Reforma a Carabineros de Chile

Sergio Arenas Benavides (*)

Resumen: Es urgente una reforma a Carabineros. Una policía con un pecado original

(creada por una dictadura en 1927), con una formación y disciplina militar impensables en

un país democrático habida cuenta que es la única policía que tenemos (no contemos

Investigaciones), que concentra demasiadas funciones que no son propias de lo que

corresponde a un cuerpo de seguridad. Deberíamos imitar la experiencia de otros países y

dividir la institución en: a) una guardia civil o gendarmería a cargo de la vigilancia de

fronteras y costas; b) una policía nacional que se encargue de la seguridad en carreteras,

parques nacionales, zonas rurales y sus similares; c) policías urbanas a cargo de las

municipalidades que dirijan el tránsito urbano y el cumplimiento de la ley en ciudades y

pueblos; y d) una policía judicial que ejecute las órdenes de los tribunales. Por cierto,

también hay que hacer reformas en cuanto a la formación de nuestros policías, terminando

con la distinción entre oficiales y no oficiales.

Abstract: It is urgent a reform for Carabineros de Chile, the Chilean police. A policeman

with an original sin (created by a dictatorship in 1927), with training and military

discipline unexpected for a democratic country given that it is the only police we have (but

Investigaciones de Chile), which concentrates too many features that are not characteristic

of corresponds to a security body. We should emulate the experience of other countries and

dividing the institution: a) a “civil guard” or gendarmerie in charge of surveillance of

borders and coasts, b) a “national police” that is responsible for safety on roads, national

parks, rural and other similar labours, c) an “urban policemen” in charge of

municipalities that address urban traffic and law enforcement in cities and towns, and d) a

“judicial police” to carry out the orders of the courts. By the way, we have to make reforms

in the training of our police, ending the distinction between official and unofficial.

Introducción

En el último tiempo hemos conocido de graves acusaciones contra el actuar de la policía

uniformada chilena, los Carabineros. Acusaciones que no se reducen sólo a la forma de

enfrentar los actos y desórdenes públicos, sino al trato que han dado a varios detenidos

lesionando no sólo su integridad física y sicológica sino también su dignidad y honra1. Y

(*)

Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile (2012). 1 Véase:

- “Carabineros anuncia sanciones contra efectivos acusados de "tratos vejatorios" contra estudiantes

de Rancagua”, La Tercera (29-8-2012): http://www.latercera.com/noticia/nacional/2012/08/680-

480655-9-carabineros-anuncia-sanciones-contra-efectivos-acusados-de-tratos-vejatorios.shtml

- Saffirio, René. ¿Quién frena a la policía? Blogs de Radio Cooperativa:

esto, que pudiera ser un problema reciente merced a los últimos movimientos estudiantiles,

ha sido una crítica constante al menos durante este siglo. Tal pareciera que no son casos

aislados o esporádicos, sino un comportamiento más frecuente de lo que parece. Lo

increíble del caso es que Carabineros sigue teniendo un apoyo bastante alto de la población,

la misma que apoya los últimos movimientos sociales2. Esto no debe entenderse como una

contradicción, sino como resultado de la incidencia que tiene la institución policial en la

vida de las personas, no sólo en cuanto a los desmanes propios de las protestas sino también

en varios otros aspectos muy distintos de la realidad social.

Partiendo de la base que el Estado de Derecho necesita de instituciones que permitan el

efectivo cumplimiento del ordenamiento jurídico, y que entre éstas debe contarse la policía

como ente vigilante del orden callejero y prevención de delitos3, es que no puede pensarse

que Carabineros sea un enemigo de la población. Al contrario, es un organismo

absolutamente necesario, sin el cual no podríamos tener tranquilidad en nuestro quehacer

diario.

Dicho esto, la tesis a desarrollar en esta columna es que Carabineros necesita una reforma

profunda para que pueda adquirir el estándar de una policía acorde a lo que se exige para

los países democráticos. Primero tenemos que identificar los problemas que subyacen a esta

institución, para luego estudiar las posibles medidas a adoptar.

