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Recursos naturales en UNASUR Situacin y tendencias para una agenda
de desarrollo regional
Recursos naturales en UNASUR Situacin y tendencias para una agenda
de desarrollo regional
Este documento fue preparado por Hugo Altomonte, Director de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); Jean Acquatella, Andrs Arroyo y Andrei Jouravlev, Oficiales de Asuntos Econmicos de la Unidad de Recursos Naturales y Energa; y Jeannette Lard y Ren Salgado, Asistentes de Investigacin de la Unidad de Servicios de Infraestructura y de la Unidad de Recursos Naturales y Energa, respectivamente. Se agradecen los comentarios y observaciones de Mnica Bruckmann de la Secretara General de Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
LC/L.3627 Mayo de 2013
Naciones Unidas Impreso en Santiago de Chile
2013-72
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NDICE
Pgina
Prlogo ............................................................................................................................................ 7
Palabras introductorias..................................................................................................................... 11
Introduccin .......................................................................................................................................... 13
Captulo I
EL SECTOR MINERO EN LOS PASES DE LA UNASUR: TENDENCIAS Y EVOLUCIN RECIENTE ............................................................................................................... 21
A. El importante papel de los pases de la UNASUR en la produccin mundial
de minerales ....................................................................................................................................... 21
B. Evolucin del precio internacional de los metales y de las exportaciones de
minerales a nivel regional ........................................................................................................ 21
C. Tendencias de la inversin en exploracin minera .................................................................. 26
D. La creciente contribucin de los pases de la UNASUR a las reservas
mineras mundiales ................................................................................................................... 28
E. La prospectiva para la inversin minera apunta a un gran dinamismo .................................... 29
F. Participacin estatal en la renta econmica del sector minero durante el ltimo
ciclo de precios ........................................................................................................................ 31
Captulo II
EL SECTOR DE LOS HIDROCARBUROS EN LOS PASES DE LA UNASUR:
TENDENCIAS Y EVOLUCIN RECIENTE ..................................................................................... 35
A. Petrleo y gas natural: exploracin y produccin .................................................................... 35
B. Reservas, produccin, consumo e indicadores de tendencia .................................................... 35
1. Amrica del Sur en el contexto mundial ........................................................................... 35
2. Reservas............................................................................................................................. 39
3. Produccin y consumo ...................................................................................................... 44
C. Comercio de hidrocarburos...................................................................................................... 47
D. Inversin .................................................................................................................................. 50
E. Principales tendencias observadas: produccin, consumo y reservas ...................................... 55
F. Marco contractual, renta econmica e ingresos fiscales .......................................................... 55
G. Participacin estatal en la renta econmica del sector de los hidrocarburos
durante el ltimo ciclo de precios ............................................................................................ 62
Captulo III
POLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO DEL AGUA POTABLE Y LA HIDROELECTRICIDAD EN LA UNASUR ............................................................................. 65
Introduccin .......................................................................................................................................... 65
A. Prestacin eficiente, equitativa y sostenible de los servicios de agua potable
y saneamiento .......................................................................................................................... 67
1. Contribucin de los servicios de agua potable y saneamiento al desarrollo
econmico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental .............................................. 69
2. Polticas pblicas para la eficiencia, equidad y sostenibilidad de los servicios ................ 71
4
B. Desarrollo sustentable de la hidroelectricidad (interfase entre agua y energa) ....................... 79
1. Panorama actual de la generacin hidroelctrica en la UNASUR .................................... 79
2. Sostenibilidad de la hidroenerga ...................................................................................... 81
3. Propuesta para la insercin sostenible de la hidroelectricidad .......................................... 85
Captulo IV
CONCLUSIONES E IMPLICACIONES DE POLTICA ................................................................... 89
A. Respuesta del sector minero al ciclo de precios ....................................................................... 89 B. Respuesta del sector de los hidrocarburos ante el ciclo de precios .......................................... 90
C. El desarrollo sostenible de los recursos hdricos ..................................................................... 91
Bibliografa ........................................................................................................................................... 95
Anexo.................................................................................................................................................... 103
Cuadros Cuadro I.1 Amrica Latina y el Caribe: participacin de la produccin minera
en el total mundial, 1990-2012 .................................................................................... 22
Cuadro I.2 Indicadores y aporte fiscal del sector minero en pases seleccionados,
1990-2009 ................................................................................................................... 33 Cuadro I.3 Participacin estatal en la renta econmica estimada del sector minero
y en los ingresos fiscales totales en pases seleccionados, 1990-2003 y 2004-2009 .............................................................................................. 34
Cuadro II.1 Amrica Latina y el Caribe: abundancia de petrleo y gas natural ............................. 43
Cuadro II.2 Amrica Latina y el Caribe: relacin entre la produccin y el consumo
de petrleo y gas natural, 1995-2011 .......................................................................... 47
Cuadro II.3 Amrica Latina (pases seleccionados): planes de inversiones
en el futuro, hasta 2017 ............................................................................................... 53
Cuadro II.4 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): sistemas fiscales para
las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, 2011 ........................ 57
Cuadro II.5 Amrica Latina (pases seleccionados): indicadores y aporte fiscal
del sector de los hidrocarburos, 1990-2009................................................................. 62
Grficos Grfico I.1 Evolucin de los precios internacionales del cobre, el plomo
y el zinc, 1965-2012 .................................................................................................... 23
Grfico I.2 Amrica Latina y el Caribe y mundo: participacin de las exportaciones
de minerales en las exportaciones totales, 1962-2009................................................. 24
Grfico I.3 Amrica Latina y el Caribe y grandes pases exportadores de minerales:
evolucin de las exportaciones de minerales en etapa primaria, 1962-2010............... 25
Grfico I.4 Amrica Latina y el Caribe y grandes pases exportadores de
minerales: evolucin de las exportaciones de minerales en etapa de manufactura, 1962-2010 ......................................................................................... 25
