Redes institucionales,normas, organizaciones,estructuras y estrategias depolítica de desarrollo rural

Contenido

Presentación

Una aproximación alconcepto de red

Redes, territorio ycultura

Características de lasredes

Las redes en eldesarrollo, ejecución ydiálogo de políticas

Redes, alianzas, pactosy cadenasagroproductivas

Algunos pasos hacia lacreación de un escenariode integración

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura • Desarrollo Rural Sostenible • Nº`8 • 2005

Guillermo Solarte LindoVicepresidente de la Corporación Latinoamericana Misión Rural

Presentación

El territorio —y su expresión más humana, la territorialidad— es una red derelaciones culturales, políticas, económicas y sociales, así como el conjuntode instituciones, entidades y normas que participan activamente en laconstrucción social y política de la gobernabilidad. Lo político institucionalno es solo un reflejo de cada territorio, sino también un proceso permanentede creación de instituciones dirigidas — entre otras cosas — a solucionar losproblemas de la sociedad.

La institucionalidad de un territorio está en estrecha relación con los nivelesnacionales o internacionales que la condicionan e influyen de formapermanente. Esa relación estrecha entre lo que cada territorio construye y lasinfluencias que recibe es una característica del mundo actual imposible dedesconocer. Las tensiones producidas por el intercambio, los distintosintereses, las diferentes visiones políticas y culturales hacen del territorio unespacio donde la gestión del conflicto se vuelve estratégica.

En ese marco general, la pobreza, el déficit de empleo, la mala calidad o bajacobertura de la educación son problemas que requieren ser solucionados porla vía político institucional.

Un elemento central en ese marco de referencia es la promoción delempoderamiento de las comunidades rurales y el desarrollo de su autonomíay liderazgo, para que se conviertan en las protagonistas de su propio cambio.

2 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Este proceso de empoderamiento es una necesidadde inclusión de las comunidades en la construcciónde su propio desarrollo, desalentando así la ideageneralizada del asistencialismo. En esta Sinopsis sedestaca la necesidad de replantear los esquemasinstitucionales en los que están construidas laspolíticas orientadas al sector rural. El documentodesarrolla la opción de las redes, como mecanismosde coordinación y articulación, así como escenariosde construcción de cohesión territorial.

Una aproximación al concepto de red

El concepto de red, como metáfora de lo social ocomo expresión que sintetiza con precisión lasdinámicas y formas de organización social, cultural,política o económica, apareció hace ya un tiempolargo. Sin embargo, es el surgimiento de Internet loque promueve hasta el límite el uso del término, parareferirse a las relaciones o la comunicación entreinstituciones, ciudadanos, comunidades o naciones.

La metáfora de red se corresponde con éxito con unasociedad de la información y de la comunicación, endonde Internet tiene ya forma de una realidad futura.La imagen de estar todos conectados se asimila aestar comunicados. Reducidas las distancias,aumentada la velocidad de comunicación, ampliadoel dominio del pensamiento tecnológico, la realidadno podía ser mirada con los mismos paradigmas de lallamada sociedad industrial. En síntesis, la sociedadindustrial ha dado paso a la sociedad de lainformación, un acontecimiento tecnológico quecrea sentido y obliga a pensar continuamente, nosolo en su importancia, sino también en su poder.Un poder que ordena y condicionacomportamientos, un poder que obliga a su usopermanente y establece una dependencia difícil deeludir. Un dominio que extiende su influencia cadavez mayor al trabajo y a otros órdenes de la vida.

La metáfora ha servido también para interpretar oexplicar las nuevas realidades políticas. Manuel Castells(2000) introduce el término de Estado red y desde allíse ha podido ver con otros ojos lo que antes se veíacon cierta desconfianza: el Estado como sinónimo de

burocracias fosilizadas en los trámites y procesosadministrativos. La globalización empuja a pensar elproblema del Estado desde una óptica diferente. Dehecho, los Estados actuales tendrán que pensarse ya nosolo para lo que fueron sus misiones tradicionales;como afirma Castells: “Los Estados-nación continúansiendo elementos importantes de solidaridad social-regional y de cohesión político-cultural. Pero nadietiene la exclusiva, ni la legitimidad, en este mundo deresponsabilidades descentralizadas y compartidas. Y loesencial, a partir de ese momento, es cómo se negociay se gestiona sin perderse en una maraña burocrática.”

