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Regulación e institucionalidad de los servicios de agua potable

Políticas para el uso sustentable del agua y la prestación eficiente de los servicios públicos vinculados(ILPES, Santiago de Chile, 20-30 de abril de 2009)

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])

Contenido de la presentación

• Introducción.• Reformas de la estructura institucional.• Reformas de la estructura industrial.• Marcos regulatorios.• Participación privada.• Políticas tarifarias• Políticas de subsidios.• Conclusiones.

El origen de las reformas

• Desde los años ochenta, el sector de agua potable y saneamiento ha sido objeto de profundas reformas en casi todos los países de la región:• estas reformas se originaron no tanto en la búsqueda de

mayor eficiencia, sino que en muchos casos obedecieron a otros motivos:

• cambios en ideologías políticas, desencanto con la acción estatal, crisis financiera del sector público y presiones externas.

• A pesar de algunas diferencias, se observan muchas tendencias comunes en las reformas efectuadas en los países de la región.

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El contenido de las reformas

• Separación institucional entre funciones:• formulación de políticas, regulación y prestación.

• Descentralización:• “a nivel apropiado más bajo posible”, o sea, municipal.

• Entusiasmo por participación privada:• aunque esto se ha revertido en los últimos años.

• Formulación de marcos regulatorios:• aunque bastante débiles y basados en visiones teóricas.

• Búsqueda de autofinanciamiento:• creación de sistemas de subsidios para los pobres.

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Estructura institucional: contenido de reformas• Las reformas invariablemente han implicado una explícita

separación entre las siguientes funciones institucionales:• Prestación de servicios y administración de sistemas.• Definición de políticas sectoriales y planificación estratégica.• Regulación económica y control de prestadores.

• Estas funciones se asignan a organismos diferentes, y con derechos y obligaciones claramente definidos.

• Función de regulación y control:• Entidades especializadas (unas 50) se han creado en un 50% de los

países de la región (un 13% en otros países en vías de desarrollo).• En 2001, se creó la Asociación de Entes Reguladores de Agua

Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA).

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¿Qué hemos aprendido?• La separación de funciones es imprescindible con

prestación privada, y recomendable con prestación pública.• ¿Por qué? Las empresas son fácilmente capturables.

• Fortalecer independencia de reguladores con relación al poder político:• Las decisiones del regulador sólo deben ser apelables ante los

jueces (pero no ante el ejecutivo, pues esto favorece la captura por parte de la industria).

• También es necesario mejorar la rendición de cuentas:• Existe la percepción de que los reguladores no cumplieron

adecuadamente con el papel que se les había asignado.• Además, la actividad regulatoria necesita mayores recursos.

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Estructura industrial: contenido de reformas• La tendencia general en la región ha sido hacía el

abandono de la centralización a nivel nacional a favor de la descentralización, en muchos casos a nivel “apropiado”más bajo posible (municipal).

• Sin embargo, la descentralización a nivel municipal no ha resuelto los problemas del sector, sino que ha originado nuevos problemas y agravado los existentes.

• Chile (tal vez el país más exitoso en los servicios):• Empresas regionales que cubren un área significativa de territorio.• Además, enfoques similares en Argentina (empresas provinciales),

Brasil (empresas estaduales), algunos estados de los Estados Unidos y el Reino Unido (empresas regionales), entre otros.

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Pérdida de economías de escala

• EE.UU.:• Inversión por persona servida puede ser hasta 8 veces

mayor en sistemas pequeños en comparación con aquellos más grandes.

• Inglaterra:• Economías de escala no se agotan hasta, por lo menos,

500 mil personas servidas, y tal vez hasta 1 millón.

• Italia:• Economías de escala se observan hasta, por lo menos, 1

millón de personas servidas.

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Pérdida de economías de escala

• Brasil:• Servicios en ciudades de hasta, por lo menos, 200 mil

habitantes, y tal vez hasta 1 millón, se prestan en forma más eficiente por empresas regionales.

