos de estudio y conocer estrategias y sistemas de gestión. La UEA Responsabilidad Social se impartiría tres veces por semana, en un total de 4:30 horas.

a) Objetivosgeneralesyespecíficos

Al término del curso los participantes poseerán los conocimientos, ha-bilidades y actitudes para identificar y comprender los procesos teóricos, metodológicos y prácticos de la responsabilidad social para asegurar el com-portamiento ético y socialmente responsable de organizaciones públicas, em-presariales y sociales, mediante el conocimiento de sistemas de gestión y el estudio de casos de organizaciones que han aplicado estrategias sobre respon-sabilidad social.

175SOTO SÁNCHEZ

Objetivos específicos: Después de haber concluido el curso, el alumno será capaz de:

• Definir a la organización y, en particular, la empresa como una verda-dera comunidad humana en la que es posible armonizar los principios éticos y la eficiencia.

• Identificar y discernir las principales teorías de responsabilidad social, así como las estrategias de su aplicación en el ámbito de las organiza-ciones.

• Comprender el concepto y las estrategias de aplicación y evaluación de la responsabilidad social.

• Emplear los conocimientos para hacerse responsable reflexiva y críti-camente de la dimensión ética que lleva consigo el ejercicio profesio-nal de la administración.

• Reconocer la responsabilidad de las implicaciones sociales y ambien-tales de las decisiones empresariales.

• Gestionar, mejorar y evaluar estrategias y programas de responsabili-dad social.

b) Temario

Unidad 1. Ética, filosofía y valores El objetivo de la unidad es problematizar en torno a la pregunta: ¿Qué

es la conducta ética?1.1 Leyes, valores y conducta ética1.2 Ámbito de la ética1.3 Aspectos culturales en la conducta ética

Unidad 2. Organización, empresa, personal y trabajo El objetivo de esta unidad es analizar y problematizar en torno a la

pregunta: ¿Cómo desarrollar estándares de ética en la organización?2.1 Ética en el sitio de trabajo2.2 Factores que influyen en la conducta ética2.3 Como desarrollar y mantener estándares éticos2.4 Códigos de conducta ética


Unidad 3. Responsabilidad Social El objetivo de esta unidad es analizar las preguntas: ¿qué es la respon-

sabilidad social, por qué y para qué surge, cómo se aplica, cómo se administran programas, qué beneficios tiene, qué críticas se le hacen y cuáles son sus perspectivas?

3.1 Definiciones3.2 Orígenes3.3 Teorías de la responsabilidad social3.4 Estrategias de responsabilidad social3.5 Sistemas de gestión de responsabilidad social3.6 Evaluación e indicadores3.7 beneficios y críticas a la responsabilidad social3.8 Políticas públicas de apoyo a la responsabilidad social3.9 Perspectivas

Unidad 4. Investigación y estudio de casos prácticos El objetivo de esta unidad es conocer y analizar distintos casos de

organizaciones que han aplicado estrategias y sistemas de gestión de responsabilidad social, así como de políticas públicas desarrolladas para apoyar estas iniciativas, y de esta manera responder a las pre-guntas: ¿Qué características tienen los casos presentados, cuáles son sus alcances metodológicos, qué aprendizajes se pueden derivar de las experiencias y cuáles son las mejores prácticas desarrolladas?

4.1 Presentación de casos de organizaciones con programas y siste-mas de gestión de responsabilidad social

4.2 Presentación de políticas públicas de fomento y regulación de la responsabilidad social

4.3 Elaboración de un estudio de benchmarking de los casos anali-zados

CAPÍTULO IX

POLÍTICA PÚBLICA PARA LA CONSERVACIÓN Y MANEJO DE LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN MÉXICO: CASO RESERVA DE LA BIÓSFERA SIAN KA´AN

Berenice Gómez Evangelista1 Estefania Lezama Barquet2

INTRODUCCIÓN

Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) se plantean como zonas que a través del manejo y aprovechamiento sustentable de los bienes y servicios ambien-tales que proveen -actividades económicas compatibles con los objetivos de creación y con su programa de manejo- pueden ser generadoras de bienestar social y económico para sus habitantes. El turismo dentro de las ANP se reco-noce como una oportunidad de desarrollo sustentable. No obstante, las acti-vidades turísticas y recreativas por sí mismas representan una presión sobre el estado natural de los ecosistemas; y pueden, sin un manejo adecuado, llegar a superar la capacidad de carga de los ecosistemas para soportar los disturbios generados por este tipo actividades, y provocar la pérdida y degradación de

1 Ayudante de investigación (Nivel b) de Profesor-Investigador del Departamento de Ad-ministración, UAM-A. Miembro del Grupo de Investigación Gestión del Cambio y Desa-rrollo Humano. Especialista en Economía Ambiental y Ecológica, Posgrado de Economía, UNAM. Correo electrónico [email protected]

2 Especialista en Economía Ambiental y Ecológica, Posgrado de Economía, UNAM. Correo electrónico [email protected]

POLíTICA PúbLICA PARA LA CONSERVACIóN y MANEJO DE LAS ÁREAS NATURALES178

la biodiversidad de las ANP y de los servicios ambientales que prestan a la sociedad.

El presente trabajo analiza y compara las políticas públicas en materia ambiental y de turismo que rigen el manejo y gestión de la RbSK a nivel lo-cal, estatal y nacional; e identifica las posibles contraposiciones entre estas. Se plantea que las políticas ambientales y de turismo a nivel nacional, estatal y lo-cal acogen los preceptos del desarrollo sustentable y por ende, tienen objetivos comunes. No obstante, en la praxis la protección y conservación del ambiente natural se contrapone con el desarrollo económico basado en el turismo, lo que genera pérdida y degradación de los ecosistemas naturales.

MÉTODO

El análisis de las políticas centradas en este trabajo se realizó mediante una revisión bibliográfica de la política pública en materia ambiental y de turismo a nivel local, estatal y federal. El estudio considera informes oficiales vigen-tes como el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Plan Quintana Roo, Pro-gramas Sectoriales en materia Ambiental y de Turismo y el Plan de Manejo del Complejo Sian Ka´an. Además de información estadística que muestra la presión sobre los ecosistemas de la RbSK; algunos de los datos referidos son la visitación turística, la infraestructura hotelera, el crecimiento de la pobla-ción, el nivel de rezago social y pobreza, la derrama económica y captación de divisas provenientes del turismo, el volumen de residuos sólidos generados y la descarga de aguas residuales. De esta manera, se examinaron comparativa-mente los objetivos de la política ambiental y de turismo, frente a la influencia del dinamismo turístico en Quintana Roo sobre el estado de conservación actual de la Reserva.

RESERVA DE LA BIÓSFERA SIAN KA’AN

La RbSK se localiza al oriente del estado de Quintana Roo, en los municipios de Felipe Carrillo Puerto y Cozumel (posteriormente Solidaridad y actual-mente Tulum). Esta reserva ocupa una superficie de 528,147.6 hectáreas, de las cuales 153,192.0 hectáreas son marinas. Fue decretada como Área Natural Protegida el 20 de enero de 1986. En 1986, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) distinguió a la RbSK como Reserva de la biosfera por parte de su programa El Hombre y la biósfera (MAb, por sus siglas en inglés). Un año

179GÓMEZ EVANGELISTA / LEZAMA BARQUET

después, en 1987, esta misma organización incluyó a la RbSK en su Lista de Patrimonio Mundial. La RbSK junto con el Área de Protección de Flora y Fauna Uaymil (1994) y la Reserva de la biosfera Arrecifes de Sian Ka’an (1998) forman el ANP Complejo de Sian Ka’an, que en total cubre una extensión de 652,192.6 hectáreas, de las cuales 186,758.0 hectáreas son marinas. Este com-plejo abarca parte de los municipios de Tulum, Felipe Carrillo Puerto, Othón P. blanco y bacalar. En 2003 este complejo fue incluido en la lista de hume-dales de importancia internacional de la Convención sobre los Humedales, comúnmente llamada Convención Ramsar (1971). El Complejo Sian Ka’an se caracteriza por una alta diversidad biológica (4,078 especies de flora y fauna) y por ser el hábitat de poblaciones de especies en alguna categoría de riesgo a nivel nacional o internacional. En el complejo se encuentran presentes los tipos de vegetación de selva baja subperennifolia y mediana subcaducifolia, selva baja inundable, pantanos de zacates, tasistal, manglares, manglar chapa-rro, petenes, vegetación de dunas costeras y cayos, y áreas con vegetación se-cundaria. En la zona marina del Complejo RbSK se extienden 110 kilómetros de arrecifes de coral del Sistema Arrecifal Mesoamericano, la segunda cadena arrecifal más grande del mundo. A nivel hidrológico el conjunto de Sian Ka’an se caracteriza por un complejo sistema de ríos subterráneos de agua dulce que se interconectan con cenotes y petenes, que resulta único en la Península de yucatán y en el mundo (SEMARNAT / CONANP, 2014). Como parte de la elaboración del Plan de Conservación para el Complejo de Sian Ka’an 2007-2011 se realizó una evaluación de la integridad ecológica de los ecosistemas y comunidades del Complejo entre los años 2002-2003 y una posterior actuali-zación en 2007. Los resultados de esta evaluación durante 2002-2003 mostra-ron que el estado de salud general del Complejo era Muy Bueno, pero el nivel de amenaza general del sitio era muy alto. Las Selvas bajas y Selvas Medianas Subcaducifolias, las bahías y Pastos Marinos, los Humedales de Agua Dulce y los Humedales Salobres fueron los ecosistemas-comunidades que presen-taron un mejor estado de salud. En 2002-2003 se destacaron como amenazas para la biodiversidad del Complejo el desarrollo turístico, el calentamiento global y la descarga de sustancias químicas (agroquímicos y metales pesados). Para 2007, se determinó que el paisaje estaba muy amenazado y se identifica-ron como las amenazas más importantes para la biodiversidad del Complejo, el calentamiento global, la extracción excesiva de agua subterránea, el arrastre marino de sustancias químicas (agroquímicos y metales pesados), el desarro-llo turístico no regulado y la descarga de aguas negras.


Con respecto al contexto cultural e histórico del Complejo de Sian Ka’an destaca la presencia en su territorio de 23 sitios arqueológicos de las épocas clásicas y posclásicas de la cultura Maya. En el ámbito demográfico y econó-mico la población del Complejo de Sian Ka’an es de aproximadamente mil habitantes, los que en su mayoría se concentra en las colonias pesqueras Javier Rojo Gómez (Punta Allen) y Punta Herrero. Estas dos localidades además de un campamento en el Rancho María Elena son los únicos asentamientos hu-manos dentro del Complejo de Sian Ka’an. La principal actividad económica en el Complejo es la pesca, que es realizada por cinco Sociedades Cooperati-vas de Producción Pesqueras (SCPP).

El turismo es una actividad económica en activa expansión dentro del Complejo y a nivel Regional. Las actividades turísticas y recreativas que se desarrollan en el Complejo Sian Ka’an están directamente concatenadas con la dinámica turística de la Rivera Maya al norte de Quintana Roo, y en el futu-ro próximo con la del Proyecto Costa Maya (localizado al sur del Complejo) (SEMARNAT/CONANP, 2014). De ahí la importancia de hacer mención del modelo de desarrollo turístico que ha tenido lugar en la costa de Quintana Roo. El desarrollo turístico de la costa de Quintana Roo, inició a mediados de la década de 1970 con el Proyecto turístico y urbano de la Isla de Cancún, pri-mer Centro Integralmente Planeado de Fonatur. Este proyecto fue impulsado por una política encaminada a estimular el desarrollo económico y social de la región y la ocupación del extenso territorio estatal (50,843 km2), así como al aprovechamiento turístico sustentable de un territorio relativamente prístino, que presentaba una altos niveles de biodiversidad y de calidad ambiental, y cualidades paisajísticas y culturales singulares. Rubio y colaboradores (2010) plantean que si bien el desarrollo turístico en la zona costera de Quintana Roo estuvo enmarcado por políticas encaminadas al desarrollo sustentable, las que quedaron plasmadas en la legislación ambiental, más allá del papel, el desa-rrollo de la región se ha caracterizado por un acelerado crecimiento de la in-fraestructura turística, de la ocupación del territorio y de la población, los que aunados a una alta fragilidad de los ecosistemas, ha generado una incipiente crisis ambiental, y concluyen: “El desarrollo económico no ha sido sustentable ni equilibrado…los intereses económicos de desarrolladores inmobiliarios se sobreponen a la fragilidad de los ecosistemas” (Rubio, Murad y Rovira, 2010, p. 182) En general, existe una fuerte crítica sobre el modelo de desarrollo turís-tico adoptado en la zona costera de Quintana Roo, ya que este ha propiciado un elevado deterioro ambiental, lo que resulta paradójico considerando que


la promoción turística en esta región se basa en sus cualidades ambientales y paisajísticas.

Política de Turismo y Política Ambiental (tres niveles de gobierno) De acuerdo con la Organización Mundial del Turismo (OMT) durante

las últimas seis décadas el turismo ha destacado por un continuo incremento, convirtiéndose en uno de los sectores económicos de mayor trascendencia y crecimiento del mundo. Se estima que el sector turístico genera el 9% del PIb mundial, y 1 de cada 11 empleos, así como el 6% de las exportaciones mun-diales. Sin embargo, en México la contribución de las actividades turísticas al PIb nacional en 2008 fue de 8.6%, en 2009 de 8.9% hasta llegar en 2012 a 8.4% (Cuenta Satélite del Turismo en México, 2015). Del año 1980 a 2012 la tasa de crecimiento media anual (TCMA) de llegada de turistas apenas al-canzó el 2%, entre 2000 y 2012 creció sólo 1.1% en comparación con Rusia 2.5% y Japón 4.8%. México ha crecido en menor proporción respecto a otras naciones, tanto en términos de llegadas de turistas como de ingresos por tu-rismo internacional; actualmente, ocupa el lugar número 30 en el índice de Competitividad de Viajes y Turismo 20153 (World Economic Forum, 2015) de 141 economías estudiadas. Algunas de las ventajas comparativas de México en este sector, son recursos naturales (4°) y recursos culturales (11°); en términos de sitios declarados Patrimonio Mundial natural y cultural, México ocupa los lugares 8° y 6°, respectivamente. No obstante, se encuentra en niveles muy bajos en áreas como la seguridad y protección (125°), la sostenibilidad del me-dio ambiente (126°) —que es sumamente relevante debido a la importancia de los recursos naturales del país—, así como en los costos relacionados con los permisos de construcción (131°), la competencia del mercado (114°) y los niveles impositivos (116°). Por consiguiente, la administración actual señala que es indispensable consolidar un modelo de desarrollo turístico sustentable que compatibilice el crecimiento del turismo, a través de la preservación y el mejoramiento de los recursos naturales y culturales. El sector turístico en México está normado por el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Tu-

3 El índice de Competitividad de Viajes y Turismo 2015 (The Travel & Tourims Competi-tiveness Index) del Foro Económico Mundial mide el conjunto de factores y políticas que permiten el desarrollo sostenible del sector de Viajes y Turismo, y que a su vez, contribuyen al desarrollo y la competitividad de un país. Está compuesto por 4 subíndices: Entorno pro-picio, Política de viajes y turismo, Infraestructura y Recursos naturales y culturales, éstos conformados por 14 pilares, integrando a un total de 90 indicadores individuales distri-buidos entre los diferentes pilares. Se incluyen 141 países en el estudio (World Economic Forum, 2015).


rismo (SECTUR), la cual tiene como atribución principal formular y conducir la política de desarrollo de la actividad turística nacional. El Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) y el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) contribuyen con las metas y actividades de la SECTUR. Con base en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación surge el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual en su versión 2013-2018 plantea la necesidad de generar un crecimien-to económico sostenible e incluyente que esté basado en un desarrollo integral y equilibrado. La Política Nacional de Turismo 2013-2018 pretende colocar a México como una potencia turística de clase mundial. Está basada en cuatro directrices: Ordenamiento y Transformación Sectorial, Innovación y Compe-titividad, Fomento y Promoción; y Sustentabilidad y beneficio Social. A nivel nacional, está fundamentada en la Meta Nacional “México Próspero” del PND 2013-2018. El Programa Sectorial de Turismo (PROSECTUR) 2013-2018 se diseñó para impulsar este sector de la economía, su objetivo es aprovechar el potencial turístico de México para generar mayor derrama económica en el país y está fundamentado en las estrategias del sector turístico establecidas en el PND 2013-2018. Sin embargo, difieren con el objetivo 4.4 del PND Impulsar y orientar un crecimiento verde, incluyente y facilitador que preserve nuestro pa-trimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y empleo (cuadro 1).

A nivel estatal, la Secretaría de Turismo del Estado de Quintana Roo (SE-DETUR) tiene como objetivo establecer y conducir las políticas en materia de promoción y desarrollo turístico del Estado. Con fundamento en el Eje temático “Quintana Roo Competitivo” del Plan Quintana Roo 2011-2016 se establece el Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo 2011-2016, el objetivo de este Programa es “la planeación, programa-ción y promoción de manera integral del desarrollo de la actividad turística del Estado de Quintana Roo... respetando los factores sociales. Su misión es conver-tir a Quintana Roo en el destino turístico por excelencia de América Latina y la región del Caribe, a través del desarrollo integral y sustentable de la actividad turística como fuente generadora de empleos y oportunidades económicas que faciliten la accesibilidad al ocio para las familias Quintanarroenses”. No obs-tante, sus objetivos no empatan con los objetivos estratégicos del eje temá-tico “Quintana Roo Verde”, donde destaca el aprovechamiento sustentable y la consolidación del sistema estatal de áreas naturales protegidas (cuadro 2).


Cuadro 1. Alineación de los objetivos del PROSECTUR con el PND

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

Programa Sectorial de Turismo 2013-2018

Meta Nacio-nal

Objetivo de la Meta Nacional

Estrategia (s) del Objetivo de la Meta Nacional

Objetivos del Programa

México Prós-pero

4.11. Aprove-char el poten-cial turístico para generar una mayor derrama económica en el país.

4.11.1. Impulsar el ordena-miento y la transformación del sector turístico.4.11.2. Impulsar la innova-ción de la oferta y elevar la competitividad del sector turístico.4.11.3. Fomentar un mayor flujo de inversiones y finan-ciamiento en el sector turís-tico y la promoción eficaz de los destinos turísticos.4.11.4. Impulsar la sustenta-bilidad y que los ingresos ge-nerados por el turismo sean fuente de bienestar social.

1.Transformar el sector turístico y fortalecer esquemas de colaboración y corresponsabilidad para aprovechar el potencial turístico.2. Fortalecer las ventajas competitivas de la oferta turística.3.Facilitar el financiamiento y la inver-sión público-privada en proyectos con potencial turístico.4.Impulsar la promoción turística para contribuir a la diversificación de mercados y el desarrollo y crecimiento del sector.5.Fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios sociales y económicos de las comunidades receptoras.

Objetivo 4.4.Impulsar y orientar un crecimien-to verde, incluyente y facilitador que preserve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y empleo.

Estrategia 4.4.1Implementar una política integral de desarrollo que vincule la sustentabilidad ambiental con costos y beneficios para la sociedad. Estrategia 4.4.3Fortalecer la política nacio-nal de cambio climático y cuidado al medio ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono.Estrategia 4.4.4Proteger el patrimonio natural.

Los objetivos del Programa Sectorial de Turismo 2013-2018 no empatan con el objetivo 4.4 de la Meta Nacional México Próspero del PND 2013-2018.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y en el Programa Sectorial de Turismo 2013-2018, Gobierno de la República.


Cuadro 2. Alineación de los objetivos del Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo con el Plan Quintana Roo

Plan Quintana Roo 2011-2016

Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo

Integral del Turismo 2011-2016

Eje temático

Objetivo estratégico

Estrategia (s) del Objetivo estratégicos Objetivos del Programa

II. Quin-tana Roo Competi-tivo

II.4 Promover una política de impulso a los sectores económicos estra-tégicos, que eleven la productividad y el potencial productivo de los sectores primario y de la transforma-ción, con acciones de encadena-miento productivo y de desarrollo de proveedores, para aprovechar el liderazgo del sector terciario y el fortalecimiento del mercado interno.

II.4.4. Impulsar una política para consolidar a Quintana Roo como un multidestino líder en competitividad con una oferta de alta calidad, diversificada y articulada, con pleno respeto a los entornos naturales, sociales y culturales con empresas altamente competitivas y con bases sólidas en infraestructura legal, física y educativa para el desarrollo turístico.

II.4.4.1 Facilitar y promover el desarrollo de la actividad turística en el estado de Quintana Roo.II.4.4.2 Fomentar la inversión privada directa en el desarrollo de infraestructura y servicios turísticos en los destinos del Estado.II.4.4.3 Integrar los diferentes sectores económicos del estado en cadenas productivas vinculadas a la actividad turística....II.4.4.4 Consolidar Proyectos de Infraestructura Turística ...II.4.4.5 Fomentar el desarrollo turístico con pleno respeto al entorno natural, cultural e histórico de los diversos destinos del Caribe Mexicano.II.4.4.8 Fomentar la diversificación de la actividad turística de Quinta-na Roo...II.4.4.9 Fomentar la conectividad aérea del estado…, incrementar la afluencia turística y la derrama económica… y la capacidad de hospedaje en los destinos turísti-cos del estado de Quintana Roo.II.4.4.10 Realizar acciones para la conservación y mantenimiento de playas.II.4.4.11 Contar con un instrumen-to de planeación turística para desarrolladores.


Plan Quintana Roo 2011-2016

Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo

Integral del Turismo 2011-2016

Eje temático

Objetivo estratégico

Estrategia (s) del Objetivo estratégicos Objetivos del Programa

III. Quin-tana Roo Verde

III.1 Regular o indu-cir el uso del suelo y las actividades productivas para lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovecha-miento sustentable de los recursos naturales...III.4 Consolidar el sistema estatal de áreas naturales protegidas.

III.1.1 Elaboración y ac-tualización de programas de ordenamiento ecoló-gico con la participación activa de los diversos sectores involucrados.III.4.1 Conservar y prote-ger los ecosistemas más representativos, frágiles y en buen estado de con-servación y sus bienes y servicios asociados....

Los objetivos del Programa Secto-rial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo 2011-2016 no empatan con el eje temático Quin-tana Roo Verde del Plan Quintana Roo 2011-2016.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Plan Quintana Roo 2011-2016 y del Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo 2011-2016, Gobierno

del Estado de Quintana Roo.

Las líneas estratégicas que guían la Política Turística del Estado son los Servicios, la Promoción, la Infraestructura, y como línea transversal la Inver-sión, fundamentadas en que Quintana Roo es el primer destino turístico de sol y playa del país y recibe a casi doce millones de turistas al año.

Si bien, las políticas de turismo federal y estatal establecen objetivos y estrategias considerando el ordenamiento turístico del territorio, el desarrollo sustentable, la conservación de los recursos naturales, la integración econó-mica y el bienestar social, el FONATUR ha fomentado desarrollos y Centros Integralmente Planeados (CIP), los cuales responden a iniciativas del Estado, como Cancún, Los Cabos, Loreto, Ixtapa-Zihuatanejo y Huatulco, estos Cen-tros provienen de la inversión pública pero motivan la recepción de la Inver-sión Extranjera Directa (IED). La inversión extranjera puede vincularse con el progreso, bienestar y crecimiento; sin embargo, en muchos ocasiones no aumenta la capacidad productiva del país receptor sino solamente el traspaso de propiedades. México es uno de los principales países receptores de inver-sión española, con más de 2,700 empresas operando en el país, que se han instalado en condiciones favorables otorgadas por los gobiernos mexicanos.


Cuadro 3. Política Ambiental a nivel nacional

PND PROMARNAT

Meta Nacional Objetivo de la Meta Nacional

Estrategia (s) del Objetivo de la Meta Nacional

Objetivo del Programa

México Prós-pero

4.4. Impulsar y orientar un creci-miento verde incluyente, preservación del patrimonio natu-ral y generación de riqueza, competitividad y empleo.

4.4.1. Implementa-ción de una política integral de desa-rrollo que vincule costos y beneficios para la sociedad.4.4.2 Implementar un manejo susten-table del agua.4.4.4. Proteger el patrimonio natural.

1. Promover y facilitar el crecimien-to sostenido de bajo carbono con equidad y socialmente incluyente.4. Recuperar la funcionalidad de cuencas y paisajes a través de la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable del patrimonio natural.5. Detener y revertir la pérdida de capital natural y la contaminación del agua, aire y suelo.6. Desarrollar, promover y aplicar instrumentos de política, informa-ción, investigación, educación, capacitación, participación y derechos humanos para fortalecer la gobernanza ambiental.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y en el Plan Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018, Gobierno de

la República.

En 2007 España era la segunda fuente de IED en México, pasando de 1,500 millones de dólares en 1997 a 6,000 millones de dólares en 2007. En la zona de la Riviera Maya están presentes Sol Meliá, Iberostar, Riu, Barceló y NH (Greenpeace, 2010: 62). El modelo utilizado tanto en Cancún como en la Riviera Maya, es de turismo masivo denominado “todo incluido” que no sólo destruye el medio ambiente, sino que aporta escasos beneficios económicos a México y atenta contra derechos laborales (Díaz, 2007). Se calcula que del total de beneficios que genera el turismo, sólo son aportes netos para el país los recursos de compra del terreno, servicios, y el 2% de impuesto sobre el hospe-daje (aunque en ocasiones ni siquiera esto, ya que los terrenos son vendidos por debajo de su valor real) (Olivera, en Greenpeace, 2010: 71).

Por otra parte, la Política Ambiental a nivel nacional para el periodo 2013 - 2018 se encuentra contenida en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan


Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PROMARNAT) (cuadro 3). Dentro de la Meta Nacional México Próspero del PND se reconoce que la conservación del capital natural, sus bienes y sus servicios ambientales son clave para el desarrollo del país y el bienestar de la población, a su vez plantea que para lograr la protección de los ecosistemas marinos se debe promover el desarrollo turístico y la pesca sustentables. No se menciona de manera explí-cita el papel de las ANP para el desarrollo del país.

El PROMARNAT plantea como parte de su primer objetivo la Estrategia 1.1. Contribuir a una economía regional basada en la producción sustentable y conservación de los ecosistemas y sus servicios, sus líneas de acción buscan promover la conservación de especies en riesgo mediante la diversificación del sector agropecuario y pesquero en ANP, así como fomentar actividades de conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales para las comunidades que habitan estas áreas. En su objetivo cuatro y dentro de la Estrategia 4.1. Fomentar la conservación y restauración de los ecosistemas y su biodiversidad, para mantener el patrimonio natural y sus servicios ambientales, el PROMARNAT plantea como líneas de acción dotar al 100% de las ANP federales de un programa de manejo; fortalecer los esquemas de manejo de ecosistemas y su biodiversidad en ANP para su salud y el mantenimiento de sus poblaciones; y desarrollar y fortalecer el esquema de pago por servicios ambientales. En el ámbito estatal plantea promover la elaboración de estudios e implementación de estrategias con diversos sectores para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad. En la Estrategia 4.3. Fomentar el aprove-chamiento sustentable del patrimonio natural en regiones prioritarias para la conservación y/o con habitantes en marginación y pobreza, entre sus líneas de acción se encuentra impulsar actividades de turismo de naturaleza como apo-yo a la conservación de la biodiversidad y a la economía de las comunidades en ANP. El PND caracteriza al turismo de naturaleza y/o ecoturismo como la modalidad del turismo alternativo de mínimo impacto al ecosistema local. En la Estrategia 4.4. Proteger la biodiversidad del país, con énfasis en la conserva-ción de las especies en riesgo se pretende fomentar las redes de vigilancia comu-nitaria para la protección, manejo y monitoreo de la biodiversidad en ANP, y fortalecer el programa de conservación de especies en riesgo dentro y fuera de ANP. En la Estrategia 4.5. Promover la integración de diferentes esquemas de conservación, fomento a buenas prácticas productivas y uso sustentable del patrimonio natural se propone la Instrumentación de programas intensivos y permanentes de combate a ilícitos en las Áreas Naturales Protegidas marinas y terrestres. En la Estrategia 5.6. Fortalecer la verificación del cumplimiento de la


normatividad ambiental en materia de recursos naturales e industria de compe-tencia federal del quinto objetivo del PROMARNAT, se encuentra como línea de acción proteger las ANP de competencia federal a nivel nacional. En el objetivo seis en la Estrategia 6.2. Desarrollar, difundir y transferir conocimiento científico tecnológico sobre el medio ambiente y recursos naturales y su vínculo con el crecimiento verde, se promueve la realización de monitoreo biológico en ANP, como base para la conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y su biodiversidad. Si bien el Complejo Sian Ka’an está integrado por ANP de competencia federal, es importante destacar las políticas ambien-tales a nivel estatal, debido a que estas rigen el desarrollo a nivel regional. De forma general, el Plan Quintana Roo 2011-2016 reconoce como problemas ambientales del estado la falta de infraestructura en ANP, la presencia de es-pecies invasoras como el pez león, la alta tasa de deforestación derivada del cambio de uso de suelo, la pérdida de biodiversidad por incendios forestales, la contaminación del suelo y el agua por asentamientos irregulares, así como la falta de sitios adecuados para la disposición final de residuos sólidos en localidades menores; varias de las cuales son afines a las que se presentan en el Complejo de Sian Ka’an. Dentro de su Eje temático “Quintana Roo Verde” el Plan propone la conservación y protección de la flora y la fauna a partir de fomentar el uso sustentable de los recursos naturales. A su vez plantea la necesidad de regular los usos de suelos y las actividades productivas, por me-dio de ordenamientos ecológicos, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

A nivel local los planes de manejo de las ANP son los instrumentos de política ambiental que rigen la planeación y regulación dentro de estas áreas, establecen las actividades, acciones y lineamientos básicos para el manejo y la administración del ANP (Reglamento ANP LGEEPA, 2014, Art.3, Fracc. XI). Los programas de ordenamiento ecológico son también instrumentos de política ambiental, cuyo objetivo es regular e inducir el uso de suelo y las ac-tividades productivas, de forma tal que sean compatibles con la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, lo anterior a través del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos (LGEE-PA, 2012, Art. 3, Fracc. XXIII). El plan de manejo del Complejo Sian Ka’an reconoce, que dados los valores naturales y culturales del área, éste posee un


gran potencial para la promoción y el desarrollo del turismo de bajo impacto ambiental, entiéndase éste como aquel donde sus actividades e infraestructura respetan la capacidad de carga, intensidades de uso establecidas y/o límites de cambio aceptables determinados para la zona o sitio donde se desarro-llan, y en consecuencia los impactos negativos son controlados y manejados (SEMARNAT/CONANP, 2014). La mayoría del territorio que ocupa la RbSK es de propiedad nacional (94.7%), mientras que una pequeña fracción es de propiedad privada y ejidal (5.3%), ésta última se encuentra distribuida sobre la franja costera, que si bien es la zona de mayor potencial turístico de la Re-serva también es una de las más frágiles en términos ambientales. Debido a lo anterior, existe el Programa de Ordenamiento Ecológico de la Zona Costera de la RbSK que regula y reglamenta el desarrollo en esta zona.

Desarrollo Económico y Presiones AntropogénicasEl desarrollo turístico en la región costera norte de Quintana Roo, ha sus-

citado un crecimiento continuo del número de personas que visitan la reserva. Para muestra, la cantidad de turistas en 2005 fue de 6 millones 112 mil 670 y en 2011 fue de 7 millones, 850 mil 161, la suma de pasajeros de Crucero en 2005 alcanzó los 3 millones 388 mil 452 y en 2011 los 3 millones 490 mil 937. El total de visitantes en el Estado de Quintana Roo en 2005 pasó de 10 millo-nes 068 mil 103 personas a 11 millones 969 mil 049 personas en 2011. Asi-mismo, la infraestructura hotelera se ha acrecentado en respuesta al aumento de visitantes. Con base en datos del Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo 2011-2016, durante el periodo 2005-2011, la oferta hotelera de Quintana Roo se incrementó en 22 mil cuartos en 128 hote-les que representa un aumento de 37.32% en cuartos y 15.99% en hoteles. En el periodo comprendido entre 2010 y 2014 el número de hoteles en Quintana Roo pasó de 884 a 919 representando un amplificación del 4%; particular-mente, los municipios Felipe Carrillo Puerto y bacalar en este rubro crecieron 20% y 27%, respectivamente (gráfica I).

Del mismo modo, la infraestructura hotelera de Quintana Roo pasó de 81 mil 570 cuartos de hotel a 87 mil 005 en el periodo 2010-2014, represen-tando un aumento del 7%, en este caso, los municipios que figuran en los primeros lugares del incremento fueron bacalar con 53% y Tulum con 17%.


Gráfica I. Infraestructura Hotelera (Hoteles) 2014-2014

0100200300400500600700800900

1.000

BenitoJuárez

Cozumel Solidaridad Tulum Felipe C.Pto.

Bacalar Othón P.Blanco

QuintanaRoo

2010-2014

2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores Turísticos 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Dirección de Planeación y Desarrollo. Secretaría de Turismo del Estado de Quintana Roo.

Aunque benito Juárez sólo marcó un incremento de 5.4%, este municipio tiene la mayor cantidad de habitaciones dedicadas al turismo en el estado, al pasar de 33,907 a 35,745 en el mismo periodo. De acuerdo con el Informe Los nuevos conquistadores (Greenpeace, 2010: 71) como consecuencia de éstas y otras cuestiones, México ya ha perdido el 65% de sus bosques costeros de man-glares4, y se estima que pierde un 2.5% anual, a un ritmo superior a cuatro hec-táreas al día. Greenpeace calcula que los manglares proporcionan a este país beneficios con un valor que va de 8,860 millones a 14,850 millones de dólares (de acuerdo con el valor estimado que proporciona cada hectárea de manglar en servicios a la pesca). Cabe destacar, aunque el municipio benito Juárez —

4 Los manglares son bosques (humedales) costeros que albergan una alta diversidad. Fun-cionan como filtro biológico al retener y procesar algunos contaminantes, procesan nu-trientes en exceso, degradan materia orgánica y almacenan algunos residuos utilizados en la agricultura. Son una barrera natural de protección de tormentas, control de inundaciones y reducen los impactos por erosión. En estas áreas se llevan a cabo importantes actividades pesqueras artesanales que aportan alimento y desarrollo económico a comunidades asentadas en la costa. La actividades humanas (desarrollo urbano, industrial y turístico) constituyen la principal amenaza para los manglares, pues compiten por el suelo donde éstos se asientan (Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la biodiversidad, Conabio, 2008).


donde se encuentra Cancún, el principal destino turístico de Quintana Roo—no representa un incremento destacado en la infraestructura turística en este periodo; es el segundo, después de Solidaridad5, con mayor infraestructura turística del estado. Durante el periodo 2010-2014 en promedio benito Juárez contó con 180 hoteles y 34 mil 523 cuartos, mientras que Solidaridad registró 249 hoteles y 33 mil 916 cuartos.

Los destinos que se caracterizan por una mayor derrama económica son Cancún y la Riviera Maya. El primero registró un incremento de 54% durante el periodo de 2007-2014, al pasar de 3 mil 073 a 4 mil 733 millones de dólares, mientras el segundo subió en 55%, aumentando de 1 mil 787 a 2 mil 772 mi-llones de dólares en el mismo periodo. En lo que refiere a Cozumel, éste creció 23% e Isla Mujeres 156%, en el mismo periodo, pasando de 31 a 80 millones de dólares (gráfica II).

Gráfica II. Derrama económica principales destinos turísticos. Cancún 2007-2014

$-

$1.000,00

$2.000,00

$3.000,00

$4.000,00

$5.000,00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Derr

ama

econ

{om

ica

(MDD

)

Título del gráfico

Cancún

Cozumel

Riviera Maya

Isla Mujeres

Fuente: Elaboración propia con base en Indicadores Turísticos 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Dirección de Planeación y Desarrollo. Secretaría de Turismo del Estado de

Quintana Roo.

5 La Riviera Maya, uno de los principales destinos turísticos del Estado de Quintana Roo, se encuentra ubicado en los municipios de Solidaridad y Tulum.


La captación de divisas provenientes del turismo en el estado de Quinta-na Roo representó el 33% de la captación a nivel nacional en 2009 y el 40% en 2010, mostrando un aumento de 54% en este periodo.

La población en el estado de Quintana Roo ha sufrido incrementos con-siderables en los últimos 20 años. Los cambios registrados entre 1990 y 2010 fueron los siguientes: Solidaridad (454%)6, benito Juárez (274%), Cozumel (77%), Felipe Carrillo Puerto y Lázaro Cárdenas (59%), Isla Mujeres (52%), José María Morelos (44%), Othón P. blanco (42%). Finalmente, la población total del estado de Quintana Roo ha incrementado 169% en el mismo pe-riodo (gráfica III). Cabe destacar que los municipios con mayor incremento poblacional son los que muestran mayor actividad turística, tal es el caso de Solidaridad y benito Juárez.

Gráfica III. Serie Histórica de Población. Quintana Roo 1990-2010

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.0001.200.0001.400.000

Cozumel

Isla Mujeres

Benito Juárez

Lázaro Cárdenas

Quintana Roo

Título del gráfico

2010

2005

2000

1995

1990

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Series históricas. Nota: El municipio de Tulum no figura en esta gráfica

debido a que sólo se cuenta con información para este municipio del año 2010.

Así también, el nivel de rezago social7 de la población en la mayoría de los municipios ha disminuido entre 2000 y 2010, ejemplo de ello es el municipio Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos y Lázaro Cárdenas que en el año

6 El cálculo del incremento porcentual para el municipio de Solidaridad considera datos de entre 1995 y 2010, debido a que no hay información disponible para 1990.

7 El índice de rezago social es una medida ponderada que resume cuatro indicadores de carencias sociales (educación, salud, servicios básicos y espacios en la vivienda) en un solo índice que tiene como finalidad ordenar a las unidades de observación según sus caracte-


2000 registraban un nivel medio de rezago y en 2010 alcanzaron un nivel bajo. Asimismo, los municipios de Isla Mujeres y Solidaridad pasaron de un nivel bajo a muy bajo en el año 2010. Otros como Cozumel, Othón P. blanco y be-nito Juárez han mantenido el mismo grado de rezago (muy bajo) en el mismo periodo. Aunque exista mayor derrama económica, y el nivel de rezago social de los municipios receptores de turistas sea menor, esto no significa favorecer la calidad de vida de los residentes, al menos no en el largo plazo, pues los beneficios económicos que obtienen a través del turismo, están en función del detrimento del capital natural y de los recursos naturales de la RbSK o de cualquier otro bien natural que funcione como atractivo turístico en el estado. La población en situación de pobreza8 en el estado de Quintana Roo en 2010 representó 35% del total del estado, destacando los municipios José María Morelos (73%), Lázaro Cárdenas (71%), Felipe Carrillo Puerto (72%); ense-guida Tulum (48%), Isla Mujeres (45%) y Othón P. blanco (43%). Acerca de la población en situación de pobreza extrema, en el mismo año, sobresale José María Morelos (27%), Felipe Carrillo Puerto (25%) y Lázaro Cárdenas (18%).

