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RGIMEN JURDICO GENERAL DE LA LICENCIA MUNICIPAL DE OBRAS Y

APERTURA DE ESTABLECIMIENTO EN ANDALUCA

Gins Valera Escobar

RGIMEN JURDICO GENERAL DE LA LICENCIA MUNICIPAL DE OBRAS Y

APERTURA DE ESTABLECIMIENTO EN ANDALUCA

Edicion cerrada al 1 de julio de 2008

Gins Valera Escobar

Tcnico Superior de Administracin Generaldel Ayuntamiento de El Ejido

La Consejera de Gobernacin, consciente del valor aadido que para una sociedad libre y moderna tienen los trabajos de investigacin y divulgacin de materias como la que esta obra trata, promueve un conjunto de ayudas para facilitar la publicacin de cualquier texto que se considere de inters para la comunidad, pero no comparte necesa-riamente las opiniones o juicios de valores que los autores plasmen en sus obras.

RGIMEN JURDICO GENERAL DE LA LICENCIA MUNICIPAL DE OBRAS Y APERTURADE ESTABLECIMIENTO EN ANDALUCA

AUTOR: D. Gins Valera Escobar.

COORDINACIN DEL PROYECTO: Servicio de Gobierno Local.

EDITA: JUNTA DE ANDALUCA. Consejera de Gobernacin.

Direccin General de Administracin Local.

CONSEJERA DE GOBERNACIN. JUNTA DE ANDALUCA

Diseo de la portada: RC Impresores, S.C.A.Maquetacin: RC Impresores, S.C.A.Imprime: RC Impresores, S.C.A.ISBN:D.L.: SE-5921-2008

Mi agradecimiento a la Direccin General deAdministracin Local por contribuir a que

esta obra sean ms ambiciosa

Dedicado a Juana, Ana y Gins,por privarles de tanto tiempo de atencin

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PRLOGO

Es inters de esta Consejera hacer llegar a los ciudadanos aquellos estudios, trabajos tcnicos o publicaciones que analicen y profundicen materias relacionadas con la poltica y la administracin local.

Esta Consejera, con competencias asignadas en la materia, entiende que es su obli-gacin, en el desarrollo de las mismas, facilitar a los ayuntamientos instrumentos para mejorar la gestin municipal relacionada con la mejora de los niveles de bienestar social y econmico.

Y es en este mantenimiento del nivel de bienestar econmico, donde esta publica-cin reviste una especial importancia por su ligazn con el urbanismo y con el desarrollo de actividades industriales en los municipios andaluces, materias objeto de explicacin en este manual.

Tanto la gestin urbanstica como la implantacin de actividades econmicas y em-presariales en los municipios, son elementos de gran actualidad y de evidente relevancia para la ciudadana, ya que, las actuaciones ligadas a ambas, suponen para los ayuntamien-tos ingresos ordinarios que sirven para mejorar sus arcas municipales y, por lo tanto, para ofrecer mayores servicios pblicos a sus ciudadanos.

Es por ello, por lo que esta publicacin no se limita exclusivamente a explicar las principales claves de las concesiones y mantenimiento de las diferentes licencias munici-pales, sino que tambin recoge otros aspectos novedosos y de inters para los municipios, como son, las medidas relacionadas con la gestin medioambiental o la regulacin de los grandes establecimientos comerciales, como nuevos elementos a tener en cuenta en la im-plementacin de la poltica local.

Una poltica local, que junto con la emanada desde el Gobierno Andaluz, se compro-mete con los nuevos tiempos y se anticipa a las demandas de las ciudadanas y de los ciu-dadanos andaluces, que necesitan encontrar en sus ayuntamientos a unas administraciones pblicas capacitadas, responsables y conocedoras de los nuevos entornos.

Espero que esta publicacin sirva a las entidades locales para la consecucin de este objetivo: el de lograr erigirse como administracin actual en consonancia con la realidad econmica y social en la que vivimos.

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PRESENTACIN

Tras la favorable acogida que tuvo en el mundo de la Administracin Local el Libro Una Aproximacin al Procedimiento de Otorgamiento de Licencia Municipal de Obras y Aper-tura de Establecimiento en Andaluca, editado por esta Direccin General de Administracin Local en 2004, que lleg incluso a agotarse, se presenta ahora esta obra, que no deja de ser sino una versin ampliada y puesta al da del texto originario, y que tambin tendr conti-nuacin en otro libro del mismo autor, actualmente en elaboracin, que abordar el rgimen especial de la licencia municipal de obras y apertura de establecimiento en Andaluca, que estudiar con especial detenimiento la normativa aplicable a los establecimientos docentes, sanitarios, establecimientos pblicos destinados a espectculos pblicos o actividades re-creativas, establecimientos deportivos, industriales, tursticos... concluyendo con el anlisis sistemtico del procedimiento de otorgamiento de este tipo de licencias. Lo que en su da fue el germen de un tratado que contemplara toda la legislacin sectorial con incidencia en las licencias de obras y apertura en Andaluca, el presente texto empieza a acercarse al tra-tamiento global de este campo, que pese a la importancia que tiene en el mundo econmico era una tarea pendiente y por hacer, dada su complejidad y la difi cultad para recopilar todas las normas que pudieran resultar aplicables cuando se pretendiere poner en marcha una ac-tividad. Y no digamos, intentar sistematizar con cierto orden todo tipo de establecimientos de forma que se encontraran rpidamente y el operador jurdico ganare tiempo al tener una referencia jurdica que le orientare para completar el rgimen aplicable. Pues bien, este es precisamente el valor del libro: la propuesta de sistematizar toda, o casi toda mejor dicho, la legislacin sectorial de aplicacin a un sector econmico de forma que se tuviere una visin panormica y secuencial del procedimiento de otorgamiento de licencia de obras y apertura de establecimiento en nuestra Comunidad Autnoma, donde convergen potestades y Leyes y normas sectoriales estatales, autonmicas y locales, y, en un momento dado, todo tipo de informes, autorizaciones y licencias de distintos Organismos o Administraciones. Con esta gua, todo aqul que quiera orientarse ya cuenta al menos con cuatro puntos cardinales y no partir de cero al enmarcar la solucin, con las refl exiones a que invita su lectura. La idea era muy simple y pese a que cueste trabajo creerlo, ningn autor haba hecho algo parecido, porque si bien hay magnfi cos manuales sobre licencias y procedimiento para su obtencin, la bastsima legislacin sectorial aplicable quedaba hurfana para la doctrina ms autoriza-da, dado lo difcil que era abarcarla, y no digamos sistematizarla como aqu se ha intentado, y pensamos que razonablemente bien.

Dada la condicin funcionarial del autor, Gins Valera Escobar, como Tcnico de Administracin General del Ayuntamiento de El Ejido (Almera) con experiencia urbanstica como aplicador, investigador y docente, y que tambin conoce la Administracin autonmi-ca por haber estado un tiempo en comisin de servicios como Inspector de Ordenacin del Territorio, Urbanismo y Vivienda, se trata un texto eminentemente prctico y de consulta para tener encima de la mesa del despacho, sin grandes artifi cios doctrinales pero con rigor

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cientfi co, dirigido fundamentalmente a la Administracin Local y a los Funcionarios de los Ayuntamientos y de la Junta de Andaluca, Alcaldes y Concejales y, como no, tambin a los Promotores de iniciativas econmicas, en donde se aborda con perspectiva global el estu-dio del procedimiento jurdico-administrativo para la implantacin y autorizacin de todo tipo de establecimientos en Andaluca, analizando cada fase y la sucesin competencial en la ponderacin y tutela de los intereses confl uyentes que entren en juego, atribuida a la Administracin estatal, autonmica o local y que habr que encajar en un puzzle. Todo ello ilustrado con una completa y reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia y casi toda (porque toda sera un desidera-tum, dado lo cambiable) la legislacin sectorial estatal y autonmica que pueda afectar a un expediente (Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, Ley de Comercio Interior, Ley de Ordenacin del Territorio, normativa Ambiental y un largo etctera y etctera...).

En suma, de todo ello debe resultar una obra que pretende ser til, herramienta de trabajo indispensable para conocer las claves de decisin para la implantacin de todo tipo de establecimientos en Andaluca y que en sucesivas ediciones podr llegar a ser ms com-pleta a medida que la aplicacin prctica y la sugerencias de los implicados contribuyan a ello y la pongan en valor.