• Chile:• Las principales empresas son regionales.• Además, se ha producido una fuerte consolidación.

• Colombia:• Existen economías de escala para las empresas

pequeñas y medianas.

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Otros problemas causados por la descentralización

• Multiplicidad de regulados:• no se puede regular o controlar cientos de prestadores

(en Colombia, más de mil; en Honduras, más de cien).

• Reducción de las posibilidades de subsidios cruzados:• se crean zonas de servicio más pequeñas y con

características socioeconómicas más homogéneas.

• Es común que, a nivel local, falten los recursos(financieros, profesionales, etc.) necesarios para una prestación eficiente de los servicios.

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Otros problemas causados por la descentralización• La municipalización sujeta la prestación de los servicios

a una relación con gobiernos locales que muchas veces resulta en:• la politización de decisiones técnicas, y el mal uso de fondos y

recursos públicos.

• Falta de atención a las áreas rurales:• debido a las dinámicas políticas a nivel local, se tiende a asignar

mayor prioridad a zonas urbanas en desmedro de las rurales.

• Falta de incentivos para la protección de fuentes de captación de agua y el control de la contaminación hídrica:• los límites político-administrativos de los municipios se

entrecruzan y no coinciden con los límites naturales de las cuencas.

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¿Qué es la regulación?• Los servicios de agua potable y saneamiento son un

monopolio natural local:• ¿Qué significa esto? Los costos unitarios son menores cuando

prestación está a cargo de un único prestador que cuando la producción se divide entre varias empresas.

• Como no hay competencia:• el prestador puede cobrar precios monopólicos; y• existen pocos incentivos para la eficiencia.

• En este tipo de mercados, los incentivos a la eficiencia dependen de manera crítica del marco regulatorio adoptado.

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¿Qué es la regulación?• Regulación tiene por objeto reproducir los resultados que

se lograrían en un mercado competitivo, en relación con:• Eficiencia productiva: los agentes económicos producen servicios

a mínimo costo.• Eficiencia asignativa: consumidores pueden acceder a servicios a

tarifas que reflejan esos costos mínimos.

• Formas de regulación:• Regulación de la conducta (lo que se regula es el comportamiento

de las empresas en el mercado, como precios, calidad del servicio e inversiones).

• Regulación de la estructura (lo que se regula es la organización o estructura industrial del mercado, vertical y horizontal).

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Marcos regulatorios: temas críticos

• Regulación por ley y no por contrato:• Contratos son intrínsicamente incompletos:

• La inclusión de condiciones detalladas es poco práctica dado lo cambiante de las condiciones.

• Resulta imposible regular una actividad dinámica mediante condiciones contractuales rígidas.

• Es muy común que los contratos estén mal redactados y que se preste poca atención al interés público.

• Regulación por contrato tiende a favorecer a la parte con más experiencia en su redacción (empresas).

• La regulación por ley presenta beneficios en términos de la seriedad y visibilidad del debate legislativo.

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Marcos regulatorios: temas críticos• Contabilidad regulatoria:

• EE.UU.: A fines del siglo XIX y a comienzos del XX, debido a manipulación de la contabilidad, se produjeron graves abusos de consumidores e inversionistas. En 1912, la Corte Suprema reconoció el derecho de los reguladores a controlar prácticas contables de empresas reguladas.

• Colombia (1997), Chile (2003) y Buenos Aires, Argentina (2004).

• Control de compras y contrataciones:• Con el fin de evitar subsidios cruzados a través de precios de

transferencia en las transacciones con empresas relacionadas.

• Participación de los consumidores:• Para que las empresas no dominen la regulación mediante el

control de información.

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Participación del sector privado• A principios de los años noventa, hubo mucho entusiasmo

por la participación privada en el sector:• En su auge, participación privada alcanzó entre 8 y 15% de la

población urbana de la región (un 5% en el resto del mundo).• Hay muchos casos aislados de participación privada:

• Por lo menos, en un 40% de los países existe algún caso.• Continúa siendo más la excepción que la regla general.

