república dominicana...en la república dominicana hemos hecho algunos avances significativos....
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República Dominicana
MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
PARA MEJORAR LA PROVISIÓN DE SERVICIOS A LA
COMUNIDAD Y LOS RESULTADOS ECONÓMICOS
NOVIEMBRE DE 2009
Secretaría de Estado de Hacienda
Dirección General de Contrataciones Públicas
Contenido
Presentación ........................................................................................................................................ 1
Las adquisiciones del Gobierno en la República Dominicana ............................................................. 2
¿Qué son las adquisiciones públicas? ................................................................................................. 2
Visión de las adquisiciones públicas deseables ................................................................................... 3
El nuevo Sistema de Adquisiciones ..................................................................................................... 5
Los grandes objetivos .......................................................................................................................... 5
Las estrategias ..................................................................................................................................... 7
1. Un Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas .......................................................... 8
2. Estandarización de Procesos y Documentos de Adquisición ................................................. 9
3. Coordinación entre el Presupuesto y el Sistema de Adquisiciones ..................................... 11
4. Fortalecimiento de las Capacidades de la Oferta ................................................................. 12
5. Agregación de la Demanda Pública ...................................................................................... 14
6. Gerencia de Contratos .......................................................................................................... 15
7. Información Pública .............................................................................................................. 17
8. Soporte Tecnológico para las Adquisiciones ........................................................................ 17
9. Profesionalización de los Funcionarios de Adquisiciones .................................................... 18
10. Fortalecimiento del Control ................................................................................................. 20
Ejecución de este Plan Estratégico .................................................................................................... 21
Presentación
Las adquisiciones públicas son el proceso que convierte el presupuesto público en bienes y
servicios para la comunidad y en facilidades para el crecimiento económico. Son por tanto una
actividad esencial para el buen gobierno y el afianzamiento de la democracia.
Esta es la razón por la cual los países más avanzados del mundo han transformado drásticamente
sus sistemas de adquisiciones, que durante los últimos 15 años han pasado de ser una actividad
administrativa interna de las entidades a ser una actividad estratégica esencial de la vida pública.
En la República Dominicana hemos hecho algunos avances significativos. Entre ellos se destacan
dos: el primero es de carácter legal, con la aprobación de la Ley 340-06 sobre las compras y
contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones, así como el Decreto 490-07 que la
reglamenta. El segundo es institucional, con la creación y puesta en funcionamiento de la
Dirección General de Contrataciones Públicas.
Es el momento de iniciar la segunda fase de ese proceso de modernización. Existe ya un amplio
consenso nacional sobre la necesidad de operar cambios profundos que estén acordes con los
avances internacionales y que garanticen un sistema de adquisiciones estatales mucho más
transparente, más eficiente y confiable y, sobre todo, más capaz de utilizar bien los recursos
disponibles para atender rápida y eficazmente las necesidades de la comunidad.
Este documento es el Plan Estratégico para abordar este proceso de modernización. En él se
muestra una visión clara del sistema de adquisiciones que el país desarrollará en los próximos
cinco años y se describen las 10 estrategias básicas para lograrlo. Será indispensable elaborar y
poner en marcha planes de acción específicos en cada una de las estrategias establecidas.
La elaboración del Plan se ha nutrido de un estudio en profundidad de la experiencia internacional
en los países más avanzados del mundo y ha contado con los análisis, reflexiones y propuestas de
muy diversos miembros de la comunidad nacional, incluyendo a las entidades de control, gremios
y cámaras de la producción, organismos compradores, y organizaciones ciudadanas. La ejecución
contará seguramente con el apoyo de todos ellos para que se convierta en un gran propósito
nacional destinado a avanzar significativamente en la construcción de un mejor país para todos los
dominicanos.
Este Plan Estratégico para la Modernización de las Adquisiciones Públicas es parte del Plan
Estratégico Institucional de la Secretaría de Estado de Hacienda y coincide plenamente en sus
objetivos de garantizar a los habitantes de la República Dominicana que sus recursos serán
empleados del mejor modo para lograr el mayor impacto posible con cada inversión realizada y de
este modo optimizar la gestión de todo el Estado.
Santo Domingo, diciembre de 2009
Las adquisiciones del Gobierno en la República Dominicana
Una de las funciones más importantes dentro de
nuestro gobierno es la contratación pública, porque
ella es la responsable de convertir el presupuesto
en bienestar y desarrollo, de modo que es una base
fundamental del buen gobierno.
Esta función representa aproximadamente el 40%
del presupuesto del gobierno y alrededor del 20%
del total de nuestra economía nacional.
La experiencia internacional ha sido que las adquisiciones públicas mal administradas dan
lugar a serios problemas de ineficiencia y corrupción. Por el contrario, si las adquisiciones
públicas son bien gestionadas, dan lugar a servicios más eficaces para la comunidad,
mayor crecimiento económico y fortalecimiento de
la confianza pública en su gobierno.
Se estima que un ahorro de sólo el 1% en la
contratación pública en la República Dominicana
sería igual a 3.4 mil millones de pesos. Esos ahorros
pueden utilizarse para ampliar los servicios
comunitarios existentes y para construir nueva
infraestructura que apoye el desarrollo económico y
el empleo.
¿Qué son las adquisiciones públicas?
Adquisiciones públicas se refieren al sistema de leyes, reglamentos, políticas, directrices y
orientaciones, procedimientos, transacciones y decisiones oficiales mediante los cuales se
decide como son gastados los fondos del Estado.
Estas bases, procesos y decisiones definen qué empresas son seleccionadas para ser
proveedores de los gobiernos, la forma del contrato, la manera como el contrato es
planificado y gestionado, y si el gobierno está consiguiendo el mejor valor por el dinero
invertido. Estas bases, procesos y decisiones también determinan si los fondos se utilizan
oportunamente o si las prioridades se ven sometidas a retrasos importantes.