Grfico I.5 Amrica Latina y el Caribe: evolucin de las exportaciones de
minerales primarios y manufacturas de minerales, 1962-2010 ................................... 26
Grfico I.6 Distribucin de los presupuestos mundiales de exploracin minera,
2003 y 2010 ................................................................................................................. 27 Grfico I.7 Amrica Latina: presupuestos mundiales de exploracin minera destinados
a la regin y total mundial, 2003-2010 ........................................................................ 27
5
Grfico I.8 Amrica Latina y el Caribe: principales destinos de exploracin minera, 2010 ............................................................................................ 28
Grfico I.9 Amrica Latina y el Caribe: principales reservas minerales, 2000 y 2010 ................. 29
Grfico I.10 Cartera de proyectos de inversin minera por regiones, 2000 y 2010 ........................ 30
Grfico I.11 Distribucin de las inversiones mineras entre los diez principales
pases destinatarios, 2000 y 2010 ................................................................................ 30
Grfico II.1 Amrica del Sur: participacin en los sectores del petrleo
y el gas natural, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2011 ......................................................... 36
Grfico II.2 Amrica del Sur y el mundo: evolucin de las reservas, la produccin
y el consumo de petrleo y gas natural ante el crecimiento econmico y la evolucin de los precios ..................................................................... 37
Grfico II.3 Amrica Latina y el Caribe y el mundo: evolucin de precios, costos
actividades de la industria de hidrocarburos, 2000-2011 ......................................... 38y
Grfico II.4 Amrica Latina (pases seleccionados): reservas de petrleo
y gas natural, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2011 ............................................................. 40
Grfico II.5 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): evolucin quinquenal
del ndice de reemplazo de reservas de petrleo y gas natural, 2001-2010 ................. 42
Grfico II.6 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): relacin entre
reservas y produccin de petrleo y gas natural .......................................................... 44
Grfico II.7 Amrica Latina (pases seleccionados): produccin de petrleo
y gas natural, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2011 ............................................................. 45
Grfico II.8 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): relacin entre
produccin y consumo, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2011 ............................................. 48
Grfico II.9 Amrica Latina (pases seleccionados): saldo comercial de hidrocarburos
y relacin entre produccin y consumo, 2000, 2005 y 2011 ....................................... 49
Grfico II.10 Amrica Latina (pases seleccionados): inversin extranjera y estatal
en hidrocarburos, 1996-2011....................................................................................... 52
Grfico III.1 UNASUR: participacin de los hidrocarburos en la oferta total
de energa primaria, 1970-2011 .................................................................................. 80
Grfico III.2 UNASUR y mundo: matriz energtica, 2010 .............................................................. 81
Grfico A.1 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): evolucin quinquenal
de las reservas, la produccin y el consumo de petrleo y gas natural, 1991-2010 ............................................................................................. 103
Grfico A.2 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): actividades de perforacin
y evolucin de los precios del gas natural, 2000-2010 ................................................ 104
Grfico A.3 Amrica Latina (pases seleccionados): actividades de perforacin y
evolucin de los precios del petrleo, segn tipo de crudo, 2000-2010 ...................... 105
Grfico A.4 Amrica Latina y el Caribe y el mundo: evolucin quinquenal de la
proporcin de hidrocarburos en la matriz de consumo energtico primario ............... 106
Grfico A.5 Amrica del Sur (pases seleccionados): consumo de petrleo
y gas natural, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2011 ............................................................. 107
Grfico A.6 Amrica Latina y el mundo: saldo comercial de gas natural,
2005, 2010 y 2011 ....................................................................................................... 108
Recuadro Recuadro III.1 Derecho humano al agua potable y saneamiento...................................................... 67
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PRLOGO
El debate sobre la dotacin y el aprovechamiento sostenible y ms equitativo de los recursos naturales es una prioridad de la agenda de las polticas pblicas de los pases de Amrica Latina en general y de los pases miembros de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) en particular. Los pases de Sudamrica poseen una de las mayores reservas minerales del planeta: un 65% de las reservas mundiales de litio, un 42% de plata, un 38% de cobre, un 33% de estao, un 21% de hierro, un 18% de bauxita y un 14% de nquel. Se estima que el potencial minero es an mayor ya que la informacin geolgica disponible es parcial. Tambin son importantes sus reservas petroleras, sobre todo tras la certificacin de los crudos extra pesados de la Faja del Orinoco en la Repblica Bolivariana de Venezuela. La regin posee adems alrededor de un 30% del total de los recursos hdricos renovables del mundo, lo que corresponde a ms del 70% del agua del continente americano.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha elaborado este trabajo a solicitud de la Secretara General de la UNASUR en el marco del convenio de cooperacin suscrito en marzo de 2012.
Los dos organismos, dentro de sus lneas de trabajo, asignan a la gobernanza de los recursos naturales un papel central, entendiendo por ella el conjunto de polticas soberanas de los pases sobre la propiedad de los recursos naturales y su apropiacin, as como la distribucin de las ganancias de productividad derivadas de su explotacin. Este documento espera brindar informacin til para que los pases extiendan su contribucin a un desarrollo ms inclusivo y logren apuntalar la agenda de la igualdad.
En esta publicacin se precisan los diferentes instrumentos jurdicos y econmicos de que disponen los Estados para apropiarse y distribuir las rentas derivadas de la explotacin de los recursos naturales relacionados con la minera, los recursos hdricos y los hidrocarburos. Entre esos instrumentos se cuentan: legislacin y regulacin particular; planificacin y formulacin de polticas sectoriales y regmenes de participacin pblico-privada en la inversin y el desarrollo; creacin de institucionalidad especfica a los objetivos regulatorios, de fiscalizacin y distribucin de las rentas de recursos naturales entre niveles de gobierno; participacin directa en el desarrollo de los recursos a travs de empresas pblicas; gestin pblica y mecanismos de resolucin de los conflictos socioambientales en sectores extractivos; creacin de fondos pblicos de ahorro e inversin de destino (dirigidos a inversin en educacin, innovacin y desarrollo, entre otros) y fondos de estabilizacin macrofiscal, as como apoyo al manejo macroeconmico anticclico frente a los ciclos en el precio internacional de los recursos naturales exportados.
Amrica Latina y el Caribe enfrenta retos y tensiones en relacin con el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Entre otros, debe lograr mayor progresividad en la participacin del Estado en las rentas extraordinarias por explotacin minera particularmente dada la persistencia del actual ciclo de auge y preservar el dinamismo de la inversin en ese sector, as como en el de los hidrocarburos y las exportaciones agrcolas. Las naciones de nuestra Patria Grande deben dar cuenta de los ajustes en la poltica tributaria aplicada a los distintos sectores para aumentar su progresividad, y buscar una mayor coordinacin entre ellas para evitar la competencia fiscal que acta en sentido contrario. Por ltimo, tambin se deben manejar los dilemas de economa poltica, implcitos en la distribucin e inversin pblica de las rentas de recursos naturales entre grupos sociales y distintas escalas de gobierno.