El Estado central desaparece, antes que por losefectos de una revolución, por las dinámicas propiascreadas e impulsadas en el capitalismo tecnológico.Es así como el ámbito de la política ha sidopermeado, ya no solo por el lenguaje de la red, sinoque también la realidad política es vista a la luz denuevas formas de hacer política; o si se prefiere, derealidades fuertemente interdependientes que no sonsusceptibles de ser miradas con la lupa de la teoríapolítica clásica.

Lo que se quiere destacar en este texto es la urgenciade incorporar una visión más flexible, ya no solo delEstado, sino también de las formas de organizaciónpolítica que es necesario construir en este mundo dela globalización tecnológica. El concepto de redayuda a avanzar en ese sentido, pero habría queadvertir que es un concepto asimismo flexible y enpermanente mutación.

Redes, territorio y cultura

Ahora bien, si en el plano de la teoría política y delEstado el concepto de red abre espacios, es en elplano de lo territorial en donde mejor se puede versu utilidad. El territorio es trama de relacionespolíticas, económicas, sociales, culturales y ecológicasy esa trama es una inmensa y dinámica red derelaciones, edificada sobre una historia territorial quees imposible desconocer.

La dinámica propia de las redes y sus flujoseconómicos o productivos, así como los intercambiosque se producen desde la cultura, muestran que loterritorial es un continuo vital que no tiene límites

Redes institucionales, normas, organizaciones, estructuras y estrategias de política de desarrollo rural 3

rígidos y que está en permanente cambio. La redesque atraviesan un territorio y los flujos que lo surcanson también resultado de una experiencia históricade ocupación, de permanente intervención; en ellosse puede observar la manera como cada territorio seintegra a una nación, una región o al planeta.

¿Se podría hablar de un proceso tecnológico deconstrucción de territorios sin límites? ¿Se podríaentender esto como el impacto político de latecnología? ¿Se asoma en el horizonte, quizás de cienaños, la idea de un solo territorio inundado deinfinitos imaginarios, lenguas y etnias? ¿Respondenlos procesos de integración actuales a esta dinámicatecnológica?

Destacar el papel fundamental de la tecnología enesta visión territorial es mirar con atención que elterritorio está atravesado, o si se prefiere enredado,por infinidad de dispositivos que rompen límites opotencian intercambios, relaciones o dependencias.Visto en forma gráfica: los gasoductos, las redestelefónicas, los oleoductos, la autorrutas hacen partede ese mundo tecnológico que invade y dinamiza unterritorio.

Vale la pena destacar que este fenómeno no esnuevo. Lo novedoso es la intensidad y la velocidado en palabras de Saskia Sassen (2004) —refiriéndosea los impactos de las nuevas tecnologías de lainformación en la economía— “lo que ha cambiadoes la intensidad, la complejidad el alcance global deestas redes y la facilidad con la cual significativasporciones de las economías son desmaterializadas,digitalizadas …”

La realidad actual muestra una tendencia en losprocesos de integración de bloques: prevalecetodavía la idea de unión de Estados nacionales queprimero se integran a la luz de sus intereseseconómicos; después viene el reconocimiento de quelo que los une también tiene que ver con lastradiciones, la historia, la cultura y por supuesto lageopolítica.

Se entiende que la cultura es un hecho territorial o sise quiere ir más lejos, el resultado de la ocupación deun territorio. Pero ¿que sería entonces laterritorialidad desde la perspectiva cultural? Sepuede entender como un proceso de creación de

identidad; es decir, los habitantes encuentran en ellarastros o huellas que les permiten creerse parte deuna historia común y en ese sentido comparten conlos demás una forma de vida, un lenguaje, unastradiciones. También se puede entenderla como unproceso de creación de institucionalidad, que facilitaa los habitantes de un territorio la convivencia y elejercicio de la ciudadanía. Ciudadanos e institucionestienen sentido en tanto se organizan en redes quefacilitan la interacción. El tipo de organización enred siempre ha estado presente en la historia.