La experiencia internacional muestra que esta actividad es propensa a la corrupción, la
ineficiencia y el desperdicio, a menos que sea organizada y administrada con criterios muy
sólidos y de alta calidad profesional. El sistema de adquisiciones públicas a menudo es
muy poco coordinado entre las dependencias del mismo gobierno, de modo que dos
entidades pueden tener contratos diferentes con distintos precios para el suministro de
un mismo bien o servicio, como por ejemplo combustible para vehículos automotores,
papel para impresora o pasajes aéreos. También es común que el marco normativo sea
interpretado de manera diferente por las diversas instancias gubernamentales e incluso
por distintos funcionarios dentro de una misma entidad. Esto provoca confusión e
ineficiencia y reduce la transparencia. La experiencia muestra también que es común que
los funcionarios que toman decisiones sobre gastos de muchos miles de millones de pesos
tengan poca experiencia fuera de sus propias compras personales y un mínimo
entrenamiento profesional.
La experiencia internacional muestra también que los sistemas de adquisiciones públicas
profesionalmente organizados y administrados fortalecen significativamente el
crecimiento económico y los servicios del Estado a la comunidad, en particular los de
salud, educación, energía eléctrica y transporte. La diferencia entre una buena y una mala
contratación pública puede ser tanto como 30% o 40% de los costos de los programas y
proyectos. Administrada profesionalmente, la contratación pública también contribuye a
la confianza de la comunidad en su gobierno, mientras que su manejo inadecuado, poco
transparente o políticamente sesgado es el principal factor de descontento y desconfianza
en la gestión pública.
Visión de las adquisiciones públicas deseables
La visión del Gobierno sobre las adquisiciones públicas en la República Dominicana es
pasar de un conjunto de procesos administrativos descoordinados, ineficientes y muy
largos a un sistema estratégico de alta calidad, capaz de responder a las prioridades del
Gobierno y dedicado a garantizar la mejor calidad de servicios a la comunidad y el
crecimiento económico de nuestro país.
La meta del Gobierno –compartida por todos los sectores de la sociedad– es lograr que los
recursos disponibles se conviertan en servicios e infraestructura de alto impacto en la vida
de los ciudadanos mediante un sistema de adquisiciones públicas que garantice el mayor
beneficio posible por la inversión realizada, en plazos razonables, con máxima eficiencia y
con todos los procesos claros y transparentes.
Esta visión se basa en la experiencia más respetada en el mundo. Ella reconoce que una
buena contratación pública requiere un sistema único, previsible y estable, alta eficiencia,
transparencia y garantía de competencia, mediante procesos operados por funcionarios
especializados, y todo ello soportado por un marco legal y un conjunto de orientaciones
efectivas y adaptables a los cambios del mercado y la tecnología.
Las estrategias que se plantean en este plan están basadas en los principios
fundamentales internacionalmente reconocidos para lograr sistemas eficientes y
transparentes de adquisiciones públicas, selección competitiva de proveedores,
funcionarios que rindan cuentas por los resultados y los mejores resultados para la
comunidad.
Esta visión corresponde al sistema de adquisiciones públicas que el Gobierno se
compromete a impulsar y que será construido con la participación de toda la sociedad. Su
implementación se traducirá en importantes beneficios para la comunidad, en el
mejoramiento de nuestra economía y en el fortalecimiento de la posición internacional de
la administración pública Dominicana.
El nuevo Sistema de Adquisiciones
Dentro de la República Dominicana recientemente hemos dado los primeros pasos para
fortalecer la contratación pública con la creación de la Dirección General de
Contrataciones Públicas y la aprobación de una nueva ley de adquisiciones. Tanto la nueva
ley como la Dirección General de Contrataciones Públicas han proporcionado bases sólidas
para la modernización del sistema de adquisiciones estatales de nuestro país y, por ende,
para el mejoramiento de la administración pública dominicana.
La experiencia internacional muestra que estas reformas legislativas e institucionales son
sólo el comienzo. El Gobierno está comprometido en construir con base en estos pasos
iniciales una segunda fase de la reforma de las adquisiciones públicas.
Estamos listos para fortalecer comenzar a garantizar que los gastos de las entidades
públicas están correctamente autorizados en el marco de una sólida planificación y que se
destinan a proyectos y programas aprobados. Lograremos también que las adquisiciones
de cada organismo estén estrictamente coordinadas y alineadas con las prioridades
nacionales. Los procesos de adquisición de cada entidad estarán coordinados con el
sistema de presupuesto, de modo que las prioridades no se retrasen, los contratos y
pagos se ejecuten oportunamente y los fondos asignados por el presupuesto puedan ser
gastados durante el ejercicio presupuestario.
Este Plan Estratégico contiene los aspectos esenciales que orientarán a todos los
dominicanos, tanto del sector público como del sector privado y la comunidad para
abordar la segunda fase de modernización de las adquisiciones públicas en la perspectiva
de la visión planteada.
Los grandes objetivos
Los objetivos a largo plazo de este Plan Estratégico corresponden a las aspiraciones de
todos los dominicanos respecto de las adquisiciones públicas. Son los siguientes:
El horizonte de este plan para lograr estos objetivos irrenunciables es de cinco años. Este
plazo requiere la obtención de metas graduales. Las metas grandes metas cuantitativas
para los próximos tres años son las siguientes:
Para lograr los objetivos y metas planteados, la Dirección General de Contrataciones
Públicas deberá realizar una planificación operativa rigurosa en cada una de las estrategias
que se analizan adelante, basada en metas anuales de resultado. También será necesario
que todos los organismos públicos coordinen sus actividades de adquisición según las
pautas trazadas por la Dirección General de Contrataciones y en el marco de los sistemas
tecnológicos que adelante se proponen. Será indispensable también una extraordinaria
capacitación de todos los funcionarios vinculados a la dirección y gestión de las
adquisiciones públicas.
Estandarizar los documentos de contratación para todas las entidades
Poner en funcionamiento un sistema electrónico para las adquisiciones
Poner en marcha los primeros 5 Convenios Marco para todo el Estado
Incrementar en 30% el número de proveedores del Estado, con énfasis en MiPyMEs
Garantizar que al menos el 80% del presupuesto de adquisiciones se ejecuta en el año fiscal
Este Plan también asegurará beneficios para las empresas que suministran sus productos y
servicios para Estado. A todos ellos se asegurará competencia limpia y plena transparencia.
