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Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -

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RETOS Y PERSPECTIVAS DEL DERECHO REGISTRAL INMOBILIARIO PRIVADO EN EL SISTEMA JURIDICO MEXICANO David DEL NGEL MORENO

SUMARIO: I. Introduccin. II. Planteamiento del problema. III. Marco jurdico actual del Registro Pblico de la Propiedad en el rgimen mexicano. IV. Origen jurdico de la problemtica actual del Registro Pblico de la Propiedad en el rgimen mexicano. V. Anacronismo jurdico civil y administrativo del Registro Pblico de la Propiedad en el rgimen mexicano. VI. Propuestas. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografa.

I. INTRODUCCIN

Es sabido que no existe an denominacin pacfica a la rama de estudio del derecho relativo a la institucin del Registro Pblico de la Propiedad dado lo reciente de la preocupacin al respecto, el carcter transversal de la misma as como su comunidad con diversas instituciones registrales; razn por la cual ha sido impugnada la calificacin relativa a derecho registral y otras diversas que la doctrina le ha dado, ante lo que, sin pretender la perfeccin hemos preferido una que le acerque a la delimitacin de su objeto de estudio. En ese tenor, derecho registral inmobiliario privado satisface en mejor medida la delimitacin anunciada.1 Dicha rama del derecho administrativo mexicano, en la actualidad pretende organizar jurdicamente la institucin del Estado que brinde certeza a los particulares respecto de la tenencia de la tierra a ttulo civil y sus relaciones con la misma, as como brindar auxilio en el cumplimiento de obligaciones cuando estas recaen sobre bienes inmuebles: ninguna otra circunstancia justifica su

Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana. cfr. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo, Derecho registral, 8a. ed., Mxico, Porra, 2003, pp. 65 y 66.1

Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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existencia, por lo que en su cumplimiento va su permanencia; es decir, su razn de ser.2 As pues, la misma cumple con parte de una funcin esencial del Estado: la administrativa registral, relativa a la seguridad y bienestar econmico.3 El presente estudio pretende valorar el estado actual del cometido de dicha institucin en el sistema jurdico mexicano desde el diseo estndar que presenta en la actualidad la mayor parte de las entidades federativas del pas, auxiliado de la realidad material que se vive cotidianamente en muchos de los Registros Pblicos de la Propiedad, aprovechando para ello la experiencia en el desempeo de dicha funcin.

II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

As pues, la mayora de los Registros Pblicos de la Propiedad de las entidades federativas han presentado en tiempos recientes, en mayor o menor medida, una compleja problemtica socio-jurdica que ha desembocado en algunos casos en crisis de credibilidad social y por ende de certeza jurdica, que como se dijo es el nico objeto o razn de ser de esta institucin, de ah la preocupacin ante esa situacin. Veamos. Una nota comn en todas las entidades federativas es que los aparatos burocrticos locales4 perciben al Registro Pblico de la Propiedad como un magnfico ente generador de contribuciones para el erario antes que como el rgano que cumple una funcin esencial de todo Estado: la registral que coadyuva a la seguridad.5 Esta concepcin incluso impregna su desarrollo

cfr. Ibidem, pp. 61, 67 y 68; y, Castro Marroqun, Martn, Derecho de registro, Mxico, Porra, 1962, p. 59. 3 cfr. en similar sentido: Fernndez Ruiz, Jorge, Las instituciones electorales de las entidades federativas, en Gmiz Parral, Mximo N. et. al. (coords.), Derecho constitucional estatal. Memorias del VI y VII congresos estatales de derecho constitucional de los Estados, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 271 a 274, 276, 277, 280, 281 y 284, http://info5.juridicas.unam.mx/libros/6/2642/16.pdf; Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Enciclopedia Jurdica Mexicana, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, t. VII, pp. 703 a 760, en especial 715; y, Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Primer curso, 25a. ed. corregida y aumentada, Mxico, Porra, pp. 39 a 42. 4 Entindase gabinete o Gobierno de la entidad federativas de que se trate. 5 Puede decirse que en todas entidades federativas lo recaudado por el fisco local con motivo de la prestacin de servicios por parte del Registro Pblico de la Propiedad, es uno de los ms importantes ingresos propios que aquellas tienen.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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normativo secundario y es fuente importante de las circunstancias a comentar a continuacin.6 As, problemas estructurales que se han venido presentando en la mayora de las entidades federativas son por ejemplo, el cobro a usuarios de contraprestaciones desproporcionadas y/o desiguales al servicio que prestan, lo que se actualiza al tener en los ordenamientos financieros locales tasas, cuotas o tarifas diferenciadas respecto de la prestacin de un mismo servicio, cuya base es el valor econmico del derecho a asegurar y no la del monto a erogar por el Estado en la prestacin de dicho servicio a los usuarios, de donde deviene su naturaleza contributiva como hemos dicho. Ello desalienta la utilizacin de la benfica publicidad oficial que otorga la institucin a los particulares al fijar contraprestaciones onerosas con relacin al servicio prestado, lo que al mismo tiempo vulnera los principios de proporcionalidad y equidad consagrados en el artculo 31 fraccin IV del pacto federal y a que deben sujetarse todas las contribuciones, incluidos los denominados derechos establecidos con motivo de servicios prestados por el rgano local administrativo registral inmobiliario, ya que por naturaleza estos se definen como una contraprestacin a cargo de los particulares por servicios

Es comn que al formar parte los Registros Pblicos de la Propiedad de los aparatos burocrticos locales -en su inmensa mayora centralizados, por lo que estn bajo sus rdenes- administren -decidan su destino- los ingresos provenientes de las contribuciones de los particulares enterados con motivo de servicios administrativos prestados por la institucin denominadas derechos -contraprestacin a cargo de los particulares por servicios jurdicos administrativos otorgados por el Estado-, y no reservarlos al fin para el que le fueron liquidados por los contribuyentes: sufragar las necesidades de la institucin registral para que preste la funcin encomendada, dndoles un tratamiento presupuestario similar a los impuestos con los cuales el aparato administrativo s puede formar un caudal comn y dedicarlos a las necesidades estatales que estime pertinentes con apego al presupuesto de egresos aprobado por el congreso local -o asamblea legislativa en el caso del Distrito Federal- ya que esa es justamente su naturaleza jurdica: la indeterminacin de su devolucin a la sociedad, por lo que el aparato burocrtico no debiera desviar dichos derechos a ninguna otra actividad -como cotidianamente lo hace- por estar etiquetados desde el momento de su entero, sino entregarlas al rgano o unidad administrativa que presta la funcin registral inmobiliaria a efecto de que sin desabasto alguno -de personal, mobiliario, inmuebles e insumos, tecnologa- cumpla a nombre del Estado dicha funcin en la inteligencia que para ello los liquid la sociedad; es decir, en materia registral inmobiliaria privada el particular cubre al erario pblico una contribucin por servicios perfectamente delimitados e individualizados -derechos-, a diferencia de los impuestos, con los que el Estado debiera cubrir sus gastos al respecto entregarle ste al contribuyente a cambio los servicios pagados, por lo que dicha cantidad est destinada a esos efectos, la que incluso en la inmensa mayora de los Estados no slo es superior al total de recursos recaudados por ese concepto en la hacienda pblica respecto de lo realmente destinado de forma anual por el aparato burocrtico a la institucin, sino tambin frente a las necesidades que la institucin registral debe cubrir; es decir, los derechos son un excelente y justo mecanismo de autofinanciamiento, ante lo cual resultan inexplicables carencias financieras cotidianas de la institucin, como veremos.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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jurdico administrativos otorgados por el Estado,7 como se dijo, por lo que, a servicios iguales deben enterarse al fisco contribuciones iguales, establecidas en base a estudios tcnicos8 segn su propia definicin,9 y no fijadas con un criterio recaudatorio que en ocasiones excede el monto de lo erogado por el Estado al caso, toda vez que no se est gravando la riqueza como en el caso de los impuestos.10 Otro problema estructural en todos los Registros Pblicos de la Propiedad del pas consiste en la inadecuada integracin, custodia y tratamiento de los archivos registrales, as como en la incompleta compilacin y sistematizacin de toda la informacin que da a da va ingresando a estos mediante nuevos asientos, ello ante la falta de implementacin de verdaderos programas deEvidentemente al ser el derecho financiero propio de cada Estado de la Federacin Mexicana, las normas contributivas locales establecen sus propias contribuciones as como lo relativo a su clasificacin y definicin, por lo que no existe un axioma infalible al respecto; sin embargo, la anterior es el espritu general que inspira tales normas contributivas. 8 Que se contenga en la Exposicin de Motivos, Dictamen de Comisiones o Debate respectivo, o un anlisis -vg: dictamen contable- sobre el costo unitario que el Estado eroga por cada documento que la institucin inscribe y/o certifica -tanto de insumos como de personal, debidamente exponenciado por el nmero de actos relativos que la institucin realiza anualmente y as obtener su costo total-, as como respecto de la inversin que implica el debido mantenimiento y conservacin de los archivos registrales para los efectos jurdicos ya comentados -personal administrativo y profesional del ramo necesario, insumos de limpieza de reas, equipo regulador de temperatura, deshumificacin, instalaciones mobiliarias e inmobiliarias adecuadas al caso, insumos necesarios para la reparacin de volmenes, etc.-, y respecto de los gastos corrientes de operacin de la institucin -renta de inmuebles, luz, agua, telfono, equipo de cmputo, redes almbricas e inalmbricas, papelera; mantenimientos, etc.debidamente racionalizados y ajustados al nmero de oficinas, empleados y documentos conservados y/o generados; con lo que demuestre que los ingresos obtenidos hasta el momento por tales servicios -antes de su solicitud- resultan insuficientes para los anteriores conceptos -esto mediante un estudio comparativo similar al anterior que exponga que porcentaje cubre cada pago de derechos de todos los costos anteriores- y por lo tanto la diferencia representa un detrimento para la hacienda pblica que el Estado no tiene el deber jurdico de soportar, ya que ese es justamente el objetivo del cobro de derechos: resarcirse de los gastos totales realizados por la prestacin del servicio ms no generar ganancias para destinarlas a otros objetivos, ya que no estamos ante la presencia jurdica de una empresa pblica -lo que es una inversin opcional- sino ante el deber jurdico inexcusable del Estado prestar una funcin pblica publicidad registral a actos y hechos jurdicos que la requieren para surtir efectos antes terceros-, para lo cual el derecho financiero le brinda las herramientas necesarias para su logro. 9 Se estima que no existen estudios tcnicos publicados en Gacetas Parlamentarias, Diario de Debates o Peridicos Oficiales locales -por contenerse en exposiciones de motivos, dictmenes de comisiones, debates o aprobaciones, etc.-, que intenten justificar y/o avalar el monto de tales contribuciones, sino que son dadas en base al uso de atribuciones que los Congresos locales tienen para determinan tales gravmenes, lo que en el caso de los denominados derechos es incorrecto, ya que como se dijo, por su naturaleza estn destinadas nicamente a reparar el gasto que el Estado realice o haya realizado respecto de la prestacin de un servicio y no a gravar la riqueza; razn por la que, al ser el derecho fiscal de estricta aplicacin, debiera exigirse al Estado la justificacin del monto de las contribuciones exigidas, y en caso de ser desproporcionadas implantar mecanismos para su justa reduccin. 10 cfr. en similar sentido: Fernndez Martnez, Refugio de Jess, Derecho Fiscal, Mxico, McGrawHill, 2001, pp. 198, 199 y 202; Margan Manautou, Emilio, Introduccin al estudio del derecho tributario mexicano, 16a. ed., Mxico, Porra, 2003, pp. 95 y 104; Rodrguez Lobato, Ral, Derecho fiscal, 2a ed., Mxico, Oxford, 2001, pp. 75 a 77; Arrioja Vizcaino, Adolfo, Derecho fiscal, 5a. ed. 1a. reimpresin, Mxico, Themis, 2000, p. 348; Mabarak Cerecedo, Doricela, Derecho financiero mexicano, 2a. ed., Mxico, McGraw-Hill, 2000, p. 62.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM7