Las redes pueden entenderse como relaciones entreindividuos, entre organizaciones, entre institucionesy su carácter depende en gran medida de lospropósitos que tienen. En ese sentido las redeseconómicas son en esencia intercambio o flujos deproductos, información, dinero y su propósitotendría prioritariamente como horizonte loeconómico. Los conceptos que orientan estas redesson los de rentabilidad, productividad ycompetitividad. Han sido denominadas comocadenas, pero la metáfora de la cadena parecerestringir la capacidad o fuerza que tiene para actuarsobre órbitas o esferas distintas a lo estrictamenteeconómico. Es decir, los flujos de producción oinformación de una actividad económica .tienen unaestructura que se asemeja a la red. Transitamosentonces de una visión de cadenas productivas, a unade redes productivas.

Características de las redes

El concepto de red tiene validez en este momentode la historia, dada su capacidad de abrir el horizontea un sistema de relaciones sin límite, que seestructuran en dinámicas no solo económicas sinotambién sociales, políticas, culturales y ambientales.

Algunos fenómenos sobre el origen de las redes sonesenciales para comprender su sentido:

Son parte de esa realidad cultural heredada;antes que estructuras son relaciones y suhistoria.

No son creadas como artificio; las redes existenen todos los territorios ocupados por el ser

4 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

humano. Una de las características del territoriosería la de ser constructor permanente de redesque le permiten o faciliten ampliar el horizontede su acción.

Las redes se desarrollan en tanto las relacionespolíticas, económicas, sociales, culturales seamplían; es decir, están sujetas a dinámicas deintercambio.

Los límites de las redes no son estáticos; seamplían o contraen según sean las dinámicas ylas relaciones.

Las redes tienen una serie de características:

Flexibilidad: son formas colectivas de acción quepermiten continuos ajustes y que pueden llegar aadaptarse a cambios políticos externos, sean estosconsecuencia de decisiones políticas o fenómenoseconómicos. Su flexibilidad les facilita trabajar desdela autorregulación. También en su flexibilidadpueden encontrarse las razones para la adaptación aescenarios diferentes y .desconocidos. Una red essinónimo de apertura y de límites que se expanden ocontraen, según sea la realidad de la que hacen parte.

Pluralidad: son escenarios en donde se reconoce laimportancia de compartir visiones dentro de unmarco de pluralidad. Las ideas, objetivos ypropósitos pueden variar, pero los principios secomparten. Un miembro de una red puede llegar atener distintos planes, pero su permanencia en la redpuede llegar a depender del respeto a los principiosbásicos. Sin embargo, las redes tienen una inmensavariedad de intereses, que hacen que no seanasimilables unas a otras. Así como existen redes desolidaridad, de científicos, también existen redes demafiosos o delincuentes.

Diversidad: las redes pueden caracterizarse por serespacios en donde lo diverso tiene acogida. Serdistintos es una cualidad que hace de las redesespacios atractivos de interacción para formasdistintas e intereses similares.

Adaptabilidad: desde una dinámica de expansión-contracción, las redes son espacios abiertos en dondeestos conceptos hacen parte de su esencia. En esta

dinámica las redes se hacen adaptables a diferentescircunstancias.

Ilimitadas: son escenarios de difícil delimitación; notienen límites físicos o temporales de fácilidentificación. Para muchos son inconmensurables ysu potencial está dado en tanto estructura con unamplísimo margen de maniobra

Las redes en el desarrollo, ejecución y diálogo de políticas

Las redes son también un mecanismo deregeneración de las democracias y por este caminoson un excelente dispositivo de inclusión, degeneración de compromisos y de territorio, dediálogo de políticas, así como de definición deopciones y estrategias para la inversión pública yprivada. Desde esta perspectiva no debe perderse devista la concepción de la pobreza como un déficit dela democracia; ni tampoco la de la política comoaquello que hace posible lo deseable. Mucho menosque el Estado de Derecho es un Estado garante delos derechos del ciudadano y de la justicia.