I. Diagnóstico

Quizá la raíz más profunda del problema está en el momento originario de la institución. En

efecto, el “pecado original” de Carabineros es haber sido creado por una dictadura, en

específico el primer gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931), que se caracterizó

por su comportamiento autoritario y que terminó abruptamente dando inicio a un bienio de

http://blogs.cooperativa.cl/opinion/politica/20120828083357/%C2%BFquien-frena-a-la-policia/ 2 “Expertos explican por qué Carabineros es la institución más confiable para los chilenos”,

emol.com (31-8-2012): http://www.emol.com/noticias/nacional/2012/08/31/558429/expertos-

explican-porque-carabineros-es-la-institucion-mas-confiable-para-los-chilenos.html 3 Delgado, Víctor. "Policía, Derechos Humanos y Libertades Individuales". Revista Instituto

Interamericano de Derechos Humanos vol. 17 (1993), p. 88:

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/17/dtr/dtr4.pdf

inestabilidad institucional4. Carabineros nació en abril de 1927 a partir de la fusión de las

policías municipales y fiscales en un solo cuerpo centralizado5. Esto, que podría ser una

nimiedad para algunos, es algo que marca necesariamente el actuar de este cuerpo policial.

Basta al efecto compararlo con la otra policía, la de Investigaciones, que surgió en 1934

(segundo gobierno de Arturo Alessandri) y no tiene el aura negativa que tiene Carabineros.

Otro problema, derivado del anterior, es en cuanto a su formación y ordenamiento, que son

militarizados6. Históricamente en Chile la policía ha tenido un carácter militarizado, aunque

conviviendo con guardias o cuerpos policiales más “civiles”7. Se ha señalado que este

carácter militar le ha permitido a la policía chilena ser menos proclive a la corrupción que

ha sido un mal endémico de otros países del continente8, además de evitar una posible

disgregación del cuerpo policial. Sin embargo, Carabineros sigue el mismo modelo que se

aplica en el Ejército, el modelo prusiano9, pensado para una monarquía absoluta y

autoritaria pero no para un país que se dice democrático. Así, Carabineros se organiza en

oficiales (formados en la Escuela de Carabineros10

), suboficiales (formados en la Escuela

4 Véase “Carlos Ibáñez del Campo: polémica y figura”, capítulo de “Chile y Latinoamérica en el

siglo XX”:

http://es.wikibooks.org/wiki/Chile_y_Latinoamérica_en_el_siglo_XX/Carlos_Ibáñez_del_Campo:_

polémica_y_figura 5 “1927, el año de Carabineros de Chile”, folleto del Museo de Carabineros:

http://www.museocarabineros.cl/fasciculos/fasciculo6.pdf 6 Artículo 1° de la Ley 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros: “Carabineros de Chile es

una Institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar

eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública

interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la

Constitución y la ley”. 7 Véase Maldonado, Carlos: "Militarización de la policía: una tendencia histórica chilena" (1996):

http://www.memoriachilenaparaciegos.cl/archivos2/pdfs/MC0018154.pdf 8 Véase para el particular:

- Orces, Diana. “Victimización por corrupción por la policía”. Revista de Ciencia Política U.

Católica de Chile, vol. 28 N° 3 (2008), pp. 203-208:

http://www7.uc.cl/icp/revista/pdf/rev283/10_vol_28_3.pdf (especialmente ver gráfico de la pág.

204, donde aparece Chile como el país con el menor índice de corrupción policial)

- Salas, Alejandro. “Corrupción policial: ¿realismo mágico en América Latina?” blog Transparencia

Internacional en español (4-8-2011): http://blog.transparency.org/2011/08/04/corrupcion-policial/ 9 Sobre el particular, véase Silva, Juan Domingo. “La Prusianización del Ejército de Chile, la

primera modernización”:

http://www.archivochile.com/Poder_Dominante/ffaa_y_orden/Sobre/PDffaasobre0026.pdf 10