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conservacin,

mantenimiento

y

sistematizacin

basados

en

normas

internacionales de Bibliotecologa y Archivonoma dirigidos permanentemente por profesionistas en la materia.11 Lo anterior se da no slo en los Registros Pblicos de la Propiedad que utilizan papel como medio de conservacin de informacin,12 sino tambin en los modernos sistemas de informacin electrnica como el folio real electrnico. Ello resulta de gravedad en razn de ser tales archivos registrales donde radica la confianza social en la institucin y por lo tanto certeza jurdica respecto de la informacin que la misma brinda a la sociedad, ya que actualmente se compila la informacin custodiada en medio fsico o magntico entre humedad, polvo, salitre o calor, entre otros factores degenerativos, dependiendo el clima de cada localidad, o bien en inmuebles no adecuados para el caso o en mobiliario improvisado para el caso, o bajo la responsabilidad de personal no profesional que carece de conocimientos cientficos que determinen las necesidades especiales para lo anterior, lo que sucede salvo honrossimas excepciones de muy reciente contratacin. As, el derecho a la memoria institucional y el relativo a una buena administracin pblica, son derechos humanos poco explorados y desarrollados sistemticamente en nuestra doctrina y sistema jurdico,13 que por s mismos justifican la necesidad de haber implantado aquellas ciencias en el quehacer pblico desde tiempos inmemorables,14 pero que se vuelven

Ramas del conocimiento que tienen por objeto la integracin, conservacin, clasificacin y difusin de la memoria grfica de la actividad humana -no slo se refiere al papel, sino que incluye documentacin electrnica-, impartidas en escasas escuelas pblicas profesionales del pas a nivel de Licenciatura o de Posgrado, como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico -imparte en la Facultad de Filosofa y Letras la Licenciatura en Bibliotecologa as como una Maestra y Doctorado en Bibliotecologa y Estudios de la Informacin-; la Escuela Nacional de Biblioteconoma y Archivonoma de la S.E.P -imparte las Licenciaturas en Biblioteconoma y Archivonoma por separado-; la Universidad de Guadalajara -a travs de su sistema de universidad virtual imparte la Licenciatura en Bibliotecologa; la Universidad Autnoma de Nuevo Len -a travs de su Facultad de Filosofa y Letras imparte la Licenciatura en Bibliotecologa y Ciencia de la Informacin-; la Universidad Autnoma del Estado de Mxico -a travs de su Facultad de Humanidades imparte la Licenciatura en Ciencias de la Informacin Documental-; la Universidad Autnoma de San Luis Potos -a travs de su Escuela de Ciencias de la Informacin imparte las Licenciaturas en Bibliotecologa y Archivonoma por separado; y algunas otras privadas. 12 Bien mediante la incorporacin de documentos o de folio real. 13 Como as lo sostiene el Dr. Miguel Alejandro Lpez Olvera del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M. en Ponencia presentada en el evento acadmico motivo de esta obra. 14 De haber sido as, los anales de la historia judicial, parlamentaria administrativa e incluso de las actividades cientficas socio-jurdico de pocas pasadas, nos permitiran estar en condiciones de dictaminar con mayor exactitud circunstancias acontecidas as como la oportunidad respecto de decisiones tomadas en determinados sucesos, y con ello aprender de mejor manera como humanos. AsCoordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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imperativas cuando se trata de una institucin dedicada justamente a sistematizar y preservar de manera permanente informacin de la que depende nuestra certeza jurdica inmobiliaria y por lo tanto un aspecto importante de la paz social: la tenencia de la tierra a ttulo civil. 15 A lo anterior no resulta bice, que las leyes ms recientes en materia registral inmobiliaria privada contemplen declaraciones respecto de tales ciencias ya que, como se dijo, en todas las entidades federativas existen rezagos pragmticos al tenor. Un ltimo aspecto relativo a la compilacin y sistematizacin de la informacin que poseen los Registros Pblicos de la Propiedad en sus archivos, consiste en la ausencia de normas relativas a la proteccin de datos personales relacionados con la intimidad de las personas en las publicaciones y certificaciones que cotidianamente realiza, lo que tambin es un tema inexplorado en la doctrina mexicana y que sin duda abre un interesante debate ante la inminente colisin del principio de mxima publicidad al cual atiende la institucin registral de forma histrica frente al ya inalienable derecho humano a la intimidad que impone al Estado la reserva y custodia de informacin de carcter personal, y que sin duda aquellas normas de bibliotecologa y archivonoma habran de dar tratamiento especial en la especie. Un siguiente problema estructural en el derecho registral inmobiliario privado mexicano, consiste en que varias de las entidades federativas del pas donde la funcin registral la presta un rgano administrativo centralizado, an se contina utilizando un mecanismo inadecuado de seleccin del personal responsable16 y administrativo17 de la institucin en funcin de sus objetivos, consistente en la designacin discrecional por parte de la superioridad, muchas ocasiones sin la debida especializacin para el ejercicio de tal servicio pblico.

pues, conocer la historia institucional es una actividad que cualquier persona tiene derecho y una obligacin que todo Estado tiene de garantizar, permitir e incluso fomentar, de lo que mucho podra obtenerse si mediante estudios sistematizados confrontramos nuestras propuestas con situaciones similares del pasado. 15 Motivo de tantas disputas entre los hombres, incluso guerras entre los pueblos. 16 Titular de las oficinas registrales, vg. Registradores de la Propiedad. 17 Auxiliar. El cual, dicho sea de paso es insuficiente en casi la totalidad de Registros Pblicos de la Propiedad del pas, lo que genera rezagos en la tramitacin de servicios a otorgar a la sociedad, existiendo casos en donde incuso los retrasos llegan a ser de meses o aos, circunstancia que lastima la certeza jurdica. La anterior situacin impone al personal jornadas laborales de hasta 10 u 12 horas de forma continua as como reduccin en el goce de periodos vacacionales y de das inhbiles, lo que provoca apata e insatisfaccin en la labor prestada que como se sabe son el pie para otros males.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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Ello suele ser as a virtud de las condiciones laborales ah ofrecidas, 18 por lo que otro fenmeno que se presenta es que la mayora del personal titular de la institucin ejerce de manera temporal la responsabilidad; es decir, difcilmente se da la permanencia y especialidad de los titulares, por lo que la improvisacin en tal actuacin desafortunadamente no es espordica con las consecuencias que de ello se derivan.19 Sin embargo; algunas leyes locales de la materia ya establecen como requisitos para el ingreso a la institucin cierta especialidad o afinidad previa con la funcin, esperando que lo mismo sea respetado ya que ello puede implicar un cambio trascendental en las actuaciones de la institucin.20 Por otra parte, un aspecto que sin duda incide en el rezago legislativo que durante mucho tiempo ha existido en la funcin registral inmobiliaria privada de los Estados integrantes de la Federacin Mexicana, es la notoria ausencia de difusin de la disciplina registral en la cultura jurdica.21 As, lo anterior ha sido un caldo de cultivo para la aparicin de diversos fenmenos sociales en los Registros Pblicos de la Propiedad del pas, como la alteracin en los archivos de los asientos registrales;22 esto es, en diversas entidades federativas se da la sustitucin, modificacin o desaparicin de partidas o documentacin relacionada con ellas. Al mismo tiempo, existen zonas del pas donde se presentan de manera alarmante actos comoSalarios, prestaciones, etctera. Muchas veces falta de arraigo y respeto personal por la institucin dan pie a la omisin de deberes respecto de debida custodia y mantenimiento de los archivos a su cargo, y en otras falta de conocimiento especializado al actuar dan lugar a provocar daos patrimoniales a los usuarios. 20 Y sin lugar a dudas, tal exigencia tambin habra de implicar un aumento en los emolumentos de tal personal, ya que elevar los requisitos para el ingreso aumenta la oferta salarial. 21 La inmensa mayora de las universidades no han reconocido al derecho registral inmobiliario privado como parte de sus planes de estudio de la Licenciatura en Derecho. Algunas de las que s lo hacen como asignaturas optativas o electivas son: la Universidad Nacional Autnoma de Mxico quien dentro de la Licenciatura en Derecho la imparte en un mismo mdulo con el Derecho Notarial, adems ofrece como posgrado una especialidad en derecho notarial y registral-; la Universidad de Guadalajara -que tambin imparte la asignatura Derecho Notarial y Corredura Pblica, y adems la integra en su Maestra en Derecho-; la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, la Universidad Autnoma de Aguascalientes y la Universidad Autnoma del Estado de Morelos -las que la imparten dentro de un mismo mdulo con Derecho Notarial-; y, recientemente la Universidad Veracruzana en una reciente modificacin a su Plan de Estudios la incorpor -an no ha sido ofertada por lo reciente de su reforma-. La Universidad Autnoma de Nuevo Len la reconoce como obligatoria para todos sus estudiantes de la carrera. De igual forma muy poco se habla en los foros acadmicos de esta disciplina; por su parte, los Colegios, Barras o Asociaciones de Abogados no forman comisiones, comits o reas especializadas de este tema, ya que generalmente lo engloban en derecho civil o derecho administrativo, negndole con ello cierto desarrollo. Por eso resulta trascendental el presente encuentro acadmico donde se aborda y difunde esta disciplina, sobre todo desde el punto de vista integral: como funcin registral del Estado en general. cfr. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo, op. cit. nota 1, p. 67. 22 Cuya frecuencia depende en gran medida de los mecanismos registrales utilizados en cada caso.19 18