Además se beneficiarán con la garantía de eficiencia mediante la estandarización de
documentos y procesos, la reducción de costos mediante el uso de nuevas tecnologías y la
mayor oportunidad en los pagos. Los beneficios llegarán tanto a las grandes empresas
como a las microempresas, pequeñas y medianas empresas, aprovechando las ventajas
competitivas, la productividad y la innovación de cada una de ellas.
Las estrategias
Este plan proporciona, por vez primera en el país, un programa para simplificar los
procesos de contratación y ejecución de proyectos, desarrollar tecnologías para las
adquisiciones públicas, implementar nuevas modalidades de contratación tales como
contratos marco y llevar a cabo una planificación efectiva de la contratación para apoyar
mejor la ejecución del presupuesto y las prioridades nacionales.
Las estrategias del Plan se presentan en la figura siguiente:
Sistema Único Nacional
Estandarización
Coordinación con el Presupuesto
Fortalecimiento de la oferta
Agregación de la demanda
Gerencia de Contratos
Información Pública
Adquisiciones Electrónicas
Profesionalización
Control
Estrategias
Estas estrategias son coherentes con las mejores prácticas internacionales. Para lograrlas
se requiere un sólido liderazgo central y, a la vez, el compromiso de todos los organismos
públicos, los proveedores y la ciudadanía.
1. Un Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas
Situación actual. Uno de los grandes problemas que tiene el Sistema de Adquisiciones
Públicas de la República Dominicana es su dispersión, pues en el pasado no tuvo una
orientación unificada y cada entidad pública contrata según su propio criterio y su propias
reglas y procedimientos. Esta dispersión atenta contra la transparencia porque impide
examinar la contratación de cada entidad y hacer comparaciones. La dispersión es además
una muestra de ineficiencia, pues cuando hay diversos modos de adquirir lo mismo, uno
de ellos es mejor que los demás y por tanto debería ser adoptado para todas las
entidades.
Visión objetivo. Se establece un Sistema Único Nacional de adquisiciones Públicas,
orientado bajo criterios comunes. En este Sistema, todas las entidades públicas en todo el
país realizarán sus adquisiciones de todos los bienes y servicios de la misma manera y con
similares procedimientos. Por tanto, cada tipo de bien, servicio u obra se adquirirá igual y
con los mismos requisitos en todas las entidades. Cada organismo podrá decidir qué
adquiere según sus prioridades y necesidades, pero se regirá por las mismas reglas y
actuará en el mismo sistema informático de adquisiciones públicas. Habrá orientaciones
comunes, un sistema integrado y un conjunto único de indicadores para la rendición de
cuentas.
Áreas de intervención. Para el establecimiento del Sistema Único Nacional de
Adquisiciones actuaremos esencialmente en los siguientes aspectos:
a. Mismas reglas. Será definido un reglamento único para todas las adquisiciones
públicas, basado en lo mejor de los reglamentos y pautas actualmente existentes en
distintas entidades.
b. Portal Único de Adquisiciones. Todas las compras
del Estado se realizarán a través de
ComprasDominicana, que se fortalecerá como
portal interactivo único del Estado Dominicano
para adquisiciones públicas. Toda la gestión e información sobre adquisiciones
públicas estará vinculada al portal.
c. Ente Director de Adquisiciones. Se fortalecerá la Dirección General de Contrataciones
públicas para que desarrollo las siguientes funciones principales: i) definir las políticas
y estrategias generales del Estado Dominicano en materia de adquisiciones públicas; ii)
concertar e impulsar lineamientos de operación y manuales operativos; iii) definir
estándares de procedimientos y de documentos para adquisiciones; iv) realizar el
monitoreo general de las adquisiciones públicas y el control de calidad (eficiencia,
transparencia, competencia, calidad-precio) del sistema; v) rendir cuentas a la
sociedad sobre el avance del Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas y sobre
el cumplimiento de los objetivos propuestos; vi) evaluar el desempeño de las oficinas
de adquisiciones y de los proveedores; vii) crear mecanismos de medición que
permitan informar sobre la gestión del Sistema, y en particular, quién compra qué de
quién y a qué precio; viii) realizar el diseño de nuevas modalidades de adquisición
acordes con la evolución de las necesidades, los mercados y la tecnología; ix)
promover la realización de adquisiciones integradas (convenios marco); y x) diseñar e
impulsar las actividades para la profesionalización del personal de adquisiciones y los
mecanismos de acreditación de funcionarios y oficinas de adquisiciones.
2. Estandarización de Procesos y Documentos de Adquisición
Situación actual. Actualmente no hay una política sobre lo que el Estado compra, de
manera que las entidades deciden los bienes y servicios que adquieren sin referencias
técnicas generales. Por esta razón hay en la dotación de los organismos públicos
diversidad de muebles, útiles corrientes de oficina o automóviles de uso ordinario.
Adicionalmente se observa que para un mismo bien o servicio, los procesos de selección
de proveedores, los requisitos exigidos, los criterios de calificación o las cláusulas de los
contratos cambian según la inventiva de cada entidad. Esta falta de estandarización tiene
un enorme impacto en la ineficiencia, la falta de transparencia, la complicación de
procesos que podrían ser simples, la eliminación de la competencia y los riesgos de
corrupción.
Visión objetivo. Lograr un sistema de adquisiciones con alto grado de estandarización, en
el cual el sector público define técnicamente lo que le conviene adquirir y cada tipo de
bien o servicio se adquiere de la misma manera, con los mismos requisitos y criterios, y
con los mismos documentos y condiciones. Estos estándares serán diseñados bajo
criterios técnicos comprobados, que permitan evitar la improvisación o el
direccionamiento.