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NDICE

PRLOGO .................................................................................................... 9

PRESENTACIN ............................................................................................. 11

ABREVIATURAS ............................................................................................. 19

CAPTULO IPROYECCIN DEL PRINCIPIO DE LA AUTONOMA LOCAL EN LA LEGISLACINSECTORIAL: UNA OBLIGACIN CONSTITUCIONAL .............................................. 21

1. CONSAGRACIN CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIA DEL PRINCIPIO DE AUTONOMA LOCAL ................................................................................... 212. DESARROLLO DE ESTE PRINCIPIO EN LA LEY DE BASES DE RGIMEN LOCAL Y LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMA LOCAL ............................................... 233. HACIA LA DESCENTRALIZACIN DE COMPETENCIAS A FAVOR DE LA ADMINISTRACIN LOCAL ............................................................................ 374. CONSEJO ANDALUZ DE CONCERTACIN LOCAL ................................................. 57

CAPTULO IILICENCIAS DE OBRAS Y APERTURA ................................................................. 61

1. LA LICENCIA MUNICIPAL COMO INSTRUMENTO DE INTERVENCIN EN LA ACTIVIDAD DE LOS CIUDADANOS ................................................................................. 612. LICENCIA URBANSTICA ............................................................................. 65 A) Sentencia del Tribunal Constitucional n 61/1997, de 20 de Marzo .............. 65 B) Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca .... 68 C) Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo ..................................................... 71 D) Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo ........................................................ 803. LICENCIA DE OBRAS .................................................................................. 91 A) Obras de Construccin de edifi cacin e Instalacin en Suelo Urbanizable Ordenado y Urbano Consolidado y no Consolidado ..................................... 103 B) Rgimen Limitativo de Construcciones e Instalaciones en Suelo no Urbanizable y Urbanizable no Sectorizado y Sectorizado ............................ 105 C) Examen Pormenorizado de las Actuaciones de Inters Pblico ..................... 110

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D) Ordenacin de Terrenos Inundables ........................................................ 125 E) Viviendas Unifamiliares ........................................................................ 127 F) Usos y Obras Provisionales .................................................................... 127 G) Obras Objeto de rdenes de Ejecucin ..................................................... 128 H) Actos de Construccin o Edifi cacin, Instalacin y Uso del Suelo Promovido por los Mismos Ayuntamientos............................................................... 128 I) Actos Promovidos por Administraciones Pblicas ...................................... 129 J) Situacin Legal de Fuera de Ordenacin .................................................. 139 K) Determinaciones Urbansticas sobre Parques Acuticos, Piscinas de Uso Colectivo, Cementerios y otros Lugares de Enterramiento ........................... 141 L) Infraestructuras de Telecomunicaciones .................................................. 156 M) reas de Transporte de Mercancas ......................................................... 159 N) Licencia Urbanstica y Legislacin Portuaria ............................................. 163 ) Licencias y Legislacin Ferroviaria .......................................................... 181 O) Licencias y Aeropuertos de Inters General .............................................. 189 P) Campos de Golf ................................................................................... 193 Q) Autorizaciones y Licencias en Espacios Naturales Protegidos....................... 202 R) Instalaciones de Transporte de personas por Cable .................................... 2034. LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIN, DE PRIMERA UTILIZACIN Y DE MODIFICACIN DEL USO ............................................................................. 2045. NOCIN DE LICENCIA DE APERTURA DE ESTABLECIMIENTO Y REGULACIN DE USOS ................................................................................................. 210 A) Despachos de Abogados y Similares ........................................................ 220 B) Apertura de Establecimientos u Ofi cinas Obligados a Disponer de las Medidas de Seguridad Contempladas en el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se Aprueba el Reglamento de Seguridad Privada ......... 224 a) Bancos, Cajas de Ahorro y dems Entidades de Crdito .......................... 225 b) Joyeras, Plateras, Galeras de Arte, y Tiendas de Antigedades ............. 232 c) Estaciones de Servicios y Unidades de Suministros de Combustibles y Carburantes ................................................................................. 233 d) Ofi cinas de Farmacia, Administracin de Loteras, Despachos de Apuestas Mutuas y Establecimientos de Juego .................................................. 233 e) Rgimen de Autorizacin de Empresas de Seguridad y Establecimientos u Ofi cinas Obligados a Adoptar Medidas de Seguridad .............................. 233 f) Procedimiento de Autorizacin ......................................................... 242 C) Estaciones de Inspeccin Tcnica de Vehculos ......................................... 243 D) Agencias de Fomento de Alquiler............................................................ 246 E) Entidades de Control de Calidad de Construccin ...................................... 248 F) Autorizaciones de Transporte de Mercancas por Carretera .......................... 250 G) Autorizaciones de Arrendamiento de Vehculos sin Conductor ..................... 253 H) Arrendamiento de Vehculos con Conductor .............................................. 256 I) Transporte Areo Comercial por Helicpteros Civiles .................................. 258 J) Empresas de Insercin .......................................................................... 259 K) Entidades de Certifi cacin de la Calidad Cinegtica ................................... 261 L) Expenduras de Tabaco y Timbre ............................................................. 262

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CAPTULO IIIACTUACIONES SOMETIDAS A MEDIDAS DE PREVENCIN AMBIENTAL ................... 273

1. ACTIVIDADES INOCUAS .............................................................................. 2732. REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2008, DE 11 DE ENERO, POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS .............................................................................................. 2743. ACTUACIONES SOMETIDAS A MEDIDAS DE PREVENCIN AMBIENTAL BAJO LA VIGENCIA DE LA HOY DEROGADA LEY 7/1994, DE 18 DE MAYO, DE PROTECCIN AMBIENTAL DE ANDALUCA ........................................................................ 297 A) Actuaciones que Estaban Sometidas al Requisito de Evaluacin de Impacto Ambiental y Procedimiento ................................................................... 307 B) Actuaciones que Estaban Sujetas al Requisito de Informe Ambiental y Procedimiento .................................................................................... 319 C) Actuaciones Ajustadas al Requisito de Califi cacin Ambiental ..................... 326 D) Actividades Incluidas en el Anexo I del Reglamento de Calidad del Aire y no Sometidas a Medidas de Prevencin Ambiental ......................................... 327 E) Decreto 326/2003, de 25 de Noviembre, por el que se Aprueba el Reglamento de Proteccin contra la Contaminacin Acstica ...................... 3344. ACTUACIONES SOMETIDAS A INSTRUMENTOS DE CONTROL Y PREVENCIN AMBIENTAL CON LA LEY 7/2007, DE 9 DE JULIO, DE GESTIN INTEGRADA DE LA CALIDAD AMBIENTAL ................................................................................. 343 A) Autorizacin Ambiental Integrada .......................................................... 350 a) Ley estatal 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control Integrados de la Contaminacin ....................................................................... 350 b) Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el Desarrollo y Ejecucin de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevencin y Control Integrado de la Contaminacin ................ 372 c) Ley andaluza 7/2007, de 9 de julio, de Gestin Integrada de la Calidad Ambiental ........................................................................... 379 B) Autorizacin Ambiental Unifi cada .......................................................... 384 C) Califi cacin Ambiental .......................................................................... 397 D) Evaluacin Ambiental de Planes y Programas ........................................... 402 E) Autorizaciones de Control de la Contaminacin Ambiental .......................... 4065. LEY 34/2007, DE 15 DE NOVIEMBRE, DE CALIDAD DEL AIRE Y PROTECCIN ATMOSFRICA ........................................................................................... 411

CAPTULO IVAUTORIZACIN DE GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES ......................... 433

1. PROCEDIMIENTO ORIGINARIO DE INSTALACIN DE GRAN SUPERFICIE COMERCIAL 4332. NUEVO RGIMEN ADMINISTRATIVO DE LOS GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES: LA LICENCIA COMERCIAL PREVIA ............................................. 4583. PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LAS LICENCIAS COMERCIALES ................ 463

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A) Grandes Establecimientos Comerciales ..................................................... 463 B) Establecimientos de Descuento y de Venta de Restos de Fbrica .................. 4914. PLAN ANDALUZ DE ORDENACIN COMERCIAL ................................................. 4925. INSCRIPCIN EN EL REGISTRO DE COMERCIANTES Y ACTIVIDADES COMERCIALES DE ANDALUCA ......................................................................................... 505

CAPTULO VESTABLECIMIENTOS Y EXPLOTACIONES RELACIONADAS CON ANIMALES YALIMENTACIN, PESCA, GANADERA Y AGRICULTURA ....................................... 511

1. ESTABLECIMIENTOS RELACIONADOS CON ANIMALES ........................................ 511 A) Centros Veterinarios y Centros para la Venta, Adiestramiento y Cuidado Temporal de los Animales de Compaa ................................................... 511 B) Parques Zoolgicos .............................................................................. 515 C) Centros de Conservacin, Recuperacin y Reintroduccin de Especies Silvestres. Granjas Cinegticas. Cotos. Instalaciones de Acuicultura Continental. Taxidermia ........................................................................ 518 D) Establecimientos de Animales de Experimentacin .................................... 5252. ESTABLECIMIENTOS RELACIONADOS CON ALIMENTACIN .................................. 530 A) Establecimientos donde se Elaboran o Sirven Comidas Preparadas................ 533 B) Produccin y Comercializacin de Productos Alimenticios ........................... 535 C) Mataderos .......................................................................................... 539 D) Salas de Tratamiento de Carne de Reses de Lidia, Desolladeros y Locales de Faenado de Reses ................................................................................ 549 E) Establecimientos de Comercio al por Menor de Carnes ................................ 553 F) Establecimientos Registrados para la Exportacin de Carnes y Productos Crnicos ............................................................................................. 558 G) Entidades que Imparten Programas o Actividades de Formacin de manipuladores de Alimentos .................................................................. 573 H) Establecimientos previstos en la Ley de Sanidad Animal ............................ 575 I) Industrias de Elaboracin de Aguas y Bebidas Envasadas ........................... 5793. INDUSTRIAS RELACIONADAS CON LA PESCA ................................................... 581 A) Cofradas de Productores y Organizaciones de Productores .......................... 583 B) Establecimientos y Productos de la Pesca y Acuicultura con Destino al Consumo Humano ................................................................................ 586 C) Arte de Almadraba ............................................................................... 595 D) Cultivo del Mejilln .............................................................................. 599 E) Establecimientos de Cultivos Marinos ...................................................... 601 F) Mercados de Origen .............................................................................. 6084. EXPLOTACIONES GANADERAS ....................................................................... 610 A) Explotaciones de Operadores Comerciales con Fines Minoristas .................... 615 B) Explotaciones de especies Ovina y Caprina ............................................... 616 C) Explotaciones Cuncolas ....................................................................... 617 D) Explotaciones Porcinas ......................................................................... 622