Sitio web: www.escuelacarabineros.cl

de Suboficiales11

) y carabineros rasos (formados en la Escuela de Formación12

), en ese

orden de jerarquía y sin posibilidad de ascender sino dentro del orden. Esta forma de

organización reproduce también los defectos propios de la disciplina militar, amén de otras

limitaciones como la imposibilidad de derechos sindicales y su no deliberancia en los

asuntos públicos (art. 2 LOC Carabineros). Asimismo, pese a la reforma del año 2011, en la

que Carabineros es puesto bajo la dependencia operativas del Ministerio del Interior (ley

20.502), sus miembros están todavía bajo la jurisdicción de la Justicia Militar (art. 6 del

Código de Justicia Militar13

). Si bien la idea de una policía militar no es exclusiva de Chile

(tenemos el ejemplo de la Guardia Civil española o la Guardia Nacional en los EE.UU.), en

otros países al menos hay paralelamente una policía no militar que se dedica a las labores

de orden público urbano.

También debemos considerar como uno de los puntos a tratar la excesiva concentración de

funciones que tiene Carabineros. Al ser la única policía existente en el país, si exceptuamos

a Investigaciones que tiene funciones más específicas, debe cumplir una serie de labores

muy diversas, que a veces escapan al concepto de “policía”. Así, Carabineros debe

ocuparse de la seguridad vial tanto en sectores urbanos como rurales, del orden público en

ambos sectores, la persecución y captura de delincuentes, servir de guardia nacional en

algunos casos (sobretodo catástrofes), de guardia costera, de policía judicial, de vigilancia

de menores, de cuerpo de rescate, de control fronterizo, de control forestal, de auxilio a los

desvalidos, funciones educativas, inclusive misiones de paz en otros países14

, y en caso de

guerra sumarse a las fuerzas armadas para combatir al enemigo. Anteriormente tenía más

funciones, incluso de orden civil, tales como otorgar el certificado de residencia, servir de

receptores judiciales, recibir las notificaciones de cambio de domicilio, entre otros15

. Para

el año 2008 tenía más de 40 mil funcionarios y representaba cerca del 85% del total de la

11

Sitio web: http://www.esucar.cl/ 12

Sitio web: www.esfocar.cl 13

Modificado por la ley 20.477, que sacó de esta jurisdicción los casos en que se involucren civiles

y menores de edad. 14

Manual de Doctrina de Carabineros, pags. 49-51, 59-60:

http://deptocom.carabineros.cl/manual_doctrina/manual_doctrina.pdf 15

Derogadas algunas de éstas por la ley 20.227.

policía nacional16

. Esta mezcolanza de tareas, si bien no pareciera agobiar a los integrantes

de la policía, sí es un punto en contra a la hora de la eficiencia de sus labores, y genera la

contradicción sentimental que tiene la población17

. Asimismo, se critica que esta cercanía

entre esta policía y el pueblo tenga el riesgo de ser usada indebidamente por los poderes

políticos con el peligro de socavamiento de la democracia (un “aparato ideológico del

estado” diría Althusser)18

.

Por último, un defecto importante se refiere a la hora de la formación que tienen nuestros

policías. De partida, por la diferencia notoria que hay entre las diferentes escuelas en cuanto

a la variedad y calidad de la enseñanza impartida. Basta darse una vuelta por los sitios web

de las respectivas escuelas para advertir que, por ejemplo, el nivel de formación de los

oficiales es equivalente a una carrera profesional, mientras que los otros están más cerca de

la formación técnica superior19

. Esto, sumando a lo ya señalado antes, afecta negativamente

la relación que tiene la policía chilena con la población en general y particular.

II. Propuestas

Vistos los problemas que adolece la institución, nos queda claro que se requieren profundas

reformas. Estas modificaciones no se deben hacer porque sí, sino que deben responder a

una orientación fundamental, que dado lo señalado en este artículo, es convertir a la policía

uniformada de Chile en un cuerpo de seguridad acorde a las exigencias propias de un

Estado democrático de Derecho.