Áreas de intervención. Para avanzar en el ámbito de la estandarización, hemos previsto
actuar en los siguientes aspectos principales:
a. Política sobre “Qué compra el Estado”. El gobierno nacional definirá los tipos de bienes
y servicios más apropiados para las actividades comunes (no especializadas) de los
organismos y entidades del sector público, como por ejemplo, artículos de oficina,
artículos de cafetería y aseo, mobiliario, vehículos, seguros. Los avances en este campo
incrementarán la eficiencia y transparencia del sistema, así como su capacidad de
negociación para mejorar la calidad y reducir los precios.
b. Manuales sobre “Cómo compra el Estado”. También se
definirá la modalidad más adecuada de adquisición para
las principales categorías de bienes y servicios, de
acuerdo con las mejores prácticas disponibles. Esta
definición implicará entonces instructivos que digan:
“así se adquieren (seguros, servicios de vigilancia,
inmuebles construidos, etc.”). Estos manuales de
procedimiento definirán los pasos requeridos en cada
caso y los plazos máximos en cada uno de esos pasos.
Definirán también las responsabilidades y procedimientos para realizar la
administración de los contratos desde su iniciación hasta la entrega final y también las
características de las garantías requeridas durante la ejecución y después de la
entrega.
c. Estándares de catalogación. Adoptaremos para todo el sector público dominicano un
catálogo de bienes y servicios acorde con las prácticas internacionales. Este catálogo
permitirá hacer comparaciones de precios y unificar los indicadores para la entrega de
informes sobre las adquisiciones públicas.
d. Estándares de calificación de propuestas. Serán unificados los criterios de calificación
de propuestas por tipos de bienes y servicios y por modalidades de contratación, para
evitar los riesgos de subjetividad o direccionamiento.
e. Estándares de documentos. También serán definidas las características que deberán
tener los documentos de licitación y las convocatorias de las adquisiciones menores,
los formatos para la presentación de propuestas y los contenidos de los contratos de
las adquisiciones públicas, para evitar requisitos o condiciones que conllevan riesgos
de corrupción, limitación de la competencia o pérdida de transparencia.
La Dirección General de Contrataciones Públicas trabajará con las principales oficinas de
adquisiciones para desarrollar las políticas y estándares antes mencionados. Esta iniciativa
servirá para racionalizar los procesos, elevar la eficiencia y aumentar la transparencia. Los
manuales de operación serán simples y estarán disponibles en línea, tanto para los
funcionarios responsables de las adquisiciones como para los proveedores y la comunidad
en general.
3. Coordinación entre el Presupuesto y el Sistema de Adquisiciones
Situación actual. Tenemos una grave separación entre la gestión de adquisiciones y la del
presupuesto. Los planes de adquisiciones son débiles e inoperantes y no consultan la
situación presupuestal, mientras que paralelamente la asignación del presupuesto tiende
a hacerse más con base en los comportamientos históricos que en análisis de las
prioridades de adquisición y la mejor oportunidad para realizarlas. Algunas entidades
inician procesos de contratación sin disponer de los recursos presupuestales y es
frecuente que los pagos a los proveedores tengan retrasos. Todo ello redunda en grandes
fallas de eficiencia, mayores riesgos de corrupción y un gran incremento de los precios
pues los proveedores incluyen en ellos los costos del peor escenario de pagos. Las
pequeñas y medianas empresas no pueden ser proveedoras del Estado porque las
demoras en el pago afectan sensiblemente la rotación de su capital, que depende
esencialmente de sus ingresos por ventas.
Visión objetivo. Lograremos que la
planificación de las adquisiciones
se base en las prioridades de
desarrollo y en las disponibilidades
presupuestales y que, a su vez, la
asignación presupuestal consulte
los planes de adquisiciones de las
entidades. De esta manera se
logrará simultáneamente una
planificación estratégica de las
adquisiciones y una mejor
ejecución del presupuesto en un
ambiente de responsabilidad y
rendición de cuentas. Sobre estas
bases podrá garantizarse que el
pago a los proveedores se realice a
más tardar en 30 días.
Áreas de intervención. La articulación entre adquisiciones y presupuesto incluye las
siguientes intervenciones principales:
a. Planificación de adquisiciones y de presupuesto. La Dirección General de
Contrataciones Públicas trabajará con las autoridades de presupuesto para desarrollar
orientaciones, procedimientos y formatos que garanticen una adecuada planificación
de las adquisiciones integrada con el proceso presupuestario. Los planes de
adquisiciones de las entidades serán la base para la elaboración del presupuesto
mediante un proceso interactivo entre las autoridades de cada entidad y las de
Hacienda. Como resultado, los planes de adquisiciones estarán acompañados de un
plan de ejecución presupuestal que garantizará adquisiciones oportunas y pagos a
tiempo. Este nuevo enfoque comenzará a operar en 2011
b. Difusión de los planes de adquisición. Los planes de adquisición de las entidades
públicas serán divulgados para que los proveedores sepan qué demandará el Estado y
en qué momento de cada período presupuestal y para que la Tesorería pueda realizar
las correspondientes previsiones de pago
c. Control sobre el cumplimiento de los planes de adquisiciones. La Dirección General de
Contratación Pública realizará un monitoreo del grado de cumplimiento de los planes
de adquisiciones, creando una escala de calidad y eficiencia de las adquisiciones en los
organismos públicos. La calidad de la ejecución de los planes será tenida en cuenta
para las siguientes asignaciones presupuestales.
d. Pagos oportunos. Los dos procesos anteriores permitirán que se garantice que el pago
a los proveedores del Estado se realice a más tardar en 30 días después de la entrega
del respectivo bien o servicio. La garantía de este plazo redundará en un incremento
sustancial del número de proveedores que compiten por venderle al Estado, en una
gran reducción de los precios a los que el Estado compra y en mejores condiciones
para que las pequeñas y medianas empresas se vinculen a las adquisiciones públicas.
4. Fortalecimiento de las Capacidades de la Oferta
Situación actual. Las adquisiciones públicas no están contribuyendo al fortalecimiento de
las empresas nacionales y de la economía nacional. En la práctica existen barreras para
que las empresas nacionales puedan participar, especialmente si son pequeñas y
medianas. Esas barreras incluyen requisitos innecesarios, procedimientos excesivamente
complejos, criterios excluyentes y falta de políticas que aprovechen las ventajas
competitivas de diferentes tamaños de empresa. Los proveedores que se sienten
injustamente perjudicados o discriminados no encuentran mecanismos expeditos para
interponer sus recursos de apelación. Son muy generalizadas las adquisiciones públicas
que no se someten a procesos competitivos de selección del proveedor o proveedores.