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E) Explotaciones con Terneros ................................................................... 634 F) Explotaciones con Gallinas Ponedoras ..................................................... 636 G) Explotaciones Apcolas ......................................................................... 641 H) Explotaciones Equinas .......................................................................... 6485. EXPLOTACIONES AGRARIAS ......................................................................... 651 A) Industrias Agroalimentarias ................................................................... 653 B) Produccin Integrada de Productos Agrarios y sus Transformados ................ 659 C) Laboratorios de Productos Agrarios, Alimentarios y de Medios de la Produccin Agraria .............................................................................. 663 D) Laboratorios Agroganaderos y Laboratorios de Especies Silvestres................ 666 E) Entidades que Prestan Servicio de Asesoramiento a Explotaciones Agrarias en Andaluca ...................................................................................... 671 F) Establecimientos para Produccin y Comercializacin de Productos Fitosanitarios ..................................................................................... 677

NDICE ANALTICO ......................................................................................... 685

ANEXO I: ESTRCTURA DE LA ADMINISTRACIN ESTATAL ........................................ 695

ANEXO II: ESTRUCTURA DE LA JUNTA DE ANDALUCA ........................................... 701

BIBLIOGRAFA BSICA ................................................................................... 767

EL AUTOR ................................................................................................... 773

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ABREVIATURAS

AAI Autorizacin Ambiental IntegradaAAU Autorizacin Ambiental Unifi cadaAGE Administracin General del EstadoAIP Actuacin de Inters PblicoBOJA Boletn Ofi cial de la Junta de AndalucaBOP Boletn Ofi cial de la ProvinciaCA Califi cacin AmbientalCC. AA Comunidades AutnomasCAA Comunidad Autnoma de AndalucaCE Constitucin Espaola, de 27 de diciembre de 1978 EAA Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para AndalucaGEC Gran Establecimiento ComercialGSC Gran Superfi cie ComercialEE. LL Entidades localesLBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen LocalLOE Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edifi cacinLOUA Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de AndalucaLPA Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958LRJAPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y Ley 4/1999, de 13 de enero, de modifi cacin de la mismaLRSV Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y ValoracionesLS/92 Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junioPGOU Plan General de Ordenacin UrbansticaPLAOC Plan Andaluz de Ordenacin ComercialPOTA Plan de Ordenacin del Territorio de AndalucaRDL 2/2008 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido Ley de SueloRDU Reglamento de Disciplina Urbanstica para el desarrollo y aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junioRGU Reglamento de Gestin Urbanstica para el desarrollo y aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agostoRPU Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio

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ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades LocalesRSCL Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales SS SiguientesSTC Sentencia del Tribunal ConstitucionalSTS Sentencia del Tribunal SupremoTRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Rgimen Local

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CAPTULO IPROYECCIN DEL PRINCIPIO DE LA AUTONOMA LOCAL EN LALEGISLACIN SECTORIAL: UNA OBLIGACIN CONSTITUCIONAL

1. CONSAGRACIN CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIA DEL PRINCIPIO DE AUTONOMA LOCAL

Solemnizado constitucionalmente el capital principio de la autonoma local en los artculos 137

1,140 y 141, queda cerrada la distribucin territorial de poder en un nuevo

modelo de Estado unitario 2, pero organizado por las Comunidades Autnomas, Municipios

y Provincias. A partir de este ensamblaje conceptual habr de ser la autonoma local esen-cialmente entendida, a la vez que garantizada por el legislador estatal y autonmico, como el derecho de la comunidad vecinal a participar a travs de rganos propios elegidos demo-crticamente en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esa participacin en funcin de la relacin existente entre los intereses locales y supralocales, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al dogma de la unidad estatal, o como el derecho a la gestin de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada una de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo

3, con la consiguiente sufi ciencia fi nanciera

del gasto que ocasionan 4, como sent prontamente el Tribunal Constitucional en sentencia

n 4/1981, de 2 de febrero. As pues, la autonoma local, tal y como se reconoce en estos arts. 137 y 140 CE, goza de garanta institucional, como analizaremos. Si bien hay que sentar que la Carta Magna tan slo se ocupa en el art. 149

5 de delimitar las competencias

exclusivamente estatales y acotar el mximo techo de responsabilidades al que pueden

1 Los arts. 137 y 140 de la Constitucin Espaola de 27 de diciembre de 1978 sientan que: El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. ...La Constitucin garantiza la autonoma de los Municipios...2 Afi rma rotundamente el art. 2 CE la indisoluble unidad de la Nacin Espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, a la vez que reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran. 3 Son sentencias que han contribuido a consolidar un cuerpo jurisprudencial en esta materia, entre otras: STC 32/1981, de 28 de julio; 84/1982, de 23 de diciembre; 27/1987, de 27 de febrero; 170/1989, de 19 de octubre y 109/1998, de 21 de mayo.4 El RDL 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Ha-ciendas Locales, vendr a desarrollar el art. 142. CE segn el cual las Haciendas locales debern disponer de los medios sufi cientes para el desempeo de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades Autnomas.5 El art. 149.1.18 de la Constitucin atribuye competencia exclusiva al Estado en la siguiente materia: Ba-ses del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus Funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn, ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas.

GINS VALERA ESCOBAR

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aspirar las Comunidades Autnomas en sus respectivos Estatutos (arts. 148 6 y 151), con re-

lacin a la Administracin Local no existe esta exactitud inicial, trasladndose al legislador sectorial la tarea de confi gurar el mbito sustantivo de atribuciones que pueden ostentar los Entes locales a partir de esta garanta institucional aclamada

7 y de las bases del rgimen

local fi jadas. El Tribunal Supremo utiliz tambin en la Sentencia de 10 de febrero de 1996 como ratio decidendi la categora institucional de la autonoma local. Y tambin fue el pilar donde se sustent el Informe del Consejo de Estado sobre el Proyecto de Reforma de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional que instaura el procedimiento para plantear confl ictos en defensa de la autonoma local.

Queda claro que la autonoma local es un concepto jurdico de confi guracin legal que admite distintas construcciones respondiendo a opciones diversas siempre y cuando se respete esta garanta institucional que deviene de la CE. Como explica el Tribunal Constitu-cional en sentencia 240/2006, de 20 de julio, al conocer uno de los primeros confl ictos en defensa de la autonoma local, se produce una doble remisin: por una parte, a unos rasgos con capacidad identifi cadora de lo que es un Municipio y de lo que su autonoma supone en la conciencia social y en el momento actual, extremos que no pueden quedar al arbitrio del legislador ordinario. Por otra, a la confi guracin normativa que dicho legislador ordinario haga de la estructura, funcionamiento y competencias del Municipio y de su corporacin representa-tiva, pero sin que el legislador ordinario pueda efectuar esa confi guracin sin limitacin. Como el TC tiene declarado, ms all de un contenido mnimo de la autonoma local el legislador ordinario puede aumentar el mbito de la autonoma local (STC 148/1991, de 4 de julio) pero no es menos evidente que la confi guracin legal de sta, a travs de una decantacin histrica que el constituyente tuvo presente al establecer la correspondiente garanta en los arts. 137 y 140, ha de ser tambin tenida en cuenta (STC 37/1981). Esto es, la determinacin de los intereses que defi nen el mbito de la autonoma local que ha de venir establecida por la Ley, pero no arbitrariamente, sino con referencia al orden concreto que integra el rgimen jurdico de la Administracin Local.

Respetuoso con estos principios, el art. 91.1 de la Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo de Reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca, defi ne al Municipio como la Entidad territorial bsica, reconociendo tambin su personalidad jurdica propia y plena autonoma en el mbito de sus intereses

8. Imponiendo el art. 89.2 del Estatuto que la

6 El art. 148.1.2 de la Constitucin seala que las Comunidades Autnomas pueden asumir competencias en las siguientes materias: Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre rgimen local.7 Trmino utilizado por el Tribunal Constitucional a partir de su empleo por PAREJO ALFONSO en Garanta Institucional y Autonomas Locales, IEAL, 1981, que a su vez lo toma de SCHMITT, comprendiendo la idea del ase-guramiento a las Entidades locales de un mbito de propio de actuacin por su derecho a intervenir en cualquier asunto que les afecte.8 Aadiendo el art. 60 del Estatuto que corresponde a esta Comunidad Autnoma la competencia exclusiva en materia de rgimen local que, respetando el art. 149.1.18 de la CE y el principio de autonoma local, incluye: a) Las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los Entes locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para la cooperacin y la colaboracin entre los Entes locales y entre stos y la Admn. de la CAA, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales.