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falsificacin material y/o intelectual respecto de documentacin que ingresa a la institucin para obtener sus servicios as como de la que de ah proviene. Otro fenmeno constante que se presenta en los Registros Pblicos de la Propiedad consiste en el retraso en la prestacin de sus servicios a la sociedad ante la falta de personal suficiente as como de implementos y suministros necesarios para ello, como inmuebles adecuados e insumos materiales; 23 al mismo tiempo, la falta de polticas de inversin a nivel ptimo y de manera permanente en rubros como el personal, tecnologa, mobiliario e inmuebles, genera un constante atraso de la institucin, o en su defecto, una actualizacin nicamente temporal que rpidamente va difuminndose.24 Al caso, vale la pena comentar la sobre utilizacin que en la mayora de los casos hace el aparato burocrtico local de su personal para destinarlo al mismo tiempo que al derecho inmobiliario privado, a la atencin de otras funciones registrales de carcter federal como la de obligaciones comerciales25 y de crdito agrcola,26 generalmente sin mayores emolumentos o prestaciones que los ya devengados por la primera institucin, lo que sobrecarga en exceso su labor y responsabilidad frente a la sociedad. De esto se deriva adems una incompatibilidad entre sistemas registrales, ya que mientras en muchas entidades federativas en materia inmobiliaria an se sigue utilizando uno de forma manual, el Registro Pblico de Comercio opera ya de manera automatizada.27

En ocasiones existe carencia de papelera y otros elementos bsicos para la labor. Cuando el aparato burocrtico se decide ocasionalmente a invertir en la institucin. 25 Ello es as en virtud que con apoyo en lo dispuesto por el artculo 116 de la C.P.E.U.M., la Federacin Mexicana ha celebrado convenios con los Estados a efecto de transferir la operacin del Registro Pblico de Comercio -que de manera consuetudinaria ya operaba- a los Gobiernos Estatales en los trminos a que se refiere el artculo 18 del Cdigo de Comercio, los que con sus oficinas, personal e implementos se hacen cargo de tal servicio, corriendo a cargo de la Federacin la infraestructura tecnolgica y capacitacin del personal para operar el nuevo sistema informtico denominado Sistema Integral de Gestin Registral -SIGER-, siendo ese el objetivo de dichos convenios: la implantacin homognea a nivel nacional de un sistema que privilegia al folio mercantil electrnico abandonando el manual. 26 Esta funcin registral, a diferencia del de obligaciones comerciales, la han ejercido muchos Estados de la Federacin Mexicana sin fundamento jurdico local alguno, nicamente ante el abandono que de ello ha hecho la Federacin, de igual forma que suceda hasta antes del ao 2000 en el caso del Registro Pblico de Comercio. El Registro de Crdito Agrcola tiene sus fundamentos legales en lo dispuesto por los artculos 84 a 116 de la Ley de Crdito Agrcola publicada en el Diario Oficial de la Federacin en 31 de diciembre de 1995; 141 y once transitorio de la Ley General de Crdito Rural de 27 de diciembre de 1975; y, 114, segundo y sptimo segundo prrafo transitorios de la Ley Agraria en vigor publicada en el Diario Oficial de la Federacin en 26 de febrero de 1992. 27 Abndese en: Athie Gutirrez, Amado, Derecho mercantil, 2a. ed., Mxico, McGraw-Hill, 2003, serie jurdica, pp. 42 a 50. De esto se desprende la existencia en una misma oficina, de un Registro y24

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Por ltimo, no deja de ser un fenmeno permanente en la institucin la corrupcin que en materia de administracin pblica es un tema nacional derivado de toda una idiosincrasia en el servicio pblico. Todo lo anterior se presenta en un panorama incluso ms complejo de lo aqu reseado, ya que como se sabe los Estados miembros de la Federacin Mexicana no son homogneos geogrfica, social o culturalmente, por lo que en virtud de la divisin jurisdiccional que han hecho de su territorio para la prestacin de la funcin registral inmobiliaria privada, cada zona, distrito o demarcacin registral presenta su propia problemtica,28 por lo que no se

puede afirmar que todo el pas o siquiera un mismo Estado presente de manera uniforme o al menos en la misma medida, alguno o cada uno de los problemas aqu expuestos, por lo que la problemtica se vuelve microregional, sin desconocer que la forma de administrar cada aparato burocrtico local su Registro Pblico de la Propiedad da pie a fortalezas y problemas comunes en la localidad. As, la crisis de credibilidad social que en algunas entidades federativas se ha presentado ante las anteriores circunstancias, alcanza no slo a usuarios de la sociedad civil29 sino incluso a autoridades administrativas30 y jurisdiccionales de diversas materias y fueros,31 quienes tambin han resentido los fenmenospersonal de primera y otro de segunda, ya que parte del personal trabaja mediante sistemas automatizados y el restante lo hace de forma manual; o en su defecto, un mismo personal trabaja tanto manual como automatizadamente, segn la institucin registral a la que en ese momento est dedicando su jornada laboral. Lo anterior, tambin da pauta a un fenmeno procesal que no ha sido abordado por la doctrina o al menos en muy pocas ocasiones por los tribunales, que consiste en la procedencia federal o local de medios ordinarios de defensa contra actuaciones del Registro Pblico de la Propiedad en materia mercantil o agraria, lo cual sin duda valdra la pena analizar en estudio separado toda vez que de ello puede depender la validez de actuaciones al respecto. 28 Derivada tambin de la idiosincrasia de cada pueblo. 29 vg.: particulares que para posteriores trmites requieren del Registro Pblico de la Propiedad certificaciones sobre contenido, existencia o inexistencia de asientos registrales de determinada especie; Notarios Pblicos que requieren desahogo de avisos preventivos o inscripcin de testimonios de escrituras pblicas ante ellos celebrados que contienen contratos; empresarios que desean saber con certeza derechos ah mismo inscritos para efectos de sus negocios de adquisicin o venta de bienes races; instituciones de crdito que necesitan contar con certificaciones de propiedad y su estado registral para efecto de otorgar a sus clientes contratos de mutuo con garantas hipotecarias; etctera. 30 Como el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Servicio de Administracin Tributaria, Agentes del Ministerio Pblico, etctera, que requieren del Registro Pblico de la Propiedad colaboracin a efecto de determinar el contenido, existencia o inexistencia de asientos registrales de determinada especie para el ejercicio de sus funciones. 31 Como Juzgados comunes o federales en materias civil, mercantil, familiar o penal, as como Tribunales Administrativos, etctera, quienes requieren del Registro Pblico de la Propiedad la determinacin de existencia o inexistencia de ciertos asientos registrales, para resolver o ejecutar resoluciones de asuntos puestos a su jurisdiccin.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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comentados en perjuicio de la pronta as como correcta resolucin y ejecucin de los negocios o asuntos puestos a su conocimiento, en donde el Registro Pblico de la Propiedad es facilitador del trfico comercial tratndose de particulares y auxiliar de funciones en el caso de autoridades. Lo anterior, ha abierto la puerta a estelionatos que alteran el orden jurdico y paz social, lo cual era el panorama comn en el siglo XIX cuando se cre en el sistema jurdico mexicano la institucin derivada del antiguo oficio de hipotecas, el cual era vendible, renunciable y enajenable.32 De lo anterior se desprende su importancia y trascendencia actual para el orden pblico. Por otra parte, no debemos olvidar que adems de la problemtica nacional presentada existen otros factores externos que obligan al derecho registral inmobiliario privado a mejorar su mecnica actual, como la exigencia internacional de contar con Registros Pblicos de la Propiedad modernos y sobre todo confiables, lo al igual que la democracia y transparencia en la gestin gubernamental son requisitos para el logro de inversiones extranjeras.