Visión objetivo. Se aplicará el criterio de que todas las adquisiciones públicas sean
competitivas salvo excepciones esporádicas y públicamente justificadas. Se logrará que las
adquisiciones públicas contribuyan al desarrollo de las empresas dominicanas, fortalezcan
sectores estratégicos y faciliten la participación de pequeñas y medianas empresas. Por
tanto, las empresas privadas tendrán interés en venderle al Estado. Aumentará
considerablemente el número de empresas dominicanas participantes en los procesos de
selección, a la vez que se duplicará el número de los proveedores que tienen contratos
con el Estado, reduciendo significativamente la concentración que se observaba en
algunos sectores. Se creará un Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas para
tramitar en primera instancia los recursos de apelación.
Áreas de intervención. Serán las siguientes:
a. Concertación. Se establecerá un Consejo de Concertación sobre las Adquisiciones
Públicas, presidido por el Director General de Contratación Pública e integrado por
representantes de los gremios y cámaras de
empresarios, responsables de las entidades
públicas con mayor volumen de
adquisiciones y representantes de
organizaciones ciudadanas que vigilan la
contratación pública.
b. Simplificación y unificación del registro de
proveedores. Habrá un solo Registro de
Proveedores para todo el sector público, que será de inscripción gratuita y no exigirá a
los particulares aportar información que el Estado ya tiene (como información fiscal).
El registro establecerá los sectores de interés para el inscrito. Se eliminarán los
registros particulares de entidades.
c. Eliminación de barreras de participación. Los manuales sobre “cómo compra el
Estado” (Estrategia 2) buscarán eliminar restricciones de participación innecesarias
asociadas a requisitos excesivos de tamaño de empresa, experiencia, composición o
capital.
d. Ampliación de la competencia. Se hará un monitoreo estricto del número de
participantes en los procesos de selección y del grado de concentración de las
adjudicaciones en cada sector, buscando primer el incremento de la participación y la
competencia. Se adelantará una campaña para estimular el interés de las empresas
nacionales en las adquisiciones públicas.
e. Garantías para los proveedores que deseen interponer protestas. Se creará un
Tribunal Administrativo de Contratación Pública que resolverá en primera instancia, en
mínimo plazo, con base en pruebas y de acuerdo con las normas vigentes, los recursos
de apelación interpuestos por los proveedores que consideren que fueron lesionados
en los procesos de selección, adjudicación o ejecución de contratos.
f. Exclusión de proveedores sancionados. Se hará un listado público de los proveedores
del Estado que sean sancionados por las autoridades competentes por incumplimiento
de sus obligaciones y, que por tanto, sean inhabilitados para proveer al Estado. De
este modo se protegerán de prácticas indebidas el propio Estado y los demás
proveedores.
g. Combinación de adquisiciones a grandes y pequeños proveedores. Las políticas de
“Qué compra el Estado” y los manuales de “Como compra el Estado” (ver estrategia
2), incorporarán adquisiciones en grande y en pequeña escala, en Santo Domingo y en
resto del territorio nacional, buscando promover la actividad económica y aprovechar
las ventajas competitivas de todo tipo de proveedores (grandes y pequeños, de capital
y de provincia). De este modo se verán especialmente favorecidas las pequeñas y
medianas empresas.
5. Agregación de la Demanda Pública
Situación actual. En gran parte de sus procesos de contratación, las entidades públicas
adquieren los mismos bienes y servicios
que otras, pero lo hacen
atomizadamente, perdiendo las
posibilidades de agrupar la demanda
para garantizar impactos positivos sobre
el mercado y a la vez obtener mejores
condiciones de calidad y precio.
Visión objetivo. La magnitud de las
adquisiciones públicas examinada al
comienzo será utilizada –como ocurre en otros países– para desarrollar algunas industrias
prioritarias y potenciar la capacidad de negociación del Estado para obtener mejores
precios y calidades. El eje de la estrategia será la realización de “Convenios Marco”, que
son la modalidad más utilizada en los países desarrollados, mediante los cuales en un solo
proceso de licitación se escogerá a un grupo de proveedores que durante un período
establecido sean los responsables de proporcionar ciertos bienes y servicios comunes a
todas las entidades públicas (como papel, combustibles, llantas, pasajes aéreos, seguros,
etc.). Las entidades públicas podrán solicitar tales bienes y servicios a esos proveedores de
manera directa, sin necesidad de realizar ellas mismas procesos de licitación. De este
modo las adquisiciones públicas de bienes y servicios comunes serán más ágiles y
transparentes, obtendrán mejores precios, tendrán menores costos de operación y
mantenimiento, minimizarán los costos de almacenamiento y distribución, y asegurarán
mejor valor por la inversión realizada. Los Convenios Marco incorporarán a grandes
proveedores (que tienen ventaja para grandes volúmenes) y a pequeños proveedores
(que tienen ventaja para entregas inmediatas de pequeños volúmenes en todo el
territorio del país). Se prevé que en tres años se harán por Convenios Marco el 35% de las
compras públicas y en cinco años el 50%.
Áreas de intervención. Se prevén dos conjuntos de acciones interrelacionadas:
a. Unidad de Convenios Marco. La Dirección General de Contratación Pública creará una
Unidad de Convenios Marco que pondrá a disposición de las entidades estatales una
amplia gama de convenios marco para agilizar la contratación y reducir sus costos. La
Unidad estará integrada por funcionarios con capacitación especializada en Convenios
Marco y en contacto con la experiencia internacional disponible. Para la preparación
de cada nuevo Convenio Marco, la Unidad contará con el apoyo de expertos en las
características de la oferta y la demanda de cada mercado específico.
b. Monitoreo de Convenios Marco. Los Convenios Marco requieren un monitoreo
especializado que examine su desempeño, identifique sus impactos de mercado y
proponga los ajustes necesarios. La Dirección General de Contrataciones Pública
creará la función de monitoreo de Convenios Marco, con independencia de la Unidad
Especializada en su promoción y desarrollo.
