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Relaciones Estados Unidos-América Latina: una
nueva dirección para una nueva realidad
Patrocinado por el Council on Foreign Relations
Relaciones Estados Unidos-América Latina: una
nueva dirección para una nueva realidad
Informe de un Grupo de Trabajo Independiente
El Council on Foreign Relations (CFR) es una organización independiente no partidista, conformada por un grupo de expertos y editora dedicada a servir como fuente de ideas para sus miembros, funcionarios de gobierno, ejecutivos corporativos, periodistas, pedagogos y estudiantes, líderes cívicos y religiosos y otros ciudadanos interesados, con el objetivo de ayudarles a entender mejor el mundo y las opciones de política exterior que se plantean a Estados Unidos y otros países. Fundado en 1921, el CFR no adopta ninguna postura institucional sobre temas de política. El Council lleva a cabo su misión manteniendo una afiliación diversa; convocando a reuniones; apoyando un programa de estudios que fomenta la investigación independiente; publicando Foreign Affairs, la revista más importante en asuntos internacionales y en política exterior estadounidense; tutelando grupos de trabajo independientes, y proporcionando información y análisis actualizados sobre los acontecimientos mundiales y la política exterior estadounidense en su sitio web CFR.org. EL CONSEJO NO ADOPTA NINGUNA POSTURA INSTITUCIONAL SOBRE TEMAS DE POLÍTICA NI TIENE AFILIACIÓN CON EL GOBIERNO ESTADOUNIDENSE. TODAS LAS DECLARACIONES DE HECHO Y EXPRESIONES DE OPINIÓN CONTENIDAS EN SUS PUBLICACIONES SON RESPONSABILIDAD ABSOLUTA DEL AUTOR O AUTORES. El Consejo patrocina a un Grupo de Trabajo Independiente cuando surge un tema de importancia crítica para la política exterior estadounidense, y parece que un grupo diverso en formación y perspectivas puede sin embargo ser capaz de llegar a un consenso político significativo mediante deliberaciones privadas e independientes. A los miembros del Grupo de Trabajo se les pide formar un consenso que significa que avalan “el objetivo de política general y juicios alcanzados por el grupo, aunque no necesariamente cada conclusión y recomendación”. También se alientan las opiniones individuales y desacuerdos que acentúan las diferencias de análisis y recomendaciones. Una vez formados, los grupos de trabajo son independientes. Al llegar a una conclusión, un Grupo de Trabajo emite un informe, que el CFR publica y coloca en su sitio web. Los presidentes, directores y miembros son los únicos responsables del contenido de sus informes. Para mayor información sobre el CFR o este Grupo de Trabajo, favor de escribir a: Council on Foreign Relations, 58 East 68th Street, New York, NY 10065, o llamar al Director de Comunicaciones, teléfono 212-434-9400. Visite nuestro sitio web, en: CFR.org. Copyright © 2008 Council on Foreign Relations, Inc. Todos los derechos reservados Printed in the United States of America / Impreso en Estados Unidos. Este informe no puede ser reproducido en todo o en parte, en cualquier forma más allá de la reproducción permitida por las secciones 107 y 108 de la Ley del Copyright de Estados Unidos (17 U.S.C. Secciones 107 y 108) y pasajes citados por reseñistas en la prensa pública, sin permiso escrito expreso del Council on Foreign Relations. Para información, escribir a: Publications Office, Council on Foreign Relations, 58 East 68th Street, New York, NY 10065. Este informe está impreso en papel certificado por el Consejo de Administración Forestal, que promueve el manejo ambientalmente responsable, socialmente beneficioso, y económicamente viable de los bosques del mundo.
Presidentes del Grupo de Trabajo
Charlene Barshefsky
James T. Hill
Directora del proyecto
Shannon K. O’Neil
Consejera Principal
Julia E. Sweig
Miembros del Grupo de Trabajo
Charlene Barshefsky
R. Rand Beers
Alberto R. Coll
Margaret E. Crahan
Lorne Craner
Jose Fernandez
Francis Fukuyama
Peter Hakim*
James A. Harmon
John G. Heimann
James T. Hill
Donna Hrinak
Jim V. Kimsey
Jim Kolbe
Kellie Meiman
Shannon K. O’Neil
Maria Otero
Arturo Porzecanski
Susan E. Rice
David J. Rothkopf
Roberto Suro
Julia E. Sweig
* El individuo ha respaldado el informe y ha presentado una postura adicional.
Índice
Prólogo xi
Agradecimientos xiii
Mapas xvi
Lista de siglas y acrónimos xix
Informe del Grupo de Trabajo 1
Resumen ejecutivo 3
Introducción 5
Pobreza y desigualdad 14
Seguridad pública 26
Integración mediante la migración 41
Energía 52
Recomendaciones 61
Postura Adicional 84
Miembros del Grupo de Trabajo 85
Observadores del Grupo de Trabajo 92
Prólogo
América Latina nunca ha importado más a Estados Unidos. La región es el mayor
proveedor de petróleo de Estados Unidos y un socio fuerte en el desarrollo de
combustibles alternativos. Es uno de los socios comerciales de Estados Unidos de más
rápido crecimiento, así como su principal abastecedor de drogas ilícitas. América Latina
es también la fuente más importante de inmigrantes en Estados Unidos, documentados o
no. Todo esto hace que los vínculos estadounidenses—estratégicos, económicos y
culturales—con la región se refuercen profundamente, pero también surgen hondas
preocupaciones.
El informe deja en claro que la era de Estados Unidos como la influencia
dominante en América Latina ha llegado a su fin. Los países de la región no sólo se han
fortalecido, sino que han ampliado sus relaciones con otros, como China e India. En años
recientes, la atención estadounidense también se ha dirigido a otras partes, sobre todo a
los desafíos existentes en Medio Oriente. El resultado es una región que moldea su futuro
mucho más de lo que moldeó su pasado.
Al mismo tiempo que América Latina ha hecho progresos sustanciales, también
enfrenta persistentes desafíos. La democracia se ha propagado, las economías se han
abierto y sus poblaciones son cada vez más móviles. Pero muchos países han batallado
para reducir la pobreza y la desigualdad y para proporcionar seguridad pública.
El Council on Foreign Relations creó un Grupo de Trabajo Independiente con el
propósito de hacer un balance de estos cambios y evaluar sus consecuencias para la
política estadounidense hacia América Latina. El Grupo de Trabajo considera que el
antiguo enfoque sobre comercio, democracia y drogas, aunque relevante aún, resulta
insuficiente. El Grupo de Trabajo recomienda reestructurar la política en torno a cuatro
áreas críticas—pobreza y desigualdad, seguridad pública, migración y seguridad
energética—que son de preocupación inmediata para los gobiernos y ciudadanos de
América Latina.
xi
xii
El Grupo de Trabajo recomienda que los esfuerzos estadounidenses por atacar
estos desafíos se hagan en coordinación con las instituciones multilaterales, las
organizaciones de la sociedad civil, los gobiernos y los líderes locales. Al concentrarse en
áreas de interés común, Estados Unidos y los países de América Latina pueden llevar
adelante una asociación que apoye las iniciativas regionales y el progreso de los propios
países. Tal asociación promovería también los objetivos estadounidenses de fomentar la
estabilidad, la prosperidad y la democracia en todo el hemisferio.
En nombre del Council on Foreign Relations, deseo agradecer a los directores del
Grupo de Trabajo Charlene Barshefsky y James T. Hill, dos distinguidos funcionarios
públicos que conocen a profundidad la región. Su inteligencia y capacidad de
organización guiaron hábilmente el Grupo de Trabajo hacia el consenso. Asimismo, el
Council está en deuda con los miembros del Grupo de Trabajo, un grupo heterogéneo
conformado por muchos académicos preeminentes de la nación, directivos empresariales
y profesionales de la política que se ocupan en América Latina. La aportación y
sagacidad de cada miembro contribuyeron de manera decisiva en la elaboración del
informe. Por último, deseo agradecer a Julia E. Sweig, investigadora senior Nelson and
David Rockefeller y directora de Estudios Latinoamericanos en el CFR, por brindar
generosamente su apoyo y orientación, y a Shannon K. O’Neill, investigadora de
Estudios Latinoamericanos en el Council, por dirigir este proyecto con habilidad y
profesionalismo. El difícil trabajo de todos los participantes ha producido un informe
confiable que examina los cambios en América Latina y en la influencia estadounidense
en la zona, y a la vez toma en cuenta la importancia duradera de la región para Estados
Unidos. Espero que su agenda en torno a un compromiso estadounidense renovado
influya en la política durante la próxima transición presidencial y en los años por venir.
Richard N. Haass
Presidente
Council on Foreign Relations
Mayo de 2008
Agradecimientos
Poco después de ingresar al CFR como miembro, fue para mí un gran placer aceptar la
dirección de este Grupo de Trabajo Independiente sobre las relaciones entre Estados
Unidos y América Latina.
Con el atrevido objetivo de crear un nuevo proyecto sobre las relaciones
hemisféricas, el Grupo de Trabajo se benefició enormemente del liderazgo de sus dos
eminentes presidentes, Charlene Barshefsky y James T. Hill. No sólo aportaron sus
importantes experiencias y conocimientos sobre la región, sino que también condujeron
con pericia al resto del grupo en el intercambio de ideas y en la labor por lograr el
consenso en una amplia variedad de temas. Julia E. Sweig, asesora principal y editora
ejecutiva del proyecto, contribuyó decisivamente a dar forma a este informe,
proporcionando ideas, conducción y apoyo durante el año en que se reunió el Grupo de
Trabajo.
Además de nuestros distinguidos miembros y observadores del Grupo de Trabajo,
este informe se benefició de la información y las opiniones que compartieron con
generosidad muchos individuos durante varios viajes a Bolivia y Brasil. El embajador
Gustavo Guzmán, Iván C. Rebolledo y Eduardo A. Gamarra fueron de especial ayuda
cuando viajamos a Bolivia, así como Paulo Sotero cuando visitamos Brasil. El Grupo de
Trabajo también recibió un gran aporte de las conversaciones y exposiciones de Jorge
Castañeda, Wolf Grabendorff, Rebeca Grynspan, Peter Hakim, Celso Lafer, Luiz Felipe
Lampreia, Doris M. Meissner, Maria Otero, el embajador Antonio Patriota, Arturo C.
Porzecanski, David J. Rothkopf, el embajador Arturo Sarukhan, el almirante James G.
Stavridis y Roberto A. Suro.
El éxito de este esfuerzo dependió en gran medida del personal del CFR.
Sebastian Chaskel y Jacyln Berfond realizaron con gran destreza la extensa investigación
para dar fundamento a las conclusiones, y Michael Bustamante y Daniel Kurtz Phelan
redactaron cada uno fragmentos del informe. Dan también merece ser reconocido por su
magistral trabajo de edición, y Sebastian por guiar el Grupo de Trabajo durante el
xiii
xiv
proceso de las muchas revisiones y el lanzamiento y la distribución del informe. Leigh
Gusts y el personal bibliotecario nos ayudaron a encontrar mucha de la información
necesaria para el escrito, y los miembros del Council, Laurie A. Garrett, Michael A. Levi
y David G. Victor, brindaron sus conocimientos en momentos importantes. Lee Feinstein
y Lindsay Workman y después Anya Schmemann y Swetha Sridharan condujeron
hábilmente el Grupo de Trabajo de principio a fin, proporcionando una mirada crítica
cuando fue necesario y coordinando acuciosamente los diversos departamentos del
Council. Una vez terminado, Patricia Lee Dorff y Lia Norton se encargaron del
documento escrito y lo pulieron hasta conformar el informe del Grupo de Trabajo.
Durante el proceso, Irina A. Faskianos condujo el Programa Nacional del Council
en coordinar las reuniones que se dieron en seis ciudades, de Los Angeles a Boston,
mientras Nancy D. Bodurtha y Kay King dirigieron los departamentos de Reuniones para
la organización de los actos preliminares de exposición y presentación para los miembros
del Council en Nueva York y Washington, DC. Lisa Shields y el equipo de
Comunicaciones y los programas Corporativo y de Trabajo Social Voluntario trabajaron
arduamente para poner el informe en las manos adecuadas, como lo hicieron Kay y su
apto equipo de Washington, DC.
Agradecemos especialmente al presidente del CFR, Richard N. Haass, por
convocar a este Grupo de Trabajo y al director de Estudios del mismo, Gary Lamore,
quien apoyó esta iniciativa, la cual nos permitió trabajar estrechamente con muchos
directivos y miembros del Council y la más amplia comunidad política en el esfuerzo por
construir un sustancial replanteamiento de las relaciones entre Estados Unidos y América
Latina.
Este proyecto fue posible por el apoyo de David M. Rubenstein al programa del
Grupo de Trabajo. El CFR también expresa su agradecimiento a la Fundación Ford y a la
Fundación W.K. Kellogg por su respaldo al programa de Estudios Latinoamericanos.
Ahora terminado, esperamos que este informe dé fundamento a nuevas conversaciones, y
nuevas políticas estadounidenses, que transformen para bien las relaciones entre Estados
Unidos y América Latina.
Shannon O’Neil
Directora del proyecto
América del Sur
Fuente: CIA World Factbook, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/reference_maps/ south_america.html.
México, América Central y el Caribe
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xix
Lista de siglas y acrónimos
AIE Agencia Internacional de Energía ALCA Área de Libre Comercio de las Américas BID Banco Interamericano de Desarrollo DEA Fuerza Administrativa Antidrogas [siglas en inglés de Drug
Enforcement Administration] DHS Departamento de Seguridad Interna Nacional [siglas en inglés de
Department of Homeland Security] DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos de América [siglas en inglés de Dominican Republic and Central America Free Trade Agreement]
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FinCEN Red de Aplicación de las Leyes contra los Delitos Financieros [siglas
en inglés de Financial Crimes Enforcement Network] FMI Fondo Monetario Internacional G20 Grupo de los 20 GNL gas natural licuado IRCA Ley de Reforma y Control de la Inmigración [siglas en inglés de
Immigration Reform and Control Act] IVA impuesto al valor agregado MCA Cuenta del Desafío del Milenio [siglas en inglés de Millennium
Challenge Account] NAEWG Grupo de Trabajo de Energía de América del Norte [siglas en inglés de
North America Energy Working Group] OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OEA Organización de los Estados Americanos OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organización no gubernamental PDVSA Petróleos de Venezuela, S.A. Pemex Petróleos Mexicanos PIB Producto interno bruto TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte USAID U.S. Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional [siglas
en inglés de U.S. Agency for International Development]
Informe del Grupo de Trabajo
Resumen ejecutivo
Este Grupo de Trabajo hace un balance de la situación actual de América Latina y los
principales desafíos y oportunidades para las relaciones entre Estados Unidos y América
Latina. En años recientes, la apertura democrática, políticas económicas estables y el
crecimiento cada vez más elevado han beneficiado mucho a América Latina. Muchos
países están sacando provecho de estos avances para consolidar las instituciones
democráticas, ampliar las oportunidades económicas y servir mejor a sus ciudadanos.
Pero las naciones latinoamericanas enfrentan retos tremendos a medida que se integran a
los mercados globales y luchan por fortalecer unas instituciones estatales históricamente
débiles. Estos retos importan cada vez más a Estados Unidos, pues la profundización de
los lazos económicos y sociales vincula el bienestar estadounidense con la estabilidad y
el desarrollo de la región.
Éste no es un estudio exhaustivo de las relaciones y políticas entre Estados
Unidos y América Latina, por lo que este informe no repite muchas de las viejas
iniciativas o los entresijos de cada relación bilateral. Tampoco, considerando la
complejidad y el nivel de desarrollo de América Latina, busca definir la posición
estadounidense respecto a ella con una grandiosa idea general. En vez de ello, el Grupo
de Trabajo identifica cuatro temas críticos y cuatro relaciones estratégicas que merecen
especial atención en estos momentos. La pobreza y la desigualdad, la seguridad pública,
la movilidad humana y la seguridad energética representan desafíos y oportunidades
fundamentales para la región y para las relaciones entre Estados Unidos y América
Latina. Estos factores inciden en los objetivos tradicionales estadounidenses de
promoción de la democracia, la expansión económica y la lucha contra el narcotráfico.
Reflejan, asimismo, nuevos temas de política que surgen de la integración social y
económica del Hemisferio Occidental. Además, el Grupo de Trabajo recomienda que se
profundice en las relaciones de Estados Unidos con México y Brasil, y que se redefinan
las relaciones con Venezuela y Cuba.
3
Al perseguir sus objetivos a través de las recomendaciones concretas de política
presentadas en este informe, Estados Unidos debe concentrar sus esfuerzos y recursos en
ayudar a que América Latina fortalezca las instituciones públicas necesarias para atacar
los desafíos identificados en este informe. Para hacerlo, Washington debe trabajar en
asociación con las naciones latinoamericanas a través de organizaciones multilaterales
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo
Monetario Internacional (FMI), la Corporación Financiera Internacional y la
Organización de los Estados Americanos (OEA). También debe continuar colaborando
estrechamente con organizaciones de la sociedad civil y empresas nacionales e
internacionales para crear oportunidades económicas y sociales, y políticas más
incluyentes para los países de América Latina y sus ciudadanos, lo cual beneficiará los
objetivos de política estadounidenses.
Lograr los ambiciosos objetivos de fortalecer las instituciones y mejorar las vidas
de los latinoamericanos requerirá esfuerzos de largo plazo por parte de muchos
participantes, sobre todo y en el grado más importante, de los propios gobiernos y
sociedades latinoamericanos. Sin embargo, Estados Unidos tiene un importante papel
secundario en ello. La expansión de su marco político y la concentración en asociaciones
estratégicas regionales promoverán mejor los intereses estadounidenses, aumentando la
estabilidad, la seguridad y la prosperidad por todo el hemisferio.
4
Introducción
Durante más de 150 años, la Doctrina Monroe ofreció los principios rectores de la
política de Estados Unidos hacia América Latina, afirmando la primacía estadounidense
en los asuntos exteriores de la región. En las dos últimas décadas, esos principios han ido
cayendo en la obsolescencia. Sin embargo, el marco político básico de Washington no ha
cambiado lo suficiente para reflejar la nueva realidad. La política estadounidense ya no
puede basarse en el supuesto de que Estados Unidos es el actor externo más importante
en América Latina. Si existió una era de hegemonía estadounidense en América Latina,
ésta ha llegado a su fin.
En la mayoría de los aspectos, este cambio refleja modificaciones positivas dentro
de América Latina. La región ha experimentado una transformación histórica en materia
política, por la cual gobiernos militares autoritarios cedieron el paso a una democracia
vibrante, aunque imperfecta, en casi cada nación. En materia económica, América Latina
es hoy una de las regiones de mercados más abiertos del mundo y un decisivo proveedor
global de energía, minerales y alimentos. Nada de esto quiere decir que América Latina
haya superado del todo su historial de disturbios políticos o que haya hecho lo suficiente
para aliviar la pobreza, mejorar la competitividad y el capital humano o corregir la
desigualdad extrema. Pero significa que los formuladores de políticas estadounidenses
deben cambiar su modo de pensar sobre la región. No está en manos de Washington
perder a América Latina; tampoco salvarla. El destino de América Latina está
principalmente en sus propias manos.
La incapacidad de reconocer cómo los latinoamericanos definen sus propios
desafíos ha originado nuevas tensiones políticas en años recientes. También ha causado
que los formuladores de políticas estadounidenses no tomen en cuenta las formas en que
Estados Unidos puede contribuir significativamente al progreso de América Latina,
afianzando al mismo tiempo los propios intereses estadounidenses. Si empieza a
comprometerse realmente con América Latina en los propios términos de ésta,
5
Washington puede hacer que inicie una nueva era en las relaciones entre Estados Unidos
y América Latina.
Es un lugar común lamentarse por la falta de interés de los estadounidenses en
América Latina. De todos modos, este desinterés sigue causando irritación en virtud de la
proximidad de la región con Estados Unidos y la notable interconexión de sus respectivas
economías y sociedades. En años recientes, mientras la atención de Washington ha estado
concentrada en crisis en otras partes del mundo, las conexiones sólo se han profundizado.
De 1996 a 2006, el total del comercio de mercancías estadounidenses con América Latina
creció 139 por ciento, en comparación con 96 por ciento con Asia y 95 por ciento con la
Unión Europea (UE).1 En 2006, Estados Unidos exportó un valor de 223,000 millones de
dólares en bienes a consumidores latinoamericanos (en comparación con los 55,000
millones de dólares a China).2 América Latina es la fuente externa de petróleo más
importante de Estados Unidos, representando casi 30 por ciento de las importaciones (en
comparación con 20 por ciento de Medio Oriente), así como su principal fuente de
narcóticos ilegales. Y debido a las condiciones de América Latina y a la demanda de
trabajadores en Estados Unidos, la emigración de la región se ha acelerado. Hoy, los
latinos representan 15 por ciento de la población estadounidense, casi 50 por ciento del
reciente crecimiento demográfico del país, y una porción cada vez mayor del electorado;
ello permite cada vez más que los votantes latinos moldeen la agenda política
estadounidense. La comunidad transfronteriza y los vínculos familiares, así como los
medios de comunicación en español, indican que América Latina sigue siendo parte de la
vida cotidiana y de los intereses de muchos latinos. Por todas estas razones, el bienestar
de América Latina afecta directamente a Estados Unidos.
Pero incluso con tal integración, la apertura de las economías de América Latina y
la globalización de sus sociedades indican que la política estadounidense es ahora sólo
uno de varios factores que compiten y son capaces de influir en la región. Los estados
latinoamericanos, sobre todo los más grandes, no creen que sus intereses estén
determinados principalmente por los vínculos diplomáticos, comerciales o de seguridad
1 J.F. Hornbeck, “U.S.-Latin America Trade: Recent Trends,” Congressional Research Service, 18 de mayo de 2007, disponible en http://www.nationalaglawcenter.org/assets/crs/98-840.pdf. 2 “Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with China,” Foreign Trade Statistics, U.S. Census Bureau, disponible en http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html#2006.
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con Estados Unidos. Brasil ha incursionado en agrupaciones como el Diálogo Sur-Sur
con Sudáfrica e India y el Grupo de los Veinte (G-20), mientras países como Chile y
México han concluido acuerdos de comercio e inversión con la UE y varios países
asiáticos, sobre todo con China.
La diversificación económica y política de América Latina también se ve
reflejada en sus actitudes. En la memoria reciente, la estima por la conducción global y
hemisférica por parte de Estados Unidos se encuentra en su nivel más bajo en la región.
En 2002, de acuerdo con el Pew Global Attitudes Project, 82 por ciento de los
venezolanos, 34 por ciento de los argentinos y 51 por ciento de los bolivianos tenían una
opinión favorable de Estados Unidos; para 2007 tales cifras habían caído a 56, 16 y 43
por ciento. El número de latinoamericanos que aprobaron las ideas estadounidenses sobre
la democracia disminuyó de 45 por ciento en 2002 a 29 por ciento en 2007.3 Esta
desconfianza general hacia Estados Unidos ha permitido que los presidentes Hugo
Chávez de Venezuela, Evo Morales de Bolivia, Rafael Correa de Ecuador e incluso
Felipe Calderón de México busquen elevar el apoyo popular interno con sus críticas a
Washington. La mayoría de los latinoamericanos aún prefiere una relación productiva y
de respeto mutuo con Estados Unidos, pero es probable que los factores que animan el
deseo latinoamericano de una mayor independencia moldeen la postura de la región hacia
Estados Unidos en el futuro.
Política estadounidense hacia América Latina: Pasado, presente y futuro
Cuando a finales de los ochenta la Guerra Fría iba cediendo, el centro de atención de
Washington en América Latina cambió de la contención del comunismo y el combate de
las insurgencias izquierdistas a tres nuevas prioridades: apertura de mercados,
fortalecimiento de la democracia y contención del flujo de drogas ilegales. Estas
prioridades han permanecido notablemente constantes y en gran medida han disfrutado
del apoyo bipartidista [estadounidense] durante las últimas dos décadas.
3 “Rising Environmental Concern in 47-Nation Survey: Global Unease with Major World Powers,” The Pew Global Attitudes Project, Pew Research Center, 27 de junio de 2007, disponible en http://pewglobal. org/reports/pdf/256.pdf.
7
Al principio, el énfasis en la apertura económica se centró en acuerdos como la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (1983), la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas
(1991) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, 1993); las
negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que empezaron
en 1994, siguen en marcha. Los esfuerzos estadounidenses por fortalecer la democracia
en América Latina empezaron con el papel que desempeñó el presidente George H.W.
Bush en la adopción de la Resolución 1080 en la Organización de los Estados
Americanos (OEA), que consolidó el apoyo multilateral para la democracia en la región.
Tanto el discurso como la sustancia de la promoción de la democracia continuaron con el
presidente Bill Clinton, con quien las políticas estadounidenses tendieron a fomentar una
mayor participación política y el desarrollo de la sociedad civil. En 1994, el gobierno de
Clinton envió 20,000 soldados estadounidenses bajo los auspicios de las Naciones Unidas
para reestablecer en su cargo al presidente haitiano elegido por procesos democráticos,
Jean-Bertrand Aristide. Durante esa década, también participó activamente en los
esfuerzos diplomáticos para impedir las amenazas directas a la democracia en Guatemala
(1993), Paraguay (1996) y Ecuador (2000).