Tabla 1. Evolución de la pobreza por ingresos 1990-2010

Municipio

Evolución de la pobreza por ingresos

Alimentaria Capacidades Patrimonio

1990 2000 2010 1990 2000 2010 1990 2000 2010

Felipe Carrillo Puerto

34.9 61.6 50.7 44.2 69.3 61.6 67.4 84.7 83.1

Benito Juárez 7.6 13.3 15.1 12.4 20.0 23.2 31.3 42.8 49.1

rísticas sociales (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CO-NEVAL, 2015).

8 Con base en información del Coneval (2015), una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social, en los seis indicadores (rezago edu-cativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso no es suficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias, de las seis posibles, dentro del índice de Privación Social y que, además, se encuentran por debajo de la línea de bienestar mínimo.


Municipio

Evolución de la pobreza por ingresos

Alimentaria Capacidades Patrimonio

1990 2000 2010 1990 2000 2010 1990 2000 2010

José María Morelos

35.6 65.9 46.2 44.9 72.4 56.8 68.2 84.5 79.6

Lázaro Cárde-nas

28.6 59.3 38.9 37.6 66.5 49.2 61.8 81.3 73.9

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Nota: los datos refieren puntos porcentuales.

De acuerdo con la medición de la pobreza multidimensional9, durante 1990-2010 la tendencia ha sido positiva, mostrando incremento en las tres di-mensiones de pobreza por ingreso para los municipios indicados en la tabla 1.

A pesar de que la población del Complejo Sian Ka´an es relativamen-te pequeña —aproximadamente mil habitantes—, el incremento del turismo como actividad económica ha generado crecimiento de la población residente y flotante —no sólo al interior del Complejo Sian Ka´an, sino en lugares ale-daños, pues todos los municipios del estado de Quintana Roo cuentan con uno o más destinos turísticos—. Debido a ello, es necesario el aumento de servicios públicos, para abastecer a la población, como agua potable, alcanta-rillado, electricidad, recolección de residuos sólidos, entre otros.

De acuerdo con datos del INEGI (2005), en 2004 el volumen de recolec-ción de basura en el estado de Quintana Roo fue de 481.8 toneladas, destacan-do los municipios de benito Juárez y Solidaridad con 250 y 116.8 toneladas respectivamente; en ese año el volumen de basura generada en benito Juárez

9 La Ley General de Desarrollo Social define que la medición de la pobreza en México debe realizarse de manera multidimensional, éste término se refiere a que la metodología de me-dición de pobreza utiliza varios factores económicos y sociales en su concepción y defini-ción. Así, la pobreza por ingresos consiste en comparar los ingresos de las personas con los valores monetarios de diferentes líneas alimentaria, capacidades y patrimonio. La pobreza alimentaria refiere la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria; la pobreza de capacidades es la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación; la pobreza de patrimonio corresponde a la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación. Lo anterior, aunque se dedicará la totalidad del ingreso a cubrir las necesidades señaladas en cada uno de los casos (Coneval, 2015).


representó 52% del total del estado. En 2011, el volumen de residuos sólidos urbanos recolectados en Quintana Roo fue 1,097 toneladas, sobresaliendo Fe-lipe Carrillo Puerto (700 toneladas), Solidaridad (172 toneladas) y Othón P. blanco (114 toneladas), representando 64, 16 y 10%, respectivamente (INEGI, 2012). Es curioso notar, que en 2011, no hay datos disponibles al respecto para el municipio de benito Juárez, receptor de gran cantidad de visitantes, pues en este municipio se encuentra Cancún y Puerto Morelos (importantes destinos turísticos del estado). El número de permisos para descarga de aguas residua-les en 2004 otorgados al sector servicios fue de 547, en 2011 se incrementó a 961 (83 y 85% del total de los permisos otorgados en el estado, respectivamen-te). Respecto al volumen de aguas residuales vertidas al Mar Caribe, en 2004 el sector servicios derramó 118.7 millones de m3, y en 2011 436 millones de m3, en ambos casos, representando el 85% del total de aguas diseminadas. Pese a lo anterior, la presente administración está enfocada en fortalecer el sector turístico como un detonante del desarrollo local, y consolidar la acti-vidad turística como prioridad para generar inversiones; según los informes considerando el desarrollo sustentable de la actividad turística.

CONCLUSIONES

La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas estima que el seg-mento de turismo en las ANP debe verse como una oportunidad para el de-sarrollo de México, que otorgue valor significativo a los elementos naturales del área, no modifique o ponga en riesgo su entorno natural y genere derrama económica a la población local. Ahora bien, frente a alteraciones negativas en los ecosistemas derivadas del desarrollo turístico, una forma de mitigar estos posibles cambios es la aplicación, evaluación y mejoramiento continuo de los diferentes instrumentos de política ambiental y de política pública urbana, como los programas de manejo de las ANP y de ordenamiento ecológico del territorio, las evaluaciones de impacto ambiental y los programas de desa-rrollo urbano, respectivamente. Si bien estos instrumentos plantean objetivos estáticos, su evaluación permite que las estrategias y acciones que prescriben puedan ser adaptadas a las tendencias de cambio de las problemáticas am-bientales, sociales y económicas. De igual manera, la evaluación de las ca-pacidades de gestión a nivel institucional resulta de suma importancia para identificar fallas y proponer soluciones.

Tanto las políticas públicas en materia ambiental y de turismo a nivel federal y en el estado de Quintana Roo se encuentran enmarcadas dentro del


discurso del desarrollo sustentable y el crecimiento verde —modelo económi-co que busca integrar de forma equilibrada el crecimiento económico y la sus-tentabilidad ambiental10—. No obstante, los instrumentos de política de turis-mo atribuyen mayor importancia a aspectos de carácter económico como la expansión del sector, el aumento de la competitividad y el impulso a proyectos de inversión. De manera específica, el Programa Sectorial de Diversificación y Desarrollo Integral del Turismo 2011-2016 del estado de Quintana Roo, plan-tea fomentar la conectividad aérea del estado, incrementar la afluencia, la de-rrama económica y la capacidad de hospedaje en los destinos turísticos. Estos objetivos tienden a promover un turismo de masas que opera a gran escala, lo que se contrapone completamente al modelo de turismo de bajo impacto y de pequeña escala planteado dentro del programa de manejo del Complejo Sian Ka’an y en la imagen objetivo del Programa de Ordenamiento Ecológico Costero de la RbSK, los cuales hacen hincapié en que la visitación turística y sus impactos directos e indirectos, deberán ser coherentes con la capacidad de carga de los ecosistemas presentes en el Complejo y por consiguiente reducida en número. De este modo, y dada la fragilidad ecológica de los ecosistemas del Complejo, el único turismo sustentable será aquel que permita mantener a largo plazo su integridad ambiental y paisajística. En este sentido cabe reiterar que dentro de las ventajas competitivas en materia de turismo, México ocupa a nivel internacional el cuarto lugar en recursos naturales, y de forma paradó-jica la posición 126 en sustentabilidad ambiental.

Debido a que el Complejo Sian Ka’an no es un sistema cerrado y mucho menos aislado, el modelo de desarrollo económico y urbano que se promueva y establezca en su zona de influencia tendrá repercusiones considerables en su estado de conservación. Las tendencias a nivel regional son poco alentadoras, las tasas de crecimiento de la infraestructura turística en los municipios que comprenden el Complejo Sian Ka’an son de las más altas en el estado, la po-blación de estos municipios muestra tasas de crecimiento positivas, y aunque se encuentran por debajo de la media estatal, que es considerablemente alta, no son despreciables. Además, es muy probable que el aumento del desarrollo turístico genere un incremento de la inmigración hacia estos municipios. El aumento de la población también implica una mayor extracción de recursos hídricos y producción de alimentos, así como una subida en el requerimien-

10 Según la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) el creci-miento verde busca fomentar el crecimiento y el desarrollo económico y, al mismo tiempo, asegurar que los bienes naturales continúen proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende bienestar humano.


to de infraestructura de saneamiento, la cual de no proporcionarse generaría problemas graves de contaminación del suelo y del sistema de aguas subterrá-neas. Asimismo, la presencia de asentamientos humanos en la periferia del Complejo, aunado a una alta proporción de personas en situación de pobreza, como ocurre en el municipio de Felipe Carrillo Puerto, podría elevar la fre-cuencia e intensidad de actividades ilegales dentro del Complejo Sian Ka’an, como la invasión de predios, la pesca y caza furtiva, la tala ilegal, la extracción de ejemplares de flora y fauna, la apertura de senderos, entre otros.

La carencia de instrumentos de planeación del desarrollo turístico y urbano dentro y fuera del Complejo Sian Ka’an, podría acelerar la expansión del cambio de uso de suelo y la pérdida de suelos con vocación forestal, así como favorecer actividades productivas no afines a la conservación, como la ganadería extensiva, la agricultura de roza, tumba y quema en zonas aledañas a la reserva, las cuales podrían coadyuvar a incrementar la ocurrencia de incendios forestales y la pre-sencia de ganado feral dentro de las ANP. De igual forma, el desarrollo de vías de comunicación e infraestructura turística puede afectar la conectividad de los ecosistemas y deteriorar su valor paisajístico.

Así también, algunas observaciones en términos de política ambiental iden-tificadas fueron: 1) Falta de continuidad y congruencia en los proyectos de in-versión y actividades económicas para la conservación de la biodiversidad en la región (dentro y fuera del Complejo), 2) Ausencia de coordinación y voluntad política en los diferentes niveles de gobierno para lograr los objetivos de desarrollo sustentable a nivel estatal y regional, 3) Carencia de recursos humanos y financie-ros para la aplicación y supervisión constante y coordinada de los instrumentos de política ambiental para garantizar su eficacia y eficiencia a corto, mediano y largo plazo, 4) No existe un sistema continuo y eficiente de monitoreo, evaluación y actualización del estado de conservación de la Reserva (no hay información suficiente sobre la calidad de agua y el estado de conservación de las poblaciones pesqueras), que apoye la identificación de las tendencias y requerimientos actua-les del Complejo Sian Ka´an (ejemplo, el Programa de Ordenamiento Ecológico Costero de la RbSK publicado en el año 2002 estipula en su artículo cuarto tran-sitorio que deberá estar sujeto a un proceso de revisión y evaluación en un plazo de dos a cinco años, a la fecha no existe publicada alguna actualización), 5) Para el uso sustentable de los bienes y servicios ambientales del Complejo Sian Ka’an, se requiere la estimación de las capacidades de carga o límites de cambio aceptable de los ecosistemas ante diferentes tipos de impactos antrópicos derivados de las actividades turísticas y recreativas, pesca y otros tipos de aprovechamientos pro-ductivos, así como de aquellos relacionados directamente con los asentamientos


humanos. Al mismo tiempo, existe un fuerte componente de apoyo social y ciuda-dano —en parte representado por organizaciones no gubernamentales, entre las que destaca Amigos de Sian Ka’an y Universidades—así como de organizaciones internacionales para la conservación y manejo sustentable de la Reserva, que han utilizado las denuncias y la presión públicas para obligar la aplicación y cumpli-miento de las medidas de regulación de los instrumentos. Adicionalmente, la di-versificación de la oferta turística —siempre que las nuevas modalidades respeten los preceptos de sustentabilidad—, representa una oportunidad para disminuir la sobrecarga del modelo de sol y playa, principal oferta turística en el país y en el estado de Quintana Roo, y de reducir la presión sobre las zonas costeras. Ade-más de magnificar la riqueza gastronómica, religiosa, arquitectónica, tradicional, así como cultural (bienes inscritos al Patrimonio de la Humanidad) e histórica de nuestro país. Desde una perspectiva más amplia, se contempla que la política ambiental ya mencionada se enfoque suplementariamente con otras políticas pú-blicas a fin de enfrentar los retos de manera integral con una visión de desarrollo sustentable a largo plazo. Así pues, dada la importancia de México como un país megadiverso, el sector turístico representa una oportunidad de desarrollo pero al mismo tiempo un reto, pues éste no puede entenderse sin el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, ni deslindarse de la de la protección y con-servación ambiental.

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CAPÍTULO X

LA DIVERSIDAD: UN ASPECTO OLVIDADO EN LAS POLÍTICAS DE ARBOLADO URBANO Y REVERDECIMIENTO EN LA CIUDAD DE MÉXICO 1

Héctor Javier Vázquez2

INTRODUCCIÓN

Hoy en día, la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) es el principal polo económico, político, cultural y espiritual de la República Mexi-cana. En particular, en ella, se genera aproximadamente el 17.7% del PIb del país (INEGI, 2009), aunque otras fuentes (Escobar, 2009), señalan niveles de hasta el 30% del PIb del país. Esta Zona se encuentra delimitada por 59 municipios del Estado de México, 16 delegaciones del DF y un municipio del estado de Hidalgo (Tizayuca). (CONAPO, 2011). Actualmente la ZMCM es, también, una de las regiones más pobladas y contaminadas en la Tierra (http://centrodelagua.org), y se considera una de las mega ciudades del mun-

1 Agradecimientos. El autor agradece al CONACyT por su apoyo. También agradece a la Doctora Alicia Chacalo Hilú, por sus enseñanzas en arboricultura y por la oportunidad de haber colaborado con ella en diversas investigaciones en el tema, en particular en la escri-tura de artículos y en la coautoría de cinco capítulos en el libro “Árboles y Arbustos para Ciudades” (Chacalo, 2009).

2 Profesor-Investigador del Departamento de Sistemas, Universidad Autónoma Metropoli-tana, Unidad Azcapotzalco, Avenida San Pablo 180, Col. Reynosa Tamaulipas, México D.F. C.P. 02200, México. [email protected], [email protected]

LA DIVERSIDAD: UN ASPECTO OLVIDADO EN LAS POLíTICAS DE ARbOLADO202

do —la tercera, después de Tokyo y Delhi, con una población de más de 20 millones (INEGI, 2010) — l. Esta situación es el resultado del intensivo pro-ceso de urbanización iniciado en los años 50 del siglo XX el cual inicia con la realización del Viaducto Piedad, de Unidades habitacionales como el Pedregal de San Ángel, de la Ciudad. Universitaria, de vialidades como el periférico, de museos y del Aeropuerto de la Ciudad de México. Posteriormente, a lo largo de los años 60, continuó con obras importantes como el Circuito Interior, el Sistema de Transporte Metro, las unidades habitacionales (Tlatelolco, Villa Olímpica) y para la realización de mega eventos, de nivel internacional, como las Olimpiadas de 1968 y el Mundial de fútbol en 1970. Al mismo tiempo se iniciaron obras para responder a la creciente demanda de servicios de la creciente población urbana como el sistema Río Lerma (54 Km) con el fin de importar agua a la ciudad y el sistema de drenaje profundo, destinado a recu-perar los desechos líquidos y sobre el cual, también, desembocan, desafortu-nadamente las aguas de numerosos ríos, que alguna vez fueron naturales: río Consulado, río Churubusco, río de la Piedad, río Mixcoac, río Santa Coleta, etc. (Legorreta, 2006). Hoy, en la actual administración del país, se proponen dos proyectos: el proyecto tren suburbano Toluca-Observatorio que propone construir un segmento sobre la avenida Río Tacubaya y construir la estación Santa Fe sobre un vaso regulador de inundaciones y el Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México que planea construirse sobre lo que resta del vaso de Texcoco; zona donde desembocaban numerosos ríos, usada como regulador de inundaciones y que ha sido una zona importante para la restauración de ecosistemas nativos. Estos dos últimos, son una muestra de la miopía con la que se han tomado muchas decisiones en la administración de los sistemas urbanos en la Ciudad de México.

Como resultado de este proceso de urbanización, desde el inicio de la década 1970 se empezaron a observar signos de deterioros ambientales gra-ves en el aire, agua y suelo. Hoy en día el avance incontrolado de la mancha urbana (tomas de tierra), la promoción de desarrollos inmobiliarios guiados únicamente por criterios económicos (usos indebidos y cambios de uso sue-lo), los galopantes problemas ambientales (sobreexplotación de acuíferos y contaminación del agua, elevados niveles de contaminación atmosférica, con-taminación del suelo), desmedido crecimiento demográfico (principalmente por la migración del campo a la ciudad), parecen llevar a la ZMCM a un esce-nario de catástrofe ambiental irreversible (Carabias, 1988).

Ante esta situación las áreas verdes y el arbolado urbano también se han visto afectados. El objetivo del presente trabajo es presentar la importancia de

203JAVIER VÁZQUEZ

este recurso y los problemas que enfrenta en la actualidad, muchos de ellos, desafortunadamente resultado de políticas erróneas (Vázquez, 2002) y de nuestra gran ignorancia sobre el adecuado manejo de estos recursos. Un fac-tor, frecuentemente olvidado en estas políticas, es la diversidad (una propie-dad fundamental de la naturaleza). En efecto no basta con la sobre utilización o la sobre densidad de especies. Es importante hacer una evaluación cuidado-sa para definir cuáles son las especies adecuadas e inadecuadas tomando en cuenta las características del ambiente, el sitio de plantación y su diversidad.

EL ARBOLADO URBANO Y LAS ÁREAS VERDES URBANAS EN LA ZMCM.

Numerosos son los estudios y proyectos realizados por diferentes organismos gubernamentales, instituciones educativas, como por ejemplo la Universidad Nacional Autónoma de México (http://arboles.org/), la Universidad Autó-noma Metropolitana (http://www.uam.mx) o la Universidad de Washington (http://www.naturewithin.info/index.html) o incluso municipalidades y orga-nismos públicos (www.ville.montreal.qc.ca/PolitiqueArbre, http://www.tree-canada.ca, www.grandlyon.com) han demostrado la importancia que tienen los árboles y las áreas verdes en la calidad del ambiente, en particular por el filtrado de partículas, secuestro de dióxido de carbono, control de tempera-tura, retención de agua y generación de oxígeno. La importancia de progra-mas como el arbolado urbano es lejos de ser despreciable. Como ejemplo se estima que en el año 1991 en la ciudad de Chicago, los árboles “removieron 15 toneladas de CO, 84 toneladas de SO2, 89 toneladas de NO2, 191 tonela-das de ozono y 212 toneladas de PM10 (partículas menores de 10 micrones (Nowak, 1997). También han mostrado tener diversas funciones ecológicas, psicológicas, estéticas y polícromas que sin duda son factores importantes para mejorar la calidad de vida en el medio urbano (Peacock, 2005). A pesar de la importancia de estos recursos, la evolución de estos en los últimos años es preocupante. De acuerdo a Escobar y col:

“La población se ha multiplicado en 60 años en más de 11 veces, y su área urbana pasó de alrededor de 10,000 hectáreas a 130,000 hectáreas, es decir, se multiplicó 13 veces más que la población,… El crecimiento del territo-rio urbano de la ZMVM no es suficiente para compensar el crecimiento de la población, pues la disponibilidad de áreas verdes urbanas decreció en un 83% de 1950 al año 2000” (Escobar, 2009).


Figura 1. Distribución de Áreas verdes en la ZMCM

Fuente: Elaboración propia a partir del material proporcionado por el Dr. Cassio Luiselli Fernández. Se cuenta con la autorización del Dr. Luiselli para su publicación en este trabajo

La Figura 1 da una visión del estado actual de las áreas verdes en la ZMCM, donde se observa que las áreas verdes urbanas (en gris obscuro) ocu-pan una superficie muy reducida del espacio urbano (en gris claro) con una fragmentación importante. Esto se traduce en una baja calidad de vida carac-terizada por un paisaje monocromático, semidesértico. La diversidad visual es muy reducida debido al tipo de materiales usados en las construcciones constituidas principalmente por acero, vidrio, plástico, asfalto y cemento.

En lo que respecta a información cuantitativa, el caso particular de las delegaciones de la Ciudad de México, se observan fuertes diferencias en la cantidad de árboles y en las áreas verdes disponibles en m2 por habitante (Fi-gura 2).

205JAVIER VÁZQUEZ

Figura 2.- Áreas verdes en m2 por habitante en el año 2003 ( Fuente: Elaboración propia a partir de últimos datos publicados por la Secretaría de

medio Ambiente del Distrito Federal en http://www.sma.df.gob.mx/avu/)

En la Figura 2 se muestra para quince delegaciones (falta dato para la delegación Milpa Alta) la cantidad de áreas verdes y zonas arboladas en m2 por habitante (http://www.sma.df.gob.mx/avu/)). Las abreviaturas para las dieciséis delegaciones son: Alvaro Obregón (AObr), Miguel Hidalgo (MiHi), Cuauhtémoc (Cuauh), benito Juárez (B Ju), Azcapotzalco (Azc), Iztapalapa (Izpa), Milpa Alta (MiAl), Gustavo A. Madero (GAM), Tlalpan (Tlalp), Tlá-huac (Tlah), Iztacalco (Izco), Xochimilco (Xoch), Cuajimalpa (Cua), Mag-dalena Contreras (MCon), Coyoacán (Coy), Venustiano Carranza (VCa). En esta figura se observa que las delegaciones benito Juárez, Cuauhtémoc, Iztacalco, Tláhuac presentan superficies de áreas verdes por debajo de los mí-nimos recomendados a nivel internacional que fluctúan entre 9 y 16 m2/habi-tante (Guevara, 1987). Aunque hay desacuerdo con estas cifras (Cram, 2008), esta información es reflejo de una problemática multifactorial, resultado de la sobreexplotación de los recursos acuíferos, invasiones masivas del suelo en particular de áreas verdes, ocupación de barrancas y cañadas y de la extinción de humedales (Legorreta, 2006).

Por supuesto que el deterioro del arbolado y áreas verdes también ha sido el resultado de los fenómenos meteorológicos (vientos y lluvias) que año con año azotan la región, de la tala injustificada o derribo de árboles para realizar


obras públicas, por la falta de mantenimiento, vandalismo, plagas, enfermeda-des. Incluso se puede decir que el estado del arbolado urbano es el resultado de la ausencia de interés de la población y de la administración pública por el desarrollo y manejo de estos recursos; incluyendo la falta de una cultura orientada al cuidado responsable y desinteresado de la naturaleza. Una ma-nifestación de esto son las numerosas políticas erróneas propuestas, a lo lar-go del siglo pasado y de nuestra gran ignorancia sobre su manejo (Aldama, 2002): utilización de las mismas especies, mala repartición de especies, uso de especies inadecuadas para las características del sitio, prácticas inadecua-das de mantenimiento (técnicas obsoletas de poda, derribo y trasplante; riego inadecuado, falta de control de plagas y enfermedades, mal uso de la ferti-lización). Por otro lado la situación también puede resultar de la aplicación inadecuada de estas políticas. Por ejemplo, es frecuente observar zonas resi-denciales o lotes destinados a zonas verdes públicas minadas de comercios. La magnitud de esta situación podría evaluarse estudiando las diferencias entre el uso que se da realmente al suelo y los fines previstos en la normatividad y programas vigentes mediante los registros históricos de la SEDUVI (http://www.seduvi.df.gob.mx/portal/).

La degradación observada en el arbolado y áreas verdes da como resulta-do pérdidas importantes de servicios ambientales (Cram, 2008) y reducción de los efectos benéficos que las áreas verdes y los recursos arbóreos provocan sobre el bienestar de la población.

En los últimos años se ha incrementado el interés por revertir esta pro-blemática, mejorar la planeación y manejo de estos recursos en la Ciudad de México. De aquí se han propuesto diversas iniciativas como la Ley Ambiental o el Plan Verde (http://www.sma.df.gob.mx/planverde/).

POLÍTICAS URBANAS PARA LA PROTECCIÓN Y MANEJO DE ESPACIOS VERDES

La toma de conciencia de que el ambiente es un recurso finito, frágil y que requiere nuestra atención y protección es un proceso que se ha desarrollado de forma muy distinta según las épocas, las regiones y las culturas. A medida que la vida urbana se ha extendido, nos hemos dado cuenta de los efectos negativos que nuestro modo de vida provoca sobre el ambiente. Esta proble-mática ha sido el detonante para establecer tácticas y estrategias políticas de protección del ambiente a nivel local y mundial. Para esto, en la década de los ochentas, se inició una reflexión destinada al desarrollo sustentable de la ciu-

207JAVIER VÁZQUEZ

dad. De acuerdo con el reporte establecido por las Naciones Unidas en 1987, el desarrollo sustentable (o durable) debe responder a las necesidades del pre-sente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras. Este traba-jo se organiza alrededor de tres ejes (Soubeyran, 1999):

• Las consideraciones ambientales deben incorporarse dentro de las po-líticas económicas.

• La viabilidad o durabilidad debe pasar por una redistribución nacio-nal e internacional de los costos y beneficios del ambiente entre las distintas generaciones

• El desarrollo durable depende del nivel de movilización, del entendi-miento de las problemáticas y de la participación activa de la pobla-ción.

Estos ejes convergen para dar una mayor integración de lo urbano y del ambiente y considerar a los dos dentro de un mismo sistema. De aquí nace el concepto de ecosistema urbano. Un modelo de este sistema se apoya en la interacción de tres componentes: lo social, lo biológico y lo físico. Dentro de este marco, a lo largo del mundo se han establecido diferentes proyectos para proteger los recursos naturales urbanos, en particular las áreas verdes y el arbolado urbano.

En el Distrito Federal (GDF) apenas en los inicios del presente siglo se aprobó y publicó 13 de enero, 2000, la Ley Ambiental (http://www.sma.df.gob.mx/sma/download/archivos/ley_ambiental_distrito_federal.pdf) con 226 ar-tículos destinados a la protección, restauración y aprovechamiento sustenta-ble de los recursos naturales urbanos.

En esta Ley se establecen diversos artículos para proteger y promover el desarrollo de las Áreas verdes y arbolado. A continuación se presenta una breve descripción de algunos artículos. Por ejemplo el artículo 86 propone aplicar acciones judiciales y elaborar programas de reforestación con espe-cies nativas apropiadas a cada ecosistema. Sin embargo no menciona ninguna referencia ni directiva al respecto. El artículo 87 define en lo particular las categorías de área verde: Parques y jardines; Plazas jardinadas o arboladas; Jardineras; Zonas con cualquier cubierta vegetal en la vía pública; alamedas y arboledas; promontorios, cerros, colinas, elevaciones y depresiones orográfi-cas, pastizales naturales y áreas rurales de producción forestal, agroindustrial o que presten servicios ecoturísticos; Zonas de recarga de mantos acuíferos; y áreas análogas. Aunque en lo general la Ley se considera área verdes urbanas


“toda superficie cubierta de vegetación, natural o inducida que se localice en el Distrito Federal”, no se precisan las categorías de árbol (árboles en parques, ár-boles de alineamiento, etc). En lo que respecta a la evaluación cuantitativa del estado de estos recursos, el artículo 88 bis en su sección 4 indica establecer un inventario general de las áreas verdes, tomando en cuenta: la ubicación y su-perficie, los tipos de área verde, las especies de flora y fauna que la conforman, las zonas en las cuales se considera establecer nuevas áreas verdes y delega la responsabilidad para hacer esta evaluación a las delegaciones. Finalmente el artículo 118 señala la necesidad de obtener autorización de la delegación respectiva para realizar la poda, derribo o trasplante de árboles. Aunque esto a primera vista es benéfico para los árboles, penaliza a quien intente podar un árbol aunque este lo requiera en urgencia, tomando en cuenta que los ser-vicios de la delegación no siempre se hacen presentes en esas circunstancias y tampoco tienen el entrenamiento necesario para realizar tales actividades. Prueba de esto es el paisaje que resulta después de sus intervenciones (Figu-ra 3). Además los “jardineros ambulantes” contribuían a la cultura y conoci-miento del manejo de los árboles.

Figura 3.- intervención de los servicios delegacionales. A la izquierda, inicio de la poda de un fresno y de un eucalipto. A la derecha resultado final con los dos árboles desmochados, dando prioridad al paso de cables ( Fuente:

Elaboración propia. Fotografía tomada el 11 de diciembre 2011).

Otro artículo de la Ley Ambiental del Distrito Federal es el 88bis 2, el cual promueve la obligación de realizar inventarios de las zonas verdes. Con base en este artículo en el año 2003 se realizó el primer inventario de áreas verdes.

209JAVIER VÁZQUEZ

Algunos resultados (http://www.sma.df.gob.mx) de este estudio se muestran el la Figura 4. En este estudio se consideraron ocho variables para cada dele-gación (P: Población en el año 2000, ZAPH: Zonas arboladas por habitante en m2, AVPH: Áreas verdes por habitante en m2, PZPA: Porcentaje de zonas de pastos y arbustos; PZA: Porcentaje de zonas arboladas; PSAVPD: Porcentaje de superficie de áreas verdes por delegación; TAV: Total de áreas verdes en Km2; A: Área en Km2). Es importante notar que en el sitio de publicación (http://www.sma.df.gob.mx) no se indican los nombres de las especies, ni se indican valores para las diferentes categorías de área verde. La Figura 2 pre-senta la información, en particular los valores de ZAPH y AVPH.

Figura 4. Comparación de resultados del Inventario de Áreas Verdes entre delegaciones del D.F. en el 2003 .El significado de las siglas se indica en el

texto, falta la delegación Milpa Alta (Fuente: elaboración propia con los datos publicados en el 2003 en http://www.sma.df.gob.mx)


En la Figura 4 resaltan las delegaciones con mayor superficie de áreas verdes (TAV): Álvaro Obregón, Coyoacán, Iztapalapa, Gustavo A. Madero y Tlalpan. En lo que respecta a las zonas arboladas (PZA), sobresalen las delega-ciones más arboladas en % respecto a las áreas verdes: benito Juárez, Tlalpan, Coyoacán y Cuauhtémoc. En cambio, Tláhuac, Iztapalapa, y Venustiano Ca-rranza presentan bajos % de superficies arboladas. También se distinguen las Delegaciones benito Juárez y Cuauhtémoc, las cuales tienen superficies (A) muy pequeñas, pero están casi totalmente arboladas a pesar de ser zonas de alta densidad urbana.

Este primer trabajo de inventario del arbolado y áreas verdes, publicado en el 2003 (http://www.sma.df.gob.mx), es importante ya que permite tener información real del estado de estos recursos. De aquí se observa que las áreas verdes son insuficientes, de baja calidad y mal distribuidas. Esta mala distri-bución desfavorece a los sectores más pobres. De acuerdo con Rivas (Rivas, 2005) se requiere aumentar la superficie al doble de la actual. Parece impor-tante resaltar que esta evaluación se limita a una cuantificación de los recursos y su relación con la población y no considera aspectos como la edad de los recursos (en particular de los árboles), las especies, el estado de salud de estos y las necesidades de mantenimiento. Tampoco se distingue la situación de las áreas verdes y árboles (parques, jardines, banquetas, camellones). Un atributo ausente de esta evaluación es la diversidad (Richards, 1993), es decir la varia-bilidad de especies y las proporciones entre estas.

Cabe señalar que desde el 2003 solo se han publicado los resultados de este inventario (http://www.sma.df.gob.mx/sma). En el artículo 88 de la Ley Ambiental no se precisa la frecuencia con la que se deban realizar los inven-tarios. Por supuesto que realizar un inventario es costoso y no siempre arroja los resultados esperados pues el volumen de información por manejar es muy grande, lo que requiere de una visión integral de las áreas verdes y la par-ticipación de especialistas en arboricultura, en estadística y en sistemas de información.

La Ley Ambiental del Distrito Federal ha recibido fuertes críticas por es-pecialistas en Arboricultura. Por ejemplo el Dr Daniel Rivas Torres, en su de-fensa de tesis para obtener el grado de Doctor en Diseño valora la importancia de haber realizado El inventario general de áreas verdes del Distrito Federal”. Sin embargo considera que:

“el estudio no se desarrolló de manera integral, que sólo se limito a las áreas verdes, y que este estudio debería incluir a las áreas verdes de valor ambiental y a las áreas protegidas. Tampoco se definen proyectos para desarrollar el ar-

211JAVIER VÁZQUEZ

bolado urbano”. El Dr. Rivas también menciona “la necesidad de realizar un estudio más completo mediante el desarrollo de un sistema de información geográfica. Finalmente menciona “que no se establece cómo serán usados los resultados del inventario por parte de las delegaciones y acatar lo que indica la Ley en lo que respecta a los planes de manejo” (Rivas, 2005).

De este breve panorama, a pesar de la importancia de la Ley Ambiental, se observa que a la fecha, En ningún Artículo de la Ley Ambiental, ni en los informes de los resultados, se menciona cuáles especies son más adecuadas (solo se menciona en el artículo 86 la facultad de los gobiernos delegacio-nales para elaborar los programas de reforestación y restauración con especies nativas apropiadas a cada ecosistema.). En relación a los inventarios se puede argumentar, que un obstáculo, para su realización, es el costo que estos repre-sentan. Una solución sería realizar muestreos estadísticos. Estos son menos costosos y permitirían obtener información muy útil, y en ciertas ocasiones más fidedigna que un inventario mal realizado (Hope, 2003).

IMPORTANCIA DE INCLUIR Y EVALUAR LA DIVERSIDAD EN LAS POLÍTICAS URBANAS PARA LA PROTECCIÓN Y MANEJO DE ESPACIOS VERDES

En relación con la diversidad es importante considerar que cada especie, por sus características particulares, puede aportar ciertos beneficios específicos o efectos negativos al ambiente; y a las mismas u otras especies del mismo o di-ferente género. La diversidad biológica es una característica esencial de la na-turaleza resultado de un largo proceso de evolución. Una diversidad elevada permite que una especie se adapte a diferentes macro y micro ambientes. Una especie puede aportar ciertos beneficios a otra (por ejemplo fijar el nitrógeno, retener agua o materia orgánica), mientras que la otra puede aportar bene-ficios que la otra no tiene, por ejemplo protegerla en condiciones extremas del medio ambiente. Una diversidad reducida significa que solo participa un número reducido de especies. La diversidad reducida puede hacer que este re-curso sea más vulnerable frente al ambiente o frente a plagas y enfermedades (http://www.paot.org.mx).

Un ejemplo de esta vulnerabilidad es la plaga de muérdago, “una planta parásita que absorbe el agua y los nutrientes del árbol hospedador” (http://www.ipm.ucdavis.edu/QT/mistletoecardsp.html). Esta planta, con el tiempo puede cubrir con su follaje hasta 90 por ciento del árbol, evitando que realice la fo-tosíntesis. En una entrevista realizada al Dr. Armando Equihua Martínez, ex-perto en Parasitología Forestal del Colegio de Posgraduados (Equihua, 2009),


se estima que en la ciudad de México, casi el 50 por ciento de los árboles están afectados por la plaga de muérdago (González, 2008). En otra entrevista con el Dr. Robert bye (. El Dr. Robert bye es Investigador Titular C de la Univer-sidad Nacional Autónoma de México y especialista en Estudios etnobotáni-cos de las plantas medicinales, comestibles y ornamentales de México. Docu-mentación histórica de los recursos vegetales útiles de México ) se menciona “Cuando uno camina por Paseo de la Reforma, la mitad de los árboles verdes muy bonitos que ve, están muertos. En esos casos, lo verde es el muérdago”. ((bo-letín UNAM-DGCS-322 2011). Lo interesante es que hay unas especies más susceptibles, que otras, al muérdago. En diversos estudios (Equihua, 2009) se menciona con frecuencia como especies susceptibles, los fresnos, los ahuejo-tes y eucaliptos.

Figura 5 . Fresno infectado con muérdago

Fuente: elaboración propia. Fotografía tomada el 7 abril, 2012.

El problema es aún más relevante si además se considera que hay va-rias especies de muérdago (Cladocolea loniceroides, Cuscuta corymbosa, Pho-radendron velutinum, Struthanthus quercicola, Struthanthus sp.). El Muérdago

213JAVIER VÁZQUEZ

“Cladocolea loniceroides ” ataca principalmente a los siguientes árboles (Pirul, Aile, Jacaranda, Casuarina, Tepozán, Eucalipto, Fresno, Trueno, Capulín, Li-món, Ahuejote rojo y blanco, Álamo americano y al Olmo). La especialista Carmen de la Paz Pérez Olvera señala “que de las 68 principales especies ar-bóreas que conforman las áreas verdes de la Ciudad de México, el 95% de ellas están afectadas por algún muérdago” (Marchal, 2009).

Otro ejemplo que motiva la necesidad de considerar la diversidad para evaluar la vulnerabilidad es el eucalipto. El eucalipto es considerado en diver-sos ámbitos como un “árbol polémico”.

“A pesar de su capacidad reproductiva, de supervivencia y de adaptación a los suelos salinos y erosionados, los eucaliptos provocan efectos negativos sobre los árboles vecinos y sobre el ambiente urbano”. Hoy en día se sabe que los eucaliptos son grandes consumidores de agua y nutrientes, que ocupan áreas importantes, que producen sustancias que impiden el desarrollo de la vegetación circundante y que debido a su sistema reticular poco profundo, si se planta en terrenos de poca consistencia o poco suelo, los árboles pueden caer a los pocos años o sus ramas desgajarse debido a su tamaño y corpulen-cia. Además que sus raíces son poco profundas pero extensas y destructivas lo que daña las construcciones adyacentes, rompiendo el pavimento y tuberías” (Chacalo, 2011).

Mediante estos ejemplos se busca motivar al lector sobre la necesidad de explorar la diversidad y evaluar la posibilidad de que sea un indicador para evaluar la vulnerabilidad de un recurso, su calidad y ayudarnos a tener una idea de la perdurabilidad de los recursos: bajos valores de diversidad de los árboles pueden ser una señal de la fragilidad de este recurso y de la necesidad de dar atención y protección (http://www.ine.gob.mx, http://www.conabio.gob.mx).