Pero ¿desde qué perspectiva el concepto de red sirvepara el propósito buscado?

Se deben destacar algunos aspectos:

La fuerza del conjunto de instituciones porencima de los roles individuales.

La capacidad de generar sinergias eficaces.

El carácter político-institucional de problema.

La transnacionalización del problema y de lasposibles soluciones.

Estos elementos son claves de solución de losproblemas de pobreza, en la medida en que cambientanto la visión como la utilización de las tecnologíasde la información y la información, siempre que estassean vistas .más allá de la conectividad sin propósitoso fines específicos. La utilización de estas tecnologíasen la solución de problemas sociales apenas se

Redes institucionales, normas, organizaciones, estructuras y estrategias de política de desarrollo rural 5

vislumbra en nuestros países. Algunos ejemplos de suaplicación, que permitirían hacer un Estado máseficiente, incluyen:

La aplicación de la tecnología al gobiernoelectrónico, disminuyendo costos y mejorandola atención.

El mejoramiento de la comunicación entregobiernos regionales, nacionales y locales.

El acercamiento de las entidades del Estado a lasexperiencias e información de otros países.

La posibilidad de apoyar con ellas lo que se hallamado diálogo de políticas.

Es un hecho que mejorar la capacidad decomunicación produce mayores beneficios a lassociedades y facilita así su integración al circuitode políticas y desarrollo de programas,especialmente de aquellos pensados comoestratégicos para una Nación. Una fuerte inversiónde recursos en TICs supondrá una buena inversiónen mejorar la eficacia de las políticas y desde estaperspectiva un aporte a la solución de losproblemas. De la misma manera, es necesarioasumir estas inversiones como tecnologíasdirigidas a mejorar la competitividad y laproductividad, fuentes de bienestar de unaeconomía territorial bien administrada.

Un Estado en red requiere entonces de inversionesen este sentido, tanto .como de inversiones paramejorar las capacidades de las instituciones yagencias destinadas a trabajar en la solución de lapobreza. Es recomendable pensar no solo enmejorar las capacidades de los habitantes de unterritorio; también es urgente pensar en mejorar lascapacidades de las instituciones. Solo así es posiblemejorar la eficacia de programas sociales. Lacreación de una red institucional dirigida a afrontarel problema de la pobreza pasa entonces porfuertes programas de alfabetización informática enlos niveles locales de todos aquellos que haganparte de la misma.

Deben producirse normas que orienten eldesarrollo de la comunicación como eje de una

estrategia de reducción de la pobreza. Valorareste punto significa acercar las TICs a aplicacionesútiles y herramientas de transformacióninstitucional. Esto obliga a pensar en lautilización de las mismas como fuentes deinformación; o en su divulgación como capacidadinstitucional instalada para enfrentar los desafíosde la globalización, mejorar el intercambio yacercar el Estado al ciudadano.

Un ámbito de atención a la reducción de la pobrezaes el de las agencias internacionales cuyo escenario deoperación es la sociedad rural, la agricultura y lamejora de la calidad de vida. Existe en nuestrocontinente una gran cantidad de organismos oagencias que realizan esfuerzos en ese sentido. Sinembargo, los esfuerzos realizados no alcanzan elimpacto deseado y gran parte de esto parece debersea la falta de coordinación.

Las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM)podrán cumplirse en la medida en que seproduzca una mejor comunicación entre lasdistintas agencias y de estas con los Estados y laciudadanía. Un punto crucial de las soluciones esya no solo la disponibilidad de recursos, sinotambién la pertinencia territorial de lasestrategias y la articulación de las intervenciones.La articulación institucional no es un asunto deinterés de cada agencia, sino que podríaentenderse como una estrategia que se adecua ala realidad actual y que ofrece los dispositivospara hacerlo.

La realidad del problema, su dimensión, así comola evolución de la política obligaría a revisar lainstitucionalidad internacional o regional quetrabaja en pro de la reducción de la pobreza. Unarevisión que tendría más que ver con laoperación, con las acciones, que con la estructurao los objetivos. Una red inter-agencial en dondese desarrollen acuerdos o pactos de operación.Instituciones cercanas a los problemas y a losbeneficiarios. Una red inter-agencial en donde lareducción de la pobreza tome forma de proyectoterritorial y que se constituya en un mecanismode apoyo real, tanto en recursos como enacciones, para el cumplimiento de MDM en elplano hemisférico.