La “guerra contra las drogas” se intensificó durante la presidencia de Ronald
Reagan, y llevó a la creación de la Estrategia Nacional para el Control de Drogas de la
Casa Blanca en 1998, y continuó recibiendo financiamiento significativo con los
gobiernos de los presidentes Bush y Clinton. Durante la primera administración Bush,
tropas estadounidenses invadieron Panamá para capturar al Jefe de Estado Manuel
Noriega por estar involucrado en el narcotráfico; apoyaron la persecución de Pablo
Escobar por parte del Estado colombiano y su lucha contra otros cárteles de droga; y
comenzó el proceso de certificación para asegurar que gobiernos extranjeros cooperaban
con los esfuerzos estadounidenses de lucha contra el narcotráfico. El presidente Clinton
dio comienzo al Plan Colombia con 1,300 millones de dólares de ayuda en 2000, con el
objetivo de eliminar no sólo la producción de cocaína, sino también de reforzar las
acciones del gobierno colombiano para derrotar a una insurgencia guerrillera que contaba
con financiamiento de los narcotraficantes.
Cuando fue elegido en 2000, el presidente George W. Bush prometió hacer de
América Latina una prioridad de la política exterior. Anunció varias iniciativas nuevas de
8
primer orden, de las cuales una, la más importante, era una reforma migratoria de amplio
espectro que sería central para la relación entre Estados Unidos y México. Sin embargo,
tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, la atención estadounidense se ha
desviado hacia otras partes, lo que ha suscitado la acusación—también hecha a sus
predecesores—de que la administración Bush ha pasado por alto las necesidades de
América Latina. Los tres pilares de la política estadounidense hacia la región
permanecieron, pero las iniciativas estadounidenses han tenido resultados encontrados. El
Congreso ratificó tratados comerciales con Chile (2004), República Dominicana y
América Central (DR-CAFTA, 2007) y Perú (2007), pero las esperanzas en un área de
libre comercio hemisférica han retrocedido y los acuerdos con Colombia y Panamá se
han empantanado en la política interna estadounidense. Los esfuerzos de destrucción y
erradicación de estupefacientes han seguido, con una inversión adicional de 4,000
millones de dólares por virtud del Plan Colombia, pero los flujos de droga no han
disminuido y la violencia relacionada con el narcotráfico en México se ha intensificado
drásticamente; ello incitó la propuesta, en octubre de 2007, de un paquete de ayuda de
1,400 millones de dólares al gobierno mexicano. La participación estadounidense en la
Carta Democrática Interamericana, de 2001, brindó más respaldo multilateral para la
democracia, pero un año después Estados Unidos se encontraba solo en el hemisferio
avalando, al parecer, un golpe militar en contra del presidente Hugo Chávez de
Venezuela, quien había sido elegido por la vía democrática. Ello agravó las tensiones
entre Estados Unidos y Venezuela y—junto con declaraciones públicas de embajadores
estadounidenses en Bolivia y Nicaragua que fueron percibidas como intentos de
intervención en el proceso democrático—socavaron la credibilidad de los esfuerzos
estadounidenses en la promoción de la democracia.
El éxito limitado de muchas iniciativas de política exterior estadounidense
amenaza los intereses del país. La persistente pobreza y las débiles instituciones estatales
han permitido que siga prosperando la industria ilegal de los narcóticos, mientras que el
delito se ha intensificado en gran parte de la región. (Las tasas de homicidios se han
duplicado desde los ochenta, y las tasas de delitos violentos son ahora seis veces más
9
altas en América Latina que en el resto del mundo.)4 La aparente incapacidad de los
gobiernos democráticos liberales en América Latina de brindar seguridad, oportunidad y
prosperidad equitativa ha amenazado con socavar la confianza pública en la democracia
representativa, alentando así que crezca el número de políticos que prometen cambios
políticos y económicos radicales. Gran parte de esta preocupación se ha dirigido al
presidente Chávez de Venezuela. Desde su elección en 1998, ha aprovechado las
utilidades petroleras para financiar proyectos públicos de alto perfil y programas de
asistencia social, mientras gobierna por decreto y elimina de manera sistemática cualquier
contrapeso a su propio poder. De mayor preocupación en el contexto regional, Chávez
también ha emprendido una campaña para distanciar a América Latina de Estados Unidos
y ha promovido políticas exteriores que podrían desestabilizar la región (como la
insistencia en el reconocimiento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
[FARC] como organización política en vez de terrorista).
Las recientes tensiones en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina,
aunque reales, se deben menos a supuestos defectos de la política estadounidense que a
transformaciones más profundas: mientras los principios fundamentales de la política
estadounidense no han cambiado, América Latina sí los ha cambiado. La apertura de las
economías, el fortalecimiento de las democracias y la lucha contra la producción y el
tráfico de drogas siguen siendo prioridades importantes. Pero el continuar construyendo
la política estadounidense hacia América Latina sólo sobre estos pilares pone de
manifiesto una percepción errónea de lo que la política estadounidense puede lograr de
manera realista, así como la incapacidad de descubrir dónde puede Washington reforzar
significativamente los esfuerzos latinoamericanos por mejorar su propia calidad de vida
para proporcionar así un nuevo fundamento para las relaciones entre Estados Unidos y
América Latina. Lograr los objetivos y proteger los intereses de Estados Unidos en el
Hemisferio Occidental requiere una evaluación objetiva y basada en la realidad de los
complejos y dinámicos cambios que se están llevando a cabo en América Latina y en las
relaciones entre ésta y Estados Unidos, y de las formas en que Estados Unidos puede
influir en dichos cambios para obtener mejores resultados.
4 4 Jorge Sapoznikow et al., “Convivencia y Seguridad: Un reto a la gobernabilidad,” Banco Interamericano de Desarrollo, 2000.
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El Grupo de Trabajo ha identificado cuatro nuevas y urgentes prioridades, que
deben constituir la base de la política estadounidense hacia América Latina: 1) pobreza y
desigualdad; 2) seguridad de los ciudadanos; 3) migración, y 4) seguridad e integración
energética. Estas cuatro prioridades afectan directamente los intereses estadounidenses,
pues lo que de ellas derive tiene repercusiones en la estabilidad regional, la consolidación
democrática, el crecimiento y el desarrollo económicos y los esfuerzos en la lucha contra
el narcotráfico. Igual de importante es que estas cuatro prioridades también representan
oportunidades significativas para la región y para la política estadounidense, pues abren
vías de diálogo en temas de interés mutuo para América Latina y Estados Unidos.
Pese a la extendida liberalización de los mercados latinoamericanos y el inicio de
programas específicos de ayuda para el desarrollo, cerca de 200 millones de
latinoamericanos—37 por ciento de la población de la región—aún viven en la pobreza, y
la región sigue siendo una de las más desiguales del mundo en cuanto a ingresos. Las
barreras socioeconómicas resultantes son un obstáculo para los intereses estadounidenses,
pues engendran polarización política y trastornos sociales, que ponen de manifiesto la
vulnerabilidad de las ya de por sí débiles instituciones estatales,5 alimentan la violencia y
entorpecen el crecimiento económico. La pobreza y la desigualdad también han socavado
el apoyo a la democracia, ya que el énfasis tradicional de Washington en elecciones libres
y justas en sus esfuerzos de promoción de la democracia ha sido insuficiente para atacar
problemas fundamentales sobre la seguridad económica y física. Los ciudadanos de
América Latina esperan con razón que la democracia les proporcione más igualdad,
justicia social y prosperidad, y no sólo la representación formal.
Asimismo, el énfasis de poner recursos de seguridad estadounidenses en la
erradicación y destrucción de las drogas ha hecho poco por enfrentar los factores
subyacentes que impulsan la producción, el tráfico y el consumo de estupefacientes.
Después de muchos años y miles de millones de dólares, la política estadounidense ha
sido relativamente ineficaz en reducir la oferta o la demanda de drogas, mientras en
América Latina la inseguridad pública ha aumentado pronunciadamente. La delincuencia
y la violencia son ahora dos de las amenazas más críticas en la mayor parte de la región.
5 “Social Panorama of Latin America 2007,” Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2007, disponible en http://www.eclac.org/id.asp?id_30309.
11
Estados Unidos no puede resolver estos problemas, pero puede ayudar a fortalecer
las instituciones públicas y a reforzar las iniciativas latinoamericanas para manejarlos.
Los intereses estadounidenses se verán beneficiados si se admite explícitamente la
existencia de estos retos tan arraigados y se colabora más estrechamente con el sector
privado, la sociedad civil, las instituciones multilaterales y los gobiernos
latinoamericanos para que los ataquen. El Grupo de Trabajo considera que se necesitan
instituciones fuertes cuyo propósito sea reducir la pobreza y la desigualdad y mejorar la
seguridad ciudadana de los latinoamericanos así como para la consecución de los
principales objetivos estadounidenses en la región: la democratización, el crecimiento
económico y la erradicación del narcotráfico. Aunque el fortalecimiento de las
instituciones es ante todo un tema que debe quedar en manos de los gobiernos
latinoamericanos, Estados Unidos puede desempeñar un papel de importancia al brindar
asistencia en formas específicas.
Casi 18 millones de inmigrantes procedentes de América Latina, con documentos
en regla o sin ellos, viven hoy en Estados Unidos, y el ritmo de la inmigración—
impulsado en gran medida por la falta de oportunidades económicas en sus países—se ha
acelerado en los últimos 20 años, pese a las políticas migratorias estadounidenses
dedicadas oficialmente para frustrarla. Porcentajes sustanciales de la población de
México y muchos países de América Central y el Caribe residen y trabajan en Estados
Unidos; los vínculos transnacionales formados por individuos y comunidades constituyen
una integración de facto entre Estados Unidos y América Latina. La importancia cada vez
mayor de los recursos energéticos ha profundizado aún más los vínculos entre Estados
Unidos y América Latina, al tiempo que incrementa la preocupación sobre el creciente
“nacionalismo de recursos” en países como Venezuela, Bolivia y Ecuador. América
Latina ya suministra más petróleo a Estados Unidos que el Medio Oriente, y la región
tiene gran potencial de ser el mayor proveedor de fuentes de combustibles alternativos, lo
que aumenta la seguridad energética estadounidense y regional a través de la
diversificación. El Grupo de Trabajo considera que los temas migratorios y de seguridad
energética no sólo representan retos de política exterior, sino también oportunidades
para Estados Unidos y para profundizar los vínculos entre Estados Unidos y América
Latina. Estados Unidos puede desempeñar un papel positivo en el desarrollo de los
12
mercados latinoamericanos de energía tradicional y alternativa, incrementándose en el
proceso la seguridad energética estadounidense, mientras que una verdadera reforma de
su política migratoria brindaría ventajas económicas y, a través de la cooperación,
aumentaría la seguridad fronteriza tanto de Estados Unidos como de América Latina.
Si bien muchos asuntos de política exterior abarcan todo el hemisferio, también es
preciso dirigir la atención a las relaciones bilaterales particulares. Aunque todos los
países de América Latina presentan retos y oportunidades extraordinarios, el Grupo de
Trabajo se concentra en las complejas relaciones bilaterales con cuatro naciones: Brasil,
México, Venezuela y Cuba. El Grupo de Trabajo considera que la profundización de las
relaciones estratégicas con Brasil y México, y la reformulación de los esfuerzos
diplomáticos con Venezuela y Cuba, no sólo establecerán más interacciones fructíferas
con estos países, sino que también transformarán positivamente las relaciones más
amplias de Estados Unidos y América Latina.
Las realidades de la pobreza y la desigualdad, la seguridad pública, la movilidad
humana y la energía requieren un tratamiento más acucioso respecto de América Latina,
en el que se admita la urgencia de estos esfuerzos, así como la primacía de los gobiernos
latinoamericanos en ellos. Igualmente claras son las limitaciones que tiene la política
exterior estadounidense, ya que estas cuatro áreas exigen esfuerzos concertados entre los
gobiernos locales, estatales, nacionales e internacionales; el sector privado; las
organizaciones de la sociedad civil, y las instituciones multilaterales. De igual
importancia es que estos temas presentan oportunidades reales para comprometer a los
países latinoamericanos como aliados en problemas de interés mutuo. Este marco
ampliado de política exterior, junto con una mayor atención hacia asociaciones
estratégicas regionales, proporcionará un fundamento más eficaz para los objetivos
estadounidenses en política exterior: la estabilidad, la seguridad y, por último, la
prosperidad para Estados Unidos y sus vecinos
13
Pobreza y desigualdad
En comparación con la “década perdida” de los años ochenta y las bajas tasas de
crecimiento de los noventa, el desempeño económico en los primeros años del siglo XXI
ha sido sólido.6 En conjunto, la región creció 5.6 por ciento en 2007, el cuarto año
consecutivo de crecimiento de más de 4 por ciento—la expansión económica más fuerte
desde la década de 1970. Panamá, Argentina y Venezuela fueron a la cabeza en
crecimiento del producto interno bruto (PIB), con 11.2, 8.7 y 8.4 por ciento,
respectivamente, mientras otros países—Colombia, República Dominicana, Perú y
Uruguay—crecieron 7 por ciento o más. Incluso Cuba, según estimaciones
estadounidenses, creció 8 por ciento, debido a los altos precios del níquel y el cobalto, así
como al turismo.
Otros indicadores económicos también han sido positivos. La inflación regional
fue de 5.4 por ciento en 2007, un logro notable si se considera el historial
hiperinflacionario de la región. En Perú y Brasil, por ejemplo, la inflación había pasado
de más de 3,000 por ciento a finales de los ochenta y principios de los noventa a 1.8 y 3.6
por ciento, respectivamente, en 2007. La sana administración fiscal en muchos países ha
hecho que casi cada gobierno tenga una sólida posición fiscal, y América Latina en
conjunto tiene una cuenta corriente superavitaria de casi 4 por ciento del PIB. La razón
deuda externa-PIB también ha descendido considerablemente—función tanto del
crecimiento como de la administración económica eficaz—a un promedio regional de 22
por ciento del PIB en 2006. La tasa de pobreza regional ha declinado de 48 por ciento en
los noventa a 37 por ciento en la actualidad, aunque el número de personas que viven en
la pobreza (debido al crecimiento demográfico) permanece en esencia sin alteración.
Aun así, el panorama económico regional, pese a la mejora durante las dos
últimas décadas, deja mucho que desear—en particular cuando se compara con otras
partes del mundo en desarrollo. Si bien América Latina creció en un promedio anual de 6 Los siguientes datos, a menos que se indique lo contrario, provinieron de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, Anuario Estadístico, 2997; CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2007), el Banco Mundial (Indicadores del Desarrollo Mundial, 2008) y el Fondo Monetario Internacional (Perspectivas Económicas del Hemisferio Occidental, abril de 2008; Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2008).
14
2.1 por ciento entre 1995 y 2005, fue superada por África Subsahariana (3.8), Asia del
Sur (5.8) y Asia del Este y el Pacífico (7).7 Incluso la relativamente fuerte tasa de
crecimiento de 2007 fue excedida por África Subsahariana (6.1), Asia del Sur (8.4) y
Asia del Este y el Pacífico (10), y el Banco Mundial prevé que esta disparidad persistirá
en los próximos años.8 La competitividad de América Latina, según la midió el proyecto
“Doing Business” del Banco Mundial, va también atrás de sus competidores.9 En el
Informe de Competitividad Global, del Foro Económico Mundial, sólo Chile se ubica
entre los 30 más avanzados de 131 países, y Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Paraguay
están cerca del fondo de la lista. China e India se ubican en los lugares 34 y 48, muy
arriba de México (52), Brasil (72) y Argentina (85).10
Pero más preocupante que el panorama de crecimiento total es el lento progreso
de América Latina en la reducción de la pobreza y la desigualdad. La tasa de pobreza
regional de 37 por ciento no es mucho más baja que la cifra de 1980 (40 por ciento),
mientras que de hecho el número de pobres en América Latina se ha incrementado, de
136 millones en 1980 a cerca de 200 millones en la actualidad. (Estas cifras, por
supuesto, enmascaran grandes diferencias subregionales: tanto Chile como Uruguay han
reducido la pobreza muy por debajo de 20 por ciento, cuando las tasas de pobreza de
Honduras y Nicaragua están cerca de 70 por ciento.) En 1990, 28 por ciento de la
población en América Latina y el Caribe vivían con menos de dos dólares por día; hacia
2005 la tasa siguió en 22 por ciento. Asia del Este, en contraste, ha reducido el porcentaje
de su población que vive con menos de dos dólares diarios por 67 puntos desde 1990 al
29 por ciento.
7 “Global Economic Prospects 2008,” Banco Mundial, 2008, disponible en http://siteresources.worldbank. org/INTGEP2008/Resources/complete-report.pdf. 8 Idem. 9 En promedio, la clasificación de los países latinoamericanos está en el lugar de 87 de entre 178 países en términos de la facilidad de hacer negocios, atrás de Asia del Este y el Pacífico (77), así como Europa del Este y Asia Central (76), aunque arriba de Medio Oriente y África del Norte (96), Asia del Sur (107) y África Subsahariana (136). “Doing Business 2008,” Grupo del Banco Mundial, 2008, disponible en http://www.doingbusiness.org/. 10 “Informe de competitividad global, 2007–2008,” Foro Económico Mundial, disponible en http://www. gcr.weforum.org/.
15
La desigualdad en América Latina, mientras tanto, sigue siendo extrema. Si bien
en algunos países ha habido leves mejoras en el coeficiente de Gini,11 la cifra para
América Latina en conjunto es aún de 0.52—comparada con 0.46 de África
Subsahariana, 0.41 de Estados Unidos. 0.40 de Asia del Este, y entre 0.25 y 0.35 de los
países europeos. En Brasil, el país más grande de América Latina, el coeficiente de Gini
es de 0.60; el 40 por ciento más pobre de la población representa sólo poco más de 8 por
ciento del ingreso nacional, mientras el 20 por ciento más rico representa casi 70 por
ciento. En toda la región, estas cifras implican realidades estructurales más profundas,
como son la distribución desigual de la tierra y la discriminación.
Tal desigualdad extrema y persistente tiene una variedad de ramificaciones
negativas para América Latina y Estados Unidos: ramificaciones que, si no son atendidas,
amenazan con socavar a los gobiernos latinoamericanos y los intereses estadounidenses
en la creación de una mayor estabilidad económica y política de la región. La disparidad
está estrechamente ligada con el acceso desigual a la asistencia médica, la educación y el
crédito, y así, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han
demostrado, dificulta la productividad del trabajador, la movilidad social y el crecimiento
general. Mientras la región ha logrado algún progreso en términos de asistencia médica
(la mortalidad infantil ha descendido un medio y la expectativa de vida ha aumentado seis
años, a 75 años, desde 1980),12 las ganancias se han concentrado, en muchos casos, entre
las porciones más ricas de la población. En Bolivia, por ejemplo, 98 por ciento de las
personas en el quintil de ingresos más alto ha tenido acceso a los servicios de asistencia
médica, mientras que sólo 20 por ciento de las que están en el quintil más bajo goza de él.
Enfermedades infecciosas antes controladas, como la fiebre amarilla, el dengue, la tos
ferina, el sarampión y hasta el virus machupo, están reapareciendo; los Centros para el
Control y la Prevención de Enfermedades estiman que unos 13 millones de personas de la
región están infectadas con chagas, una enfermedad fatal propagada por insectos.
Un círculo vicioso de pobreza y desigualdad económica plantea una desventaja en
la mayoría de los países latinoamericanos, que socava su capacidad de competir con éxito 11 La desigualdad en el ingreso suele medirse con el coeficiente de Gini, una escala entre cero y uno, donde cero corresponde a la igualdad de ingreso perfecta (todos tienen el mismo ingreso) y uno corresponde a la desigualdad de ingreso perfecta (una sola persona tiene todo el ingreso del país). 12 The World Bank Annual Report 2007, Banco Mundial, 2007, disponible en http://siteresources. worldbank.org/EXTANNREP2K7/Resources/English.pdf.
16
y financiar con eficacia y proporcionar servicios gubernamentales, entre ellos la
seguridad pública, en un mundo cada vez más globalizado. Según un estudio del Banco
Mundial, una disminución de 10 por ciento en los niveles de pobreza puede aumentar el
crecimiento en 1 por ciento, y un incremento de 10 por ciento en los niveles de pobreza
puede disminuir la tasa de crecimiento en 1 por ciento y reducir la inversión en hasta 8
por ciento del PIB.13 Los efectos de la desigualdad étnica y racial son aún más fuertes: un
estudio ha demostrado que las economías de Bolivia, Brasil y Guatemala podrían crecer
potencialmente en 37, 13 y 14 por ciento, respectivamente, si se pusiera fin a la duradera
exclusión social de los descendientes de africanos y los grupos indígenas.14
La pobreza y la desigualdad tienen también repercusiones potencialmente
problemáticas para el desarrollo democrático. Con una mayor representación democrática
y elecciones regulares en América Latina, aquéllas se han convertido en temas políticos
primordiales. En efecto, el tan mencionado “giro a la izquierda” en las elecciones
latinoamericanas de 2005-2007 pusieron de manifiesto la realidad económica y las
preocupaciones del votante medio. La mayor disparidad en los salarios, el creciente
desempleo entre los jóvenes, la débil aplicación de la protección en la fuerza laboral y la
persistente pobreza han hecho que muchos ciudadanos se desilusionen de la democracia.
Un estudio de opinión realizado por Latinobarómetro, una compañía encuestadora
latinoamericana, de un total de 19,000 individuos en 18 países latinoamericanos muestra
que entre 1997 y 2007 quienes percibían que “la democracia es preferible a cualquier otra
clase de gobierno” cayó de 63 a 54 por ciento en general. El apoyo a la democracia era
mayor en países con un desempeño económico sólido, y menor en países con resultados
económicos más débiles. Los venezolanos se encontraban entre los más satisfechos con
su democracia, en gran medida porque percibían que el gobierno estaba “atendiendo sus
necesidades”. En contraste, los salvadoreños tuvieron una de las opiniones más bajas
sobre su situación económica actual y futura y registraron según ello tanto una baja
satisfacción con la democracia como una baja aprobación a su gobierno.
13 Guillermo E. Perry et al., “Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Cycles,” Banco Mundial, 2006, disponible en http://siteresources.worldbank.org/EXTLACOFFICEOFCE/Resources/ 870892-1139877599088/virtuous_circles1_complete.pdf. 14 Jonas Zoninsein, “The Economic Case for Combating Racial and Ethnic Exclusion in Latin American and Caribbean Countries,” Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2001.
17
El Grupo de Trabajo considera que pese a las recientes tendencias positivas,
América Latina todavía está rezagada en relación con otras regiones del mundo en sus
esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad económica. Estas barreras representan
no sólo retos fundamentales para los ciudadanos latinoamericanos, sino que también
impiden el desarrollo económico de América Latina, su competitividad y la consolidación
democrática. En consecuencia, la pobreza y la desigualdad también representan retos
fundamentales para los objetivos estadounidenses en la región. Un progreso mayor hacia
esos objetivos requerirá que Estados Unidos ponga condiciones económicas y políticas
básicas en el centro de sus estrategias políticas.
Esfuerzos de Política exterior: Asistencia, comercio y lucha contra la informalidad
De los años cincuenta a los setenta, los esfuerzos de organizaciones internacionales y de
países desarrollados para alentar el desarrollo y reducir la pobreza en las naciones
pobres—incluida la mayor parte de América Latina—se concentraron en una
combinación de ayuda y préstamos. Como consecuencia de la crisis de la deuda en los
ochenta, el énfasis cambió de alguna manera a un enfoque sobre la promoción del
crecimiento macroeconómico mediante paquetes de “ajuste estructural”. Esta estrategia
de desarrollo—en general llamada el Consenso de Washington—promovió la liberación
comercial y de mercado, así como políticas fiscales específicas. Los formuladores de
política exterior se concentraron con frecuencia en los beneficios del libre comercio. En
Estados Unidos, los defensores del libre comercio esperaban que la apertura de mercados
proveyera no sólo beneficios para las empresas y los consumidores estadounidenses sino
también oportunidades económicas generalizadas para América Latina y una reducción
en la inmigración ilegal a Estados Unidos. El presidente Clinton, por ejemplo, sostuvo en
1993 que el TLCAN significaría “más ingresos disponibles [para los mexicanos] para
comprar más productos estadounidenses, y habría menos inmigración ilegal porque más
mexicanos estarían en condiciones de mantener a sus hijos al quedarse en casa”.
Desde los ochenta, la apertura de mercados y los tratados comerciales formales
entre Estados Unidos y los países latinoamericanos han aumentado el comercio y han
proporcionado una variedad de otros beneficios en ambos lados. Con el TLCAN, el
18
comercio entre Estados Unidos, Canadá y México se ha casi triplicado. México se ha
convertido en el tercer socio comercial de Estados Unidos y el segundo mayor comprador
de exportaciones estadounidenses, mientras las reglas y regulaciones del TLCAN han
fortalecido la protección de la propiedad intelectual, los mecanismos de resolución de
controversias y las salvaguardas de normas laborales y ambientalistas en México.
Tratados comerciales más nuevos, como el DR-CAFTA y más recientemente con Perú,
prometen aumentar también las oportunidades económicas.