6. Gerencia de Contratos
Situación actual. En nuestro país ha sido tradicional concentrar el esfuerzo de las
adquisiciones públicas en la fase de selección de proveedores (la etapa de contratación),
pero prestar poca atención a la fase de ejecución. Por esta razón, carecemos de
mecanismos adecuados para supervisar la ejecución de los contratos, de indicadores para
informar sobre su avance, de procedimientos formales para realizar los ajustes que
resulten necesarios y de escenarios para facilitar la resolución de diferencias o conflictos
que eventualmente se presenten.
Visión objetivo. Crearemos procedimientos formales para la gerencia y supervisión de la
ejecución de los contratos y para la resolución de diferencias.
Áreas de intervención. El desarrollo de esta estrategia implicará acciones en las siguientes
áreas:
a. Manuales de ejecución de contratos. Se elaborarán
manuales para orientar la ejecución de los contratos, que
incluyan una clara definición de responsabilidades de
supervisión e inspección, mecanismos para realizar el
control de calidad, procedimientos de aceptación y
recepción de los bienes o servicios contratados, métodos
para la realización de enmiendas y ajustes, y criterios para
el uso de las garantías. Comenzaremos con los manuales
relativos a obras públicas, considerando el avance logrado
en este campo por la Secretaría de Obras Públicas y
Comunicaciones.
b. Información de avance de contratos. Los aspectos principales relativos a la ejecución
de los contratos se harán públicos en ComprasDominicana mediante un conjunto de
indicadores que informarán a la comunidad sobre el estado y avance de cada uno de
ellos. Estos indicadores serán utilizados también para conciliar la ejecución con la
programación presupuestaria, para la realización de los pagos y para el ejercicio del
control.
c. Mecanismos de resolución de controversias en la ejecución contractual. Impulsaremos
procedimientos justos y ágiles de solución de las disputas que eventualmente surjan
durante la ejecución de los contratos. Estos darán especial importancia a los
mecanismos de resolución alternativa de conflictos contractuales tales como la
conciliación y el arbitraje.
7. Información Pública
Situación actual. La primera garantía de transparencia y el soporte de eficiencia de un
sistema de adquisiciones públicas es la disponibilidad de información y la posibilidad de
utilizarla para conocer el comportamiento del sistema y analizar su desempeño. En
nuestro país hemos dado un primer paso muy importante en esta dirección con la
operación de ComprasDominicana, que contiene información sobre muchos de los
procesos de compras, el registro de proveedores, las normas aplicables y algunas
estadísticas de desempeño publicadas mediante boletines periódicos.
Visión objetivo. Lograremos que ComprasDominicana tenga la totalidad de la información
de las adquisiciones de todo el sector público dominicano, que incluya las políticas,
manuales y estándares previstos en la estrategia 2, que presente en detalle cada proceso
de adquisición desde su planificación hasta su ejecución y finalización, que amplíe sus
boletines con un conjunto de indicadores de desempeño y eficiencia del sistema, y que
facilite a cualquier ciudadano realizar cruces de información y análisis comparativos en
materia de precios, cantidades, calidades y plazos de los procesos de adquisición
estatales. ComprasDominicana permitirá además que cualquier ciudadano reciba en su e-
mail la información de su interés mediante un sencillo mecanismo de registro en línea.
Área de intervención. Para la ejecución de esta estrategia se realizará una ampliación
sustancial de los servicios de información del Portal ComprasDominicana a la luz de las
mejores prácticas disponibles en portales europeos y asiáticos.
8. Soporte Tecnológico para las Adquisiciones
Situación actual. Aunque la República Dominicana dispone ya de su portal de
adquisiciones públicas, este es meramente informativo y los procesos de adquisición se
realizan de manera manual y en papel en casi todo el sector público. Estos procesos
manuales son menos transparentes y menos abiertos a la competencia, no permiten una
adecuada interacción entre el sistema de adquisiciones y el sistema de presupuesto, son
más difíciles de controlar por los organismos especializados y por la ciudadanía y tienen
por tanto mayores riesgos de corrupción. Nuestro país está atrasado frente muchos países
que cuentan ya con sus sistemas de e-GP (sigla en inglés de Electronic Government
Procurement o Adquisiciones Gubernamentales con Soporte Electrónico).
Visión objetivo. Al igual que los países más avanzados, la República Dominicana contará
con un sistema electrónico para la gestión de todas las operaciones relacionadas con las
adquisiciones públicas, para todas las entidades estatales y con cobertura en todo el país.
Este sistema tendrá interfases interactivas con el Sistema Integrado de Gestión Financiera
(SIGFE).
Áreas de intervención. El Sistema Integrado de Gestión Adquisiciones Públicas desarrollara
gradualmente las siguientes funcionalidades:
a. e-Planificación de Adquisiciones. Soporte para la planificación de adquisiciones según
prioridades, cantidades, fechas tentativas y valores estimados. Estará interconectado
con el SIGEF
b. e-Registro de Compradores y de Proveedores. Incluye el registro de dependencias y de
funcionarios habilitados para realizar adquisiciones según su nivel de autorización, el
registro de proveedores (que será simplificado) y el listado de inhabilitados (estos dos
últimos componentes están ya en operación.
c. e-Licitaciones. Incluye programas transaccionales para la publicación de anuncios de
licitación, elaboración de pliegos, download gratuito de pliegos, elaboración de
propuestas, upload de propuestas, urna electrónica, actas de apertura, apoyo a la
evaluación de propuestas y elaboración de contratos.
d. e-Adquisiciones Menores. Incluye apoyo electrónico para las convocatorias, la
presentación de propuestas y la elaboración de contratos.
e. e-Convenios Marco. Desarrolla el componente de gestión de órdenes de compra a los
proveedores habilitados en los Convenios Marco, así como el mecanismo de
monitoreo general de cada convenio.
f. e-Gerencia de Contratos. Incorpora formas para la elaboración de informes de avance
y recepción, así como procedimientos electrónicos para el seguimiento físico,
financiero (integrado con el SIGEF), de impacto, de operación post-entrega y de
garantías.