III. MARCO JURDICO ACTUAL DEL REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD EN EL RGIMEN MEXICANO

Por principio de cuentas, el derecho registral inmobiliario privado es estadual; es decir, resulta atribucin de cada uno de los Estados miembros de la Federacin Mexicana33 emitir la legislacin al tenor, lo que es as por virtud del contenido del artculo 124 de nuestra carta magna federal que expone: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, de donde se desprende que toda materia que no sea atribucin de la Federacin regular, por consecuencia es propia de los Estados miembros de la Repblica. As, al estar concebida la institucin del Registro Pblico de la Propiedad en el derecho privado34 y administrada por el aparato burocrtico por ser en lacfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Enciclopedia Jurdica Mexicana, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, t. VI, p. 157; y, Prez Fernndez del Castillo, Bernardo, op. cit., nota 1, pp. 22 a 36. 33 Y por excepcin tambin del Distrito Federal, por remisin del Congreso de la Unin segn contenido del artculo 122 prrafos primero, segundo y sexto apartados A fraccin I, y C Base Primera, Fraccin V, inciso h), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 34 A travs de la norma denominada Cdigo Civil.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM32

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actualidad un ente pblico, y toda vez que el derecho civil y administrativo no son materias federales por naturaleza en el sistema jurdico mexicano,35 en consecuencia estas lo son de los Estados de la Repblica,36 por lo que al seguir lo accesorio la suerte de lo principal, resulta que el Registro Pblico de la Propiedad, al igual que sus normas primarias es estadual o local como arriba se afirm.37 En ese tenor, en todos los cdigos civiles locales del pas se encuentra el nacimiento del Registro Pblico de la Propiedad como institucin del Estado,38 an cuando no todas las entidades federativas lo desarrollan jurdicamente ah como adelante se ver, ya que su organizacin burocrtica est determinada por las normas inherentes al Poder Ejecutivo local. En la actualidad, en la inmensa mayora de las entidades que forman la Federacin Mexicana, se tiene que el Registro Pblico de la Propiedad integra la administracin pblica centralizada mediante una unidad administrativa generalmente adscrita al rea de gobierno39 o financiera40 del gabinete local, cualquiera que sean sus denominaciones, con algunas excepciones como el Distrito Federal que lo hace a la Consejera Jurdica,41 as como Sonora, Mxico, Morelos y Tamaulipas que lo integran en la administracin pblica desconcentrada y descentralizada. As pues, en trminos de los artculos 44 y 121 de la carta magna federal, cada Estado miembro de la Federacin Mexicana establece y desarrolla en sus propios trminos el Registro Pblico de la Propiedad.

IV. ORGEN JURDICO DE LA PROBLEMTICA ACTUAL DEL REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD EN EL RGIMEN MEXICANO

Segn anlisis de los artculos 73, 89 y 104 de la carta magna federal, principalmente. A lo anterior no resulta bice que exista un derecho sustantivo y adjetivo civil federal, el cual es de excepcin, como tampoco que el ente federal tenga un derecho sustantivo y adjetivo administrativo propio. 36 As como del Distrito Federal por remisin, segn hemos dicho. 37 cfr. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo, op. cit., nota 1, p. 69. 38 Por naturaleza no puede existir un Registro Pblico de la Propiedad de carcter federal, an cuando si por remisin legislativa uno del Distrito Federal que tambin tiene carcter de local. 39 Cuyo objetivo es la gobernabilidad a travs de la poltica. 40 Cuyo objetivo es la recaudacin de ingresos. 41 Lo que sin duda resulta ms apropiado dada la naturaleza tcnica-jurdica de ambas instituciones.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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Entendido el carcter estadual de la institucin en la Federacin Mexicana, debe decirse que la problemtica institucional arriba comentada encuentra sus orgenes bsicamente en dos circunstancias ancestrales de diseo jurdico, una inherente al derecho civil y otra al derecho administrativo. Por cuanto hace a la primera, cabe decir que desde el siglo XIX la institucin en anlisis se mantiene en la actualidad sin mayores cambios en la inmensa mayora de los cdigos civiles locales del pas, los cuales en su totalidad an son la norma que concibe su origen y con slo algunas excepciones tambin su desarrollo de forma casi reglamentaria.42 Bsicamente, los cambios que a la fecha la mayora de las entidades federativas reportan respecto de su rgimen institucional registral, consisten en los mecanismos registrales43 que han sido ajustados al avance de la modernidad; esto es, la migracin del sistema de transcripcin44 al de incorporacin,45 y recientemente al electrnico.46 El restante contenido original del derecho registral inmobiliario privado en el sistema jurdico mexicano incorporado a los cdigos civiles locales desde el siglo XIX se mantiene intacto,47 a lo que en algunos casos se han agregado ciertas novedades que bsicamente no le modifican sustancialmente. Por cuanto hace a la segunda de las circunstancias a comentar que sin duda es la que ms incide en la actualidad, consiste en la asfixiante centralizacin a la que se encuentra sujeta la institucin; es decir, en la gran mayora de las entidades federativas la misma se encuentra en la parte media baja de un inmenso mar de burocracia48 de las administraciones pblicas centralizadas locales, lo que le impide imponer por s misma su visin tcnicaPor ejemplo, los Estados de Sonora, Morelos y Tamaulipas. No sistemas, que por cuanto hace a los efectos de la inscripcin puede ser: declarativo, constitutivo y sustantivo; y, por cuanto a la forma de inscripcin pueden ser: personal, de folio o por libros. 44 Traspaso manual ntegro del documento a inscribir para su incorporacin a los archivos registrales con el objeto publicarlo. 45 Originado con la popularizacin del uso de la mquinas de escribir, fotocopiadora o computadoras, el cual generalmente consiste en que el solicitante del servicio de inscripcin presenta junto con el ttulo a inscribir, la reproduccin simple del contenido literal del mismo, para que en caso de ser autorizada la inscripcin deseada habra de ser incorporada tal reproduccin a los archivos registrales para su publicacin, para evitar al personal del Registro Pblico de la Propiedad la transcripcin manual del mismo. 46 Originado con la aparicin y masificacin del uso de la computadora, el cual consiste en el almacenamiento de la informacin en medios magnticos o digitales en sustitucin de libros 47 Bien en tales normas o en leyes especiales de la materia. 48 Generalmente ostenta el rango de Direccin General adscrita la mayora de ocasiones a la Secretara de Gobierno, Tesorera o en el mejor de los casos a la Consejera Jurdica, y cuando no a alguna Subsecretara.43 42

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respecto de los problemas aqu comentados, ya que se encuentra sujeta a los poderes de nombramiento, mando, decisin, revisin, vigilancia, disciplinario y de resolucin de conflictos de competencia imperantes en la administracin pblica central, por lo que requiere de la constante autorizacin de su superioridad jerrquica para actuar estructuralmente;49 dicho de otra forma, el Registro Pblico de la Propiedad se encuentra comnmente bajo las rdenes de un aparato burocrtico centralizado que no lo conoce, comprende como tampoco atiende conforme a las necesidades propias que a su objetivo requiere,50 el cual le da un trato similar a las restantes dependencias o unidades administrativas con las que comparte organigrama, cuando no son iguales sus necesidades econmicas y jurdicas51 a virtud de su actividad tcnica,52 situacin por la que se encuentra bastante limitado para auto resolver su intrincada situacin, circunstancia que lo ha rezagado y que termina resintiendo la sociedad en general, como hemos visto.

V. ANACRONISMO JURDICO CIVIL Y ADMINISTRATIVO DEL REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD EN EL RGIMEN MEXICANO

Puede decirse que el corte y desarrollo civilista originario de nuestra institucin se debe a diversas circunstancias lgico-histricas que si bien explican y justifican materialmente dicho diseo conforme a su poca, el da de hoy resultan jurdicamente anacrnicas. Una de ellas consiste en que el principal objetivo del Estado para la creacin del Registro Pblico de la Propiedad en el siglo XIX, fue garantizar de mejor manera el cumplimiento de obligaciones y proteger derechos, ambos recados sobre bienes inmuebles, por lo que, al pertenecer ello al campo del derecho civil y derivarse tales situaciones principalmente de contratos celebrados entre particulares, por afinidad se coloc tal institucin en la mismavg.: Para la formacin, asignacin y distribucin de un presupuesto anual; autorizacin para realizacin de inversiones o programas de modernizacin; emisin de normas como reglamentos, manuales; etctera. 50 Proporcionar absoluta certeza jurdica a la sociedad al otorgar publicidad oficial a los actos y hechos jurdicos que generalmente en materia inmobiliaria la requieren para surtir sus efectos frente a terceros. 51 Quiz ello encuentre explicacin en lo inmenso del aparato burocrtico. 52 cfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 3, pp. 663 y 664.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM49

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rama del derecho;53 por otra parte, su inclusin legislativa en el Cdigo Civil se debe a la idea de sistematizacin que de esa ciencia hizo Francia en 1804 al compilarla en lo que se conoce como el Cdigo Napolenico, el cual ha influido en pases europeos como Espaa y que posteriormente pas a Amrica. Al mismo tiempo, el hecho que en dicha centuria se careciera en Mxico del amplio desarrollo legislativo que hoy da existe en materia de derecho administrativo, sin duda favoreci por exclusin la inclinacin de la institucin al derecho civil dadas las circunstancias antes narradas.54 Por otra parte, los acontecimientos histricos nacionales sucedidos de manera consecutiva a partir de la lucha de independencia explican la falta de evolucin de la institucin como de muchas otras en el pas,55 lo que ha provocado su rezago ya que ha sido menester dar a aquellos la prioridad jurdica y poltica que al caso ameritaban. As, hemos vivido el Imperio de Agustn de Iturbide, intervenciones francesa y norteamericana, guerra de reforma, porfiriato, revolucin mexicana, caudillismo, guerra de cristeros, institucionalizacin de la revolucin mexicana con la fundacin del Partido Nacional Revolucionario,56 maximato y presidencialismo.57 Por lo anterior, se ha dejado legislativamente a la institucin en los trminos que la conocemos; sin embargo, es en las ltimas dcadas que la misma ha comenzado a hacer crisis a nivel nacional ante los fenmenos comentados,58 lo que con seguridad se debe al desmedido crecimiento urbano de las localidades medias del pas,59 por lo que el fenmeno ya no slo corresponde a lascfr. Prez Fernndez del Castillo, Bernardo, op. cit. nota 1, p. 67; y, Castro Marroqun, Martn, op. cit., nota 2, pp. 51 a 58. 54 cfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 3, p. 626. 55 A las que generalmente se les ha prestado atencin en la medida en que van haciendo crisis y no antes, lo cual posiblemente sea una virtud del derecho legislado en la inteligencia que lo que no muestra descomposicin presume satisfaccin; sin embargo, el exceso transcurrido en ocasiones para prestar atencin a determinados fenmenos pblicos ha causado graves daos a los intereses de la sociedad -vg.: democracia, corrupcin, etc.-. 56 En 1929 bajo las rdenes de Plutarco Elas Calles. 57 Dicha etapa histrica, como se sabe, inhibi, con honrossimas excepciones, el desarrollo del derecho constitucional estadual y municipal, por lo que es a partir del ao 2000 cuando se comienza a hablar con ms frecuencia de los temas locales as como de su relacin con la federacin. Vase obra de los investigadores Jorge Fernndez Ruiz, Mximo N. Gmiz Parral, Salvador Valencia Carmona, Elisur Arteaga Nava, Manuel Gonzlez Oropeza, Emilio O. Rabasa, entre otros. 58 Principalmente desde la dcada de los aos setenta a la fecha. 59 Quiz ms acendrado desde la salida masiva de capitalinos a ciudades cercanas a raz del terremoto de 1985, aumentado con ello su poblacin y por lo tanto sus problemas ciudades como Guanajuato, Celaya, Salamanca, Irapuato, Silao, Len, San Miguel de Allande; Uruapan, Zamora, Jiquilpan, Morelia, Apatzingn, Ptzcuaro, Sahuayo, Lzaro Crdenas, Ciudad Hidalgo; Reynosa, Matamoros, NuevoCoordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM53