Pero en la creación de empleos y la mitigación de la pobreza todas estas medidas
han incidido menos de lo que se esperaba inicialmente. La apertura de las economías
latinoamericanas, la corrección acertada de los desequilibrios macroeconómicos y la
reforma de las estructuras de gestión económica no han reducido sustancialmente la
pobreza ni la desigualdad estructural.15 (Muchos sostienen que, de hecho, las políticas
fiscales y económicas del Consenso de Washington han aumentado la desigualdad en la
región, porque las políticas promulgadas no atacaron las desigualdades estructurales ni
los cuellos de botella de nivel micro.) Parte de la explicación de estos defectos radica en
el mantenimiento de políticas del gobierno estadounidense—a saber: subsidios agrícolas
y limitaciones a las reglas de origen sobre productos de indumentaria—que obstaculizan
las exportaciones latinoamericanas precisamente en las áreas en que la región tiene una
ventaja relativa. Al mismo tiempo, sin embargo, muchos gobiernos latinoamericanos no
han puesto en práctica las políticas internas necesarias para asegurar que los beneficios de
los mercados abiertos se distribuyan más equitativamente. Estos obstáculos internos,
políticos e institucionales—tanto en Washington como en América Latina—, han tenido
un efecto corrosivo en el apoyo a la globalización y a la reforma comercial.
Al mismo tiempo, en América Latina la naturaleza del empleo ha cambiado de
manera preocupante. Si bien la tasa oficial de desempleo ha caído en los últimos años,
con un promedio actual aproximado de 9 por ciento en toda la región, las ganancias
provienen sobre todo de un crecimiento en los mercados de trabajo informal. El sector
informal incluye a muchos trabajadores autónomos—como artesanos, técnicos, taxistas y 15 En realidad, Brasil puede haber bajado la desigualdad por la apertura de su economía en los años noventa, pero esto es independiente. Ver Francisco H.G. Ferreira, Phillippe G. Leite y Matthew Wai-Poi, “Trade Liberalization, Employment Flows and Wage Inequality in Brazil,” World Bank Policy Research Working Paper 4108, enero de 2007, disponible en http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS ContentServer/WDSP/IB/2007/01/09/000016406_20070109094309/Rendered/PDF/wps4108.pdf.
19
vendedores ambulantes—, así como trabajadores informales asalariados, como los
empleados domésticos, los trabajadores de microempresas y quienes laboran en empresas
más grandes con acuerdos de trabajo informales. En conjunto, se estima que
aproximadamente 50 por ciento de la mano de obra en la región tiene empleos en el
sector informal. (Las cifras nacionales van de 32 por ciento en Chile y 43 por ciento en
México a más de 60 por ciento en Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Paraguay.) El empleo
informal ha ofrecido a algunos trabajadores—en particular mujeres y trabajadores no
calificados, en general—una forma de crear riqueza y aliviar la pobreza extrema.16 Pero
los trabajadores informales asalariados ganan menos, promediando entre 40 y 66 por
ciento de los empleados formales asalariados, y la propagación de la informalidad ha
limitado la capacidad del Estado para proveer servicios básicos al dejar fuera del régimen
fiscal a buena parte de la economía. Como resultado, esto deja a una proporción
sustancial de trabajadores sin acceso a los programas de la red de protección social o
asistencia médica. Para los pobres—quienes más probablemente están en el sector
informal—esto limita las oportunidades y la productividad en el más largo plazo.
El Grupo de Trabajo considera que el comercio—que ha impulsado el
crecimiento regional—y la ayuda al desarrollo por sí solos no han conducido, y no
pueden hacerlo, a las reducciones suficientes de la pobreza y la desigualdad económica
en América Latina. El crecimiento del sector informal, aunque a menudo logra
incrementar los ingresos para los pobres, socava la base económica de los países
latinoamericanos y la eficacia de las instituciones estatales, que son cruciales para
atacar los retos fundamentales de la región.
Soluciones latinoamericanas para problemas de América Latina
Algunos países han roto el círculo de la pobreza. El ejemplo más notable es Chile, cuyo
crecimiento promedio ha sido de 5.6 por ciento desde 1990. Se ha beneficiado de un
compromiso fuerte y duradero con políticas macroeconómicas congruentes, mercados
abiertos, expansión de los programas sociales y fortalecimiento institucional, que todo el
espectro político comparte desde su transición a la democracia en 1990. Chile ha 16 “Poverty and the Informal Sector,” United Nations Economic and Social Council, 2 de octubre de 2006, disponible en http://www.unescap.org/pdd/CPR/CPR2006/English/CPR3_1E.pdf.
20
reducido sus niveles de pobreza de más de 40 por ciento a finales de los ochenta a
alrededor de 14 por ciento en 2006 (casi igual a las tasas estadounidenses). El número
absoluto de ciudadanos considerados como pobres cayó de cerca de cinco millones a
finales de los ochenta a poco más de dos millones a finales de 2006. Chile ha tenido
menos éxito en reducir su alta tasa de desigualdad en los ingresos, aunque ésta también
haya caído ligeramente durante los últimos años.
Otras experiencias latinoamericanas muestran que la reducción de la pobreza y la
desigualdad no dependen totalmente del crecimiento económico ininterrumpido. Brasil,
por ejemplo, ha reducido la pobreza y la desigualdad durante las dos últimas décadas
pese a la falta de un fuerte crecimiento constante: al controlar la inflación, logró bajar las
tasas de pobreza de un alto 48 por ciento en 1990 a 36 por ciento en 1996. Aunque las
tasas de pobreza volvieron a subir a 39 por ciento en los primeros años de la década de
2000, un modesto crecimiento económico combinado con programas de transferencia
condicional de efectivo en años recientes han ayudado a reducir la pobreza a 33 por
ciento en 2006. Asimismo, Brasil ha logrado comenzar a bajar sus notoriamente altos
niveles de desigualdad en los ingresos en los últimos años. En México, transferencias de
efectivo similares, junto con baja inflación, ayudaron a reducir los niveles de pobreza de
47 por ciento en 1990 a 32 por ciento en 2006.
Estos logros ponen de manifiesto los esfuerzos de política interior—con gobiernos
democráticos civiles—para atender preocupaciones críticas de la población votante e
indican las verdaderas mejoras en la vida de millones de ciudadanos en toda América
Latina. Estas experiencias muestran que las soluciones de cada país, que a veces adaptan
modelos extranjeros al ambiente local, pueden ser eficaces. Los programas de
transferencia condicional de dinero en efectivo se han propagado en la región, entre ellos
Oportunidades en México (que fue mencionado recientemente por el alcalde Michael
Bloomberg como un modelo para un programa piloto en la ciudad de Nueva York),
Familias en Acción en Colombia y Bolsa Familia en Brasil. Dichos programas
proporcionan subsidios en efectivo a los pobres a cambio de una combinación de
asistencia regular de sus hijos a la escuela y el uso de la asistencia médica preventiva. Las
21
pruebas muestran que estos programas contribuyen decisivamente a reducir la pobreza y
a aumentar la asistencia escolar primaria y secundaria, al menos en el corto plazo.17
Otro desarrollo prometedor es la difusión de las microfinanzas. Los
latinoamericanos han sufrido históricamente por el acceso desigual a los servicios
financieros. Sólo 14.5 por ciento de las familias pobres en América Latina y el Caribe
tiene una cuenta de ahorros y poco más de 3 por ciento tiene acceso a las instituciones
financieras crediticias formales o semiformales,18 lo que limita la capacidad de los pobres
de acumular activos, manejar los riesgos con eficacia o apalancar sus destrezas y
capacidades empresariales. El crecimiento en la financiación de las microempresas y las
empresas pequeñas ocasionado por organizaciones privadas de ayuda, gobiernos locales e
internacionales, instituciones internacionales y mercados de capital privados ha
empezado a reducir esta discriminación y a promover la creación de empleos. Los bancos
latinoamericanos de microfinanzas tienen en la actualidad de cuatro a cinco millones de
clientes. Si bien el acceso se amplía, su disponibilidad debe acelerarse para apoyar a una
porción significativa de las aproximadamente 50 millones de microempresas en América
Latina.
Individuos y familias latinoamericanas—más que los gobiernos o las
organizaciones de ayuda—han adoptado otra “solución” contra la pobreza: la emigración.
Como se detallará más adelante, la emigración dentro del Hemisferio Occidental ha
estallado en los últimos veinte años. Mientras las poblaciones y los países dependen de la
presión producida por la demanda de empleos, la persistente pobreza y la carencia de
oportunidades económicas han presionado a muchos a buscar trabajo en el extranjero, ya
sea en países vecinos, Europa o Estados Unidos. La emigración ha reducido la presión en
el mercado receptor de trabajo local cuando a menudo proporciona flujos de ingresos
estables (en la forma de remesas) a los miembros de la familia que se quedaron en casa.
Estos fondos se inyectan en las economías locales a través de los gastos básicos de las
familias y, a veces, a través de la inversión en negocios locales y bienes inmuebles. 17 Algunos ponen en duda si estas ganancias son sustentables en el largo plazo, ya que normalmente no se concentran en la creación de empleos ni se dirigen a la calidad de la educación. Ver Fernando Reimers et al., “Where is the ‘Education’ in Conditional Cash Transfers in Education?,” Instituto de Estadística de la UNESCO, Montreal, 2006. 18 Luis Tejerina et al., “Financial Services and Poverty Reduction in Latin America and the Caribbean,” Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, disponible en http://www.iadb.org/sds/doc/POV-FSPoverty Reduction.pdf.
22
Si bien muchos gobiernos latinoamericanos están dedicados a combatir la pobreza
y la desigualdad, subsisten barreras esenciales. La falta de registros adecuados de crédito
y de propiedad, de servicios bancarios y de regulaciones para la industria dificulta el
acceso financiero. Aunque los registros crediticios existen en América Latina desde hace
mucho tiempo, con frecuencia carecen de la información necesaria para analizar los
historiales crediticios de los clientes potenciales. En muchos países, no se hace un
mantenimiento correcto de los registros de propiedad, haciendo difícil a la población
utilizar la propiedad como garantía. También faltan financiamiento en las áreas rurales y
conocimientos técnicos entre las poblaciones que podrían beneficiarse más del acceso a
recursos monetarios. Por último, las regulaciones financieras a menudo excluyen el
micropréstamo y desalientan la expansión del capital privado (además de la dotación de
recursos del gobierno y de organizaciones no gubernamentales [ONG]) para pequeños
préstamos.
En la base de estos desafíos en América Latina existe una carencia general de
recursos públicos. La naturaleza regresiva de los sistemas impositivos latinoamericanos y
la informalidad de grandes sectores de la economía a menudo significan que el Estado
simplemente carezca de dinero para políticas eficaces contra la pobreza. Los sistemas
impositivos latinoamericanos dependen sobre todo de impuestos al valor agregado (IVA),
en vez de combinaciones de impuestos sobre los ingresos personales, sobre la propiedad
y las corporaciones. Además, ya que la recaudación de impuestos varía, los gobiernos
latinoamericanos recaudan en promedio sólo 17 por ciento del PIB en impuestos, en
comparación con los niveles de 35 por ciento de la Organización para el Desarrollo y la
Cooperación Económica (OCDE).19
El Grupo de Trabajo considera que atender las altas tasas de pobreza y
desigualdad representa un reto crítico para los gobiernos de la región, en el que el
gobierno estadounidense, las organizaciones no lucrativas y las instituciones
multilaterales pueden desempeñar un papel secundario. En la actualidad existen varios
ejemplos “locales” de políticas esperanzadoras, entre ellas las transferencias
19 Brasil es una excepción: su recaudación fiscal se acerca a 40 por ciento del ingreso. Desafortunadamente, para el tema que aquí nos ocupa, la mayor parte de su gasto social se asigna regresivamente, para los programas de las clases media y alta, tales como pensiones públicas. “Latin America Economic Outlook 2008,” OCDE, 2008, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/61/44/39563883.pdf.
23
condicionales de efectivo y los préstamos a la microempresa y a los negocios pequeños,
pero la expansión de estos programas y la creación de una red de protección social eficaz
dependerá tanto del incremento de los recursos públicos como de aumentar la capacidad
del Estado.
La actual política estadounidense hacia América Latina
A lo largo de los noventa, el comercio y la apertura de mercados dominaban en general la
agenda para Estados Unidos y América Latina. Si bien la apertura cada vez mayor ha
acentuado el crecimiento agregado, los programas específicos dirigidos a la pobreza
siguen siendo críticos. Lamentablemente, la ayuda orientada a la pobreza en la región,
administrada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID, por sus siglas en inglés), ha permanecido fija en 600 millones de dólares para
toda la región durante la última década, colocándola en aproximadamente un tercio de los
niveles de 1980 en términos reales. (Para poner en perspectiva esta cantidad, debe
señalarse que los gobiernos mexicano y brasileño gastan cada uno más de 2,500 millones
de dólares por año en los principales programas sociales.) Esta disminución es
especialmente notable por el aumento del financiamiento para otras iniciativas, las más
notorias son las relacionadas con la lucha contra el narcotráfico, que a la fecha recibe
aproximadamente 1,200 millones de dólares por año (sobre todo para la erradicación y
destrucción de las drogas).
La Cuenta del Desafío del Milenio (MCA, por sus siglas en inglés), plan del
presidente Bush para incrementar la asistencia al desarrollo, no compensa estos defectos.
Como las subvenciones de la MCA se destinan a los países mucho más pobres, sólo siete
en América Latina tienen derecho a ellas: se han firmado acuerdos con Nicaragua,
Honduras, Paraguay y El Salvador, y Guyana, Paraguay y Perú están recibiendo fondos
como parte del Programa Umbral de la MCA. Pero por la estructura de la MCA
comunidades de millones de personas en la pobreza, en particular en países más grandes,
como Brasil y México, no son candidatos.
En 2007, la administración Bush expresó una nueva preocupación sobre las
condiciones socioeconómicas de América Latina, en parte debido al desafío percibido de
24
mandatarios como el presidente Chávez. La administración comenzó a acentuar el interés
de Estados Unidos en la “justicia social” en sus declaraciones públicas cuando se reunía
con gobernantes latinoamericanos, y envió al USS Comfort en un viaje de cuatro meses
por 12 naciones de América Latina y el Caribe para proporcionar servicios y asistencia
médicos primarios. El presidente Bush anunció la creación de un centro de capacitación
profesional de asistencia médica en Panamá, que servirá para toda América Central, junto
con algún apoyo de crédito para empresas pequeñas y medianas. Lamentablemente,
Estados Unidos no ha dado seguimiento al gran compromiso de proporcionar nuevos
recursos a otros países latinoamericanos, en franco contraste con los casi 9,000 millones
de dólares que Venezuela prometió en 2007 para financiamiento, dotación de recursos
para energía y programas de bienestar.20
El Grupo de Trabajo considera que las autoridades políticas estadounidenses
deben atacar mejor los temas de la persistente pobreza y la desigualdad de ingresos más
allá de basarse tan sólo en confiar, como suele hacerse, en el comercio y la
democratización. Si no se reconocen y atacan mejor estos problemas los objetivos más
amplios de la política estadounidense se verán socavados.
20 La cifra aproximada de 9,000 millones de dólares proviene de Natalie Obiko Pearson e Ian James, “Chávez Offers Billions in Latin America,” Associated Press, 26 de agosto de 2007. Incluye un valor de 1,000 millones de dólares de bonos argentinos que Venezuela prometió comprar en 2007, pero no incluye otros 4,000 millones de dólares de bonos argentinos que Venezuela pretende haber comprado en los dos últimos años.
25
Seguridad Pública
América Latina presenta una extraña paradoja: si bien es una de las regiones más
pacíficas del mundo en términos de violencia transfronteriza, diversas formas de
violencia no estatal son tan frecuentes como graves. La Organización Mundial de la
Salud (OMS) clasifica a América Latina como la región más violenta del mundo, por
tener una tasa de homicidios que triplica el promedio global. La mayoría de los conflictos
civiles de la región, causados por motivos políticos y que fueron el azote de muchas de
las sociedades latinoamericanas de los sesenta a los noventa, han terminado o están
bajando su intensidad. Pero otras formas de violencia—de la generada por las
organizaciones del narcotráfico y los cárteles criminales transnacionales a las pequeñas
redes y bandas de delincuentes locales—se han propagado de manera alarmante,
poniendo en entredicho las predicciones de que el crecimiento económico y una
población que envejece mejorarían tales problemas.
De acuerdo con Latinobarómetro, para 17 por ciento de todos los
latinoamericanos la falta de seguridad personal es uno de los problemas más importantes
en su sociedad (sólo superado por el desempleo); esta cifra casi se duplicó entre 2003 y
2006. En muchos países—entre ellos Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala y
Venezuela—la seguridad personal es el desafío más directo que enfrenta la sociedad.
Según un estudio realizado conjuntamente por el BID y universidades en seis países
latinoamericanos, las tasas de criminalidad violenta y de delitos en contra de la propiedad
son ahora seis veces más altas en América Latina que en el resto del mundo. Más de
cuatro de cada diez personas asesinadas con armas de fuego en el mundo mueren en
América Latina, aun cuando la región representa menos de 10 por ciento de la población
mundial.
Aparte de las pérdidas humanas, el costo económico de la violencia es
impresionante. Las mediciones del impacto económico directo e indirecto varían, pero
estudios del BID lo consideran equivalente a 14 por ciento del PIB total en América
Latina El Informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial indica que 50 por
ciento de las empresas encuestadas en América Latina dijo que la criminalidad era un
26
serio obstáculo para su capacidad de hacer negocios. El BID concluyó: “La violencia es,
sin ninguna duda, la principal limitación para el desarrollo económico en América
Latina”.
En síntesis, la inseguridad pública podría socavar el progreso en varios otros
frentes si no se atiende de manera urgente y adecuada. Como declaró a últimas fechas
Francisco Santos, vicepresidente de Colombia: “La criminalidad es el problema más
grande de la próxima década. Entorpecerá el turismo, la inversión, y amenazará la
democracia”.21 También es un reto que afecta profundamente en la relación de la región
con Estados Unidos. La producción y el tráfico de drogas han estado desde hace mucho
tiempo entre los temas que definen las relaciones Estados Unidos-América Latina. Más
recientemente, dados los lazos económicos y los persistentes flujos migratorios, la
amenaza que representan las bandas transnacionales ha puesto de relieve una conexión
profunda entre la seguridad estadounidense y la latinoamericana.
En última instancia, el problema de la seguridad pública radica en la intersección
de otros varios problemas en América Latina: la pobreza, la discriminación económica, el
débil estado de derecho, la corrupción y la impunidad, así como las tendencias
migratorias.22 Atacar el problema de la criminalidad y la seguridad pública es, por lo
tanto, crucial para el crecimiento y la estabilidad de la región.
Tendencias preocupantes, círculos viciosos
Durante muchos años, Colombia fue el país más afectado por la violencia en América
Latina. El conflicto armado en Colombia tenía orígenes políticos, pero desde hace mucho
tiempo se transformó en algo impulsado mucho más por el narcotráfico que por la
ideología, sumiendo al país en un remolino de violencia criminal e insurgente que lo
convirtió en uno de los países más peligrosos del mundo. En los últimos cinco años, sin
embargo, las tasas de homicidios han caído más de un tercio en el plano nacional, e
incluso más en Bogotá, Medellín y Cali, las principales ciudades del país, y el secuestro
21 Andrew Bounds, “Violent crime called ‘biggest threat’ to Latin America,” Financial Times, 19 de septiembre de 2006. 22 Outsiders? The Changing Patterns of Exclusion in Latin America and the Caribbean 2008,” Informe sobre el Progreso Económico y Social, Banco Interamericano de Desarrollo, 2007.
27
se ha reducido en aproximadamente 80 por ciento. Hoy, el Estado está presente en
muchas regiones antes controladas por grupos armados ilegales, reestableciendo los
gobiernos elegidos, construyendo y reconstruyendo la infraestructura pública, y
afirmando el estado de derecho. Las elecciones regionales de octubre de 2007 fueron las
menos violentas de los últimos diez años. Estas mejoras sustanciales se deben a esfuerzos
concertados por el gobierno colombiano, con la ayuda de Estados Unidos a través del
Plan Colombia. Colombia aún tiene problemas de seguridad muy graves y ni la
insurgencia de izquierda ni las fuerzas paramilitares de derecha (ambas alimentadas por
la droga y en extremo violentas) han sido eliminadas, pero se han hecho importantes
avances.
Buena parte del resto de la región ha presenciado un aumento en la violencia o
está atrapada en un inaceptablemente alto nivel de violencia. Por supuesto, existe una
variación significativa en toda América Latina. En los Andes y partes de América
Central, por ejemplo, la tasa de homicidios está por arriba de 40 por cada 100,000
personas; en el Cono Sur, fuera de Brasil, está en menos de 10 (en comparación con una
por cada 100,000 personas en los países industrializados). Un puñado de países, en
especial Chile, Uruguay y Costa Rica, tiene niveles de criminalidad y violencia
comparables con los países desarrollados.
En América Central la creciente preponderancia de la violencia es causa de seria
preocupación, aun cuando las guerras civiles que asolaron la región en los noventa han
terminado. En Guatemala y El Salvador, las tasas de homicidios son más altas hoy de lo
que fueron durante las guerras civiles de esos países; de acuerdo con estadísticas
gubernamentales, la tasa de homicidios se ha duplicado en Guatemala desde 1999. El
director ejecutivo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
resumió recientemente la variedad y la magnitud de los desafíos a la seguridad de
América Central: “Donde imperan el crimen y la corrupción y el dinero del narcotráfico
pervierte la economía, el Estado ya no tiene el monopolio del uso de la fuerza y los
ciudadanos ya no confían en sus gobernantes e instituciones públicas”. Otros tres países
muestran también tendencias preocupantes: Brasil, México y Venezuela. Los altos
niveles de narcoviolencia asolan tanto a Brasil como a México, con bandas que venden
drogas en ciudades brasileñas y narcotraficantes en toda la frontera norte de México que
28
amenazan el control del gobierno en muchas áreas. En Brasil, en 2007, una batalla entre
bandas de narcotraficantes y la policía en São Paulo convirtió a la ciudad en una zona de
guerra durante días, en la que murieron muchas personas. En México, ese mismo año más
de 2,500 personas fueron asesinadas debido a la narcoviolencia. La criminalidad urbana
en Venezuela también se incrementó en grado importante en años recientes; según
algunas mediciones, Caracas se convirtió en la ciudad más peligrosa de América Latina.
La preponderancia de la violencia no estatal pone de relieve el hecho de que
algunos Estados no pueden controlar o gobernar su territorio nacional con eficacia. Esto
no sólo contempla áreas remotas como el sur y el este de Colombia y el Amazonas
brasileño, sino también algunas áreas pobres de las megaciudades latinoamericanas, entre
ellas las favelas de Rio de Janeiro o los ranchos de Caracas, donde el gobierno a menudo
es incapaz de hacer aplicar la ley y los servicios judiciales más fundamentales. La
creciente privatización de la seguridad en muchos lugares ha agravado esta ya de por sí
débil capacidad del Estado, lo que ha alentado a los ciudadanos a depositar su confianza
en comunidades protegidas por vigilantes y guardianes de seguridad privados en vez de
en los sistemas policiacos y judiciales del Estado. Según ciertas mediciones, en América
Latina existe en la actualidad más de medio millón de personal de seguridad privado.
Estos problemas reflejan la incapacidad fundamental del Estado de mantener el
monopolio sobre el uso de la fuerza y dar cumplimiento al contrato social básico con sus
ciudadanos. Hasta cierto punto, esto es consecuencia de la desigualdad económica de
América Latina y la extendida exclusión social: con oportunidades limitadas de
educación y avance económico legal; los jóvenes son más proclives a llevar una vida de
delincuentes. La débil capacidad del Estado también está en entredicho: los gobiernos
locales y nacionales, a menudo con financiamiento insuficiente, mal administrados y
plagados de corrupción, tienen poca capacidad para controlar las calles de las ciudades e
impedir que las poderosas redes criminales se apoderen de ellas.
El grado de impunidad es también alarmante. Un estudio realizado por un
importante centro de investigación mexicano encontró que en México 96 por ciento de
los crímenes quedan impunes, mientras que los funcionarios creen que 75 por ciento de
los delitos ni siquiera son denunciados. En Brasil, menos de 10 por ciento de los
homicidios son condenados. Los sondeos muestran consistentemente que entre un cuarto
29
y la mitad de los latinoamericanos tienen poca confianza en los sistemas policiacos y
judiciales, lo que provoca una denuncia de los delitos que no revela la magnitud real de la
criminalidad, contribuyendo así a la impunidad y alentando los tipos de hacer justicia por
la propia mano y del paramilitarismo que agravan el problema original. En muchos
países, los ciudadanos ven a la policía como parte del problema, más que parte de la
solución. En parte, esto es resultado de la insuficiencia de financiamiento y la mala
administración, así como de la corrupción y los abusos del poder por parte de quienes
aplican la ley. De acuerdo con Latinobarómetro, en 2007, 19 por ciento de los
latinoamericanos informaron que en los últimos 12 meses ellos o alguien de su familia
habían presenciado un acto de corrupción. El Barómetro Global de la Corrupción,
encuesta dirigida por Transparencia Internacional, encuentra consistentemente que no
menos de 10 por ciento de los latinoamericanos ha pagado sobornos en el último mes y
ubica a la mayoría de los países latinoamericanos en la mitad inferior de su índice de
percepción de la corrupción.