A la fecha no se tiene conocimiento de un estudio representativo de la di-versidad de las especies en la ZMCM, aunque en la Universidad Nacional Au-tónoma de México (UNAM, http://arboles.org/ ) se reportan 57 especies dis-tintas y en la Universidad Autónoma Metropolitana se identifican 93 especies diferentes (Chacalo, 2011). Sin embargo, para dar un ejemplo de cómo eva-luar la diversidad, vamos a tomar los resultados de un estudio realizado con una muestra aleatoria de 1260 árboles de alineación (Chacalo, 1994, 1996) lo-calizados en 229 manzanas distribuidas en las dieciséis delegaciones políticas del Distrito Federal se reportan más de 50 especies diferentes. A partir de esta muestra es posible obtener una idea de dos características: la abundancia y diversidad de especies. Por ejemplo a partir de esta muestra se observa que el


80% está formado por once especies Fresno [3] (17.9%), Trueno [4] (13.1%), Cedro [5] (10.2%), Jacaranda [6] (7.9%), Colorín [7] (5.9%), Eucalipto [8] (5.9%), Olmo [9] (5.6%), Casuarina [10] (5.3%), Árbol Muerto [11] (3.4%), Laurel de la India [12] (2.9%) y Liquidámbar [13] (2.8%). Constituyen el 50%, las cuatro especies con mayor abundancia: Fresno (225), Trueno (165), Cedro (128) y Jacaranda (100). En la Figura 6 se presenta la curva de abundancia de cada especie contra el orden que ocupa. En particular se visualizan las tres especies más abundantes (Fresno, Trueno y Cedro) que acumulan el 41.2% de los árboles de la muestra. Sabiendo que el Muérdago (por ejemplo Cladoco-lea loniceroides) ataca principalmente al Fresno, Trueno y Jacaranda se puede considerar interesante realizar un estudio de muestreo para evaluar el daño, sobre estas especies de árboles, por esta plaga.

La diversidad también se puede calcular por medio de índices como el índice de Shannon (Ludwig, 1998), el cual se define como

∑∑==

−=−=S

iii

S

i

ii ppNn

Nn

H11

1 lnln (1)

Donde S es el número de especies, N es el número de individuos en el sitio y in el número de individuos de una especie determinada. Nnp ii =es la proporción de individuos de cada especie respecto al número total de individuos en un sitio determinado, tal que ∑

=

=S

iip

11.

La diversidad evaluada para la muestra de 1260 árboles mediante el índi-ce de Shannon entre paréntesis arroja los siguientes resultados: Alvaro Obre-gón (2.60), Miguel Hidalgo (2.61), Cuauhtémoc (1.70), benito Juárez (1.81), Azcapotzalco (1.93), Iztapalapa (2.76), Milpa Alta (2.27), Gustavo A. Madero (2.62), Tlalpan (2.91), Tláhuac (2.12), Iztacalco (2.11), Xochimilco (Xoch), Cuajimalpa (1.80), Magdalena Contreras (1.74), Coyoacán (2.67), Venustiano Carranza (2.24). Los cálculos y programas se realizan en R y se apoyan prin-cipalmente en las bibliotecas vegan (Oksanen, 2011) y biodiversity (Kindt, 2005).

Como se puede observar la diversidad para cada delegación es distinta y es posible identificar delegaciones con baja diversidad arbórea como Cuau-htémoc (1.70), benito Juárez (1.81) y Azcapotzalco (1.93) y delegaciones con

215JAVIER VÁZQUEZ

alta diversidad. Aunque la diversidad sólo es un atributo descriptivo, se po-dría considerar para establecer asociaciones con las políticas locales de cada delegación, con el estado de salud y la situación de los árboles. Quizás en un estudio de estas asociaciones no sorprendería encontrar que la plaga del muérdago se desarrolla en delegaciones con menos diversidad de especies.

Figura 6. Frecuencia Acumulada de Especies (Fuente: Elaboración propia a partir de las frecuencias de especies en la muestra de 1260 árboles).

Por supuesto que no se pretende dar una descripción completa de la di-versidad pero si considerar la importancia de promover la inclusión del con-cepto de diversidad en la Ley ambiental, esto con el fin de dar seguimiento de nuestros recursos “áreas verdes y arbolado” en términos de diversidad, no necesariamente realizando inventarios, sino con muestras bien diseñadas y que representen bien el estado real de estos.

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Las áreas verdes y el arbolado urbano juegan un papel importante y realizan diversas funciones que influyen en la calidad de vida de la población. Un as-pecto a considerar, en las diversas políticas y acciones de manejo de estos re-


cursos es la diversidad de especies. Esta característica puede ser un indicador para evaluar la situación de los recursos naturales en el medio urbano y guiar, mediante una selección de especies adecuada, el desarrollo y mantenimiento de las áreas verdes y el arbolado.

Es importante considerar la posibilidad de realizar estos estudios con el apoyo de las técnicas de muestreo estadístico. El muestreo además de ahorrar recursos, permite obtener información más fidedigna que un inventario o un censo mal diseñado.

Las iniciativas como la Ley Ambiental del Distrito Federal y los progra-mas recientes como el Plan verde soslayan la importancia de la diversidad y aún hay mucho camino por recorrer en la materia. Es cierto que estas ini-ciativas son una esperanza para la ciudad y sus habitantes, pero aún está por demostrarse el impacto real, de esas políticas y programas, sobre áreas verdes y arbolado urbano; pues muchos problemas, del siglo pasado siguen vigentes: podas mal realizadas, mala selección y ubicación de especies y deficiente plan-tación (Cohen, 2003). Esto pone en riesgo no solo la calidad de los recursos verdes, sino su sobrevivencia en el medio urbano.

Finalmente es importante quitar la idea de que las campañas, como el Plan Verde, sólo son para mejorar la imagen política del gobierno. Desafor-tunadamente, en muy diversos casos, así se entiende, pues algunos proyectos: como la Supervía Poniente (www.paot.org.mx/paot_docs/pdf/dictamen_su-perviaponiente.pdf), la Nueva Arena de la ciudad de México (http://arena-ciudaddemexico.com/site/index.php), la modificación improvisada de sentidos en ejes viales importantes, el intento de instalar el Estadio Azcapotzalco en la Alameda y en el Deportivo Reynosa, o simplemente cambios de uso de suelo en zonas, por pequeñas que sean las zonas, transformando zonas destinadas a áreas verdes para beneficio de comercios, oficinas de gobierno o foros de diversión; parecen contradictorios en relación al compromiso de nuestros di-rigentes, a todos los niveles de gobierno, de impulsar el desarrollo sustentable en la ciudad de México.

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CAPÍTULO XI

LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN EL MARCO DEL DESARROLLO HUMANO

Clara Castillo Lara 1 Eduardo José Torres Maldonado 2

INTRODUCCIÓN

El término “desarrollo” se escuchó por vez primera después de la segunda guerra mundial, al verificarse cambios en el ámbito de la teoría del desarrollo social y económico.3 La teoría del desarrollo fue evolucionando como res-puesta a observaciones empíricas. Las experiencias acerca del desarrollo han demostrado la irracionalidad del intervencionismo estatal, en contraste con las virtudes de la economía pura de mercado, donde el requisito para el de-

1 Profesora Investigadora del Área de Derechos Humanos y Alternatividad Jurídico Social del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azca-potzalco, División de Ciencias Sociales y Humanidades. Dra., en Ciencias Penales y Política Criminal. Investigadora Nacional SNI-CONACyT.

2 Abogado, Sociólogo, Analista Politico. Licenciado y Maestro en Derecho por la UAM. Dr. en Sociologia por la Universidad de Texas en Austin. Defensor de Derechos Humanos. Profesor Investigador del Área de Derechos Humanos y Alternatividad Jurídico Social del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco. In-vestigador Nacional Nivel II SNI-CONACyT.

3 Louis Emmerij y José Núñez, compiladores.1998..El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. En Cuader-nos de Economía. Sen Amartya. Las teorías del desarrollo a principios del siglo XXI. Autores: Cuadernos de economía (Santafé de bogotá), ISSN 0121-4772, Vol. 17, Nº. 29, 1998, págs. 73-100. Teoría del desarrollo. P. 75

LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN EL MARCO DEL DESARROLLO HUMANO220

sarrollo es el tránsito de “la planificación (económica) al mercado”.4 De tal forma, que por un lado se tiene la concepción del desarrollo como un proceso “cruel”, basado en los principios morales de “sangre, sudor y lágrimas”, cono-cido como bLAST. Esta concepción del desarrollo contrasta con otra que lo considera como un proceso que destaca la cooperación entre los individuos y con uno mismo, cuya principal característica es su interdependencia del mercado; así como a los servicios públicos que pueden llegar a fomentar la cooperación entre y para los individuos, conocida como GALA (getting by, with a little assistance), para comparar la interpretación del desarrollo con la concepción bLAST.

De esta manera, es posible observar que tanto bLAST como GALA pue-den adoptar formas diferentes y apelar a teorías económicas opuestas. En el entendido de que estas dos categorías, en realidad, no constituyen una di-visión, lo que no obsta para que algunas otras concepciones del desarrollo compartan ciertos rasgos de una o de ambas. La clasificación distingue dos corrientes de pensamiento sobre el desarrollo, donde las diferencias tienden a demostrar que ninguna de ellas está en posiciones extremas, sino que ambas perspectivas se compensan mutuamente. Por lo cual, las variantes de bLAST han develado los fundamentos para la interpretación del carácter y los requi-sitos del desarrollo.5

En este sentido, la frase del “sacrificio necesario” para lograr un futuro mejor, es particular en bLAST. Puesto que el desarrollo acepta la existencia de ciertos males actuales, donde el enfoque adopta formas variadas dependiendo de los “sacrificios” que se deseen hacer, como por ejemplo, en el rubro de bajas prestaciones sociales, desigualdad social y autoritarismo, entre otros.

Según la teoría bLAST, se puede exigir al Estado una cuota de sangre, sudor y lágrimas de muy diversas maneras y subraya la necesidad de altos niveles de acumulación de capital, como en la Unión Soviética, y el éxito con que ésta alcanzó un rápido desarrollo económico, basándose en la lógica del “modelo de crecimiento”. Para lo cual, debía mantener bajos niveles de vida en un futuro inmediato, además de una acumulación acelerada de capital y de crecimiento económico, “resolviendo” así el problema del desarrollo.6

En el tema relativo a los derechos de las mujeres, es imperativo incluir a las mujeres indígenas, porque todas las mujeres han tenido gran importancia

4 Ídem. P. 775 Ibídem. P. 78-796 Ibídem. P. 79-80

221CASTILLO LARA / TORRES MALDONADO

en la construcción histórica del estado mexicano, por la función social que tienen con los distintos roles impuestos por una sociedad dominada por va-rones desde las diferentes esferas del poder, de tal manera que los derechos de las mujeres indígenas y no indígenas, son vulnerados por el acotamiento de las políticas estatales en sus oportunidades de participación y desarrollo7 social y político, y esto se refleja en su vida cotidiana, impactando los ámbitos público y privado donde se desenvuelve.

Por eso, al abordar este tema desde los derechos y defensa de las opor-tunidades para las mujeres, es menester revisar la historia de su evolución social y política, desde 1975, cuando se aprobó el Plan de Acción Mundial y los Estados miembros de las Naciones Unidas, decidieron elaborar direc-trices regionales para conocer sus diferencias. En 1977, los países miembros de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), aprobaron el Plan de Acción Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Eco-nómico y Social de América Latina (PAR), y crearon el foro gubernamental permanente de la Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social de América Latina y el Caribe, para evaluar los avances logrados en la aplicación del Plan de Acción Regional sobre la In-tegración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social de América Latina y presentar sus líneas de acción. El propósito era presentar un programa de acciones mínimas para lograr la promoción de la igualdad de oportunidades de las mujeres, en el esfuerzo destinado a superar los obstáculos que impiden, a mujeres y hombres, su desarrollo en la sociedad.

Cabe recordar que la Organización de las Naciones Unidas ha promovido cuatro conferencias mundiales sobre el tema de la mujer, la primera fue cele-brada en México en 1975, la segunda en Copenhague en 1980, la tercera en Nairobi en 1985 y la cuarta en beijing en 1995. La Declaración y Plataforma de Acción de beijing, adoptada por 189 países, constituye un programa en favor del empoderamiento de las mujeres, el cual se elaboró con base en un documento de política mundial sobre igualdad de género. La Declaración y Plataforma de Acción de beijing, establece objetivos y medidas para el pro-greso de las mujeres y el logro de la igualdad de género, en doce líneas: La mujer y la pobreza, Educación y capacitación de la mujer; La mujer y la salud; La violencia contra la mujer; La mujer y los conflictos armados; La mujer y la economía; La mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones; Me-

7 Sen, Amartya. Desarrollo y Libertad. 2000. Editorial Planeta, España, p. 19


canismos institucionales para el adelanto de la mujer; Los derechos humanos de la mujer; La mujer y los medios de difusión; La mujer y el medio ambiente.

La conferencia de beijing, se basó en los acuerdos políticos tomados en las tres previas conferencias mundiales sobre mujeres que logró consolidar cincuenta años de avances jurídicos para garantizar la igualdad de las mujeres y los hombres, en las leyes y en la práctica.8

El Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe,9 de 1995-2001 tuvo por objetivo “Acelerar el logro de la igualdad de género y la total integración de las mujeres en el proceso de desarrollo, así como el ejercicio pleno de la ciudadanía en el marco de un desarrollo susten-table, con justicia social y democracia”. Para lograrlo, se definieron ocho áreas estratégicas: Equidad de género; Desarrollo económico y social con perspec-tiva de género: Participación equitativa de las mujeres en las decisiones, res-ponsabilidades y beneficios del desarrollo; Eliminación de la pobreza; Partici-pación equitativa de las mujeres en la toma de decisiones y en el poder, en la vida pública y privada; Derechos humanos, paz y violencia; Responsabilida-des familiares compartidas; Reconocimiento de la pluralidad cultural; y Apo-yo y cooperación internacionales. El contenido del programa, se corresponde a la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, y a los acuerdos internacionales con adecuaciones regionales, de donde deriva su fuerza instrumental.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La Carta de las Naciones Unidas,10 es el primer instrumento jurídico que afir-ma la igualdad de todos los seres humanos, y es también el fundamento de

8 Conferencias mundiales sobre la mujer. http://www.unwomen.org/es/how-we-work/inter-governmental-support/world-conferences-on-women (07-06-2015)

9 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe, 1995-2001. Fundamento del Pro-grama (LC/G.1855), 1995.

10 La Carta de las Naciones Unidas es el instrumento constituyente de las Organización: determina los derechos y las obligaciones de los Estados Miembros y establece los órganos y procedimientos de las Naciones Unidas. Entró en vigencia el 24 de octubre de 1945, des-pués de cuatro años de preparación.

12 de junio de 1941, La Declaración del Palacio de St. James. -La Declaración del Palacio de St. James, firmada en Londres el 12 de junio de 1941, fue el primer documento de una serie que llevó a la fundación de las Naciones Unidas.


toda creación jurídica de carácter internacional, lo mismo que la relativa a la de las mujeres. La Carta, marca el cambio histórico del discurso político. Los temas sobre las mujeres, como aquella situación que las ubica como esposas, amas de casa y madres en el contexto global,11 se consideraron en lo privado.

Los estudios referentes a las mujeres y la situación sociopolítica del mo-mento, mostraron que la discriminación que sufren existe en todas partes. y en 1945, sólo 30 de los 51 firmantes originales de la Carta de las Naciones Unidas otorgaban a la mujer el derecho al voto. Las Naciones Unidas, promo-cionaron las leyes para que se igualaran los derechos de las mujeres con los de los varones. Los esfuerzos en la materia requirieron una nueva institución, y fue creada la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer en 1946, con previsiones sobre la igualdad de la mujer, ratificada más tarde en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. La Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, tiene la función de preparar reco-mendaciones e informes sobre la promoción de los derechos de las mujeres, entre otros problemas relativos.

14 de agosto de 1941, La Carta del Atlántico.- El Presidente de los Estados Unidos Franklin D. Roosevelt y el Primer Ministro británico Winston Churchill propusieron, y luego firma-ron un documento que reunía un conjunto de principios para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional.

1° de enero de 1942, La Declaración de las Naciones Unidas.- Representantes de 26 Estados que lucharon contra las potencias del Eje manifestaron su apoyo a la Carta del Atlántico mediante su firma de la « Declaración de las Naciones Unidas » en Washington.

En 1943, Las Declaraciones de Moscú y Teherán - En una declaración firmada en Moscú, el 30 de octubre de 1943, la Unión Soviética, el Reino Unido, los Estados Unidos y China abogaron por la creación de una organización internacional responsable del mantenimien-to de la paz y la seguridad. Este objetivo se reafirmó por los líderes de los Estados Unidos, la URSS y el Reino Unido en Teherán el 1 de diciembre de 1943.

1944-1945, Conferencia de Dumbarton Oaks y yalta.- En una reunión celebrada en el oto-ño de 1944, los representantes de la Unión Soviética, el Reino Unido, los Estados Unidos y China se pusieron de acuerdo sobre los objetivos, estructura y funcionamiento de una organización mundial. A principios de 1945, Roosevelt, Churchill y Stalin reafirmaron su compromiso con la paz.

En 1945, La Conferencia de San Francisco.- La conferencia de San Francisco fue la culmi-nación de la promoción mundial en apoyo de una organización internacional que trabajara por la paz. Concluyó con la firma de la Carta de las Naciones Unidas el 26 de junio de 1945. http://www.un.org/es/aboutun/history/charter_history.shtml#content (01-07-2015)

11 Hanna binstock.1998.Hacia la igualdad de la mujer. Avances legales desde la aprobación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Serie Mujer y Desarrollo, numero 24. Organización de las Naciones Unidas. Santiago De Chile. P. 9-16


Al respecto, en 1987, el mandato de esta Comisión, extendió sus activi-dades a los temas de igualdad, desarrollo y paz, monitoreo de la aplicación de medidas internacionales y revisión de los progresos respectivos. Sin embargo, su mandato no incluye la investigación de particulares, ni la toma de medidas para asegurar los derechos de las mujeres. Por eso, al crearse la Comisión de Derechos Humanos y la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, y adoptar la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se establecieron las bases para la promoción de la igualdad de los derechos de las mujeres.

En consecuencia, el proceso de identificación de esos derechos, se inició con base en la investigación sobre la discriminación en contra de las mujeres en la ley y en la práctica. Los resultados de las investigaciones realizadas en los distintos países, evidenciaron los fundamentos de los principios incorpo-rados en el Derecho Internacional a través de los tratados y convenios. En la creación de los instrumentos participaron diversos organismos como la Or-ganización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), aparte de otros organismos intergubernamentales como la Comisión Interamericana de Mu-jeres, por ejemplo.

En la esfera nacional, se exhortó a los gobiernos a desarrollar leyes y pro-gramas sobre los derechos civiles y políticos de las mujeres, al acceso a la edu-cación y al empleo, y a tratar la violencia contra las mujeres, entre otros temas relativos. De 1963 a 1975, los distintos gobiernos de los diferentes países, res-pondieron con adopciones de leyes y programas de protección relacionada.12

En 1967, la Asamblea General de la ONU adoptó la Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, y fue cuando surgieron los temas sobre la formulación de políticas, cambio de actitudes y compromisos políticos, entre otros que se situaron en las agendas institucionales. Aunque esta Declaración no es un instrumento jurídico vinculante, constituye un gran avance en la formación de la base legal para la igualdad de sus derechos. Sin embargo, sus efectos prácticos, fueron limitados por cuanto los informes so-bre su aplicación son voluntarios, y la respuesta de los países no logró concre-tarse suficientemente.

En 1975 se proclamó el Año Internacional de la Mujer, y el compromiso de la primera gran Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer

12 Hanna binstock. Hacia la igualdad de la mujer. Avances legales desde la aprobación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Ídem.


realizada en México, consiguió despertar un gran interés social al movilizar-las, expandiendo las relaciones entre las Naciones Unidas y las Organizaciones no Gubernamentales (ONG`s), resaltando los temas de igualdad, desarrollo y paz, como asuntos a ser desarrollados.

En 1976, surgieron los cambios de la interpretación sobre los roles de los hombres y mujeres en la sociedad, lo cual, es importante porque los es-tudios estadísticos auspiciados por las Naciones Unidas, evidenciaron que la igualdad de los derechos de las mujeres influía positivamente en el bienestar de la sociedad. Por ello, la desvalorización de las mujeres como personas fue identificada como causa y efecto del subdesarrollo, y se relacionaron con los problemas de pobreza, sobrepoblación, analfabetismo, desnutrición e insalu-bridad, entre otros.Su efecto jurídico marcó un hito en el tema de la igualdad y derivó en la adop-ción de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discrimi-nación contra la Mujer, por la Asamblea General, en 1979. El tema trata so-bre la discriminación contra las mujeres. La Convención exige a los distintos gobiernos que eliminen todo tipo de discriminación en su contra en la esfera pública y privada. Al mismo tiempo que afirma el rol fundamental que tiene la educación para el pleno desarrollo de las niñas y las mujeres. En 1980 se efec-tuó en Copenhague la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Uni-das para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz. Como resultado, se emitieron 48 resoluciones recomendatorias para asegurar los derechos de las mujeres.

En 1985, la Conferencia Mundial para el Examen y la Evaluación de los Logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, realizada en Nai-robi, marcó el final de la Década de la Mujer, y posibilitó la oportunidad de sus logros para superar los obstáculos y establecer medidas concretas para alcanzar las metas fijadas. El resultado de la Conferencia Mundial fue el do-cumento titulado “Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la Mujer”, considerando que los países tienen diferentes niveles de desarrollo,13 deben estudiar la opción de determinar sus prioridades con base en sus políticas de desarrollo14 y en sus recursos. El documento recomienda

13 Enríquez Pérez, Isaac.2006. La transformación de las concepciones sobre el proceso de desar-rollo en las políticas públicas mexicanas. UNAM, México. P. 14

14 Castro Álvarez, Ulises.2008.Economía de México y Desarrollo Sust un programa de accio-nes mínimas para lograr la promoción de la igualdad de oportunidades de las mujeres, en el esfuerzo destinado a superar los obstáculos que impiden a mujeres y hombres su desarrollo en la sociedad.

entable. Red Académica Iberoamericana Local – Global. México.


medidas específicas como el empleo, salud, educación, nutrición, legislación, entre otros temas igual de importantes.

El Informe del Secretario General a la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, en América Latina y el Caribe de 1990, expresó que no hubo progreso en las áreas de la mujer pobre. Así, se prueba que el desarrollo es tan solo otra nueva ilusión. El Informe, también reveló que hubo progresos, puesto que los países que ratificaron la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, adoptaron las medidas legales para su aplicación, para elevar la condición de la mujer a través de la formulación de políticas públicas que aseguren su igualdad.

En enero de 1995, se presentó otro Informe de Avance en la aplicación de las Estrategias de Nairobi, donde se señaló la apertura de nuevas oportunida-des de participación de las mujeres reconocidas como agentes de cambio, lo cual, fue considerado como un recurso valioso, sin el cual, el desarrollo esta-ría limitado. Ahora bien, destaca que en muchas regiones, el nuevo escenario económico y la creciente participación de las mujeres en la fuerza de trabajo, no ha mejorado su situación. Por lo mismo, el interés de las Naciones Unidas por los derechos de las mujeres, se caracteriza por reforzar los organismos de apoyo, desde 1986.

En 1990, la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, estableció metas para la salud, educación y nutrición de las mujeres y sus hijos. En 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, hizo un llamado a la integración de las mujeres en la solución de los proble-mas ambientales y en la promoción de un desarrollo sustentable. En el Día Internacional de la Mujer, de 1992, se reconoció que la sociedad mundial se orienta a asegurar un mayor respeto por los derechos humanos y la libertad en el avance de las oportunidades de participación e igualdad, aunque la ma-yoría de los estados han sancionado medidas que establecen la igualdad aún persiste la discriminación en la práctica. 15

En 1993, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, consideró a los derechos de las mujeres como un elemento esencial en la agenda de los de-rechos humanos. El mismo año, la Asamblea General adoptó la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, con un reporte que reúne

15 Hanna binstock. Hacia la igualdad de la mujer. Avances legales desde la aprobación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Ídem. P. 9-16


información y recomendaciones de medidas para eliminar la causa de la vio-lencia contra las mujeres.

En el informe preliminar de noviembre de 1994, se propuso la redacción de un protocolo opcional de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, que permitiera la denuncia de víctimas de violencia una vez agotadas las instancias locales. El mismo año, la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, produjo un acuerdo sobre el tema demográfico y los avances de las mujeres. En 1995, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social reconoció a las mujeres como pila-res fundamentales en la erradicación de la pobreza.

En los trabajos preparatorios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos de 1996, se insistió en que la experiencia de las mujeres y sus necesidades, deben formar parte de las políticas sobre vi-vienda y desarrollo de asentamiento en las áreas rurales y urbanas. La culmi-nación de estos esfuerzos, fue la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de beijing y el Foro de los Organismos no Gubernamentales que se realizaron paralelamente, adoptando el concepto “empowerment” de la mujer, asentada en la Declaración de beijing y en una Plataforma de Acción.

El programa referido, tenía una duración hasta el año 2000, e identificaba 12 áreas críticas, marcando los obstáculos para el avance de las cuestiones relativas a asuntos de las mujeres desde la Conferencia de Nairobi. Las áreas críticas son: mujer y pobreza, desigual acceso a la educación y a la capacitación, desigual acce-so a los servicios de salud, violencia contra la mujer, los efectos en la mujer de los conflictos armados, las desigualdades en el ejercicio del poder y en la adopción de decisiones, la insuficiencia de mecanismos para promover el avance de la mujer, la inadecuada protección y promoción de los derechos humanos de las mujeres, la desigualdad en el acceso a los medios de comunicación, las desigualdades en el manejo de los recursos para salvaguardar el medio ambiente, la discriminación contra las niñas y la violación de sus derechos.

ASPECTOS SOBRE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO

La incorporación de la perspectiva de género en la planificación de desarrollo,16 en las políticas y las decisiones en materia socio-económica para superar las desigualdades entre los hombres y las mujeres, derivan de la persistencia de

16 Calderón Vázquez, Francisco José.2008.Guía de Orientaciones para la Evaluación y Segui-miento de Proyectos de Desarrollo. México. P. 8 y ss.


ciertos marcos culturales y de las prácticas socio-económicas discriminato-rias. Dichas acciones deben encaminarse a lograr la sensibilización en la pers-pectiva de género.

En todo caso, es de considerarse que la ratificación de la Convención y las reformas constitucionales en México, constituyen el resultado de la aproba-ción de los diversos planes de igualdad, y corresponden a los avances estraté-gicos que el gobierno mexicano estableció, antes de ratificar la Convención en 1974, pues reformó el artículo 4 de la CPEUM y con ello, instituyó la igualdad jurídica del hombre y la mujer. Al respecto, el Programa Nacional de la Mujer de 1995-2000, tiene como objetivo político social, “el de promover la parti-cipación plena y efectiva de la mujer en la vida económica, social, política y cultural del país, lo que debe contribuir a consolidar las condiciones para que tome parte en las decisiones, responsabilidades y beneficios del desarrollo, en igualdad de condiciones con el varón”.

DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO Y GÉNERO

En la participación equitativa de las mujeres en las decisiones, responsabilida-des y beneficios del desarrollo, se propusieron seis objetivos:

Crear o fortalecer instituciones, para que formulen, coordinen y evalúen las políticas públicas orientadas a la búsqueda de la equidad de género. En México, en 1985 se creó la Comisión Nacional de la Mujer, para coordinar las actividades y proyectos sectoriales en la materia. En 1993, se instaló el Comité Nacional Coordinador para organizar la participación de México en la reunión de beijing.

El Acuerdo de 21 de Octubre 1996 de la Secretaría de Gobernación, dis-puso establecer un Consejo Consultivo y una Contraloría Social para aplicar el Programa Nacional de la Mujer. y como órgano ejecutor del gobierno fede-ral se creó la Coordinación General del Programa Nacional de la Mujer, que se constituyo en la Oficina Gubernamental de la Mujer en México, dependiente de la Secretaría de Gobernación, con el encargo de enlazar y coordinar las acciones interinstitucionales para el cumplimiento del Programa Nacional de la Mujer, creada el 8 de marzo de 1996, además de otros programas para el desarrollo e igualdad de las mujeres.

Se hizo necesaria la incorporación a las legislaciones nacionales los prin-cipios y normas internacionales, para asegurar la participación equitativa de las mujeres en todos los ámbitos y establecer los mecanismos, instituciones y servicios para su eficaz cumplimiento, y para lograrlo, se sugirieron acciones


estratégicas entre las que estaban: encuadrar la legislación a la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, y a las demás directrices de las declaraciones y acuerdos internacionales.

El Programa Nacional de la Mujer, también incluye promover los meca-nismos para revisar permanente las leyes nacionales y evitar la discriminación por razones de género. Además de difundir la información sobre los derechos de las mujeres, y las formas y procedimientos para su efectivo ejercicio. Tam-bién es menester sensibilizar al Congreso, a los funcionarios públicos y a los operadores penales, entre otros, sobre la necesidad de las reformas legales, entre otros.

El compromiso es asegurar a todas las mujeres la igualdad de oportuni-dades en el acceso al trabajo, las condiciones laborales, incluida la remune-ración y el acceso a los recursos productivos, a las tecnologías y a los pues-tos directivos. Aunque se incrementó la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, aun persisten los problemas estructurales, y las mujeres siguen enfrentando dificultades para el acceso y permanencia en el mercado laboral; al concentrarse su intervención en diversas ocupaciones desvalora-das, además de la carga de las responsabilidades domésticas, la precariedad de las condiciones de trabajo y la discriminación salarial. Desde esta perspectiva, la Constitución de 1917 ya establecía entre los derechos laborales que las mu-jeres fueran contratadas sin discriminación, y a percibir un salario igual al del varón por el mismo trabajo (art. 5123). La Ley Federal del Trabajo protege la igualdad de salarios, condiciones de trabajo, el derecho a la capacitación, a la seguridad social y a las licencias de maternidad y lactancia, entre otros.

El Programa Nacional de la Mujer, estableció como lineamiento general, garantizar el respeto y protección de los derechos laborales de las mujeres, con la formulación de normas para mejorar sus condiciones laborales y su capaci-tación para el trabajo. También propuso establecer mecanismos para asegurar el respeto de los derechos de las trabajadoras y su acceso a los sistemas de previsión y seguridad social, vigilando el cumplimiento de la Ley Federal del Trabajo para evitar la discriminación, así como la segregación ocupacional y la disparidad remunerativa, lo mismo que en las oportunidades de ascenso.

En el año de 1997 entró en vigencia el Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo, el cual, protege de ciertos trabajos y condiciones a las mujeres en período de gestación y lactancia. En 1991 se aprobó una modificación al Código Penal, para tipificar el delito de hostiga-miento sexual que establecía sanciones de 30 días de salario mínimo y ocho meses de cárcel a cualquier persona que haciendo uso de su poder, buscara


obtener favores sexuales de las trabajadoras con las que tuviese una relación de autoridad.

La cuestión era garantizar a las niñas y mujeres el acceso a una educa-ción que las prepare para el ejercicio de sus derechos, incluida la participación equitativa en los niveles de decisión y en las responsabilidades familiares y domésticas. Los informes de los países para beijing, expresaron que la discri-minación en el sistema educativo no estaba en el acceso al sistema sino en la calidad y modalidades de la enseñanza. Pues aunque existen pocas diferencias en los programas educativos de hombres y mujeres, hay mensajes de género implícitos en las prácticas de transmisión del conocimiento.

La forma de contrarrestar la discriminación requiere de una especial ca-pacitación a los educadores, y de una equilibrada normativa sobre los conte-nidos educativos y los comportamientos discriminatorios en la transmisión del conocimiento.

También era indispensable asegurar la atención a la salud femenina, res-petando su identidad étnica y cultural, a través del acceso a servicios adecua-dos. El acceso de las mujeres a los servicios integrales de atención a la salud, incluye entre sus acciones, la aplicación de la norma oficial mexicana de los servicios de planificación familiar. En este sentido, se considera que la ma-yoría de los problemas de salud femenina son evitables, por ello, las acciones deben ser de promoción y prevención. Sin embargo, para asegurar el compor-tamiento preventivo se necesita establecer leyes que faciliten y no constituyan obstáculos para la integración de la mujer en el desarrollo económico y social.

Al respecto, existe consenso en la necesidad de establecer campañas pre-ventivas, sobre prevención de enfermedades y padecimientos de SIDA, cáncer génito-mamario, maltrato y abuso de niños y niñas, violencia sexual y domés-tica, anorexia y bulimia, control de embarazo, parto y puerperio, entre otras patologías femeninas con enfoques diferenciales según los grupos etareos y los distintos sectores sociales. En la consideración que la necesidad social de las campañas, justifican una normativa derivada de acuerdos con los medios de comunicación o de la disposición del Estado, por ejemplo.

Además de la participación equitativa en el diseño y el manejo de las políticas del medio ambiente. México, cuyo Programa Nacional de la Mu-jer, incluye “reforzar el papel crucial que desempeñan las mujeres en el uso y aprovechamiento eficiente de los recursos naturales del país, apoyando su capacitación y la efectiva apropiación de tecnologías adecuadas, que redun-den en el logro de un mejor nivel y calidad de vida para ellas y sus familias”, como prioridad.


ESTRATEGIAS PARA LA ERRADICACIÓN DE LA POBREZA

Para la eliminación de la pobreza se requirió implementar estrategias dirigi-das a la creación de condiciones para reducir y superar la pobreza, en el marco de un proceso de desarrollo sustentable, considerando el nivel de desarrollo y las características socio culturales de cada país.

En ese sentido, las acciones propuestas en el PAR, refieren los factores creadores de pobreza; por ello, para abordar el tema de la feminización de la pobreza se debe intervenir en los factores que la determinan, como por ejem-plo, la educación, salud, empleo, acceso a los medios de producción y en los patrones de formación familiar, que no logran legitimar al matrimonio como modalidad fundamental, pero sí consiguen la condición desigual de las muje-res. Según esto, el Programa Nacional de la Mujer de México de 1972, cuenta con unidades agrícolas industriales para la mujer campesina. Además de otros programas gubernamentales desarrollados.

El Plan Nacional de la Mujer de México, propuso incorporar a las mu-jeres de los denominados grupos vulnerables, como las jefas de hogar, a los programas de combate a la pobreza; y a reforzar las acciones para atender la demanda de educación y capacitación de las mujeres. Asimismo, en los pro-gramas de combate a la pobreza, se propuso priorizar las acciones orientadas a dotarlas de vivienda y servicios básicos a las mujeres que viven en condición de pobreza, a través del desarrollo de mecanismos de crédito apropiados. En general, la incorporación de las mujeres a las actividades productivas se en-frenta a dificultades para el acceso a la capacitación y al sistema bancario.

Pues las barreras para acceder al crédito son de índole cultural y de ca-rácter legal, que se manifiestan al ignora la solicitud de crédito. Lo que se de-rivaba del régimen patrimonial del matrimonio en el patrimonio de la mujer y en su capacidad jurídica, así como a la falta de regulación de las uniones de hecho, especialmente en su aspecto patrimonial. En consecuencia, el apoyo normativo es útil en la revisión de los requisitos para la obtención de los cré-ditos, y en las disposiciones sobre el régimen de bienes en el matrimonio y en las uniones de hecho, que no afecte ni obstaculice la capacidad jurídica de las mujeres para postular al crédito.

PLANTEAMIENTO SOBRE LA PARTICIPACIÓN EQUITATIVA DE LAS MUJERES

El acceso equitativo a las estructuras de poder y a la toma de decisiones, a través de los mecanismos que permitan la participación en el desarrollo de la


democracia integral. En este caso, las acciones propuestas eran: 1) Promover y garantizar el acceso equitativo al ejercicio del poder legislativo, judicial, ejecu-tivo, directivo y de planificación, y 2) Promover acciones para la participación y la representación política de las mujeres en empresas, sindicatos, partidos políticos, y demás espacios formales e informales de la sociedad.

En la relación entre las mujeres y la democracia, dos conceptos jurídicos son importantes: la democracia paritaria y la ciudadanía activa. Se entiende por democracia paritaria, la participación equilibrada en los órganos de de-cisión. Lo que significa que en los niveles donde se adoptan las decisiones no tengan en su composición ni más de un 60% ni menos de un 40% de miem-bros de uno u otro sexo. Actualmente, se considera una cuota equitativa e igualitaria de género, de 50% para cada uno de ambos sexos.

Las mujeres latinoamericanas plantearon en las reuniones de Mar del Pla-ta y beijing, el concepto de “ciudadanía activa”, con la idea de que la relación entre género y ciudadanía, no pueda ser reducida a la presencia o a la ausencia de mujeres “muestra”. Con lo cual, para lograr la democracia paritaria y la ciudadanía activa, fue indispensable crear medidas temporales de cuotas para que la mujer pudiera acceder a los cargos de decisión, pero la construcción de igualdad requería de una óptica que la fundamentara en el ejercicio de los derechos y las responsabilidades respectivas.

En México, se creó la Ley General de Población, cuyo objetivo primordial es promover la participación integral y efectiva de las mujeres en los procesos económicos, políticos, sociales y culturales, además de propiciar las condicio-nes necesarias para que tome parte activa en todas las decisiones, responsabi-lidades y beneficios del desarrollo, en igualdad de condiciones con el varón. En el Reglamento de esta Ley se establece evitar el abuso y la discriminación, individual o colectiva hacia la mujer, así como impulsar medidas para lograr la igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres.

El Programa Nacional de la Mujer establece fortalecer las capacidades de las mujeres y promover su participación en todos los niveles y ámbitos de decisión, y a esos fines, propuso revisar las normas secundarias federales y las normas locales, para asegurar su congruencia con el principio constitu-cional de igualdad jurídica de los hombres y las mujeres; así como promover la participación de las mujeres en los puestos de dirección y en las instancias de tomas de decisión de los poderes ejecutivo, judicial, legislativo, empresas, sindicatos, partidos políticos y demás espacios organizados de la sociedad. El Programa, también sugiere desarrollar mecanismos que favorezca la par-ticipación femenina en el proceso de reforma política, e impulsar acuerdos


interpartidistas para ampliar su participación en la reforma electoral y los or-ganismos electorales.

EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LA ELIMINACIÓN DE LA VIOLENCIA

Asegurar el carácter universal, inalienable, indivisible e integral de los dere-chos humanos, y su respeto en un ambiente propicio, con acciones encamina-das al cumplimiento de los siguientes objetivos: A) Consolidar el respeto de los derechos humanos a las mujeres, priorizando la eliminación de la violen-cia y de la discriminación, en razón del sexo, de la pobreza y de las diferencias étnicas y raciales; b) Promover acciones que visibilicen los tipos y formas de violencia contra las mujeres, para su eliminación; y C) Sensibilizar a los me-dios de comunicación, sobre la cultura de la violencia y la imagen discrimina-toria de las mujeres que allí presentan.