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grandes urbes tradicionales como Mxico, Monterrey, Guadalajara, Tijuana, Puebla, Veracruz, etctera,60 y en consecuencia se ha vuelto ms notorio ante la opinin pblica y por lo tanto necesario de resolver. As, en la actualidad se comienza a hablar de la necesidad de una poltica de Estado61 para tomar acciones que combatan la falta de credibilidad social de la institucin en algunas entidades federativas ante los riesgos que ello implica en el orden jurdico nacional,62 las que proponen intentar revertir los daos en

Laredo, Victoria, Mante, Tampico-Madero-Altamira; Tuxpan, Poza Rica, Veracruz-Boca del Ro, Xalapa, Crdoba, Orizaba, Coatzacoalcos; y otras, en los Estados de Guanajuato, Michoacn, Tamaulipas y Veracruz, respectivamente; por ejemplo. 60 Las cuales se estima presentan problemas incluso desde la segunda mitad del siglo pasado. 61 Resulta esta difcil como tal en razn de ser estadual dicha institucin; sin embargo, la Federacin realiza acciones, an aisladas, consistentes en impulsos y estmulos a los Estados como enseguida se ver. En razn de lo anterior, tales actos federales parecen desarticulados entre s dado su falta de imperio al tenor, ya que es responsabilidad de cada entidad federativa implementar y responder por los cambios pertinentes. 62 En el ao 2000, el Congreso de la Unin decret reformas al Cdigo de Comercio y otras leyes vase Diario Oficial de la Federacin de fecha 29 de mayo de 2000-, a efecto de automatizar la operacin del Registro Pblico de Comercio que respondiera a las exigencias internacionales de modernidad, control gubernamental y certeza jurdica en el flujo de capitales y obligaciones mercantiles, implantando una plataforma electrnica denominada SIGER. A partir de ello, la Federacin celebr Convenios de Operacin de Registro Pblico de Comercio con todos los Estados miembros y el Distrito Federal, a efecto de que tal institucin pblica de corte mercantil fuera operada por cada Registro Pblico de la Propiedad local con su presupuesto, pero mediante el sistema registral, normas y programa informtico que aquella dispusiera, proporcionando esta para el caso la infraestructura tecnolgica necesaria, lo que permiti legitimar prima facie -e incluso aumentar- el cobro de derechos que por tal servicio venan cobrando las administraciones pblicas locales. Ello exhibi el obsoleto mecanismo registral manual que ancestralmente imperaba en los Registros Pblicos de la Propiedad del pas, por lo que tal cambio fue la piedra angular que comenz a hacer evidente la necesidad de modernizacin de estos ltimos. Posteriormente, la federacin a travs de la misma Secretara de Economa ha celebrado tambin convenios con algunos Estados a efecto de apoyarlos en la modernizacin de sus Registros Pblicos de la Propiedad, adquiriendo aquella la obligacin de adaptar una plataforma informtica para la operacin automatizada de dicha institucin inmobiliaria consistente en la versin para actos de propiedad de su SIGER. Acto seguido, grandes usuarios de los mismos, como la hoy Comisin Nacional de Vivienda, la Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C., la Asociacin Nacional del Notariado Mexicano A.C. y el Instituto Mexicano de Derecho Registral A.C., mediante un anlisis que intenta generar acciones ms que sealar omisiones, generaron conjuntamente un documento denominado Modelo Integral de Modernizacin de Registros Pblicos -vase www.shf.gob.mx/guias/pararpp/Documents/Modelo%20RPP.pdf, www2.cjef.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=44&phpMyAdmin=285c 9da1b61d62c31eff94b1ee293248, www.conafovi.gob.mx/suelo/MODELO_RPP_CONAFOVI_SHF_IMDERAC_ANNM.pdf, y www.circemexico.com/admin/archivos/RESUMEN%20MODELO.pdf-, cuyo objeto es impulsar y crear un Registro Pblico de la Propiedad tipo a seguir por las entidades federativas, a partir de lo cual se han generado programas de gobierno federal tendientes a apoyar la modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad en el pas -recursos econmicos y desarrollo de estrategias y asesoras-, el cual sin duda ha encontrado 32 obstculos distintos -uno por cada entidad federativa-, por lo que el pronstico es reservado; sin embargo, es innegable que ello es la punta de lanza en tal accin y por lo tanto previsible que a partir de esta fecha ello ser tema recurrente, as como que en 20 aos el panorama ser otro. En la actualidad existe en marcha el Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad en los Estados. Consltese www.conafovi.gob.mx/rpp.html, www.ordenjuridico.gob.mx/Imagenes/PopUp/Registros_Pub/regpub2.php, y, www2.cjef.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=44&phpMyAdmin=285c 9da1b61d62c31eff94b1ee293248.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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donde ya existe fractura del tejido social63 y prevenirlos donde an no son graves. En ese tenor de eventos, es pues reciente la preocupacin oficial para regular a la institucin de manera acorde a la exigencia de sus objetivos, pudiendo incluso decirse que an en muchos Estados del pas no se ha tomado la correspondiente decisin ante la inmensa cantidad de recursos que ello implica, ante lo cual es indispensable comenzar por replantear la visin local que se tiene de la institucin como ente cautivo preponderantemente generador a muy bajo costo de ingresos para el erario local, como se ha dicho, por la de un rgano administrativo a travs del cual el Estado cumple una funcin elemental: la registral inmobiliaria privada, por la que brinda certeza jurdica en la tenencia de la tierra a ttulo civil; ante lo cual, todo recurso pblico asignado es una inversin al orden y paz social. Con tal cambio de paradigma podra comenzar a realizarse la

transformacin jurdica y material necesaria para readquirir la confianza social que dio origen a esta institucin como parte del Estado; desafortunadamente, la cultura del derecho no ha hecho lo suficiente por difundir la importancia de tal rama, lo que es el origen sociolgico de la actual visin. As pues, como se dijo, aquellas circunstancias histricas explican el motivo del actual diseo de la institucin; sin embargo, las mismas son ya anacrnicas como a continuacin veremos. En primer lugar, ante el escaso desarrollo legislativo del derecho administrativo en el siglo XIX, los cdigos civiles locales no slo recogieron la idea de concebir a los Registros Pblicos de la Propiedad, sino que introdujeron en sus textos el desarrollo de un derecho registral inmobiliario privado de corte eminentemente reglamentario; es decir, incluyeron cuestiones de derecho administrativo, lo que en la mayora de las entidades an persiste. As, muchos cdigos civiles locales an regulan desde aquella fecha aspectos como sistema registrales,64 servicios a prestar,65 procedimientos y principios registrales, requisitos y contenidos de inscripcin, cancelacin de63 64

Desconfianza grave en lo actuado por la institucin. Declarativo, constitutivo, sustantivo -por efectos de su inscripcin-; y, personal, folio o libros -por la forma de inscripcin-. 65 Prstamo de volmenes, expedicin de certificados de todo tipo relacionados con sus asientos, inscripcin de documentos, etctera.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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inscripciones, tipos de inscripcin,66 actos y hechos a inscribir, organizacin administrativa de la institucin,67 atribuciones,68 rgimen de responsabilidades, legitimacin para solicitar los servicios de la institucin, tiempo de resolucin por parte de la institucin, medios ordinarios de defensa,69 etctera.70 Lo anterior como se ha dicho resultaba comprensible en el siglo XIX; sin embargo, en virtud del carcter de tales contenidos ello puede considerarse al da de hoy una invasin al campo del derecho administrativo.71 Al mismo tiempo, existen muy diversas circunstancias que apoyan el hecho que el contenido del derecho registral inmobiliario privado ya no corresponde al rea del derecho privado, sino que se ha incorporado al derecho pblico.72 Por otra parte, cuando el derecho administrativo del siglo XIX e incluso el de principios del siglo XX recogi el mandato de los cdigos civiles locales de implantar el Registro Pblico de la Propiedad con las caractersticas por ellos descritos,73 resultaba entendible que el aparato burocrtico creara una unidad

Definitivas y preventivas. Nmero de oficinas, titulares y suplentes, adscripcin a una dependencia del gabinete, rganos jerrquicamente subordinados, etctera. 68 De la institucin y de sus responsables. 69 En algunos Estados an se contemplan la va ordinaria civil para el caso. 70 Existen entidades como por ejemplo Sonora, Morelos y Tamaulipas, que han desincorporado de sus cdigos tales aspectos. 71 Para comprobar lo anterior, basta revisar el contenido de las leyes especiales administrativas locales de la materia en donde se reproducen los aspectos arriba mencionados. 72 1) La actividad de la institucin ya no es desarrollada a ttulo personal fuera del Estado mediante una Patente como el Notariado o Corredura Pblica -como suceda con su antecedente inmediato: el antiguo oficio de hipotecas que era vendible, renunciable y hasta enajenable-, sino que forma parte de su estructura -cfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 32, p. 157-, por lo que goza del carcter de autoridad en su materia y por lo tanto habla vlidamente a nombre del Estado, en consecuencia, este debe responder por los actos de aquella -en varias entidades federativas ya existen leyes de responsabilidad patrimonial que generalmente engloban su actuacin; cfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 3, pp. 803 a 817-; 2) la actividad de la institucin est subrogada por el Estado, ya que recibe un presupuesto pblico para su actividad; 3) la actuacin de la institucin est perfectamente determinada por innumerables normas relativas a derecho constitucional, urbanstico, fiscal, mercantil, laboral, agrario, notarial, civil, asociaciones religiosas, procesal administrativo, etc.; 4) organiza y presta la funcin pblica del Estado referente al registro de la propiedad inmobiliaria que brinda certeza jurdica; 5) forma una institucin pblica generalmente adscrita a la administracin pblica centralizada, por lo tanto sigue sus normas y reglas; 6) dicha institucin est sujeta a mecanismos de control de la administracin pblica local -contraloras, derechos humanos, recursos administrativos, etc.-; 7) en la mayora de las entidades federativas existe jurisdiccin formal en contra de las actuaciones definitivas de la institucin ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo o Fiscal; 8) la institucin cumple su funcin pblica mediante la prestacin de servicios por los que el aparato burocrtico cobra contribuciones denominadas derechos; 9) el personal de la institucin en caso de conflicto, generalmente acude al derecho burocrtico; y, 10) la institucin presta al mismo tiempo otras funciones registrales del estado mexicano, vg.: la de obligaciones mercantiles y la de contratos de crdito agrcola; entre otras. 73 En referencia a los diversos cdigos expedidos en esa poca que paulatinamente sustituan a los del siglo anterior.67