9. Profesionalización de los Funcionarios y las Oficinas de Adquisiciones
Situación actual. Las adquisiciones públicas son realizadas por funcionarios no formados
específicamente en este campo o con entrenamiento únicamente en aspectos
normativos. Las adquisiciones complejas no son realizadas por expertos especializados en
este campo. Todas las oficinas de compras pueden realizar cualquier proceso de
adquisición, independientemente de su complejidad.
Visión objetivo. En un plazo de tres años, los funcionarios que trabajen en adquisiciones
públicas tendrán credenciales académicas que acrediten su idoneidad en este campo.
Paralelamente, se desarrollará y pondrá en funcionamiento un sistema de acreditación de
las oficinas de adquisición de las entidades públicas.
Áreas de intervención.
a. Formación y acreditación de especialistas en adquisiciones públicas. La Dirección
General de Contrataciones Públicas en coordinación
con el Centro de Capacitacion en Politica y Gestion
Fiscal (CAPGEFI) dará los pasos necesarios para la
profesionalización de los funcionarios que operan las
adquisiciones públicas. Para ello promoverá una
amplia oferta de cursos brindados por instituciones
académicas que incluyan formación en los principios
de adquisiciones, conocimiento de los mercados y los
ambientes de negocios, sensibilidad con los resultados
operacionales de las entidades en las que trabajan y
conocimiento de los avances mundiales en materia de
adquisiciones públicas. Los cursos acreditarán al
menos, tres niveles graduales de formación:
adquisiciones comunes, adquisiciones complejas y
dirección de adquisiciones. Los cargos para
funcionarios de adquisiciones tendrán perfiles definidos que implique haber obtenido
la acreditación correspondiente.
b. Acreditación de las unidades de adquisiciones de las entidades públicas. La Dirección
General de Contrataciones Públicas establecerá los requisitos de acreditación de las
oficinas de compras para poder realizar adquisiciones comunes, adquisiciones
complejas y adquisiciones estratégicas. Estos requisitos incluirán requerimientos de
personal especializado, experiencia, niveles de cumplimiento con los planes de
adquisiciones y recursos tecnológicos. La acreditación estará operando en 2012.
10. Fortalecimiento del Control
Situación actual. La Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas están
haciendo un gran esfuerzo de modernización, pero este proceso apenas comienza a llegar
a las adquisiciones públicas. El control interno se concentra especialmente en aspectos
numérico legales y el control externo aún no es sistemático. Ambas modalidades de
control están atrasadas en recursos informáticos, lo cual les impide utilizar técnicas
modernas de auditoría y control. La vigilancia ciudadana de las adquisiciones públicas es
aún incipiente.
Visión objetivo. Los sistemas de control serán fortalecidos. El control interno tendrá
enfoque de riesgo para prevenir errores y abusos, mientras que el externo utilizará las
técnicas modernas de control inteligente. Paralelamente, el Gobierno promoverá la
vigilancia ciudadana de las adquisiciones públicas.
Áreas de intervención. Los tres ejes del control se fortalecerán así:
a. Control interno. Bajo la dirección de la Contraloría General de la República, el control
interno se concentrará en el análisis permanente de los factores de riesgos que
afectan a las adquisiciones públicas, para generar recomendaciones de fortalecimiento
de la gestión y acciones preventivas de la corrupción incluyendo requisitos para pagos.
Las auditorías internas vigilarán también el cumplimiento de los planes de
adquisiciones.
b. Control Externo. La Cámara de Cuentas avanzará hacia la implantación de sistemas
informáticos que le permitan realizar un control inteligente, invisible y permanente de
las adquisiciones públicas. Este nuevo sistema de control interno no solamente mirará
cada proceso de contratación de manera aislada sino que hará cruces de información
para analizar la eficiencia e impacto de los procesos y para facilitar la detección de
casos de fraude y corrupción.
c. Control Ciudadano. El Gobierno Nacional busca que las estrategias descritas, y muy
especialmente la relacionada con la disponibilidad de información pública (estrategia
7) fomenten el control ciudadano de las adquisiciones estatales. Para el efecto se
enfatizarán los esfuerzos para producir y publicar indicadores de eficiencia y
desempeño, lograr que toda la información de adquisiciones esté a la vista de los
ciudadanos y facilitar a éstos la posibilidad de hacer cruces y análisis comparado con la
información de las bases de datos. Adicionalmente, La Dirección General de
Contratación Pública entregará un reporte anual sobre “quien compra qué de quien”.
Ejecución de este Plan Estratégico
1. Mesa de Coordinación
La Secretaría de Hacienda y la Dirección General de Contrataciones Públicas crearán una
mesa de coordinación del proceso de reforma de las adquisiciones públicas, presidida por
el Director General de Contrataciones Públicas e integrada por funcionarios de alto nivel.
Esta mesa de coordinación se reunirá al menos una vez al mes para examinar los avances
del proceso y brindar las orientaciones requeridas.
La mesa de coordinación aprobará un plan de trabajo detallado y un calendario específico
para desarrollar cada una de las 10 estrategias descritas. Será también su responsabilidad
construir el consenso y obtener los apoyos necesarios para adelantar este plan de
modernización.
2. Grupos de trabajo
La mesa de coordinación aprobará también la creación de grupos de trabajo en cada
estrategia y definirá para cada uno de ellos sus objetivos, composición, responsabilidades
de coordinación y cronograma básico de entregas. Los grupos de trabajo contarán con la
participación de funcionarios de distintas secretarías y entidades, así como colaboradores
externos.
Durante el primer semestre de 2010 comenzarán a trabajar los grupos de trabajo
correspondientes a las siguientes 5 estrategias:
Estandarización de procesos y documentos de adquisición.
Coordinación entre el presupuesto y el sistema de adquisiciones.
Agregación de la demanda pública (Convenios Marco).
Soporte tecnológico para las adquisiciones.
Profesionalización de los funcionarios y las oficinas de adquisiciones.