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena en 1993, logró dos avances, a saber: la aprobación por la Asamblea General de la Declara-ción sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, y el acuerdo para que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, nominara un relator especial sobre la violencia contra la mujer. La Declaración, ordena a los Estados a promover políticas para eliminar la violencia mediante leyes, instituciones y elaboración de planes nacionales y normas preventivas.

En 1994, la OEA aprobó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, y el Programa de Acción Regional, incluye entre sus acciones, instar a los Estados para que implemen-ten en su sistema local a la Convención Interamericana para Prevenir, San-cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Cabe subrayar que México carecía de una ley sobre violencia femenina, y los mecanismos legales que preveían la sanción de la violencia se establecían en los códigos penales, en los delitos contra la vida y la integridad corporal; en 1991, se reformó el Código Penal y el Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, en materia de delitos sexuales. Ahora, existe un Código Penal de Procedimientos Penales único a partir de 2014.

En el año 1993, se aprobaron reformas a la CPEUM, donde se establecía la obligación del Estado mexicano de brindar asistencia jurídica a las vícti-mas de delitos sexuales, y el derecho a recibir reparación del daño y atención médica de urgencia; y en abril de 1996 rige para el Distrito Federal, la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. Esta ley, crea un consejo


para la atención y prevención de la violencia en la ciudad de México. Entre sus funciones están las de evaluar la aplicación de la ley, y establecer las políticas y las acciones que favorezcan un cambio de actitud para su sustento cultural.

El Programa Nacional de la Mujer, prevé la revisión y actualización de códigos, leyes y reglamentos para tipificar los delitos sexuales, así como al acoso sexual, y prevenir y castigar los delitos de violencia contra las mujeres en sus diferentes formas. Allí surgió la propuesta de modificación en materia civil, penal y procedimental.

En lo civil, se planteó incluir entre los derechos el respeto a la integri-dad física y emocional de las personas, extender el concepto de familia para proteger a las personas que cohabitan en la misma casa aún si no estuviesen legalmente unidas, y contemplar la violencia como una causal de divorcio y de pérdida de la patria potestad sobre los hijos, en ese entonces. Actualmente, ya no se requiere de causal alguna para divorciarse, basta con solicitarlo a la au-toridad competente. En cuanto a procedimientos, se facultaba al juez para que dictara medidas provisionales de efecto inmediato. En lo penal, se propuso la tipificación de la violencia en la familia como delito.

Destaca el Programa Nacional de la Mujer, en la revisión y actualización del marco legal para sancionar al personal de las instituciones gubernamenta-les que cometan actos de violencia en contra de las mujeres en el desempeño de sus funciones, además de reforzar la capacitación en materia de derechos humanos a los funcionarios públicos, cuerpos policiales, personal médico, trabajadores sociales y maestros de todos los niveles educativos, entre otros.

El tema de la violencia contra las mujeres y de la violencia doméstica en general, se hizo visible, y con ello, se posibilitó la discusión y el análisis. Al respecto, se han obtenido logros en la sanción del agresor y en reparar el daño a través de convenciones especiales, leyes específicas y centros de acogida a las víctimas. Sin embargo, falta mucho por hacer a nivel preventivo, en el proceso educativo y en los medios de comunicación, como herramientas fundamen-tales en el tema.

RESPONSABILIDADES FAMILIARES COMPARTIDAS CON EQUIDAD

El plan fue promover una distribución más equitativa de las responsabilidades familiares, estimular el debate público sobre la flexibilización de los roles so-ciales, e impulsar el reconocimiento a las estructuras familiares. Las acciones propuestas debían estimular los procesos de cambio, orientados a la consoli-dación de las estructuras familiares y democráticas.


Los cambios en la reducción de la familia nuclear tradicional, el aumento de familias mono-parentales, casi todas dirigidas por una mujer, el aumento de las uniones de hecho, el aumento de la participación laboral de las mujeres casadas y la toma de conciencia del derecho de las mujeres de realizarse como persona, así como el derecho de los hombres de desarrollar su paternidad, a través de una mayor participación en la crianza de los hijos, entre otros, han determinado la necesidad de una normativa actualizada que anteriormente había establecido discriminaciones entre los miembros de la familia tradicio-nal, en cuanto a derechos y deberes conyugales, administración de bienes, estatuto jurídico de los hijos y entre diferentes tipos de familia.

El Programa Nacional de la Mujer, incluye una distribución más equitati-va de las tareas y responsabilidades domésticas entre hombres y mujeres, y fija la idea de promover la revisión permanente de la legislación sobre la familia y las medidas administrativas para garantizar el ejercicio de los derechos de las mujeres en todos los ámbitos, especialmente en el doméstico y familiar. En este sentido, la redistribución de las responsabilidades familiares requieren de un proceso de cambio de actitudes que debe ser fomentado en la escuela y por los medios de comunicación, además de apoyarse con políticas sociales no discriminatorias.

RECONOCIMIENTO DE LA PLURALIDAD CULTURAL REGIONAL

La participación de las mujeres y los hombres de todos los grupos étnicos y culturales, en la región y en sus sociedades, donde la cultura es determinante en la construcción de la identidad de género y la asignación de la sociedad en roles, según el sexo; y los medios de comunicación social, constituyen uno de los vehículos más importantes de transmisión de la cultura, así como de los centros de educación.

En Latinoamérica, los medios de comunicación masiva proyectan una imagen de mujer distinta a la diversidad cultural étnica, y los roles que están en condiciones de asumir. En México, el Programa Nacional de la Mujer indi-ca entre sus acciones prioritarias, la promoción del establecimiento de normas y códigos de conducta para los medios de comunicación, que contribuyan a eliminar la difusión de imágenes reduccionistas y de cosificación de la mujer en la publicidad.

El tema se relaciona con la libertad de expresión y con la censura. Sin embargo, es un área en que se requiere combinar la sensibilización con las diversas normativas sobre la discriminación, donde se establezcan las sancio-


nes correspondientes, con planteamientos sobre la violación de la Conven-ción Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer. La creación de un organismo de fiscalización mixto, con represen-tación del Estado y de la sociedad civil, podría eficientar la tarea y contribuir al cumplimiento del compromiso asumido en los distintos planes de acción nacionales y regionales.

POLÍTICAS DE APOYO Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Es de gran relevancia para las mujeres mexicanas asegurar que con la coope-ración internacional se encuentre incorporada también la política del enfoque de género en la realización de proyectos autónomos; las acciones sugeridas se orientan a promover, los procesos de análisis y seguimiento de las políticas de cooperación con enfoque de género, entre los organismos de apoyo interna-cional, los gobiernos y la sociedad civil. Así como una normativa local vincu-lante para los organismos internacionales, útil para asegurar el enfoque de gé-nero a nivel de políticas de cooperación y proyectos con apoyo internacional.

Desde la ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer en México, hasta la fecha, se han producido avances; sobre el tema de la igualdad, lo que lo ha posicionado, y ahora la igualdad de oportunidades para la mujer y su empoderamiento, es un requisito para el desarrollo económico y democrático.

ya en 1990 se debatió sobre el tema de la no discriminación, lo cual, reve-la un cambio de perspectiva. Las discusiones ahora recaen sobre una práctica que ofrece una visión a largo plazo y que apunta a la formulación de políticas y a la creación de espacios de desarrollo, además de acentuar la educación como el medio más efectivo para lograr cambios importantes y definitivos. De tal manera, que la lucha contra la no discriminación muestra una transformación cualitativa.

El Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe, de 1995-2001, recabó las disposiciones de la Convención Interameri-cana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer, los ob-jetivos, estrategias y propuestas de acción de los foros internacionales, con la especificidad de las características particulares propias de cada país. Aunque el Programa de Acción no es vinculante, resultó ser un gran avance en la re-presentación de acuerdo de aplicación de estrategias y acciones consensuadas, a nivel mundial, en el marco de la Convención.


En el rubro legislativo, también se ha avanzado con la eliminación de expresiones discriminatorias. La mayoría de los países lo han hecho a todos los niveles jurídicos como por ejemplo: constituciones, códigos, leyes, regla-mentos, y demás normativas internas, entre otros. Aunque subsisten algunos textos legales discriminatorios; y el problema de la efectividad de las normas que declaran la igualdad. Por eso, los cambios legales deben ser reforzados con medidas administrativas además de legales, para que se apliquen normas no discriminatorias, con la consideración de que la interpretación que se hace de ellas genera diferencias, conocida como “discriminación indirecta”.

Lo anterior, es relevante al develar que no basta solo con modificar las leyes sino que es necesario reformar el sistema jurídico interno respectivo, para incorporar la igualdad. Además, de la voluntad política para llevarlo a la eficaz aplicación. Esto implica la eliminación de expresiones discriminatorias, la inclusión de normas que subsanen omisiones o exclusiones que resulten de la aplicación de las normas, y la incorporación de la igualdad, en el enfoque de la interpretación de la legislación.

Los países que han logrado aprobar los planes nacionales de igualdad de oportunidades, constituyen un avance y son el reflejo del posicionamiento del tema concreto; en ellos coexisten propuestas específicas con las acciones generales previstas en los marcos internacionales y regionales, donde se ha concretado el tema y las acciones a tomar para la consecución de avances.

La mayoría de los países latinoamericanos han creado mecanismos ins-titucionales sobre la integración de la mujer al proceso de desarrollo. Aunque los niveles jerárquicos de la administración pública son diferentes, conside-rando que el esfuerzo mayor es la creación de los mecanismos imperativos cuya obligatoriedad deviene de la coordinación del organismo rector del tema, y de vincular sus decisiones, igualmente, es indispensable normar la articulación del Estado con los organismos no gubernamentales.

Las sentencias de los tribunales, puede hacer una contribución efectiva a los objetivos de la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, reiterados en planes mundiales, regio-nales y nacionales. Lo conveniente y eficaz seria la creación de una procura-duría de los asuntos de las mujeres, que además de conocer casos individuales, constituya un línea para la acción legal del mecanismo institucional, o sea, un órgano que demande ante los tribunales el cumplimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, y que además actúe de oficio y no sólo a petición de parte.


Otra vía para incorporar la igualdad de la mujer al sistema jurídico, es acentuar las acciones positivas para acelerar el proceso de participación de las mujeres, en la toma de decisiones, el acceso al empleo, los recursos producti-vos y lograr sociedades más equilibradas en lo social y político. La Conven-ción interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, en su artículo 4, expresa que la adopción de medidas especiales por parte de los Estados, están destinadas a lograr la igualdad de facto entre hom-bres y mujeres. Un estatuto jurídico diferenciado se justifica al maximizar en los hechos la igualdad.

CONCLUSIONES

En otros contextos, como en los países europeos, las acciones positivas son útiles en la incorporación de las mujeres a todos los niveles de decisión, en las áreas de formulación y ejecución de políticas, en el acceso a los cargos de representación y en el acceso al Poder Judicial. En Latinoamérica, en cambio, sólo algunos países han aprobado leyes que fijan cuotas en marcos limitados, y los que han ido más lejos porque han aprobado estas leyes, en el ámbito for-mal, poco se ha avanzado en la práctica. Por lo que es necesario adoptar este instrumento para superar los desequilibrios al incorporar las cuotas mínimas en la cultura ciudadana, y extenderla a los ámbitos públicos y al sector priva-do, para construir la igualdad.

Asimismo, para lograr el cambio en el sistema jurídico es necesario ac-tualizar el concepto de familia. La familia concebida tradicionalmente, no permite la implementación de la igualdad de oportunidades, y dado el rol que cumple en su socialización, los hombres y mujeres requieren de cambios. La familia es un blanco en la política social; por eso, es el centro más importante del análisis y la acción en términos de ideología y política. El origen del com-portamiento discriminatorio está en la familia, y su reforzamiento se ha refle-jado en las declaraciones y documentos producidos en el Año Internacional de la Familia, en foros internacionales y tratados como la Convención sobre los Derechos del Niño.

Sin embargo, los Estados de la región, aun operan con un enfoque de familia que pierde validez porque ya no encuentra referente en la actual rea-lidad social. Las legislaciones establecieron un ordenamiento de familia, bajo el supuesto de un tipo único de familia. En tal sentido, cabe mencionar que el estereotipo es una familia monogámica, biparental, patriarcal, estable, basada en el matrimonio, en la cual, la responsabilidad principal del hombre es la de


ser un proveedor, y la de la mujer, es la de garantizar la crianza de los hijos. Por lo cual, operar sobre el concepto tradicional de familia, significa desconocer la realidad actual, y en vista de esto, se deben formular políticas que excluirán de los beneficios y del acceso a los recursos a las familias que no se ajusten al nuevo concepto, pues las transformaciones en los patrones de conformación, constitución y funcionamiento de las “familias”, tienen sus efectos más impor-tantes en la “condición” y “posición” de las mujeres.

La estructura familiar ha ido cambiando con el tiempo, y se debe acen-tuar el esfuerzo legislativo para reforzar a las nuevas familias que van surgien-do. Aunque existe consenso sobre los cambios producidos en la estructura familiar, es difícil para algunos sectores de la sociedad, y también para algu-nos países, aceptar normativas que regulen esa realidad por razones “mora-les”. Sin embargo, se está abriendo paso la defensa de las familias existentes, independientemente de su reconocimiento legal y de su regulación, lo que se aprovecha para normar las relaciones y responsabilidades de estas estructuras familiares.

En Latinoamérica, se “ha quebrantado la legitimidad de la violencia” con-tra la mujer, y ganado su visibilidad, así como también ha quedado descartada su condición de naturalidad. Varios países han sancionado leyes especiales sobre violencia intrafamiliar y acoso sexual; también se han ratificado con-venciones especiales para denunciar a las víctimas de violencia, sin embargo, la visibilidad de la violencia contra la mujer y su sanción, se logra al vislum-brarlo como lo que es, una violación de los derechos humanos de la mujer, lo cual, implica admitir que los delitos en su contra pueden provenir del Estado y de los particulares, esto determina efectos jurídicos en la justiciabilidad de la violencia contra la mujer y la obligación del Estado de tomar las medidas preventivas pertinentes.

Los medios de comunicación pueden impulsar las transformaciones so-cio-culturales para que el principio de igualdad sea una práctica social. Esta normativa puede comprometer la libertad de expresión e implicar procedi-mientos de censura, al considerar la no discriminación y la igualdad de interés social, por eso, es posible promover la autorregulación de los medios de co-municación y complementarla con la difusión de valores por parte del Estado.

La reforma del Estado a través de la descentralización y otras modalidades de modernización, está en la agenda de los países de la región. Los procesos de reforma del Estado, deben avanzar hacia una igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Aumentar la capacidad del Estado para solucionar problemas y resolver conflictos en forma eficaz, requiere de la eliminación de


las desigualdades de género, por cuanto las mujeres constituyen la mitad de la población, y por lo tanto, la problemática debe ser prioritaria en el diseño e instrumentación de políticas en la actuación pública.

La integración regional, implica una serie de ajustes de las legislaciones laborales de los distintos países, lo cual, es coyuntural para incorporar el prin-cipio de igualdad de oportunidades en el ámbito laboral en beneficio de las y los trabajadores. En este sentido, es importante la reforma constitucional del 10 de junio 2011 por su trascendencia en la concepción interna de los dere-chos fundamentales, pues los cambios son significativos al constitucionalismo mexicano, entre otras cosas, porque transforman la concepción del significa-do de los derechos, y especialmente, de los derechos humanos.

Un ejemplo de la importancia del cambio jurídico, político y social que la reforma trajo consigo al sistema normativo mexicano, se encuentra en las obligaciones del estado sobre la protección y garantía de los derechos huma-nos.17 Considerando que efectivamente se lleve a la práctica en beneficio de los gobernados, y especialmente, de las mujeres y las niñas indígenas.

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17 . Carbonell Sánchez, Miguel, Las obligaciones del Estado en el artículo 1º de la Constitución mexicana. En “La reforma constitucional en derechos humanos. Un nuevo paradigma”, Carbonell Sánchez, Miguel; Salazar Ugarte, Pedro, IIJ, UNAM, México, 2011, p. 63.


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la Mujer, El Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe.El Programa Nacional de la Mujer de 1995-2000, El Tribunal Europeo de Derechos Humanos,La Carta de las Naciones Unidas. La Comisión de Comunidades Europeas, La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, La Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer La Comisión Interamericana de Mujeres.La Comisión Nacional de la Mujer, La Conferencia de beijing.La Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,La Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, La Conferencia Mundial del Decenio para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, La Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer, La Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico

y Social de América Latina y el Caribe.


La Evaluación de los Logros del Decenio para la Mujer, La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia con-

tra la Mujer. La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra

la Mujer. La Convención sobre los Derechos del Niño.La Coordinación General del Programa Nacional de la Mujer, La Cuarta Conferencia Mundial sobre la MujerLa Cumbre Mundial en favor de la Infancia, La Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH)La Declaración y Plataforma de Acción de beijingLa Ley Federal del Trabajo (LFT)La Organización de las Naciones Unidas (ONU)La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(UNESCO), La Organización Internacional del Trabajo (OIT)La Secretaría de Gobernación (SEGOb)Ley General de Población Organización de los Estados Americanos (OEA).Plan de Acción Mundial Plan de Acción Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico

y Social de América Latina Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo, Código

Penal.

CAPÍTULO XII

PRECARIEDAD, CONDICIONES DE VIDA DE LAS MUJERES DE CENTRO AMÉRICA 1995-2030

Oscar Rogelio Caloca Osorio1

Mauro Julián Cuervo Morales2

JEL: I39, O15, Z19 “Los hombres disfrutan de mejores

condiciones dentro de la comunidad. El Salvador, 1997” (Narayan: 2000; 160).

INTRODUCCIÓN

La propia dinámica de evolución social y crecimiento económico, aunadas a la falta de oportunidades tanto para conseguir un empleo satisfactoriamente remunerado como para allegarse una educación adecuada, han generado un proceso de identificación territorial diferenciado entre las mujeres que resi-den en Centro América. Condición que a su vez permite observar una Cen-

1 Profesor Investigador del departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metro-politana Azcapotzalco. E-mail: [email protected]

2 Profesor Investigador del departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metro-politana Azcapotzalco. E-mail: [email protected]

PRECARIEDAD, CONDICIONES DE VIDA DE LAS MUJERES DE CENTRO AMÉRICA244

troamérica sujeta a una creciente desigualdad entre las mujeres y los hombres que residen en las naciones que le comprenden.

Es por ello que, las mujeres se ven doblemente laceradas. En primer lugar, por la disparidad entre naciones y en segundo, por su situación de desigual-dad respecto de los hombres. Todo ello, puede ser visto como parte consti-tutiva de la feminización de la pobreza que en la región indudablemente se expresa como la forma más clara de falta de equidad.

Esto refleja una segmentación del territorio tal que es posible identifi-car naciones aledañas con diferentes niveles de Calidad de Vida (CV) de las mujeres: es plausible identificar naciones con mujeres que sobreviven en con-diciones precarias junto a naciones con mujeres que cuentan con elevados estándares de vida y sujetas a menores niveles de desigualdad respecto de los hombres como es el caso de Costa Rica.

Para observar estas circunstancias se emplearon dos métodos de primera mano: el método de Medición Territorial de la Pobreza (MTP) que por su construcción no incluye al ingreso como parte de sus variables y por el otro lado, al índice de Desarrollo Humano relativo al Género (IDG), que mide la desigualdad existente entre mujeres y hombres de una zona determinada. Para finalmente reducirlos, a través del método de componentes principales que permite la unión estadística de las fuentes sin importar si tienen diferen-tes unidades de medida, y que a su vez devuelve un único valor que contempla la mayor parte de la varianza de la información estadística.

Es así, como con la presente investigación se pretende identificar y ana-lizar las diferencias existentes de los niveles de CV, vista como la unión del MTP con el IDG, identificadas territorialmente a través de las naciones de Centroamérica y con ello, abordar la problemática de las condiciones de pre-cariedad y desigualdad que enfrentan las mujeres que allí residen. Esto podrá ser observado espacialmente, para los países agregados, en los estimados de 1995 y 2030 y en las estadísticas estimadas que van de 1995 hasta un pronós-tico para el 2030.

Para abordar tales problemáticas se ha dividido la exposición en tres sec-ciones. La primera de ellas corresponde con la construcción conceptual de la noción de Condiciones de Vida (CV). Se exponen los dos elementos comple-mentarios que forman parte de la idea de CV: pobreza y desarrollo humano relativo al género. En una primera revisión pareciese que los dos elementos pueden ser mutuamente sustituibles y que pueden ser expuestos uno como expresión inversa del otro, empero tal argumento no es del todo correcto, pues en mucho depende de la población de referencia, para la cuestión de la

245CALOCA OSORIO / CUERVO MORALES

pobreza se tomó el agregado de hombres y mujeres y para el Desarrollo Hu-mano Relativo al Género (IDG) la disparidad entre estos géneros.

En la segunda sección, se muestran los resultados obtenidos para el ín-dice de condiciones de vida formado por países, esto refleja un alto grado de agregación, empero, los estadísticos empleados conducen a ello, debido a que se pretende observar la heterogeneidad entre países y no así la heterogeneidad en cada país [que por la extensión será parte de otros trabajos]. La última sección corresponde con un análisis agregado de las políticas generales de aumento de la CV de las mujeres en El Salvador.

1. CONDICIONES DE VIDA, POBREZA Y DESARROLLO HUMANO

1.1 Condiciones de vida

Las CV comprenden un campo sumamente amplio, puesto que no sólo se trata de la inclusión de bienes y servicios –si bien esta es una forma económi-camente recomendable de tratar el asunto–, no lo es para la argumentación desglosada que se pretende exponer, puesto como bien señala la escuela que engloba los trabajos sobre Teoría de la Justicia y en buena medida el seguido por John Rawls, los seres humanos también seguimos y pretendemos satis-facer nuestros intereses; que pueden ir desde una práctica relacionada con nuestro trabajo hasta actividades con menor grado de compromiso como las lúdicas, dependiendo de cada individuo.

Dichas actividades, tanto domésticas como extradomésticas, forman par-te de lo que eleva o merma nuestras CV, dichas actividades ejecutadas como acciones corresponden con todo aquello que se incorpora en la búsqueda de la realización personal, enfrentándose a cuestiones restrictivas (RCV) que li-mitan el acceso a la obtención de condiciones favorables CV.

Que van desde una satisfacción de necesidades de bienes y servicios hasta la búsqueda de intereses adecuados con la particular forma de vida (bSI). Es decir, los bSI adecuados para la realización en la vida son un subconjunto de satisfactores determinantes de la CV, en este sentido, bSI CV y RCV constriñe nuestra CV.

Ahora, tomando en consideración que aquello que mueve a la sociedad es la búsqueda de satisfacción de bSI, condición que está englobada en la bús-queda de cumplimiento de los propios deseos, lo cual se puede representar como una aplicación sobre bSI, esto es Γ(bSI) que representa la acción de bús-


queda de bSI, en este sentido, el individuo i busca satisfacer sus necesidades de bSI en un mundo posible, donde, existen restricciones emanadas de la vida cotidiana. Así, se plantea el problema de maximización siguiente:

Max Γ(bSI)i s. a. RCV i = 1, …, n

Es así cómo, lo que se pretende mostrar es que las CV son el conjunto total de acciones y sus restricciones en la búsqueda de satisfacer sus deseos expresados como necesidades de bSI. Esto incluye necesariamente que los de-seos están sujetos a múltiples restricciones de la vida cotidiana; no sólo eco-nómicas.

Por lo antes expuesto, es plausible ahondar sobre qué son las CV que enfrenta un individuo i, en nuestro caso las mujeres: son la búsqueda de satis-facción de bienes, servicios e intereses condicionados por las restricciones de la vida cotidiana, es verdad que con este tipo de definición nuestro campo de acción es sumamente extenso, pero es la manera de incluir los intereses como parte de aquello que buscan satisfacer los individuos y en particular las mu-jeres a las cuales, al sujetarlas a esta definición se les considera como agentes activas; ya sea que realicen actividades en el ámbito doméstico o extradomés-tico o en ambos.

Esta definición, también permite la determinación de un aspecto contro-vertido: qué es vivir como realización y qué es sobrevivir, esta distinción es fundamental, puesto que aquellas mujeres que logran obtener una realización como parte de la satisfacción del conjunto de bSI viven y todas aquellas que se encuentren en condiciones de precariedad y desigualdad y que no puedan realizarse –según su propia interpretación de ello–, sólo sobreviven. Estable-ciendo que la propia interpretación tiene un sentido relativo de acuerdo con los deseos particulares de cada una de las mujeres.

Cabe destacar que una mujer, en este caso, aunque también sea operativo para los hombres, que se ven sometidas durante un periodo prolongado de tiempo a contracciones en sus deseos, restringen estos a métricas que pue-dan alcanzar evadiendo o minimizando el deseo de tal o cual objeto, servicio o interés de losa bSI. Esta restricción lleva a exponerlas como personas con insatisfacción de bSI y por ende, están en una situación de precariedad y des-igualdad.

En este caso ante tales condiciones las mujeres se enfrentan a un proble-ma del tipo maximin de los mínimos el máximo y con ello consiguen optimi-zar su precariedad no así que salgan de esta:


Maximin Γ(bSI)i s.a. RCV i= 1, …, n

Ello es una condición no deseable pero sí recurrente por familias con altas restricciones económicas, psicológicas y sociales. Cabe destacar que aún incluyendo este mecanismo maximin para la obtención de deseos, los indivi-duos en su conjunto, en un ambiente occidental, prefieren encontrarse en una situación de maximización aunque no lo externen por medio de un lenguaje, puesto que sólo aquellos individuos sujetos a privaciones duraderas o de largo plazo, y de precarias CV generacionales presentan como su mejor opción, no sólo realista sino también deseable, este otro esquema.

Así, todas y cada una de las mujeres que busquen realizarse en el entendi-do particular de cada una de ellas, buscarán la opción de maximización o de maximin según su propio entorno contextual, pero siempre en la mayoría de los casos buscan avanzar con su vida, y con ello vivivr antes que sólo sobre-vivir. Si ello no se consigue por más esfuerzos que realicen, entonces se hace necesaria la implementación de políticas públicas encaminadas a solucionar o mermar las restricciones que impiden su realización.

En este sentido, una mejora en las CV de una o todas y cada una de las mujeres corresponde con la posibilidad de alcanzar un conjunto de bSI que le permita realizarse en una situación donde la precariedad y la desigualdad sean por lo menos mínimas.

1.2 Pobreza

La base constitutiva de una construcción sobre pobreza apunta a las necesi-dades de bienes y servicios, sin embargo hay que apuntar hacia la satisfacción también de intereses guiados por las preferencias ante determinadas acciones ejecutadas o ejecutables sobre la persona de referencia o a partir de la persona de referencia, esto es de las acciones hacia las mujeres y las acciones de las mujeres. Puesto que es importante considerar que los individuos en general y las mujeres en particular interactúan con su medio y asimilan información contextual que transforma su concepción sobre lo que es necesario para ellas.

1.2.1 Las necesidades

Parte significativa del estudio de las necesidades vistas desde el individuo en sociedad corresponde con el hecho de la estructura constitutiva de las mis-mas, en el sentido, de que según su composición es altamente probable el


agregarlas o no; la primer alternativa, comprende aquellas situaciones en las que de individuo a individuo es posible encontrar un patrón de búsqueda de satisfacción de necesidades, ya que cada uno tiene que satisfacer cierta cuantía de necesidades y sólo cambian los patrones en que esto se hace y dichos patro-nes se repiten para determinados grupos o conjuntos de individuos. Por otra parte, la segunda postura, considera que las necesidades están tan individua-lizadas y los patrones no son del todo certeros porque cada persona consume determinadas cantidades de bienes que aún siendo los mismos los grados de satisfacción obtenidos son totalmente distintos, es decir, si bien se consumen los mismos bienes, la cantidad de tal acción es diferente y por ende, es difícil argumentar sobre una posible agregación que identifique patrones de consu-mo vía las diversas cantidades de consumo y satisfacción de cada bien. Puesto que el bien o servicio consumido puede deberse a que no se cuenta con los recursos monetarios para la adquisición de otro producto.

En este sentido, la segunda determinación sobre las necesidades no per-mite la identificación parsimoniosa de patrones de consumo y si exhaustiva de ellos, el primer caso no es exhaustivo, pero con ella es factible, la identificación de un cierto grupo de necesidades que puede primordialmente alcanzarse su satisfacción por parte de una sociedad en particular. En el contexto de esta in-vestigación se recurre a la primera recomendación, es decir, se pretende esta-blecer patrones de consumo no exhaustivo pero que sí den cuenta de aquellos bienes que la mayor parte de las personas de una sociedad determinada tratan de satisfacer.

Las necesidades en general no pueden ser consideradas como estáticas puesto que el contexto en particular, es decir, el carácter histórico de estas lleva a argumentar que tienen un componente dinámico, pues se transforman conforme pasa el tiempo, ya sea por cambios en las preferencias de los indivi-duos o por el descubrimiento de nuevos satisfactores de anteriores necesida-des, en cualquier caso estas cambian conforme el avance tecnológico incurre en áreas relacionadas con las actividades o requerimientos de los individuos.

Lo anterior conduce a la determinación de una canasta de bienes, servi-cios e intereses, esto es una canasta que satisfaga las principales necesidades, pues son parte determinante de la CV.

Claro es que en este caso se considera lo necesario para las mujeres pues-to que las necesidades e intereses de ellas y de los hombres no son iguales. La determinación de dicha canasta de bienes, servicios e intereses si bien no es exhaustiva, su determinación no deja de ser compleja, puesto que, por el lado


de los bienes y servicios es necesario establecer su potencial satisfacción de alimento, vestido, vivienda, salud, educación, entre otros.

Los intereses son mucho más complejos de evaluar, puesto que compren-den no sólo la posible satisfacción de una necesidad, sino que ésta se haga de diferente forma, no es lo mismo asistir a una escuela en ruina que una que cuente con todos los servicios de manera adecuada para aquellos que hacen uso de sus instalaciones. Estos contemplan circunstancias de tal grado que es posible que se pueda satisfacer una necesidad de una manera adecuada y sin embargo ser de interés satisfacerla con bienes y servicios no adecuados. Po-dríamos vivirse en privación por un interés en ello y no necesariamente por una privación no así decidida.

1.2.2 Privación

El que los individuos o, en este caso las mujeres, sean pobres corresponde con el hecho de que se encuentran privadas de algo en particular, ya sea bienes, servicios o intereses, en cierto grado o que no cuenten con la libertad para ad-quirir cualquiera de estos. Así, una privación absoluta implica necesariamente que las mujeres se encuentren sin la posible libertad y equidad para la satis-facción de bienes servicios e intereses o por lo menos de uno de estos rubros. Lo cual lleva a considerar a esas mujeres como con muy bajas y/o bajas CV.

Si bien, para un individuo social es significativa la determinación de una privación relativa, pues esta necesariamente se corresponde con su condición de sujeto, que interactúa con otros u otras en un ambiente en particular y que le hace diferente o permite el establecimiento de diferencias respecto de otras u otros individuos pertenecientes a otras culturas, sin embargo, la propia condición de privación relativa no escapa a las concepciones ambivalentes y controversiales, al corresponder con el contraste entre sentimientos de priva-ción y condiciones de privación, aspecto que ya se venía tratando, porque, los sentimientos de privación conciernen a la percepción de las necesidades y las condiciones de privación comprenden a las necesidades en sí. Es decir, la difi-cultad sobre la determinación de condiciones de privación relativa referente a una pobreza relativa, presenta la dificultad antes señalada para la determina-ción de canastas de bienes y servicios e intereses, que versa sobre ¿quién de-termina? y ¿cómo determina que relativamente alguien manifiesta carencias y que no corresponden con lo aceptado en su ambiente cultural determinado? Ante lo cual se ha propuesto como alternativa de solución un mecanismo de intersubjetividad por parte de los expertos en el tema; pues son ell@s los que mayor conocimiento tienen sobre la problemática.


Ahora, la importancia de la existencia de una privación absoluta corres-ponde con el hecho de que la situación de pobreza de cualquier cultura puede ser comparable con cualesquiera otras culturas, por otra parte, la noción de privación relativa adquiere importancia porque estima aquellos parámetros que son diversos y de una riqueza informacional incalculable para la determi-nación de la CV según la cultura de que se trate (véase esquema 1).

Esquema 1

Interés Dotación de no pobreza

Servicio

Privación relativa

Privación absoluta

Bien

Fuente: elaboración propia.

Por ende, es necesario considerar que el indicador de pobreza contenga un parámetro comparable entre naciones y otro que tome en cuenta el con-texto social del país o territorio de que se trate. Asimismo, la canasta sirve de referencia para considerar quién es pobre o no y atiende a dos argumentos: la identificación de un conjunto de bienes, servicios e intereses y en segundo lugar a la determinación de la incapacidad para poder satisfacer dichas nece-sidades, esto tiene como corolario la enumeración de qué es una situación de pobreza y quién es pobre.

En este sentido, es posible introducir la noción de capacidad, vista como facultad para la búsqueda de satisfacción de necesidades ya sea de bienes, ser-vicios o intereses, que se resumen como funcionamientos. Esta noción está íntimamente ligada a la idea de los funcionamientos, los cuales pueden “abar-car desde cosas tan elementales como estar suficientemente alimentado, tener buena salud, evitar posibles enfermedades y mortalidad prematura, y demás,


hasta realizaciones más complejas como el ser feliz, el tener dignidad, el par-ticipar en la vida en la comunidad, etc.” (Sen, 1995: 53). Con ello, es posible determinar una situación de vida y no de sobrevivencia, esto es, “realizarse”.

En este sentido, la vida puede ser considerada como un conjunto de fun-cionamientos delimitados por la CV y como subconjunto de estos funciona-mientos uno particular que conduzca a la realización de la persona. En con-secuencia, el que una mujer tenga baja CV depende de su falta de capacidad para alcanzar aquellos funcionamientos que le permitan auto-realizarse, sin más ella tendrá una CV desfavorable.

1.3 Desarrollo humano.

Con lo anterior, es posible identificar la situación de precariedad que enfren-tan las mujeres de Centroamérica y con el desarrollo humano es posible tener un referente de la desigualdad que enfrentan al interior de sus naciones. Es así como el desarrollo humano y en particular el índice de Desarrollo Humano relativo al Género (IDG) permite, junto con la identificación de la pobreza, argumentar sobre la CV de las mujeres de Centroamérica.

Si bien, la medición del desarrollo humano inicia en 1990 con la prime-ra publicación a nivel mundial sobre el tema para un importante número de países, es hasta 1995 cuando, como parte del reporte la temática a tratar versa sobre el grado de disparidad de desarrollo humano existente entre las mujeres respecto de los hombres, lo cual, se ve reforzado por la incorporación de una medida de esta disparidad a través del IDG, esto redunda en una comparación sobre las condiciones de vida de las mujeres en relación con las condiciones más favorables de los hombres. Así, una reducción de tal indicador significa que la desigualdad entre mujeres y hombres está disminuyendo y se apunta a un nivel de vida más equitativo.

1.3.1Concepto de Desarrollo Humano.

Ahora, es necesario exponer algunas categorías que antaño han sido consi-deradas como parte indispensable de la medición del desarrollo existente en una población determinada, las cuales comprenden en demasía argumentos económicos, antes que elementos constitutivos de la vida extraeconómicos. En buena medida el siglo XX se caracterizó por el uso de una medida del desarrollo a través del nivel de ingreso per cápita de una población, sin embar-go, esta medida no brindó los resultados esperados en cuanto a un indicador certero del grado de desarrollo de una nación, porque en muchos casos ante


medidas similares de ingreso per cápita se presentaban diferencias sustancia-les en los indicadores de desigualdad, así como la falta de un referente integral que manifestara las condiciones de vida de los individuos.

La concepción del desarrollo humano también difiere tanto de la concep-ción de crecimiento económico como la correspondiente al desarrollo econó-mico, pues el crecimiento económico se refiere a un incremento del producto, sin importar si éste permite o no una ampliación de la satisfacción de necesi-dades de bienes y servicios, por su parte el desarrollo económico corresponde con una ampliación de las posibilidades de consumo de bienes y servicios, pero sin atender a otros elementos constitutivos de la vida humana. Todo ello tiene como consecuencia que el ingreso per cápita sea rechazado como indi-cador para medir el desarrollo humano debido a dos condiciones, la primera indica que el bienestar de un país no depende del nivel de ingreso per se y sí del uso que se le dé a este, la segunda condición corresponde con la validación empírica de que puede obtenerse un alto nivel del desarrollo humano con ingreso per cápita moderado (CEPAL, 2001: 20)

Tal evidencia, ha encontrado cabida en los argumentos de Aristóteles so-bre lo que se considera el desarrollo de una persona, en el sentido de que todo orden social puede ser juzgado por la extensión que tenga en la promoción de todo lo que humanamente es bueno y en la facilidad que se procure para que las personas tengan vidas florecientes (PNUD, 1990: 9). Con ello, el objetivo de la medición del desarrollo humano pretende dar cuenta del goce de una prolongada, saludable y creativa vida.

En este sentido, el desarrollo humano se concibe como la suma de dos componentes esenciales: a) el desarrollo de capacidades a través de la amplia-ción de las posibilidades de elección de los individuos y b) la plausibilidad de utilizar dichas capacidades. Esto es generar y hacer efectivamente uso de las capacidades adquiridas, si alguno de los dos puntos no se cumpliera –en el caso de que no se cumpla el primer punto no se cumple el segundo− entonces la mujer de referencia tendrá un desarrollo humano bajo y con ello su CV será baja.

Con lo anterior, se pretende una mejora en las condiciones de vida guiada por una mejora en la salud, en la cantidad de conocimientos sobre los que se hará uso, así como la ampliación de posibilidades de elección de bienes y ser-vicios, para con ello, contar con las condiciones necesarias para la búsqueda y satisfacción de sus intereses: culturales, lúdicos o políticos.

En resumen, esta visión se conforma con tres componentes: la posibili-dad de que el ser humano cuente con una prolongada y saludable vida, la ad-


quisición de conocimientos y la posibilidad de acceder a un decente nivel de vida. (PNUD, 1990: 10). Dichos elementos son de igual importancia a la hora de dar cuenta de las diferencias que existen entre las mujeres y los hombres.