• Participación privada significativa:• Argentina: empresas privadas pasaron de tener una

participación del 70% en la cobertura urbana a mediados de ‘90, al 30% en la actualidad.

• Chile: 96% de la población urbana (4% municipal).

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Según el Banco Mundial• Entre 1990 y 2007, en la región se iniciaron casi 200

proyectos de agua potable con participación privada:• Implican una inversión de casi 23 mil millones de dólares.• >40% de inversión privada en los países en vías de desarrollo.

• Esta metodología tiende a exagerar inversión privada:• Son compromisos teóricos de inversión.• Con algún grado de participación privada.• Contabilizados en el año de firma del contrato.

• Por ejemplo, Buenos Aires, Aguas Argentinas:• Con este criterio, la inversión privada, en un sólo año, 1993, se estima

entre 4,1 y 4,9 mil millones de dólares.• Pero en la realidad, en una década (1993-2002), sólo se invirtió entre 1,3

y 1,7 mil millones de dólares.

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También importantes inversiones• Buenos Aires, Argentina (1993-2002):

• Entre 1,3 y 1,7 mil millones de dólares.• Casi un millón de nuevas personas con servicios de agua potable y

400 mil con servicios de alcantarillado.

• Áreas urbanas de Chile:• 2000-2007 (invertido): 2,6 mil millones de dólares.• 2008-2010 (proyectado): 1,7 mil millones de dólares.• Como resultado, el tratamiento de las aguas servidas urbanas

aumentó del 8% en 1989 al 82% en 2007 y el 85% en 2008.

• Sin embargo, a nivel regional en general:• Las coberturas de los servicios tuvieron una evolución muy similar

en áreas con y sin participación privada.

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También conflictos y fracasos• Un 75% de contratos de participación privada en el sector

de agua potable y alcantarillado fue renegociado:• En un 66% por iniciativa de la empresa.• Las renegociaciones han implicado:

• aumentos tarifarios en 62% de los casos,• demoras en las obligaciones de inversión en 69%, y• reducciones en las obligaciones de inversión en 62% de los casos.

• Muchas privatizaciones han fracasado:• Provincia de Tucumán (1998), Cochabamba (2000), Provincia de

Buenos Aires (2002), Zona Este de Maldonado (2005), Provincia de Santa Fe (2006), Área Metropolitana de Buenos Aires (2006), Zona Oeste de Maldonado (2006), Ciudad de Córdoba (2006), La Paz y El Alto (2007) y Provincia de Catamarca (2008).

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Casos exitosos o sustentables• Casos principales de participación privada significativa y

sustentable, ¿serían sólo dos, Chile e Inglaterra?• En Francia, la participación privada es importante en operación (un

60%), pero no en inversión (un 10%). En los EE.UU., empresas privadas prestan servicios a un 15% de la población.

• ¿Qué tienen en común ambos casos?• Se privatizaron empresas razonablemente eficientes.• Sector privado debió invertir:

• principalmente en obras de tratamiento de las aguas servidas; y• una vez que las redes de agua potable y alcantarillado hayan

alcanzado cobertura universal con financiamiento público.• Ambos países tienen profundos mercados de capitales.

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Casos exitosos o sustentables• Inversión en tratamiento vs. inversión en redes:

• Expansión de cobertura de redes implica la necesidad de dar servicios a grupos de bajos ingresos:

• No se sabe cuánto van a consumir, pero sí se sabe que van a consumir poco y que habrá problemas de cobranza.

• Además, viviendas informales, sin títulos de propiedad.• Altos costos de construcción (muchas veces viven en zonas con

condiciones topográficas complicadas y lejos de redes existentes).• Costos de construcción son difíciles de estimar y planes de

expansión están sujetos a frecuentes modificaciones por presiones políticas y sociales.

• En cambio, inversiones en obras de tratamiento implican significativamente menor nivel de incertidumbre y riesgo.