RGIMEN JURDICO GENERAL DE LA LICENCIA MUNICIPAL DE OBRAS Y APERTURA DE ESTABLECIMIENTO EN ANDALUCA

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Administracin de la Comunidad Autnoma y las Administraciones Locales ajustarn sus relaciones a los principios de informacin mutua, coordinacin, colaboracin y respeto de los mbitos competenciales correspondientes determinado en el Estatuto, en la legislacin bsica del Estado y en la normativa autonmica de desarrollo, con plena observancia de la garanta institucional de la autonoma local reconocida por la CE y por la Carta Europea de la Autonoma Local. Rigindose la organizacin territorial de Andaluca por los principios de autonoma, responsabilidad, cooperacin, desconcentracin, descentralizacin, subsidiarie-dad, coordinacin, sufi ciencia fi nanciera y lealtad institucional.

Esta pensada e inconclusa omisin sobre el alcance de lo que sean estos intereses respectivos dentro del nico inters pblico conducir al legislador ordinario a tener que concretarlos en cada momento, apelando ms de una vez a la nocin del llamado inters predominante, que no exclusivo ni privativo, y la consecuente asignacin a las Corpora-ciones locales de cuantas competencias exija la prestacin de servicios que demanden los ciudadanos

9. Se produce as un maridaje entre las ideas de inters y competencia, defi nida

sta como el conjunto de potestades que detenta un Ente sobre un sector de la actividad. esta autonoma no tendra sentido alguno si los rganos representativos de la comunidad local no tuvieran las potestades necesarias para su ejercicio (SSTC 84/1982 y 46/1992, de 2 de abril). De modo que el reconocimiento de esas potestades es el contenido mnimo (en funcin de los intereses que debe tutelar) de la garanta institucional de la autonoma local, que como concepto jurdico indeterminado debe concretarse en tiempo y lugar.

2. DESARROLLO DE ESTE PRINCIPIO EN LA LEY DE BASES DE RGIMEN LOCAL Y LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMA LOCAL

Pero todos estos rasgos organizativos, funcionales y competenciales no seran positi-vados hasta el alumbramiento de la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (LBRL, para abreviar), que tiene, por razn de cristalizar este transcendente principio constitucional una singular y especfi ca naturaleza y posicin en el Ordenamiento Jurdico (STC 259/1988, de 22 de diciembre), integrndose dentro del denominado bloque de la constitucionalidad (SSTC 27/1987, de 27 de febrero y 109/1998, de 26 de mayo),

b) La determinacin de las competencias y de las potestades propias de los Municipios y de los dems Entes locales, en los mbitos especifi cados en el Ttulo III.c) El rgimen de los bienes de dominio pblico, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestacin de los servicios pblicos.d) La determinacin de los rganos de gobierno de los Entes locales creados por la Junta de Andaluca , el funcio-namiento y el rgimen de adopcin de los acuerdos de todos estos rganos y de las relaciones entre ellos.e) El rgimen de los rganos complementarios de la organizacin de los Entes locales.f) La regulacin del rgimen electoral de los Entes locales creados por la Junta de Andaluca, con excepcin de los constitucionalmente garantizados.2. Asimismo, corresponde a la CAA la competencia compartida en todo lo no establecido en el apartado 1.3. En el marco de la regulacin general del Estado, le corresponden a la CAA las competencias sobre las haciendas locales y tutela fi nanciera de los Entes locales, sin perjuicio de la autonoma de stos y dentro de las bases que dicte el Estado de acuerdo con el art. 149.1.18 de la CE.9 Vid. STC 16 de noviembre de 1981.

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mientras que los restantes aspectos secundarios no directamente focalizados en el epicentro que constituye esta garanta esencial con respaldo en el art. 149.1.18 CE, tendrn distinta consideracin. Este orden concreto est confi gurado por un amplio conjunto normativo, ob-jeto de este Libro, cuya norma bsica es la LBRL y que el Tribunal Constitucional considera como referencia de constitucionalidad. Sus preceptos constituirn principios bsicos que informarn toda la regulacin del rgimen local, desarrollando la garanta constitucional de la autonoma local. No es que la LBRL sea inmodifi cable (como se ha intentado con el Ante-proyecto de Ley Bsica del Gobierno y la Administracin Local) , sino que tiene una confi gu-racin central del rgimen local con valor de parmetro de control. En dos palabras, se trata de una Ley Bsica, al representar el fundamento de todo un sector del Ordenamiento jurdico en cuanto continente de conceptos y principios esenciales. Razn por la que el art. 2 LBRL enfatice para la efectividad de la autonoma as garantizada que la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas reguladoras de los distintos sectores de la accin pblica, segn la distribucin constitucional de competencias, debern asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que procedan en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad de gestin de la Entidad local (...). Retomamos en este mandato la proyeccin normativa de la garanta institucional elaborada jurisprudencialmente, puesto que la accin de precisar la autonoma local se defi ere al legislador ordinario, al que no se fi ja ms lmite que el del reducto indisponible o ncleo esencial de la institucin que la Constitucin garantiza de modo que se preserve la institucin como tal en trminos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC 109/98). Como ilustra la STC 214/89, de 21 de diciembre, se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la funcin constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mnimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garanta de la autonoma local, ya que no se desciende a la fi jacin detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ah que esa ulterior operacin quede diferida al legislador competente por razn de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autnomas, no puede, con ocasin de esa concrecin competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2, 25.2, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido. Recopi-lando: dado que el constituyente no ha ultimado defi nitivamente la especifi cidad en que con-siste la autonoma municipal, queda el legislador facultado para disciplinar cuantas materias puedan tener cabida en esta esfera indisponible de participacin efectiva en cuantos asuntos le afecten, gozando de cierta discrecionalidad, sin que en modo alguno pueda vulnerar los lmites constitucionalmente impuestos ni rebasar la capacidad decisoria de los Entes locales respecto de los temas de su inters, bajo apercibimiento de incurrir en inconstitucionalidad por violentar esta garanta institucional

10.

El angular axioma de la autonoma local de este modo cimentado ser recogido asi-mismo en la Carta Europea de la Autonoma Local, suscrita en Estrasburgo por los Estados miembros del Consejo de Europa el 15 de octubre de 1985 y ratifi cada por el Reino de Espaa el da 24 de febrero de 1988 (en vigor en nuestro pas el 1 de marzo de 1989) al reafi rmar en su Prembulo la existencia de Entidades locales dotadas de rganos de decisin democrtica-

10 STC 159/2001, de 5 de julio.


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mente constituidos que se benefi cian de una amplia autonoma en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas ltimas y a los medios necesarios para el cumplimien-to de su misin, asegurndose los recursos propios sufi cientes de libre disposicin en el ejercicio de sus competencias (art.9). Conceptuada en el art. 3 la autonoma local como el pleno derecho y libre capacidad efectiva de ordenar y gestionar una importante parte de los asuntos pblicos en benefi cio de sus habitantes en el marco de la Ley y bajo su propia responsabilidad, se ejercer por Asambleas o Consejos formados por miembros elegidos por sufragio directo, igual, libre, secreto y universal, pudiendo tener rganos ejecutivos que respondan ante s mismos. A partir de la construccin terica del principio de subsidiariedad -segn el cual debe incumbir preferentemente a las autoridades ms cercanas a las ciudada-nos el ejercicio de competencias pblicas- las potestades locales sern normalmente plenas 11 y completas, sin que puedan ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad

central o regional, ms que dentro del mbito encuadrado por la Constitucin o la Ley y en funcin de la amplitud o naturaleza de la tarea o las necesidades de efi cacia o economa. Faculta el art. 4. 1 la atribucin de competencias a las Entidades locales para fi nes espec-fi cos, que en caso de delegacin de poderes por una autoridad central o regional disfrutarn en lo posible de la posibilidad de adaptar su ejercicio a las condiciones locales. En cuanto al control administrativo de los actos prevenidos por la Ley, ponderada la amplitud de la intervencin y la entidad de los intereses a salvaguardar, destaca el art. 8.2 que no debe tener otro objetivo que el aseguramiento de la legalidad y de los principios constitucionales, pues el control de oportunidad se reserva tan slo para ser ejercido por Administracin de nivel superior respecto competencias ejecutorias que se ostenten por delegacin.

Volviendo a la legislacin espaola, el art. 25.1 de la LBRL concentra este primor-dial principio de autonoma local al habilitar programticamente a los Municipios a prestar cuantos servicios pblicos satisfagan las aspiraciones y exigencias de la colectividad local para la gestin de intereses propios, en los concretos trminos de la legislacin sectorial estatal y autonmica y en el crculo de sus competencias. Todo ello teniendo bien presente, como reitera el TC en sentencia de 28 de julio de 1981, que las nociones mismas de intereses peculiares de competencias propias y de servicios mnimos preceptivos como elementos impres-cindibles constitutivos del ncleo esencial de la institucin, constitucionalmente garantizada, han de ser consideradas como las bases que no cabe ignorar el legislador sobre la materia. Para ello, precepta el art. 25.2 del mismo cuerpo legal que en todo caso desarrollarn los Municipios prerrogativas exclusivas o concurrentes en los sectores de seguridad pblica; ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica (aunque la competencia en materia de urbanismo corresponda sustancialmente a las Comunidades Autnomas en virtud del art.148.1.3 CE); promocin y gestin de viviendas; parques y jardines, pavimentacin de vas pblicas y conservacin de caminos y vas rurales; proteccin del medio ambiente, de la salubridad general y defensa de consumidores y usuarios...