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administrativa centralizada adscrita a alguna de sus dependencias;74 sin embargo, al da de hoy, de la lectura del diseo jurdico que los cdigos civiles locales hacen de la institucin a la luz de la actual teora general del derecho administrativo, se puede establecer que hemos legislado incorrectamente al hacerlo en el sentido mencionado, ya que sus caractersticas encuentran mejor explicacin en los esquemas actuales del derecho administrativo conocidos como descentralizacin o desconcentracin.75 Lo anterior es as, ya que la institucin del Registro Pblico de la Propiedad descrita por la mayora de los cdigos civiles del pas o incluso por las leyes reglamentarias locales de la materia, se abstrae de algunos principios elementales que rigen en materia de administracin pblica centralizada, como el relativo al eptome quien puede lo ms puede lo menos.76 Apoyan la anterior afirmacin, el hecho que los cdigos civiles locales del pas donde an se regula al Registro Pblico de la Propiedad,77 en sus alusiones a la institucin no se habla del ente administrativo responsable de dicha funcin estatal,78 sino de la figura personal del Encargado79 del Registro Pblico de la Propiedad o Registrador de la Propiedad, a quien le asignan atribuciones y deberes, le fijan prohibiciones y sealan responsabilidades a ttulo personal,80 o en su defecto a la institucin como tal u oficina registradora.Ante la inexistencia formal de organismos descentralizados o constitucionalmente autnomos. Dicho de otra manera, pareciera que el contenido de la mayora de los cdigos civiles instruyeron al legislador y al ejecutivo a crear un ente pblico desconcentrado o descentralizado y no una unidad administrativa centralizada como en la actualidad sucede en la mayor parte del pas. 76 Ello es as, ya que a virtud de los principios registrales de calificacin y publicidad que rigen en el derecho registral inmobiliario privado, como se sabe, es en exclusiva al Registrador de la Propiedad de cada oficina registral a quien le corresponde autorizar con su firma, bajo su responsabilidad personal, la inscripcin o certificacin de documentos relacionados con su archivo registral, con exclusin de cualquier superioridad administrativa al que se encuentre adscrito -Director General de Registro Pblico de la Propiedad, Subsecretario o Secretario de Despacho (u homlogo) o Gobernador (o Jefe de Gobierno en caso del Distrito Federal), ya que incluso es ste responsable a ttulo personal de los daos y perjuicios que sus actuaciones ocasionen. A lo anterior no resulta bice el hecho que a virtud del poder de revisin inmerso en la administracin pblica centralizada, la superioridad pueda conocer y resolver recursos administrativos interpuestos en su contra, ya que en caso de revocar o modificar esta los actos impugnados del Registrador de la Propiedad contina impedida tal superioridad por la norma civil para ejecutar por s misma sus resoluciones, por lo que requiere del citado Registrador para el caso, para cuyo caso de rebelda de ste har uso de otros poderes como el de nombramiento o disciplina. 77 La gran mayora de las entidades federativas. 78 Entindase Direccin General del Registro Pblico de la Propiedad, o Instituto de la materia, etctera, cualquiera que sea su denominacin y rgimen jurdico en el campo del derecho administrativo local; con excepciones como por ejemplo el Estado de Mxico, como adelante se comentar. 79 Denominacin sin duda anacrnica, la cual genera problemas administrativos como la nivelacin salarial de dicho servidor pblico. 80 Otra reminiscencia del antiguo oficio de hipotecas vendible y enajenable del s. XIX -al igual que la anterior-, ya que la norma pareciera seguir concibiendo a la funcin pblica registral inmobiliaria75 74

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De lo anterior podemos desprender que para el derecho civil, por diseo jurdico tradicional, la funcin registral inmobiliaria privada corresponde en exclusiva a cada oficina registradora regional y a su titular, y no al rgano o unidad administrativa adscrito o sectorizado al gabinete estatal que se encarga a nivel local de coordinar a nombre del titular de dicho gabinete81 tal funcin.82 Lo anterior encuentra su justificacin en el hecho de que se necesitan conocimientos especializados en derecho constitucional,83 internacional,84 de las personas, de los bienes, de las sucesiones, de las obligaciones, de los contratos -civiles y mercantiles ya sean tpicos y atpicos, administrativos, etc.-, notarial, mercantil,85 administrativo,86 agrario, municipal, laboral, incluso procesal,87 etctera, para ejercer con atino dicha funcin a nombre del Estado.88 Por ltimo respecto de la interpretacin del contenido del derecho registral inmobiliario privado desarrollado en la mayora de los cdigos civiles locales,89 debe decirse que en nuestra opinin, por cuanto hace a los sistemas registrales

privada como unipersonal por parte del Registrador y no un rgano administrativo del Estado semejndolo ms a un Fedatario Pblico por delegacin como los Notarios y Corredores Pblicos; sin embargo, ello debi variar al haber sido concebido y/o absorbido por la administracin pblica declarndolo como Institucin a cargo del Estado-, por lo que valdra revisar si dicho rgimen de responsabilidades sigue siendo pertinente a virtud del actual diseo administrativo no slo de la institucin, sino del Estado. 81 As pues, la verdadera funcin de esta es la administracin de recursos humanos y materiales; apoyo tcnico; as como supervisin y representacin del ejecutivo para planes, programas y coordinacin administrativa; es decir, ejerce funciones de administracin pblica. 82 Lo anterior podra reir con el contenido de normas locales como la Ley Orgnica de la Administracin Pblica o del Poder Ejecutivo, o en su defecto la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Paraestatal o de Organismo Auxiliares de la Administracin Pblica -cualquiera que sean sus denominaciones-, as como con la Ley o Decreto que haya creado un ente pblico desconcentrado o descentralizado por el que el Estado preste dicha funcin, as como con los reglamentos administrativos que los Ejecutivos hayan expedido al tenor -o el Jefe de Gobierno en caso del Distrito Federal-, en donde se pudiera contemplar como atribucin originaria de tal funcin registral al ente pblico resultante de las normas ya citadas -designndolo depositario de la fe pblica registral-, sealando como sus Delegados a las oficinas registrales regionales, lo que resultara inaplicable por razn del diseo del Cdigo Civil expuesto. La nica posible excepcin a lo anterior, seran las entidades federativas donde el Registro Pblico de la Propiedad fuera organizado en una sola oficina central, como suceda hasta pocos aos en Tamaulipas que concentraba la funcin en Ciudad Victoria. 83 vg.: Rgimen jurdico de extranjeros y zonas exclusivas. 84 vg.: Poderes otorgados en el extranjero, etctera. 85 General como el Cdigo de Comercio, y especial como derecho societario, corporativo, de cooperativas, ttulos y operaciones de crdito, etctera. 86 General y especial como financiero -local y federal-, ambiental, finanzas, desarrollo urbano, competencia econmica, asociaciones religiosas y culto pblico, etctera. 87 Civil, penal, laboral, mercantil, administrativo, etctera. 88 Ello en virtud de las implicaciones jurdicas que conlleva en el ambiente extrarregistral la autorizacin o denegacin de inscripcin o certificacin de documentos. 89 Bien en dicha norma o en ocasiones en la ley o reglamento administrativo de la materia.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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ah adoptados,90 que mientras el sistema jurdico mexicano actual defina91 como objeto de la institucin el dar publicidad a los actos y hechos jurdicos que la requieren para surtir sus efectos frente a terceros,92 debiera entenderse que la manera de cumplir a cabalidad tal encomienda es a travs de la incorporacin ntegra del contenido del acto o hecho jurdico a inscribir al archivo registral fsico93 o electrnico de la institucin,94 y no mediante el sistema de folio real utilizado en diversas entidades federativas, ya que como se sabe el mismo no permite conocer ntegramente el acto o hecho jurdico, sino nicamente un extracto,95 lo que incumple el objetivo textual arriba mencionado.9690