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No obstante lo anterior, es posible destacar dos temas en los que se debe centrar la atencin de las polticas pblicas de los pases de la regin:
1. El desarrollo de mecanismos que aseguren una inversin eficiente de las rentas extraordinarias de recursos naturales en esta poca de precios altos, a travs de la creacin de fondos que permitan contrarrestar la futura volatilidad de precios o bien impulsar inversiones pblicas en educacin, salud, infraestructura e innovacin y desarrollo tecnolgico que a la postre puedan reemplazar los activos extrados;
2. El mejoramiento de la gestin pblica de los conflictos socioambientales que surgen en el desarrollo de los sectores de explotacin de recursos naturales.
Sudmerica es exportadora neta de minerales e hidrocarburos y posee una importante dotacin de recursos hdricos para la explotacin de la hidroenerga como fuente de energa limpia y sostenible. Sin embargo, para aprovechar sus ventajas comparativas en el futuro, los Estados deben retomar su papel proactivo y articular con el conjunto de los actores sociales los objetivos de una poltica energtica sostenible y equitativa.
Construida con odo atento a las demandas, aprehensiones y necesidades ciudadanas, esta poltica debera establecer metas de acceso a la energa en los sectores econmicos y grupos sociales que hoy no la tienen. As, se deberan definir en cada caso las fuentes deseables y posibles de abastecimiento, segn la disponibilidad de los recursos y la consideracin estratgica del contexto econmico, social y ambiental.
El diseo de polticas de acceso a la energa en calidad y cantidad, y con precios acordes a los niveles de ingreso deber conducir a la discusin respecto de la incorporacin de subsidios tanto para facilitar el acceso como para adquirir equipamiento moderno y eficiente a fin de disminuir el gasto energtico total de las familias y contribuir a la mitigacin del cambio climtico.
En el sector de los hidrocarburos se plantea el desafo de encontrar un equilibrio entre los intereses pblicos y privados que permita realizar las inversiones necesarias para garantizar el suministro al mercado interno y el mantenimiento de la posicin exportadora regional. Se requiere de innovaciones institucionales, regulatorias y contractuales, que respondan a la multiplicidad de factores de orden estructural y coyuntural que afectan el mercado petrolero actual, manteniendo siempre en el horizonte el inters colectivo, la soberana y los aportes con los que esta industria ha de contribuir en la provisin de bienes y servicios pblicos en las naciones donde opera.
Los pases de la UNASUR tienen la oportunidad de priorizar el sector de agua potable y saneamiento tanto en trminos de su financiamiento como en las polticas pblicas orientadas a la eficiencia con miras a disminuir la pobreza y la indigencia, y fomentar el desarrollo econmico y la inclusin social. Las mejoras alcanzadas en este sector tambin representarn nuevas oportunidades para las industrias agropecuarias orientadas a la exportacin y el turismo, as como para la proteccin del medio ambiente.
El sector de agua potable y saneamiento requiere un compromiso efectivo y de largo plazo tanto en materia de financiamiento como en lo referido a la construccin de instituciones slidas y estables. El agua tiene un valor econmico que debe ser internalizado en las decisiones de sus usuarios para generar conciencia de su esencialidad y escasez. En ese proceso los Estados deben idear mecanismos de subsidio focalizados que permitan a los usuarios pobres poder satisfacer sus necesidades bsicas y promover positivamente el cumplimiento del derecho humano al agua.
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La escala de los prestadores es un tema relevante en el abaratamiento de costos en el sector de agua potable y saneamiento. Una buena decisin en el mbito de las economas de escala redundar en menores precios para los usuarios.
En el rea de los recursos naturales, la UNASUR se plantea la necesidad de trabajar en torno de la capacidad del sector para adaptarse al cambio climtico y al aumento de los costos de la energa.
Es indispensable abrir un proceso de debate sobre los desafos que enfrentan los pases exportadores de recursos naturales en la regin con relacin a las polticas pblicas, la institucionalidad y la regulacin en la apropiacin y el uso efectivo de las rentas. Estos desafos involucran, entre otras funciones de gobierno, aspectos regulatorios, fiscales y de manejo macroeconmico, planificacin estratgica, formulacin e implementacin de polticas pblicas, y gestin de conflictos socioambientales. Para enfrentarlos y lograr maximizar su beneficio social es preciso fomentar la innovacin institucional y fortalecer la capacidad de gestin pblica.
Desde la perspectiva de la CEPAL, la UNASUR es el foro apropiado para analizar estos temas y para compartir polticas y experiencias exitosas o lecciones aprendidas. Tambin es el espacio para construir la institucionalidad que se precisa para satisfacer la necesidad urgente de establecer mecanismos de medicin e informacin y contar con datos propios, precisos, robustos, comparables, consistentes, pertinentes y oportunos. En este sentido, otro desafo no menor es la escasa disponibilidad de la informacin sobre reservas certificadas de recursos no renovables, por lo que un esfuerzo adicional de los pases de la UNASUR pudiera ser la creacin de un organismo subregional basado en las actuales instituciones nacionales de geologa minera o entidades similares para la certificacin de las reservas y los prospectos de exploracin, particularmente de recursos mineros.
La informacin es la fuente fundamental para la adopcin de decisiones polticas y regulatorias. Ella permite la adopcin de indicadores de gestin destinados a medir el desempeo de los prestadores, evaluar su eficiencia y detectar mejores prcticas, entre otros.
Todo el avance que se logre en el aprovechamiento sostenible y equitativo de los recursos naturales ser un aporte fundamental para los desafos que debern enfrentar los pases de Amrica Latina y el Caribe en su agenda para el desarrollo, entre los que destaca el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Ms an lo ser para avanzar en el cambio estructural para la igualdad. Esto incluye el aumento de la productividad con innovacin, el empleo con derechos y la proteccin de recursos tan estratgicos como la minera, el agua y la energa.
Ofrecemos estas reflexiones a los pases miembros de la UNASUR como una contribucin a los necesarios debates que impone la esperanzadora construccin de la integracin sudamericana, vehculo indispensable para superar con sentido de urgencia la desigualdad que aqueja a nuestra regin.