El sistema penitenciario de muchos países latinoamericanos agrava aún más el
problema de la seguridad. En muchos países, las cárceles están atestadas en alto grado,
hacen poco esfuerzo por la rehabilitación y son controladas por bandas—convirtiendo a
los pequeños malhechores en delincuentes más violentos que a menudo llegan a
participar en grandes redes criminales nacionales e incluso transnacionales. Entre otras
preocupaciones se encuentran el apoyo público a respuestas extralegales, como las
técnicas de aplicación coercitiva de la ley y de interrogatorio, justicia de patrullas
vecinales en países como Haití, Guatemala, Perú y Bolivia, y un persistente
paramilitarismo en Colombia y Brasil.
El Grupo de Trabajo considera que muchos países latinoamericanos, entre ellos
Brasil, México, Venezuela y la mayor parte de los centroamericanos, están atrapados en
un círculo vicioso en el que la corrupción y la débil capacidad del Estado—en particular
en la aplicación de la ley y las instituciones judiciales—ayudan a impulsar la violencia y
la criminalidad. Esta dinámica también amenaza a los intereses de la política exterior
estadounidense para reducir el narcotráfico y promover la estabilidad en la región.
30
Amenazas transnacionales
En estas condiciones, ha prosperado una variedad de amenazas transnacionales, y algunas
de ellas son de preocupación especial para Estados Unidos: drogas, cárteles criminales
internacionales, bandas y terrorismo.
Drogas
Gran parte de la violencia en América Latina está conectada directa o indirectamente con
el comercio de drogas. Dada la cantidad de dinero ilícito involucrado en relación con el
tamaño de las economías legales en la región, no es de sorprender que el narcotráfico
tenga una poderosa capacidad de socavar al Estado. De acuerdo con el Informe mundial
sobre las drogas de 2007, de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, América Latina produce casi 1,000 toneladas métricas de cocaína cada año, y
abastece drogas al mercado estadounidense con un valor mayor de 60,000 millones de
dólares, así como cantidades importantes de heroína, marihuana y metanfetamina. La
gran magnitud del comercio de drogas ha tenido un efecto masivo en la situación de
seguridad en cada país implicado, en especial Bolivia, Colombia y Perú, los tres
principales países productores de drogas, y Brasil, el Caribe, América Central, México y
Venezuela, todos los cuales son parte de las rutas de tráfico (y son asolados también por
el cada vez mayor consumo de drogas). Puesto que gran cantidad del valor agregado de la
droga se acumula durante la fase del contrabando, es igual de probable que en un país el
tráfico cause tanta violencia como la producción.
El objetivo indicado del paquete de ayuda de 5,000 millones de dólares conocido
como Plan Colombia era apoyar los esfuerzos de la lucha contra las drogas en Colombia,
la cual, se calculó en ese entonces, suministraba aproximadamente 90 por ciento de la
cocaína del mundo y una porción considerable de la heroína que llega a Estados Unidos.
Esta ayuda ha sido indispensable para contribuir al fortalecimiento de las instituciones
estatales en Colombia. Estas mejoras han sido decisivas para que el Estado colombiano
tenga la capacidad de mejorar la seguridad pública de sus ciudadanos con el
mantenimiento policiaco del orden.
31
Si bien los logros alcanzados en la seguridad pública son indiscutibles, también es
cierto que el Plan Colombia no ha contenido los flujos de droga hacia Estados Unidos.
Los precios de la cocaína y la heroína son tan bajos o más bajos que nunca. En el caso de
la cocaína, el precio de un gramo en las calles es, según datos proporcionados por la
ONU y el gobierno estadounidense, de alrededor de un tercio de lo que costaba en los
ochenta, antes de que Washington destinara miles de millones de dólares a la guerra
contra las drogas, y la pureza es mayor. Además, pese a la considerable cantidad de
fumigaciones aéreas sobre los cultivos de coca y a los decomisos sin precedentes de
cocaína, la narcoproducción en la región andina se ha estabilizado en aproximadamente
1,000 toneladas métricas. Las reducciones del suministro de Colombia en los últimos
años han ido acompañadas de aumentos en la producción en Perú y Bolivia.23
Mientras en Colombia la narcoviolencia ha disminuido, en México ha aumentado
de manera considerable. Esto se debe, en parte, a la importancia cada vez mayor de
México como ruta del tráfico y a la competencia creciente entre las diferentes
organizaciones de narcotraficantes. También se debe a la mayor producción en México,
donde los productores crean drogas sintéticas, como la metanfetamina, que luego son
llevadas a Estados Unidos. Las propias fuerzas de seguridad mexicanas no han podido o
no han estado dispuestas a enfrentarse a los bien financiados y bien armados cárteles
mexicanos, y en muchos casos han sido corrompidas por éstos. El presidente Felipe
Calderón ha hecho del combate al problema de la droga uno de los objetivos principales
de su administración (y asignó la tarea a las fuerzas armadas, reconociendo así que la
policía de México ha sido incapaz de lograr mucho progreso), con promesas de una
considerable asistencia financiera y técnica por parte de Washington. En tanto que el
resultado inmediato de la táctica de Calderón ha sido con más frecuencia la destrucción,
aún no queda claro si su administración demostrará más eficacia que la de su predecesor
en el control del problema, en especial dado el valor de las ganancias de la droga que
llegan a las manos de los cárteles.
En esta década, la asistencia a México para la seguridad ha sido insuficiente.
Mientras Colombia recibió más de 500 millones de dólares cada año, de 2000 a 2007,
23 “World Drug Report 2007,” United Nations Office on Drugs and Crime, 2007, disponible en http://www. unodc.org/pdf/research/wdr07/WDR_2007.pdf.
32
México recibió menos de 40 millones por año. La Iniciativa Mérida promovida por la
administración Bush en octubre de 2007 aborda esta problemática proponiendo un
programa de asistencia de 1,400 millones de dólares para los próximos tres años (que
incluye sumas modestas que se destinarían a América Central). Si bien la iniciativa
reconoce la necesidad de una mayor inversión en la promoción del estado de derecho y la
seguridad en ambos lados de la frontera, su enfoque inicial en proporcionar armamento
significa que ello puede no hacer lo suficiente en el tema más importante de la
construcción y el fortalecimiento de las instituciones, un logro destacado del Plan
Colombia.
El consumo de drogas, visto desde hace mucho como acotado a Estados Unidos,
también ha aumentado en muchos países latinoamericanos, creando un problema de salud
pública cada vez más inquietante y contribuyendo a un crecimiento tanto de la
delincuencia menor como de la más grave. El consumo de cocaína también se ha
incrementado en Europa. De las 1,000 toneladas métricas producidas cada año en la
región, poco más de la mitad se destina hoy a áreas fuera de América del Norte.
La política estadounidense se concentra principalmente en la erradicación y la
destrucción en los países de origen, pero hay estudios que muestran que los cultivadores
en los países productores responden con rapidez a la presión estadounidense sembrando
más de lo que demanda el mercado, sabiendo que parte de su producción será destruida o
decomisada. Como una parte sustancial del valor agregado de las drogas ilícitas está en el
tráfico, perder un porcentaje del producto en las primeras etapas del proceso no implica
una pérdida económica significativa para los cárteles de la droga. Se calcula que cada
dólar colocado en la aplicación interna de la ley en Estados Unidos es tres veces más
eficaz en la reducción del consumo estadounidense que una inversión similar en
disminuir la producción en el país de origen. Esto es especialmente cierto en cuanto a las
drogas que ahora son populares y tienen mercados en expansión, como la metanfetamina.
Para drogas con “mercados más maduros”—como la cocaína—, la aplicación de la ley
interna no es tan útil, ya que los traficantes son rápidamente sustituidos y los adictos, en
general, están dispuestos a pagar cualquier precio para satisfacer su adicción. El
33
tratamiento y la rehabilitación son más rentables que la aplicación de la ley interna o que
la erradicación y destrucción en el país de origen.24
El Grupo de Trabajo considera que el narcotráfico prospera a partir de una
combinación volátil de condiciones socioeconómicas negativas en los países productores
y de tráfico asociada con la alta demanda de narcóticos en Estados Unidos y Europa, y
cada vez más en la propia América Latina. Enfrentar con eficacia el narcotráfico
requerirá no sólo hacer esfuerzos de erradicación y destrucción, sino también políticas
en América Latina que ataquen las condiciones subyacentes y la débil gobernabilidad
que permite que el comercio prospere. De igual importancia, las políticas estadounidense
y europea deben atacar la demanda de drogas en sus países, que crea mercados tan
lucrativos que rebasan incluso los esfuerzos bien financiados y bien diseñados de
seguridad y erradicación.
¿Nuevas amenazas para Estados Unidos? Bandas y terrorismo
Buena parte del reciente interés despertado por las amenazas transnacionales en América
Latina proviene de temores de que la región pueda servir de base o caldo de cultivo para
organizaciones terroristas. Este temor fue destacado cuando se supo que algunos de los
implicados en un intento de atentado terrorista en el aeropuerto John F. Kennedy de
Nueva York provenían de Guyana y Trinidad y Tobago. La atención también se
concentró en el área de la Triple Frontera, donde se tocan Argentina, Brasil y Paraguay, y
que alberga una actividad criminal considerable y con niveles relativamente bajos de
control gubernamental. Hay algunos indicios de que Hezbollah ha tenido una presencia
limitada en el área para propósitos de lavado de dinero, pero hasta la fecha no hay
pruebas sólidas de que agentes terroristas de Medio Oriente hayan tenido mucho éxito
para efectuar incursiones en América Latina. Del mismo modo, aunque los lazos de Hugo
Chávez con Irán y sus provocadoras declaraciones sobre Estados Unidos hayan levantado
inquietud en muchos círculos, hay pocas pruebas de que Venezuela represente en la
actualidad un refugio para el terrorismo islámico. Sin embargo, como expresó ante el
24 Jonathan P. Caulkins, “How Goes the ‘War on Drugs’?: An Assessment of U.S. Drug Problems and Policy,” RAND Drug Policy Research Center, 2005, disponible enhttp://www.rand.org/pubs/ occasional_papers/2005/RAND_OP121.pdf.
34
Congreso a principios de este año el almirante Stavridis, comandante del Comando Sur
de Estados Unidos, mientras el narcoterrorismo (del que hablaremos más adelante) es una
lucha constante para la región, “el terrorismo radical islámico es una fuerza mucho menos
inmediata en la región, pero tiene el potencial de volverse una mayor preocupación para
nosotros”.
De mayor peso en lo inmediato son las bandas transnacionales que han sido
señaladas como una seria amenaza emergente para la seguridad hemisférica. Las dos
bandas más prominentes y peligrosas, la M-18 y la MS-13, tienen entre 50,000 y 100,000
miembros distribuidos en varios países centroamericanos (sobre todo, Guatemala, El
Salvador y Honduras) y en Estados Unidos. El Servicio de Investigación del Congreso
informó recientemente que más de 1,300 miembros de la MS-13 han sido arrestados en
Estados Unidos en los últimos dos años y medio. Desde varios puntos de vista, el origen
de las bandas transnacionales provino de la liberación de decenas de miles de
delincuentes, deportados de Estados Unidos a los países de América Central, donde a
menudo los gobiernos receptores no estaban informados sobre los antecedentes delictivos
de los deportados, provocando que sus sistemas judiciales y penitenciarios fueran
incapaces de controlarlos.
Las dependencias estatales de América Central y Estados Unidos han hecho un
esfuerzo concertado para entender y atacar la amenaza. En 2004, el FBI creó una fuerza
de trabajo especial para lidiar con las bandas, que colabora con los gobiernos
centroamericanos. El Departamento de Estado, el Departamento de Seguridad Interna
Nacional (DHS, por sus siglas en inglés), la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) y el Departamento de Justicia
también han promovido iniciativas que apoyan y colaboran con gobiernos
centroamericanos en problemas relacionados con las bandas y sus amenazas. El BID y la
USAID han financiado diversos programas juveniles y educativos para tratar de disuadir
a los jóvenes centroamericanos de pertenecer a bandas. También ha habido reuniones
entre policías locales estadounidenses y sus homólogas centroamericanas para facilitar la
coordinación y el intercambio de información.
No puede exagerarse la importancia que plantea la amenaza de las bandas
transnacionales, como se ha hecho en los últimos años en algunos de los análisis más
35
tendenciosos del problema. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito encontró que, si bien las bandas en América Central “representan una fuente de
criminalidad, no parecen ser responsables de una porción especialmente
desproporcionada de los asesinatos en los países donde proliferan. Su participación en el
narcotráfico […] es también dudosa”.25 Sin embargo, las bandas sí contribuyen a las ya
altas tasas de delincuencia y socavarán aún más la débil gobernabilidad en varios países
centroamericanos; si no son enfrentadas con estrategias eficaces contra el delito en
América Latina y con una continua coordinación entre los gobiernos centroamericanos y
de Estados Unidos, tales bandas podrán convertirse en una amenaza cada vez más
problemática para la seguridad y la estabilidad.
El Grupo de Trabajo considera que Estados Unidos debe estar alerta hacia las
amenazas emergentes sin permitirles obstaculizar la política estadounidense en otras
áreas críticas. Además, las afirmaciones de que los terroristas están utilizando a América
Latina como plataforma de lanzamiento para atacar a Estados Unidos hasta ahora son
infundadas.
Amenazas transfronterizas
Las amenazas transfronterizas entre países de América Latina en la actualidad han
disminuido mucho, gracias a la desaparición de los gobiernos militares en la región, los
niveles relativamente bajos de los gastos en defensa, las pocas amenazas externas
significativas, la solución o la discusión de la mayoría de las principales controversias
fronterizas, la influencia de Estados Unidos y de otros miembros de la comunidad
internacional y los mejores mecanismos de cooperación regional a través de la OEA y
otros organismos regionales y subregionales. Preocupan, sin embargo, las compras
internacionales de armas por parte de Venezuela, que aumentaron de aproximadamente
71 millones de dólares entre 2002 y 2004 a 4,000 millones de dólares entre 2005 y 2007,
gastos no incluidos en el presupuesto militar oficial del país.26 Si bien los gastos en
25 “Crime and Development in Central America: Caught in the Crossfire,” Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, mayo de 2007. 26 “The List: The World’s Biggest Military Buildups,” Foreign Policy, noviembre de 2007, disponible en http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id_4051.
36
defensa de toda América Latina permanecen entre los más bajos de las regiones del
mundo como porcentaje del PIB, los aumentos sustanciales venezolanos deben vigilarse.
Además, la crisis de marzo de 2008 tras el ataque colombiano a un campamento
perteneciente al grupo terrorista FARC en territorio ecuatoriano—en el que perdió la vida
Raúl Reyes, el número dos de las FARC—indica la persistencia de fuerzas
desestabilizadoras en la región. El gobierno colombiano afirmó que el ataque fue en
defensa propia; el presidente Chávez, el presidente Correa y varios otros jefes de Estado
se apresuraron a condenar las acciones de Colombia. En lo que pronto se convirtió en la
crisis diplomática más tensa que los Andes habían experimentado en décadas, Ecuador
rompió relaciones con Colombia, y tanto Ecuador como Venezuela expulsaron a los
embajadores colombianos de sus capitales y movilizaron a sus fuerzas armadas a la
frontera colombiana.
La resolución pacífica de la crisis en la Cumbre de Rio en República Dominicana
mostró, por una parte, la importancia de los mecanismos institucionales y legales de
cooperación para la seguridad y la resolución de controversias, en especial los de la OEA.
Pero en general esos mecanismos aún son débiles, y mejorarlos y profundizarlos será
decisivo para impedir en el futuro crisis como ésa. Otros foros de cooperación regional y
subregional, aunque no dedicados específicamente a la cooperación en seguridad (como
Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones), han sido provechosos en la reducción y
el manejo de tensiones interestatales. Otros foros de seguridad propuestos o incipientes,
como el Consejo de Defensa Sudamericano y la policía regional Ameripol, podrían
también desempeñar un papel positivo. Suscrito en 1967, el Tratado de Tlatelolco ha
logrado, hasta ahora, comprometer a toda la región latinoamericana a permanecer libre de
armas nucleares. Si bien estos mecanismos, en conjunto, no constituyen un sistema
regional especialmente robusto para manejar los conflictos interestatales, sí cuentan con
un sistema de normas y prácticas cuyo objetivo es la resolución de esas controversias, y
ofrecen una plataforma sobre la cual se puede construir.
Si bien la incursión transfronteriza de Colombia provocó una crisis diplomática
regional, también sacó a la superficie las preocupaciones de muchos de los gobiernos de
la región aparte de Colombia—entre ellos Argentina, Brasil, México, Panamá y Perú—
sobre la persistencia de las FARC y los posibles esfuerzos de actores regionales para
37
incitar y prolongar la presencia desestabilizadora de aquéllas. El gobierno colombiano ha
declarado que encontró tres computadoras laptop en el sitio donde mataron a Raúl Reyes,
que contenían pruebas del apoyo a las FARC por parte de los gobiernos venezolano y
ecuatoriano. El supuesto apoyo incluía un fondo de 300 millones de dólares que el
gobierno de Chávez iba a crear para las FARC y la aceptación del gobierno ecuatoriano
de la presencia de las FARC en su territorio. De ser autentificada por la Interpol, la
información obtenida de varios discos duros en los próximos meses podría probar las
acusaciones del apoyo deliberado de Venezuela a las FARC, a las que Estados Unidos, la
Unión Europea y Canadá consideran una organización terrorista. El gobierno colombiano
encontró, asimismo, 30 kilogramos de uranio empobrecido cerca de Bogotá, y aduce iban
a ser entregados a las FARC, provocando temores de que éstas tengan interés en obtener
material nuclear.
Aun cuando las Fuerzas Armadas de Colombia continúan debilitando a las FARC
en términos militares y psicológicos, el incidente puso de manifiesto que las FARC
siguen buscando establecer lazos internacionales y destacó la necesidad de una mayor
cooperación regional para poner fin al grupo insurgente más antiguo de la región. El
Grupo de Trabajo considera que las dimensiones regionales del conflicto colombiano
siguen siendo importantes y requieren mayor disciplina y cooperación entre los países
latinoamericanos a fin de enfrentar con éxito el desafío compartido que plantean las
organizaciones criminales violentas y los grupos insurgentes que aprovechan la
debilidad de las instituciones y el contrabando para desestabilizar a los gobiernos de la
región.
También es problemático el enorme número de armas de fuego en la región, que
en su mayoría no tienen registro. En América Central, los cálculos aproximados oscilan
entre dos millones y cuatro millones (muchas de ellas sobrantes de las guerras civiles y
conflictos anteriores), y menos de 800,000 tienen registro ante el gobierno. Estados
Unidos es otra fuente importante de armas de fuego y armamento sofisticado ilegales.
Más de 10 por ciento de las armerías estadounidenses están ubicadas cerca de la frontera
mexicana y estos negocios venden en promedio el doble de armas que sus homólogos
más distantes de la frontera.
38
El contrabando de armas a México, país que tiene estrictas leyes sobre armas de
fuego, puede ser un negocio muy rentable: el precio de un AK-47 en Estados Unidos es
de 500 dólares, y en México puede venderse a unos 1,500 dólares.27 Si bien México sólo
tiene 6,000 armas registradas legalmente en el país, cada año el gobierno confisca entre
5,000 y 10,000 armas de fuego ilegales, más de 90 por ciento de las cuales se rastrea
hasta Estados Unidos. Entre enero y octubre de 2007, el gobierno mexicano confiscó
6,000 armas, 470 granadas y 552,000 cargas de munición.28 Un hecho que pone de
manifiesto el abundante suministro de armas en el país es que los delincuentes han estado
dejándolas recientemente en la escena del crimen.
El poder de las organizaciones narcotraficantes internacionales no sólo reside en
armas poderosas, sino también en el dinero del narcotráfico proveniente de Estados
Unidos y otros países consumidores. La Fuerza Administrativa Antidrogas (DEA, por sus
siglas en inglés) [de Estados Unidos] estima que las organizaciones mexicanas y
colombianas de narcotráfico lavan entre 8,000 millones de dólares y 25,000 millones de
dólares cada año. La mayor parte proviene de las ventas en todo Estados Unidos, desde
donde las utilidades se transfieren a pueblos fronterizos (sobre todo a través de giros
telegráficos) y luego sacadas del país, por lo general mediante el contrabando de grandes
cantidades de dinero a través de la frontera sur. Una vez que el dinero llega a México, se
esconde para la futura financiación de las organizaciones criminales internacionales, se
lleva más al sur, se deposita en casas de cambio o bancos, o se transporta de regreso a
Estados Unidos en vehículos blindados o por servicios de mensajería. Este sofisticado
sistema de contrabando permite a las organizaciones criminales reclamar los fondos
como depósitos legítimos en bancos y dificulta rastrear el dinero hasta el narcotráfico. El
procurador general de justicia mexicano estima que aproximadamente 10,000 millones de
dólares del dinero del narcotráfico blanqueado en México termina cada año en bancos
estadounidenses.
Estos fondos blanqueados y las armas pasadas de contrabando sostienen y
refuerzan el poder de las organizaciones criminales internacionales, al ayudarles a poner 27 Sam Logan, “Guns: The Bloody U.S.-Mexico Market,” ISN Security Watch, 31 de octubre de 2007, disponible en http://www.isn.ethz.ch/news/sw/details.cfm?id_18300. 28 Manuel Roig-Franzia, “U.S. Guns behind Cartel Killings in Mexico,” Washington Post, 29 de octubre de 2007, disponible en http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/10/28/AR200710280165 4.html.
39
en peligro o dominar a los gobiernos latinoamericanos. El Grupo de Trabajo considera
que la amplia disponibilidad de pistolas y armas cortas, y el financiamiento abierto del
lucrativo comercio de drogas, contribuyen a la criminalidad transnacional. La
cooperación regional es decisiva para obtener respuestas eficaces, ya que las
organizaciones ilegales no estatales y las redes criminales no operan dentro de las
fronteras nacionales o internacionales, ni las respetan.
40
Integración mediante la migración
Más de 100 millones de latinoamericanos han abandonado sus hogares desde la Segunda
Guerra Mundial. Si bien tres cuartas partes de los emigrantes latinoamericanos se
trasladan hoy a Estados Unidos, también se da una migración considerable a otras
regiones y dentro de la misma América Latina. El volumen de tal movimiento ha sido una
fuerza primaria en la integración del Hemisferio Occidental en las últimas décadas, por la
cual se han reestructurado sus economías y sociedades. La política pública ha sido
incapaz de mantenerse al ritmo.
En la actualidad, en Estados Unidos viven 45 millones de latinos,29 de los cuales
18 millones nacieron en el extranjero. De este total, 71 por ciento son centroamericanos y
mexicanos; 18 por ciento, caribeños (en su mayoría de República Dominicana, Haití y
Cuba), y 11 por ciento, sudamericanos (principalmente de Colombia, Ecuador y Perú). En
algunos casos, esto representa una porción considerable de la población del país de
origen: los 11 millones de mexicanos en Estados Unidos, por ejemplo, constituyen
aproximadamente 10 por ciento de la población de México y 15 por ciento de su mano de
obra. El Salvador, Guatemala y Honduras tienen un millón, 750,000 y 400,000 de sus
respectivos ciudadanos que viven en Estados Unidos, representando 35 por ciento, 19 por
ciento y 15 por ciento de su mano de obra, respectivamente.30
La población activa estadounidense, por su parte, se ha vuelto cada vez más
dependiente de estos trabajadores. Entre mediados de 2005 y mediados de 2006, los
latinos representaron 37 por ciento del aumento total de trabajadores en Estados Unidos.
Hoy en día, constituyen alrededor de 13 por ciento de la mano de obra estadounidense, y
29 Para los objetivos de este informe, el término “latinos” se utilizará para referirse tanto a los latinoamericanos como a sus descendientes que viven en Estados Unidos. 30 La mano de obra de El Salvador es de 2.865 millones de trabajadores; la de Guatemala, 3.958 millones, y la de Honduras, 2.489 millones. The World Factbook 2008, Agencia Central de Inteligencia (CIA), disponible en https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html.
41
más de un cuarto de la fuerza laboral en estados como Arizona.31 Representan 41 por
ciento del empleo total en agricultura, pesca y silvicultura, 25 por ciento en el sector de la
construcción y 28 por ciento en limpieza y mantenimiento.32 Si bien los inmigrantes con
documentos en regla se dividen equitativamente entre hombres y mujeres, cerca de 60 por
ciento de los inmigrantes indocumentados son varones. Estos trabajadores tienden a ser
más pobres y con menor escolaridad que los trabajadores estadounidenses nativos o los
inmigrantes de otras regiones. Setenta y nueve por ciento de los inmigrantes asiáticos y
87 por ciento de los inmigrantes africanos de más de 25 años han completado la
secundaria, en comparación con sólo 44 por ciento de los inmigrantes latinoamericanos
en el mismo rango de edad. Como resultado, los inmigrantes latinoamericanos entran en
los sectores menos calificados de la economía estadounidense. Aunque el tema sea muy
debatido, la mayoría de los analistas encuentran que el impacto económico neto de los
inmigrantes en la economía estadounidense es moderadamente positivo. El Council of
Economic Advisers de Estados Unidos ha encontrado que los inmigrantes “en general
tienen un efecto positivo en los ingresos de los trabajadores nativos”,33 en gran parte
porque los inmigrantes, cuando cuentan con años de educación formal, se concentran en
los extremos de la escala educacional, y complementan así a los trabajadores
estadounidenses que están agrupados en medio del espectro.