El Estatuto andaluz, por su parte, entre las competencias propias de los Municipios reconoce en su art. 92, que les garantiza un ncleo competencial propio que ser ejercido

11 En cuanto que las Entidades locales tienen, dentro del mbito de la Ley, libertad plena para ejercer su ini-ciativa en toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad (art. 4.2).

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con plena autonoma con sujecin slo a los controles de constitucionalidad y legalidad. De forma que los Ayuntamientos tendrn competencia propia sobre las siguientes materias, en los trminos que determinen las Leyes: a) ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica; b) planifi cacin, programacin y gestin de viviendas y participacin en la pla-nifi cacin de la vivienda de proteccin ofi cial; c) gestin de servicios sociales comunitarios; d) ordenacin y prestacin de los ss servicios bsicos: abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado pblico; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de incendios y transporte pblico de viajeros; e) conservacin de vas pblicas urbanas y rurales; f) ordenacin de la movilidad y accesibilidad de personas y vehculos en las vas urbanas; h) cooperacin con otras AA.PP para la promocin, defensa y proteccin del medio ambiente y la salud pblica; i) la regulacin de las condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacios pblicos y en los lugares de concurren-cia pblica; n) cementerios y servicios funerarios y ) las restantes materias que con este carcter sean establecidas por las Leyes.

Adems de enumerar el legislador estatal en el art. 26 un elenco de servicios mnimos directamente encomendados a la gestin municipal, el art. 28 LBRL faculta al Municipio para la realizacin de actividades complementarias de las propias de otras Administraciones P-blicas, y en particular las relativas a ... vivienda, sanidad y proteccin del medio ambiente 12. Y en la Disposicin Transitoria Segunda LBRL se confi eren a los Municipios a modo de

clusula genrica y residual en relacin a las anteriores materias cuantas competencias de ejecucin no se encuentren conferidas por dicha legislacin sectorial a otras Administraciones pblicas . Se distinguen, pues, las competencias propias de los Entes locales asignadas por Ley -que se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la propia responsabilidad- de las atribuidas por delegacin (art. 7 y 27 LBRL

13) o encomienda de gestin (art. 15 de la Ley

30/92) 14 atendiendo a las tcnicas de direccin y control de oportunidad, que en todo

12 Ver STC 214/89.13 Con el siguiente tenor literal: 1. La Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas y otras En-tidades locales podrn delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la efi cacia de la gestin pblica y se alcance una mayor participacin ciudada-na. La disposicin o el acuerdo de delegacin debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duracin de sta, as como el control que se reserve la Administracin delegante y los medios personales, materiales y econmicos que sta transfi era. 2. En todo caso, la Administracin delegante podr, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones tcnicas de carcter general y recabar, en cualquier momento, informacin sobre la gestin municipal, as como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanacin de las defi ciencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegacin de las informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administracin delegante podr revocar la delegacin o ejecutar por s misma la competencia delegada en sustitucin del Municipio. Los actos de ste podrn ser recurridos ante los rganos competentes de la Administracin delegante. 3. La efectividad de la delegacin requerir su aceptacin por el Municipio interesado, y en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autnoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habr de ir acompaada necesariamente de la dotacin o el incremento de medios econmicos para desempearlos. 4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislacin del Estado o de las Comunidades Autnomas correspondientes, o en su caso, la reglamentacin aprobada por la Entidad local delegante.14 As descrita: La realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de derecho pblico podr ser encomendadas a otros rganos o Entidades de la misma o distinta Administracin, por razones de efi cacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo. 2. La encomienda de gestin no supone cesin de titularidad de la competencia ni de los


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caso, habrn de respetar la potestad de autoorganizacin de los servicios. Por su parte, el Estatuto andaluz establece en el art. 91.3 que los Municipios disponen de plena capacidad de autoorganizacin dentro del marco de las disposiciones generales establecida por Ley en materia de organizacin y funcionamiento municipal. Aadiendo el art. 93 que por Ley aprobada por mayora absoluta, se regular la trasferencia y delegacin de competencias en los Ayuntamientos, siempre con la necesaria sufi ciencia fi nanciera para poder desarrollarla y de acuerdo con los principios de legalidad, responsabilidad, transparencia, coordinacin y lealtad institucional, quedando en el mbito de la Junta de Andaluca la planifi cacin y con-trol de las mismas. Y que las competencias de la Comunidad que se transfi eran o deleguen a los Municipios, posibilitando que stos puedan seguir polticas propias, debern estar referidas sustancialmente a la prestacin o ejercicio de las mismas. La comunidad seguir manteniendo, cuando se considere conveniente, las facultades de ordenacin, planifi cacin y coordinacin generales.

Estas dogmticas determinaciones de la Ley de Bases servirn de arranque para que el legislador sectorial precise criterios y marque mnimos competenciales a las Corporaciones locales en la gestin sus propios intereses sin tutelaje externo alguno, no obstante la eje-cutividad de los radicales mecanismos ideados en el art. 60 LBRL en caso de incumplimiento por una Entidad local de las obligaciones impuestas directamente por la Ley. De forma que si tal inobservancia afectara al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, y cuya cobertura econmica estuviere legalmente o presupuestariamen-te garantizada, una u otra, segn su respectivo mbito competencial, deber recordarle su cum-plimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se proceder a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin a costa y en sustitucin de la Entidad local. Llegando in-cluso a poder adoptarse por el Consejo de Ministros la disolucin de los rganos de las Corpo-raciones locales en el supuesto de gestin gravemente daosa para los intereses generales que supongan el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 61), a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma o a solicitud de ste, y en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado. Ciertamente, son constitucionalmente admisibles los controles de legalidad previstos en los artculos 64 (relativo a la solicitud de ampliacin de informacin), 65 y 66 (sobre requerimiento de anulacin e impugnacin ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa de acto o acuerdo que infringiere el ordenamiento jurdico segn el reparto competencial consolidado) y 67 (referente al requerimiento de anu-lacin, suspensin y adopcin de medidas pertinentes para la proteccin del inters general de Espaa) a llevar a cabo por el Estado o las Comunidades Autnomas a fi n de garantizar que el exceso de ejercicio de la autonoma municipal no suponga menoscabo o interferencia de sus respectivas competencias cuando confl uyan intereses generales o supralocales con in-tereses estrictamente locales (mxime cuando rige el principio de coordinacin del art. 103.1

elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de enco-mienda. (...) 4. Cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizar mediante fi rma del correspondiente Convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestin ordinaria de los servicios de las Comunidades Autnomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos Insulares, que se regir por la legislacin de rgimen local ....

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CE) dado que el TC ha mantenido que tales comprobaciones no afectan al ncleo esencial de la garanta institucional de la autonoma de las Corporaciones locales, siempre y cuando las tcnicas de control sean concretas y no genricas o indeterminadas y no coloquen a las EE.LL en una posicin de subordinacin jerrquica.

Al igual que ocurre en la actividad urbanstica o comercial, sin ir ms lejos, puede suceder que en contados mbitos de actuacin confl uyan diversas competencias sobre un mismo objeto respaldadas por distintos ttulos habilitantes, lo que exige a los agentes jurdi-cos en caso de confl icto un esfuerzo de armonizacin, como mnimo, o la defi nitiva bsqueda de la Administracin Pblica con decisin prevalente, aunque en la prctica predominarn los supuestos de asignacin indistinta o de competencias concurrentes o compartidas donde se manifi esta secuencialmente la decisin pblica sustantiva en un eslabn sucesivo de partici-pacin de las Administraciones actuantes. Siendo incontrovertible que las competencias mu-nicipales emergen con completa autonoma respecto de las del Estado o de las Comunidades Autnomas en concurrencia con stas, de forma que si un mismo hecho llena el supuesto de diversas normas, segn las cuales son preceptivas distintas autorizaciones o licencias, cada Administracin retendr su competencia propia, sin que el otorgamiento de alguna de ellas, que puede actuar como presupuesto necesario de las restantes, prejuzgue la obtencin de las dems

15. Como complementa la STS 27 de julio de 1994, las diferentes autorizaciones y

licencias son necesarias pero no sufi cientes por s mismas para desarrollar la actividad, dada la existencia legal de todas ellas, que recayentes sobre idntico objeto o actividad, se encaminan al ejercicio de las propias potestades de cada una de las Administraciones fi scalizadoras, cada una de ellas obedeciendo a una fi nalidad diferente. As en STS de 16 de marzo de 2000, se dice que el art. 116 de la Ley de Minas de 1973 no debe interpretarse aisladamente, sino con-juntamente con la legislacin urbanstica y medio ambiental, es decir las competencias de la Administracin minera contempladas en la Ley de Minas no implican un desapoderamiento de competencias de la Administracin urbanstica sino que se trata de mbitos independientes, pues como dice la STS de 17 de enero de 1997 la existencia de una autorizacin de explota-cin especfi ca concedida conforme a lo establecido en la Ley de Minas en modo alguna hace innecesaria o superfl ua la intervencin municipal, pues todas las autorizaciones exigidas por el Ordenamiento para la actividad en cuestin han de ser consideradas concurrentes y plenamente exigibles. Para asegurar la debida coordinacin entre la Administracin estatal, autonmica y local en garanta de la superior efi cacia administrativa, las relaciones interadministrativas debern estar presididas por los principios del respeto recproco en el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias y la ponderacin en la actuacin de las competencias propias, de la totali-dad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomenda-da a las otras Administraciones (art. 55 LBRL)

16. Si bien, en los casos en que la naturaleza

15 Las distintas autorizaciones administrativas no prejuzgan, sustituyen ni enervan las potestades adminis-trativas municipales, ya que se trata de supuestos en los que se produce una superposicin de competencias, o de competencias concurrentes o compartidas, lo que hace que la defi nitiva autorizacin revista la naturaleza de acto complejo o, mejor an, de acto mltiple, no pudiendo considerarse lograda aqulla sino hasta que concurran todas las que individualmente tengan que obtenerse (extracto de STS 18 de mayo de 1999).16 El art. 9 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn establece expresamente que las relaciones entre la Administracin General del Estado o la


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de la actividad de que se trate haga muy difcil o inconveniente una asignacin diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la accin pblica en relacin con la misma, asegurarn, en todo caso a las Entidades locales su participacin o inte-gracin en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administracin del Estado y/o con la de la Comunidad Autnoma correspondiente, atribuyndole a una de estas la decisin fi nal. En ningn caso estas tcnicas podrn afectar a la potestad de autoorganizacin de los servicios que corresponde a la Entidad local (art. 62 LBRL).