Lo hacemos con la conviccin de que es urgente apostar por transformaciones que cambien en direccin del bienestar y las condiciones de desarrollo de nuestra regin, reconociendo la centralidad de las variables de sosteniblilidad e igualdad como fundamento de reflexin y accin. Esto requerir que cada pas construya su propio equilibrio entre Estado, mercado y sociedad que sirva de fundamento para un pacto poltico y fiscal. No hay modelos ni recetas nicas pero contar con una estructura y una carga tributaria ms progresiva y distributiva permitir, sin duda, fortalecer el rol del Estado y la poltica pblica con miras a garantizar umbrales de bienestar.
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En el horizonte estratgico de largo plazo, igualdad, crecimiento econmico y sostenibilidad ambiental deben ir de la mano, apoyarse mutuamente y reforzarse en una dialctica virtuosa.
Por eso proponemos valorar y aprovechar mejor el acervo de recursos naturales con el fin de orientar sus ganancias hacia un crecimiento con menos heterogeneidad estructural, ms desarrollo productivo y mayor industrializacin, que cierre brechas y tenga la igualdad en el centro.
Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
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PALABRAS INTRODUCTORIAS
En el marco de una colaboracin creciente entre la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Secretara General de la Unin solicit la elaboracin del presente informe titulado Recursos Naturales en UNASUR: Situacin y tendencias para una agenda de desarrollo regional.
Agradecemos el esfuerzo de CEPAL por el excelente trabajo realizado en la organizacin y produccin de informacin de gran relevancia sobre la dimensin e importancia de los recursos naturales en Amrica del Sur, particularmente en relacin a los hidrocarburos, minerales metlicos y recursos hdricos. Este documento ser de gran utilidad para la elaboracin de polticas orientadas al mejor aprovechamiento de este enorme potencial para el desarrollo integral de la regin.
Ciertamente, este informe abre toda una agenda de estudio e investigacin que debe profundizarse y ampliarse en la bsqueda de una poltica comn que permita no solo enfrentar los desafos, sino aprovechar esta gigantesca riqueza que aloja nuestra regin. El xito de un proyecto de las dimensiones de UNASUR depende de la capacidad para unir las fortalezas de sus integrantes, y no hay duda alguna de que la mayor de todas ellas est en la referida magnitud de recursos naturales y potencial humano que detenta esta gran nacin. Adems de ello, es necesario resaltar que somos una regin donde histricamente ha predominado la paz y cada vez ms se desarrolla la conciencia de los pueblos por la unidad.
No debe extraar que en un proceso como este surjan diversas visiones y enfoques, pero la tarea consiste precisamente en encontrar los aspectos de mayor coincidencia que permitan avanzar en la construccin de una estrategia comn.
Evidentemente, las opiniones y propuestas de polticas vertidas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan la posicin de UNASUR. Ser necesario iniciar un amplio proceso de discusin y debate en todas las instancias de la Unin para avanzar en la construccin de consensos y en la formulacin de polticas comunes para el mejor aprovechamiento y gestin de los recursos naturales alojados en este subcontinente.
Al Rodrguez Araque Secretario General de UNASUR
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INTRODUCCIN
A. GOBERNANZA DE LOS SECTORES DE RECURSOS NATURALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE1
A partir del ao 2003, el valor de las exportaciones de los sectores primarios en Amrica Latina y el Caribe ha experimentado un auge indito debido al alza de los precios internacionales de los metales, el crudo y otros productos bsicos, que alcanzaron mximos histricos en 2007. El perodo de auge de la demanda internacional de los bienes primarios (minerales, hidrocarburos, soja y otros productos bsicos agrcolas) ha sido fundamental en la mejora del desempeo macroeconmico y de la posicin fiscal de los pases exportadores de la regin desde 2003.
Durante la coyuntura de 2009-2010 provocada por la crisis financiera mundial, Amrica Latina y el Caribe demostr los beneficios de contar con la capacidad de aplicar polticas anticclicas que evitaron el impacto de la crisis internacional, sobre la base de la gestin de los ahorros fiscales obtenidos durante el auge de precios previo a 2008. Existe una amplia literatura relacionada con el manejo macroeconmico de los flujos de rentas extraordinarias por explotacin de recursos naturales para evitar sus efectos negativos en el tipo de cambio y el resto del aparato productivo, la llamada enfermedad holandesa. En ella se enfatiza la importancia de institucionalizar el empleo de fondos de estabilizacin, fondos de inversin, reglas macrofiscales y acumulacin de reservas, entre otros mecanismos de ahorro, para atenuar los efectos nocivos de la apreciacin cambiaria sobre el resto de la economa en los perodos de auge como el actual, y acumular la holgura fiscal necesaria para mitigar el impacto en los perodos de precios bajos.
En lo que se refiere a la explotacin de recursos no renovables, la literatura econmica enfatiza el imperativo de largo plazo que enfrentan los pases de convertir este capital natural no renovable en otras formas de capital perdurable (por ejemplo, capital humano, infraestructura productiva y otras) que puedan sostener el ingreso nacional y el proceso de desarrollo ms all del ciclo de vida de los recursos. Histricamente, los pases de Amrica Latina y el Caribe han tenido dificultades para traducir los perodos de bonanza exportadora de sus recursos naturales (en minera, hidrocarburos y agroindustria) en procesos de desarrollo econmico de largo plazo, con niveles de crecimiento estables que permitieran reducir drsticamente la pobreza y elevar el ingreso per cpita.
A corto y mediano plazo, los pases de la regin enfrentan nuevamente el reto de captar e invertir eficientemente las rentas extraordinarias del actual ciclo de precios para lograr sus metas de desarrollo sostenible e inclusivo. Dicho desafo exige construir los consensos polticos para que los Estados puedan canalizar la inversin de estas rentas efectivamente hacia inversiones en capital humano, innovacin, desarrollo tecnolgico e infraestructura productiva, y otras inversiones de largo plazo, resistiendo las presiones polticas de consumir los recursos extraordinarios en el presente.
La gobernanza de los recursos naturales comprende el conjunto de polticas soberanas de los pases sobre la propiedad, apropiacin y distribucin de los recursos naturales, para maximizar su contribucin al desarrollo con criterios de sustentabilidad. Indudablemente, esto comprende un conjunto amplio de desafos de poltica y capacidad de gestin pblica. Un tema pendiente en la regin es revisar y
Los recursos naturales a los que se refiere el presente documento son: minerales, hidrocarburos y recursos hdricos. No se cubren otros recursos naturales como dotacin de suelos o tierra, recursos forestales, recursos pesqueros, biodiversidad y patrimonio gentico, entre otros.