La emigración dentro de América Latina también es significativa y está creciendo.
Según estadísticas oficiales, el número de latinoamericanos que viven fuera de sus países
de origen pero dentro de la región es de cinco millones; sin embargo, hay pruebas
considerables que indican que la cifra real es mucho mayor, pues la porosidad de las
fronteras, la informalidad de las economías y el insuficiente personal en las burocracias
hacen difícil seguir la pista de los emigrantes. Argentina, Costa Rica y Venezuela son los
destinos principales. Argentina es el hogar de números significativos de bolivianos,
chilenos y paraguayos; Costa Rica, de unos 500,000 nicaragüenses, y Venezuela de
varios cientos de miles de colombianos. De Bolivia, en contraste, han emigrado unos dos
31 “Arizona: Population and Labor Force Characteristics 2000-2006,” Pew Hispanic Center, 23 de enero de 2008, disponible en http://pewhispanic.org/files/factsheets/37.pdf. 32 Ibid., y Rakesh Kochhar, “Latino Labor Report, 2006: Strong Gains in Employment,” Pew Hispanic Center, 27 de septiembre de 2006, disponible en http://pewhispanic.org/files/reports/70.pdf. 33 “Immigration’s Economic Impact,” Council of Economic Advisers, 20 de junio de 2007, disponible en http://www.whitehouse.gov/cea/cea_immigration_062007.pdf.
42
millones de personas—20 por ciento de su población—en los últimos años. Pruebas
recientes indican, también, que la composición de tal emigración dentro de América
Latina está cambiando, con una porción cada vez mayor de emigrantes calificados que se
trasladan a otros países de la región. Cerca de la mitad de los emigrantes que van a Chile,
México y Panamá tienen una escolaridad de doce o más años.
En décadas anteriores, los latinoamericanos solían emigrar debido a la agitación
política o a conflictos violentos. Hoy, la emigración está motivada por la economía. El
salario mínimo estadounidense, de cerca de siete dólares por hora, es seis o siete veces
mayor que el de México, el cual, a su vez, es más alto que el de la mayor parte de
América Central. El PIB per cápita estadounidense es de más de 43,000 dólares, en
comparación con 11,000 dólares de México, 5,500 dólares de El Salvador y 4,300 dólares
de Guatemala. En Estados Unidos hay también una gran demanda de trabajadores
inmigrantes latinoamericanos: en el segundo trimestre de 2006, la tasa de desempleo de
latinos nacidos en el extranjero era de 3.9 por ciento, cifra idéntica a la de la población
blanca no latina nacida en Estados Unidos.34 La emigración presenta la misma dinámica
dentro de América Latina: el PIB de Costa Rica, por ejemplo, es más de cuatro veces el
de Nicaragua, lo que contribuye a explicar la cantidad de nicaragüenses que viven en
Costa Rica. Un factor adicional para determinar los patrones migratorios son las actuales
redes de emigrantes: los lazos familiares o comunitarios ya establecidos de oleadas
migratorias anteriores preparan el alojamiento, el empleo y el apoyo general, facilitando
así que persistan los flujos aun cuando disminuyan los incentivos económicos.
El Grupo de Trabajo considera que las tendencias demográficas, las
oportunidades económicas y las redes de inmigrantes establecidos son las causas
principales de las actuales tendencias migratorias, al alentar a hombres y mujeres a buscar
mejores oportunidades en el extranjero. Mientras se mantengan estos factores
subyacentes, continuará una emigración sustancial dentro de la región y de ésta a Estados
Unidos, incluso en contra de políticas migratorias restrictivas.
34 Idem.
43
Remesas y emigración circular: ¿Herramientas de desarrollo económico?
Las remesas se han convertido en una fuente mayúscula de ingresos para muchos países
en desarrollo. En 2007, más de 66,500 millones de dólares fueron transferidos a América
Latina y el Caribe, de los cuales aproximadamente tres cuartas partes provinieron de
Estados Unidos.35 Esto equivale a 80 por ciento de toda la inversión extranjera directa en
la región: México recibió los flujos transfronterizos más grandes—alrededor de 24,000
millones de dólares—, mientras las remesas a El Salvador y Honduras excedieron 20 por
ciento del ingreso nacional. En Estados Unidos, 73 por ciento de los inmigrantes adultos
latinoamericanos—unas 13 millones de personas—envían remesas con regularidad a sus
familias en sus países de origen y se piensa que cerca de 10 por ciento del total de los
500,000 millones de dólares que ganan cada año estos trabajadores son enviados como
remesas. Más de la mitad de estos expedidores de remesas tienen menos de 35 años, y
casi dos tercios son considerados por las normas estadounidenses como “trabajadores
pobres” o de la “clase media más baja”, con ingresos anuales menores de 30,000 dólares.
Si bien a algunos investigadores les preocupa que las remesas provoquen un ciclo
de dependencia, la mayoría piensa que las remesas pueden desempeñar un papel positivo
en el desarrollo latinoamericano. Según un importante estudio sobre quienes reciben
remesas en América Latina, 80 por ciento de ellos gasta ese dinero en alimentos, 48 por
ciento en medicamentos, 38 por ciento en educación, 13 por ciento en pagos de hipotecas
y 9 por ciento los ahorra.36 Incluso los gastos en la canasta básica de los hogares pueden
fortalecer las economías locales.37 Pero algo más importante, los estudios indican que los
niños de las familias que reciben remesas tienen una probabilidad mayor de permanecer
35 “Remittances 2007: A Bend in the Road or a New Direction?,” Banco Interamericano de Desarrollo, marzo de 2008, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum_1381109. 36 Orozco et al., “Transnational Engagement, Remittances and their Relationship to Development in Latin America and the Caribbean: Final Report,” Institute for the Study of International Migration at Georgetown University, julio de 2005, disponible en http://isim.georgetown.edu/Publications/LindsayPubs/Rockefeller%20Report.pdf. 37 David Seddon, “South Asian remittances: implications for development,” Contemporary South Asia, vol. 13, núm. 4, diciembre de 2004, disponible en http://www.ingentaconnect.com/content/routledg/ccsa/2004/ 00000013/00000004/art00005.
44
en la escuela, independientemente del nivel educativo de los padres, factor decisivo en el
desarrollo.38
Algunas remesas también se destinan a inversiones productivas, en forma de
capital de apertura de pequeños negocios, que es un uso especialmente positivo de los
fondos.39 Un estudio de 2001 mostró que casi una quinta parte del capital invertido en
microempresas en el México rural era de las remesas procedentes de Estados Unidos.40
Un estudio reciente de Bendixen and Associates afirma que hoy en México casi 40 por
ciento de los fondos de las remesas se está destinando a la inversión (la cifra de Colombia
es de 32 por ciento, y la de Guatemala, de 25 por ciento).41 Con el tiempo, estos gastos
deberían tener efectos significativos de nivel macro.
Otro factor potencialmente positivo para el desarrollo es la emigración no
permanente. Los avances en las comunicaciones y los viajes permiten más “emigración
circular”, en la cual la gente emigra durante periodos más cortos o se mueve de un lado a
otro repetidamente. En América Latina, esa emigración continua se ha vuelto una
estrategia cada vez más común en las últimas seis décadas con el propósito de aumentar y
diversificar el ingreso familiar. En el largo plazo, esto también significa que los
emigrantes vuelven a sus países de origen con nuevo capital financiero y humano. Por
ejemplo, los emigrantes que retornan tienen, según la reciente investigación, más
probabilidades de dedicarse a la actividad empresarial. Se ha documentado que los
mexicanos que vuelven de un programa de trabajadores agrícola-estacionales en Canadá
invierten en la tierra y en pequeños negocios en sus países.42 También existen pruebas de
que los salvadoreños y los dominicanos abren microempresas a su regreso de Estados
Unidos.43 Las emigraciones circulares podrían tener un impacto especialmente positivo si
38 Ernesto López-Córdova, “Improving health and education,” ID 21 Insights, vol. 60, enero de 2006, disponible en http://www.id21.org/insights/insights60/art02.html. 39 Ibid., y Richard H. Adams Jr., “Remittances, Poverty, and Investment in Guatemala,” en International Migration, Remittances, and the Brain Drain, editado por Çaglar Özden y Maurice Schiff (Washington, DC: Banco Mundial; Nueva York: Palgrave Macmillan, 2006). 40 Christopher Woodruff y Rene Zenteno, “Remittances and Microenterprises in Mexico,” informe de trabajo, Center for U.S.-Mexican Studies, University of California, San Diego, 2001. 41 Exposición ante los representantes del Banco Mundial, Bendixen and Associates, 14 de enero de 2008. 42 Tanya Basok, “Mexican Seasonal Migration to Canada and Development: A Community based Comparison,” International Migration, vol. 41, núm. 2, 2003. 43 José Itzigsohn, Carlos Dore Cabral y Esther Hernández Medina, “Mapping Dominican Transnationalism: Narrow and Broad Transnational Practices,” Ethnic and Racial Studies, vol. 22, núm. 2, 1999, y Patricia Landolt, “Salvadoran Economic Transnationalism: Embedded Strategies for Household Maintenance,
45
se extendieran a los emigrantes con mayor educación formal. Aunque algunos han
sostenido que América Latina se ve perjudicada por la emigración de trabajadores con
altas calificaciones, investigaciones recientes en China e India demuestran que los países
pueden obtener un beneficio real de la emigración de profesionales altamente calificados,
al producir la “circulación de cerebros”, por la cual los emigrantes que vuelven traen
consigo capital humano y tecnología, más que causar la “fuga de cerebros”.44 Los
avances tecnológicos indican el nuevo potencial de los países latinoamericanos si pueden
asegurar el regreso de sus emigrantes cada vez más calificados. Sin embargo, las
restrictivas leyes de inmigración que prohíben a los inmigrantes ir a sus países y volver
libremente, y los cambiantes mercados laborales que les proporcionan más empleos
permanentes durante todo el año, pueden estar reduciendo las ventajas potenciales de la
emigración.
El Grupo de Trabajo considera que la emigración y las remesas benefician a los
hogares latinoamericanos al incrementar el poder adquisitivo y la inversión, pero podrían
resultar riesgosos en el largo plazo si los trabajadores calificados emigran en forma
definitiva. Las políticas interior y exterior que promuevan la emigración circular y la
inversión productiva de las remesas pueden maximizar el impacto positivo de la
emigración para los países de origen.
Reacciones de la política latinoamericana ante la emigración
Las naciones latinoamericanas entienden que el flujo de mercancías y personas están
inextricablemente unidos. Por consiguiente, los esfuerzos hacia la integración económica
han ido a la par de los esfuerzos de administrar y facilitar la inmigración, con nuevas
leyes internas y nuevos acuerdos migratorios bilaterales y multilaterales. La Comunidad
Andina de Naciones, por ejemplo, considera esencial el libre movimiento de personas
para formar un Mercado Común Andino. Los países participantes han colaborado en la
creación de medidas que fomenten disposiciones complementarias de seguridad social
Immigrant Incorporation, and Entrepreneurial Expansion,” Global Networks: A Journal of Transnational Affairs, vol. 1, núm. 3, 2001. 44 David Zweig et al., “Globalization and Transnational Human Capital: Overseas and Returnee Scholars to China,” China Quarterly, vol. 179, 2004.
46
entre ellos, con el propósito de que a los trabajadores se les acrediten los pagos hechos en
cualquier parte de la Comunidad Andina. Los países del Mercosur (Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay) también han suscrito Acuerdos Multilaterales de Seguridad Social
para garantizar los derechos de todos los residentes del Mercosur en la subregión. En
2003 se aprobó la Visa Mercosur, aunque todavía no se pone en práctica.
Argentina, el país sudamericano que recibe el mayor número de inmigrantes, ha
emprendido por su cuenta iniciativas adicionales para atender los flujos de inmigración.
En 2003, incorporó la legislación del Mercosur que prohíbe la discriminación basada en
el origen nacional y garantiza un mayor acceso a la asistencia médica y la educación.
Asimismo, ha suscrito acuerdos migratorios bilaterales y memorandos de entendimiento
con Bolivia y Perú para facilitar la emigración circular. México, por su parte, ha ajustado
sus políticas para los cientos de miles de jubilados estadounidenses que han emigrado al
sur en años recientes. Por ejemplo, hoy extiende visados específicamente para jubilados
extranjeros que les dan acceso al sistema de asistencia médica de México por una prima
anual de 300 dólares. También modificó su legislación para permitir que los extranjeros
puedan tener propiedad cabal de tierras en vez de mediante fideicomisos, como antes se
requería.
Al mismo tiempo, a falta de acuerdos bilaterales y multilaterales que se apliquen a
la emigración dirigida a Estados Unidos, los gobiernos latinoamericanos han empezado a
crear sus propias políticas, concentradas en especial en las formas de alentar la
emigración circular y los flujos de remesas. Si bien sólo cuatro países latinoamericanos
reconocieron la doble nacionalidad en 1990, hoy al menos once países la aceptan. A los
expatriados colombianos se les permite elegir representantes en la legislatura colombiana;
los dominicanos pueden postularse como candidatos en República Dominicana aun
cuando su residencia principal esté en el extranjero, y hoy los peruanos y los mexicanos
pueden votar en las elecciones de sus países de origen desde el exterior. Muchos
gobiernos también han puesto en marcha programas para alentar a sus emigrantes a
invertir en su país y finalmente volver. Colombia y Uruguay han establecido incentivos
para que los estudiantes y científicos vuelvan a su país. El gobierno mexicano estableció
el Programa para Comunidades Mexicanas en el Extranjero, que ofrece asesoría en los
campos de salud, educación y legal a los emigrantes y a las organizaciones del país de
47
origen y alienta el envío de remesas para proyectos de desarrollo. Algunos estados
mexicanos también han establecido fondos complementarios para que las remesas
destinadas a proyectos de desarrollo sean igualadas por los estados y los municipios. En
la actualidad, el gobierno salvadoreño tiene un viceministro de Relaciones Exteriores
para los salvadoreños en el exterior, cuya oficina asiste a los emigrantes que se
encuentran en el exterior y facilita su vuelta al país.
El Grupo de Trabajo considera que los gobiernos latinoamericanos están dando
impulso a políticas concretas que manejan el movimiento acelerado de personas dentro
de la región y que aprovechan la emigración hacia Estados Unidos. Estos esfuerzos de
los gobiernos latinoamericanos ayudan a mantener los vínculos entre los emigrantes y sus
países de procedencia, y ciertas políticas alientan a los emigrantes a enviar remesas y
finalmente volver a sus países de origen. Las políticas estadounidenses están muy
rezagadas frente a las de los gobiernos latinoamericanos en cuanto a adaptarse a la
realidad de la creciente movilidad humana.
Política de inmigración estadounidense
En 2006, el gobierno estadounidense autorizó alrededor de 1.3 millones de visas de
inmigrantes, entre ellas aproximadamente 800,000 para inmigrantes patrocinados por
familiares y 160,000 para inmigrantes que llegan por motivos de empleo. Unos 300,000
más recibieron visas por otras razones, por ejemplo, por su condición de refugiados o de
asilados. Ese año, poco más de 800,000 personas regularizaron su situación migratoria y
se convirtieron en residentes legales permanentes. Como a menudo se afirma, Estados
Unidos siempre ha sido una nación de inmigrantes. Las leyes de inmigración, sin
embargo, han variado drásticamente con el tiempo, desde las políticas bastante abiertas
del siglo XIX y principios del XX hasta, a partir de la década de 1920, políticas más
restrictivas con base en cuotas nacionales y dirigidas a limitar la inmigración, en especial
de Asia y del este y sur de Europa. Desde 1952, cuatro principios han guiado la política
estadounidense: la reunificación de las familias; la admisión de inmigrantes que ofrecían
las destrezas necesarias; la protección de refugiados y la diversidad de admisiones por
país de procedencia.
48
Hoy, la política de inmigración en Estados Unidos se caracteriza por sus leyes
rigurosas y su débil aplicación. En 1986, la Ley de Reforma y Control de la Inmigración
(IRCA, por sus siglas en inglés) otorgó la amnistía a inmigrantes indocumentados que
habían ingresado al país antes del 1 de enero de 1982, y penalizó la contratación de
trabajadores sin documentos, responsabilizando por primera vez a los empleadores. Pero
la ley no se hizo cumplir ni disuadió a los patrones de contratar inmigrantes
indocumentados. Tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el gobierno
federal reestructuró la burocracia de inmigración, reemplazando el Servicio de
Inmigración y Naturalización, que formaba parte del Departamento de Justicia, con el
Servicio de Inmigración y Control de Aduanas, una rama del recién creado Departamento
de Seguridad Interna Nacional (DHS, por sus siglas en inglés). Este cambio, que
combinaba un ordenamiento antiterrorista con la responsabilidad de controlar la
emigración hacia Estados Unidos, ocasionó que se aumentaran los recursos para el
patrullaje fronterizo y el equipo de vigilancia. En conjunto, las políticas vigentes crearon
impedimentos sustanciales para la inmigración legal. Como resultado, alentaron a los
latinoamericanos (y a otros) a ingresar ilegalmente a Estados Unidos. Y una vez que
están en Estados Unidos, es más probable que los inmigrantes se queden ahí, ya que
entrar al país es costoso y peligroso. En la actualidad, hay aproximadamente 12 millones
de inmigrantes indocumentados en Estados Unidos.
La revisión general de la política de inmigración propuesta en 2007 habría
proporcionado un medio para legalizar a estos inmigrantes. También habría eliminado el
sistema que daba prioridad a la unificación familiar y habría cambiado por uno que se
basara en puntos que reflejaran las calificaciones, el dominio del inglés, los vínculos
familiares y las necesidades económicas de Estados Unidos. Habría establecido un
programa más amplio de trabajadores huésped y aumentado la seguridad fronteriza. Se
habría dado a los empleadores la responsabilidad de comprobar la situación legal de los
trabajadores. Pero a pesar del importante impulso por parte de la administración Bush y
del apoyo de personalidades distinguidas de ambos partidos, la propuesta no aguantó el
escándalo político ni los cuestionamientos de cuán eficaz habría sido en controlar la
inmigración o disciplinar a los empleadores. Con el fracaso de la legislación reformista
en el Congreso en 2007, y el hecho de que no sea probable ninguna reforma amplia hasta
49
después de la elección presidencial de 2008, los gobiernos estatales y locales han creado
cada vez más sus propias políticas para manejar a los inmigrantes—en algunos casos
abandonando sus procedimientos anteriores para acoger a los inmigrantes, en otros
buscando ser más restrictivos. A pesar de que se ha visto que algunas de estas políticas
son inconstitucionales, es probable que esta tendencia continúe.
Los fracasos de la política de inmigración estadounidense afectan la seguridad
nacional, el crecimiento económico y las relaciones exteriores. El statu quo ni siquiera
puede cumplir los objetivos más básicos de garantizar la documentación adecuada a los
visitantes y a los residentes no ciudadanos. Se concentra casi únicamente en la frontera
entre Estados Unidos y México, pese al hecho de que casi la mitad de los trabajadores no
autorizados que ingresan a Estados Unidos lo hacen legalmente a través de otros puertos
y se quedan más tiempo de lo que les permiten sus visas. También falla en manejar el
hecho de que, con las históricamente bajas tasas de desempleo y una población que
envejece, Estados Unidos necesitará más trabajadores para ocupar (y mantener) los
empleos en la economía interna. Esta escasez de mano de obra no hará sino agudizarse en
las próximas décadas, conforme se vayan jubilando las personas nacidas en el periodo
inmediato posterior a la Segunda Guerra Mundial. Para mantener el crecimiento del PIB,
será necesario un número considerable de trabajadores inmigrantes en todos los niveles
de calificaciones.
Por último, los fracasos de la política de inmigración estadounidense se han
convertido en un problema de política exterior. En Estados Unidos son muchos los que
consideran que la inmigración es un tema de política interna. Pero dado el profundo
impacto que tiene la política de inmigración estadounidense en muchos países
latinoamericanos, es natural que se le considere un tema esencial en sus relaciones con
Estados Unidos. El tenor de los recientes debates sobre inmigración y la incapacidad de
aprobar una significativa reforma de inmigración han dañado la reputación
estadounidense en la región, ya que muchas naciones latinoamericanas (entre ellas
algunas que no tienen un gran número de personas en Estados Unidos) perciben las leyes
vigentes como discriminatorias e injustas hacia sus ciudadanos.
El Grupo de Trabajo considera necesaria una amplia reforma sobre inmigración
para crear un sistema que proteja mejor los intereses estadounidenses de seguridad,
50
economía y política exterior, y que debe ser una prioridad para la siguiente
administración. Un sistema que ofrezca incentivos para inmigrar legalmente, trabajar
duro y adquirir destrezas mientras se está en Estados Unidos, y volver finalmente a los
países de origen con el capital y las habilidades adquiridos, no sólo beneficiaría a Estados
Unidos, sino también fomentaría el desarrollo económico y político en América Latina.
51
Energía
Las preocupaciones estadounidenses por la dependencia de recursos energéticos del
extranjero suelen concentrarse en Medio Oriente, pero Estados Unidos depende del
Hemisferio Occidental (incluido Canadá) para casi la mitad de su petróleo.45 En fechas
recientes, el renaciente nacionalismo en torno a los recursos, los cuellos de botella en la
producción y la politización del comercio energético han provocado inquietudes de que
América Latina pueda volverse un proveedor menos confiable y haga subir los precios
energéticos globales. Al mismo tiempo, la región presenta abundantes oportunidades para
nuevas inversiones en recursos energéticos tradicionales y alternativos, lo que hace
imprescindible que los gobiernos estadounidense y latinoamericanos encaren juntos el
desafío energético y aprovechen la oportunidad de una mayor cooperación.
Suministros de energía tradicionales: Estancamiento de la producción e integración
América Latina abastece casi 30 por ciento del petróleo extranjero de Estados Unidos.
México—que, a través de su compañía estatal Petróleos Mexicanos (Pemex), cuenta con
alrededor de 1 por ciento de las reservas conocidas de crudo del mundo y produce unos
tres millones de barriles diarios—es la tercera fuente más importante de petróleo de
Estados Unidos, después de Canadá y Arabia Saudita. En la actualidad, representa 11 por
ciento de las importaciones estadounidenses de petróleo. Sin embargo, la creciente
demanda interna, el descenso en la productividad y el agotamiento de las reservas
amenazan la posición del país como una nación exportadora de energía. El yacimiento
petrolero Cantarell encara fuertes bajas en la producción, y la insuficiente inversión
impide nuevas exploraciones. Más de 60 por ciento de los ingresos de Pemex van a dar al
presupuesto del gobierno, y las inversiones privadas y/o extranjeras en el sector petrolero
siguen en gran parte prohibidas (de acuerdo con la Constitución mexicana), lo que deja
sólo oportunidades limitadas para la participación extranjera. En el corto plazo, parece 45 “U.S. Imports by Country of Origin,” Energy Information Administration, disponible en http://tonto.eia. doe.gov/dnav/pet/pet_move_impcus_a2_nus_ep00_im0_mbbl_m.htm.
52
improbable que el dividido Congreso mexicano apruebe la inversión del sector privado,46
y aun si el gobierno reformista de Calderón fuera capaz de moderar las restricciones
actuales, habrán de pasar años para que la nueva producción esté disponible. Sin cambios
significativos, prevén algunos analistas, México puede convertirse en un importador neto
de petróleo en sólo diez años. Para Estados Unidos, este suceso obligaría a un cambio
drástico y difícil en la adquisición de energía.
Existen también, sin embargo, algunas tendencias positivas en la relación
energética entre Estados Unidos y México. La integración energética en América del
Norte ha continuado. Las extensas redes transfronterizas de modernos ductos y líneas de
tendido eléctrico, el comercio sin aranceles a través de las fronteras, el intercambio de
tecnología y un contacto constante entre los funcionarios de energía en ambos países han
facilitado el comercio fluido y el diálogo constante. El Grupo de Trabajo de Energía de
América del Norte (NAEWG, por sus siglas en inglés), organización de funcionarios de
carrera de nivel medio de México, Estados Unidos y Canadá establecida en 2001, ha
patrocinado varios valiosos estudios regionales sobre energía, compiló estadísticas
estandarizadas sobre la materia y comenzó a buscar contacto con diversos grupos
interesados, públicos y privados, en industrias pertinentes.
Venezuela, el noveno productor más grande de petróleo en el mundo y cuarto
mayor proveedor de Estados Unidos, y el país que tiene 6.6 por ciento de las reservas
mundiales probadas, también enfrenta desafíos. Desde 2001, el presidente Chávez ha
procurado utilizar su enorme riqueza nacional de energéticos para programas públicos y
para sus propias ambiciones al fortalecer el control gubernamental sobre la compañía
petrolera estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA), limitando la propiedad extranjera de
empresas conjuntas, y exigiendo pagos más altos de derechos de las compañías petroleras
extranjeras. Al participar en los altos precios del petróleo, Venezuela ha dedicado la
mayor parte de sus ingresos petroleros al financiamiento de programas gubernamentales e
iniciativas de política exterior—subvencionando directamente el abasto a países con los
que simpatiza, sobre todo en América Central y el Caribe—más que a una robusta
reinversión. Si bien estas opciones pueden incrementar la popularidad de Chávez en su
46 David Shields, “Pemex en el contexto de su crisis de reservas y producción,” Foreign Affairs en Español, julio-septiembre de 2007.