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Casos exitosos o sustentables• Empresas eficientes y con cobertura universal:

• Existía buena información:• para fijar tarifas realistas por parte del regulador; y• para formular ofertas sustentables por los inversionistas.

• Impactos tarifarios fueron (relativamente) menores.• Se redujeron o se limitaron incertidumbres en procesos tarifarios

posteriores.

• Profundos mercados de capitales:• Fuentes nacionales de financiamiento de largo plazo:

• se evita el riesgo cambiario y los problemas que hicieron fracasar muchos proyectos BOT en México (“tequilazo” de 1995) y varias concesiones con participación extranjera en Argentina (crisis cambiaria de 2002).

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Políticas tarifarias• En muchos países, el sector está desfinanciado. Las tarifas no cubren

los costos reales de la prestación.• Este hecho incide en una prestación ineficiente y no permite expandir la

cobertura de los servicios.• Reajustes tarifarios hacia el autofinanciamiento están contendidas por

la escasa capacidad de pago de grupos importantes de la población.

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Recuperación de costos en principales ciudades

Muy baja/ marginal

Parcial de O&M

Parcial de inversión

OECD 6% 43% 51%

América Latina y el Caribe 13% 39% 48%Otras regiones en vías de desarrollo 78% 14% 8%

Tarifa residencial como porcentaje del costo medio

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0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

Brasil, Ceará

Chile, Santiago

Chile, Valparaíso

Colombia, Bogotá

Colombia, Cali

Colombia, Medellín

Costa Rica

Nicaragua, Managua

Nicaragua, Interior

Perú, Arequipa

Perú, Lima

Perú, Trujillo

Uruguay, Área Metropolitana

Uruguay, Interior

Un usuario residencial típico paga un 80% del costo medio

¿Qué implicaría un reajuste hacia autofinanciamiento?• Si tarifas se reajustan hasta el nivel de autofinanciamiento,

tendrían que pagar más del 5% de ingresos familiares:• En mayoría de los países de la región, un 20% de hogares.• En países de ingresos medios elevados (como México y

Venezuela), menos del 10% de hogares.• Pero, en países de bajos ingresos (como Bolivia, Honduras,

Nicaragua y Paraguay), un 50% de hogares.

• ¿Es el 5% del ingreso familiar mucho o poco?• Según muchos expertos, un 5% sería un límite máximo adecuado.• Según otros, en condiciones normales, las personas no estarían

dispuestas a pagar más del 1% de su ingreso por los servicios de agua potable y saneamiento. En general, nunca más que un tercio de lo que se paga por servicios eléctricos o de telecomunicaciones.

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Gastos en agua potable como % de presupuestos familiares

En grandes ciudades de América Latina que no cuentan con ningún esquema de tarifa social, el peso de la factura mensual de 20 metros cúbicos en el ingreso de un hogar pobre (dos primeros quintiles) promedia un 5% (variando entre 2% y 10%), y, en ciudades que ofrecen un esquema de este tipo, el peso de la factura se reduce a un 3% (entre 1% y 8%).

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Quintiles de ingreso 1 2 3 4 5

Asunción 6% 5% 3% 2% 1%

Bolivia (todo el país) 7% 3% 2% 2% 1%

El Salvador (todo) 6% 3% 2% 2% 1%

Guatemala (todo) 5% 2% 1% 1% <1%

Perú (todo el país) 4% 2% 2% 1% 1%

Paraguay (todo) 8% 4% 3% 2% 1%

Ciudad de Guatemala 5% 2% 2% 1% <1%

La Paz 11% 2% 2% 2% 1%

Lima 5% 3% 2% 1% 1%

Managua 7% 5% 4% 3% 1%

Nicaragua (todo) 8% 5% 4% 3% 1%

San Salvador 6% 3% 3% 2% 1%

Chile: ¿cómo se logró el autofinanciamiento?• En búsqueda del autofinanciamiento (1975/1989):

• Se empieza por cobrar efectivamente aún tarifas bajas/subsidiadas:• Se obtiene mayores ingresos con tarifas subsidias y nivel de cobranza

elevado, que con tarifas altas pero el nivel de cobranza reducido.• Se crea una buena cultura de pago.• Se mejoran los niveles de eficiencia de las empresas.