16

Tudela, Patricio. “La evaluación de la labor policial preventiva: La evaluación de la labor policial

preventiva” Fundación Paz Ciudadana (2011), página 6:

http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/chile/evaluaciones/laborpolicial.pdf 17

“Expertos explican…” op. cit. Rescato la frase de Pablo Huneeus: “Yo creo que el apoyo puede ir

decreciendo en la medida en que está todo revuelto, en que las funciones tradicionales de

Carabineros son sobrepasadas en imagen por su rol de guardia nacional. Incluso sugeriría un

uniforme distinto, así como uno distingue a los de Tránsito por una piocha, tiene que ser una

distinción total”. 18

Véase Urbina, Wilfredo. "Aproximación histórica al rol político de Carabineros de Chile". blog

Estudios Históricos (2010): http://www.estudioshistoricos.cl/blog/aproximacion-historica-al-rol-

politico-de-carabineros-de-chile 19

La formación de un oficial de Carabineros dura 8 semestres, mientras que la de un policía raso es

de apenas dos. No he podido averiguar cuánto es la de un suboficial, aunque estimo un promedio de

4 a 6 semestres.

Así las cosas, las reformas que necesita nuestra policía deben, en primer lugar, eliminar el

carácter militar que posee actualmente la policía. Luego, proceder a la división de sus

funciones en órganos distintos con una visión y misión particular para cada uno. También,

reformar la formación de los policías con miras a eliminar la categorización rígida actual y

adoptar métodos de ascenso más igualitarios. Vamos a echar un vistazo a cada propuesta.

1.- Eliminar el carácter militar de Carabineros

Como dijimos anteriormente, el modelo militarizado de Carabineros no se aviene bien con

la idea de país democrático que tiene o aspira a tener Chile. Este modelo sólo acentúa los

otros defectos que se le achacan a la institución, amén de servir como ejemplo de un

sistema de jerarquías y verticalidades que, adoptado inconscientemente por la sociedad,

acentúan su carácter oligárquico y de tendencia al abuso de poder.

Es por eso que, como primera medida, se debe terminar con el carácter militar de

Carabineros y acercarla a un modelo más “civil” de conformación e integración. Esto no

significa que se deba terminar con las relaciones jerárquicas, pero éstas no deben basarse en

la rígida verticalidad de mando donde las órdenes no se discuten, sino en una relación más

“diagonal”, donde el subordinado tenga mayor participación en cuanto a elaborar la

estrategia de seguridad, el superior no esté solo a la hora de tomar decisiones, etc. Como

primera medida, debe sacarse a la policía (o las policías, como se verá más adelante) de la

jurisdicción militar y someterla al conocimiento y juzgamiento de los tribunales de fuero

común.

Esta eliminación de lo militar significaría, también, que los Carabineros puedan conformar

sindicatos, o en su defecto asociaciones que defiendan el interés de los policías ante la

jefatura. En algunos países existen sindicatos, como Argentina (Federación Argentina de

Sindicatos Policiales20

) o España (Confederación Española de Policías21

), con ciertas

limitaciones, como la prohibición de huelga o de militancia en partidos políticos.

20

Sitio web: http://www.fasipp.org.ar/ 21

Sitio web: http://www.cepolicia.com/

Sé que esta pérdida del carácter militar puede asustar a alguien, habida cuenta de que pueda

atribuir a ese carácter el prestigio de la institución, aunque creo que es menos por esto que

por una política de seriedad institucional que se echa en falta en varios vecinos, que

involucra colaboración con la comunidad y con las distintas instancias públicas. Labores

que, por cierto, no guardan relación con la forma en que se organiza la policía sino con la

comunión de intereses entre Estado y sociedad. También asusta que esto sea la puerta de

entrada a la corrupción, pero hay casos, como los de muchas policías latinoamericanas, en

que la militarización no ha sido traba para la entrada de ese flagelo, y al revés, son muchas

más las policías no militares cuyo nivel de corrupción es bajo o inexistente.

2.- Dividir sus funciones en varios órganos

Luego de haber hecho la conversión de nuestra policía en un cuerpo más acorde con la

sociedad civil y democrática, hay que solucionar el tema de la concentración de funciones.