53
país y ganarle aliados regionales, han disminuido la eficacia de PDVSA y provocado
bajas en la producción. En respuesta a las demandas del gobierno de Chávez de una
participación mayoritaria en todas las empresas conjuntas petroleras, algunas
multinacionales privadas han reducido su inversión en la explotación de las reservas de
crudo, de difícil acceso pero potencialmente lucrativas, y otras han decidido cerrar
totalmente sus operaciones. Empresas conjuntas establecidas con compañías estatales de
China, Irán, Brasil y otros países pueden ayudar a llenar este vacío, pero las perspectivas
sin cambio de mediano plazo y la creciente demanda interna probablemente limitarán el
crecimiento de las exportaciones (y quizás resulten en disminuciones) en los próximos
años.
Dada la importancia de Venezuela como proveedor, cualquier disminución en sus
exportaciones tendría repercusiones problemáticas para Estados Unidos. El presidente
Chávez también ha amenazado reiteradamente con desviar hacia China porciones
importantes del petróleo venezolano contempladas para ser llevadas a Estados Unidos.
Sin embargo, las simetrías existentes y los bajos costos de transporte entre la producción
venezolana de crudo pesado y las refinerías en Estados Unidos hacen poco probable que
en un futuro próximo se dé un cambio tan drástico. De hecho, aun cuando la producción
venezolana ha caído desde 2001, las exportaciones petroleras a Estados Unidos han
permanecido relativamente estables (con la excepción de una huelga de dos meses en
2002-2003 durante la cual el sector petrolero prácticamente cerró).47
Ecuador y Brasil son o podrían ser otras fuentes importantes de petróleo para la
región y para Estados Unidos. En Ecuador, la agitación política y el renaciente
nacionalismo sobre los recursos han creado un ambiente incierto para la inversión. Las
relaciones con Washington han sido especialmente tensas desde que el gobierno tomó a
su cargo las operaciones de la empresa Occidental Petroleum y cuando Rafael Correa fue
elegido presidente en 2006. Brasil ha incrementado la exploración, gracias en gran parte a
la pericia de la empresa controlada por el estado Petróleo Brasileiro (Petrobrás) y a las
condiciones amistosas ofrecidas a los inversionistas extranjeros. El reciente
descubrimiento petrolero de Tupi—estimado entre 5,000 millones y 8,000 millones de
47 “Energy Security: Issues Related to Potential Reductions in Venezuelan Oil Production,” United States Government Accountability Office, junio de 2006, disponible en http://www.gao.gov/new.items/ d06668.pdf.
54
barriles—podría colocar a Brasil por delante de Canadá y México en términos de
reservas, sólo después de Venezuela en el hemisferio. Otros descubrimientos hasta la
fecha no medidos pueden incrementar aún más las reservas de Brasil. En gran parte ya
autosuficiente en energía, un aumento en las exportaciones brasileñas de petróleo podría
beneficiar sustancialmente no sólo a Brasil sino también a Estados Unidos.
Los recursos de gas natural de América Latina también tienen el potencial de
desempeñar una parte importante en la seguridad energética estadounidense en los
próximos años. Estados Unidos es hoy capaz de cubrir la mayoría de sus necesidades de
gas natural. Pero debido a las ventajas que ofrece el gas natural para el medio ambiente y
a los ahorros en los costos de procesamiento y transporte del gas natural licuado (GNL),
es probable que la demanda se incremente en forma considerable—0.6 por ciento por año
a partir de 2004 hasta 2030, según el informe International Energy Outlook 2007, de la
Agencia Internacional de Energía (AIE)—, a un grado que ni los proveedores
estadounidenses ni canadienses serán capaces de cubrir. Con reservas iguales a las de
América del Norte, el mercado de gas natural de América del Sur se convertirá en una
importante fuente de energéticos del extranjero.
Perú ya está a punto de aprovechar estos avances, con la próxima puesta en
operación de las ambicionadas exportaciones de GNL de las reservas de Camisea en el
sur, y con varios compromisos de Perú, ya en marcha, para exportar GNL a la Costa
Oeste estadounidense y a México. En otras partes, sin embargo—Bolivia es el caso más
notable—, la agitación política frustra el potencial de más altas producción y exportación
de gas natural. Las potenciales exportaciones bolivianas a Chile y Estados Unidos han
sido retrasadas por la animadversión hacia Chile y el nacionalismo sobre los recursos.
(Las protestas que siguieron a una inversión de 2003 y la propuesta de exportación
contribuyeron a la destitución de un presidente.) La nacionalización boliviana de 2006
causó problemas a los importadores, en especial Brasil y Argentina, y el incierto
ambiente de explotación impidió que hubiera nuevas inversiones en el sector del gas
natural. Otras propuestas de integración energética regional, como el Gasoducto del Sur,
un ducto de 9,000 kilómetros que une los futuros yacimientos venezolanos de gas natural
55
con los mercados de Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y, tal vez, hasta de Chile,
también están a la espera.48
El ascenso del nacionalismo sobre los recursos representa un difícil desafío para
Estados Unidos y para los países de América Latina. Uno de sus efectos secundarios ha
sido la disminución de los foros multilaterales de alto nivel sobre energéticos, lo que ha
reducido aún más la probabilidad de tratar con el suficiente empuje otros impedimentos
políticos, financieros y medioambientales. En particular, la terminación de las reuniones
de los ministros de Energía del Hemisferio Occidental (que se llevaron a cabo
anualmente entre 1999 y 2004 bajo la conducción de Estados Unidos y la rúbrica del
proceso de la Cumbre de las Américas) ha dejado un vacío. Si bien los mandatarios
sudamericanos prometieron, en una cumbre regional sobre energía en abril de 2007,
iniciar un Consejo Energético Sudamericano, el éxito de este esfuerzo dista mucho de ser
seguro. Las carencias en infraestructura son otro obstáculo. Según la Agencia
Internacional de Energía (AIE), a fin de cubrir mayores demandas de energía, América
Latina requerirá cerca de 1.3 billones de dólares de inversión total en el sector energético
entre 2001 y 2030, el equivalente de 1.5 por ciento del PIB por año.49 La sola magnitud
de la carencia debería alentar a los gobiernos latinoamericanos a ajustar sus marcos
regulatorios y proporcionar oportunidades para la inversión pública y privada de Estados
Unidos y de todo el mundo.
El Grupo de Trabajo considera que América Latina sigue siendo una región
productora de petróleo relativamente estable y una importante fuente potencial de
exportaciones de gas natural, aunque la propiedad estatal y la agitación política limitan
la participación de los sectores internacional y privado en algunos países, cosa que
impide la eficacia y el crecimiento. La producción futura dependerá de inversiones
sustanciales en la exploración y la producción, lo que favorecerá a los sectores
48 Otro importante gasoducto de gas natural propuesto—conocido como anillo gasífero sudamericano (sugerido ante la agitación política de Bolivia desde 2000)—transportaría gas desde Camisea en Perú alrededor de Bolivia para abastecer el mercado del Cono Sur, lo que potencialmente podría socavar la posición estratégica de Bolivia en la región. Aparte de las dificultades políticas que tal plan causaría (el proyecto podría unir a Camisea en el sur peruano con el norte chileno, directamente a través del territorio que Bolivia busca para su corredor hacia el mar), también está plagado de varias dificultades logísticas, financieras y técnicas. 49 Verónica Prado, “Energy Infrastructure in the Western Hemisphere,” Energy Cooperation in the Western Hemisphere: Benefits and Impediments, compilado por Sidney Weintraub et al. (Washington, DC, Center for Strategic and International Studies, 2007), p. 406.
56
energéticos en países más abiertos a la inversión, de una mayor colaboración y del
comercio. En estos países, en especial Brasil, México y Perú, el nivel de diálogo y
colaboración que se da entre México, Canadá y Estados Unidos debe servir de ejemplo
positivo. Ampliar y estabilizar el comercio energético en toda la región arrojaría
importantes beneficios para el desarrollo económico, la estabilidad política y la relación
entre Estados Unidos y América Latina.
Nuevas direcciones: Promoción de fuentes de energía alternativa
Como Estados Unidos y otros países buscan diversificar sus fuentes de energía y reducir
la dependencia del petróleo, América Latina presenta una oportunidad excepcional de
compromiso y cooperación. América Latina ya supera a Estados Unidos en la producción
y el uso de la energía hidroeléctrica, que suministra 23 por ciento de sus necesidades
energéticas (en comparación con menos de 3 por ciento en Estados Unidos).50 La región
también ha invertido en tecnologías impulsadas con energía solar y eólica, en especial
Argentina, Brasil y Chile. La cooperación en investigación y producción de energía
alternativa podría convertirse en un componente importante de las relaciones entre
Estados Unidos y América Latina en los años por venir. La asociación con países
latinoamericanos en el desarrollo de fuentes de energía alternativas permitiría a Estados
Unidos construir y profundizar las relaciones diplomáticas mediante iniciativas conjuntas
sobre desarrollo, cambio climático y sustentabilidad medioambiental. Dos áreas en
especial—biocombustibles y energía nuclear—presentan oportunidades importantes e
inmediatas.
Apenas en los últimos años la escasez en los mercados petroleros, la conciencia
medioambiental, los avances científicos y las políticas proactivas de subvenciones se
combinaron para hacer que los biocombustibles, sobre todo el etanol y el biodiesel,
fueran competitivos en cuestión de precios con productos del petróleo en una escala más
amplia. Hoy, los biocombustibles proporcionan una oportunidad para que América Latina
y Estados Unidos asuman el papel de conducción global en un sector de futuro valor
50 “Statistical Review of World Energy,” British Petroleum, 2007, disponible en http://www.bp.com/ productlanding.do?categoryId_6848&contentId_7033471.
57
competitivo y medioambiental (a saber, la disminución de las emisiones de gas de
invernadero).
En la actualidad, Brasil y Estados Unidos son los mayores productores de etanol
en el mundo (con 38 y 50 por ciento, respectivamente, de la producción global en
2007).51 Brasil se ha convertido en un líder global en la promoción del uso de etanol
derivado del azúcar mediante la implementación de tecnología flexible en combustibles
(flex-fuel), mezclas obligatorias de combustible y la inversión en infraestructura. En
2006, el consumo interno de etanol representó casi la mitad del suministro de
combustible para los vehículos de pasajeros brasileños por volumen (en Estados Unidos,
la cifra fue de 4 por ciento). Hoy, cerca de 90 por ciento de todos los automóviles nuevos
producidos en Brasil utiliza la tecnología flexible en combustibles.
Otros países que siguen el ejemplo de Brasil consideran su propio potencial en
esta área: Guatemala, Costa Rica y El Salvador tienen el clima apropiado e industrias
azucareras bien desarrolladas, mientras Honduras y Colombia buscan producir biodiesel
derivado de la palma.
Después de una serie de reuniones de alto nivel entre los presidentes Bush y Lula
da Silva, Estados Unidos y Brasil emprendieron una Asociación para Biocombustibles en
abril de 2007, con la promesa de ampliar la asistencia técnica a países de América Central
y el Caribe con el objetivo de hacer del etanol una mercancía básica, primero en la región
y luego en todo el mundo.
El proteccionismo sigue siendo un reto significativo para construir un mercado
global de biocombustibles; sin embargo, las consecuencias negativas de la dependencia
del petróleo externo han hecho que algunos se concentren en incrementar la
autosuficiencia energética mediante el desarrollo de industrias locales de
biocombustibles, e introduciendo subsidios, alicientes fiscales y aranceles. En Estados
Unidos, los esfuerzos se han dirigido al etanol derivado del maíz, sobre el cual muchos
piensan que es menos costoso y más eficiente en cuanto a consumo de energía que las
técnicas de producción basadas en el azúcar.52 Sin embargo, la industria del maíz goza de
51 “Industry Statistics,” Renewable Fuels Association, disponible en http://www.ethanolrfa.org/industry/ statistics. 52 Se requieren 0.74 BTU de combustible fósil para producir 1 BTU de etanol derivado del maíz, mientras sólo se requieren 0.12 BTU de combustible fósil para producir 1 BTU de etanol derivado del azúcar. Los
58
gran apoyo gubernamental, así como de una importante protección arancelaria por parte
de sus competidores brasileños.53 Estas políticas pueden dificultar el desarrollo de
mercados más libres de materias primas de biodiesel, al desalentar las inversiones de más
largo plazo.
En América Latina también ha renacido el interés en la energía nuclear. Hace
poco más de 40 años, parecía haber un auténtico riesgo de una carrera armamentista
nuclear en la región; tendencia que fue interrumpida por el establecimiento de una Zona
Libre de Armas Nucleares mediante el Tratado de Tlatelolco de 1967. Desde entonces,
Argentina, Brasil y México han construido siete centrales nucleares, aunque sólo
Argentina ha establecido una fuerte capacidad técnica en esta área—capacidad que
recientemente fue aprovechada por Venezuela para explorar el posible desarrollo de un
programa de energía nuclear propio. Hoy existe un argumento convincente para expandir
la energía nuclear, que proporciona la energía básica con cero emisiones de gas de
invernadero, como lo atestiguan la construcción brasileña de nuevos reactores y el uso de
submarinos de propulsión nuclear. Sin embargo, lograr tal expansión requiere que
América Latina aborde los complejos desafíos de manejar y eliminar uranio y residuos
nucleares y cubrir las normas internacionales (en especial por las preocupaciones
surgidas por el deseo de Chávez de la capacidad de enriquecimiento nuclear y una
relación con Irán).
El Grupo de Trabajo considera que, aunque los biocombustibles no desplazarán
al petróleo y al gas, pueden contribuir a diversificar las opciones energéticas, reducir la
intensidad de energía de las economías nacionales, disminuir las emisiones de gas de
invernadero y fomentar una mayor seguridad energética para todo el hemisferio. Al ser
conscientes de la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria, diversificar las fuentes
de energía podría ser un impulsor importante del desarrollo económico en América
Latina mientras la región se convierte en un eje de tecnología, producción e investigación
en el desarrollo de largo plazo de un mercado global de biocombustibles. La expansión
costos del etanol derivado del maíz son de 1.14 dólares por galón, mientras el del etanol derivado del azúcar es de 0.83 dólares por galón. 53 Una cantidad pequeña de etanol brasileño todavía entra directamente en Estados Unidos o a través de países caribeños, donde pasa por un proceso de refinación final, y luego puede entrar en el mercado estadounidense sin impuestos por virtud del DR-CAFTA o la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, hasta una cuota establecida.
59
de la energía nuclear haría avanzar los esfuerzos hacia la diversificación energética. La
cooperación en esos temas proporciona una oportunidad excepcional para Estados Unidos
y así volver a comprometer a América Latina de manera proactiva, al compartir los
problemas medioambientales y energéticos para profundizar las relaciones
diplomáticas.54
54 La mayor parte de la producción de biocombustibles en América Latina requiere hoy mucha mano de obra. La expansión de las industrias de biocombustibles, por lo tanto, creará probablemente empleos en la agricultura y el transporte. Sin embargo, algunos activistas se preocupan de que la mayoría de los empleos esté, por su propia naturaleza, mal remunerada, asegurando que las condiciones de calidad sean inferiores. Incrementar la mecanización, como en la industria estadounidense, probablemente limitaría la demanda de mano de obra.
60
Recomendaciones
La proximidad geográfica, la integración económica, social y los valores democráticos
compartidos unen inextricablemente a Estados Unidos y América Latina, influyendo en la
sociedad estadounidense y afectando directamente los intereses nacionales. La siguiente
administración y el Congreso tendrán una oportunidad decisiva para transformar y
redirigir las relaciones estadounidenses con la región. La intención de este informe es
guiar a la política hacia las cuatro áreas cruciales aquí esbozadas: la pobreza y la
desigualdad, la seguridad pública, la emigración y la seguridad energética. Al hacerlo,
Estados Unidos promoverá mejor sus objetivos tradicionales de expansión económica,
consolidación democrática y limitar el narcotráfico en la región.
Al replantear sus políticas, Estados Unidos debe reconocer sus propias
limitaciones. Los recursos y las herramientas de políticas estadounidenses no pueden
reconvertir las políticas y economías internas de América Latina. Pero para dirigir mejor
sus recursos, Estados Unidos puede ayudar a los propios intereses latinoamericanos y
promover al mismo tiempo los intereses estadounidenses en la seguridad y la
prosperidad de toda la región.
El Grupo de Trabajo subraya la importancia de América Latina para Estados
Unidos independientemente de temas prioritarios de política exterior en otros sitios, e
impulsa al próximo presidente estadounidense a comprometerse a trabajar de forma
cooperativa con todos los países latinoamericanos—y Canadá—para atacar los desafíos
compartidos. Para hacerlo, el Grupo de Trabajo recomienda que la política
estadounidense hacia la región debe complementar las iniciativas dirigidas por América
Latina para mitigar la pobreza e incrementar la seguridad pública. Es vital una reforma
total de la ley de inmigración estadounidense, y la cooperación mutua hacia la energía
alternativa es una propuesta en la que todos saldrán ganando.
61
Disminución de la pobreza y desigualdad estructural
Reducir la pobreza y mejorar el acceso a las oportunidades de mercado en América
Latina son pasos esenciales para los objetivos estadounidenses de promover gobiernos
democráticos estables, fomentar la expansión económica y ofrecer alternativas a las
actividades económicas ilegales. Conviene a los intereses estadounidenses apoyar a los
gobiernos latinoamericanos que procuran disminuir la pobreza y la desigualdad
estructural.
Apoyo a las soluciones locales y regionales
El Grupo de Trabajo exhorta a la próxima administración a convocar una cumbre
pública/privada sobre la pobreza y la desigualdad durante su primer año en el gobierno
a fin de revisar las “mejores prácticas” en la región y poner de relieve el compromiso
estadounidense de colaborar con los gobiernos latinoamericanos y otros grupos de
interés en el abordaje de estos problemas. Este foro reuniría a funcionarios de gobierno,
empresas privadas, instituciones multilaterales y ONG de países latinoamericanos,
Estados Unidos y otros países involucrados, entre ellos la Unión Europea y China.
Aumento de los ingresos públicos
Los gobiernos latinoamericanos deben establecer la infraestructura institucional necesaria
para elevar los ingresos públicos si es que han de enfrentar con éxito los problemas
sociales y económicos. Además de alentar una cada vez mayor recaudación fiscal a través
de nuevas medidas administrativas y de imposición, Estados Unidos debe animar a los
países a instituir sistemas tributarios más progresivos, apartándose de depender
principalmente de los impuestos al valor agregado (IVA) cíclicos y regresivos y en los
derechos de importación, hacia una mezcla más progresiva de impuestos a la propiedad,
personales, corporativos, impuesto sobre las ganancias de capital y otros. Las prácticas de
ayuda de la UE han comenzado a mostrar tales preocupaciones. El Grupo de Trabajo
recomienda a los funcionarios estadounidenses que alienten al Fondo Monetario
Internacional y otras instituciones financieras multilaterales a incorporar la naturaleza
62
redistributiva de los sistemas tributarios y de recaudación de impuestos en sus revisiones
de la política fiscal y sus acuerdos con países que solicitan préstamos. El Grupo de
Trabajo también apoya la idea de incrementar la ayuda y los conocimientos
especializados de Estados Unidos para asistir en la reestructuración de sistemas
tributarios y la construcción de la infraestructura y la capacidad judicial necesaria para
aumentar la recaudación de impuestos y limitar la evasión fiscal.
Estados Unidos también debe alentar la formalización de empresas informales.
Aunque el fomento de empresas es ante todo un asunto interno de los gobiernos
latinoamericanos, Estados Unidos debe ofrecer, mediante instituciones multilaterales
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, asistencia técnica
para ayudar a reformar las estructuras reguladoras, hacer más eficientes los registros de
las empresas y los requisitos para la constitución de sociedades, integrar a la fuerza
laboral y mejorar los registros de crédito y de la propiedad. Esta formalización
beneficiará a los trabajadores y aumentará los ingresos fiscales, y así proporcionará a los
gobiernos una mayor capacidad para atender las necesidades de sus ciudadanos.
Promoción de un comercio más abierto
Los 600 millones de dólares que cada año Estados Unidos destina a América Latina para
la reducción de la pobreza, palidecen al compararlos con los 555,000 millones de dólares
del comercio anual. A través del comercio, por consiguiente, Estados Unidos tiene una
importante oportunidad para elevar el desarrollo económico. Si bien los tratados
comerciales previos han proporcionado beneficios mutuos, la protección y/o la
subvención, a menudo inflexibles, de algunos sectores económicos estadounidenses han
limitado el crecimiento económico y los efectos que el comercio tiene en la reducción de
la pobreza y, en algunos casos, han aumentado los desequilibrios asociados con la
apertura económica. Estados Unidos debe promover un comercio más abierto en áreas
latinoamericanas con ventajas comparativas como un paso importante para reducir la
pobreza y la desigualdad en la región, que ampliará cada vez más las oportunidades
económicas de largo plazo de América Latina y Estados Unidos.
63
Si bien reconoce los desafíos políticos y la importancia de las soluciones
multilaterales, el Grupo de Trabajo recomienda que la próxima administración apoye de
manera dinámica la liberalización de las políticas textil y agrícola, contando en ello la
reducción y a la larga la eliminación de aranceles y subsidios en los productos agrícolas
básicos, entre ellos los aranceles sobre el etanol, y la flexibilización de los requisitos
para las reglas de origen de los productos textiles. Una mayor apertura estadounidense
en estas áreas pondría a Estados Unidos en situación de buscar que se abran más los
sectores económicos de América Latina que son importantes para los negocios
estadounidenses, como el de servicios. También reduciría los costos totales para los
consumidores estadounidenses.55 Para lograrlo, Estados Unidos debe colaborar con
Brasil, otros países latinoamericanos y europeos para impulsar la Agenda de Desarrollo
de Doha.
Al mismo tiempo, Estados Unidos no puede hacer caso omiso del ímpetu de la
globalización. Todos los países aprovechan los programas que reducen los
desequilibrios originados por el cambio tecnológico y la apertura de mercados. Estados
Unidos debe ser anfitrión de una conferencia hemisférica sobre globalización, comercio,
tecnología y apoyo social a fin de explorar los mejores modos de construir redes de
seguridad social apropiadas para la economía actual.
Estados Unidos debe aprobar también acuerdos pendientes de libre comercio con
Colombia y Panamá. El libre comercio sigue siendo un importante instrumento de
política para ampliar las oportunidades económicas en la región y en Estados Unidos. El
rechazo de estos acuerdos dañaría seriamente a aliados cercanos, enviaría una señal
negativa a otros países de la región, acrecentaría la percepción de que Estados Unidos no
es un socio confiable y fortalecería a los países de la región que alimentan el sentimiento
antiestadounidense. Estados Unidos debe extender también las preferencias comerciales
a Bolivia y Ecuador como una forma de sostener relaciones útiles con estos complejos
países. Cortar bruscamente estos lazos tendría rápidamente el efecto de alejar aún más a
estos países de Estados Unidos en términos diplomáticos, y podría desestabilizar las ya
débiles instituciones en países que padecen turbulencias políticas.
55 Arvind Panagariya, “Liberalizing Agriculture,” Foreign Affairs, diciembre de 2005, y Jessica X. Fan et al., “Are apparel trade restrictions regressive?,” Journal of Consumer Affairs, vol. 32, núm. 2, invierno de 1998.
64
Aumento y replanteamiento de la asistencia identificada
El financiamiento de Estados Unidos para la asistencia identificada y los programas
contra la pobreza deben reflejar las prioridades de los gobiernos latinoamericanos (como
quedó establecido en la primera la cumbre público/privada contra la pobreza) y también
implicar la reestructuración e integración de los programas de varias dependencias
gubernamentales estadounidenses para concentrarse en áreas de crisis en la región.
El Grupo de Trabajo recomienda que la próxima administración estadounidense
y el Congreso continúen y expandan su asistencia identificada en las siguientes formas:
• Financiar totalmente la Cuenta del Desafío del Milenio.
• Complementar estos programas con nuevas iniciativas que lleguen a las
regiones pobres de países grandes de ingreso medio—como Brasil y México—
que actualmente no son candidatos para la asistencia de la MCA. En el marco
de ellas y de los programas de la MCA, abordar tanto la mitigación de la
pobreza como la construcción de instituciones.
• Cambiar las reglas de implementación de los programas de ayuda en el
Congreso para permitir que las ONG y los contratistas de los países
receptores, con adecuadas supervisión y rendición de cuentas, elaboren y
pongan en marcha programas de ayuda, y así proporcionar más empleos y
oportunidades en los países de destino.
• Dirigir más ayuda para la lucha contra el narcotráfico hacia el desarrollo de
oportunidades alternativas a la producción de drogas.
• Utilizar la influencia estadounidense en las instituciones multilaterales, en
especial el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la
Overseas Private Investment Corporation, para promover la inclusión
financiera mediante la expansión de las microempresas y la financiación de
pequeños negocios. Ello debería incluir programas de formación en finanzas,
65
así como asistencia técnica en cuanto a los marcos regulatorios y los sistemas
de información necesarios para que los bancos privados entren en estos
mercados.
Ampliación de la seguridad en el hemisferio
Estados Unidos puede apoyar esfuerzos latinoamericanos para enfrentar las amenazas a la
seguridad ofreciendo recursos y destreza encauzados a mejorar la aplicación de la ley, las
instituciones judiciales y la transparencia pública y la rendición de cuentas.