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fortalecer la institucionalidad, los marcos regulatorios y los instrumentos que permitan maximizar la contribucin de los sectores de recursos naturales al desarrollo regional. Esto incluye el manejo de las rentas pblicas derivadas de la explotacin de estos recursos, que recibe el Estado a travs del rgimen tributario, y su distribucin entre distintos actores y niveles de gobierno; es preciso crear mecanismos que permitan asegurar la inversin eficiente de estas rentas para sentar las bases de un proceso de desarrollo sostenible.
Los Estados cuentan con varios instrumentos para incidir en los sectores de recursos naturales, entre ellos:
i) legislacin y regulacin especfica; ii) planificacin y formulacin de polticas sectoriales, regmenes tributarios especficos,
regmenes de concesiones y de participacin pblico-privada en la inversin y el desarrollo de los recursos naturales;
iii) creacin de institucionalidad especfica para los objetivos regulatorios, de fiscalizacin y distribucin de los ingresos pblicos derivados de la explotacin de recursos naturales entre los distintos niveles de gobierno;
iv) participacin directa del Estado en el desarrollo de los recursos por medio de empresas pblicas, asociaciones y contratos;
v) gestin pblica y mecanismos de resolucin de conflictos socioambientales en sectores extractivos;
vi) creacin de fondos pblicos de ahorro e inversin de destino especfico (por ejemplo, dirigidos a educacin, innovacin y desarrollo) y fondos de estabilizacin macrofiscal para apoyar el manejo macroeconmico anticclico frente a las variaciones del precio de internacional de los recursos naturales exportados, y
vii) polticas dirigidas a promover la industrializacin y transformacin productiva de los sectores de recursos naturales a partir de encadenamientos con el resto de la economa e incorporacin de tecnologa.
Atender los desafos que plantea la gobernanza de los sectores de recursos naturales involucra aspectos regulatorios, fiscales y de manejo macroeconmico, planificacin estratgica, formulacin e implementacin de polticas pblicas y gestin de conflictos socioambientales, entre otras funciones de gobierno, que demandan innovacin institucional y fortalecimiento de la capacidad de gestin pblica para aprovechar al mximo el beneficio social de la explotacin de estos recursos.
Si bien se han logrado avances en trminos de asegurar una mayor participacin de los Estados y los gobiernos subnacionales en las rentas derivadas de la explotacin de recursos naturales durante las ltimas dcadas, persisten numerosos desafos, como lograr una organizacin eficiente y contar con la institucionalidad necesaria para maximizar la contribucin de estos sectores al desarrollo2. En cuanto a este ltimo punto, las tareas pendientes son, entre otras:
i) institucionalizar mecanismos para el manejo macroeconmico anticclico frente a la inherente volatilidad de los precios internacionales de los productos bsicos que exporta la regin;
Por ejemplo, con la creacin del Fondo de estabilizacin patrimonial (Heritage and Stabilization Fund), Trinidad y Tabago se convirti en el nico pas que ha institucionalizado un fondo de ahorro de largo plazo, que se alimenta directamente de los ahorros fiscales del sector de hidrocarburos.
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ii) desarrollar mecanismos que aseguren una inversin pblica eficiente de las rentas derivadas de la explotacin de recursos naturales en educacin, salud, infraestructura, innovacin y desarrollo tecnolgico, y su distribucin equitativa entre grupos sociales y niveles de gobierno;
iii) lograr una gestin pblica efectiva de los conflictos socioambientales que inevitablemente surgen durante el desarrollo de los sectores de recursos naturales;
iv) lograr mayor progresividad en la participacin del Estado en las rentas por explotacin de recursos naturales, particularmente en los ciclos de auge de precios que muestran mayor persistencia, como el actual, y
v) preservar el dinamismo de la inversin y mejorar la progresividad en la participacin del Estado, lo que puede implicar ajustes en la poltica tributaria aplicada a estos sectores en perodos de ganancias extraordinarias, as como una mayor coordinacin y armonizacin del tratamiento fiscal entre pases receptores de inversin, para evitar la competencia fiscal que impide el logro de estos objetivos.
B. EL AUGE DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS METALES, EL CRUDO
Y OTRAS MATERIAS PRIMAS EN EL PERODO 2003-2011
El actual auge de los precios internacionales de los metales, el crudo y otros bienes primarios est determinado, entre otros factores, por el sostenido incremento de la demanda mundial de estos bienes a raz del acelerado crecimiento econmico registrado en los pases asiticos en la ltima dcada. En particular, la demanda mundial se ha incrementado debido a la extraordinaria expansin econmica de China desde la dcada de 1990 y se vio reforzada a partir de 2000 por los procesos de crecimiento de la India y otras economas emergentes.
La demanda de hierro, cobre y aluminio, entre otros minerales de exportacin, est asociada al crecimiento de los sectores de la construccin, la infraestructura y la manufactura (que requieren acero, conductores elctricos y metales industriales, entre otros); estos sectores presentaron una rpida expansin en el marco del proceso de aceleracin del desarrollo econmico que han experimentando las grandes economas asiticas. La rapidez del crecimiento econmico de estas economas tambin ha contribuido a impulsar la demanda mundial de petrleo crudo y otros bienes primarios.
La prospectiva econmica de diversos organismos internacionales apunta a que las grandes economas emergentes de Asia continuarn con este proceso a mediano plazo. China tendr tasas de crecimiento ms moderadas y otros pases, como la India e Indonesia, mantendrn o aumentarn su actual ritmo de expansin3. Dada la inercia de los procesos de desarrollo econmico en curso en Asia y otras regiones emergentes, cabe esperar que contine el impulso de la demanda mundial de bienes primarios y, por tanto, se prolongue el actual ciclo favorable de los precios internacionales de los metales, el petrleo y otras exportaciones primarias de la regin a mediano plazo.
El hecho de que el precio de los metales y del crudo se haya mantenido en niveles histricamente altos o haya mostrado una rpida recuperacin tras su correccin a la baja durante la crisis de las hipotecas de alto riesgo de 2008 y 2009 y la crisis de la deuda europea de 2011 demuestra la persistencia del actual auge de precios. En trminos reales, el nivel de precio de los metales y el crudo en el perodo 2009-2011 contina siendo altamente favorable en comparacin con el precio medio de los ltimos 25 aos (vase el grfico 1).