En el segundo semestre de 2010 serán establecidos los grupos de trabajo
correspondientes a las otras cinco estrategias:
Integración del Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas.
Fortalecimiento de las capacidades de la oferta.
Gerencia de contratos.
Información pública.
Fortalecimiento del control.
Los grupos de trabajo entregarán mensualmente un informe de avance a la mesa de
coordinación. Los grupos de trabajo contarán con el apoyo presupuestal y logístico de la
Dirección General de Contrataciones Públicas. Los funcionarios que los integren serán
descargados parcialmente de sus otras responsabilidades.
3. Plan de comunicaciones
La Dirección General de Contrataciones Públicas se hará cargo de un plan de
comunicaciones para promover la comprensión y apoyo al proceso de modernización por
parte de las secretarías y entidades públicas, los proveedores y la comunidad en general.
El plan de comunicaciones insistirá en los grandes retos de cambio y los avances logrados,
utilizando para ello indicadores de transparencia, eficiencia y ahorro.
4. Encuesta de percepciones
La Dirección General de Contrataciones Públicas promoverá la realización de una encuesta
anual para evaluar las percepciones de distintos sector de la sociedad sobre las
adquisiciones públicas, sus principales preocupaciones y el modo como tales percepciones
mejoran con el avance de este Plan.
Mapa de Ruta de Principales Resultados Esperados por Estrategia a 1, 3 y 5 años
Año 2010
2012 2014 1er. semestre 2º semestre
Sistema Único Nacional Revisión y ajuste de la estructura de la DGCP
Adopción de reglamento único para las adquisiciones en todas las entidades
Afianzamiento del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas
Afianzamiento del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas
Estandarización Estándares de clasificación. Estándares de documentos de Licitación para obras públicas. Política de qué compra el Estado en artículos de oficina y en seguros.
Estándares de documentos de Licitación para todas las licitaciones. Estándares de proceso de licitación. Estándar de catalogación. Política de qué compra el Estado en combustibles, vehículos y llantas.
Política de “Que compra el Estado” todos los bienes y servicios comunes y en medicamentos. Manuales sobre “cómo compra el estado” Estándares de calificación de propuestas Estándares para adquisiciones menores
Profundización de la estandarización
Coordinación entre presupuesto y adquisiciones
Manual y formatos de planificación de adquisiciones. Metodología para la coordinación entre planificación de adquisiciones y presupuesto
Coordinación entre adquisiciones y presupuesto para el presupuesto de 2011. Diseño de la gestión de pagos a 30 días
Evaluación de la calidad de la planifica-ción de adquisiciones operando. Ranking de calidad y eficiencia de las adquisiciones operando.
Presupuestación basada en evaluaciones de la calidad de las adquisiciones. Vínculos operativos entre los procesos de adquisiciones, presupuesto, tesorería y entes de control.
Fortalecimiento de las Capacidades de la oferta
Creación del Consejo de Concertación sobre adquisiciones públicas
Unificación y simplificación del registro de proveedores. Política de ampliación de la competencia. Eliminación de barreras de participación. Propuesta para Tribunal Administrativo de Contrataciones.
Estudios de mercado para el desarrollo de la competencia. Criterios para aprovechar las ventajas competitivas de distintos tipos de proveedores (grandes y pequeños). Tribunal Administrativo de Contrataciones operando
Fortalecimiento continuo de la concertación. Optimización de criterios para aprovechar las ventajas competitivas de los diferentes tipos de proveedores.
Agregación de la Demanda Pública (Convenios Marco)
Política general de convenios marco. Creación de la Unidad de Convenios Marco. Primer convenio marco operando
Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran el 5% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes.
Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran el 35% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes. Evaluación de experiencias.
Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran al menos el 50% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes.
Gerencia de contratos Manuales de ejecución de contratos de obras públicas. Indicadores básicos sobre ejecución de contratos
Manuales de ejecución de contratos en todas las áreas. Indicadores públicos sobre ejecución de todos los contratos. Mecanismos de resolución alternativa de controversias operando.
Mejoramiento de los manuales de ejecución de contratos. Monitoreo en línea de ejecución de contratos.
Información pública Definición de indicadores de cumplimiento y desempeño. Línea de base en indicadores sobre adquisiciones públicas
Sistema de indicadores de adquisiciones públicas funcionando como base del monitoreo de las adquisiciones.
Facilidades de cruces de información personalizados accesibles a todos los ciudadanos
Soporte tecnológico para las Plan de desarrollo para Comienza e-Licitaciones. 100% de licitaciones por Internet. 100% de todas las adquisiciones públicas
adquisiciones ComprasDominicana. 20% de Contratación Directa por Internet
Comienza e-planificación de adquisiciones. Se fortalece e-registro de proveedores. Comienza e-registro de compradores.
100% de órdenes de compra en Convenios Marco por Internet. 60% de Contratación Directa por Internet.
por Internet (planificación, selección de proveedores, gerencia de contratos)
Profesionalización de los funcionarios y las oficinas de adquisiciones
Definición de niveles de experticia para adquisiciones y de los mecanismos para obtenerlos y acreditarlos.
Plan de calificación en adquisiciones para funcionarios compradores. Una institución universitaria ofreciendo cursos en adquisiciones simples.
Definición de los niveles de las oficinas de compras y del sistema de acreditación. Dos instituciones universitarias ofreciendo especialización en adquisiciones públicas (simples y complejas).
Todas las oficinas de compra acreditadas. Tres instituciones universitarias ofreciendo especializaciones en adquisiciones públicas (simples, complejas y dirección de adquisiciones).
Fortalecimiento del control Comienza enfoque la auditoría interna con enfoque de riesgo.
Auditoría Interna con enfoque de riesgo consolidada. Control externo inteligente e invisible operando. Plan de auditoría anual de adquisiciones en todas las entidades. Metas de eficiencia, efectividad e impacto de adquisiciones para estimular la vigilancia ciudadana.
Fortalecimiento del control interno mediante nuevos mecanismos de prevención de riesgo. Profundización del control externo mediante análisis comparativos, estudios de caso, etc. Interés activo de la ciudadanía en la vigilancia de las adquisiciones públicas.