Construcción de capacidad y fortalecimiento de la cooperación
El mejoramiento de la seguridad pública requiere fortalecer el estado de derecho en toda
América Latina. Al final, estos cambios deben provenir de los propios gobiernos
latinoamericanos. Sin embargo, Estados Unidos puede desempeñar un papel positivo
ofreciendo apoyo al sector de seguridad y la reforma judicial, la cooperación regional y el
intercambio de información.
El Grupo de Trabajo recomienda que la ayuda estadounidense se concentre en la
aplicación de la ley y la reforma judicial en América Latina. Si bien Estados Unidos ya
está involucrado en algunos de estos programas, debe ampliar tanto su extensión como su
profundidad, para brindar asistencia en la formación de policías, entre otras cosas.
Asimismo, Estados Unidos debe ofrecer más capacitación y conocimientos en
investigación y materia procesal en la transparencia judicial, con el objetivo de alentar la
profesionalización de las instituciones judiciales.
Además, Estados Unidos debe alentar una mayor cooperación internacional en
los ámbitos nacional, estatal y local, mediante la ampliación de los intercambios de
información. Éstos contemplan construir programas experimentales, como el que se da
entre las policías locales de Rio de Janeiro y Boston, que promueven interacciones en el
nivel local entre las fuerzas policiales estadounidenses y latinoamericanas. También se
contemplan intercambios entre los gobiernos latinoamericanos, las entidades de
aplicación de la ley y las organizaciones de la sociedad civil para evaluar programas y
66
prácticas en otros países y regiones, y para promover soluciones innovadoras para los
problemas de seguridad.
Atención al suministro y la demanda en la lucha contra el narcotráfico
Los estupefacientes ilegales representan un complejo desafío social, institucional y legal
en todo el mundo, y son una preocupación de suma importancia para los políticos
estadounidenses. Estados Unidos debe establecer una amplia política contra las drogas
que atienda tanto el suministro como la demanda. Para combatir el suministro, Estados
Unidos debe continuar colaborando estrechamente con los gobiernos latinoamericanos y
las organizaciones regionales para la erradicación y destrucción y, de acuerdo con estas
recomendaciones, dirigiendo la asistencia estadounidense a la construcción de
instituciones, al combate a la corrupción y a los esfuerzos de mitigación de la pobreza.
Estados Unidos debe continuar asistiendo a Colombia en sus iniciativas contra el
narcotráfico y la insurgencia con paquetes de ayuda similares al que aprobó el Congreso
en 2007, que estableció un mejor equilibrio entre la ayuda militar y policiaca y la
asistencia económica y social, en especial con respecto al estado de derecho. Continuar
con el acento del Plan Colombia en llevar a juicio a quienes violen los derechos
humanos y cometan violencia política, contemplando en ello los delitos perpetrados por
antiguos miembros o reincorporados de los grupos paramilitares, ya sea contra
dirigentes laborales o contra cualquier otro miembro de la sociedad civil colombiana,
seguirá siendo decisivo para la creación de un ambiente estable.
Como con todos los delitos, es vital la profesionalización de las instituciones de
aplicación de la ley y judiciales. Sólo arrancando de raíz la corrupción y asegurando que
los delincuentes afronten la justicia se terminará con el círculo de la impunidad. Dada la
importancia de los ejércitos latinoamericanos en las estrategias contra el narcotráfico, la
actual asistencia estadounidense debe continuar. Sin embargo, a la larga los cuerpos
policiales-civiles que operan de manera independiente para combatir el narcotráfico y el
delito son decisivamente importantes para consolidar las instituciones democráticas. Con
el tiempo, las funciones de seguridad en estos países deberían pasar, en grado
significativo, a las instituciones de aplicación de la ley. Para contribuir a este proceso,
67
Estados Unidos debe ofrecer mayor asistencia a los gobiernos latinoamericanos para
capacitar y equipar cuerpos policiacos competentes que asuman las responsabilidades
que en algunos países, en la actualidad, están en manos de las fuerzas armadas.
Estados Unidos debe reconocer que una solución de largo plazo para el problema
de los estupefacientes requerirá reducir la demanda de drogas, así como su suministro.
Mientras exista un lucrativo mercado de drogas estadounidense (estimado en más de
60,000 millones de dólares), el fuerte arrastre de la demanda continuará llevando drogas
ilegales a Estados Unidos. El gobierno estadounidense debe concentrarse en la
prevención, la aplicación de la ley y la rehabilitación en el país. Además, como el
consumo mundial de drogas crece, para Estados Unidos es vital colaborar con otros
países en el combate de esta amenaza transnacional. Estados Unidos debe presionar a la
UE en especial para que comparta la carga financiera y logística de las estrategias
contra el narcotráfico y para ser más eficaces en atacar el lado más amplio de la
demanda de sustancias ilegales. Ello requerirá consultas, intercambio de información y
una ampliación de las prioridades de la política exterior estadounidense.
Control de los flujos de armas y dinero
Los millones de armas de fuego—y sobre todo las ilegales—en manos de
latinoamericanos desgastan el control del estado y aumentan la violencia. Muchas de
estas armas proceden de Estados Unidos. Estados Unidos debe comprometerse mejor en
controlar el flujo de armas hacia América Latina mediante:
El apoyo a un tratado comercial internacional obligatorio de armas que establezca
normas internacionales para reglamentar la transferencia internacional de armas
convencionales, con un verdadero respaldo de los cinco miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, sobre todo, de Estados Unidos.
• La ratificación y la garantía de cumplimiento con la Convención
Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego,
Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados.
68
Además de armas, los narcotraficantes dependen de la capacidad de “lavar” las
ganancias ilegales. Estados Unidos debe fortalecer las iniciativas en vigor contra el
blanqueo de dinero mediante:
• La estrecha colaboración con homólogos latinoamericanos y, en especial, con
las autoridades mexicanas para seguir regulando las agencias de cambio de
divisas, o casas de cambio, que procesan grandes cantidades del dinero
narcotraficante.
• La mejora de la vigilancia de los flujos fronterizos de Estados Unidos a México,
ya que el contrabando de grandes cantidades de dinero es el método principal
de sacar de Estados Unidos el dinero de la droga. Esto debe hacerse en
conjunción con las iniciativas contra el tráfico ilegal de armas.
• La creación de un sistema similar al Centro de Rastreo de Bienes de Terroristas
Extranjeros, dependiente de la CIA, para la diseminación de información de
inteligencia, diplomática, regulatoria y de aplicación de la ley relacionada
con el blanqueo de dinero derivado de los estupefacientes. Toda la
información relativa al financiamiento de narcóticos debe analizarse en un
centro y ser distribuida a todas las autoridades políticas pertinentes.
• La garantía de que la Red de Aplicación de las Leyes contra los Delitos
Financieros (FinCEN, por su acrónimo en inglés), oficina del Departamento
del Tesoro que combate el lavado de dinero y los delitos financieros, tenga
recursos adecuados para atacar el blanqueo de dinero relacionado con los
estupefacientes.
69
Colaboración para desmantelar las bandas transnacionales
Las bandas operan a través de las fronteras en muchos países centroamericanos y Estados
Unidos. Estados Unidos debe colaborar con ellos para impedir la expansión de estas
bandas transnacionales mediante:
• El aumento del intercambio de información con las instituciones investigadoras
y policiacas de América Central y el Caribe, contemplando en ello la
notificación de los antecedentes penales completos de los deportados por
Estados Unidos (no sólo del delito que motivó la deportación), de modo que
los países receptores puedan tomar las medidas necesarias.
• El aumento de los 50 millones de dólares reservados por la Iniciativa Mérida
para los países centroamericanos. Estos fondos deben servir para la
profesionalización de la policía, lo que ayudará en la lucha contra el
narcotráfico y las bandas transnacionales.
Reforma de la política de inmigración
La reforma en materia de inmigración es uno de los temas más apremiantes de política
interna que encara Estados Unidos. También es un tema crítico para las relaciones entre
Estados Unidos y América Latina. La derrota de la reforma de inmigración en el Senado
estadounidense en 2007 indica que en el corto plazo no se espera ningún cambio amplio
de política nacional. Las medidas graduales puestas en práctica por estados y ciudades no
son ningún sustituto de una política federal congruente sobre la inmigración. El próximo
presidente y el Congreso deben afrontar este tema con el propósito de enfrentar mejor los
intereses de seguridad, económicos y de política exterior estadounidenses.
El Grupo de Trabajo exhorta a la próxima administración y al Congreso a
negociar y aprobar una amplia reforma de inmigración en 2009. Una política viable de
inmigración debe mejorar la seguridad y la gestión fronterizas; tomar en consideración la
mano de obra no autorizada que ya está en el país; garantizar la seguridad, la verificación
70
y la responsabilidad de los empleadores, y crear un programa flexible de trabajadores
para cubrir las cambiantes demandas económicas estadounidenses.
Las iniciativas para mejorar la seguridad de la frontera deben manejar el flujo de
mercancías y personas a través de todas las fronteras y puertos de entrada
estadounidenses. Aun cuando no exista este requisito fronterizo, el Grupo de Trabajo
recomienda una cooperación más estrecha con las autoridades mexicanas, en particular
para la destrucción de las ilegales redes criminales y de tráfico humano que operan a lo
largo de nuestra frontera compartida. La ratificación de la Iniciativa Mérida sería un
paso inicial que ayudaría a fortalecer la capacidad de aplicación de la ley mexicana y a
profundizar vínculos formales y la cooperación entre las fuerzas de seguridad de ambos
países.
La reforma de inmigración debe contemplar la regularización de la condición
migratoria de los 12 millones estimados de trabajadores no autorizados que se
encuentran actualmente en Estados Unidos. La deportación o la idea de que la aplicación
de la ley en Estados Unidos presionará a los inmigrantes a volver a sus países de origen
no son opciones realistas para cumplir las metas estadounidenses de mejorar la seguridad
y mitigar las consecuencias para la fuerza de trabajo estadounidense. En cambio, el
Congreso debe permitir una forma de ajuste merecido que dé legalidad a estas 12
millones de personas y sus actividades dentro de Estados Unidos.56
El Grupo de Trabajo cree que Estados Unidos debe reformular su política de
inmigración para alentar la emigración circular. Esto permitiría que los inmigrantes que
llegan a Estados Unidos por un periodo determinado mejoren su propia situación
económica además de contribuir a la economía estadounidense, y luego volver a su país
con un nuevo capital humano y financiero, creando así el potencial para un desarrollo
económico de más largo plazo en sus comunidades y países de origen. Para que eso tenga
éxito, las reformas de política deben:
Proporcionar contratos de trabajo más extensos y flexibles. Para promover la
circularidad, los contratos deben ser lo suficientemente largos para permitir que los
inmigrantes recuperen los costos financieros asociados con la inmigración y ahorren el
56 En la actualidad, el Council on Foreign Relations patrocina la preparación de un informe de un Grupo de Trabajo Independiente sobre la política de inmigración cuya publicación está programada para 2009.
71
dinero suficiente para establecer negocios a su regreso. Las políticas restrictivas, como
las que limitan las estancias de los trabajadores a unos cuantos años, podrían ser
contraproducentes, pues los trabajadores suelen tener fuertes incentivos para quedarse
más tiempo del que les permite su visado.
• Proporcionar opciones para el reingreso de modo que los inmigrantes que
participen en trabajos estacionales puedan viajar entre países durante la
temporada de trabajo, reforzando lazos y la posibilidad de volver.
• Alentar el envío de remesas mediante programas en el sistema bancario formal
para extender los servicios financieros a los inmigrantes. Esto permitirá
medios menos costosos de transferir el dinero y ahorrar para la inversión
productiva en sus comunidades de origen.
• Identificar a los inmigrantes que vuelven a sus países a través de la asistencia
técnica actual de USAID y las instituciones multilaterales y de los programas
de construcción de capacidades, a fin de apoyar sus esfuerzos por
reestablecer los vínculos con su comunidad y por invertir en empresas
locales.
Coordinación con los países de origen para regular los flujos migratorios
Dado el alto porcentaje de inmigrantes procedentes de países latinoamericanos
específicos, Estados Unidos debe buscar acuerdos bilaterales o multilaterales de
inmigración con esas naciones. La cooperación continua en migración debe ser un pilar
de la agenda bilateral entre Estados Unidos y los principales países de origen. Los
acuerdos bilaterales o multilaterales, como los que ya se han elaborado entre los países
latinoamericanos, pueden garantizar que se respeten los derechos de los inmigrantes, que
ellos estén trabajando en sectores que necesitan mano de obra y que no estén planteando
una amenaza a la seguridad del país receptor. Mediante estos acuerdos, Estados Unidos
podría certificar la escasez de mano de obra en sectores específicos de la economía. Los
72
países podrían, a su vez, promulgar medidas que garanticen que los trabajadores
temporales realmente regresen a sus países después de sus estadías. Esos acuerdos
formales deben contemplar estipulaciones para hacer que los beneficios obtenidos en
salud y pensiones sean transferibles, así como proporcionar información a los
trabajadores expatriados sobre proyectos, empleos y otras oportunidades dentro de sus
países para alentarlos a regresar a ellos.
Desarrollo y diversificación de fuentes de energía
En el sector energético existe una oportunidad excepcional de colaboración genuina y
constructiva y cooperación entre las naciones latinoamericanas y Estados Unidos para
encarar los cada vez mayores desafíos de la seguridad energética y el cambio climático.
Promoción de la cooperación y la inversión en fuentes tradicionales de energía
En el sector petrolero y gasífero, los métodos de producción y extracción más eficaces
aumentarán el suministro de energía mundial y presionarán los precios a la baja. Si bien
la influencia estadounidense es limitada (sobre todo por el creciente papel que
desempeñan las compañías petroleras nacionales en la región y en todo el mundo), puede
alentar dos cambios. Primero, el Grupo de Trabajo recomienda apoyar la creación de
grupos de trabajo sobre energía, subregionales y regionales, según el modelo del North
American Energy Working Group. Para despolitizar la cooperación energética, esas
organizaciones deben concentrarse en temas técnicos, como el intercambio de datos, la
conectividad de la electricidad, la calidad de los combustibles, la protección de la
infraestructura, la sustentabilidad medioambiental y las lecciones aprendidas. Segundo, el
Grupo de Trabajo recomienda que Estados Unidos apoye con dinamismo el
financiamiento de la infraestructura de energía ambientalmente sustentable en América
Latina mediante instituciones multilaterales de concesión de préstamos y la inversión
extranjera directa. En especial, Estados Unidos puede facilitar la financiación para las
últimas etapas del proyecto Camisea de gas natural, de Perú.
73
Creación de mercados de energía alternativa
El Hemisferio Occidental produce 80 por ciento de los biocombustibles del mundo, y con
la iniciativa Estados Unidos-Brasil se ha sentado un precedente de dar el ejemplo en la
colaboración que contempla la cooperación en normas para facilitar el comercio, la
distribución de la tecnología y el apoyo para el desarrollo de la producción de
biocombustibles en otros países. La expansión de estas industrias, apoyadas por
incentivos de políticas exterior e interior estadounidenses, puede beneficiar el medio
ambiente, fomentar el desarrollo económico a través de la transferencia de tecnología y la
adaptación, y ayudar en la reducción de la pobreza mediante la creación de empleos en el
hemisferio. El Grupo de Trabajo recomienda basarse en el Pacto de Biocombustibles
Estados Unidos-Brasil para alentar el desarrollo de energía alternativa en la región. Los
pasos más importantes de política son internos, como la eliminación de los desincentivos
a la producción y el comercio hemisféricos en los biocombustibles y la creación de
incentivos a fin de que los distribuidores de gas estadounidenses incrementen la
disponibilidad de los biocombustibles.
El Grupo de Trabajo recomienda, asimismo, que Estados Unidos aliente la
producción de combustibles alternativos y su uso mediante la creación de una iniciativa
que cubra todo el Hemisferio Occidental para una colaboración sustentable y una
cooperación de largo plazo con los socios regionales. Ello contemplaría:
• Crear una Iniciativa Hemisférica de Energía Alternativa para desarrollar
capacidades e infraestructura, alentar la innovación y abordar temas
relacionados con los biocombustibles, como son la seguridad alimentaria y la
protección ambiental.
• Establecer un grupo de trabajo formal con Brasil, Argentina y México para
discutir temas asociados con la expansión de la energía nuclear, de acuerdo
con las reglas de la Agencia Internacional de Energía, y colaborar en
esfuerzos que sean sustentables en términos económicos y medioambientales.
74
• Promover la producción de energías alternativas, como la eólica y la solar, a
través de nuevos incentivos y misiones comerciales patrocinadas por la
secretaría de comercio, y el financiamiento del Banco Mundial, el BID y la
Corporación Financiera Internacional.
Ampliación de la diplomacia
Si bien Estados Unidos mantiene relaciones productivas con una gran mayoría de las
naciones latinoamericanas, hay unas cuantas con las cuales tiene relaciones tensas. El
Grupo de Trabajo considera que Estados Unidos debe reconocer oficialmente a todos los
países de la región y debe colaborar para identificar áreas comunes de interés y
cooperación con el propósito de llevar adelante los intereses estadounidenses,
independientemente de la identidad política de los países; esto incluye a Cuba y
Venezuela.
Estados Unidos debe continuar manifestando un fuerte apoyo a la democracia y
expresar su preocupación cuando perciba que los gobiernos no son capaces de mantener
las instituciones democráticas y las prácticas básicas de los derechos humanos. En esos
casos, sin embargo, no debe romper lazos diplomáticos. Al hacer caso omiso y aislar a
ciertas naciones de nuestro hemisferio, Estados Unidos reduce su propia influencia en
esos países e impide el diálogo mediante el cual pueden tratarse intereses mutuos; al
mismo tiempo, de manera involuntaria ello fortalece los regímenes en esos países, como
lo demuestra ampliamente la experiencia con Cuba. Las relaciones estadounidenses con
Brasil y México también se deben ampliar y solidificar.
Profundización de las relaciones Estados Unidos-Brasil
Brasil es la cuarta mayor democracia y la novena economía más grande del mundo, y se
ha convertido en un actor cada vez más importante no sólo en América Latina sino a
nivel mundial. El Grupo de Trabajo recomienda que Estados Unidos, basado en su
existente y amistosa colaboración con Brasil en el caso del etanol, desarrolle una
asociación más congruente, coordinada y amplia que incorpore una extensa gama de
temas bilaterales, regionales y globales. Un área crucial para la colaboración es la
75
seguridad regional. Para incrementar los actuales esfuerzos de peacekeeping, Estados
Unidos debe ampliar y profundizar la cooperación de seguridad regional con Brasil. El
narcotráfico amenaza la seguridad de Brasil, pues es un país importante de tránsito para
el mercado europeo de drogas y un país que consume cada vez más cocaína y otras
drogas. Incrementar la participación brasileña en la lucha contra las drogas a través de
la cooperación intergubernamental y de iniciativas de seguridad conjunta no sólo
aliviará la carga estadounidense en el combate contra el narcotráfico, sino que hará que
los esfuerzos estadounidenses y brasileños sean más eficaces.
Estados Unidos también debe colaborar estrechamente con Brasil para impulsar
las negociaciones comerciales globales de la Ronda de Doha. Si bien ello significaría
cambiar las políticas agrícolas internas, los negociadores estadounidenses podrían
entonces buscar activamente mercados más abiertos en las áreas de interés
estadounidense. Por último, la energía y el cambio climático proporcionan una amplia
oportunidad para profundizar los vínculos y asegurar mutuas ventajas económicas y
medioambientales. Tanto Estados Unidos como Brasil se están dirigiendo cada vez más
al GNL para satisfacer las futuras necesidades de energía. Estados Unidos también debe
colaborar con Brasil para desarrollar el mercado hemisférico de GNL, aprovechando las
matrices energéticas de ambos países. En cuanto a los biocombustibles, Estados Unidos
debe pugnar por una iniciativa de política conjunta más amplia que promueva el
desarrollo de combustibles alternativos con más respeto al medio ambiente en la región
y en todo el mundo.
Fortalecimiento de la cooperación con México
Pocos países son tan importantes para la seguridad estadounidense como México. México
es el tercer socio comercial más importante de Estados Unidos (después de Canadá y
China), con 330,000 millones de dólares en mercancías que cruzan la frontera cada año.
Es el tercer mayor proveedor de petróleo de Estados Unidos. Casi dos tercios de los 45
millones de latinos en Estados Unidos son descendientes de mexicanos, y México es hoy
la mayor fuente de nuevos inmigrantes, documentados e indocumentados. Aun cuando el
TLCAN ha impulsado la integración económica, las relaciones oficiales entre Estados
76
Unidos y México se han quedado a la zaga de lo que es una integración social y
económica de facto entre ambos países. Estados Unidos tiene un interés vital en la
estabilidad y la prosperidad de México, lo cual, en gran medida, depende de que se sigan
consolidando las instituciones democráticas de México y de que se cierre la brecha en los
niveles de vida entre México y Estados Unidos.
La cooperación en seguridad es cada vez más esencial para las relaciones entre
Estados Unidos y México. De ser aprobada por el Congreso, la recientemente anunciada
Iniciativa Mérida proporcionaría el valor de 1,400 millones de dólares en equipo y
capacitación en los próximos tres años para asistir a México en su lucha contra la
creciente narcoviolencia. Esta propuesta reconoce a México como un socio importante en
el combate al mutuo desafío que es el narcotráfico. El Grupo de Trabajo apoya este
programa, pero recomienda que se amplíe el financiamiento a la reforma policiaca y
judicial y a la capacitación. En particular, debe poner el énfasis en la profesionalización
de las policías estatales y locales (en lugar de la nacional).
La energía sigue siendo un área importante de interés mutuo. Estados Unidos
debe concentrarse en las perspectivas para incrementar la producción del petróleo y el
gas, promoviendo contratos de servicios de compañías estadounidenses (permitidas en la
ley mexicana en vigor) y mediante la asistencia en las aguas ultraprofundas del Golfo de
México. Estados Unidos también debe estar preparado para alentar la inversión en
Pemex cuando y si el gobierno mexicano la busque.
Por último, la política de inmigración estadounidense afecta a México más que a
cualquier otro país. Diez por ciento de los mexicanos vive hoy en Estados Unidos, y más
de seis millones de trabajadores mexicanos carecen de documentación. Dadas la
magnitud de su población migratoria, su proximidad y la importancia de este tema para
la seguridad y para las relaciones Estados Unidos-México, el Grupo de Trabajo
aconseja que se implementen nuevos programas de trabajadores huésped, se regularice
la situación de los inmigrantes indocumentados que residen en Estados Unidos y se
estimule la emigración circular legal, en especial para los trabajadores agrícolas.
77
Tratos con Venezuela a través de las instituciones multilaterales
Las políticas antiestadounidenses del presidente Chávez de Venezuela deben ser tomadas
en serio por los formuladores de políticas de Estados Unidos. Es importante que
Washington observe de cerca a Caracas, y que se monitoreen con cuidado las políticas
potencialmente desestabilizadoras de Chávez en América Latina. Al mismo tiempo, gran
parte del apoyo internacional que tiene Venezuela es limitado a los beneficios concretos
que este país proporciona, como apoyo financiero, petróleo subsidiado y otras inversiones
en infraestructura. Así, según la encuesta más reciente de Latinobarómetro entre
latinoamericanos, el presidente Chávez está ubicado en el fondo de la lista de
mandatarios, sólo un poco arriba de Fidel Castro, que tiene la posición más baja. El Pew
Global Attitudes Project, de 2007, señala que casi 75 por ciento de los brasileños,
peruanos y chilenos dudan que Chávez esté haciendo “lo correcto” en los asuntos
mundiales. Esto sugiere que Estados Unidos debe moderar su atención mediante una
evaluación cuidadosa de la verdadera influencia de Chávez en la región.
La política estadounidense está limitada en su capacidad de hacer cambiar las
políticas exteriores e interiores de Venezuela. Sin embargo, hay acciones que Estados
Unidos debe emprender para proteger más sus intereses en América Latina. Entre ellas
están:
Sostener relaciones oficiales con el gobierno de Venezuela, tanto formales como
informales, con el propósito de mantener abiertos los cauces de comunicación.
• Trabajar a través de las instituciones multilaterales, en especial las Naciones
Unidas y la Organización de los Estados Americanos, para supervisar las
instituciones democráticas y levantar críticas sobre el comportamiento
antidemocrático en Venezuela (y otros países).
• Aumentar el financiamiento a los programas y políticas de “justicia social” en
América Latina. Proporcionar una alternativa apoyada por Estados Unidos a
78
la visión de Chávez, mejorará la posición estadounidense en la región y
promoverá sus intereses.
• Crear incentivos para la inversión del sector privado estadounidense en
infraestructura energética en la región y a la conducción de Estados Unidos
en el desarrollo de combustibles alternativos. Esto podría, a la vez, mejorar
las relaciones diplomáticas con otros países de la región y ayudar a
diversificar el consumo de energía entre los estadounidenses.
• Resistir la tentación de reaccionar unilateralmente a los resultados de las
investigaciones de la Interpol en Colombia. Las medidas emprendidas por
organizaciones multilaterales, como las Naciones Unidas, la Unión Europea,
la OEA, así como los esfuerzos diplomáticos por parte de varios países del
Hemisferio Occidental, serán la vía más eficaz contra cualquier país del que
se sepa que apoya activamente a grupos criminales e insurgentes.