Vanse las proyecciones econmicas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. 3
16
Grfico 1 NDICE DE PRECIOS INTERNACIONALES DE LAS MATERIAS PRIMAS,
ENERO DE 2003 A MAYO DE 2011 (ndice enero de 2003=100)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Ene
May
Sep
Ene
May
Sep Fe
bJu
nO
ctE
neM
ayS
epE
neM
ayS
epE
neM
ayS
epE
neM
ayS
epE
neM
ayS
epE
neM
ay
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Petrleo, gas natural y carbn Metales
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin del Fondo Monetario Internacional.
Desde el punto de vista del Estado, resulta clave asegurar la participacin pblica en el significativo aumento que han registrado las rentas econmicas de los sectores extractivos durante el presente ciclo de precios4, y lograrlo adems sin perjudicar el dinamismo de la inversin que se observa en estos sectores. Este dilema de poltica cobra especial importancia frente a la prospectiva de que el auge de los precios internacionales de los minerales se prolongue en la presente dcada.
C. PARTICIPACIN ESTATAL EN LA RENTA DE
LOS SECTORES EXTRACTIVOS
Los ingresos fiscales provenientes de la explotacin de productos primarios (minera, hidrocarburos y exportaciones agrcolas) se han incrementado en trminos del PIB en todos los pases especializados en estos bienes respecto del trienio 1990-1992 y, en especial, respecto de los primeros aos de la dcada de 2000 (1999-2001), cuando todos los pases analizados registraron valores mnimos en estos ingresos (vase el grfico 2). El comportamiento de los ingresos fiscales tiene su correlato en la evolucin que han tenido los ndices de precios de estos productos durante el mismo perodo (CEPAL, 2012d).
El acelerado crecimiento internacional de los precios de los productos bsicos en la ltima dcada tambin motiv a los gobiernos a fortalecer la tributacin con el objetivo de captar mayores recursos. Por ejemplo, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile y Venezuela (Repblica Bolivariana de) crearon nuevos impuestos sobre la comercializacin de estos productos. La Argentina, aprovechando la mayor rentabilidad relativa que obtuvieron los sectores exportadores de productos naturales a partir de la devaluacin posterior al rgimen de convertibilidad, decidi generar ingresos fiscales por concepto de derechos de exportacin de productos primarios.
En la mayora de los pases, la ley establece que el Estado es el propietario del recurso mineral extrado. 4
17
Grfico 2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): INGRESOS FISCALES
PROVENIENTES DE LOS PRODUCTOS BSICOS, 1990-1992, 1999-2001 Y 2007-2011 a
(En porcentajes del PIB)
0,5
7,9
2,8
0,9
9,8
6,3
17,2
0,0
5,1
0,6 1,2
7,2 6,1
0,2
8,7
3,1
10,1
3,2 2,3
12,9
7,8
1,9
9,4
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador Mxico Per Venezuela (Est. Plur. de) (Rep. Bol. de)
1990-1992 1999-2001 2007-2011
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Las cifras de 2011 son estimaciones. En los datos de Chile no se incluye la tributacin de la minera privada.
En los pases que poseen importantes dotaciones de recursos no renovables (gas, petrleo y minerales) la forma ms directa de apropiacin, por parte de los gobiernos, de los ingresos derivados de la exportacin de productos bsicos y su transformacin en recursos fiscales ha sido mediante su participacin en la explotacin, ya sea por medio de empresas pblicas o mediante la participacin accionaria. Por otra parte, los gobiernos cuentan con diversos mecanismos de apropiacin, como el uso de regalas, habitualmente basadas en la produccin, que permiten asegurar un pago mnimo. En muchos casos se aplica el tradicional impuesto a la renta con alcuotas diferenciales para las empresas dedicadas a la explotacin de estos recursos (CEPAL, 2012d) (vase el cuadro 1).
La magnitud y persistencia del ltimo ciclo de precios de los bienes primarios ha motivado una creciente atencin poltica hacia el grado de progresividad de la participacin de los Estados en las rentas de los sectores exportadores de estos bienes. Se entiende aqu progresividad, en un sentido general, como una participacin estatal proporcionalmente mayor en las rentas extraordinarias generadas por estos sectores durante los ciclos de auge de precios5.
Dentro de esta amplia agenda de gobernanza de los recursos naturales, el presente documento se enfoca exclusivamente a examinar las tendencias recientes en la evolucin de los sectores minero, de hidrocarburos y de recursos hdricos.
Reconociendo la dificultad de operacionalizar el concepto de rentas extraordinarias, se entiende aqu como aquellas ganancias cumulativas producto de los auges de precios internacionales, que claramente superan la tasa de retorno que en la prctica internacional exige la industria para realizar inversiones en proyectos de explotacin de estos sectores.