1.3.2 Desarrollo Humano desde la perspectiva del género.

La consideración del IDG corresponde con la medición de la disparidad existente entre mujeres y hombres donde se parte del supuesto que en casi todos los casos los hombres se ubican en mejores condiciones de vida que las mujeres, lo cual trae consigo la existencia de desigualdad entre géneros y se asocia, ya sea con la limitada formación de capacidades o la falta de uso de las mismas por parte de las mujeres, que en casos extremos no se han formado capacidades en ellas, esto condiciona a las mujeres a que su vida no implique una realización y sólo corresponda con su sobrevivencia.

Con ello en mente, es que se desarrolló el IDG tomando en consideración la incorporación de un mecanismo de medición sensible a la desigualdad que da cuenta del nivel de logro o pérdida alcanzado en una dimensión tomando en cuenta el grado de disparidad entre mujeres y hombres (CEPAL, 2001: 31). Es decir, que esta medida da cuenta de la desigualdad existente entre mujeres y hombres tomando en cuenta las tres categorías de estudio del desarrollo hu-mano: Esperanza de vida al nacer, ingreso per cápita y condiciones educativas.

Por ende, considerando las condiciones establecidas sobre pobreza y el IDG es plausible argumentar sobre la CV de las mujeres de Centroamérica. En este sentido, es pertinente exponer una definición sobre la CV desfavorable. Donde, una mujer con CV desfavorable pertenece a un conjunto tal, que se considera que la falta de libertad y equidad de oportunidades que reduce las capacidades y su uso por parte de las mujeres, en su hogar y fuera de él, para la satisfacción de sus necesidades e intereses conlleva a la reducción de su CV, teniendo con ello una sobrevivencia precaria y desigual.

2. CONDICIONES DE VIDA: POBREZA Y DESARROLLO HUMANO RELATIVO AL GÉNERO, UNA VISIÓN.

2.1 Los métodos de estimación.

Existen dos tipos de propuestas que pueden ser utilizadas con la finalidad de recabar información que conduzca a la medición tanto de la pobreza como del IDG: las categorías evaluativas y las descriptivas. En el caso de las primeras el


individuo, en este caso las mujeres, hacen una evaluación de su propia con-dición y corresponden con diálogos como me siento…, considero que soy o tengo…creo que…, entre otros y en el caso de las segundas categorías, corres-ponde con un registro o descripción de los recursos y condiciones con las que cuenta el individuo y comprende una gama de registros como el individuo “x” posee una casa con “y” cuartos y que tiene piso de cemento. Al respecto, la presente investigación se basa en estudios que emplean una recolección de la información a través de categorías descriptivas, puesto que estas permiten observar el estado de la problemática a resolver, así como los avances o retro-cesos que se tengan.

Si bien este mecanismo admite la espacialización de las condiciones de vida de las mujeres, ello permite identificar dónde las condiciones de vida de ellas son peores respecto de las mujeres de otras naciones, claro que este me-canismo excluye un factor de suma importancia que es la recolección de las experiencias particulares que enfrentan las mujeres en su entorno. También es menester reconocer que el uso de categorías descriptivas corresponde tam-bién con teorías que se conforman de componentes objetivos (brock, 1996: 139).

Tal circunstancia lleva a considerar como expresión de la CV de las mu-jeres de Centroamérica tanto a la pobreza como el desarrollo humano, ob-servados a través de un índice de CV que contempla tanto pobreza como el IDG. Estos, parámetros se construyen por medio de variables descriptivas y se sustentan en ideales normativos intersubjetivamente validados.

El índice de pobreza se construye a partir de la elección de un conjunto de variables que son tratadas bajo el esquema de componentes principales [Véase bolívar y Caloca, 2011] como a continuación se muestra. Donde las variables seleccionadas son: 1) la probabilidad de que al nacer no se logre sobrevivir hasta los cuarenta años, 2) la tasa de analfabetismo en adultos y 3) promedio de la población sin acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y de niños con peso insuficiente para su edad.

El objetivo de este método3 es transformar un espacio de representación P en un nuevo espacio P’, en el cual los datos estén incorrelados, llamados componentes principales. Estas nuevas variables son combinaciones lineales de las variables originales y se derivan en orden decreciente de importancia, de manera que la primera componente principal explique tanta variación en los datos originales como sea posible.

3 Para la elaboración de esta sección véase (bolivar y Caloca, 2011).


La técnica para encontrar esta transformación es llamada análisis de componentes principales. Es una técnica dirigida por las variables que resulta adecuada cuando las variables surgen sobre un fundamento igual; como es el caso de nuestras variables empleadas en el estudio.

Las nuevas variables componentes principales deben ser tales que: a) no estén correlacionadas, b) la primera componente principal explique tanto de la variabilidad en los datos como sea posible y c) cada componente subsi-guiente tome en cuenta tanto de la variabilidad restante como sea posible. En cuyo caso supongamos que XT = [X1, ..., Xp] es una variable aleatoria p-dimensional con media µ y matriz de covarianzas Σ. El problema es encontrar un nuevo conjunto de variables, sean y1, y2, ...,yp, las cuales son no correla-cionadas y cuyas varianzas son decrecientes de la primera a la última. Cada yj será una combinación lineal de las X, de manera que:

ppjjjj XaXaXaY +++= ...2211 XaTj= (1)

Donde ][ ,...,1 pjjTj aa=a es un vector de constantes. En este sentido, la

ecuación (1) contiene un factor de escala arbitrario, por ende, es plausible el imponer una condición de normalización, tal que

∑=

==p

kkjj

Tj a

1

2 1aa .

Esta condición asegura que las distancias en el p-espacio se preservan.De esta manera, el primer componente principal, y1, se encuentra eli-

giendo a1 de manera tal que la varianza de y1 se maximiza. Es decir, se elige a1 de manera tal que se maximice la varianza de XaT

1 sujeta a la condición de normalización 11 aaT =1. Así, el valor máximo de la varianza de XaT

1 entre todos los vectores a1 que satisfacen 11 aaT =1 es igual a λ1, el eigenvalor más grande de Σ, esto ocurre cuando a1 es un eigenvector de Σ correspondiente al eigenvalor λ1.

La segunda componente principal, y2, se encuentra eligiendo a2 de ma-nera tal que y2 tenga la mayor varianza posible para todas las combinaciones de la forma de la ecuación (1), las cuales no están correlacionadas con y1. Es decir, a2 se elige de modo que la varianza de XaT

2 sea un máximo entre todas

las combinaciones lineales de X que no están correlacionadas con la primera variable componente principal y tenga

22 aaT =1. En tal caso, dicho máximo es


igual a λ2, el segundo eigenvalor más grande de Σ, y que este máximo ocurre cuando a2 es un eigenvector de Σ correspondiente al eigenvalor λ2. De ma-nera similar, pueden definirse las componentes principales restantes y3,...,yp. La j-ésima componente principal (j = 3,4, ..., p) se expresa por XaT

j en donde aj se elige de modo que j

Tj aa =1 y de forma que la varianza de XaT

j sea un máximo entre todas esas combinaciones lineales de X que no estén correla-cionadas con las componentes principales restantes. De tal suerte, que este máximo es igual a λj, el j-ésimo eigenvalor más grande de Σ y que satisface

jTj aa =1. Por ende, pλλλ ≥≥≥ ...21 denotan los eigenvalores ordenados

de Σ y a1, a2, ..., ap denotan los eigenvectores normalizados correspondientes.Así, si denota por A a la matriz de p×p de eigenvectores: ],...,[ 1 pA aa=

y al vector de p×1 de componentes principales por y. Entonces:

XY TA= (2)En este sentido, la matriz de covarianzas de y se denotará por Λ y está

dada por

=Λ

pλ

λλ

...0...

0...00...0

2

1

La matriz es diagonal debido a que los componentes se han elegido de manera que no estén correlacionados. Los eigenvalores pueden interpretar-se como las respectivas varianzas de los distintos componentes. Si tr(Σ) =

ppσσσ +++ ...2211 . Por lo tanto tr(Σ), en cierto sentido, mide la variación total en las variables originales. Por su parte, la suma de las varianzas de los componentes está dada por

∑∑==

=p

ii

p

iiY

11)(Var λ = tr(Λ)

y


tr(Λ) = tr(Σ) = ∑=

p

iiX

1)(Var

Con ello, se deduce que la suma de las varianzas de las variables origi-nales y las de sus componentes principales son iguales. En otras palabras, la variación total explicada por las variables componentes principales es igual a la cantidad total de la variación medida por las variables originales.

Por lo tanto, el i-ésimo componente principal explica una proporción

∑=

p

jji

1/ λλ de la variación total en los datos originales. De esto se sigue, que

los primeros m componentes explican una proporción ∑ ∑= =

m

j

p

jjj

1 1/ λλ de la

variación total.En todo caso, la interpretación que surge del uso del tipo de variables

como las del estudio corresponden con una correlación positiva de las varia-bles, donde, el primer componente principal es una especie de promedio pon-derado de las variables y puede considerarse como una medida de tamaño.

2.2 Estimaciones y pronóstico de 1995 al 2030 del índice de CV de las mujeres (ICVM).

Una vez enunciados los métodos seguidos para determinar el índice de CV de las Mujeres (ICVM) se tiene que este índice corre en un rango de -1 a 1, donde en este caso el que una nación se aproxime al -1 indica que su CV es sumamente baja y si se aproxima a 1 su CV es sumamente alta.

Con ello en mente se tiene que en el primer caso los resultados obtenidos para Costa Rica (véase cuadro 1), muestran que la CV de las mujeres que re-siden en esta nación ha ido en aumento, si bien es un aumento lento permite observar que el nivel del que se parte en esta nación no es bajo, por el contario es un nivel de CV satisfactorio que va mejorando conforme se pasa de 1995 al 2011. Esto marca una tendencia que permite esperar que el nivel de CV de las mujeres de Costa Rica continúe elevándose.

En el caso de las mujeres de Panamá (véase cuadro 1) se distingue que su evolución es hacia una mejora de la CV. Sin embargo, en esta nación se parte de un indicador por debajo del mismo para las mujeres de Costa Rica, esto re-fleja que la CV de las mujeres de Panamá es satisfactoria pero menor a la de las mujeres de Costa Rica, ello aún cuando este indicador manifieste claramente un incremento de la CV.


Sumado a lo anterior se vislumbra que la CV de las mujeres de Panamá tiende a irse incrementando pero lentamente puesto que no logra el indicador para el 2011 ser ni siquiera igual o cercano al mismo que para las mujeres de Costa Rica en 1995. Ello es reflejo de que las condiciones de vida en Panamá son menos satisfactorias para las mujeres que para las mujeres de Costa Rica, en este sentido, en Costa Rica se manifiesta que es la mejor nación para que vivan y puedan alcanzar su realización las mujeres de Centroamérica.

Ahora bien, en el caso de las mujeres de Nicaragua (véase cuadro 1) se tie-ne lo siguiente: se parte de un indicador negativo lo cual le hace a esta nación considerarse entre 1995-2007 como un sitio donde la CV de las mujeres estaba sumamente deteriorada, puesto que sus niveles de CV son inferiores a los de las mujeres de Panamá y con mucha mayor razón de los de las mujeres de Costa Rica.

Empero, esto no es del todo desalentador, puesto que lo que se observa es que a partir del 2008 el indicador es positivo con lo cual se ratifica la tendencia al incremento del índice, pero resaltando substancialmente que el indicador para el 2011 de las mujeres de Nicaragua es sólo un poco mayor al de 1995 de las mujeres de Panamá, esto refleja que aun con la tendencia alcista de la CV en Nicaragua las mujeres de esta nación se encuentran bajo un esquema de total deterioro de su CV.

¿Qué es lo que es posible observar para las mujeres de El Salvador? En este caso se registra una CV negativa o totalmente deteriorada desde 1995 hasta el 2011 (véase cuadro 1), si bien existe una tendencia a la diminución de dicho deterioro, lo que se observa es que las mujeres de El Salvador sólo so-breviven en su nación, ni qué pensar en la realización de ellas en general, por el contario la mayoría vive en la frustración de la precariedad y la desigualdad respecto de los hombres.

Esto se refleja en el hecho de que al comparar esta nación con por ejemplo Nicaragua donde las mujeres sobreviven en condiciones precarias se tiene que el indicador de las mujeres de El Salvador para el 2011 es muy cercano al que tenían las mujeres de Nicaragua en el 2006. Esto refleja que dentro de los que se encuen-tran bajo una deteriorada CV de las mujeres El Salvador es una de las naciones en peores condiciones sólo apenas por encima de las mujeres de Guatemala.

Por otra parte, tenemos a las mujeres de Honduras que si bien entre 1995-2005 cuentan con un indicador de alta precariedad o de baja CV de las mu-jeres que allí residen se ve que esta tendencia lentamente se va revirtiendo al contar con un indicador positivo entre 2006-2011 (véase cuadro 1).

La anterior tendencia pareciese que es una muestra de que las cosas mar-chan mejor para las mujeres de Honduras, pero nada más falso que esto, pues-


to que el indicador va en aumento pero es sumamente bajo, en grado tal que el resultado para el 2011 sólo es comparable con el mismo para 1999 en Panamá, que no es una nación donde las mujeres tengan una CV sumamente satisfac-toria. Esto refleja un atraso de 13 años respecto de las mujeres de Panamá, pero no se diga del atraso respecto de la CV de las mujeres de Costa Rica, lugar donde ni siquiera el indicador de 1995 es alcanzado por el indicador del 2011 de las mujeres de Honduras.

Finalmente Guatemala (véase cuadro 1), con el peor caso que experi-mentan en deterioro las mujeres de Centroamérica. Puesto que las mujeres de Guatemala desde 1995 hasta el 2011, si bien con una tendencia alcista, cuentan con un índice negativo y con los valores negativos más altos de la región, en garado tal que en 1995 casi llegan a experimentar un valor de -1, lo cual habla de que la CV de las mujeres de esta nación es sumamente precaria.

Claro es que el indicador muestra una recuperación al pasar de casi -1 en 1995 a 0.11 en el 2011. Empero esto no es un elemento satisfactorio pues se tiene que esta nación requiere de varias décadas para siquiera alcanzar el nivel de CV de las mujeres de 1995 de Costa Rica. El indicador de Guatemala esta tan deteriorado que el del 2011 sólo es comparable con el del 2006 de la otra nación de la región sumida en la precariedad: El Salvador. Es decir, las mujeres de Guatemala están tan sumidas en la perniciosa precariedad que tienen un atraso de 5 años respecto de una nación que su indicador del 2011 no alcanza el nivel de CV de las mujeres de Costa Rica en 1995.

Cuadro 1: ICVM de Centroamérica 1995-2011.

ÍNDICE CV DE LAS MUJERES

PERIODO COSTA RICA PANAMÁ NICARAGUA EL SALVADOR HONDURAS GUATEMALA

1995 0.4830 0.1305 -0.9025 -0.4285 -0.7190 -0.8320

1996 0.4910 0.1440 -0.8025 -0.3955 -0.6345 -0.7745

1997 0.5000 0.1570 -0.7095 -0.3635 -0.5555 -0.7190

1998 0.5090 0.1700 -0.6165 -0.3315 -0.4765 -0.6635

1999 0.5170 0.1825 -0.5310 -0.3015 -0.4030 -0.6110

2000 0.5260 0.1955 -0.4510 -0.2720 -0.3350 -0.5600

2001 0.5355 0.2075 -0.3775 -0.2440 -0.2710 -0.5120

2002 0.5435 0.2190 -0.2460 -0.2045 -0.1610 -0.4425




2003 0.5525 0.2300 -0.1875 -0.1795 -0.1095 -0.3995

2004 0.5620 0.2410 -0.1340 -0.1550 -0.0615 -0.3575

2005 0.5715 0.2520 -0.0845 -0.1320 -0.0170 -0.3185

2006 0.5803 0.2621 -0.0423 -0.1111 0.0217 -0.2826

2007 0.5902 0.2718 -0.0033 -0.0907 0.0577 -0.2478

2008 0.6002 0.2815 0.0356 -0.0703 0.0937 -0.2130

2009 0.6090 0.2908 0.0708 -0.0516 0.1271 -0.1804

2010 0.6189 0.3007 0.1038 -0.0331 0.1575 -0.1485

2011 0.6294 0.3097 0.1335 -0.0155 0.1864 -0.1187

Fuente: Elaboración propia con base en PNUD (1995-2011).

Ahora observemos en términos relativos los niveles de CV que existen en la región (véase cuadro 2). Para ello se dividió la dinámica de las naciones en cinco niveles de CV: muy alta, alta, media, baja y muy baja CV. En el nivel de muy alta CV se encuentra solo a las mujeres de Costa Rica desde 1995 al 2011. En ninguna otra nación las mujeres cuentan con un nivel de muy alta CV. En cuanto a las mujeres que experimentaron en el periodo una alta CV, se tiene a Panamá de 1995 al 2009 puesto que del 2010 al 2011, en términos relativos, experimentó una reducción en su nivel de CV de las mujeres al colocarse en un nivel de media CV.

En el caso de Nicaragua se experimenta en términos relativos una mejora pues de 1995 al 2002 las mujeres contaban con un nivel de CV bajo y a partir del 2003 y hasta el 2011 aumentó a media CV. Lo contario ocurrió con las mujeres de El Salvador, donde se registró una diminución de la CV al pasar de un nivel de medio de 1995 al 2003, para después disminuir hasta baja CV del 2004 al 2011.

Con Honduras se observa un incremento en el nivel de CV de las mujeres que allí residen, en este caso, como en Nicaragua, se registra una baja CV de 1995 a 1998 y un aumento a media CV entre 1999 al 2011. Por otra parte, se tiene a la nación con el peor desempeño en cuanto a CV de las mujeres que allí residen pues ellas experimentaron una reducción de su CV relativa, puesto


que presentan un a baja CV de 1995 al 2000, para reducirse a muy baja CV del 2001 y hasta el 2011.

Cuadro 2: niveles de CV de las mujeres de Centroamérica 1995-2011.



1995 MUY ALTA ALTA BAJA MEDIA BAJA BAJA




1999 MUY ALTA ALTA BAJA MEDIA MEDIA BAJA

2000 MUY ALTA ALTA BAJA MEDIA MEDIA BAJA

2001 MUY ALTA ALTA BAJA MEDIA MEDIA MUY BAJA

2002 MUY ALTA ALTA BAJA MEDIA MEDIA MUY BAJA

2003 MUY ALTA ALTA MEDIA MEDIA MEDIA MUY BAJA

2004 MUY ALTA ALTA MEDIA BAJA MEDIA MUY BAJA






2010 MUY ALTA MEDIA MEDIA BAJA MEDIA MUY BAJA


Fuente: Elaboración propia con base en cuadro 1.

Una vez expuesta la estimación de 1995 al 2011 lo que tenemos por de-lante es establecer un pronóstico del ICVM entre el 2012 y el 2030, el pronós-tico es parsimonioso pues no se confía que en el corto plazo o en el mediano plazo cambie en mucho la situación de las mujeres en la región, sin embargo, se estipula que existe una manifiesta tendencia a que mejoren la situación de las mujeres. Esto se refleja en el hecho de que si bien los indicadores del ICVM muestran una clara tendencia a la mejora (véase cuadro 3) en términos relati-


vos en algunos lugares no se supera la precariedad y la desigualdad de manera substancial (véase cuadro 4).

En este caso se observa que para Costa Rica, Panamá, Nicaragua, El Sal-vador y Honduras el indicador es positivo lo cual motiva para observar que existe una clara tendencia a la mejora de la CV de las mujeres. En Guatemala se ve que para los primeros años pronosticados del 2012 al 2014 el indicador todavía será negativo, aunque esto se superará a partir del 2015.

En este caso también se observa (véase cuadro 3) que las mujeres de Costa Rica en materia de CV se separarán con mucho del resto del grupo, de hecho se acerca substancialmente al mayor nivel de CV que es de 1. Para las mujeres de Panamá se registra un incremento en su CV pero con la salvedad de que el nivel que alcanzarán en el 2030 corresponde con un nivel equivalente al nivel de 1995 de las mujeres de Costa Rica, esto refleja que existe un retraso de 35 años respecto de la líder de la región que es la nación de Costa Rica.

Las mujeres de Nicaragua experimentarán una mejora en su CV pero es tan baja que tan sólo es comparable el 2030 con el 2018 de las mujeres de Panamá, esto permite visualizar que el atraso es tan marcado que su atraso es de 12 años respecto de las mujeres de Panamá. Ahora, en el caso de las muje-res de El Salvador se refleja que el atraso negativo inicial de su CV influye de manera sumamente fuerte, puesto que si bien su índice crece lo hace de una manera tan lenta que el indicador del 2030 es equivalente al mismo del 2012 para Nicaragua, ello da muestra de que su atraso continuará y que la CV de las mujeres que allí residen será sumamente precaria todavía por mucho tiempo.

En el caso de Honduras se observa una evolución sumamente rápida para la salida del atraso, esto se refleja en el hecho de que en su dinámica para el 2030 superará hasta a las mujeres de Panamá en el mismo 2030. Finalmente, las mujeres de Guatemala mejorarán su situación, pero de una manera muy lenta, que si bien supera el indicador para El Salvador todavía se mantiene sumamente bajo, ya que el del 2030 sólo es comparable con el del 2015 de Nicaragua: una nación atrasada en sus niveles de CV de las mujeres.

Cuadro 3: pronóstico del ICVM del 2012 al 2030.



2012 0.6382 0.3182 0.1898 0.0101 0.2372 -0.0749


2013 0.6481 0.3265 0.2126 0.0254 0.2598 -0.0484

2014 0.6586 0.3347 0.2331 0.0404 0.2809 -0.0223

2015 0.6691 0.3430 0.2514 0.0544 0.3001 0.0016

2016 0.6789 0.3506 0.2665 0.0666 0.3166 0.0234

2017 0.6898 0.3578 0.2801 0.0787 0.3318 0.0447

2018 0.7008 0.3651 0.2936 0.0908 0.3470 0.0660

2019 0.7105 0.3721 0.3051 0.1016 0.3610 0.0857

2020 0.7215 0.3795 0.3159 0.1121 0.3732 0.1051

2021 0.7331 0.3862 0.3248 0.1223 0.3849 0.1229

2022 0.7429 0.3926 0.3459 0.1381 0.4073 0.1501

2023 0.7538 0.3988 0.3516 0.1464 0.4157 0.1658

2024 0.7654 0.4049 0.3563 0.1546 0.4238 0.1814

2025 0.7770 0.4113 0.3596 0.1620 0.4306 0.1954

2026 0.7878 0.4169 0.3614 0.1679 0.4362 0.2079

2027 0.7999 0.4223 0.3626 0.1740 0.4412 0.2204

2028 0.8120 0.4278 0.3637 0.1802 0.4463 0.2329

2029 0.8228 0.4330 0.3634 0.1851 0.4507 0.2440

2030 0.8349 0.4387 0.3633 0.1898 0.4539 0.2552

Fuente: Elaboración propia.

En este sentido, es que se procede a observar la relación relativa de la CV de las mujeres de Centroamérica (véase cuadro 4). En esta se refleja el hecho de que las mujeres de Costa Rica respecto de la región se mantendrán en un nivel de muy alta CV. Para el mismo periodo del 2012 al 2030, se tiene que las mujeres de Panamá experimentarán un nivel medio de CV, esto refleja que ellas no alcanzarán ni siquiera en el 2030 los niveles de las mujeres de Costa Rica, en grado tal que ni siquiera alcanzarán un nivel de alta CV.

El caso de Nicaragua es similar al de Panamá en el sentido de que tendrán las mujeres que allí residen el mismo nivel de CV: medio. En Honduras las mujeres avanzarán tanto que su situación será equiparable con la de Panamá, con un nivel de media CV. En Guatemala las condiciones de las mujeres supe-


rarán su situación que vienen arrastrando desde el 2001 al pasar de un nivel de muy baja CV a uno de baja CV a partir del 2021.

En el mismo orden de ideas, se tiene que el caso de las mujeres de El Salvador es sui generis, porque en este caso se estipula estadísticamente que la situación empeorará al pasar de una baja CV a un nivel de muy baja CV del 2022 al 2030. Ello nos indica que la situación para El Salvador ocurre como respuesta a que su indicador si bien crece lo hace muy lentamente.

Cuadro 4: niveles de CV de las mujeres de Centroamérica 2012-2030.












2021 MUY ALTA MEDIA MEDIA BAJA MEDIA BAJA

2022 MUY ALTA MEDIA MEDIA MUY BAJA MEDIA BAJA













Ahora es necesario mostrar la espacialización del ICVM estimado para 1995 para las seis naciones de Centroamérica consideradas y su visualización en el 2030 para resaltar las diferencias existentes entre estos 35 años y ver si existe la formación de zonas espaciales de CV de las mujeres (ZEICVM).

Como puede observarse (véase mapa 1) en la región de Centroamérica es posible observar una región dentro de la región comprendida con el nivel de baja CV que corresponde con: Guatemala, Honduras y Nicaragua, las demás naciones aparecen como archipiélagos. Sin embargo, al norte de Centroamérica se puede agregar El Salvador con un nivel de medio, lo cual indica que en 1995 la zona de mayor precariedad y desigualdad para las mujeres estaba ubicada al norte de la región centroamericana y que la zona con mayores niveles de CV de las mujeres se encontraba al sur de la región con: Costa Rica y Panamá.

Mapa 1: ICVM 1995

Fuente: Elaboración propia con base en cuadro 2


Para el 2030 se espera que la región con peores niveles de CV de las muje-res sea el norte de Centroamérica concentrados entre Guatemala y El Salvador (véase mapa 2). Donde Nicaragua y Honduras forman una región de nivel medio de CV de las mujeres. Por otra parte al sur solo se ubica a Costa Rica como la zona con mejor CV, denotando la disminución relativa en el nivel de CV de las mujeres que residen en Panamá.

Mapa 2: ICVM 2030


Lo anterior refleja indudablemente que los países donde las mujeres se encuentran en peores condiciones son El Salvador y Guatemala y la evidencia permite argumentar que es El Salvador el país donde se esperan las peores condiciones de vida para las mujeres en la región, es por ello que se elabora una recomendación de política para El Salvador.

3. APLICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR.

La política puede verse como producto y resultado de una específica actividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho, como puede ser a través de la aplicación de una política social encaminada a mejorar la CV


de la población en su conjunto o de un sector en particular como lo son las mujeres.

Una política es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Existe en movimiento con la acción de al-canzar unos determinados objetivos a través de ciertos medios. Una política no es la simple decisión deliberada del actor gubernamental hay que incorpo-rar las muchas y diversas decisiones de los muchos actores participantes gu-bernamentales y extra gubernamentales que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central, le dan forma y la llevan después a la práctica, haciéndola y rehaciéndola, con el resultado muy probable que al final no se asemeje a las intenciones y planes originales (Aguilar; 1996: 24).

Las políticas se clasifican en regulatorias, distributivas y redistributivas. La política distributiva es una arena relativamente pacífica que se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos públicos. La política regulatoria es una arena de conflicto y negociación entre grupos de poder. La política redistributiva, aborda las cuestiones agudísimas de las relaciones de propiedad, poder y prestigio social; tiende a ser la arena más tensa y frontalmente conflictiva. Esta última es el tipo de política de la que es necesario hacer uso para mejorar las condiciones de vida de las mujeres en El Salvador.

Por otra parte, la aplicación de un enfoque normativo a los problemas de las políticas, presupone la especificación de objetivos sumamente claros y la prescripción de los mejores medios para conseguirlos, dentro del margen que imponen determinadas restricciones. Desde esta perspectiva, las soluciones alternativas se clasifican como factibles, eficientes u óptimas. Una solución factible es aquella que puede enfrentar con éxito las restricciones. Las solu-ciones eficientes constituyen un subconjunto de las factibles. La noción de eficiencia hace referencia a la capacidad de un sistema económico para satis-facer los deseos de los miembros de la comunidad (eficiencia económica), o a su éxito en la producción de bienes y servicios mediante el uso óptimo de los recursos existentes (eficiencia técnica) (Majaone; 1996: 396).

A su vez, existen dos posturas extremas en lo que trata sobre la formula-ción de la política: en uno de los extremos se ubica la argumentación racional y en el otro el enfoque negociador, concertador, y pragmático.

Lo anterior redunda en el hecho de que la factibilidad de toda propuesta de política puede llegar a ser demasiado frágil como para justificar la elabora-ción de recomendaciones. Estos sostienen que, aunque una alternativa pueda parecer factible, también podría implicar un uso ineficiente de los recursos;


de ahí que insistan en que los analistas deben aspirar a las soluciones optimas o, por lo menos a las más eficaces (Majaone; 1996).

En este sentido, la tarea central del análisis de políticas consiste en so-meter planes y objetivos a las más estrictas pruebas de factibilidad. Las polí-ticas son, de hecho, teorías tentativas –relacionadas con la naturaleza de los procesos sociales y con el funcionamiento de las instituciones sociales-. Es así como la recomendación de un conjunto de políticas vistas como medidas tiene que figurar como eficientes y cuya orientación atienda a aspectos donde los conflictos sean la excepción y no la regla, por ende, las recomendaciones para El Salvador devienen de tres fuentes principales: la salud, la educación y el empleo con mejores remuneraciones.

No basta con el hecho de que se combata el desempleo también deben combatirse las medidas que traen consigo remuneraciones bajas. En este sen-tido, es necesario crear programas de capacitación cuyo enfoque sea preparar a la gente en el desempeño de actividades diferentes a las agrícolas para que también con ello puedan ampliarse sus capacidades, asimismo, es necesario generar los empleos para que dichas personas hagan uso de sus capacidades y en particular en el caso de las mujeres.

En materia de educación se recomienda contar con programas extensivos de alfabetización de adultos y principalmente de mujeres que no saben leer ni escribir y que pretenden o se encuentran laborando con este déficit, asimismo, se requiere ampliar las capacidades de las mujeres al ofrecerles, en turnos que no entorpezcan sus actividades laborales o domésticas, la posibilidad de con-tar con un nivel educativo mayor.

En cuanto a la salud deben de adecuarse centros especializados de no muy grandes dimensiones en la prevención y atención de enfermedades vin-culadas con la condición de las mujeres, es decir, buscar la manera de reducir las tasas de mortandad de las mujeres por enfermedades que primordialmente las padecen ellas, esto tiene que estar acompañado de personal capacitado y que cuente en los centros con el material y medicamentos apropiados para su actividad, condición que tiene que redundar en el largo plazo en la formación de una red de cobertura amplia para que la mayor parte de las mujeres sean atendidas. Así, son estos tres rubros los que deben de contar con una atención prioritaria con la finalidad de reducir la precariedad más allá de lo que se es-pera se reducirá para el 2030 y asimismo, reducir la disparidad existente entre mujeres y hombres que lacera tanto a las primeras.


CONCLUSIONES

En primera instancia es notoria la existencia de precariedad y desigualdad de las mujeres en todas las naciones de Centroamérica, claro es que esta es des-igual y heterogénea pues mientras una nación de la región se localice al norte de la misma el nivel de precariedad aumenta, asimismo, con las mismas bases, si una nación se aproxima a la parte sur el nivel de pobreza que enfrentan las mujeres es menor, en este sentido, residir en Costa Rica o en Panamá enfrenta a las mujeres a un nivel de precariedad menor que si se localizan en El Salva-dor o Guatemala.

Por su parte, la disparidad existente entre mujeres y hombres en la región también es diferencial según las mujeres se localicen hacia el sur o el norte, puesto que en el primer caso el nivel de desigualdad será menor, en contra-parte de localizarse en las naciones que se ubican en la zona norte existe una alta probabilidad de que pertenecerán al grupo de mujeres que sobreviven con disparidades altas, lo anterior se refleja en el primer caso con mujeres que habitan en Costa Rica y Panamá y en el segundo caso con mujeres que habitan o sobreviven en El Salvador y Guatemala.

Esto conduce a que la recomendación de atención urgente mediante polí-ticas públicas corresponda con El Salvador, en donde uno de los rubros esen-ciales por atender corresponde con la salud; pero en el sentido integral de esta, lo cual, conduce a que exista tanto la posibilidad de campañas efectivas de prevención como el instrumental, equipo material y humano así como las instalaciones para lograr que aumente la probabilidad de vivir más años, así como, la atención a menores de edad, puesto que también es necesario reducir el alto grado de disparidad que enfrentan ellas respecto de los hombres, lo cual, las ubica como una población vulnerable.

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CAPÍTULO XIII

EDUCACIÓN Y CONDICIONES SOCIALES PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MÉXICO

Ana María García Ramírez1

Pedro Martínez Martínez2

INTRODUCCIÓN

Una mirada al panorama social del país, lleva a reflexionar no sólo acerca de las formas en cómo puede incentivarse y organizarse la participación ciuda-dana, sino a emprender una gran discusión que conlleve a proponer líneas de acción desde el ámbito local que generen condiciones para la participación ciudadana, la cual se encuentra ausente o desbordada de los canales institu-cionales, ante la sordera e incapacidad de las instancias de gobierno en sus tres órdenes, para implementar condiciones mínimas hacia la participación ciudadana, paro lo cual requiere entender y atender el antecedente, es decir la formación de ciudadanía, lo que se logrará sólo si se dimensiona adecuada-mente el valor de la educación en todos sus ámbitos y modalidades.

En este sentido, se hace pertinente analizar:

1) El rol del sistema educativo en todas sus formas, niveles y modalidades en la formación de ciudadanía, así como las políticas públicas y accio-

1 Profesora investigadora del Departamento de Administración, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco.

2 Profesor investigador del Departamento de Administración, Universidad Autónoma Me-tropolitana Unidad Azcapotzalco

EDUCACIóN y CONDICIONES SOCIALES PARA LA PARTICIPACIóN CIUDADANA272

nes de gobierno en sus tres órdenes dirigidas a propiciar las condicio-nes reales para el ejercicio de la ciudadanía a través de la participación responsable, informada y propositiva y

2) El impacto en la transformación de la relación entre gobierno y socie-dad civil, es decir entre gobernados y gobernantes a través de la par-ticipación ciudadana positiva, es decir la que se encuentra normada dentro de los marcos institucionales y la negativa o no normada, si se quiere ilegal, pero no ilegítima.

Dado el panorama social del país, es conveniente reflexionar sobre las formas de organizar para el ejercicio de la ciudadanía y las prácticas de parti-cipación ciudadana institucionalizadas y no institucionalizadas, por lo que se centrará la reflexión en la educación y la gobernanza, sobre todo en materia de seguridad pública como la expresión más controvertida de la participación ciudadana no institucionalizada o negativa en México.

Para ello se requiere atender a la educación desde sus múltiples dimen-siones y actores, sabiendo que la educación no puede observarse como un ente aislado del concierto social, está inmersa en la dimensión económica, política, social, cultural y que sus actores son la parte más importante en tanto que garantizan la operatividad del proceso educativo atendiendo al mismo tiempo las particularidades contextuales de cada localidad y comunidad para el desarrollo del capital social.

Es decir, la educación más allá de las aulas ayuda a la formación de ciu-dadanos y por ende se convierte en condición indispensable para el desarrollo del capital social y la participación ciudadana.

EL ROL DEL SISTEMA EDUCATIVO EN LA FORMACIÓN DE CIUDADANÍA

Concebir la importancia de la educación como un sistema dinámico, como condición necesaria para el desarrollo, la productividad y la participación ciu-dadana, más allá de normas legales o discursos políticos, se remonta a dos-cientos años atrás, a una lectura casi olvidada de las ideas liberales de Miguel Hidalgo, -“..Por mucho que hagan los gobernantes será nada si no toma por cimiento la buena educación del pueblo, ésta es la verdadera moralidad, riqueza y poder de las naciones; que por extrañas circunstancias o por malicia o por ignorancia se ha ocultado, con tan grave perjuicio de la multitud, que siendo el todo de una nación, se ha reducido a la nada, dejándola abandonada a merced

273GARCÍA RAMÍREZ / MARTÍNEZ MARTÍNEZ

de una vergonzosa ignorancia que pone al pueblo en una despreciable condi-ción” (García Ruiz A: s/f).1

Estas frases sin duda no están lejos del presente educativo, que aún no lo-gra independizarse del yugo de la vergonzosa ignorancia, cuya manifestación se ve en la descomposición del tejido social, que no es más que la muestra de lo que puede suceder en un pueblo carente de una planeación educativa de Estado, con una reglamentación coherente y la observancia de su operativi-dad y resultados sin excepciones ni privilegios, es en este contexto donde se construye la ciudadanía.

La formación ciudadana se da en contexto, en tanto el individuo se educa o mal educa no solo en la escuela, sino en la familia, con los medios de co-municación y en los espacios públicos. Por lo que no solo se requiere elaborar sendos programas de gobierno para la participación ciudadana -fundamen-tados en una docena de artículos constitucionales- (Anexo 1), hay que tener claro que la participación ciudadana sucede una vez que se han edificado las condiciones sociales y no sólo las leyes y los programas.

Son necesarias acciones de gobierno coordinadas con las diferentes ins-tancias sociales donde es preciso entender que el ejercicio de la ciudadanía es motu proprio, y no obligación legal o inspiración política y que la ciudadanía como el autoritarismo no nace de la nada, se forma se construye y se ejerce en un contexto educativo bien planeado, definido y operado en todas las esferas sociales, lo que obliga a tomar acciones de Estado y gobierno en sus tres órde-nes, así como con las diferentes organizaciones no gubernamentales e institu-ciones educativas en todos sus niveles y modalidades, encaminadas a reforzar el sistema educativo, como necesaria condición para formar ciudadanos con valores y respetuosos de las instituciones que permitan el restablecimiento de la cohesión social2.

Reforzar la cohesión social es imperante ante la naturalidad con la que se observa la descomposición del tejido social, como reflejo del olvido de la pedagogía en valores, de la comprensión del concepto y la introyección del significado de enseñar a vivir en sociedad para “aprender a vivir en sociedad” (TEDESCO, JUAN C. 2003:6). “Aprender a vivir en sociedad” conlleva a pen-sar en una educación en valores, en una educación para la formación ciuda-dana y el desarrollo de capital social.

De acuerdo con la Organización de Estados Iberoamericanos, la forma-ción ciudadana requiere de un sistema educativo fortalecido, cuyo funda-mento sea “la adquisición de conocimientos, la formación de actitudes y la construcción de valores” (OEI: 2007). De esta manera se fortalece la cohesión


social y se propician las condiciones para la participación ciudadana positiva, civilizada, informada y propositiva.