Y ante esto, lo más correcto sería dividirla en varios órganos independientes. La fusión de

las policías fiscales (encargadas del orden urbano) con el Cuerpo de Carabineros (dedicadas

al orden rural y fronterizo) se da en un contexto de trasformaciones sociales que exigían

una intervención más decidida del poder político. Se quiso así tener una policía disciplinada

y fuerte pero con capacidad de acercarse a la gente22

. No obstante, el país de 1927 no es el

del siglo XXI, donde hallamos a un Chile más desarrollado y por tanto con mayor número y

tamaño de problemas, y un solo órgano encargado de tantas tareas, por muy grande que éste

sea y por muy entusiastas que sean sus integrantes, no es suficiente para abarcarlas todas

sin perder eficiencia.

Así, se propone en este artículo crear las siguientes policías y órganos, que serán los

continuadores legales de Carabineros:

a) una Guardia Nacional23

, que se ocupe de la vigilancia en fronteras, puertos, aduanas,

aeropuertos y legaciones diplomáticas. También, participar en misiones de paz cuando el

país se comprometa a ello. Es lo que existe actualmente en España con la Guardia Civil y

22

"Historia de Carabineros", blog Centros Chilenos en el Exterior:

http://centroschilenos.blogia.com/2008/042702-historia-de-carabineros-de-chile.php. 23

Que podría llamarse así o conservar el nombre de Carabineros de Chile.

Argentina con su Gendarmería. La diferencia con éstas es que este cuerpo no tendrá un

carácter militar, sino uno más acorde a lo civil, con algunas variaciones propias por su

condición de cuerpos armados24

.

b) una Policía Nacional que se ocupe de controlar el tránsito en autopistas, carreteras y en

sectores rurales, así como de la prevención de los delitos más graves tanto en lo urbano

como en lo rural. Para el ejercicio de su labor deberá contar con unidades especializadas en

narcotráfico, terrorismo, operativos especiales, entre otros. En casos calificados podrá

colaborar y ser auxiliada por la Guardia Nacional o las policías locales. Esta policía estará

bajo la dependencia del Ministerio del Interior y de la justicia ordinaria, sin perjuicio de lo

cual debería, en aras de la descentralización del país, tener coordinación con los Gobiernos

Regionales, al estilo de la Policía Nacional de España.

c) Policías Locales bajo la dependencia de tránsito urbano, que se encargarán de la

seguridad en las calles y centros urbanos (ciudades y pueblos), el control del tránsito en

éstos, el cumplimiento de las ordenanzas municipales, el control en materia de alcoholes,

aseo y ornato, y la prevención de aquellos delitos que no estén asignados a la Policía

Nacional. En cuanto a su dependencia, debieran estarlo en principio bajo la égida de las

Municipalidades. Sin embargo, habida cuenta de las disparidades en cuanto a presupuesto o

infraestructura que hay entre las distintas corporaciones edilicias, habrá casos que deberán

pasarse a los Gobiernos Regionales o a instancias en que se mancomunen municipios.

d) Y una Policía Judicial, que estará encargada de cumplir y hacer cumplir las órdenes

emanadas de los tribunales de justicia, además del traslado de los detenidos y presos ante

aquéllos, además de la vigilancia y seguridad de los recintos en que funcionen los órganos

judiciales, labores que actualmente se reparten entre Carabineros, Investigaciones y

Gendarmería. Estará bajo la dirección funcional del Poder Judicial y orgánicamente

dependerá del Ministerio de Justicia.

24

Debo hacer una confesión. Creo que la alternativa de dividir Carabineros es poco compatible con

la eliminación de su carácter militar, y deberían ser propuestas alternativas una de la otra.

3.- Reformas a la formación de los futuros policías

Junto a las reformas ya mencionadas, es necesario hacer una transformación en cuanto a la

generación y educación de los policías. Hasta ahora, el modelo prusiano adaptado a

Carabineros no es sino espejo y ejemplo de un orden tradicional y estamentario más propio

del Antiguo Régimen que del Estado Liberal como el que pretende ser el chileno.

Por lo tanto, proponemos que el método de instrucción policial sea reemplazado por un

sistema en que se promueva un orden igualitario de ingreso y ascenso de los funcionarios

policiales. Por cierto, dejamos de lado el ingreso y promoción de aquellos profesionales y

otros funcionarios anexos, que deben tener su sistema propio.