Los cuales por la forma de la inscripcin, segn se ha dicho, pueden ser por persona, por folio o por libro. 91 Expresa o implcitamente de las disposiciones de su contenido. 92 Como hasta ahora se hace en la inmensa mayora de los Estados del pas. cfr. en similar sentido: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 32, pp. 157 y 158. 93 Entindase libros. 94 Segn fuere manual o automatizado el Registro Pblico de la Propiedad de que se trate, pudiendo incluso crearse un nuevo mecanismo que combine satisfactoriamente ambos, consistente en la digitalizacin o captura ntegra de la imagen del documento presentado para su inscripcin, cuyo resultado ptico habra de ser puesto a disposicin del pblico para su consulta mediante sistemas electrnicos que contuvieran debidamente encriptada la informacin a efecto de evitar manipulaciones, lo que permitira incluso su consulta remota, y en caso de requerirse copia certificada de tal documento continuara existiendo la posibilidad actual de entregarla mediante la simple impresin con su respectiva certificacin, que tambin podra realizarse de manera remota. Ello al igual que el folio electrnico resolvera el problema de espacio a que todos los Registros Pblicos del pas se enfrentan, aunque de mejor manera porque al mismo tiempo publicara de manera ntegra el acto o hecho jurdico. Vase Direccin General de Registro Pblico de la Repblica de Panam, que es una entidad autnoma con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma interna administrativa, funcional, presupuestaria y financiera , creada por Ley nmero 3 de 6 de enero de 1999 por la cual se crea la entidad autnoma denominada Registro Pblico de Panam y se dictan otras disposiciones -consltese www.registro-publico.gob.pa/-. 95 Lo anterior interpretacin resultar debatible, ya que los defensores del folio real han expresado en reiteradas ocasiones que tal sistema al igual que el de incorporacin, informa oportunamente a la sociedad de los actos o hechos jurdicos celebrados entre sus miembros, alertndola al igual que el de incorporacin respecto de la existencia y caractersticas principales de estos, sin que resulte indispensable para ello la difusin completa del documento en razn de que el objetivo primordial a lograr por todo Registro Pblico de la Propiedad es impedir que la sociedad acuse desconocimiento al tenor, por lo que hecha una nota breve -folio real- quien se sienta afectado con lo publicado est en la posibilidad de acudir a las instancias competentes a solicitar conocerle ntegramente y/o hacer valer sus derechos; sin embargo, los defensores de la incorporacin integra han privilegiado este sistema ante el argumento que es el nico medio de conocer cabalmente el acto o hecho sin necesidad de acreditar inters jurdico, lo que fue el motivo original de la creacin de la institucin en el s. XIX: arrojar luz total sobre actos y hechos jurdicos para alertar a la sociedad y constituir as un mecanismo previsor de fraudes. As pues, tal histrico debate consisten nicamente en la forma de concebir por cada corriente la frase dar publicidad; en ese entendido, los comentarios arriba vertidos pretenden agregar un punto de vista teleolgico o gramatical diverso a tan clsica adopcin de posturas de corte finalistas. 96 No debe perderse de vista que los anteriores comentarios son sobre la base de la actual definicin jurdica de objetivos de la institucin. Ahora bien, un tema relativo que la doctrina registral inmobiliaria privada as como la legislacin no han analizado y que pronto habr de ser abordado, es el relativo al derecho humano a la intimidad traducido como el deber del Estado de proteger los datos personales oCoordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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VI. PROPUESTAS

A virtud del panorama de la institucin registral inmobiliaria en la mayora de las entidades federativas del pas, un inicio necesario que fincara las bases de un cambio estructural de la institucin a nivel nacional, consiste en la difusin de la cultura registral en los foros jurdicos del pas, promoviendo su insercin en los planes y programas de estudio de derecho97 de las universidades pblicas como asignatura obligatoria e independiente,98 a efecto de que las generaciones de estudiantes se dimensione la trascendencia de la actividad registral inmobiliaria en el orden jurdico, ya que como se sabe, la falta de inscripcin de determinados actos y hechos jurdicos genera serios riesgos en el rgimen mexicano.99 Al mismo tiempo, resulta excelente la organizacin desensibles -domicilios, patrimonio, edades, claves, creencias religiosas y/o polticas, origen tnico, etctera- que puedan poner en riesgo la integridad fsica, moral, emocional y patrimonial de las personas; esto es, el Registro Pblico de la Propiedad en virtud de su objetivo y sistemas utilizados -principalmente incorporacin-, en la actualidad transmite datos personales sin restriccin, contenidos en instrumentos que obran en sus archivos bajo el argumento finalista arriba sealado de ser esa justamente su naturaleza, objetivo y razn de ser: publicar actos y hechos jurdicos para as evitar estelionatos; sin embargo, ello es un anlisis superficial, toda vez que si bien la inmensa mayora de las leyes de transparencia del pas, sin mayor anlisis, someten al principio de mxima publicidad lo contenido en los archivos de los Registros Pblicos por ser esa su naturaleza jurdica: la publicidad -por lo cual ah no opera la excepcin de proteccin de datos personales-, no debemos olvidar que el derecho a la intimidad es una garanta individual as como un derecho humano en instrumentos jurdicos nacionales e internacionales, por lo que, debiera valorarse la controversia jurdica a suscitarse cuando le sea solicitado al Registro Pblico de la Propiedad por un particular la supresin de sus datos personales contenidos en partidas o asientos registrales los cuales difunde mediante prstamos o certificaciones, ante lo cual la institucin habra de argumentar la circunstancia de falta de atribuciones para el caso, ya que el documento publicado se confeccion extra registralmente por lo tanto le es imposible alterarlo -cfr. similar sentido: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 32, p. 157-, por lo que el secreto quiz este en las leyes del notariado o cdigo civil donde nace la forma de los actos y hechos jurdicos; as pues, tenemos en esta institucin una potente colisin de derechos dismbolos derivadas de dos pocas distintas: la publicidad y la intimidad. 97 Como derecho registral inmobiliario privado o cualquier otra denominacin que le aproxime a su objeto de estudio, ya que derecho registral engloba una funcin pblica que desborda su contenido. Ello debiera hacerse a nivel licenciatura as como en los posgrados de derecho administrativo e incluso civil por su relacin con la materia de bienes, obligaciones y contratos. 98 No como optativa que generalmente suele suceder en las pocas en que se imparte. De igual forma, a virtud de la extensin de su contenido debiera impartirse de manera autnoma y no al mismo tiempo que el derecho notarial. As, resultara ideal la imparticin previa de contratos tpicos civiles, posteriormente derecho notarial -forma de algunos de tales contratos- para culminar con la imparticin de derecho registral inmobiliario privado. 99 Esto es, por consecuencia de tal omisin los mismos slo surten efectos entre los otorgantes, no pudiendo producir perjuicios a terceros -por su desconocimiento- quienes s podrn aprovecharlos en lo que les fuere favorable. cfr. en similar sentido: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 32, p. 158; e incluso, Athie Gutirrez, Amado, op. cit., nota 27, p. 48., por cuanto hace a la institucin registral de obligaciones mercantiles; lo que deriva de la disminucin del principio res inter alios acta -vase Bejarano Snchez, Manuel, Obligaciones civiles, 5a. ed., 14 reimpresin, Mxico, Oxford, 2006, p. 123-.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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eventos acadmicos como el presente donde se puede discutir el status quo de la disciplina. Lo anterior puede formar parte de una poltica de Estado donde la federacin impulse acciones como las anteriores como parte del citado Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos de la Propiedad de los Estados.100 El anterior cambio cultural y de percepcin social de la institucin, permitira concebir la importancia jurdica que la institucin merece a virtud de la alta funcin que desarrolla, y con ello generar de mejor manera una serie de propuestas tendientes a otorgar el estado jurdico acorde al estado actual de la ciencia del derecho en el sistema mexicano. As, en primer lugar, se considera pertinente la incorporacin formal de la institucin al derecho administrativo abandonando el campo del derecho civil por cuanto hace a su desarrollo,101 ya que la labor del Cdigo Civil no es la regulacin desde el punto de vista administrativo de las instituciones;102 esto es, tal norma civil mandata al Estado la creacin de una institucin por la que se otorgue publicidad a los actos y hechos jurdicos que la requieran para surtir efectos frente a terceros, y corresponde al rea del derecho de las instituciones pblicas disear, instalar y subrogar una que cumpla tales objetivos.103 En la actualidad, en el sistema jurdico mexicano entidades federativas como Sonora,104 Morelos105 y Tamaulipas106 utilizan dicho esquema,