6 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Redes, alianzas, pactos y cadenasagroproductivas

La agricultura y sus instituciones han sufridomúltiples cambios en los últimos 20 años. Laagricultura ha dejado de ser simplemente el sectorprimario, para convertirse en un sector complejo quese entrelaza con la industria, en un sistemaagroindustrial de cadenas, conocido como cadenasagroalimentarias. Estas cadenas comprenden todo elproceso que va desde la producción agrícola hasta elconsumidor final. Existen, además, una serie deactores que giran en torno a las cadenas y queproveen todo tipo de productos y servicios que lasirven de una u otra manera y que hacen parte deaquello que conforma el territorio.

La relación de las cadenas agroalimentarias con elterritorio va más allá de lo estrictamenteeconómico. Puede entenderse que la cadena tieneo puede llegar a tener un escenario favorable parasu desarrollo en la medida que su relación con lasotras dimensiones del territorio sean favorables. Laarmonía territorial y el desarrollo de pactosterritoriales van en pro de mejorar estas relaciones.Es así como una política educativa que oriente susesfuerzos a cualificar la mano de obra o a actualizara sus ciudadanos, beneficia de forma directa a losparticipantes en una cadena. También favorece lacadena el desarrollo de una tecnología de lainformación y comunicación que sea empujada porel gobierno como estrategia de modernización.Estos ejemplos subrayan la importancia de mirarcon atención la forma como una cadena, en suinteracción con el territorio, amplía su horizonte alo multidimensional.

El concepto de red, tal como se ha propuesto, debepermitir entrelazar las cadenas agroproductivas contodos aquellos actores que de una u otra manerainfluyen o interactúan en un territorio paracontribuir con el desarrollo del mismo. Esto puedeconseguirse a través de alianzas que integren a losdistintos actores de la red, entre los cuales seencuentran las cadenas agroproductivas, perotambién las instituciones, las organizaciones sociales,las empresas.

En un escenario que trasciende la acciónsectorializada, tanto el papel de las entidades como elde las empresas u organizaciones debería orientarse amejorar su capacidad y eficacia territorial. Estoimplica:

Una visión del territorio construidacolectivamente y que incorpore todos losintereses y reconozca aquellos aspectos quegeneran identidad y posibilidades de desarrollosostenible.

Un cambio en el rol de las instituciones. Esnecesario un tránsito hacia instituciones concapacidad de liderazgo territorial ydinamizadoras de alianzas y pactos territoriales.Tanto Ministerios como entidades del Estadolocales deberían incorporar en sus agendas lacreación de pactos territoriales. Ir de la cadenaa la red es un horizonte de trabajoinstitucional.

Un desarrollo institucional pensado como red ycon funciones específicas de liderazgo en esesentido. Los ministerios deben asumir elliderazgo de procesos cuya responsabilidadcorresponde al Estado (por ejemplo, en unprograma o política de reducción de la pobrezaen la sociedad rural el papel de líder debe serasumido por el ministerio, no como ejecutorsino como líder del mismo). Es paradójico queexistiendo entidades del sector se creenorganismos paralelos para el desarrollo deacciones en el territorio.

Las instituciones (e.g. ministerios, agencias delEstado) deben ampliar la visión de loeconómico. Se tendrá que transitar del uso de latierra como capital o activo productivo a lacomprensión y gestión del territorio comodinámica social, cultural, política, ambiental.Esto significa reconocer la complejidad ytrabajar en escenarios de fuerte raigambreglobal.

Es urgente una política y recursos dirigidos adisminuir la brecha digital ente lo urbano ylo rural. Esto exige de una institucionalidad

Redes institucionales, normas, organizaciones, estructuras y estrategias de política de desarrollo rural 7

que adecue el escenario y el discurso a larealidad de las TICs.