5
18
Cuadro 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): CARACTERSTICAS DE LOS REGMENES
FISCALES APLICADOS A LOS PRODUCTOS NO RENOVABLES
Pas y producto Regalas (alcuotas) Impuesto sobre la renta (alcuota general)
Otros impuestos sobre los ingresos (alcuotas)
Otros gravmenes Participacin pblica
Argentina (petrleo y minera)
12% a 15%; o 5% para yacimientos marginales (petrleo) 0% a 3% (minera)
Impuesto a las ganancias: 35%
Derechos de exportacin (25%-45%-100% para hidrocarburos y 5% a 10% para minera)
YPF (hidrocarburos)
Impuestos sobre los combustibles lquidos, gas natural, gasoil, gas licuado, naftas y gas natural comprimido
Canon minero
Bolivia (Estado Plurinacional de) (hidrocarburos)
Regalas departamentales: 11%
Regalas nacionales compensatorias: 1%
Regalas nacionales (Tesoro Nacional): 6%
Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE): 25%
Impuesto a las utilidades, beneficiarios del exterior: 12,5% a
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): 32%
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD)
YPFB (hidrocarburos)
Brasil (hidrocarburos)
10% del valor de produccin (puede reducirse hasta el 5%, dependiendo del riesgo geolgico y otros factores)
El impuesto sobre la renta es del 15%, ms un recargo del 10% si los beneficios son superiores a 240.000 reales al ao
Participaciones especiales: 10% a 40%
Impuesto a las utilidades, beneficiarios del exterior: 15%
Contribucin social sobre el beneficio neto: 9%
Contribucin e Intervencin en el Dominio Econmico (CIDE): 10%
Petrobras (hidrocarburos)
(o 25% para pagos a parasos fiscales)
Chile Impuesto sobre los (minera) ingresos de primera
categora: 20%
Impuesto sobre Impuesto especfico CODELCO (cobre) remesas de utilidades sobre la renta del 35% y del 4% operacional de la sobre remesas de actividad minera: tasas intereses progresivas entre el
0,5% y el 14% Para empresas pblicas: impuesto Impuesto a las especial del 40% Fuerzas Armadas (Ley sobre las utilidades Reservada): 10% sobre
el retorno en moneda extranjera por la venta al exterior de la produccin de cobre de CODELCO
Colombia 8% a 25% (petrleo) Impuesto a las Impuesto de transporte Ecopetrol (petrleo y minera) 1% a 12% (minera) sociedades: 25% sobre oleoductos (hidrocarburos)
Impuesto sobre la Renta Impuesto Nacional a la para la Equidad Gasolina y al ACPM (CREE): 9% para 2013-2015 y luego 8% Derechos econmicos de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH)
Ecuador 12,5% a 18,5% (de la Impuesto sobre El Estado se reserva Participacin laboral: el Petroecuador (petrleo) produccin bruta de la renta: 23% el 25% de los Estado recibe el 12% de (hidrocarburos)
petrleo crudo) ingresos brutos del rea del contrato b
las utilidades (destinado a los gobiernos autnomos descentralizados)
19
Cuadro 1 (conclusin)
Impuesto sobre la Otros impuestos ParticipacinPas y producto Regalas (alcuotas) renta (alcuota general) sobre los ingresos Otros gravmenes pblica(alcuotas)
Mxico Impuesto a los Impuesto Derechos sobre Pemex (petrleo y minera) rendimientos petroleros Empresarial a la minera (hidrocarburos)
(PEMEX): 30% Tasa nica (IETU) Derechos sobre(ciertas compaas Impuesto sobre la renta hidrocarbunossubsidiarias): 17,5%(ciertas compaas Impuesto Especial sobre subsidiarias): 30% Produccin y Servicios (IEPS a la gasolina) Impuesto a la Importacin de Mercancas
Per 1% a 12% sobre Impuesto sobre la renta: Dividendos y Impuesto Especial a la (minera) utilidad operativa 30% distribucin de Minera (IEM): 2% a
utilidades: 4,1% 8,4% y Gravamen Especial a la Minera (GEM): 4% a 13,12% (sobre la utilidad operativa)
Trinidad y Tabago 10% sobre ventas en Impuesto sobre las (petrleo) tierra firme y 12,5% utilidades: 50% de las
sobre ventas utilidades provenientes extraterritoriales de la produccin de
petrleo
Impuesto adicional Impuesto adicional Petrotrin sobre ventas de sobre la produccin (hidrocarburos) petrleo crudo (la de petrleo tasa vara con el Impuesto de desempleo: precio del petrleo) 5% de las utilidades Impuesto para el provenientes de la fondo verde: 0,1% produccin de petrleo de los ingresos brutos
Venezuela (Repblica 30% del valor extrado Impuesto sobre la renta Impuesto sobre Precios PDVSA Bolivariana de) (petrleo)
petrolera: 50% Extraordinarios Impuesto a la Extraccin
(hidrocarburos)
Impuesto de Registro de Exportacin
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales de los pases. a El Impuesto adicional del 25% sobre las utilidades extraordinarias (surtax) fue derogado con la Ley de Hidrocarburos 3058 y
sustituido por la participacin de YPFB en los nuevos contratos de operacin. b A partir de la modificacin de la Ley de Hidrocarburos se renegocian los contratos petroleros y se establece una clusula que
estipula que el Estado captura el 100% del eventual incremento del precio del petrleo, por lo que ya no rige el impuesto sobre el ingreso extraordinario.
En los captulos I y II se examinan las tendencias observadas en el sector minero y el sector de hidrocarburos, respectivamente. Para ambos sectores se destacan los principales hechos estilizados en materia de reservas, produccin, consumo e indicadores de tendencias. Para un conjunto de pases mineros de la UNASUR (Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia y Per) se analiza el grado de participacin estatal logrado en la renta econmica de estos sectores durante el ltimo auge de precios (2004-2010), en contraste con el perodo previo (1990-2003). A efectos comparativos, se presentan tambin en los cuadros de datos del captulo I los resultados de otros pases mineros de la regin que no son miembros de la UNASUR, como Mxico y otros pases exportadores de minerales de Centroamrica y el Caribe. En el captulo III se analiza la evolucin del sector de recursos hdricos, en particular, las tendencias observadas en materia de desarrollo hidroelctrico en la regin. A manera de cierre, el captulo IV incluye un contraste entre los comportamientos observados del sector minero y del sector de hidrocarburos, frente al auge de precios de 2004-2010, y presenta algunas implicaciones normativas con miras al futuro. Asimismo, se resaltan las repercusiones de poltica que surgen a partir del anlisis del sector de recursos hdricos presentado en el captulo III.
21
Captulo I
EL SECTOR MINERO EN LOS PASES DE LA UNASUR:
TENDENCIAS Y EVOLUCIN RECIENTE
A. EL IMPORTANTE PAPEL DE LOS PASES DE LA UNASUR
EN LA PRODUCCIN MUNDIAL DE MINERALES
Trece pases de Amrica Latina ocupan una posicin dentro de los 15 mayores productores del mundo. Con respecto a los pases de la UNASUR, Chile se convirti a partir de 1982 en el mayor productor mundial de cobre, dejando en segundo lugar a los Estados Unidos, que por dcadas haba sido el primer productor. Hasta 2006 el Brasil fue el mayor productor de hierro y contina estando entre los tres productores principales, despus de China y Australia. El Per se ubica entre los primeros productores mundiales de plata, cobre, oro y plomo. El Estado Plurinacional de Bolivia es el cuarto productor de estao de mina y el sexto productor de plata, y ocupa posiciones importantes en la produccin de otros minerales. Por su parte, Colombia es el sptimo productor de nquel refinado. Ms all del grupo de pases que conforman la UNASUR, Cuba es el octavo productor mundial de nquel de mina; Jamaica es el sptimo productor de bauxita, y Mxico es el primer productor de plata y el quinto de molibdeno y de plomo de mina.