Apostar a la educación y participación cívica y ética donde se retomen los principios básicos para la convivencia, es vital e inaplazable dadas las con-diciones sociales donde el crecimiento geométrico de la criminalidad se ob-serva en todo el país, es importante considerar que los logros educativos son observables en el mediano y largo plazos, y la criminalidad se extiende con un efecto multiplicador en plazos demasiado cortos, por lo que paralelamente al fortalecimiento para el desarrollo educativo se tendrán que utilizar métodos coactivos de abatimiento a la delincuencia a través de los aparatos de Estado y la aplicación de las leyes.

Al mismo tiempo se torna cada vez más necesario vincular dos sistemas cuyos objetos y objetivos parecían polarizados, sistema educativo y sistema de seguridad pública (SE y SSP), partiendo de un análisis desde las dimensiones: social, política, económica-administrativa y jurídica, para explicar la razón y/o sin razón de la formas no legales aunque sí legítimas de participación social como los grupos de autodefensa, cuya forma de participación no sólo responde a la indefensión ante la delincuencia a la que se vieron expuestos, sino a la exclusión social que han padecido por siglos.

La UNESCO publicó recientemente el documento Global: citizenship education. Preparing learners for the challenges of the twenty-first century, don-de postulan a la educación para la ciudadanía global (ECG), como un para-digma capaz de desarrollar los conocimientos, habilidades, actitudes y valores necesarios para construir un mundo más justo, pacífico, inclusivo, seguro y sostenible el punto de partida de la Educación para la Ciudadanía Global. Se basa en reconocer la pertinencia de la educación para comprender y resolver asuntos globales en sus dimensiones sociales, políticas, culturales, económi-cas y ambientales. También reconoce el rol de la educación más allá del desa-rrollo de conocimientos y habilidades cognitivas, pasando a un escenario de construcción de valores, habilidades sociales, emocionales… que promuevan la transformación social”. (OCDE; UNESCO: 2010

Sin duda el gran rol del sistema educativo, es la transformación y so-cial, el desarrollo de capital social y la formación de ciudadanos, sin embargo existe un importante rezago en términos de cobertura y nivel académico que provocan mayos desigualdad en lo ya desigual, lo que genera un problema de exclusión social, pobreza, marginación, desinformación, apatía y sobre todo descontento social.


La transformación social no puede estar cimentada en la exclusión, la pobreza, la falta de condiciones laborales y sobre todo en la inseguridad con la complicidad y complacencia de los gobiernos locales y estatales.

Havighurst, menciona que los principales problemas que inciden nega-tivamente para el logro de una mayor cohesión social en la actual coyuntu-ra son: las bajas tasas de crecimiento económico, la restricción en el mundo laboral, la disociación entre activos materiales y simbólicos, la negación del otro, el fomento del individualismo, la fragmentación del mapa de actores so-ciales tomadores de decisiones, laxitud de normas mínimas de socialización, y la brecha existente entre la igualdad de hecho y la de derecho. (Havighurst R.J, 1999:75).

Estos problemas son el reflejo del descuido que por décadas ha sufrido la educación ante la falta de una política y un compromiso del Estado Mexicano y la “disociación entre activos materiales y simbólicos” lo que no sólo ha im-pedido el fortalecimiento o formación de ciudadanía, sino que ha generado un tránsito de la escuela, de una institución de la sociedad, a una institución en la sociedad, por lo que su labor en la educación y formación de ciudadanos se ha trasladado en la percepción social, al plano de la inclusión o exclusión

De acuerdo con Durkheim, la educación ha de estar definida por una serie de procesos y circunstancias que responden a necesidades específicas de una sociedad, y una época. Cada sociedad determinará su ideal del hombre, el cual será ejemplo a seguir y constituirá el fin último que debe alcanzar la educación (Durkheim: 1976), para lo cual se requiere de la implementación de políticas públicas de fortalecimiento efectivo al sistema educativo en todos sus niveles y modalidades.

Es necesario entonces entender el sistema educativo como un subsistema para el funcionamiento del todo, donde se destaca el papel de la educación formal como parte de una estructura social, compleja y cambiante, estiman-do la función de la escuela y del profesor como imponderables para articu-lar la cultura, la sociedad, la personalidad y el desarrollo económico, donde la educación, más allá de cumplir un proceso de reproducción de las pautas normativas como lo han mencionado bourdieu y Passeron, permite el desa-rrollo, la adaptación y la integración del individuo, estableciendo “relaciones interpersonales cuya función es la asignación de roles futuros, el rol opera en esa zona estratégica donde el comportamiento individual se convierte en conducta social” (Parsons: 1951). Por lo que no solo se forman ciudadanos entre los muros escolares, la educación para la formación de ciudadanía, no es responsabilidad exclusiva de un esquema curricular formal3.


La educación se da en contextos formales y no formales, el individuo se educa o mal educa en los grupos, sean estos primarios, secundarios intragru-pos, extragrupos o grupos de referencia, por lo que la política educativa en los tres órdenes de gobierno, deberá estar pensada atendiendo las diferentes fuentes de formación e información si se quiere lograr una participación so-cial positiva, es decir normada, institucionalizada y civilizada. Se requiere de acciones coordinadas entre el gobierno en sus tres órdenes, las instituciones y la sociedad civil para promover la formación ciudadana, y generar las condi-ciones de su participación positiva.

LAS CONDICIONES REALES PARA EL EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA A TRAVÉS DE LA PARTICIPACIÓN

“El creciente valor atribuido a la sociedad civil y a la participación ciuda-dana en el pensar y el quehacer local, nacional e internacional tiene como trasfondo una redefinición del papel de – y de la relación entre - Estado y sociedad civil, así como entre ambos y las agencias internacionales de coo-peración para el desarrollo, en el marco de una redefinición de la relación entre lo público y lo privado, y entre lo local, lo nacional y lo global. En términos del bID, estaríamos avanzando en la construcción de “un nuevo paradigma societario caracterizado simultáneamente por la eficiencia eco-nómica y la eficiencia social” (Torres Rosa M: 1998).

Sin embargo la realidad nos muestra que los Estados con economías de-pendientes, como el caso mexicano, se encuentran cada vez más subsumidos en las agencias internacionales de cooperación, colocándolos en una situación de vulnerabilidad y fragilidad, por lo que la relación con tales agencias, las cuales además dictan la orientación de las políticas públicas, no es precisa-mente sana o al menos socialmente provechosa, esto se refleja sin duda en la relación del Estado con la sociedad civil4, la cual se encuentra en un proceso de transformación, en el que parecen resistirse las viejas prácticas corporati-vas de un Estado autoritario que poco a poco ve minada su fuerza, al mismo tiempo que se incrementan, complejizan y diversifican las formas de parti-cipación social, por lo que hoy podemos identificar los siguientes tipos de participación social.


TIPOS DE PARTICIPACIÓN CARACTERÍSTICAS

Institucionalizada Está reglamentada para que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local.

No institucionalizada Participación informal o formal pero que no está reglamentada

Autónoma La ciudadanía participa a través de algún tipo de asociación no gubernamental que, aunque participe en instancias de gobierno, no depende ni es controlada por este.

Clientelística La autoridad y los individuos o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas. (partidos políticos- procesos electorales) (Anexo 2)

Incluyente o equitativa Se promueve la participación de toda la ciudadanía, independiente-mente de la pertenencia o identidad partidaria o de clase social.

Fuente: (Rentería Rodríguez M.T: 2013)

Una manifestación del ejercicio de la ciudadanía es sin duda la partici-pación social. Sin embargo ésta no siempre está acorde con los lineamientos institucionales, de ahí que se pueda observar la participación ciudadana legal o institucionalizada y la no institucionalizada y no legal pero sí legítima, esta última es la que se observa en las manifestaciones sociales multitudinarias pacíficas en defensa de los derechos ciudadanos o bien demandando el cabal cumplimiento en la administración pública (marchas, toma de espacios pú-blicos), e incluso participación social de hartazgo e impotencia, ante la sor-dera del Estado para cumplir con responsabilidades primigenias como son la seguridad pública y económica, de ahí el surgimiento de grupos sociales cuyas formas de participación social se encuentran fuera de los lineamientos y normas institucionales, e incluso pueden calificarse como formas anómicas5 de participación social, tal es el caso de los grupos de autodefensa6 y policía comunitaria7, las cuales pueden no ser legales, pero sin duda responden al le-gítimo derecho de salvaguardar la vida, la integridad, la familia y la propiedad.

La complejidad de las formas de participación social, responde al ace-lerado proceso de deslegitimación del Estado; la caída del corporativismo; la desarticulación y debilitamiento de las instituciones; el avasallamiento, poca seriedad y falta de propuesta de los partidos políticos. Esta situación ha generado una importante crisis de representatividad social, propiciando el surgimiento de un sin número de organizaciones sociales con posiciones


encontradas, incluso han surgido formas diferenciadas e inestabilidades de participación social dentro y fuera de los canales y lineamientos instituciona-les, debilitando las posibilidades de consenso y haciendo evidente el debilita-miento en la relación entre el Estado y la sociedad civil8.

Sin embargo en el mundo, “la participación ciudadana constituye uno de los nuevos consensos en el que toman parte los organismos de más alto nivel internacional. El banco Mundial en su libro “maestro” de 1996, re-salta que la gente afectada por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisión (Kliksberg, 1998); por su parte, Nacio-nes Unidas observa a la participación como un eje vertebrador de sus pro-gramas de cooperación técnica en los campos económico y social. Desde 1990 todos los informes sobre Desarrollo Humano señalan a la participa-ción como una estrategia imprescindible a la hora de abordar los diversos problemas de variada índole, destacando la importancia de los actores so-ciales y las tramas colectivas en la consecución del desarrollo llegando a la conclusión de que el desarrollo solo es posible y sustentable en la medida que la sociedad o los grupos sociales sean los diseñadores y actores de ese proceso. (Guell y Marquez, 2001).

La preocupación entonces estriba en cómo abonar al desarrollo susten-table cuando la relación entre sociedad y Estado se encuentra en un periodo de franca inestabilidad y sobre todo reflexionar ¿quién se encuentra más vul-nerable en este proceso los ciudadanos o el Estado? De la respuesta depende determinar la fuerza de la participación social, sabiendo que “…el ejercicio de la ciudadanía tiene al menos dos facetas: por un lado el reconocimiento como ciudadanos de un conjunto de deberes y derechos de cada uno de los individuos de una sociedad. Por el otro, una serie de dificultades de orden cultural, legisla-tivo e institucional con que tales deberes, pero sobre todo tales derechos, pueden ser exigidos”. Esta situación es lo que Sinesio López (1997), ha llamado la dis-tinción entre una ciudadanía imaginaria y una real.

Cuando la sociedad se ve vulnerada, se hace necesario el fortalecimiento del capital social9, para planear y reordenar las acciones públicas para resta-blecer la estabilidad colectiva, es decir, se requiere del ejercicio de la ciudada-nía más allá de las instancias del Estado y el gobierno.

El ejercicio de la ciudadanía hoy se encuentra comprometido por no de-cir confuso entre: a) la construcción de las condiciones necesarias para la vida colectiva armónica y productiva, es decir la participación social con propuesta política para el bienestar colectivo; b) la participación ciudadana de respuesta ante la ausencia de políticas públicas preventivas para la estabilidad social en


todas sus esferas; c) las manifestaciones sociales oportunistas transformadas en justas épicas que responden a intereses políticos muy particulares y por ende actúan con el mayor denuedo hacia la desestabilización y d) la no par-ticipación, la abstención y apatía que sin duda es una forma de participación social, que hace evidente el desprecio de los ciudadanos a sus polítco-repre-sentantes, y la ignorancia y soberbia de éstos últimos por los derechos civiles

Estas formas polarizadas de participación social pueden observarse como la manifestación del exceso de democracia en una sociedad de tradición no democrática. Pero también son una respuesta social a la fragmentación de la relación entre Estado y sociedad civil. Un estado que descuida, ignora y empobrece a los ciudadanos obliga a la participación ciudadana fuera de los marcos institucionales y/o legales.

En este punto es necesario voltear hacia la respuesta de los gobiernos lo-cales, los cuales en algunos casos hacen esfuerzos importantes por acercarse a la sociedad civil propiciando la participación ciudadana, tal es el caso de la propuesta de los gobiernos electrónicos, que si bien fueron pensados para la operatividad de los procesos fiscales y administrativos, han permitido que a partir del llamado gobierno electrónico o e-gobierno10, se promueva la parti-cipación ciudadana a través de foros de discusión y propuesta para incidir en la implementación de políticas públicas.

El principio activo del e-gobierno de acuerdo con barrios (2015) es “una vez que las tecnologías e Internet son adaptadas y aplicadas en la gobernanza electrónica, es posible operar procesos de gobierno bajo un marco de trans-parencia (Anexo 3) y confianza, además de reducir costos en la prestación de servicios, disminuir la corrupción y generar el crecimiento de ingresos que su implementación puede generar” (Álvarez barrios J.Eduardo : 2015).

No ponemos en duda que el gobierno electrónico pueda funcionar y efi-cientar la aplicación de políticas públicas con una participación ciudadana activa y desde luego bien informada, pero es necesario tener un plan b, para lograr esta relación entre gobierno local y ciudadanía, considerando que para el gobierno electrónico se requiere de infraestructura que la mayoría de los municipios no urbanos ni siquiera conocen. “Moon y Norris (2005) afirman que la adopción de un gobierno electrónico está directamente relacionada con las características demográficas de los gobiernos locales y su forma de gobierno, dependiendo de su región; demás de lo anterior, es necesario _tener presente la capacidad gubernamental para informar haciendo uso de la tecnología” (Álva-rez barrios J.Eduardo: 2015).


El uso de la tecnología como estrategia de los gobiernos locales para acercarse a los ciudadanos, propiciar la participación, mejorar la gobernanza, aunado a eficientar los procesos administrativos, solo puede suceder en aque-llas zonas urbanas y con adecuada infraestructura para el uso colectivo de las tecnologías de la información.

Sin embargo la realidad del país muestra que la mayoría de los munici-pios se encuentran en tal marginación que ni las oficinas públicas cuentan con infraestructura para el uso de redes de comunicación, por lo que la informa-ción y la comunicación entre gobierno y sociedad está signada por una gran brecha que no solo dificulta la relación entre gobernados y gobernantes sino que además impide la participación social institucionalizada, normada y legal.

REFLEXIONES FINALES

La participación ciudadana parece transitar entre el discurso político de los políticos y los documentos emanados de las agencias de cooperación interna-cional, en los cuales se describe la importancia de la participación ciudadana con educación como condición necesaria para el desarrollo sustentable de las naciones.

La participación ciudadana requiere de estrategias de Estado y de gobier-no que fortalezcan las relaciones entre Estado y sociedad civil a través de un adecuado trabajo de los representantes sociales y el fortalecimiento del siste-ma educativo para la formación ciudadana.

Sin embargo la realidad muestra que la disociación entre activos materia-les y simbólicos ha puesto una barrera casi infranqueable entre el Estado con toda la maquinaria de gobierno y la sociedad civil producto de:

a) Una clase política incapaz de trabajar más allá de sus intereses perso-nales o de grupo y por ende están muy lejos de entender o siquiera ob-servar los problemas que más aquejan a la sociedad, lo que trae como consecuencia la falta de legitimidad y credibilidad de la clase política y por ende una carencia de representatividad.

La falta de representatividad ha generado la proliferación de organiza-ciones sociales -no siempre bien intencionadas- e incluso empresariales, para realizar acciones de gobierno (Teletón en el caso de la salud, grupos de auto-defensa en el caso de la seguridad, fundación Ford en el caso de la educación), la sociedad toma y resuelve de manera anárquica o no, las responsabilidades que el Estado no ha sido capaz de cumplir.


Ante el debilitamiento del Estado no es sorprendente que surjan grupos de choque y desestabilización como los mal llamados anarquistas, la sección 22 de los moreno-docentes, que pueden pasar por encima de las instituciones y las leyes justificando sus desmanes con la bandera de la debilidad del Esta-do. Estas manifestaciones son formas negativas de participación social que sumadas a la apatía como forma de participación no participante, revelan una situación social muy alejada de los discursos de la participación ciudadana para el desarrollo sustentable.

Cómo se pueden construir consensos para la participación ciudadana si se ha descuidado el antecedente para la formación ciudadana, es decir se ha descuidado la educación, no hay condiciones económicas para el bienestar y desarrollo de las comunidades, se abarató la mano de obra profesional y cali-ficada, se incrementan cada día los niveles de inseguridad.

Sin duda el reto para lograr lo que en el discurso se cree que es la partici-pación ciudadana es mayúsculo y requiere no solo de la coordinación política, sino de generar las condiciones para la participación efectiva y positiva de los ciudadanos en los asuntos públicos.

La estrategia de los gobiernos electrónicos para incrementar la participa-ción ciudadana solamente se puede materializar en aquellas zonas urbanas, con acceso a la información, con cobertura educativa, con infraestructura tecnológica, en las que es posible reglamentar las asambleas de barrio, o los jueves ciudadano, entre otras estrategias de participación.

Pero esta no es la realidad de todo el país, la mayoría de los municipios desarrolla sus actividades dentro de una muy alta marginación, padeciendo por generaciones tal rezago educativo que la pobreza ya es endémica por lo que el capital social esta diezmado lo que significa que el desarrollo susten-table está muy alejado, sumando a este panorama la inseguridad que impri-men en los diferentes municipios y delegaciones -aquí sin distingos de clase social- el crimen organizado, que ha puesto a la ciudadanía en una situación de vulnerabilidad.

Este escenario imposibilita la participación ciudadana institucionalizada normada y legal, pero surge la participación ciudadana legítima, como una forma de organización ante la incapacidad de las instancias del Estado para salvaguardar la integridad física y la propiedad de la ciudadanía.

Se podría entonces concluir que la participación ciudadana en México ha rebasado los límites del marco normativo constitucional, y las expectativas de las agencias de cooperación internacional, por lo que podemos observar:


• La participación ciudadana institucionalizada, normada, legal y racio-nal

• La participación ciudadana no institucionalizada, no legal pero sí le-gítima

• La participación ciudadana no participante, la manifestación del des-encanto y el descontento.

• La participación ciudadana negativa, de choque y desestabilización.

Esta última sin duda es la más perjudicial para el conjunto de la sociedad, en tanto que abandera de manera oportunista causas sociales e incluso goza de financiamiento de algunos grupos de interés.

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Ziccardi, A. (1998). Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital. México: UNAM-Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.


Anexos

Anexo 1. Disposiciones jurídicas y normativas que dan fundamento a la participación ciudadana en la Administración Pública Federal

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Constitución contempla tres derechos de los mexicanos esenciales para su participación en asuntos públicos:• Derecho de acceso a la información: Artículo 6• Derecho de petición: Artículo 8• Derecho de asociación: Artículo 9• Participación en la planeación del desarrollo: Artículo 26

Ley de Planea-ción

Prevé la participación social en la planeación del desarrollo nacional. Su Artículo 20 establece que las organizaciones representativas de varios grupos sociales participen como órganos de consulta permanente en la planeación Relacionados con su actividad.El Artículo 28 establece que el Plan Nacional de Desarrollo y los progra-mas federales sean objeto de coordinación tanto con los Gobiernos de los Estados como con los grupos sociales interesados.Los Artículos 32, 37, 38, 39 y 40 prevén la concertación de acciones guber-namentales con los grupos sociales y con los particulares interesados

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Pública Gubernamental

Establece como uno de sus objetivos el de favorecer la rendición de cuen-tas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados, y el de Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho

Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil

Tiene como parte de su objeto favorecer la coordinación el gobierno federal y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en lo relativo a las actividades que fomenta la misma Ley. Una de estas actividades son las cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana en los asuntos de interés público (Artículo 5).Establece que uno de los derechos de las OSC consiste en participar en la planeación democrática conforme a la Ley de Planeación (Artículo 6).Establece la constitución de la Comisión de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil como una comisión intersecretarial permanente. Esta Comisión tiene como parte de su objeto la definición de mecanismos para la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas públicas (Artículo 1 del Acuerdo por el que se constitu-ye la Comisión de Fomento).


Acuerdos interna-cionales

La participación ciudadana es frecuentemente abordada en Convenciones, Pactos, Foros y documentos de organismos multilaterales de los que México forma parte. Si bien no en todos los casos es nombrada como participación ciudadana, sí hay coincidencia en el planteamiento de crear vínculos de colaboración gobierno-sociedad en asuntos de interés público, como la superación de la pobreza o la equidad de género.Un ejemplo son las tres convenciones internacionales anticorrupción de las que México es firmante. Estas Convenciones son:• La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)• La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA)• La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (ONU), Para conocer el contenido de estas Convenciones puede consultar la página electrónica www.funcionpublica.gob.mx

Referencia: Gobierno Federal, CITCC (2008

Anexo 2. Movilidad de la participación ciudadana clientelar

Fuente: INE. Proceso Electoral Federal 2014-2015. Disponible en: http://www.ine.mx/archivos2/portal/Elecciones/PEF/2014-2015/


Un elemento que podemos identificar con esta gráfica, es cómo en 1994 se registró el mayor porcentaje de votación en el país (76%), ese año hubo una serie de eventos que amenazaron la gobernabilidad del país. La muerte del candidato del PRI a la presidencia, Luis Donaldo Colosio, la crisis económica con la devaluación del peso, la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), en Chiapas y la entrada en vigor del Tratado de Libre Co-mercio (TLC), fueron algunos de los más importantes. Estos acontecimientos lejos de desincentivar la participación ciudadana, de acuerdo con la serie, la alentó.

Por las nueve gubernaturas que están en juego y por la situación política que se vive en el país, se espera que los niveles de participación en la elección en puerta sean mayores a lo registrado hace seis años, en 2009, cuando la misma llego a 45%.

Anexo 3. Transparencia como consecuencia de los gobiernos electrónicos

Fuente: www.gobiernodigital.com.mx/2013/12/los-estados-con-mas-transparencia-en-2013/

El estudio muestra que en una escala del 0 al 100%, el promedio de esta-dos con más transparencia en la información de los presupuestos de los esta-dos es de 52%, como lo muestra la siguiente imagen; en tanto que 18 estados lograron una evaluación por arriba del promedio, y 14 de ellos consiguieron


un menor nivel que 52%; además, 21 de las entidades fueron “reprobadas” por el IMCO , ya tuvieron menos de 60% de transparencia en esta clasificación.

NOTAS.

(Endnotes)

1 De acuerdo con Alfonso García Ruíz, autor del artículo del cual se extrajo la cita, estas ideas fueron escritas por Don Pedro García, compañero de andanzas de Don Miguel Hi-dalgo y Costilla La idea era la de toda auténtica y profunda educación: crear el tipo de un nuevo hombre. Las bases sociales sobre las que se desenvolvía la vida humana durante la Colonia, impedían el libre desarrollo de la personalidad individual y colectiva del pueblo mexicano. La estructura social mantenía a la gran mayoría embarazada por los problemas de subsistencia. Las virtudes artísticas innatas del indígena; las cualidades espirituales del criollo, manifiestas en la literatura, en la ciencia y en la filosofía; la enjundia folklórica del mestizo, no podían brillar con todo su esplendor bajo un régimen que mantenía a esas cla-ses aherrojadas, y sumisas tanto económica como política y socialmente. Así como carecían de recursos, de oportunidades y de estímulos adecuados para desenvolverse, carecían de los medios de expresión que se adquieren a través de la educación, desde los elementos que se aprenden en la escuela hasta la lógica y la literatura que se ensayan intensamente en la uni-versidad. Aun la cultura de la ilustración, en la que los criollos y muchos otros mexicanos habían depositado sus esperanzas para expresar el alma nacional, no podía llegar a plasmar sin transformar las bases sobre las que habría de desarrollarse. Era preciso variar las formas de vida social que había creado la Colonia y esto no era posible sino cambiando también las formas de convivencia económica. Véase cómo el proyecto del libertador, que había de ser aplicado con extensión e intensidad graduales, trascendía de lo económico a lo social y espiritual. Liberando económicamente a los ciudadanos, la manera de hacerlo serviría también para crearles nuevos hábitos. una forma superior de conciencia social y un nuevo espíritu; en suma: para crear un nuevo hombre, con la libertad social necesaria para desa-rrollar sus esencias espirituales. Tomando en cuenta estas consideraciones puede captarse con mayor claridad el sentido que tiene el párrafo que sobre este aspecto del pensamiento de Hidalgo nos dejó escrito su compañero de andanzas, don Pedro García

2 Alcanzar la cohesión social no es tarea exclusiva del gobierno, ni de la sociedad civil. Es un desafío colectivo. No se agota ni se completa: es un desafío permanente. Como tal, convoca especialmente a los gobiernos locales, ya que el territorio local es espacio de proximidad y de generación de vínculos. Convoca asimismo a los gobiernos regionales, provinciales o intermedios, que cuentan con los recursos y las capacidades de reequilibrar el territorio. y por supuesto convoca a los gobiernos nacionales, que deben recuperar el papel de redistri-buidores, articuladores y reguladores del sistema. Cohesión Social y Gobernanza democrá-tica, es un desafío compartido por las organizaciones de la sociedad civil, que son actores fundamentales en la generación de redes y de capital social; y quienes pueden motivar a los ciudadanos para que sean parte, promover su confianza en la posibilidad de transformar la realidad y en su propia capacidad creadora y realizadora. (biffarello Mónica: 2009)


3 Desde la perspectiva radical, las escuelas como instituciones sólo podrían ser entendidas mediante un análisis de su relación con el Estado y la economía. Según este punto de vista, la estructura profunda o el significado subyacente de la enseñanza sólo podría descubrir-se a través de un análisis de cómo las escuelas han funcionado como instrumentos de la reproducción social y cultural; es decir, cómo han legitimado la racionalidad capitalista y apoyada las prácticas sociales dominantes.

4 Cohen y Arato señalan que los movimientos y las instituciones de la sociedad civil pue-den localizarse tanto en la esfera privada como en la pública y deben estar vinculados al mercado y al Estado como puntos de contacto entre los subsistemas y la sociedad misma. Así, estos autores van más allá de la dicotomía habermasiana entre sistema y mundo de vida y ubican la unidad de los movimientos propios de la sociedad civil en su forma de organización, que debe ser interactiva, es decir, fundada en la comunicación. Desde esta perspectiva, la sociedad civil tendría dos componentes principales. Por un lado, el conjunto de instituciones que definen y defienden los derechos individuales, políticos y sociales de los ciudadanos y que propician su libre asociación, la posibilidad de defenderse de la ac-ción estratégica del poder y del mercado y la viabilidad de la intervención ciudadana en la operación misma del sistema. Por otra estaría el conjunto de movimientos sociales que de continuo plantean nuevos principios, valores y demandas sociales y vigilan la aplicación verdadera de los derechos ya otorgados. Así, la sociedad civil contendría un elemento ins-titucional definido básicamente por la estructura de derechos de los estados de bienestar contemporáneo, y un elemento activo, transformador, constituido por los nuevos movi-mientos sociales. (Adalberto J, Olvera: 1999)

5 Estas formas de participación no institucionalizada, “lejos de ser un proceso de la estructu-ra social funcional, solidario se convierten en acciones sociales anómicas En la actualidad, pese a que las condiciones en las que viven los seres humanos han cambiado notoriamente –al punto de que hoy se habla del capitalismo global, sistema global, sociedad mundial (Hannerz, 1998; Ortiz, 2003)–, se observa que los planteamientos de Merton sobre las con-tradicciones entre las estructuras culturales y sociales, siguen dándose a gran escala en el mundo, pues la concentración del poder en ciertas esferas que están dotadas de múltiples facultades, dificulta la materialización de la igualdad en el acceso a las oportunidades y la consecución de las metas y objetivos de muchos individuos, quienes deben utilizar otros mecanismos –no legales– para conseguir sus propósitos y ser felices. (Huertas-Díaz Omar: 2010)

6 Los grupos de autodefensa ciudadana surgieron para defenderse de la delincuencia organi-zada que los tenían sometidos cobrándoles impuestos por negocios y consumo de alimen-tos, extorsionándolos por sus casas, autos y cobrándose hasta con sus mujeres. A diferencia de la policía comunitaria, los grupos de autodefensa no defienden sus tierras ni se organi-zan con base en sus tradiciones y costumbres como las comunidades indígenas de Guerrero y Michoacán. Tampoco tienen un sistema de justicia de reinserción social sino que se agru-paron para enfrentar y defenderse del crimen organizado; son irregulares (es decir, no fun-damentan su actuación en principios constitucionales, legales o de usos y costumbres), no tienen entrenamiento policial, operan enmascarados, están fuertemente armados (usan en varios casos armas de alto poder, de uso exclusivo de las Fuerzas Armadas) y coinciden en obstruir la libertad de tránsito hacia y desde sus comunidades. Los “grupos de autodefensa” que han surgido recientemente son tan diversos como las comunidades y ciudadanos que defienden. Si bien en algunas comunidades de Michoacán se ha detenido a los miembros de estos grupos por presunta colaboración con delincuentes organizados, en la mayoría de


los casos se trata de ciudadanos, víctimas recurrentes de delitos de alto impacto, que tratan de hacer algo por defender a sus comunidades. Pero son grupos espontáneos, mestizos, y es importante señalar que no forman parte de un sistema de seguridad y justicia indígena que tiene otra tradición, racionalidad, legalidad y legitimidad.

7 La organización civil para la autodefensa tiene otras expresiones en el territorio nacional tal es el caso de la policía comunitaria, que a diferencia de los grupos de autodefensa, tienen un marco legal plasmado en el Artículo 2 constitucional, apartado A, Fracciones II, III, IV, V, y V1

8 Esta situación en el sistema democrático occidental puede ser entendida si vemos que en el terreno de la política ya no sólo participa el Estado, los partidos y las formas de organi-zación tradicionales. Ahora vemos que hay una diseminación de la política cada vez mayor hacia el campo de la sociedad civil. Es decir, la representación política ya no es exclusiva de los partidos. Hay una mutación tangible en la política: la representación pasa a otro terreno, al ámbito de la sociedad, al terreno de la democracia de lo público. (Piña Loredo: 2014).

9 El capital social en general puede ser entendido como la capacidad de los ciudadanos de trabajar juntos para alcanzar propósitos comunes. El capital social no sólo es útil para ayu-dar a resolver problemas colectivos, especialmente en zonas de poblaciones marginales y con baja protección del Estado, igualmente es útil para generar un mejor funcionamiento de las instituciones públicas. Dados los bajos niveles de ambos, es decir de confianza inter-personal y confianza en las instituciones, la construcción de capital social debería conver-tirse en un propósito claro de las políticas públicas de la región. (Spehar Elizabeth: 2003) primer Foro Internacional sobre participación ciudadana. Cancún Quintana Roo, México.

10 Los aspectos interactivos del gobierno electrónico permiten que tanto los ciudadanos como los funcionarios públicos puedan beneficiarse de las ventajas de Internet, como el envío-recepción de información. Así, la ventaja competitiva de este medio consiste en la capacidad para acceder a información pública y hacer uso de servicios en línea de manera permanente e ininterrumpida. Es posible, entonces, afirmar que el uso de e-gobierno facili-ta, en su perspectiva del deber ser, la interacción de doble vía: la mejora en la prestación de servicios públicos y la capacidad de respuesta a los ciudadanos. Asimismo, potencialmente puede transformar la eficiencia y trasparencia gubernamental, mejorar el nivel de confianza de los ciudadanos e incluir su participación en asuntos políticos. Álvarez barrios Eduardo. (2015).

CAPÍTULO XIV

EL BRANDING NECESARIO PARA DESARROLLAR MARCAS NUEVAS

Patricia Gudiño Pérez1 Arturo Sánchez Martínez2

INTRODUCCIÓN

A finales del siglo XX el mundo se modificó de manera notable. La extinción del sistema comunista soviético, la aparición de World Wide Web, el boom económico en Asia, la unificación de Europa, la inversión en redes de fibra óptica e inalámbricas, el éxito de las grandes superficies comerciales como Tesco o WalMart, las protestas contra la globalización económica, el SIDA, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 o las guerras de Kosovo, Afganistán e Irak, más recientemente los refugiados sirios, todo lo anterior son indicadores de cómo el cambio a escala global ha llegado a afectar el estilo de vida del consumidor y la cultura comercial de los ciudadanos de todo el planeta.

Durante este periodo, el término “marca”, anteriormente reservado a pro-ductos de consumo, empezó a aplicarse a casi todo: a la reputación de las corporaciones, a futbolistas, a destinos turísticos e incluso a las religiones. Es probable que lo anterior se deba a la convergencia de diversas tendencias. En

1 Profesora Investigadora del Departamento de Administración de la Unidad Azcapotzalco de la UAM.

2 Profesor Investigador del Departamento de Administración de la Unidad Azcapotzalco de la UAM.

EL bRANDING NECESARIO PARA DESARROLLAR MARCAS NUEVAS292

primer lugar, empezó a cuestionarse la finalidad de la mercadotecnia en una sociedad sobresaturada de mensajes comerciales. El deseo de distanciarse del estruendo asociado a la publicidad, junto con una explosión en la variedad de la oferta de productos y servicios, llevó a los profesionales del mercadeo a tratar de precisar las razones más simples que hacen comprar y en lugar de X.

También algunas grandes empresas estadounidenses, en fase de consoli-dación a finales del boom de la segunda posguerra, se fijaron en su competiti-vidad respecto a los desafíos internacionales y empezaron a obsesionarse por cuestiones como la calidad, la excelencia y la innovación. Mientras, sus equi-valentes europeas afrontaban una oleada de privatizaciones y la competencia nueva de los países del Este, empezaron a centrarse en su imagen como nunca habían hecho antes.

Asimismo, la proliferación de las computadoras personales supuso que el diseño gráfico se convertiría en algo más barato y más divertido. Una empresa pequeña podía producir trabajos equiparables a los de una gran agencia.

Finalmente, el auge de Internet forzó a los mercados a funcionar de modo eficaz y transparente. La competencia, de pronto, estaba tan sólo a un click de distancia. No pasó mucho tiempo hasta advertir que los elementos del bran-ding para jabones podían y debían aplicarse también a corporaciones, perso-nas y a destinos turísticos.

Aplicar la marca a un producto es bastante fácil. Los procesos de manu-factura actuales facilitan el mantenimiento de la promesa de la marca, así se asegura la satisfacción.

Este trabajo se orienta a dar respuesta a la necesidad de concebir a las uni-dades estratégicas de negocio (UEN), a partir del branding, es decir, diseñar la empresa al tiempo de construir la marca, de manera que facilite su permanen-cia en horizontes temporales más extensos.

Se sabe que la creación de empresas es condición para el crecimiento eco-nómico, pero también, es conocida la extinción de empresas en el corto y mediano plazo donde los proyectos perecen por la falta de reconocimiento y posicionamiento de la marca, dado que los productos competidores suelen ser similares en una categoría.

LAS MARCAS UN FENÓMENO EN EL MERCADO DE CONSUMO

Cuando las marcas comerciales aparecieron tenían por objetivo estable-cer el origen del producto, asegurar la calidad y dar confianza a los consu-midores en una época de productos poco diferenciados, en ese momento lo

293GUDIÑO PÉREZ / SÁNCHEZ MARTÍNEZ

importante era dar respaldo con el nombre de la empresa productora, al tiem-po de difundir y diferenciarla de otros productos similares. Aunque la com-petencia no era tan agresiva al principio, los gremios de productores deseaban distinguir sus mercancías.

Después de la Guerra Civil de Estados Unidos, alrededor de 1860, y de nuevo después de la II Guerra Mundial se produjeron periodos de explosión de marcas. Los fabricantes de más capacidad introdujeron las marcas como una manera de incentivar el consumo y como resultado de la competencia con otros productores por una mayor cuota del ya saturado mercado. En la actualidad, las marcas consolidadas proceden principalmente de las econo-mías desarrolladas (occidentales), aunque parece que será sólo cuestión de tiempo que los países en desarrollo se pongan al día y se empezará a ver que sus marcas triunfan, tanto local, como globalmente.

Por tanto, una marca global puede resultar atractiva en un país pequeño a causa de su prestigio mundial. Los gigantes que fabrican bienes de consumo no duradero como Altria (la antigua Philip Morris), Procter & Gamble, Nestlé o Unilever, rentabilizan la eficacia de ser tan grandes y se limitan a desplegar sus marcas y su publicidad de país en país, incluso cuando los productos no son iguales. No es ningún secreto, por ejemplo, que Stella Artois se elabora localmente en países como Croacia o Nueva Zelanda, en lugar de importarse de bélgica, o que los consumidores de Procter & Gamble se quejaron durante años de que el detergente Tide fabricado en bélgica para la Europa Occidental era de mejor calidad que el Tide hecho en la República Checa, para su venta en los países del Este.

La globalización parece imparable, pero muchas empresas se han dado cuenta de que el atractivo de las grandes marcas globales no es ilimitado. Las marcas locales tienen valor por el simple hecho de que forman parte de una cultura local y son las preferidas de los fieles consumidores locales porque son “suyas”.

Pero las mejores marcas locales también pueden trascender sus fronte-ras y convertirse en globales. China parece ser el exponente máximo de una nueva fase de la globalización: está dejando de lado la manufactura de pro-ductos básicos y centrándose en fundar marcas propias de calzado, informá-tica, electrónica, línea blanca y otros artículos. Interbrand, en su informe Best Brands in China 2006 (elaborado conjuntamente con Business Week), señala que “entre las mejores marcas de China, la gestión de marca ha alcanzado cierta sofisticación y progresa a buen ritmo. Las marcas chinas utilizan cada


vez más las buenas prácticas globales y se están convirtiendo en competidoras formidables de las marcas no chinas, tanto a nivel doméstico como global”.

El fenómeno de las marcas y su influencia en la vida actual, representan un campo complejo en la sociedad del consumo, derivado del poder que las personas han otorgado a los logos, a partir de su adquisición, uso, adopción y recompra.

En este momento, las marcas más desarrolladas comunican sentimien-tos anhelos ambientes y emociones, fundamentalmente en los mercados de consumo, pues son sus propuestas las que motivan en mayor medida el gusto y búsqueda del público en el consumo de productos de rápido aprovecha-miento. Cabe aclarar, que los mercados de consumo son los espacios donde se realizan transacciones de bienes y servicios que se adquieren por las unidades finales de consumo, estos se pueden dividir en tres categorías.

Mercados de consumo inmediato, son en los que la adquisición de pro-ductos por parte de los compradores individuales o familiares se realizan con gran frecuencia, siendo normalmente agotados a la brevedad de su adquisi-ción, es el caso de algunos alimentos preparados y bebidas.