Insistiendo, el legislador destaca deliberadamente en la nueva diccin del artcu-lo 84.3 de LBRL17 que las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones pblicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetndose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes leyes sectoriales. Como seala la Exposicin de Motivos de la Ley 11/99, en este artculo se contempla expre-samente el principio general de que las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Admi-nistraciones Pblicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales previstas en la legislacin vigente, armonizando as el ejercicio legtimo de las competencias de todas las Administraciones e incorporando la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto contenida en la sentencia de 19 de febrero de 1998 sobre la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Sienta el fundamento jurdico n 39 de esta sentencia con ocasin de declarar que el art. 19.3 de

Administracin de la Comunidad Autnoma con las Entidades locales se rige por la legislacin bsica en materia de rgimen local (especialmente los arts. 55 a 62 de LBRL y arts. 61 a 71 del TRRL), siendo de aplicacin supletoria el Ttulo I de la Ley 30/92.17 Apartado introducido por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modifi cacin de sta, que guarda estrecha relacin con el todava vigente art. 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que ya prevea que para evitar multiplicidad de expedientes sobre autorizaciones o concesiones sobre un mismo asunto en el que hubieran de intervenir con facultad decisoria dos o ms Departamentos Ministeriales, varios Centros Directivos de un Ministerio u Organismos Autnomos, impona la instruccin de un solo expediente y resolucin nica por quien tuviese la competencia ms especfi ca. Es comentado por STS 19 de mayo de 1962: El art. 39 LPA, sin duda para evitar una duplicidad de expedientes, de gastos y que pudiera recaer resoluciones contradictorias, admite la instruccin de uno solo, con la subsiguiente decisin por el Ministerio o Centro Directivo que tenga una competencia ms especfi ca, en relacin con el objeto de que se trate. Reza as este precepto: 1. Cuando se trate de autorizaciones o concesiones en las que, no obstante referirse a un solo asunto u objeto, hayan de intervenir con facultades decisorias dos o ms Departamentos Ministeriales o varios Centros Directivos de un Ministerio, se instruir un solo expediente y se dictar una resolucin nica. 2. El expediente se iniciar y resolver en el Centro Directivo o Ministerio que tenga una com-petencia ms especfi ca en relacin con el objeto de que se trate, determinndose por la Presidencia del Gobierno en caso de duda. Aquel Centro o Departamento recabar de los otros a los que competa algn gnero de intervencin en el asunto, cuantos informes sean precisos, sin perjuicio del derecho de los interesados a instar por s mismos los trmites pertinentes y a aportar los documentos oportunos. Se entender que no existe objecin cuando, pasado un mes y reiterada la peticin, transcurran quince das ms sin recibir respuesta del Ministerio o Centro requerido. Si se trata de informes o remisin de datos necesarios para la resolucin del expediente, el transcurso de un mes, a partir de la fecha de entrada de la peticin de los mismos en el Centro, Organismo, Seccin o Negociado correspondiente, sin haber sido remitido, dar lugar a la responsabilidad del Funcionario o Autoridad que deba emitir el informe o facilite los datos. 3. La unidad de expediente y de resolucin se mantendr tambin cuando para un mismo objeto deban ob-tenerse autorizaciones u otros acuerdos de Organismos Autnomos, que se limitarn a intervenir, en la forma indicada en el apartado 2 del presente artculo en el expediente instruido por la Administracin Central. 4. La Presidencia del Gobierno determinar, en caso de duda, el Centro Directivo o Ministerio de competencia ms especfi ca a que se refi ere el n 2 de este artculo; asimismo dictar las normas necesarias para la aplicacin de lo dispuesto en los apartados anteriores y para atribuir, siempre que sea posible, al Departamento o Servicio de competencia ms cualifi cada, la resolucin de asuntos en los que intervengan varios Centros con facultades decisorias.

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la Ley de Puertos 18 no vulnera el orden constitucional de competencias, que la autonoma

local prevista en los arts. 137 y 140 CE se confi gura como una garanta institucional con un contenido mnimo que el legislador debe respetar y que se concreta, bsicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a travs de rganos propios en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esta participacin en funcin de la relacin existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o mate-rias. Para el ejercicio de esa participacin en el gobierno y administracin en cuanto les atae, los rganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuacin autonmica es posible (tambin en STC 32/1981, fundamento jurdico n 4). Como aade el mximo intrprete de la Constitucin, el derecho a intervenir en los asuntos de su competencia conforma el ncleo primigenio de la autonoma local, pero sin que la Carta Fundamental asegure un contenido concreto o un mbito competencial determinado ni pueda hablarse de intereses naturales de los Entes locales (STC 32/81). Por constituir la autonoma local un concepto jurdico de contenido legal cuyo contenido mnimo protege la garanta institucional, queda capacitado el legislador ordinario para llenar este concreto contenido con mximo respeto (SSTC 259/88, 214/89 y 46/92). Reconocido como est por el art. 25 LBRL el ejercicio de competencias municipales en materia de ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica, y siendo la licencia (junto a otros actos de control preventivo) el mecanismo ideado en el art. 84.1.b) del mismo cuerpo legal para que los Entes locales puedan someter la actividad urbanstica de los ciudadanos -incluso de otras Adminis-traciones, como regla general- y los usos del suelo a la legalidad y a las determinaciones de los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica y dems instrumentos de ordenacin, razona convincente el Tribunal Constitucional que de ello no puede, sin embargo colegirse que la in-tervencin del Municipio en los casos de ejecucin de obras que deben realizarse en su trmino tengan que traducirse, sin excepcin alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanstica, aunque sta sea la solucin ordinaria, puesto que no puede considerarse que atente contra la autonoma que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuan-do existan razones que as lo justifi quen la intervencin municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenacin urbanstica. Y aunque dispensa el art. 19.3 de la Ley de Puertos las obras de nueva construccin, reparacin y conservacin que se realicen en dominio pblico portuario por las Autoridades Portuarias de control preventivo municipal a travs de licencia, el apartado 1 del mismo precepto no excluye la intervencin municipal por ser preceptiva la emisin de informe por el Municipio correspondiente acerca de la adecuacin de estas obras al Plan Especial de Ordenacin del Espacio Portuario. Concluye el Tribunal diciendo que se garantiza, por tanto, la intervencin del Ente local tal y como exige la garanta institucional de la autonoma municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegtimo de la misma

19.

18 El apartado 3 del art. 19 tiene el siguiente contenido: Las obras de nueva construccin, reparacin y conser-vacin que se realicen en dominio pblico portuario por las Autoridades portuarias no estarn sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refi ere el art. 84.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, por constituir obras pblicas de inters general.19 Sin embargo, de esta conclusin se aparta el Magistrado D. Pablo Garca Manzano a la sentencia dictada en el Recurso de Inconstitucionalidad n 522/1993 razonando su discrepancia sobre la constitucionalidad del art. 19.3 de la Ley de Puertos en estos trminos: 1. El art. 19 de la Ley de Puertos hay que examinarlo, en mi criterio, desde la perspectiva del respeto a la planifi cacin urbanstica portuaria, constituida por el rgimen previsto en el art.