Un tema que ahora aflora en las relaciones Estados Unidos-Venezuela es el
reciente anuncio de Hugo Chávez de que Venezuela buscará contar con energía nuclear.
Dada la naturaleza cada vez más autoritaria del gobierno venezolano y sus estrechos
lazos con Irán, este anuncio es especialmente preocupante. En respuesta a Venezuela,
Estados Unidos debe:
• Continuar activamente los esfuerzos ya en marcha, como la colaboración con
los socios de la Agencia Internacional de Energía y el Grupo de Proveedores
Nucleares para fundar reglas universales que contengan la propagación del
enriquecimiento y el reprocesamiento de materiales nucleares. Esto tendrá
más resultados que concentrarse detenidamente en Venezuela, ya que es poco
probable que dicho tratamiento gane el apoyo multilateral necesario para la
consecución de esta meta.
79
• Concentrarse en las partes más sensibles del potencial programa nuclear de
Venezuela—enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio—con el
objetivo de garantizar que ningún programa nuclear venezolano le permita
fortalecerse en cualquiera de estas dos metas.
Apertura de contactos formales e informales con Cuba
Cuba es un estado autoritario culpable de graves violaciones de los derechos humanos.
Las organizaciones de derechos humanos estiman que, en la actualidad, en Cuba hay
entre 100 y 200 prisioneros políticos. A principios de 2008, la Asamblea Nacional cubana
y su Consejo de Estado eligieron a Raúl Castro como presidente del Consejo de Estado y
de la República. Tras ello, dentro del marco del socialismo, se establecieron diversas
medidas para elevar la calidad de vida de la gente y las libertades ciudadanas. Más puede
seguir, en cuanto a reducir el tamaño del Estado y aumentar la productividad y la
creación de riqueza. La renuncia formal de Fidel Castro y la estable sucesión de su
hermano como jefe de Estado han puesto en entredicho la eficacia de medio siglo de
sanciones económicas estadounidenses, ya sea destinadas a desestabilizar o derrocar el
régimen, interrumpir su continuidad o llevar la democracia liberal a la Isla.
Estados Unidos puede desempeñar un papel positivo en la promoción de valores
de una sociedad abierta con políticas que apoyen el mayor aprovechamiento de los
derechos humanos para los cubanos y preparen el terreno para un futuro pluralista en la
Isla. Esto podría facilitarse aumentando los contactos entre los ciudadanos
estadounidenses y cubanos (contemplando en ello los estadounidenses de origen cubano
y sus familias), mediante la reducción de las actuales restricciones que impone el
Departamento del Tesoro a los viajes. Si bien el aumento en el comercio podría canalizar
más recursos al gobierno cubano y fortalecer su permanencia en el poder en el corto
plazo, el aislamiento económico ha proporcionado desde hace mucho a las autoridades de
Cuba un pretexto conveniente para muchos de los problemas fundamentales de la Isla.
Llegó el momento de mostrar al pueblo cubano, sobre todo a las generaciones más
jóvenes, que existe una alternativa a la hostilidad permanente entre estas dos naciones y
que Estados Unidos puede desempeñar un papel positivo en el futuro de Cuba. Por ello,
80
Estados Unidos debe empezar a emprender una serie de medidas con el objetivo de
levantar el embargo contra Cuba. Estados Unidos debe:
• Permitir viajar con más libertad a Cuba y facilitar el comercio con la Isla. La
Casa Blanca debe revocar las restricciones impuestas en 2004 a los cubano-
estadounidenses de viajar con el propósito de visitar a sus parientes y de
mandar remesas.
• Reinstaurar y liberalizar las 13 categorías de intercambio personal “con un
propósito específico” para otros estadounidenses, categorías instituidas por
la administración Clinton durante los preparativos para la visita papal a La
Habana en 1998.
• Entablar conversaciones en temas de interés mutuo para ambas partes, como la
migración, el contrabando de seres humanos, el narcotráfico, la salud
pública, el futuro de la base naval de Guantánamo y la administración
ambientalmente sustentable de los recursos, sobre todo a medida que Cuba
comienza, con varias compañías petroleras extranjeras, la exploración en
aguas profundas en busca de reservas potencialmente importantes.
• Colaborar con más eficacia con los socios del Hemisferio Occidental y Europa
para presionar a Cuba sobre su historial en cuanto a derechos humanos y
para reformas más democráticas.
• Consciente de los últimos 100 años de relaciones entre Estados Unidos y Cuba,
asegurar a los cubanos de la Isla que Estados Unidos seguirá buscando una
prudencial y respetuosa relación con una Cuba democrática.
• Derogar la ley Helms-Burton de 1996, que retiró al poder ejecutivo la mayor
parte de la autoridad de eliminar sanciones económicas. Mientras se deroga
la ley, el Congreso estadounidense debe aprobar medidas legislativas, como
81
lo hizo con las ventas agrícolas, con el propósito de liberalizar el comercio
con Cuba y los viajes a ella, apoyando oportunidades para fortalecer allá las
instituciones democráticas.
82
Conclusión
Para alcanzar la amplia variedad de objetivos estadounidenses a través de las
recomendaciones de políticas concretas planteadas en este informe, Estados Unidos debe
concentrar sus esfuerzos y recursos en ayudar a América Latina a fortalecer las
instituciones públicas necesarias para abordar los desafíos identificados. Al hacerlo,
Washington debe colaborar con las naciones latinoamericanas mediante organizaciones
multilaterales, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo
Monetario Internacional, la Corporación Financiera Internacional y la Organización de
los Estados Americanos. También debe seguir colaborando estrechamente con
organizaciones de la sociedad civil y empresas locales e internacionales para crear
oportunidades más amplias, económicas, sociales y políticas, para los países
latinoamericanos y sus ciudadanos.
Lograr estos ambiciosos objetivos de fortalecimiento de las instituciones y
mejorar la vida de los latinoamericanos requerirá esfuerzos de largo plazo de parte de
muchos participantes, por encima de todo, de los propios gobiernos y ciudadanos
latinoamericanos. Sin embargo, Estados Unidos puede desempeñar un importante papel
secundario. La ampliación de su marco de política y la concentración en asociaciones
regionales estratégicas promoverán mejor los intereses estadounidenses, extendiendo la
estabilidad, la seguridad y la prosperidad en todo el hemisferio.
83
Postura Adicional
Me complace respaldar la mayor parte del análisis y las recomendaciones de este
informe, y en particular me parecen positivas las propuestas de la reforma de inmigración
de Estados Unidos y los cambios de la política estadounidense hacia Cuba. Pensé, sin
embargo, que sería provechoso ofrecer estos comentarios adicionales.
Primero, creo que, para ser eficaz, un cambio de dirección en la política
estadounidense hacia el hemisferio debe ir acompañado de una reestructuración de las
políticas globales de Washington. Las relaciones constructivas con las naciones
latinoamericanas requieren que Estados Unidos respete las normas internacionales y los
acuerdos multilaterales, disminuya la dependencia de la fuerza militar y acabe con el uso
de la tortura (sobre todo cuando predica sobre los derechos humanos).
Segundo, el informe, en mi opinión, subestima los avances económicos y políticos
que la mayoría de las naciones latinoamericanas han obtenido en años recientes, y
sobreestima las contribuciones potenciales que la política estadounidense tendría para un
mayor progreso en muchas áreas.
Tercero, pienso que el informe, si bien se concentra en un conjunto de desafíos
críticos para América Latina, presta insuficiente atención, en primer lugar, a la
importancia del crecimiento económico sustentable y significativo en la región para
abordar todos estos desafíos, y, en segundo, a cómo Estados Unidos puede ayudar a
fomentar el crecimiento necesario mediante una mayor apertura de su economía y la
colaboración para lograr una mayor integración económica regional en comercio,
inversión e infraestructura. Las iniciativas específicas que recomienda el informe serán
útiles, pero Estados Unidos puede contribuir en el máximo grado a las relaciones entre
Estados Unidos y América Latina ayudando a crear y sostener un ambiente más amplio
para el avance económico.
Peter Hakim
84
Miembros del Grupo de Trabajo
Charlene Barshefsky es socia internacional de Wilmer Cutler Pickering Hale and Dorr
LLP (WilmerHale), de Washington, DC. Se unió a esa firma luego de ser representante
comercial de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés), de 1997 a 2001, así como
vicesecretaria en funciones del USTR de 1993 a 1996. Pertenece a los consejos de
administración de American Express Company, Estée Lauder Companies Inc., Intel
Corporation, y Starwood Hotels & Resorts Worldwide, Inc. También es miembro del
Council on Foreign Relations.
R. Rand Beers es el actual presidente de la Red de Seguridad Nacional de Estados
Unidos y profesor adjunto sobre terrorismo en la Kennedy School of Government de
Harvard University. En fechas recientes fue consejero de seguridad nacional de la
campaña Kerry-Edwards. Ocupó cuatro cargos en el Consejo de Seguridad Nacional
(NSC, por sus siglas en inglés) de la Casa Blanca durante cuatro gobiernos. Entre sus
funciones estuvieron la de director para contraterrorismo y contranarcóticos, director para
el mantenimiento de la paz, y director senior para programas de inteligencia (1988-1998),
así como secretario adjunto de Estado para asuntos internacionales de narcóticos y
aplicación de la ley (1998-2002) y asistente especial del presidente y director senior para
el combate al terrorismo en el equipo directivo del NSC (2002-2003).
Alberto R. Coll es profesor de derecho internacional del programa europeo de estudios
legales en el DePaul College of Law, en Chicago. Antes de ingresar en DePaul, en 2005,
fue jefe del Departamento de Investigación Estratégica de la U.S. Naval War College en
Newport, Rhode Island, donde también se desempeñó durante cinco años como decano
del Centro de Estudios de Guerra Naval. De 1990 a 1993, el doctor Coll fue principal
asistente del secretario de Defensa, a cargo de la supervisión de la política, la estrategia y
el presupuesto del Departamento de Defensa en las áreas de operaciones especiales y
Nota: Los miembros del Grupo de Trabajo participan de manera individual y no en sus capacidades institucionales.
* El individuo ha respaldado el informe y ha presentado una opinión adicional.
85
conflicto de “baja intensidad”, inclusive contraterrorismo. Recibió por su trabajo la
Medalla del Secretario de Defensa por Servicio Público Sobresaliente.
Margaret E. Crahan es profesora distinguida de la cátedra Kozmetsky y directora del
Kozmetsky Center of Excellence in Global Finance de la St. Edward’s University. De
1994 a 2008 fue profesora de la cátedra Dorothy Epstein en el Hunther College y en el
Graduate Center of the City University of New York, y de 1982 a 1994, profesora de la
cátedra Henry R. Luce de religión, poder y proceso político. Es actual vicepresidenta del
consejo de administración del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. La doctora
Crahan ha realizado investigaciones sobre temas que abarcan los siglos XVI a XX y ha
publicado más de un centenar de artículos y libros.
José W. Fernández es socio y copresidente de práctica en América Latina en Latham
&Watkins LLP. Durante casi tres décadas, su trabajo se ha concentrado en América
Latina, trabajando en una amplia variedad de asuntos conforme han evolucionado las
economías de la región. Ha dado asesoría a clientes en los temas de finanzas,
adquisiciones, privatizaciones, emisión de valores y empresas conjuntas en varios países
latinoamericanos. Es miembro del consejo de directores del Dartmouth College, de
ACCION International y del Council of the Americas, entre otros. Ha sido presidente del
Inter-American Law Committee de la ABA y de su Committee on Inter-American Affairs
de la New York State Bar Association. Es copresidente del Cross Border M&A y Joint
Ventures Committee of the New York State Bar Association, y miembro del Latin
America Advisory Council de la ABA.
Francis Fukuyama es profesor de la cátedra Bernard L. Schwartz en la Paul H. Nitze
School of Advanced International Studies (SAIS) de la Johns Hopkins University y
director del programa de desarrollo internacional de la SAIS. También preside el consejo
editorial de una nueva revista, American Interest. El doctor Fukuyama fue miembro del
Council on Bioethics del presidente de Estados Unidos, de 2001 a 2005. Es miembro de
consejos consultivos en la Fundación Nacional para la Democracia, el Journal of
Democracy, y New America Foundation.
86
Peter Hakim* es presidente de Diálogo Interamericano, principal centro estadounidense
de análisis de políticas e intercambio sobre asuntos del Hemisferio Occidental. Fue
vicepresidente de la Fundación Interamericana y trabajó en la Fundación Ford tanto en
Nueva York como en América Latina. Ha dado clases en el Massachusetts Institute of
Technology (MIT) en la Columbia University. Participa en consejos de administración y
de consulta en la Fundación de las Américas, el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, Foreign Affairs en Español, Intellibridge Corporation, y Human Rights
Watch.
James A. Harmon es presidente de Harmon & Co., firma de consultoría financiera
organizada en 2001, y de Caravel Fund (International) Ltd., fondo de mercados
emergentes. Fue presidente, presidente del consejo y CEO del Export-Import Bank de
Estados Unidos de 1997 a 2001. Antes de ingresar al servicio público, fue presidente y
CEO del banco de inversiones Wertheim Schroder. En 2004 fue elegido presidente del
World Resources Institute. Es asesor senior del Grupo Rotschild y miembro de su
Consejo Asesor Europeo. Es miembro del consejo de directores de Questar Corporation y
del consejo de socios capitalistas del Alfa Bank de Moscú. También es miembro de los
consejos de la School of International and Public Affairs (SIPA) en la Columbia
University, de Africare, y del Center for Global Development, así como administrador
emérito de la Brown University y del Barnard College.
John G. Heimann es el presidente fundador del Financial Stability Institute del Bank for
International Settlements y en la actualidad es consejero senior del mismo. Fue socio
fundador de Warburg Pincus & Co., y más tarde presidente del Financial Institutions
Group y miembro del comité ejecutivo de Merrill Lynch & Co. El señor Heimann fue
contralor del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, superintendente de bancos del
estado de Nueva York, y presidente de la Federal Deposit Insurance Corporation. Es
miembro del Grupo de los Treinta.
87
James T. Hill se retiró como general de cuatro estrellas del ejército estadounidense
después de prestar servicio desde 1968. De 2002 a 2004 fue comandante de combate del
Comando Sur de Estados Unidos, al mando de todas las operaciones y relaciones
militares estadounidenses en el Caribe y Centro y Sudamérica. En una misión relacionada
con América Latina, también fue subcomandante general de la Fuerza Multinacional en
Haití (1994-1995) y subdirector asistente para asuntos político-militares en el Estado
Mayor Conjunto (1992-1994). Actualmente es el presidente de JT Hill Group, firma de
consultoría estratégica con sede en Miami, Florida.
Donna Hrinak es directora de asuntos empresariales y gubernamentales en América
Latina de Kraft Foods Inc. Ingresó a esa empresa en 2006, luego de trabajar en la firma
de asesoría internacional McLarty Associates, donde fue directora. De 1974 a 2004, la
embajadora Hrinak fue miembro del Servicio Exterior estadounidense. Completó su
carrera en el Servicio Exterior como embajadora en Brasil y también ocupó ese cargo en
Venezuela, Bolivia y la República Dominicana, además de ser asistente del subsecretario
de Estado para México y el Caribe. En 1994 fue coordinadora de políticas en la Cumbre
de las Américas celebrada en Miami. Además de sus asignaciones en el Servicio Exterior,
ha trabajado en la oficina de la representante Patricia Schroeder bajo una beca de
investigación otorgada por la American Political Science Association. Es miembro de los
consejos del Inter.-American Dialogue y de la Fundación Panamericana de Desarrollo, y
del consejo de consultores de McLarty Associates.
James V. Kimsey creó America Online, Inc., de la cual es presidente emérito. En 1996
lanzó la Fundación Kimsey, que proporciona subvenciones para beneficio de la
comunidad de Washington, DC, abarcando una variedad de temas desde las artes hasta la
educación. Recibió designaciones presidenciales al consejo de administradores del Centro
Kennedy y al consejo de visitantes de West Point. En 2001, el entonces secretario de
Estado Colin Powell lo nombró presidente de la International Commission on Missing
Persons. También es presidente emérito de Refugees International y miembro del consejo
del International Crisis Group.
88
Jim Kolbe fue miembro de la Cámara de Representantes de Estados Unidos de 1985 a
2007, representando a la zona de Tucson, Arizona. El señor Kolbe, republicano, participó
durante veinte años en el House Appropriations Committee de la Cámara. También fue
presidente del Treasury, Post Office, and Realtes Agencies Subcommittee durante cuatro
años, y en sus seis años finales en el Congreso presidió el Foreign Operations, Export
Financing, and Related Agencies Subcommittee. Actualmente es consultor en McLarty
Associates y miembro trasatlántico del Geman Marshall Fund of the United States, así
como profesor adjunto en el College of Business de la Arizona University.
Kellie Meiman encabeza la práctica en Brasil y el Cono Sur de la firma de consultoría
internacional McLarty Associates. En fechas recientes trabajó en la Oficina del
Representante Comercial de Estados Unidos como directora para el Mercosur y el Cono
Sur, donde su responsabilidad primordial fueron Brasil, Argentina, Chile, Paraguay y
Uruguay. Antes de ese encargo, fue funcionaria del servicio exterior en el Departamento
de Estado estadounidense.
Shannon K. O’Neil es la investigadora del Council on Foreign Relations a cargo de
estudios sobre América Latina. Antes de ingresar en el consejo, era miembro sobre
justicia, bienestar y economía, miembro del comité ejecutivo y asociada titulada en el
Weatherhead Center for International Affairs en la Harvard University. También fue
becaria Fulbright en México y Argentina. Previo a su trabajo académico, la doctora
O’Neil trabajó en el sector privado como analista de inversiones en Indosuez Capital
Latin America y en Credit Lyonnais Securities.
María Otero es presidenta y CEO de ACCION International. Preside el consejo de
ACCION Investments, es copresidenta de la Coalición de Microempresas, y participa en
los consejos de directores de tres instituciones microfinancieras reguladas en América
Latina. Presidió el consejo de Bread for the World de 1992 a 1997. En 1994, el entonces
presidente Clinton la nombró presidenta del consejo de directores de la Inter-American
Foundation, cargo que ocupó hasta enero de 2000. También ha sido asesora en el
Consultative Group to Assist the Poor del Banco Mundial.
89
Arturo C. Porzecanski es profesor de finanzas internacionales y economista residente
distinguido en la School of Internacional Service de la American University, antes de lo
cual fue profesor en la Columbia University, la New York University y el Williams
College. Es miembro del consejo de directores de la Tinker Foundation y de la
Washington Office on Latin America. Antes de su actual carrera académica, el doctor
Porzencanski trabajó durante casi tres décadas como economista internacional en Wall
Street, comenzando en J.P. Morgan en la década de 1970, donde fue asesor económico
sobre América Latina. Más tarde ascendió a economista en jefe para mercados
emergentes en varias instituciones financieras, la última de las cuales fue el grupo
bancario europeo ABN AMRO.
David J. Rothkopf es presidente y director ejecutivo de Garten Rothkopf, firma
consultora internacional radicada en Washington, DC, que da servicio a las comunidades
de inversión, empresarial y gubernamental. También es académico visitante en el
Carnegie Endowment for International Peace, donde preside la Carnegie Economic
Strategy Roundtable. Es autor de Running the World: The Inside Story of the National
Security Council and the Architects of American Power; The Superclass: The Global
Power Elite and the World They are Making, y de Power, Inc.: The Untold Story of the
Global Power Struggle Between Companies, Countries and Their Leaders, de próxima
aparición. Fue subsecretario de comercio para el desarrollo de políticas de comercio
internacional y más tarde subsecretario de comercio en funciones para comercio
internacional, durante el gobierno de Clinton. Es miembro de los consejos consultivos del
United States Institute of Peace, el Center for Global Development y la Johns
Hopkins/Bloomberg School of Public Health, así como profesor adjunto de asuntos
internacionales en la Columbia University.
Julia E. Sweig fue consultora principal de este informe del Grupo de Trabajo. Es
investigadora senior Nelson y David Rockefeller de estudios latinoamericanos y directora
de estudios latinoamericanos en el Council on Foreign Relations. La doctora Sweig es
autora de Friendly Fire: Losing Friends and Making Enemies in the Anti-American
90
Century y de Inside the Cuban Revolution, así como de numerosos artículos académicos,
artículos de opinión, testimonios ante el Congreso e informes del Council on Foreign
Relations sobre Cuba, Venezuela, los Andes, América Latina y política exterior
estadounidense. Es miembro de consejo editorial de Foreign Affairs en Español y
consultora sobre América Latina del Aspen Institute.
91
Observadores del Grupo de Trabajo
Laurie A. Garrett Council on Foreign Relations
Eric Jacobstein
Subcomité de la Cámara de Representantes para el Hemisferio Occidental
Jamal A. Khokhar Banco Interamericano de Desarrollo
Daniel Kurtz-Phelan
Foreign Affairs
J. Patrick Maher Consejo Nacional de Inteligencia
Carl E. Meacham
Comité del Senado para las Relaciones Exteriores
Janice O’Connell Stonebridge International LLC
Jennifer J. Simon Butler
Comité del Senado para las Relaciones Exteriores
Jason Steinbaum Subcomité de la Cámara de Representantes para el Hemisferio Occidental
David G. Victor
Council on Foreign Relations
Mark Walker Oficina del Representante Daniel Burton
92
93
INFORMES RECIENTES DE GRUPOS DE TRABAJO INDEPENDIENTES PATROCINADOS POR EL COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS
U.S.-China Relations: An Affirmative Agenda, A Responsible Course (2007); Carla A. Hills and Dennis C.
Blair, Chairs; Frank Sampson Jannuzi, Project Director National Security Consequences of U.S. Oil Dependency (2006); John Deutch and James R. Schlesinger, Chairs; David G. Victor, Project Director Russia’s Wrong Direction: What the United States Can and Should Do (2006); John Edwards and Jack Kemp, Chairs; Stephen Sestanovich, Project Director More than Humanitarianism: A Strategic U.S. Approach Toward Africa (2006); Anthony Lake and
Christine Todd Whitman, Chairs; Princeton N. Lyman and J. Stephen Morrison, Project Directors In the Wake of War: Improving U.S. Post-Conflict Capabilities (2005); Samuel R. Berger and
Brent Scowcroft, Chairs; William L. Nash, Project Director; Mona K. Sutphen, Deputy Director In Support of Arab Democracy: Why and How (2005); Madeleine K. Albright and Vin Weber, Chairs;
Steven A. Cook, Project Director Building a North American Community (2005); John P. Manley, Pedro Aspe, and William F. Weld, Chairs;
Thomas P. d’Aquino, Andrés Rozental, and Robert A. Pastor, Vice Chairs; Chappel A. Lawson, Project Director; Cosponsored with the Canadian Council of Chief Executives and the Consejo Mexicano de Asuntos Internationales
Iran: Time for a New Approach (2004); Zbigniew Brzezinski and Robert M. Gates, Chairs; Suzanne Maloney, Project Director Renewing the Atlantic Partnership (2004); Henry A. Kissinger and Lawrence H. Summers, Chairs; Charles A. Kupchan, Project Director Nonlethal Weapons and Capabilities (2004); Graham T. Allison and Paul X. Kelley, Chairs; Richard L. Garwin, Project Director New Priorities in South Asia: U.S. Policy Toward India, Pakistan, and Afghanistan (2003); Frank G.Wisner II, Nicholas Platt, and Marshall M. Bouton, Chairs; Dennis Kux and Mahnaz Ispahani, Project Directors; Cosponsored with the Asia Society Finding America’s Voice: A Strategy for Reinvigorating U.S. Public Diplomacy (2003); Peter G. Peterson, Chair; Jennifer Sieg, Project Director Emergency Responders:Drastically Underfunded, Dangerously Unprepared (2003); Warren B. Rudman, Chair; Richard A. Clarke, Senior Adviser; Jamie F. Metzl, Project Director Chinese Military Power (2003); Harold Brown, Chair; Joseph W. Prueher, Vice Chair; Adam Segal, Project Director Iraq: The Day After (2003); Thomas R. Pickering and James R. Schlesinger, Chairs; Eric P. Schwartz, Project Director Threats to Democracy (2002); Madeleine K. Albright and Bronislaw Geremek, Chairs; Morton H. Halperin, Project Director; Elizabeth Frawley Bagley, Associate Director America—Still Unprepared, Still in Danger (2002); Gary Hart and Warren B. Rudman, Chairs; Stephen Flynn, Project Director Terrorist Financing (2002); Maurice R. Greenberg, Chair; William F.Wechsler and Lee S.Wolosky, Project Directors Enhancing U.S. Leadership at the United Nations (2002); David Dreier and Lee H. Hamilton, Chairs; Lee Feinstein and Adrian Karatnycky, Project Directors Testing North Korea: The Next Stage in U.S. and ROK Policy (2001); Morton I. Abramowitz and James T. Laney, Chairs; Robert A. Manning, Project Director The United States and Southeast Asia: A Policy for the New Administration (2001); J. Robert Kerrey, Chair; Robert A. Manning, Project Director Strategic Energy Policy: Challenges for the 21st Century (2001); Edward L. Morse, Chair; Amy Myers Jaffe, Project Director Todas las publicaciones que aparecen en la lista están disponibles en el sitio web del Council on Foreign Relations: CFR.org. Para ordenar copias impresas, favor de llamar a la Brookings Institution Press: 800 537-5487.