• Transición al autofinanciamiento (1990/1993):• Se reajustan las tarifas hasta el nivel de autofinanciamiento:

• 40-50% real anual, durante un período de transición de hasta 4 años.• Simultáneamente, se introduce un efectivo sistema de subsidios.• Reajuste coincidió con un período de crecimiento económico de un

7% anual, fuerte mejoramiento de salarios y disminución del desempleo y de la pobreza.

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Subsidios

• En vista de altos niveles de pobreza e indigencia:• sin subsidios de algún tipo, los servicios no podrán

llegar a una parte importante de la población.

• Los subsidios pueden ser directos o cruzados:• En cuanto a la eficiencia económica, no habría

diferencias significativas entre ambos enfoques.• De acuerdo con la visión ortodoxa, los subsidios cruzados

alteran la eficiencia económica.• En la vida real, este efecto no se produce, puesto que no se da el

supuesto de un sistema impositivo óptimo.

• En todos los casos, es importante el diseño apropiado.

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Subsidios cruzados• Se aplican en casi todos los países de la región.

• Problema: el número de beneficiarios tiende a ser elevado en relación con los grupos que financian los subsidios:

• En Colombia, casi un 90% de los usuarios son subsidiados.• Esto se debe a varios problemas:

• Altos niveles de pobreza e indigencia.• Zonas de servicio de tamaño reducido y con características

socioeconómicas homogéneas (municipios pobres y ricos).• Presiones políticas y sociales.• Errores en el diseño.• Dificultad para delimitar en forma precisa el universo a ser subsidiado

según indicadores disponibles.

• Resultado: desfinanciamiento crónico del sector.

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Subsidios (a la demanda) focalizados en Chile, desde 1990• Hasta el 80% de una cuenta de hasta 15 metros cúbicos.• Es pagado directamente a las empresas.• Administrado por municipios y controlado por

MIDEPLAN.• Se financian por el gobierno central (US$ 70 millones):

• Casi un 6% del total de ingresos del sector.

• Un 17% de clientes recibe subsidio (680 mil familias), para lo que deben estar al día en el pago del servicio.

• En 2004, se creó un nuevo subsidio (“Chile solidario”):• Se paga hasta el 100% de las cuentas a las familias más pobres. El

programa espera llegar a aproximadamente 100 mil familias.

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Sistema atractivo pero no siempre factible• Este tipo de subsidios no siempre es posible:

• Sistema fiscal capaz de generar recursos financieros suficientes, aún en tiempos de crisis.

• Sistema administrativo capaz de identificar a los beneficiarios y hacer llegar los recursos (buenas instituciones y baja corrupción).

• Complejo: se crea en 1989, y se perfecciona en 1991 y 1994.

• En Chile, existe un sistema general de focalización de programas sociales:• Un sistema limitado sólo a los servicios de agua potable y

saneamiento sería costoso, y quizás no se justifique en zonas con altos niveles de pobreza:

• menos del 14% de la población chilena está en situación de pobreza, en comparación con un 35% a nivel regional.

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Conclusiones• Servicios son productos de consumo local:

• Si las economías locales no pueden generar recursos suficientes para pagarlos, los servicios no serán sustentables.

• Servicios son caros, por lo que las prioridades políticas son muy importantes.

• Eficiencia y equidad no son criterios antagónicos sino complementarios.

• La estructura industrial debe permitir hacer máximo uso de economías de escala.

• Garantías artificiales incrementan el riesgo de ineficiencia y fracaso, pues dan seguridades no sustentables.

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¡Muchas gracias por su atención!

Políticas para el uso sustentable del agua y la prestación eficiente de los servicios públicos vinculados(ILPES, Santiago de Chile, 20-30 de abril de 2009)

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])

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