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18, es decir, insercin en el Plan General Municipal de Ordenacin Urbana de la zona de servicio del puerto (estatal), mediante la califi cacin de este espacio como sistema general, y desarrollo mediante Plan Especial o instrumento equivalente, que pormenoriza para el sistema general portuario los usos permitidos y las condiciones de la edifi cacin o usos del suelo en esta zona o espacio. Ha de recordarse a este respecto que tanto el TRLS de 1992, art. 134, como el anterior TR de 1976, art. 57 establecen la vinculatoriedad de los Planes Urbansticos -y el Plan Especial lo es, a diferencia del Plan Especial de Utilizacin de los espacios portuarios- tanto para los particulares como para las Ad-ministraciones Pblicas. No quedan las actuaciones sobre el suelo llevadas a cabo por estos sujetos pblicos exentas de la observancia de las prescripciones de los Planes urbansticos, en este caso, del Plan Especial que desarrolla el sistema general portuario.2. El art. 19 LPMM se sita, por tanto, en el mbito del control de la adecuacin al Plan Especial o instrumento equi-valente (prescindiendo del supuesto contemplado en el ap. 2, en que no se ha aprobado Plan Especial y slo existe el plan de utilizacin del espacio portuario, que delimita la zona de servicio) de las obras y usos del suelo llevados a cabo por la propia Administracin portuaria, es decir, por la Autoridad Portuaria. Se da por supuesto que, conforme a otros preceptos de la LPMM (v.g.. art. 54.3) los titulares de concesiones o autorizaciones en el dominio portuario, sean particulares o Entes Pblicos diversos de la Autoridad Portuaria, sujetan sus actuaciones sobre el suelo ordenado por el Plan Especial al deber de obtencin de previa licencia municipal, es decir, la licencia urbanstica. Ha de distinguirse entre el supuesto del art. 19.3. LPMM y el regulado en los arts. 20 y 21 LPMM, pues la exencin de la licencia no afecta a las obras comprendidas en estos dos preceptos ya que se viene a acoger una juris-prudencia consolidada conforme a la cual las grandes obras pblicas o infraestructuras bsicas (carreteras, puertos, aeropuertos etc.) no precisan de licencia municipal previa, bastando la aprobacin del proyecto tcnico para su vlida ejecucin: se da aqu por reproducida tal jurisprudencia que descansa en la distincin ordenacin del territorio (al que perteneceran dichas infraestructuras) y el urbanismo que implica los restantes usos o actuaciones sobre el suelo. Pues bien, aunque el art. 19.3 LPMM parece a simple vista un trasunto, o casi reproduccin, de su antecedente inmediato, el art. 12 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio), en rigor, en mi modesta opinin, el art. 19.3 LPMM va ms lejos que el precepto de la Ley de Carreteras: en ste, la exencin de licencia (o actos equivalentes de control preventivo municipal) se predica de la propia obra pblica carretera y de sus reparaciones, mientras que la exencin de la licencia municipal viene referida en la Ley de Puertos no a la construccin o ampliacin de puertos (regida por los arts. 20 y 21) sino a las simples obras de superestructura y su reparacin, llevadas a cabo en la zona de servicio de los puertos por la Autoridad Portuaria (instalaciones de depsitos, almacenes, naves de distinta utili-zacin, etc. al servicio del trfi co portuario). Son a estas obras, que se califi can de obras pblicas de inters general, a las que el precepto analizado dispensa de sujecin a previa licencia municipal. El control preventivo de este acto de autorizacin -esencial para adecuar las obras y usos del suelo a la ordenacin contenida en el planeamiento- es sustituido en este caso, segn el art. 19.1 LPMM por la emisin de un informe por la Administracin urbanstica competente que no equivale en modo alguno a la licencia. La emisin de informe desfavorable, o la no emisin en plazo, no impide a la Autoridad Portuaria la ejecucin de las obras de construccin en la zona de servicio, aunque no se ajusten o adapten al Plan Especial. Queda, pues, en manos de la Administracin portuaria la observancia de las prescripciones contenidas en el Plan Especial, aunque ste surja, por lo comn, del acuerdo de voluntades entre la Administracin portuaria y la urbanstica.3. Desde la perspectiva de la vulneracin de la garanta institucional de la autonoma local, consagrada en los arts. 137 y 140 CE, que es la adoptada por la impugnacin llevada a cabo por la Generalidad de Catalua en relacin con el art. 19.3. LPMM, ha de alcanzarse, a nuestro juicio, la conclusin de la inconstitucionalidad del precepto. Ha de partirse a este respecto, de la esencial previsin normativa contenida en el art. 2.1 de la LBRL, con-forme a la cual la legislacin estatal sectorial debe asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, a cuyo efecto han de atribuirles -y en su caso, respetar- las competencias que proceden en funcin de las caractersticas de la actividad pblica de que se trate. Pues bien, una adecuada observancia de dicha norma bsica, lleva a plantear el interrogante de si la materia concernida por el art. 19LPMM pertenece al mbito de los intereses municipales, y si esta Ley afecta a competencias que formen parte de dicho mbito. Ambas cuestiones merecen, en nuestro modesto criterio, respuestas afi rmativas. As, en efecto, puede afi rmarse sin difi cultad que el urbanismo, y muy singularmente el sector del mismo que doctrinal y legalmente se viene conociendo como intervencin administrativa en la edifi cacin y uso del suelo y disciplina urbanstica comprende actuaciones pblicas que en el plano normativo corresponden con exclusividad a las Comunidades Autnomas, y en el de su ejecucin -tanto preventiva como represiva o sancionadora- a los Municipios. en primer trmino, sin perjuicio de las competencias, que, va subrogacin cuando sta se ajuste a la Constitucin, puedan ostentar los Entes autonmicos. Dentro de una aplicacin o ejecucin de carcter preventivo, tendente a ga-rantizar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los Planes de Ordenacin Urbana, se encuentra como modo

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Reafi rma tambin el Tribunal Constitucional que la competencia estatal sobre puer-tos de inters general no justifi ca la exencin de licencia urbanstica municipal sobre otras obras de construccin o conservacin realizadas en zona de servicio portuario -por ser posi-ble conforme al apartado 6 del art. 3 de la Ley de Puertos

20- pero que no afectan propiamen-

te a instalaciones portuarias, sino a edifi caciones o locales con fi nalidad de equipamientos culturales o recreativos, certmenes feriales y exposiciones, o espacios destinados a otras actividades no comerciales, cuando stas tengan carcter complementario de la actividad esencial y globalmente no se perjudique el desarrollo de las operaciones de trfi co portua-rio. O en otras palabras la facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanstica, sustituyendo la previa licencia por informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto, pero no puede alcanzar a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa; en tales casos ser de aplicacin la legislacin urbanstica general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corres-ponde otorgar al Ayuntamiento competente.

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prototpico la licencia municipal urbanstica, que es uno de los medios de intervencin administrativa ms enraizados en la actividad de los Entes locales, integrando el ncleo esencial de competencias de estos Entes pblicos territoria-les. Desapoderar, pues, a estos de una actividad dirigida a ejercitar dicho control previo es tanto como despojarles de su condicin de vigilantes de la legalidad urbanstica, que el ordenamiento jurdico les ha conferido tradicionalmente, en lo que afecta a su trmino municipal. Para el adecuado ejercicio de las actuaciones comprendidas en este crculo esencial de sus propios intereses, la misma Ley 7/1985 otorga a los Municipios las adecuadas competencias y, entre ellas, segn dispone el art. 25.2, ap. d) de dicha Ley, la de ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica. Aqu, en este ltimo sector del urbanismo, se inserta como modo natural y esencial del ejercicio de esta competencia el de someter a licencia previa toda clase de actividades y usos del suelo y del subsuelo, tal como viene a establecer el art. 84.1.b) de dicha Ley. El dispensar, pues, de esta exigencia por razones puramente subjetivas, y salvo las singularidades que para las obras promovidas por Entes pblicos seala el mencionado art. 180.2 LS, no se acomoda al deber impuesto al legislador estatal sectorial por el art. 2.1 antes citado, desatendiendo as el fi n de esta norma, que no es otro sino el de hacer efectiva la autonoma municipal garantizada constitucionalmente.4. No se aprecia, fi nalmente, riesgo cierto de que la sujecin a previa licencia municipal suponga un entorpecimiento de las actividades constructivas a realizar en la zona de servicio del puerto, por la Autoridad Portuaria. En primer trmino, si las obras se acomodan, que ser lo normal, a las determinaciones del Plan Especial que ordena dicha zona, y desarrolla el sistema general portuario, la licencia deber ser otorgada como acto de naturaleza reglada, Ha de tenerse en cuenta, adems que a) si concurren razones de urgencia o excepcional inters pblico en la realizacin de las obras o instalacio-nes, se sustituir la licencia por el procedimiento especial que se contiene en el art. 180.2 TR de 1976 (precepto vigente tras la nulidad del art. 242.2 de la LS 1992), con decisin ltima a cargo del Consejo de Ministros, y b) que no sera aplicable la facultad de suspensin de las obras por otra Autoridad Administrativa, al menos de las obras relacionadas en el art. 111.3 de la ley de Costas, declarado tambin conforme a la Constitucin por la STC 149/1991, exime a la Administracin del Estado (a la que se equipara a efectos fi scales, la Autoridad Portuaria segn el art. 51 LPMM), del abono de dicha tasa por expedicin de licencias urbansticas, como es la licencia municipal de obras. En conclusin, discrepando de la interpretacin contenida en el fundamento jurdico 39 de la sentencia, debiera deberse declarado inconstitucional el art. 19.3 de la Ley 27/1992, de 14 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. 20 La misma sentencia se pronuncia a favor de la conformidad de este art. 3.6 con la Constitucin, por limi-tarse la norma a prever la posibilidad de que existan en el permetro del puerto espacios con fi nalidad no estricta-mente portuaria siempre que se contemplen en el Plan Especial del puerto, aprobado por la autoridad urbanstica, y sin que la Autoridad Portuaria pueda oponerse por caer fuera de su competencia (art. 18.2.c). 21 A este respecto ya seal el fundamento jurdico 7 de la STC 149/91 que la disputa acerca de la legitimidad de este tipo de Leyes que autorizan al Estado para realizar concretas obras y en funcin de las mismas a modular competencias entre distintas Administraciones con potestad urbanstica, se resolver no en funcin del espacio fsico (zona portuaria) sino del destino que conforma su razn de ser, es decir aqu el ser obras portuarias, obras pblicas de inters general strictu sensu.