Mercados de consumo duradero, donde los productos adquiridos por los compradores individuales o familiares, son utilizados a lo largo de diferentes periodos, hasta que pierden su utilidad o quedan anticuados como los televi-sores, los muebles, los trajes y vestidos formales.

Mercados de servicios, los cuales están constituidos por consumidores individuales o familiares que adquieren bienes intangibles para su satisfac-ción presente o futura como el transporte, los servicios de salud, la educación, entre otros.

En los mercados de consumo se ofertan bienes de consumo que son los que compran los consumidores definitivos para su satisfacción, estos bienes se han clasificado por los especialistas en función de los hábitos de compra en el consumidor.

bienes de uso común que el comprador suele adquirir de manera inme-diata y con el mínimo esfuerzo en la comparación y en la compra, por ejemplo el tabaco, las tortillas, el agua purificada, el periódico, y otros.

Como se observa, las marcas han impulsado vitalmente la economía, so-bretodo después de la segunda mitad del siglo XIX, se incrementó su influen-cia durante el siglo XX y siguen creciendo en el XXI. Incluso son consideradas activos de las empresas, debido a la importancia que tienen en el mercado, resultado de su prestigio y del reconocimiento público, además de permitir mejorar el intercambio a lo largo de la cadena de distribución, lo que otorgó a


las marcas mayor poder económico. La importancia obtenida por las marcas ha transformado la estructura operativa de la mercadotecnia, focalizando su quehacer en el desarrollo de las mismas, trabajando para darles personalidad y mejorar la comunicación con sus públicos de interés.

Actualmente los encargados de la mercadotecnia se ocupan de mejorar la administración de las marcas, pues en definitiva son el motor para mejorar el desempeño del negocio, ya que representan el lenguaje de símbolos y códigos para lograr la diferenciación y competir por el mejor espacio en la mente y corazón del mercado objetivo.

En todas las categorías de productos existen artículos similares en cues-tión de atributos funcionales y las marcas son fundamentales para la defini-ción de los atributos emocionales y para ayudar en la decisión de compra, pues los consumidores compran productos que coincidan con su personali-dad, la revelen y comuniquen la imagen deseada.

A su vez, las marcas cimentan la posibilidad de ser utilizadas como plata-formas para desarrollar otros negocios a través de licencias, como lo son tam-bién las franquicias, las cuales tienen mayor certidumbre al iniciar sus opera-ciones por el respaldo que otorga la marca representada, pues no se comparte únicamente el nombre, sino también los procesos operativos, los criterios de selección de personal y la calidad establecida, para dar uniformidad a la marca y asegurar su identidad en los diferentes contextos en los que se encuentre, aún cuando se habla de franquicias mundiales, es muy probable que se re-quiera de hacer ajustes para insertarse mejor en el mercado, frecuentemente, estos son de tipo cultural, pues como se sabe, los requerimientos en Japón o en India son diferentes a los países de Latinoamérica, por tanto, es necesario modificar algunos aspectos y en ocasiones sustituir o cambiar los productos para mejorar los resultados y finalmente obtener la posición deseada.

El gusto de los consumidores por las extensiones de marca en los nego-cios resultan ser puentes para participar en diferentes mercados y abrir las fronteras geográficas, económicas y políticas.

Durante el curso de la historia, las marcas han podido tomar ventaja de los cambios económicos, sociales y culturales, gracias al tránsito por los países y su desarrollo en comunidades locales, donde se dio origen a sociedades más abiertas y relacionadas en un contexto globalizado, lo que ha permitido mayor libertad de exploración y desarrollo de productos y servicios para diferentes requerimientos, así como, el intercambio de ideas y tecnologías en la produc-ción y en las demandas de consumidores en diferentes mercados distinguidos por sus culturas distintas.


Por este motivo las marcas y las empresas han tenido que extender sus valores y sus productos para abrirse a grupos más numerosos y dejar atrás las pequeñas agrupaciones, para disolver el sentido de pertenencia y emplear esquemas integrales de identificación al género humano, lo que da la oportu-nidad a las organizaciones de reconocer estos valores universales, clasificarlos en categorías delimitadas que abren la posibilidad de generar los productos para solucionar estas necesidades humanas y conjuntarlas para ofrecer los va-lores que integran una marca.

El espectro de posibilidades otorgado por los nombres y simbología grá-fica de las marcas, han facilitado las asociaciones entre ellas y sus clientes, fundamentada primordialmente en la comunicación publicitaria, destacan-do beneficios funcionales. Sin embargo, el verdadero efecto de las marcas es el énfasis puesto a los atributos intangibles, en los sentimientos, las marcas desarrollaron esquemas de identificación y diferenciación con los cuales los consumidores empezaron a establecer relaciones emotivas cercanas con sus marcas preferidas, a raíz de encontrar los productos con los cuales se iden-tifican y los ayudan a comunicar su imagen deseada en las actividades de la vida diaria, en su trabajo, en sus círculos de actuación y en las redes sociales y no solamente en el vestir, sino todos los productos, utensilios, herramientas y servicios deciden usar.

Para completar el contexto, es pertinente comentar que a través de la in-vestigación de mercados se ha descubierto la manera como los clientes son capaces de asignar características humanas a las marcas, así también las rela-ciones que establecen con ellas, donde se rebasan las funciones del producto y se afianzan las emociones y el deseo de reproducir la imagen percibida de la marca y la personalidad proyectada por esta, a través del entramado conjunto de medios publicitarios y promocionales que la sociedad en su conjunto pue-de registrar.

Lo anterior ha sucedido por los efectos de las actividades de comuni-cación y la erosión de la imagen de las instituciones que rigen la vida de la sociedad, es decir las marcas florecen a causa del deterioro del gobierno, los partidos políticos, las religiones e incluso por la reconfiguración de la familia.

Por tanto, sin importar el tamaño del proyecto, es determinante pensar en la marca y sus propiedades, valores e identidad, desde la concepción de la idea del negocio.


LA EXPANSIÓN DE LA MERCADOTECNIA Y LA IDEA DEL POSICIONAMIENTO

Como es sabido la mercadotecnia ha evolucionado debido al desarrollo eco-nómico y tecnológico, dichos avances de manera natural han impactado a la sociedad en todos los aspectos; culturales, económicos, políticos y sociales, en particular, la interrelación entre las personas, pero también con los medios empleados y las maneras distintas que las marcas usan para relacionarse ínti-mamente con el mercado.

La mercadotecnia es una disciplina reciente, que alcanzó ya 100 años, aunque el centro de ella, el intercambio, tenga su origen desde la creación de las primeras sociedades y se remonte al momento en que los individuos decidieron abandonar los esfuerzos de autosuficiencia para satisfacer sus ne-cesidades, dando paso a la especialización de actividades gremiales específicas y al desarrollo de los productos con el sello de cada casa productora, regular-mente nombrada con el apellido del propietario y la región. Así se comenzó con el trueque, asociando mercaderes controlados mediante una regulación de ingreso al oficio y seguimiento del desempeño de los gremios, lo que ga-rantizaba la calidad del trabajo (Kapferer y Thoening,1991).

En aquel periodo se tenían dos tipos de marcas, las públicas y las pri-vadas, las privadas eran las utilizadas por los artesanos para distinguir sus productos de los demás productores del mismo artículo y del mismo gremio, eran símbolos subjetivos cuyo valor dependía del autor al que pertenecieran y todo lo que este autor respalda con su trabajo además del gremio al que per-teneciera. Las marcas públicas eran las del cuerpo de oficio, de la corporación y eran las que garantizaban al producto como resultado de un proceso de acuerdo con las normas establecidas por la tradición, acuñada por cada pro-fesión establecida y organizada. El prestigio de los productos se basaba en la experiencia de los consumidores y usuarios, así los casos favorables generaron mejor reputación.

El resultado consecutivo al derrocamiento del sistema feudal, el desarro-llo de la tecnología y las innovaciones en las técnicas administrativas, ori-ginaron la revolución industrial e intrínsecamente la revolución comercial, claramente estos cambios modificaron la vida cotidiana incitando la repro-ducción y el fortalecimiento de centros urbanos, al tiempo que la población rural disminuyó al trasladarse a las ciudades y áreas industriales (Mercado, 2002). La repercusión de esta migración del campo a la ciudad se dio en el au-mento de empresas dedicadas al sector servicios por la necesidad de satisfacer


a un público mayor, con necesidades diarias, abriendo para ellas un mercado creciente.

Los gremios compuestos de artesanos organizaron sus empresas, para especializarse y mejorar los productos que sólo ellos sabían hacer, también buscaban mejores condiciones de trabajo e infraestructura, pero su principal preocupación en aquel tiempo era la tecnología para la producción, pues no alcanzaban a satisfacer la demanda existente, lo que orientó a crear soluciones para la producción masiva con altos niveles de estandarización, disminución en los costos de producción y en los precios de los productos; con la revolu-ción industrial llegó la división del trabajo y facilitó el desarrollo de centros productivos de mayor tamaño, que paralelamente generaron la expansión de la distribución para las mercancías, dando origen al mercado de masas.

De acuerdo con bell (1987), la mayoría de las industrias tuvieron una situación de exceso y la demanda iba al ritmo de la habilidad productiva de la industria surgiendo así la necesidad de un sistema de distribución de mayor amplitud y la idea de desarrollar técnicas de ventas para dar salida al exceso de oferta resultado de la producción industrial.

En este contexto nacieron las conocidas tiendas departamentales y diver-sos tipos de operaciones al mayoreo ampliando las esferas del intercambio co-mercial y acercando los mercados mundiales para incrementar la producción.

El concepto de mercadotecnia aparece alrededor de 1940, pero fue di-fundido hasta el periodo subsecuente a la Segunda Guerra Mundial, cuando organizaciones con operaciones grandes implementaron importantes cam-bios en su estructura, el enfoque en la mercadotecnia establece que la clave para alcanzar los objetivos organizacionales, es seleccionar un mercado meta e identificar las necesidades y deseos de los clientes y con base a estos diseñar y vender los productos.

A principios de los años 70 (Homs, 2004), apareció el concepto de posi-cionamiento de marca el cual sostiene que la ventaja competitiva de los pro-ductos en la decisión de compra, no está basada en los atributos físicos, sino en la percepción de los consumidores, por lo tanto la competencia no se da en el terreno real sino en la mente.

El posicionamiento, según el diccionario de la lengua española (2007), se refiere a la acción de posicionar, o sea tomar posición. Sin embargo, este concepto está relacionado casi siempre, con la mercadotecnia, de acuerdo con Torres (1993:116), “[Positioning] en investigación de mercados, lugar que ocupa una marca y/o producto en la mente de los consumidores, en relación


con la competencia. En la actualidad, conocer el posicionamiento de marcas y de productos es un factor básico en cualquier estrategia de mercadotecnia.”

El posicionamiento se refiere al lugar ocupado por una marca en la per-cepción mental de un cliente o consumidor, constituye el elemento princi-pal para distinguirla de la competencia, es decir, posicionamiento es lograr la diferenciación, ya sea fundamentada en los atributos reales y percibidos, la experiencia de uso o consumo, la personalidad, la esencia, o cualquier factor que la distinga del resto de productos de la misma categoría.

La idea de posicionamiento se hizo popular en el lenguaje de los nego-cios, a partir de una serie de artículos escritos por Al Ries y Jack Trout, publi-cados en Avertising Age, que hacen referencia a esta idea. El más famoso fue “La era del posicionamiento”, de acuerdo con ellos el posicionamiento empezó en 1972 (Ries y Trout, 1990:3).

En mercadotecnia, el posicionamiento es lo que perfila la imagen de un producto en relación con los competidores directos y también en distinción a otros que vende la misma compañía (DiMingo, 1988).

Para Hill y Still (1984), el posicionamiento de un producto es una estra-tegia de mercadotecnia, para tratar de ocupar un lugar en las mentes de las personas, destacando entre los espacios ocupados por productos de la compe-tencia, ya que para ellos la mente es una especie de computadora con ranuras donde se coloca la información y es retenida.

“El posicionamiento es el proceso mediante el cual la compañía trata de establecer un sentido o definición general de su oferta de productos congruen-te con las necesidades y preferencias de los clientes” (Hair, et al, 2005:10). Para lograr lo anterior, las organizaciones combinan diferentes elementos de la mezcla de mercadotecnia, para cumplir o sobrepasar las expectativas de los clientes. Derivado de lo anterior, es posible decir que el posicionamiento es una de las bases para la construcción de la marca y guía para las actividades de mercadotecnia, en particular, se articula la ejecución de la comunicación integrada, a la cual se le da seguimiento con la activación del Sistema de Infor-mación de Mercadotecnia (SIM), por medio del subsistema de investigación de mercados, pero también se coordinan los esfuerzos de las otras áreas fun-cionales de la empresa. Por tanto el consumidor se observa como un ente que cuestiona los argumentos comerciales, así se intenta obtener su credibilidad mediante programas de relaciones públicas e investigar sobre sus expectati-vas, necesidades y deseos para lograr colocar preponderantemente, la marca en su imaginación y completar el posicionamiento.


Para los años ochenta se estimuló el desarrollo tecnológico en la dinámi-ca social que dio como resultado la aparición de un mayor número de mar-cas, productos y servicios en los mercados globales, se dio un cambio en los patrones estéticos y el resultado fue la fabricación de productos desechables, es decir de corta vida útil, creando la obsolescencia planeada (Homs,2004), la nueva generación influida por el desarrollo tecnológico, se encontraba vacía de contenidos culturales, sociales y políticos, en un mar de productos están-dar lo que desconcertó a los consumidores debido al exceso de alternativas carentes de diferencias sustanciales y a problemas para identificarse.

Con el paso del tiempo, el posicionamiento de un producto ha cobrado gran importancia, debido a la existencia de todo tipo de productos con carac-terísticas similares, y al gran número de competidores en los mercados. Los consumidores diariamente toman decisiones, las cuales se complican debido a la limitante del ser humano (de acuerdo a Geore Miller, psicólogo de Harvard, mencionado por Mora y Schupnik, 2006), de únicamente poder asociar siete marcas de productos en una categoría, es decir, la mente humana solo puede asociar siete cosas, nombres, unidades, temas, etcétera. Todo eso hace que el posicionamiento sea una tarea muy importante en cualquier organización, y la cual debe de ser llevada a cabo por el área de mercadotecnia esencialmente.

Es así como la mercadotecnia amplió sus horizontes, cambiando el diseño de marcas en su estructura para brindar de primera instancia, diferenciación y posteriormente un concepto más profundo de experiencias y emociones a los consumidores. Lo que demuestra cómo las organizaciones se reconfiguran, dejando la fabricación de productos para tornarse hacia la representación de una serie de valores, (Olins, 2004).

A partir de la globalización y el desarrollo tecnológico, inició una nueva era en términos de consumo que origina una lucha constante y a mayor es-cala cada vez, para conservar a los clientes y defender la participación en el mercado.

Al mismo tiempo los consumidores de ahora son más selectivos y exigen-tes, buscan su propia realización y expresión personal, también se han torna-do más superficiales, individualistas, materialistas, egocéntricos y tienden a seleccionar sus productos y servicios guiados por percepciones superficiales, no por un análisis racional o por comparaciones meditadas, son los gustos particulares y emociones de los consumidores lo que determina si un produc-to tiene calidad o no.

En esta nueva visión del consumidor, una compra significa satisfacciones, experiencias y fantasías, lo que convierte esta acción en un evento emocional


aunado al beneficio obtenido por el uso del artículo, conforme esto sucede, es más importante lograr efectos vivenciales.

Debido a esta transformación del modo de consumir y de elegir un pro-ducto la marca constituye el elemento diferenciador sustentado en valores emocionales y culturales que toman peso y se convirtieron en valores de iden-tidad para el consumidor, las marcas utilizadas dicen a las demás personas cómo la autoimagen del individuo, además de mostrar los atributos de identi-dad deseados para proyectar valores deseados.

Para completar los conceptos es importante señalar: Kotler y Amstrong (1998), proponen el término de promesa, al especificar que la marca es una serie de características, beneficios y servicios que promete proporcionar el fabricante y el vendedor a los compradores.

Richard Sandhusen (2002:372), complementa el término de marca con algunas explicaciones adicionales, el nombre es la parte de la marca que puede pronunciarse, el logo la parte que puede reconocerse, pero no se puede leer sin pronunciar el nombre, y se hará únicamente cuando se conoce. La marca como el conjunto de símbolos, signos, ideas, imágenes mediante los cuales se identifican y se dan a conocer los atributos que distinguen al objeto de inter-cambio, ya sea comercial social o político, este conjunto tiene como propósito diferenciar y posicionar en la mente de los consumidores, los atributos más destacados de los productos, servicios e ideas.

Por otra parte, en función de la planeación de las actividades de mercado-tecnia y considerando la idea de unidad estratégica de negocio (UEN), existe estrecha relación entre lo que la organización desea conseguir a través de una mezcla de mercadotecnia y la posición específica requerida, a la cual se le de-nomina posición de mercado, pero que en realidad, cómo ya se ha dicho, esta se encuentra en la mente de los consumidores, de los clientes, de los votantes, o bien, de cualquier otra categoría de participante en el intercambio.

En el momento en que se decide emprender un proyecto, para comenzar cualquier actividad nueva, como sería la arquitectura de marcas, los involu-crados deben llevar a cabo una serie de procesos antes de poner en marcha; el primero de ellos, quizás el más importante, la planeación. En ella se busca establecer las condiciones futuras, anticiparse a las circunstancias, que girarán en torno al producto, para ello, se realizan varias acciones, mediante las cuales se recaba información del presente y con la que se puede crear un boceto so-bre cómo será el futuro para la organización. Esta visualización es en verdad bastante compleja, ya que no sólo se debe idear cómo puede lucir el entorno a partir de lo que ocurre en el presente, sino que también se debe idealizar cómo


debe ser la empresa en un determinado punto, cómo se desea que el proyecto se desarrolle e interactúe con ese futuro posible; es decir, generar una serie de objetivos a cumplir de ahora en delante para la organización.

La tarea de la planeación no es nada sencilla, desde la antigüedad se han buscado métodos efectivos para configurar el futuro, pasando por las primiti-vas artes de adivinación, hasta los modelos estadísticos y probabilísticos más avanzados, este proceso se vale en la actualidad de muchas maneras para ser lo más preciso posible, sobre todo cuando se trata del futuro de una gran inversión, de un grupo de trabajadores, de uno o varios productos; en fin la planeación es un proceso fundamental para la subsistencia de cualquier or-ganización o proyecto. y la parte medular radica en la toma de decisiones, el seleccionar dentro de los posibles panoramas el que resulte más conveniente; y siendo así, decidir qué actividades se deben llevar al cabo, y en qué tiempo y forma, para que la organización pueda acceder a este futuro ideal, logrando así un adecuado proceso de planeación.

Sin embargo, también cabe destacar que existe una serie de variantes res-pecto a cómo realizar el proceso de planeación; de acuerdo a las característi-cas de la empresa que se quiere desarrollar y el ambiente que le rodea. Pero sin lugar a dudas en el mundo de la administración y los negocios, la planeación estratégica es el método fundamental al cual se recurre en el momento de tomar decisiones de frente al futuro.

El término de estratégico tiene origen en las prácticas militares. En su libro “Planeación de negocios” (Richardson, 1996), refiere a la estrategia como “la adaptación efectiva a través del tiempo, toda actividad que persigue un fin especifico”, y aquí se presenta precisamente un concepto de gran importancia; la adaptación, el cambio de la estructura actual, las actividades que deben lle-varse al cabo para cambiar el panorama presente hacia un futuro previamente diseñado.

Entonces la planeación estratégica se basa en la definición del futuro de-seable, del panorama que se desea tener en un determinado lapso; una vez seleccionado, se analiza el entorno presente, ¿Con qué se cuenta?, ¿Qué se necesita?, ¿Qué se debe hacer para adquirir los recursos y medios necesarios y hacer realidad el futuro deseable?, y finalmente tomar las decisiones pertinen-tes para poner en marcha lo planificado.

Por supuesto la planeación estratégica es un concepto amplio y comple-jo, el cual debe ser considerado, tomando en cuenta la situación actual de la organización, las aspiraciones a largo plazo, y sobre todo poner en marcha una correcta asignación de recursos. Para esto se subdivide en una serie de


áreas que van desde la planeación de aspiraciones, de contingencias, de la pro-ductividad, de la innovación, de la cultura equipos, entre otras, (Richardson, 1996). Pero aquella que sin duda es fundamental para la mercadotecnia es la planeación corporativa y competitiva. Este tipo de planeación se rodea del en-torno de los mercados y el diseño de bienes y servicios. Se subdivide en varios análisis, mediante los cuales facilita el logro de concordancia entre la situación actual de la empresa y los ambientes futuros o posibles.

Con base en el análisis aspiracional se estudia la empresa y sus puntos fuertes así como sus principales interesados y las posibles reacciones de estos ante la estrategia diseñada. Por otra parte, el análisis de la naturaleza del en-torno estudia el número de fuentes que representan un impacto directo para la organización así como la cantidad y periodicidad de cambios que suelen llevarse a acabo en su entorno; las interacciones que entabla con cada uno de los factores en el medio y los cambios que estos llegan a sufrir, definiendo si este es o no un campo turbulento.

Por su parte, el análisis de la estructura del entorno estudia como tal el mercado, su segmentación, la estructura competitiva, las características po-líticas, económicas, sociales y tecnológicas que hay en el ambiente externo, con lo cual se pueden conocer las dimensiones y características del mercado, donde se quiere ingresar. Sin embargo, también se realiza un estudio mucho más profundo, el de la estructura competitiva, donde se visualizan los nuevos competidores, las amenazas que pueden representar para el proyecto, también se estudian los posibles sustitutos del producto o servicio, el tipo de compra-dores y su poder adquisitivo, así como el nivel de los proveedores, “cuanto mas grande es la intensidad de cualquiera de estas fuentes de competencias, mas difícil será para la empresa obtener utilidades y mas grande la necesidad de una modernización estratégica”. (Richardson, 1996: 61)

Por ultimo, el análisis de los recursos es una revisión al interior de la or-ganización y de sus interconexiones con el medio, se comprueba la efectividad y eficiencia en la asignación de nuestros recursos, la flexibilidad con la que se asignan y reasignan, así como la equidad con la que se reparten a lo largo de la empresa, y finalmente se estudia el tamaño y naturaleza en la falta de recursos. Mediante esto se pueden clasificar las fortalezas y debilidades con las que cuenta la organización, las oportunidades que debe aprovechar la or-ganización para lograr sus objetivos y finalmente las amenazas del medio que pueden dificultar llevar a cabo el plan.

Tomando como base estas distintas ramificaciones que posee la planea-ción estratégica, se debe considerar también que no existe un orden correcto


para implementarlas, no hay una ruta única a seguir cuando se trata de pla-neación y de sus diversas actividades. Sin embargo, George A. Steiner (1994), presentó una serie de modelos que tratan de plasmar la estructura del proceso de planeación estratégica. Por supuesto el autor menciona que estos modelos de ninguna forma tienen como objetivo volverse una máxima en el tema; sino, dar una idea de la visión global de este proceso. Por supuesto cada empresa, cada organización e incluso cada proyecto, se necesita poner en práctica la planeación de acuerdo con sus características y necesidades particulares.

Por tanto, resulta muy evidente que si existen etapas en las que todos los modelos concuerdan, expresadas de una forma bastante generalizada estas serian:

• El análisis del entrono actual, de las posibilidades de la organización, las características de su propia estructura, sus recursos, los medios con los que cuenta, y su posición actual entorno a su ambiente.

• Posteriormente se pueden formular los planes, los objetivos y metas que desea imponerse, la clase de organización en la que desea conver-tirse, la clase de bien o servicio que desea brindar ala sociedad, que busca introducir en el mercado; así como aquellos objetivos primor-diales que planea seguir cumpliendo a lo largo del tiempo.

• A continuación se realiza el análisis de los medios, las formas en que logrará todo lo planeado, todos los objetivos que ya se ha fijado, que tan factible resulta para la organización llegar a sus metas y que re-cursos y medios deberá adquirir. Para este paso debe realizar un estu-dio afondo de su entorno, de las amenazas y oportunidades que debe aprovechar dentro del sector, así como conocer también las propieda-des de su producto, analizar cuales son las fortalezas con que buscará adquirir una posición dentro del mercado; y cuales las debilidades que podrían dificultar su posición respecto a sus competidores directos y sustitutos.

• Una vez realizado todo esto, se prosigue a poner en marcha lo pla-neado, traducir los planes en presupuestos, en acciones, desarrollar los planes a mediano y corto plazo que conduzcan al logro de los ob-jetivos seleccionados en la planeación estratégica. Es el momento de activar las decisiones tomadas, y llevar a cabo un seguimiento estricto para asegurarse que lo que se realiza efectivamente lleve al logro de las metas.


A grandes rasgos esta es la estructura general que presenta la planeación estratégica, con algunas posibles variantes, pero es así como Steiner (1994), describe un adecuado proceso tanto para pequeñas empresas como para gran-des organizaciones y proyectos. Finalmente cabe destacar, que en este tipo de planeación donde se diseñan proyectos con duración de varios años, lo más conveniente es realizar un diagnóstico anual de qué tan bien se ha llevado a cabo la estrategia, qué cambios podría requerir, qué tan adecuados fueron los pronósticos sobre el ambiente futuro, y si efectivamente la marca está abrién-dose paso en el sector, está adquiriendo una posición firme en el mercado y en la mente del consumidor.

El branding, o la administración de la marca, se realiza para establecer la diferencia entre satisfacer una necesidad o satisfacerla a través de un sello distinguido de los demás, aumentando el producto y gratificando más satis-factoriamente al consumidor.

Branding se refiere al proceso de construir marcas, mediante la admi-nistración estratégica de activos, relacionados directamente con los concep-tos que se desean transmitir al mercado, en cuestión de la decodificación del nombre, identidad, emociones, estados de ánimo, la calidad y por supuesto las aspiraciones y los estilos de vida. Así se influye en la valuación de la marca, tanto para los clientes, como para la organización propietaria.

Según Moctezuma (2011), Sagi Haviv, socio de Chermayeff & Geismar, despacho de diseño en Nueva york, es uno de los más reconocidos mundial-mente en el ámbito del diseño de marcas, particularmente lo relacionado con el nombre y el logo. Haviv compartió sus mejores prácticas, a partir de una serie de recomendaciones. Un logo es para siempre. “De ser posible, nunca debería de cambiar”, y señala que aún cuando podría ser emocionante seguir alguna moda o tendencia en color o estilo del momento creativo, lo que mejor es ser conservador y pensar en una propuesta que pueda ser útil a lo largo del tiempo, al menos por treinta años, de manera que pueda dar valor y al ser visto por las personas, ellas piensen en la empresa o institución.

También asegura que no se trata de elementos de gusto disgusto, sino de que sea funcional, con el objeto se asegurar la longevidad y efectividad de la marca y el logotipo, para lo cual sugiere tres características:

Apropiado. Tiene que corresponder a la industria y a la empresa. Si se tra-ta de la industria de la moda, requiere ser elegante. Para una cadena de super-mercados, debe ser dinámico. Provocar el sentimiento de que va de acuerdo con la empresa.


Sencillo. Debe representar una sola idea y no tener complejidad visual. Un logotipo debe ser simple para que funcione en cualquier medio, aplicación y formato (tridimensional, pixeleado, grande o pequeño).

Memorable. Tiene que ser sencillo pero lo suficientemente especial para ser recordado. Un logo exitoso es el que cualquier persona puede trazar.

Asegura que muchas empresas jóvenes caen en la tentación de poner nombres descriptivos, pues parece lógico, sin embargo, las nomenclaturas descriptivas no son lo suficientemente fuertes para posicionar una marca. Pues los nombres compuestos son difíciles de recordar, deberá ser corto, fácil de pronunciar, recordar y de ser posible tener una sola idea.

Para seleccionar el mejor nombre y generar un logo apropiado se deben responder a preguntas como:

- ¿Qué hace especial a la empresa?- ¿Quiénes son los competidores?- ¿Qué es lo más importante de la empresa que debe ser reflejado en el

nombre y en el logo?- ¿Sí la empresa fuera animal, cuál sería?- ¿Sí la empresa fuera color, cuál sería?- ¿Sí la empresa fuera paisaje, qué sería?- ¿Sí la empresa fuera persona, cómo sería?

Una recomendación adicional es que al tener las propuestas de nombre y logo, no deben ser presentadas en hojas en blanco sino en aplicaciones de envases, etiquetas, papelería, transporte, etcétera.

Pensar que la gestión de marcas es bautizar, diseñar o publicitar, es de-masiado superficial y reduce la esperanza de vida de las marcas, si una or-ganización desea aprovechar sus marcas como armas estratégicas, debe es-tar dispuesta a analizar el entorno de mercadotecnia para mejorar el proceso de planeación de marcas. La mayoría de los directivos están preocupados en cuestiones técnicas y no logran generar los mejores resultados. Por esta razón es indispensable comprender la diferencia entre las funciones estratégicas de la mercadotecnia y las funciones operativas, la mercadotecnia es una discipli-na que tiene el poder de perfilar y conducir a la estrategia a largo plazo de una organización y las tácticas para obtenerla.

La gestión de marcas, es la estructura que dirige de manera sistemática la planeación, el desarrollo, implantación y evaluación de la estrategia para


las marcas, integrar conocimiento del ambiente del mercado, crear y entregar valores. Es una manera efectiva de construir ventajas competitivas y rentabi-lidad a largo plazo, tales actividades, deben colocarse en el contexto de todos los actores involucrados en el triangulo del branding (clientes, organización y colaboradores), al aclarar su panorama de una concentración fraccionada a una perspectiva general, una organización puede obtener una cadena su-perior de valor. El objetivo es generar mayor rentabilidad a través de elevar la interacción del cliente con la marca, fomentar su lealtad, capturarlo de por vida y proporcionar mayor satisfacción, constante y superior.

Quienes obtienen información para desarrollar branding holístico, es muy probable logren también crecimiento rentable al incrementar la interac-ción del cliente con la marca, fortalecer su lealtad y situarlo como participante y promotor en la construcción de la identidad, a fin de conseguir y mantener la ventaja competitiva ofrecida por la marca.

Las organizaciones deben concentrar sus recursos y estructura en torno a la creación y transmisión de valores de marca. Una estrategia de branding eficaz, identifica los elementos que son útiles para llevar el mensaje de las marcas hasta el grupo objetivo previsto, es importante crear una propuesta que se entrega una y otra vez. Para aclarar, se debe tener en cuenta lo ocurrido con las marcas y la mercadotecnia a través del tiempo y su evolución hasta la actualidad.

El término Branding ha sido utilizado para describir todo lo relacionado con el estudio de las marcas, la generación de valor por medio de éstas y la forma en la que se consolida una identidad, son las técnicas estratégicas y acciones para construir y fortalecer el potencial competitivo de las marcas.

En la actualidad las marcas no sólo nacen para diferenciar los productos, sino para competir por convertirse en la primera opción de compra de los consumidores y en formar parte de su estilo de vida.

Construir una marca no es fácil, sobre todo porque tiene relación con la creación de experiencias y emociones, el mantenimiento de experiencias y emociones, el mantenimiento de la confianza y hacer cumplir las promesas.

Desarrollar una marca, requiere de una estrategia basada en el conoci-miento de los valores funcionales, expresivos y centrales de la organización, como plataforma de una identidad de largo plazo


VARIABLES FUNDAMENTALES EN LA ADMINISTRACIÓN DE UNA MARCA

De acuerdo con Kotler & Pfoertsh (2008:63), el Branding consta de los ele-mentos siguientes: Naming (creación del nombre), identidad corporativa, po-sicionamiento, arquitectura de marca, lealtad y desarrollo de marca.

Del nombramiento ya se habló, la identidad corporativa se integra de personalidad, esencia y valor.

Personalidad: Descripción de la marca como una persona viva y fuera real, se otorgan características humanas como sexo, edad, nivel socioeconó-mico y rasgos de personalidad, por tanto es un ejercicio que distingue y logra diferenciar a lo largo del tiempo, usualmente se diseña para periodos de largo plazo para aplicarse en comunicación.

La escala de personalidad de marca, desarrolladla por Aaker, (2002) in-cluye cinco facetas:

• Sinceridad, tiene una dimensión socio emocional y está relacionada a rasgos de personalidad como honestidad alegría y amistad.

• Entusiasmo, contiene tendencias sociales como actividad juventud e independencia

• Competencia, está asociada con la noción de control responsabilidad y seguridad.

• Satisfacción representa la elegancia, clase y glamor

Rudeza, incluye rasgos como duro fuerte, masculino y tosco. Esencia: Es la frase que sintetiza la idea que define la razón de ser de la

marca, el ancla de identidad, la expresión que idealmente diría el cliente, sí se le pidiera que resuma lo que significa la marca, dicho de otra manera es la promesa de la marca en términos sencillos, como ejemplo están: Johnnie Walker: recompensa masculina, Levi´s: libertad, Coca Cola: joven siempre, renovación, disfrute, Sony: creación, Mercedes benz: elegancia y robustez, bMW potencia y lujo

Valor de marca: tiene tres connotaciones, el primero se refiere al capital adicional generado por la marca como una propiedad, la segunda es la seguri-dad de las ventas futuras, finalmente la tercera es la combinación de atributos reales y adquiridos al tener contacto con los consumidores, es decir la prome-sa y la experiencia entregada.

Un modelo básico para determinar el valor de una marca es el de Alejan-dro Garnica (2003):


• El desempeño de la marca, la proporción de mercado por categoría el producto.

• El marco de competencia en función de los estados de necesidad del consumidor

• La calidad percibida de la marca por el consumidor

• La presencia de la marca en el espectro perceptivo del consumidor es decir el conocimiento de la marca y la disposición en el punto de venta

• Las asociaciones que se hacen con la marca (la imagen)

• La personalidad de la marca como si fuera una persona

• Las actitudes generadas por la marca, en particular la lealtad y la con-fianza.

Las marcas adquieren valor cuando se les asocia con sentimientos y se materializan ante los consumidores, por eso lar organizaciones sustentan sus ventas en las marcas.

Pero en la actualidad la abundancia de productos similares, e imitación y de marcas ocasiona entorpecimiento para el desarrollo de las empresas, por lo que las mismas se ven obligadas a establecer diferenciadores más comple-jos y la mayoría de los cuales son su manera de asociarse con sentimientos del público, esta son marcas con un mensaje sentimental para el consumidor, existe un factor que tiene por objetivo cuantificar la conexión emocional del consumidor hacia una marca, este mide el impacto en ocho categorías.

• Placer

• Confianza

• Ilusión

• Molestia

• Inseguridad tristeza

• Decepción y amor

Para integrar la identidad, David Aaker (2002), realizó el modelo de pla-nificación de la identidad de la marca, agrupado en cuatro metáforas: pro-ducto, organización, persona y símbolo de los que se desprenden identidad y posicionamiento, para administrar y hacer crecer las marcas, en el momento actual las organizaciones más desarrolladas crean marcas emocionales.


Existe una clasificación elaborada por el investigador Dylan Evans, del King´s College de Londres que enlisto en dos categorías las emociones; Las primeras que son las vividas de manera individual, dentro de las que se en-cuentran, alegría, tristeza, ira, miedo, sorpresa, y asco. Las segundas son más poderosas por su carácter social, amor, culpa, vergüenza, orgullo, envidia y celos.

Arquitectura: Es la manera en que la organización da estructura y no-menclatura a su portafolio de marcas. Para Aaker (2000) es lo que permite crear sinergia y poder, los nombres asignados a los productos, pueden estar basados en relaciones emotivas o en atributos físicos del producto.

Hay diversos sistemas de arquitectura de marca, entre los más conocidos se encuentran los siguientes:

branded house: Todos los productos emplean el mismo nombre corpo-rativo, por ejemplo Virgin.

Endorsed: En estos casos todas las sub marcas están relacionadas con la marca corporativa a través de endorsements verbales o visuales, por ejemplo como lo hace Nestlé.

Sub marcas: Es una variación del Endorsed, sin embargo, el nombre cor-porativo es preponderante pues siempre aparece primero, por ejem-plo: Kleenex for men o Nike Air.

Marcas independientes: El nombre corporativo funciona como un hol-ding, cada producto ostenta una marca individual para sus objetivos de mercado, como ejemplos están Pond´s, Vasenol y Dove, que son propiedad de Unilever. (Más ejemplos en el Anexo I)

Equidad de marca: se refiere a la suma de cualidades diferenciadoras que resultan en un compromiso personal hacia la marca, pensamientos y sentimientos diferenciadores hacen que la marca sea valorada y valua-ble, para algunos especialistas el Equity es una medida cuantificada de la fuerza de marca independiente de su valor.

Con relación a la lealtad y desarrollo de la marca, se requiere un trata-miento aparte pues se refiere a la estrategia de comunicación y a entrega cons-tante elementos adicionales para obtener la lealtad de los clientes.


REFLEXIONES FINALES

Al momento de iniciar el desarrollo de una marca, iniciar un negocio o una empresa, el ejercicio creativo deberá enfocarse inicialmente al nombre, esta parte es básica y permitirá construir la marca, como ya se ha mencionado y de acuerdo con Sagi Haviv (Moctezuma, 2011), el nombre debe ser apropiado, sencillo y memorable y es importante comentar, que según el caso pueda tener referencias positivas en idioma inglés, por ser el más comercial, o bien en otro que forme parte del mercado objetivo, también se debe de cuidar que carezca de connotaciones negativas para culturas o país alguno.

La idea sugerida por el mismo Sagi, de realizar las metáforas de animal, color, paisaje y persona, ayuda sobre todo a definir la personalidad de marca, la esencia y la identidad.

Se considera que determinar personalidad o esencia es suficiente para iniciar, posteriormente es relevante determinar la arquitectura de marca de la organización y estar consciente de lo que se desea comunicar. Esto último merece un tratamiento a parte, pues se refiere a seleccionar la estrategia de comunicación y los medios y es la manera de lograr el desarrollo y lealtad a la marca, temas que serán motivo de un trabajo posterior.