Así, las escuelas matrices de la Policía Nacional, Policía Judicial y policías locales dejarán

de estar divididas y serán un solo proceso cada una. Todos los aspirantes entrarán en un

régimen único, es decir, entrarán para ser policías rasos. Pasado un tiempo (más o menos un

año) servirán para labores de seguridad y tránsito mientras se forman en cursos de

perfeccionamiento para trabajos más complejos. Cuando el policía cumpla esos cursos

podrá aspirar al grado de suboficial, el cual le habilitará para dirigir a los policías rasos y a

los suboficiales de menor rango, mientras continúa formándose para aspirar al grado de

oficial. Luego de esto, y tras los exámenes correspondientes, podrá ser nombrado oficial y

ascender según méritos laborales y académicos. Un sistema de formación continua, que

promueva el perfeccionamiento tanto en general como en particular de los cuerpos

policiales. Es el sistema que tienen, por ejemplo, la Policía Nacional de España25

y nuestra

Policía de Investigaciones26

.

En cuanto a la Guardia Nacional, dada sus características especiales debería mantenerse, en

parte, el sistema actual de Carabineros en cuanto exista una Escuela de Gendarmes para

formar a los guardas de menor rango y jefes de cuartel, y una Escuela Superior para la

formación de los oficiales que atenderán materias de mayor complejidad o los jefes de

zona. Sin embargo, a la Escuela Superior sólo se permitirá el ingreso de los guardas

nacionales ya titulados para su perfeccionamiento y ascenso.

25

http://www.policia.es/org_central/division_forma_perfe/inicio.html 26

Escuela de Investigaciones Policiales: http://www.escipol.cl/

Conclusión

En este trabajo hemos pretendido hacer lo que muchos han intuido y reclamado pero no han

expresado en forma reflexiva, que es evaluar el actual sistema que rige a Carabineros, y que

las críticas actuales a su obrar no son sino una consecuencia de ese sistema. Por eso, es que

hemos propuesto que la policía nuestra, a fin de adecuarse a estándares democráticos, sea

reformada en aras de una mayor efectividad en su labor. Porque una cosa es criticar que

nuestros policías no respeten la integridad y dignidad de las personas al realizar su labor de

orden y seguridad, y otra es convertirlos en un objeto de odio e ira, con graves

consecuencias para la convivencia de nuestra sociedad.

BIBLIOGRAFÍA

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http://deptocom.carabineros.cl/manual_doctrina/manual_doctrina.pdf

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(2006): http://es.wikibooks.org/wiki/Chile_y_Latinoamérica_en_el_siglo_XX

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http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/17/dtr/dtr4.pdf

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(1996). Memoria Chilena (edición para ciegos):

v. http://www.memoriachilenaparaciegos.cl/archivos2/pdfs/MC0018154.pdf

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Católica de Chile, vol. 28 N° 3 (2008), pp. 203-208:

http://www7.uc.cl/icp/revista/pdf/rev283/10_vol_28_3.pdf

vii. SALAS, Alejandro. Corrupción policial: ¿realismo mágico en América Latina? Blog

Transparencia Internacional en español (4-8-2011):

http://blog.transparency.org/2011/08/04/corrupcion-policial/

viii. SILVA, Juan Domingo. La Prusianización del Ejército de Chile, la primera

modernización. Archivo Chile-Centro de Estudios Miguel Enríquez (s/f):

http://www.archivochile.com/Poder_Dominante/ffaa_y_orden/Sobre/PDffaasobre0026.pdf

ix. TUDELA, Patricio. La evaluación de la labor policial preventiva: La evaluación de la

labor policial preventiva. Fundación Paz Ciudadana (2011):

http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/chile/evaluaciones/laborpolicial.pdf

x. URBINA, Wilfredo. Aproximación histórica al rol político de Carabineros de Chile. blog

Estudios Históricos (2010): http://www.estudioshistoricos.cl/blog/aproximacion-historica-

al-rol-politico-de-carabineros-de-chile