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La STS de 7 de abril de 2001 aplica el rgimen de la Ley de Puertos declarando que el condicionamiento de uns ofi cinas que no se encuentran en zona de dominio pblico portua-rio no quedan exentas de la pertinente licencia municipal y de la liquidacin del impuesto de construcciones, instalaciones y obras.

Conectado con lo expuesto, se plante la cuestin de si el otorgamiento de la licencia comercial por la Administracin autonmica quebrara la autonoma local. El mximo garante de la Constitucin se pronunci en el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley aragonesa 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenacin de la Actividad Comercial, afi rmando el que, sin perjuicio de la concesin de las licencias de apertura de los establecimientos comer-ciales por parte de los Ayuntamientos ... haya adems, en el caso de las grandes superfi cies, una autorizacin especial que compete dispensar a rganos de la Administracin autonmica obedece al carcter supramunicipal de los intereses concernidos por la instalacin de un centro de esta especie, negando que en ello pueda verse atentado alguno a la autonoma munici-pal, dada la dimensin territorial de los intereses en presencia. Este Tribunal ya se pronunci sobre el rgimen de instalacin de los establecimientos comerciales al enjuiciar diversos recursos de inconstitucionalidad que en su da se interpusieron contra varias Leyes autonmi-cas reguladoras de dicha actividad comercial resueltos por las SSTC 225/1993, de 8 de julio; 227/1993, de 9 de julio; 264/1993, de 22 de julio; 284/1993, de 30 de septiembre. En estos pronunciamientos adems de declarar la conformidad de la legislacin autonmica impugna-da con determinados preceptos constitucionales (arts. 9.3, 38, 51.3, 149.1.1, 139.2 CE) se afi rma que una Ley autonmica que somete a licencia municipal la apertura de un estableci-miento comercial no supera los lmites de la competencia autonmica sobre comercio interior y es una medida tradicional en nuestro ordenamiento jurdico (STC 227/1993), sosteniendo que los preceptos de la legislacin autonmica que imponen directrices al planifi cador del llamado urbanismo comercial caen en el seno de la competencia autonmica sobre orde-nacin del territorio y urbanismo. Resulta adems claro que la competencia autonmica en comercio interior encuentra sus lmites entre otros ttulos estatales, en el art. 149.1.13 CE, dado que le corresponde de acuerdo con las bases y la ordenacin de la actividad econmica general. En las SSTC 235/1999, de 16 de diciembre, 45/2001, de 15 de febrero y 95/2001, de 5 de abril, reitera la jurisprudencia segn la cual la competencial estatal en materia de ordenacin general de la economa puede abarcar tanto las normas estatales que fi jen las lneas directrices y los criterios globales de ordenacin de un sector concreto como las previsio-nes de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fi nes propuestos dentro de la ordenacin de cada sector (STC 95/1986). Y ello a condicin de que el referido ttulo competencial no alcance a incluir cualquier accin de naturaleza econmica, si no po-see una incidencia directa y signifi cativa sobre la actividad econmica general (SSTC 186/1998 y 133/1997), pues de no ser as se vaciara de contenido una materia y un ttulo competencial ms especfi co, sin que de la invocacin del inters general que representa el Estado pueda resultar otra cosa por cuanto, el mismo se ha de materializar a travs del orden competencial establecido, excluyndose as la extensin de los mbitos competenciales en atencin a consi-deraciones meramente fi nalsticas (SSTC 75/1989, de 24 de abril y 13/1992, de 6 de febrero). Adems en STC 103/1989, de 8 de junio, el Alto Tribunal ha admitido la constitucionalidad de la exigencia de informes de la Administracin estatal en el ejercicio de sus competencias autonmicas como un expediente de acomodacin o integracin de dos competencias concu-

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rrentes -estatal y autonmica- que partiendo de ttulos diversos y con distinto objeto jurdico, convergen sobre un mismo espacio fsico, y estn llamadas, en consecuencia a cohonestarse. Por lo tanto, los preceptos de la Ley estatal del comercio minorista que fi jan un contenido mnimo de la nocin de gran establecimiento, establecen la sujecin a una licencia comercial especfi ca otorgada por las CC.AA y determinan los mencionados criterios tambin mnimos de otorgamiento son consideradas por el TC normas bsicas legtimamente dictadas al amparo del art. 149.1.13 CE y por ello no contrarias al orden constitucional de distribucin de com-petencias (STC n 124/2003, de 19 de junio).

Por su importancia con el tema que nos ocupa, se reproducen a continuacin algunos de los fundamentos jurdicos de la reciente STC nm. 157/2004, de 21 de septiembre, que declara la inconstitucionalidad parcial de la Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del Comercio de Navarra y que sintetizan un tanto toda esta doctrina: 1. El Recurso de Inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno tiene por objeto los arts. 23.3, prrafo tercero; 24.1; 40.2 c); 46.1; 50.2; 72.1; y la disposicin fi nal segunda de la Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio de Navarra. Los reproches que el Abogado del Estado formula en su demanda a la Ley Foral recurrida afectan a cuatro cuestiones. En primer lugar, a determinados criterios que han de tenerse en cuenta para obtener la licencia que debe otorgarse a los grandes establecimientos comerciales. En segundo lugar, a la regulacin de ciertos tipos de ventas, especfi camente las promociones de ventas y las ventas en rebajas. En tercer lugar, a la supletoriedad de la Ley de ordenacin del comercio minorista, que proclama la Ley recurrida respecto de lo no regulado por ella. Y, por ltimo, a la no regulacin por la Ley Foral de la reincidencia como elemento de graduacin de las sanciones. El Abogado del Estado considera que la Ley Foral 17/2001, al regular los aspec-tos relacionados, ha desconocido y vulnerado diversas competencias del Estado, singularmente las relativas a la legislacin mercantil y civil, bases y coordinacin de la planifi cacin general de la actividad econmica y bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas (art. 149.1, nmeros 6, 8, 13 y 18 , este ltimo en relacin con la regla 1 del mismo precepto). El recurso ha sido planteado, pues, por motivos competenciales. Para el Letrado del Parlamento de Navarra no ha tenido lugar la infraccin competencial denunciada, pues considera que los preceptos recurridos se han dictado al amparo de las competencias que la Comunidad Foral ha asumido en materia de comercio interior y de defensa del consumidor y del usuario [art. 56.1 d) de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegracin y amejoramiento del rgimen foral de Navarra, LORAFNA). En este punto debemos sealar que la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley 7/1996, de Ordenacin del Comercio Minorista (para la transposicin al Ordenamiento jurdico espaol de la Ley en materia de contratos a distancia, y para adaptacin de la Ley a diversas Directivas comunitarias), no conlleva alteracin de los trminos en que se plantea la presente controversia competencial. 2. Como antes sealbamos, la primera cuestin que se debate en este proceso afecta a los re-quisitos que la prev que deben satisfacerse para que los grandes establecimientos comerciales puedan obtener la licencia necesaria para iniciar su actividad. Dos aspectos concretos son los discutidos: el alcance del informe que debe emitir el Tribunal de Defensa de la Competencia (art. 23.3) y la no inclusin, entre los elementos exigidos para el otorgamiento de las licencias (art. 24.1), del requisito de la existencia en la zona de un equipamiento adecuado, exigen-cia que se contiene en el art. 6.2 de la Ley de Ordenacin del Comercio Minorista.


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3. Abordaremos, en primer lugar, el art. 23.3, prrafo tercero de la Ley Foral. Este precepto dispone lo siguiente: El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia deber dilucidar si existe posi-cin de dominio en el mercado, aplicando para ello en el mbito de Navarra los porcentajes mximos establecidos en la normativa bsica estatal. El Abogado del Estado, tras sealar que el art. 6.2 de la Ley 7/1996, de Ordenacin del Comercio Minorista, establece la necesidad de que en los procedimientos de concesin de licencias de grandes establecimientos comerciales deba emitirse, con carcter preceptivo pero no vinculante, un informe por parte del Tribunal de Defensa de la Competencia, manifi esta que el alcance que otorga a dicho informe el pre-cepto reproducido vulnera el aludido art. 6.2 de la Ley 7/1996 y, con ello, las competencias estatales. La aludida infraccin se produce, segn el Abogado del Estado, desde una doble perspectiva. De un lado porque fi ja un contenido determinado a dicho informe, cual es la apreciacin de si la implantacin del establecimiento conlleva una posicin de dominio en el mercado, apreciacin que debe alcanzarse aplicando para ello los porcentajes mximos esta-blecidos en la normativa bsica estatal; al respecto la representacin del Estado aduce que la especifi cacin del alcance que debe tener el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia interfi ere en la potestad de autoorganizacin del Estado, puesto que dicho Tribunal es un rgano estatal. De otro lado el Abogado del Estado tambin alega que la especifi cacin alu-dida acerca de la orientacin que debe tener el citado informe desconoce que debe valorarse si en la zona afectada por la implantacin del gran establecimiento existe un equipamiento comercial adecuado, pues ste es un criterio bsico previsto en el art. 6.2 de la Ley 7/1996. Este doble planteamiento es rechazado por el Letrado del Parlamento de Navarra. En cuanto a la interferencia en la autoorganizacin del Tribunal de Defensa de la Competencia dicha representacin seala, simplemente, que el hecho de que el legislador foral haya conc

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