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ANEXO I. EJEMPLOS DE ARQUITECTURA DE MARCAS

Branded house:

• FedEx:

1. FedEx International Priority

2. FedEx International Economy

3. FedEx International Priority Freight


• GE:

1. GE Capital

2. GE Energy

3. GE Technology Infraestructure

• Heinz:

1. Heinz Ketchup

2. Heinz Mostaza

3. Heinz 57 Sauce

Endorsed:

• Gillette:

1. Mach 3 Power de Gillette

2. Fusion de Gillette

3. Fusion ProGlide de Gillette

• Coca Cola:

1. Coca Cola de Coca Cola Company

2. Fanta de Coca Cola Company

3. Sprite de Coca Cola Company

• Nabisco:

1. Oreo de Nabisco

2. Chips Ahoy! De Nabisco

3. Ritz Crackers de Nabisco

Sub marcas:

• Toyota:

1. Toyota yaris

2. Toyota Avanza

3. Toyota Corolla


• bMW:1. bMW M5 Sedán2. bMW M3 Coupé3. bMW M3 Convertible

• Ford:1. Ford Focus2. Ford Expedition3. Ford Lobo

Casa de las marcas:

• P&G:1. Gillette2. Duracell3. Ariel

• Inditex:1. bershka2. Pull and bear3. Zara

• Henkel:1. Pritt2. Resistol3. Viva

CAPÍTULO XV

CONTROL DE CALIDAD EN LAS ORGANIZACIONES

Enrique Vázquez Garatachea1

INTRODUCCION

Al hablar de control de calidad, se habla de un proceso, ya que por medio de éste se asegura la calidad y confiabilidad en los productos y/o servicios que manufactura una empresa.

El control de calidad permitirá establecer las normas, parámetros, están-dares y especificaciones de calidad. Estos lineamientos serán determinados por el área de ingeniería industrial y serán la base fundamental, tanto para la compra de insumos (materias primas, materiales, refacciones y herramientas) cadena de suministros (proveedores). Así como también para la manufactura del producto en todos y cada uno de sus pasos del proceso de fabricación del producto.

El propósito de la función control de calidad es, que los productos y/o servicios, así como los procesos siempre cumplan requisitos específicos, que sean confiables y satisfactorios para los clientes. Todo equipo de trabajo de control de calidad que lo conforman: el Gerente de control de calidad y/o jefe de control de calidad, Inspectores de calidad, Supervisores de calidad y audi-tores de calidad; tendrán como objetivo fundamental detectar productos y/o servicios que reúnan las especificaciones de calidad que la empresa determinó previamente por medio del área de ingeniería industrial.

1 Profesor-investigador del Departamento de Administración de la UAM-A

CONTROL DE CALIDAD EN LAS ORGANIZACIONES316

Al detectar desviaciones en cuanto a la función control de calidad, el per-sonal de esta área, tiene toda la autoridad y responsabilidad que le asigno el Gerente General de la empresa, para devolver y/o rechazar una mala compra de insumos (materias primas, materiales, refacciones y herramientas) cadena de suministros (proveedores). Así como también para interrumpir una mala producción en proceso en cualquiera de sus pasos del proceso de manufactura del producto.

Por parte de la empresa, ésta brindará al trabajador, las cuatro actividades educativas, que son: adiestramiento, entrenamiento, capacitación y desarrollo en habilidades de control tanto técnico como estadístico, situándolo en auto-control para que trabaje con calidad total, que esto es hacer las cosas bien a la primera. Por lo tanto, el operario u hornero, debe y puede examinar los pro-ductos que él hace conforme los produce en la máquina u horno que él opera.

Para llevar a cabo esta investigación, fue vital organizarla en los siguientes aparatados: Introducción, Antecedentes de la calidad, Definiciones de control de calidad, Círculos de control de calidad (C.C.C.), Control total de la cali-dad (C.T.C.) “Total Quality Control”, Ubicación de la función control de cali-dad en la estructura organizacional de una empresa industrial, Inspección de materias primas, Inspección de materias en proceso, Inspección de producto terminado e Inspección de materias en proceso, y las normas internacionales de calidad ISO 9000

ANTECEDENTES DE LA CALIDAD

El autor Cruz Ramírez José, proporciona aportaciones sobre cómo surgió la calidad en el mundo, y describe que: los primeros estudios sobre la calidad se hicieron en los años 30 antes de la Segunda guerra Mundial, la calidad no me-joró sustancialmente, pero se hicieron los primeros experimentos para lograr que ésta se elevara. Los primeros estudios sobre calidad se hicieron en Estados Unidos. En el año de 1933 el Doctor W. A. Shward, de los bell Laboratories, aplicó el concepto de control estadístico de proceso por primera vez con pro-pósitos industriales; su objetivo era mejorar en términos de costo-beneficio las líneas de producción el resultado fue el uso de la estadística de manera eficiente para elevar la productividad y disminuir los errores, estableciendo un análisis específico del origen de las mermas, con la intención de elevar la productividad y la calidad.

317VÁZQUEZ GARATACHEA

Cuando en 1939 estalló la Segunda Guerra Mundial, el control estadístico del proceso se convirtió poco a poco y paulatinamente en un arma secreta de la industria, fue así como los estudios industriales sobre cómo elevar la cali-dad bajo el método moderno consistente en el control estadístico del proceso llevó a los norteamericanos a crear el primer sistema de aseguramiento de la calidad vigente en el mundo.

Uno de los principales interesados en elevar la calidad y el efecto pro-ductivo de ésta fue el gobierno norteamericano y especialmente la industria militar de Estados Unidos; para los militares era fundamental el evitar que tantos jóvenes norteamericanos perecieran simple y sencillamente porque sus paracaídas no se abrían. En octubre de 1942 de cada mil paracaídas que eran fabricados por lo menos un 3.45% no se abrieron, lo que significó una gran cantidad de jóvenes soldados norteamericanos caídos como consecuencia de los defectos que traían los paracaídas; a partir de 1943 se intensificó la búsque-da para establecer los estándares de calidad a través de una visión de asegura-miento de la calidad para evitar aquella tragedia.

Para lograr elevar la calidad se crearon las primeras normas de calidad del mundo mediante el concepto moderno del aseguramiento de la calidad, para lograr un verdadero control de calidad se ideó un sistema de certificación de la calidad que el ejército de Estados Unidos inició desde antes de la guerra. Las primeras normas de calidad norteamericanas funcionaron precisamente en la industria militar y fueron llamadas las normas Z1, las normas Z1 fueron de gran éxito para la industria norteamericana y permitieron elevar los están-dares de calidad dramáticamente evitando así el derroche de vidas humanas; Gran bretaña también aplicó con el apoyo de Estados Unidos, a su industria militar, de hecho desde 1935, una serie de normas de calidad. A las primeras normas de calidad británicas se les conoce como el sistema de normas 600, para los británicos era importante participar en la guerra con un cada vez mejor armamento que pudiera tener clara garantía de calidad, los británicos adoptaron la norma norteamericana Z1 surgieron las normas británicas 1008, con estas normas los británicos pudieron garantizar mayores estándares de calidad en sus equipos.

Es importante decir que el doctor Edwars Deming entre 1940-1943 fue uno de los grandes estadistas, discípulos de Sheward, que había trabajado en la célebre Western Electric Company de la ciudad de Chicago, Illinois, fue ahí donde tuvieron lugar los primeros experimentos serios sobre productividad por Elton Mayo. También es importante decir que durante la Segunda Gue-rra Mundial, Deming, un hombre absolutamente desconocido en este tiempo,


trabajó en la Universidad de Stanford capacitando a cientos de ingenieros mi-litares en el control estadístico del proceso, muchos de estos estadísticos mili-tares precisamente fueron capacitados en la implementación de las normas de calidad Z1 a través de una serie de entrenamientos donde el aseguramiento de la calidad era el fundamento esencial y donde fue aplicado por cierto el control estadístico del proceso como norma a seguir para el establecimiento de una mejora continua de la calidad.

Entre 1942 y 1945 Edwards Deming contribuyó precisamente a mejorar la calidad de la industria norteamericana dedicada a la guerra, al final de ésta, Deming fue a Japón invitado por el comando militar de ocupación de Esta-dos Unidos, ahí tendría un papel fundamental en cuanto a la elevación de la calidad; Deming llegó a Tokio y en 1947 inició sus primeros contactos con ingenieros japoneses, en 1950 fue invitado por el Presidente de la Unión de Ingenieros Científicos Japoneses (JUSEP), a partir de este momento se dio a conocer e impartió unos cursos que se iniciaron el 19 de junio de 1950, por primera vez Deming , el padre de la calidad japonesa hizo uso en Japón ante un grupo importante de su modelo administrativo para el manejo de la cali-dad, los japoneses no tenían antecedentes claros de la calidad y que su calidad era verdaderamente fatal antes de la llegada de Deming en 1950 y antes de la visita del Doctor Joseph Juran en el año de 1954 a Japón.

El papel de los japoneses en el procedimiento de la calidad fue cierta-mente muy importante, pero no fueron únicamente los japoneses los que in-virtieron en el procedimiento de la elevación de la calidad, sino que de hecho Alemania inició un impulso nunca antes visto por elevar la calidad y conver-tirla en algo fundamental; en Estados Unidos Joseph Juran fue un detonador esencial para este desarrollo, a los nombres de Deming en Japón y Juran tam-bién en Japón debe agregarse el nombre de Phillip Crosby que inició en los años 60 una revolución de la calidad en Estados Unidos y el de Armand V. Feigenbaum, otro gran impulsor del control de calidad. De los muchos prin-cipios y procedimientos de los que podemos hablar es importante señalar que la calidad tuvo un papel esencial, diremos que entre enero de 1951 y julio del mismo año los japoneses aplicaron los conceptos de mejora continua de Deming en 45 plantas. Estas plantas tuvieron éxito en cuanto a la implemen-tación de sistemas que permitieron elevar la calidad y es por eso que a partir del verano de 1951 los japoneses quedaron muy reconocidos a Deming y esto llevó a la creación del Premio Nacional de Calidad de los japoneses denomi-nados precisamente así Premio Deming a la Calidad y a partir de noviembre de 1951 aplicado a ser entregado a una empresa o una Institución.


La fama de Edwards Deming llegó a Estados Unidos hasta que los ja-poneses Kinishi Koyanagi, un extraordinario implementador de calidad en Japón llegó a los Estados Unidos e impartió un seminario en Rochester donde se hablaba de los trece progresos de las trece compañías japonesas que habían logrado elevar la calidad y la productividad a partir de la teoría de Deming, es importante decir que el papel de Deming no fue conocido en Estados Uni-dos sino hasta 20 años después de sus pláticas en Japón.

Algunos países de América Latina como Argentina, brasil, México, Ve-nezuela, Colombia, Chile, Perú han iniciado verdaderas cruzadas nacionales en torno a la calidad, aun así las industrias latinoamericanas carecen de los niveles de competitividad internacional y es por ello tan importante establecer nuevas fronteras para la calidad en el subcontinente latinoamericano.

Según las opiniones externadas por Kaoru lshikawa, señalan que en sín-tesis lo que permitió elevar la calidad en Japón se debió a:

1. Los sistemas de calidad estadísticos y de control de inspección por muestreo tuvieron verdadera utilidad en Japón

2. Se logró demostrar que tales métodos eran realmente favorables y que el control de la calidad era posible.

3. Los dispositivos de medición de control para recopilar datos, se veían como una amenaza al principio por los obreros, hasta que fueron bien vendidos por las compañías y estos empezaron a involucrarse y a com-prometerse.

4. Los métodos de muestreo no se empleaban correctamente. Los datos no tenían calidad, no eran útiles, la gente no se comprometía sólo se involucraba, pero a través de un esfuerzo sistemático por el cambio organizacional y sobre todo, el cambio cultural, se logró involucrar a la gente.

5. En un principio la calidad estaba siendo vista como una amenaza y no como un beneficio, pero poco a poco los trabajadores descubrieron que haciendo su trabajo con calidad tendrían todo tipo de beneficios.

6. En síntesis, la actividad de control de calidad estaba siendo rechazada por los trabajadores en un principio porque los líderes de Alta Direc-ción se involucraban, pero cuando éstos empezaron a ser capacitados, las cosas cambiaron dramáticamente de esta manera teniendo apoyo la gente de abajo los líderes capacitados y motivados hacia emprender


mejoramiento de calidad procuraron la acción y los resultados fueron extraordinarios.

7. El Doctor Edwards Deming (1947), cuando llegó a Japón empezó a hablar sobre su modelo de mejora continua pero al principio los líde-res no comprendieron lo que él pretendía hacer con la calidad, de esta manera en un principio el éxito se le negó a Deming, fue hasta que los ingenieros y directores generales de todos los departamentos comprendieron el esfuerzo que tenía que hacerse y que el papel prin-cipal de protagonismo para mejorar la calidad lo tenían directores o los grandes líderes; cuando realmente se comprendió este sentido de la calidad las cosas cambiaron dramáticamente y empezaron a mejo-rar y de esta manera surgió la tan famosa calidad de los japoneses.

No sólo se atribuye a Ishikawa sino a muchos de sus discípulos el hecho de los cambios dramáticos que propició que Japón desarrollara un modelo na-cional de calidad extraordinario. El Doctor Joseph Juran, quien llegó a Japón en 1945 cambió el rumbo de la calidad, visitó Japón invitado por la Unión de Científicos e Ingenieros Japoneses (JUSE) cuando el Doctor Juran ya era un afamado estudioso de la calidad en Estados Unidos y también era conocido en Europa. Tenía un reconocimiento ejemplar y su fama le precedió aún antes de llegar a Japón, por esta razón los seminarios que impartió tuvieron un enorme éxito y una gran asistencia: Juran había sido discípulo de Walter Sheward, el matemático que introdujo la estadística como medio de gestión de la calidad entre 1931 y 1935.

Sería importante decir que otro hombre muy importante además de los ya mencionados fue el Doctor Armand V. Feigenbaum quien creó el concep-to de gestión de la calidad o de gestionar la calidad, él también introdujo un programa de calidad de la General Electric que aplicó por primera vez el To-tal Quality Control en Estados Unidos, que aparece en 1951 su libro “Total Quality Control’’ que es exitoso en Europa a partir de 1961. Feigenbaum es nombrado director de todas las unidades de producción del mundo, así como de General Electric y así difunde en esta compañía sus conocimientos acerca de calidad.

Se debe la gran explosión de la calidad en Japón, ya que a través del Doc-tor Ishikawa tuvo consolidación a partir dc 1955. En todo el mundo la calidad se convirtió en una verdadera revolución principalmente en Japón, en Estados Unidos y Alemania, posteriormente en Francia y por supuesto también en In-glaterra en donde podríamos buscar la cuna de la globalización de la calidad.


Viniendo de estos orígenes la calidad empezó a circular por todo el mundo, sobre todo a partir de 1960. Entre 1960 y 1970 surgió el éxito fundamental de la calidad como estrategia competitiva de las organizaciones y empresas. A partir de 1970 el concepto “norma de calidad” se ha convertido en una constante en la historia industrial del mundo moderno, la calidad es ya una megatendencia y se ha globalizado a prácticamente en todos los países indus-triales del mundo, pero también se ha globalizado en muchas organizaciones.

Hasta principios de los años 60 la calidad permanece en el ámbito de los ingenieros y de la gestión, el hombre en la empresa no es más que un factor, carece de responsabilidad en la obtención de la calidad, pero en octubre de 1961 Phillip b. Crosby lanzó su concepto de cero defectos.

Los primeros fracasos en el terreno espacial han mostrado, en efecto que los fallos provienen casi exclusivamente de errores humanos, así pues hay que concentrar los esfuerzos en el hombre. En 1966 Crosby nuevamente nom-brado Vicepresidente de Calidad de la empresa ITT desarrolló la experiencia conseguida por Martín Marrieta de responsabilizar al obrero acerca de la cali-dad de las operaciones que se le confían, este método entraña la supresión de numerosos controles e incita a suscitar en el operario la toma de conciencia de “hacerlo bien a la primera y siempre”; la ITT adoptó este lema y estos concep-tos de filosofía de calidad con resultados innegables en particular en todas las actividades relacionadas con el servicio.

Los japoneses serán ahora los dueños del mercado global de los automó-viles, de la cámara fotográfica, de la industria óptica, los dueños de muchas áreas jamás tocadas por éstos como la relojería, las motocicletas, la industria electrónica y de aparatos domésticos en general; de esta manera los japoneses se convertían en los amos de la tecnología en la postrimería del siglo XX, de esta manera los japoneses haciendo uso de sus estrategias de Círculos de Con-trol de Calidad y Total Quality Control se habían convertido en los dueños, nuevos amos del mundo también los amos de la calidad, a partir de los años 90 sólo los países que tuvieran un verdadero y estricto control de calidad, que aplicaran normas de calidad y sistemas de certificación como el de ISO 900 tendrían cabida en el mundo del siglo XXI, de esta manera los años 90 han sido un acicate constante para el mejor manejo de la calidad y la productivi-dad, de esta manera el mundo que iniciará en el nuevo siglo y el nuevo mile-nio tendrá en la globalización de la calidad el fundamento Específico para la competitividad, solamente las naciones que tengan la capacidad de mostrar que tienen calidad podrán ofertar en el mercado mundial, para estos tiempos es lógico pensar que el sistema ISO 9000 que tiene vigencia sobretodo en Eu-


ropa principalmente en Inglaterra, pero también en América Latina, Estados Unidos y Canadá tendrá que ser un sistema cada vez de mayor uso, un sistema que a través de la visión de normalización de la calidad y normalización así como el aseguramiento de la calidad por estándares a control permite de-mostrar a través de la certificación que los productos de una fábrica de un determinado país pueden entrar a un mercado globalizado y pueden cumplir con los estándares internacionales, a partir de 1970 las normas ISO 9000 han tenido cada vez mayor vigencia. En los años 90 has normas han sido revisadas de sus borradores originales y constantemente reactualizadas, a partir del año 2000 la ISO 9000 regulará los sistemas de comercio mundial en Occidente, y los sistemas de calidad serán el único fundamento que permitirá a las empre-sas sobrevivir en un mundo cada vez más competitivo.

DEFINICIONES DE CONTROL DE CALIDAD

Retomando a Cruz Ramírez José, comenta que, a lo largo de la historia se ob-serva que desde sus inicios el hombre ha tenido la necesidad de satisfacer sus requerimientos más elementales para subsistir, por lo que él mismo elaboraba sus productos, sin otro concepto de calidad más que la de que aquel producto elaborado cumpliera con sus necesidades básicas. La población fue aumen-tando y con esto las necesidades, con lo cual las personas que desarrollaban los productos les daba el sello personal característico de acuerdo a su habili-dad y experiencia y donde la calidad era controlada por él mismo.

Es así que más adelante se tienen los grupos de personas orientadas por un maestro, el que asume la responsabilidad del diseño del producto y la res-ponsabilidad del proceso de trabajo. Más tarde, con la llegada de la revolución industrial, los pequeños talleres se convirtieron en pequeñas fábricas de pro-ducción masiva, se buscaron métodos de producción en serie y se organizó el trabajo en formas más completas, con el consecuente aumento de trabaja-dores a los que se les asignaba una labor determinada, estén o no preparados para ejecutar dicha labor. Es cuando comienzaron a aparecer personas con la función exclusiva de inspeccionar la calidad de los productos, llamándolos inspectores de calidad, iniciando la calidad por inspección.

Según George Edwards (1946), el control de calidad es considerado como cualquier procedimiento, estadístico o no, que ayude a que las características de un producto sean menos variables y estén más cercanas a las especificacio-nes de diseño.


Para Stevens M. Edward, (1989), dice que el control de calidad busca es-tablecer estándares de producción, a fin de que las operaciones de fabricación permanezcan dentro de tolerancias específicas.

Según Camisón, C., Cruz, S. & González, T. (2006), lo definen de la si-guiente manera, y dice que, el control de calidad de los productos es el proceso por el cual se establecen y se cumplen unas normas que aseguran el cumpli-miento de las especificaciones del producto.

El autor besterfield, H. (2009). Dice que, es el conjunto de esfuerzos des-plegados por los diferentes medios de una organización, que se integran para el desarrollo, mantenimiento y superación de la calidad de un producto, con el fin de hacer posible fabricación y servicio a completa satisfacción del con-sumidor y al nivel más económico

Resumiendo, el control de calidad, es una función administrativa, cuyo objetivo fundamental es mantener la calidad de los productos y/o servicios que genera una empresa de acuerdo a: normas, parámetros, estándares y espe-cificaciones de calidad, que previamente fueron determinados por ingeniería industrial (lineamientos de calidad).

El control de la calidad es una estrategia para asegurar el cuidado y me-jora continua en la calidad ofrecida. El control de calidad no se aplica única-mente al producto final, sino que se realiza a lo largo de todo el proceso de producción. Es decir: en la recepción de materias primas, en el proceso de fabricación, en los productos semielaborados y en el propio producto final.

CIRCULOS DE CONTROL DE CALIDAD (C.C.C.)

A comienzos de los años 50 los programas de capacitación para supervisores se llamaban “Talleres de estudio de CC». La junta editorial de la revista FQC prefirió llamarlos actividades de «Círculos de CC». Esto fue en abril de 1962. Nacimiento de los Círculos de Calidad.

En la fabricación de productos de alta calidad con garantía plena de ca-lidad no hay que olvidar el papel de los trabajadores. Los trabajadores son los que producen, y sin ellos y sus supervisores no lo hacen bien, el CC no podrá progresar.

En este sentido, la educación de los trabajadores en materia de CC es sumamente importante, si bien en los años 50 esa educación se consideraba prácticamente imposible.

No era difícil educar a los ingenieros y empleados directivos mediante seminarios y conferencias, pero resultaba imposible manejar al gran número


de supervisores y dirigentes de grupo. Además éstos estaban dispersos por todo el país. No era fácil empezar a educarlos.

Se resolvió el problema utilizando los medios de comunicación masiva; en 1956 se empezó un curso de CC por correspondencia para supervisores, valiéndose de la radiodifusora Japonesa de onda corta. En 1957 la radiodifu-sora Japonesa NHK empezó a difundir programas dentro de su programación educativa. El programa fue bien recibido por el público y se vendieron 110 000 ejemplares del texto, mucho más de lo previsto. Después de este éxito, en 1960 la JUSE publicó una monografía titulada “A text on Quality Control for the Foreman (A y b)”, que surgieron vendiéndose muy bien.

En aquella época se hizo hincapié en lo siguiente:El voluntarismo. Los círculos han de crearse voluntariamente, no por ór-

denes de superiores. Comenzar las actividades de círculos con personas que deseen participar.

QUÉ ES EL CÍRCULO DE CALIDAD (CC)

El Autor Carlos López, dice que los círculos de calidad son una herramienta que le permite a la administración dar participación a los empleados, de todos los niveles, y que le da posibilidad de trabajar ininterrumpidamente por la calidad cuando cree en el concepto de “calidad total”

Definición:

Un círculo de calidad es un grupo pequeño de empleados que realizan tareas similares y que voluntariamente se reúnen con regularidad, en horas de trabajo, para identificar las causas de los problemas de sus trabajos y proponer soluciones a la gerencia.

El CC es un grupo pequeño que desarrolla actividades de calidad volun-tariamente dentro de un mismo taller.

Este grupo lleva a cabo continuamente como parte de las actividades de control de calidad en toda la empresa autodesarrollo y desarrollo mutuo, con-trol y mejoramiento dentro del taller utilizando técnicas de control de calidad con participación de todos sus miembros.

Las ideas básicas subyacentes en los círculos de control de calidad en toda empresa son las siguientes

1.- Contribuir al mejoramiento y desarrollo de la empresa.


2.- Respetar a la humanidad y crear un lugar de trabajo amable y diáfano donde valga la pena estar.

3.- Ejercer las capacidades humanas plenamente, y con el tiempo aprove-char capacidades infinitas.

Desde entonces, estas actividades se han difundido muy rápidamente, no solo a las industrias secundarias y también a terciarias.

El auge del CC se debe a los esfuerzos de muchas personas, entre ellas a los directores de dos revistas, los presidentes regionales de los Círculos de Calidad ( CCC ), los secretarios ejecutivos y los secretarios regionales cuyo número pasa de 1,000 así como las personas encargadas de CC en la Unión de Científicos e Ingenieros Japoneses (JUSE).

CONTROL TOTAL DE LA CALIDAD (C.T.C.) “TOTAL QUALITY CONTROL”

Feigenbaum V. Armand, (1949), editó por primera vez en Estados Unidos un libro intitulado “Total Quality Control”, donde introdujo por primera vez conceptos en la calidad que son considerados como el fundamento de la cali-dad total que actualmente conocemos. Feigenbaum es uno de los pioneros del movimiento hacia la calidad y productividad. Fue conocido por los Japoneses casi al mismo tiempo que Deming y Juran ya que como jefe de calidad de Ge-neral Electric, tuvo muchos contactos con compañías japonesas tales como, Hitachi y Toshiba.

Este autor, fue el primero en afirmar que la calidad debe considerarse en todas las diferentes etapas del proceso y no sólo en la función de manufactu-ra. Sostiene que la contribución de la función de manufactura considerada de manera aislada, no es suficiente para obtener productos de alta calidad, expresó lo siguiente:

“El principio fundamental del concepto de calidad total, así como su diferencia con otros conceptos, es que, para que sea de una efectividad genuina, el control debe iniciar por la identificación de los requerimientos de la calidad del cliente y termine solamente cuando el producto que lle-ga a sus manos produzca un cliente satisfecho. El control de calidad total guía las acciones coordinadas de personas, máquinas e información, para alcanzar este objetivo. El primer principio que debe tomarse en cuenta es que la calidad es responsabilidad de todos”.


Feigenbaum sostiene que el curso de los nuevos productos en una fábrica pasan por etapas similares a lo que él llama el ciclo industrial. Considera tres categorías de etapas:

Control de nuevos diseñosControl de materiales de insumoControl del producto o del proceso

Introdujo grandes avances al estudiar los costos de la calidad, identifica a los diversos costos en lo que designa como la fábrica oculta, esto es la propor-ción de la capacidad total que se dedica de manera específica a los reprocesos y correcciones. Considera que el tamaño de la fábrica oculta puede llegar a 15-40% de la capacidad total de la fábrica.

Feigenbaum V. Armand, (1949), Define al Control Total de la Calidad (CTC), y dice que es un conjunto de esfuerzos efectivos de los diferentes gru-pos de una organización para la integración del desarrollo, del mantenimiento y de la superación de la calidad de un producto, con el fin de hacer posibles fabricación y servicio, a satisfacción completa del consumidor y al nivel más económico.

La totalidad implica tener o dar calidad a partir de todos los elementos de la organización, es decir, las especificaciones del producto son importan-tes, pero no son suficientes, ya que es indispensable el servicio que se ofrece dentro y fuera de la empresa hacia los clientes, esto es lo que le da el carácter de total y lo que propicia la satisfacción total del consumidor, que es el gran cambio en el concepto de calidad, anteriormente cuando se hablaba si un pro-ducto tenía o no calidad se verificaban sus dimensiones contra un plano y si cumplía con las normas se consideraba que tenía calidad; Feigenbaum al introducir el concepto de la satisfacción total provoca que ya no sea suficiente cumplir con las especificaciones de un producto hay que buscar la satisfacción total del cliente a fin de permanecer en el mercado.

Cuando este autor se refiere “al nivel más económico”, está considerando a hacerlo bien a la primera vez, sin errores, sin retrabajos, hacer el trabajo solamente una vez y hacerlo bien, este es el compromiso.

La función de inspección se dirige a supervisar en qué medida la pro-ducción cumple con estos estándares, rechazando las partes que quedan bajo el mismo.

Edwards concibe también el término aseguramiento de la calidad, po-niendo a la calidad como responsabilidad directa de la administración.


La calidad no es accidental sino que es resultado de la actividad de todas las partes que conforman a la empresa. Se aseguran las materias primas desde el proveedor y se pasa de controlar el producto final a controlar el proceso, determinado los puntos críticos de control, y los operadores se convierten en los responsables de la calidad de la producción.

Esquema 1. Ubicación de la función control de calidad, en la estructura organizacional de una empresa industrial.

CONSEJO DE ADMON.

GERENCIA GENERAL

GERENCIA DE

RECURSOS HUMANOS

JEFE DEPARTAMENTO DE CONTROL DE

CALIDAD

GERENCIA DE

FINANZAS

GERENCIA DE PRODUCCIÓN

GERENCIA DE MERCADOTECNIA

GERENCIA DE CONTROL DE

CALIDAD

JEFE DEPARTAMENTO

MATERIAS ´PRIMAS

JEFE DEPARTAMENTO

PRODUCCIÓN

JEFE DEPARTAMENTO

ACABADOS

?

?

Fuente: Elaboración propia

Al hablar de la Función Control de Calidad, se debe precisar que por ningún motivo dicha función debe depender de alguna área funcional de la empresa. Lo más recomendable es que dependa directamente de la Gerencia General, ya sea que esta función esté al nivel Gerencia y/o también a nivel Jefatura Departamental, en cualquiera de esta dos posiciones deberá recibir órdenes y reportarse a la Gerencia General, quien deberá otorgar toda la au-toridad y responsabilidad, ya que al tomar sus decisiones todo el personal de control de calidad llámense: Gerente de control de calidad, Jefe de control de calidad, Inspectores, Supervisores y/o auditores de calidad, éstos contarán


con el apoyo de esta Gerencia, para aceptar y/o rechazar al inspeccionar las materias primas y los materiales de la cadena de suministro (proveedores), conforme a las normas, parámetros estándares y especificaciones de calidad que determinó previamente Ingeniería Industrial.

Así como también la inspección de materias en proceso, en todos y cada uno de los pasos del proceso de manufactura del producto, para decidir si un producto semielaborado y/o lote puede pasar al proceso siguiente.

La inspección de materias en proceso, también se puede llevar cabo de dos formas que son: Inspección de piso e inspección centralizada.

En la inspección de piso, se cuenta con inspectores ambulantes que van de paso en paso o de máquina en máquina, tratando de detectar producción defectuosa antes de que llegue a producirse en grandes cantidades. Esta ins-pección detectará errores oportunamente y reducirá la magnitud del manejo de materias primas y materiales el inspector ambulante debe llevar con él sus herramientas de inspección.

La empresa deberá habilitar y proporcionar herramientas portátiles a los inspectores de control de calidad, tales como: reglas o escalas tradicionales, micrómetros, termómetros, calibradores tipo tapón pasa o no pasa, calibra-dores de anillo y de horquilla, manómetros, básculas , etc.

Por lo que se refiere a la Inspección Centralizada, En esta inspección tam-bién se cuenta con inspectores que van de paso en paso o de máquina en máquina, tomando muestras de la producción en proceso, para en seguida que termina el recorrido de cada hora en toda la línea de producción, dichas muestras se centralizan y se inspeccionan en el Laboratorio Químico de la empresa, que tiene establecido para tal propósito.

En lo que concierne a la Inspección de producto terminado, es para deci-dir si se debe aceptar o rechazar el producto terminado. A menudo es idéntica a la inspección previa a la entrega del producto terminado se expide sin más modificaciones.

Realizar inspección del producto terminado antes de llevarlo al almacén y/o bodega de producto terminado, es con el propósito de que reúna las ca-racterísticas de que no vaya maltratado, rayado, mal envuelto, en pocas pa-labras que este bien terminado, tomando en cuenta su estética y su acabado superficial; ya que este es nuestro inventario, por último realizar inspección del producto antes de despacharlo al cliente.

y por lo que toca a la inspección selectiva o por muestreo, los inspectores, supervisores y/o auditores de calidad, deberán tomar una muestra representa-tiva, elegida aleatoriamente, del producto contenido en un lote a fin de aceptar


o rechazar todo el lote. La principal ventaja del muestreo, frente a la inspec-ción 100%, es la economía, porque se inspecciona sólo una parte del lote.

Si dicha muestra representativa del lote pasa la prueba de calidad, se acepta el resto de lo queda de ese lote.

A continuación se presentan y describen los cuatro tipos de inspección que se llevan en una empresa industrial, y son: Inspección de Materias Pri-mas, Inspección de Materias en Proceso, Inspección de Producto Terminado e Inspección Selectiva o por Muestreo; que se manejan para esta investigación.

INSPECCIÓN DE MATERIAS PRIMAS

La calidad y confiabilidad del producto son factores claves para un mercadeo satisfactorio. Por lo tanto, esta inspección se lleva a cabo para asegurarse que se compren las materias primas y los materiales de la cadena de suministro (proveedores), conforme a las normas, parámetros estándares y especifica-ciones de calidad que determinó previamente Ingeniería Industrial, con el propósito de evitar que estos insumos no conformes entren en el proceso de manufactura del producto.

Esta inspección se llama Control de Recepción y se aplica a los materiales que se reciben, o a los productos, al terminar una operación antes de pasar a otra, o al terminar su fabricación, para comprobar si se ajustan a las especifi-caciones del proyecto, y admitirlos o rechazarlos.

Para realizar una buena inspección de estos insumos, se puede proceder a comprobar sus dimensiones, sus características, de tal manera también su longitud, su dureza, su acabado superficial, etc.

Por lo tanto, si las materias primas y materiales, pasan las pruebas de ca-lidad, el Inspector de calidad, deberá ordenarle al almacenista que los reciba, previamente escribiendo el nombre completo y firma del inspector de control de calidad, que autoriza la recepción de dichos insumos.

INSPECCIÓN DE MATERIAS EN PROCESO

Esta se lleva a cabo en todos y cada uno de los pasos del proceso de manufac-tura del producto, para decidir si un producto semielaborado y/o lote puede pasar del proceso anterior al siguiente. Varía de acuerdo al tipo de empresa, al tamaño de la misma y a la forma como ejecuta su producción; debe efectuarse bajo un análisis cuidadoso de cada etapa, a fin de identificar puntos críticos sobre los cuales se debe acentuar la inspección.


El personal de inspección se reduce pasando a realizar actividades de verificación y auditorías. búsquedas de medios de control automatizados de bajo costo.

La inspección de materias en proceso, también se puede llevar cabo de dos formas que son: Inspección de piso e inspección centralizada.

Inspección de piso. En esta inspección, se cuenta con inspectores ambulantes que van de

paso en paso o de máquina en máquina, tratando de detectar producción de-fectuosa antes de que llegue a producirse grandes cantidades. Esta inspección detectará errores oportunamente y reducirá la magnitud del manejo de mate-rias primas y materiales.

LA NORMA DE CALIDAD

La norma de calidad, es un documento donde se establece por consenso y se aprueba por un organismo reconocido (ya sea nacional o internacional), que se proporciona para un uso común y repetido, una serie de reglas, directrices o características para las actividades de calidad o sus resultados, con el pro-pósito de obtener un grado óptimo de orden en el entorno de la calidad. Las principales organizaciones internacionales, emisoras de normas de calidad son: las ISO (Organización Internacional de Estándares).

Las normas ISO 9000 son un conjunto de normas sobre calidad y gestión de calidad, establecidas por la Organización Internacional de Normalización (ISO). Estas normas se pueden emplear en cualquier tipo de organización o actividad orientada a la producción de bienes o servicios. Por lo tanto, estas normas, se allegan: tanto el contenido mínimo como las guías y herramien-tas específicas de implantación como los métodos de auditoría. El ISO 9000 indica la manera en que una organización maneja sus estándares de calidad, tiempos de entrega y niveles de servicio, en la actualidad, se cuenta con más de 20 elementos en los estándares de esta ISO y que se relacionan con la forma de cómo trabajan estos sistemas.

Al emplear el uso de las normas ISO 9000, la empresa puede lograr éxito en la calidad del producto y/o servicio, y que las necesidades del cliente siem-pre sean satisfechas, así como también ayudan a la organización a minimizar: mano de obra, tiempos y costos, ya que con estas normas se obtienen más y mejores niveles de producción de calidad.


Por lo tanto, las normas ISO 9000, dan seguridad a los clientes de que el producto y/o servicio tienen la calidad deseada que se determinó en el diseño de ambos, por parte de ingeniería industrial.

Las normas ISO 9000, al ponerlas en práctica la empresa tendrá la se-guridad de que se está trabajando con la calidad que se especificó. Para tal efecto, el área de ingeniería industrial deberá determinar previamente los li-neamientos de calidad a emplear como son: normas, parámetros, estándares y especificaciones de calidad. Dichos lineamientos serán la base fundamental, tanto para la compra de insumos (materias primas, materiales, refacciones y herramientas) cadena de suministros (proveedores). Así como también para la manufactura del producto en todos y cada uno de sus pasos del proceso de fabricación del producto.

CONCLUSIONES

Algunas consideraciones que se deben tomar en cuenta para una óptima ad-ministración de la función control de calidad en todas las organizaciones em-presariales de los tres sectores: Públicas, Privadas y Sociales. Sin embargo el término calidad debe ser comprendido por los gerentes, administradores y funcionarios de las organizaciones actuales como:

“el logro de la satisfacción de los clientes a través del establecimiento ade-cuado de todos sus requisitos y el cumplimiento de los mismos con procesos eficientes, que permita así a la organización ser competitiva en la industria y beneficie al cliente con precios razonables.”

Para encajar adecuadamente en la definición, las organizaciones deben buscar:

• Olvidarse que el cliente desea lo que nosotros creemos que debería de-sear o esperar del producto y/o servicio que ofrecemos. No es la orga-nización quien establece qué y como venderá el producto y/o servicio, es el cliente quien define qué necesita y como lo necesita, y es desde esa perspectiva que tenemos que analizar si podemos cubrir esas ne-cesidades y cómo, incluyendo si es atractivo venderlo para nuestras aspiraciones de rentabilidad.

• Si hemos decidido ofertar el producto y/o servicio con las necesida-des y expectativas establecidas por el cliente, es primordial que em-


pecemos a ver internamente nuestros procesos y comenzar a diseñar mejoras que optimicen el uso de recursos para realizarlo (sin que esto signifique disminuir los requerimientos y expectativas del cliente). La búsqueda de la eficiencia y la mejora continua significa eliminar paulatinamente las fallas, reprocesos, quejas, tiempos de producción y todo aquello que entorpezca la realización del servicio y/o produc-to. Todo lo mencionado anteriormente, incluyendo la actitud nega-tiva que algunos funcionarios podrían tener, elevan los costos de la empresa y eso va en contra de uno de los aspectos fundamentales del concepto como es ofrecer precios razonables y ,al mismo tiempo, te-ner una rentabilidad atractiva que permita a la organización ser soste-nible.

Todo gerente o responsable de una organización que inicie un proceso de me-jora continua y búsqueda de la calidad, debe comenzar unificando los crite-rios, definiciones y percepciones de lo que es “calidad” para los miembros de su organización; de esta forma podrá hacerse más ágil el camino hacia alcanzarla, puesto que todos los integrantes tendrán claro lo que deben buscar.

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Esta obra se terminó de editar en Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.

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