Y no slo mediante el diseo de esquemas jurdicos e inyeccin de recursos, sino provocando el cambio cultural respecto al rezago histrico comentado. 101 En virtud que por la afinidad con esta, nicamente resulta prudente que su concepcin contine en dicha ciencia, ms no su desarrollo. 102 Incluso, no debe olvidarse que una misin histrica del Cdigo Civil es la preservacin de las mismas, no su constante modificacin, ya que ah fincamos nuestras buenas relaciones y convivencia como sociedad civilizada. 103 Lo anterior para efecto de que, con base en la naturaleza cambiante que caracteriza al derecho administrativo, pueda irse adaptando al paso del tiempo y respondiendo a las necesidades de cada poca. 104 Pionera en el pas en materia de reformas al Registro Pblico de la Propiedad regulado por el Cdigo Civil, ya que en fecha 31 de diciembre de 1992 fue publicada en el Boletn Oficial del Estado nmero 53, en su Seccin XV, la nueva Ley Catastral y Registral del Estado, por virtud de la que en su artculo transitorio segundo parte in fine, quedaron derogados los artculos 3453 al 3500 del Cdigo Civil del Estado -correlativos a la materia del Registro Pblico de la Propiedad-, para el efecto de que aquella nueva ley administrativa especial de la materia regulara la institucin de forma completa, subsistiendo como fundamento de su existencia el artculo 16, que expone: Los actos jurdicos, en todo lo relativo a su forma, se regirn por las leyes del lugar donde pasen Cuando estos actos sean relativos a bienes inmuebles que se encuentren dentro del Estado, para que produzcan efectos con relacin a terceros, debern inscribirse en el Registro Pblico de la Propiedad del lugar de su ubicacin, an cuando no se exija este requisito en el lugar de su otorgamiento. Dicha norma hace mltiples referencias en su interior a la institucin registral inmobiliaria cuando le resulta necesario, las cuales quiz sera pertinentesCoordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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considerando que el mismo ser la forma comn de la institucin en un lapso de tiempo de 20 aos, lo que suceder de igual manera con las restantes propuestas a formular. As pues, lo anterior slo tiene por intencin ser el nuevo eje jurdico de la institucin que permita con mayor libertad desarrollar la institucin dentro del campo del derecho administrativo, lo que se centra en su separacin paulatina de los ejecutivos locales107 con base en los formatos actuales que dicha ciencia ofrece; esto ante las justificadas necesidades tcnicas de la misma que la mayora de las administraciones pblicas estaduales108 no satisfacen. En ese tenor, para comenzar a superar la problemtica planteada resulta necesaria la transformacin de la institucin en un ente pblico responsable, ya no slo de la prestacin de la funcin registral inmobiliaria privada como sucede hasta ahora,109 sino tambin de su organizacin en los trminos que cada administracin pblica estudie necesarios. Para ello pueden adoptarsehomologarlas por la voz de Registro Pblico de la Propiedad para dejar que el derecho administrativo moldee la institucin como considere. Consltese www.ordenjuridico.gob.mx/estatal.php?liberado=si&edo=26 105 De forma muy similar a Sonora, en fecha 28 de noviembre de 2007 fue publicada en el Peridico Oficial del Estado Tierra y Libertad nmero 4572, la nueva Ley del Registro Pblico de la Propiedad y del Comercio del Estado de Morelos, por virtud de la cual en su artculo transitorio segundo quedaron derogados los artculos 2478 a 2554 del Cdigo Civil del Estado -correlativos a la materia del Registro Pblico de la Propiedad-, lo que entr en vigor a partir de 01 de enero de 2008, para el efecto de que aquella nueva ley administrativa especial de la materia regulara la institucin de forma completa, subsistiendo como fundamento de su existencia el artculo 4o. que expone: Los actos jurdicos, en todo lo relativo a su forma, se regirn por las leyes del lugar donde ocurriesen Cuando estos actos sean relativos a bienes inmuebles que se encuentren dentro del Estado, para que produzcan efectos con relacin a terceros, debern inscribirse en el Registro Pblico de la Propiedad, an cuando no se exija este requisito en el lugar de su otorgamiento. Dicha norma hace mltiples referencias en su interior a la institucin registral inmobiliaria cuando le resulta necesario, las cuales quiz sera pertinentes homologarlas por la voz de Registro Pblico de la Propiedad para dejar que el derecho administrativo moldee la institucin como considere. Consltese www.ordenjuridico.gob.mx/estatal.php?liberado=si&edo=17 106 De forma muy similar a Sonora y Morelos, en fecha 28 de febrero de 2008 fue publicada en el Peridico Oficial del Estado anexo al nmero 27, la nueva Ley del Registro Pblico de la Propiedad Inmueble y del Comercio del Estado, por virtud de la cual en su artculo transitorio tercero quedaron derogados los artculos 2342 al 2396 del Cdigo Civil del Estado -correlativos a la materia del Registro Pblico de la Propiedad-, para el efecto de que aquella nueva ley administrativa especial de la materia regule la institucin de forma completa, con la diferencia que en tal norma civil no se fundamenta la existencia del Registro Pblico en su artculo 12 -lex loci contractus- como las anteriores entidades, por lo que resultara prudente reformar dicho precepto para tales efectos. Dicha norma tambin hace mltiples referencias en su interior a la institucin registral inmobiliaria cuando le resulta necesario, las cuales quiz sera pertinentes homologarlas por la voz de Registro Pblico de la Propiedad para dejar que el derecho administrativo moldee la institucin como considere. Consltese www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Estatal/Tamaulipas/wo26165.pdf 107 Y Jefe de Gobierno en el Distrito Federal. 108 Y la propia del Distrito Federal. 109 En la mayora de entidades federativas, con las consecuencias burocrticas comentadas en virtud de la centralizacin a la que se encuentra sujeta.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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dos regmenes jurdicos dependiendo el grado de autonoma que respecto del Poder Ejecutivo110 se pretenda en cada localidad.111 El primero de ellos consiste en la creacin de un rgano desconcentrado de la propia administracin centralizada,112 pero dotado de personalidad jurdica propia as como autonoma presupuestaria, tcnica y operativa.113 El segundo consta de la creacin de un organismo pblico descentralizado114 integrante ya de la administracin pblica paraestatal.115 Para el caso, resultara de mejor cuo jurdico el hecho que la creacin de tal rgano administrativo fuera resultado de una norma emitida por la legislatura local,116 cuyo contenido al igual que las posteriores a emitir por el ejecutivo para el caso,117 debieran circunscribirse esencialmente a la denominacin y rgimen jurdico de este.118 Tal metodologa tiene por intencin evitar que el ejecutivo pudiera mediante un Decreto extinguir dicha dependencia o entidad

Procurando adscribir o sectorizar el rgano administrativo resultante a la consejera jurdica local como en el caso del Distrito Federal -an cuando centralizado-, ya que como se ha dicho no resulta conveniente colocarle en la Tesorera -Secretara de Hacienda, Finanzas, Administracin o cualquiera que sea su denominacin- o la Secretara de Gobierno; ya que la primera resuelve sus necesidades mediante una visin preponderantemente tributaria sobre el ejercicio de la funcin a desempear, y la segunda a travs de una de tipo poltico, de control social o gobernabilidad, lo que no le es afn a la institucin en ninguno de los casos. 111 La intencin es moldear la institucin a las necesidades tecnolgicas y jurdicas sin la permanente intervencin de los poderes ejecutivo y legislativo. 112 Por lo tanto sujeto a los poderes de nombramiento, mando, decisin, revisin, vigilancia y disciplina, pero adquiriendo poder de decisin. 113 Rasgos que en conjunto no son la nota caracterstica que la doctrinaria reconoce a este tipo de entes pblicos, pero que para el caso resulta necesario para el logro de los objetivos planteados; sin embargo, la implementacin de este esquema en sus trminos depende del diseo jurdico que a este tipo de rganos le asigne la Ley Orgnica de la Administracin Pblica o la del Poder Ejecutivo -cualquiera que sea su denominacin- en cada entidad -cfr. Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 3, pp. 543 a 554, y Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, primer curso, 17a. ed. actualizada, Mxico, Porra, 2004, pp. 457 a 482-. 114 Cuyo rgano de gobierno podra estar conformado por el Secretario de Gobierno, Consejero Jurdico, Tesorero del Estado, Contralor del Gobierno local, un representante del notariado, un representante de los corredores pblicos de la plaza, un representante del poder judicial, un representante de empresarios, un representante de abogados de la localidad, as como un representante de los grandes usuarios federales como Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Servicio de Administracin Tributaria, Sociedad Hipotecaria Federal, etctera. 115 Descentralizacin administrativa por servicio caracterizada por la autonoma jurdica, financiera, tcnica y de gestin; por lo tanto ya no guardara subordinacin o relacin de jerarqua con el Ejecutivo, sino de tutela y vigilancia, adquiriendo poder de decisin, personalidad jurdica y patrimonio propio. cfr. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, op. cit., nota 3, pp. 660 a 665. 116 An cuando por Decreto los ejecutivos gozan de atribucin, hemos abogado por la transformacin de la institucin desde el derecho administrativo. 117 Reglamentos o Estatutos. 118 Procurando una mnima invasin al rgano.Coordinacin del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

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en el caso de haber sido creada por l por tal va,119 as como evitar erosionar su autonoma jurdica, financiera, tcnica, y de gestin. De tal forma, normas administrativas especializadas120 que el ente administrativo transformado podra emitir con un criterio tcnico bajo dicha formas administrativas, seran las relativas a: creacin de sistemas registrales que incluyan normas internacionales de bibliotecologa y archivonoma 121 as como de proteccin de datos personales; seleccin, permanencia y promocin de su personal, el cual regule los requisitos necesarios para cada puesto122 y que contemple la existencia de un servicio profesional registral permanente;123 tabuladores de sueldos atendiendo a la responsabilidad y especialidad necesaria para cada actividad;124 rgimen de responsabilidad administrativa de sus servidores pblicos;125 entre otras.

En virtud del principio de paralelismo. Reglamentos, lineamientos, etctera. 121 Varias leyes locales de la materia sobre todo de emisin reciente, actualmente contemplan tmidas declaraciones al tenor, lo que sin duda es un avance, como la exigencia de que el responsable del archivo estatal tenga nociones, conocimiento o experiencia en la rama; sin embargo, ello no detalla programa cientfico alguno ni acciones concretas al tenor, adems de no exigir profesionista como tampoco estos en todas las oficinas registradoras, por lo que persiste la discrecionalidad gubernamental en la problemtica presentada al tenor. 122 Lo que si bien, al igual que en el caso anterior, existen leyes locales recientes que muestran avances al exigir determinada formacin acadmica o experiencia profesional para desempear la funcin registral inmobiliaria, el perfil salarial que impera en la mayora de las entidades federativas para el caso disminuye en la prctica tal declaracin legislativa; adems, an en esas circunstancias contina la discrecionalidad del aparato burocrtica en las designaciones, ya que en tanto sea atribucin de la superioridad la libre designacin de los titulares, bastar con cumplir los requisitos para ingresar a la institucin, por lo que dicha norma no garantiza la seleccin de los mejores perfiles. Por ltimo, un aspecto que los poderes locales generalmente, para infortunio del servicio pblico no consideran, es la tica profesional y personal de los candidatos a tales designaciones, que en gran medida marca una manera de gobernar o dirigir las instituciones del Estado. 123 Con lo que se buscara la especializacin constante de los servidores pblicos as como su mayor permanencia que permita aprovechar la experiencia acumulada a lo largo del tiempo. 124 Que resultaran diferentes a la poltica laboral del Poder Ejecutivo en sus dependencias, lo que ayudara a bajar ndices de corrupcin. 125 En donde fuere modificada la anacrnica responsabilidad personal que an contemplan los cdigos civiles locales -por naturaleza jurdica de la propia norma- a cargo de los Registradores de la Propiedad -con exclusin de los empleados quienes slo responden de faltas administrativas por carecer de la fe pblica registral propia de aqul-, ya que como hemos visto, la institucin actualmente es subrogada y controlada por el derecho administrativo y no ejercida a ttulo personal, a diferencia de otras instituciones de fe pblica como la notarial o corredura pblica, cuyo desempeo es a travs de una licencia o patente del Estado pero prestada a los particulares a ttulo personal y no del Estado -por lo que lgicamente responden a ttulo personal de los daos y perjuicios que con sus actuaciones causen a los particulares-; resultando pertinente al caso el rgimen local de responsabilidad de los servidores pblicos as como el de responsabilidad patrimonial de la administracin pblica. Esto es, que sea el Estado quien repare a los administrados los daos y perjuicios ocasionados con la actuacin de sus servidores pblicos por l mismo seleccionados y designados, pudiendo este con posterioridad repetir en contra de ellos por el detrimento causado a la hacienda pblica. Ab