Las instituciones deben recuperar sulegitimidad. Es decir, la capacidad para orientary ejecutar políticas desde el reconocimiento delos distintos actores. Esto implica: pactosanticorrupción, transparencia total en lasacciones, formación en capacidades para lagestión y el liderazgo.

Creación de alianzas estratégicasinteragenciales para enfrentar el reto de lasMDM. Desde las instituciones rurales debensurgir propuestas de compromisos yresponsabilidades para afrontar esas metas. Encada país, en cada territorio, la responsabilidadno puede diluirse solo en políticasmacroeconómicas. La pobreza, el hambre y sussecuelas deben ser atacadas directamente.

Algunos pasos hacia la creación de un escenario de integración

El desarrollo exitoso de una estrategia de reducciónde la pobreza a nivel de los distintos Estados escomplejo y requiere de esfuerzos en todos los nivelesy dimensiones. Sobre esto se han hecho esfuerzosque si bien no han sido del todo eficaces, sí han sidofavorables en algunos países o territorios. Se hadiscutido y se acepta casi mayoritariamente que elcrecimiento económico es meta impostergable parala solución sostenible de problema. Se afirma y esasimismo indiscutible que una mejor distribución dela riqueza será meta que no puede ignorarse en esamisma vía. Una mayor responsabilidad de los paísesricos frente a la pobreza y un compromisoeconómico de estos es también realidad innegable.También es imposible deslindar la solución a laexistencia de regímenes políticos democráticos quegaranticen la inclusión de todos y todas a laconstrucción de sociedad.

La complejidad de las soluciones no puede significarinmovilismo así como la urgencia no tiene quesignificar voluntarismo, populismo, paternalismo o

egoísmo institucional. Es necesaria la accióncolectiva y la coordinación de esfuerzos. También esurgente que la ciudadanía vea como ejemplar laacción institucional. Instituciones activas yejemplares serán un paso adelante para reducir lapobreza.

El trabajo para reducir la pobreza desde lo políticoinstitucional tiene en su desafío tres horizontes:

Pactar la articulación de esfuerzos, políticas yactores en los distintos niveles territoriales. Estosignifica diálogo en la planeación y en laejecución; pero también diálogo de políticas,unidad de metas, visiones compartidas. ElEstado como red.

Pactar la coordinación de esfuerzos del Estadoen el nivel territorial. Es decir, privilegiar losmecanismos que propician la cooperación y lainclusión de todos. Aquellos mecanismos quegeneran sinergias positivas o saldos pedagógicos.También mecanismos como la cooperación local,que crean grupos de liderazgo colectivo, capacesde conducir el proceso de desarrollo desde lolocal. Mecanismos que favorecen la construccióndesde abajo. La ciudadanía como red.

Pactar la intervención de los organismosinternacionales que actúan sobre un territorio.Es urgente disminuir el egoísmo institucional detodos aquellos organismos, entidades, agenciasque trabajan en el mismo sentido pero condistintos horizontes. La dispersión de esfuerzossignifica, entre otras cosas, dispersión derecursos, duplicación de esfuerzos,desinstitucionalizacion de procesos etc.

Referencias

Castels, Manuel. 2000. The Information Age.Economy, Society and Culture. Volume 1. The Rise ofthe Network Society. (Segunda edición). Malden,USA: Blackwell Publishers.

Sassen, Saskia. 2004. Contra geografías. Madrid:Editorial Traficantes de Sueños.

Desarrollo Rural SostenibleApdo. Postal 55-2200, Coronado, Costa Rica

Teléfono: (506) 216-0222 / Fax: (506) 216-0233Correo electrónico: desrural@infoagro.net Dirección web: www.iica.int/desrural

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura60 años promoviendo la prosperidad de las comunidades rurales

El IICA es un organismo del Sistema Interamericano especializado en agricultura y desarrollo rural.

Tiene como misión institucional “apoyar a los Estados Miembros en su búsqueda del progreso y la prosperidad en el hemisferio, mediante la modernización del sector rural, la promoción de la seguridad alimentaria y el desarrollo de un sector agropecuario competitivo, tecnológicamente preparado, ambientalmente administrado y socialmente equitativo para los pueblos de América”.