Entre 1990 y 2010, Amrica Latina y el Caribe en conjunto (la UNASUR ms Mxico, Centroamrica y el Caribe) casi duplic su participacin en la produccin mundial de oro (del 10,3% al 19,2%), molibdeno de mina (del 15,8% al 31,8%) y cobre de mina (del 24,9% al 45,4%), y elev, en menor proporcin, la de cobre refinado (del 15,7% al 21,9%). La produccin de la regin es tan importante a escala mundial que, cuando hay expectativas de suspensiones temporales de operaciones o cuando realmente sucede algn problema interno en alguna gran empresa minera latinoamericana (huelgas o accidentes, por ejemplo), la cotizacin de los minerales se ve afectada en las principales bolsas de los mercados internacionales.
B. EVOLUCIN DEL PRECIO INTERNACIONAL DE LOS METALES Y DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES A NIVEL REGIONAL1
A partir de 2002, las exportaciones del sector minero en Amrica Latina y el Caribe experimentaron un auge indito debido al creciente precio internacional de los metales, que en trminos reales alcanzaron mximos histricos alrededor del ao 2007 (vase el grfico I.1). Aun cuando la crisis financiera internacional del perodo 2008-2009 result en algunas correcciones a la baja, en trminos reales el precio de los metales durante 2009-2011 continu siendo altamente favorable en comparacin con los niveles medios de los ltimos 30 aos. Cabe sealar que los precios reales de estos productos haban disminuido durante las dos dcadas precedentes (de 1980 a 2001).
En los grficos de las secciones siguientes se muestra el posicionamiento internacional del sector minero de Amrica Latina y el Caribe en su conjunto frente a otras regiones productoras del mundo. Sin embargo, en el texto se hace referencia especfica a los resultados de los pases mineros de la UNASUR analizados en este estudio (Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia y Per).
1
22
Cuadro I.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIN DE LA PRODUCCIN MINERA
EN EL TOTAL MUNDIAL, 1990-2012
Mineral o metal
1990
En porcentajes del total mundial
1995 2000 2005 2010 2012 a
Produccin de 2011 (en miles de toneladas, excepto oro y plata, que
se expresan en toneladas)
Principales tres productores de la regin en 2012 b
Bauxita 22,9 26,7 26,0 27,5 21,5 20,1 51 392,9 Brasil, Jamaica y Suriname
Aluminio primario
9,2 10,4 8,9 7,5 5,5 6,1 2 186,9 Brasil, Argentina y Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Cobre de mina 24,9 32,2 43,0 46,5 45,2 44,4 7 293,5 Chile, Per y Mxico
Cobre refinado 15,7 23,2 25,1 23,7 21,5 19,6 4 134,5 Chile, Mxico y Per
Oro 10,3 12,5 14,4 18,1 19,2 21,4 541,1 Per, Mxico y Colombia
Plata 34,2 38,3 38,5 41,8 48,7 49,3 10 512,0 Per, Mxico y Bolivia (Estado Plurinacional de)
Estao de mina 28,3 27,8 26,0 21,2 19,5 20,4 57,6 Per, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Brasil
Estao refinado 23,1 15,8 14,9 18,0 16,6 13,9 52,1 Per, Bolivia (Estado Plurinacional de) y Brasil
Hierro 22,6 24,9 26,1 26,0 23,1 n.d. 341,2 Brasil, Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Mxico
Molibdeno de mina
15,8 18,2 35,2 37,3 31,8 23,5 70,9 Chile, Per y Mxico
Nquel de mina 11,5 11,7 14,1 15,1 12,9 13,4 196,5 Brasil, Cuba y Colombia
Nquel refinado 9,7 10,1 10,7 13,4 11,6 9,9 139,3 Brasil, Colombia y Cuba
Plomo de mina 13,3 15,5 14,7 14,6 14,5 11,0 595,1 Mxico, Per y Bolivia (Estado Plurinacional de)
Plomo refinado 7,8 7,6 8,4 7,2 7,4 4,1 484,3 Mxico, Brasil y Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Zinc de mina 16,8 20,6 19,0 21,0 21,7 19,8 2 607,0 Per, Mxico y Bolivia (Estado Plurinacional de)
Zinc refinado 7,5 8,5 7,3 7,9 7,0 7,7 969,4 Mxico, Per y Brasil
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Acquatella y J. Lard, Panorama regional del sector minero en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 2012, indito; Oficina Mundial de Estadsticas del Metal, base de datos; Gold Fields Mineral Services; y Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
a Los datos de 2012 abarcan hasta junio o julio, segn el metal a que se refieran. b Los datos sobre el hierro corresponden a 2009.
El actual auge del precio internacional de los metales est determinado fundamentalmente por el sostenido incremento de la demanda mundial de bienes primarios, que se ha visto incrementada por el crecimiento econmico de China y otros pases asiticos desde la dcada de 1990, y especialmente en la ltima dcada, cuando se observaron aumentos anuales de ms del 30% en el consumo de diversos minerales, como aluminio, cobre, nquel, plomo y zinc. Cabe sealar que la demanda de metales como hierro, cobre y aluminio, entre otros, est asociada al crecimiento de los sectores de la construccin, la infraestructura y la manufactura (que requieren acero, conductores elctricos y metales industriales, entre otros); estos sectores muestran una rpida expansin en el marco del proceso de aceleracin del desarrollo econmico que vienen experimentando las economas emergentes.
23
Grfico I.1 EVOLUCIN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DEL COBRE,
EL PLOMO Y EL ZINC, 1965-2012 a (En centavos de dlar por libra, a precios constantes de 1982)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0 1965 1973 1981 1989 1997 2005 2012
Cobre Plomo Zinc
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Comisin Chilena del Cobre (COCHILCO) y FRED Economic Data.
a El ao 2012 incluye solamente el perodo de enero a septiembre.
La participacin de las exportaciones de minerales en el total de exportaciones de la regin viene creciendo desde 2002 (vase el grfico I.2). Este fenmeno no es exclusivo de Amrica Latina y el Caribe: otros pases del mundo han reaccionado de manera similar ante los altos precios de los minerales y las enormes ganancias derivadas de su explotacin.
Este modelo de expansin de las exportaciones de minerales y otros bienes primarios ha sido calificado como reprimarizador, ya que ha reducido la participacin de otros bienes como las manufacturas con mayor contenido tecnolgico en el total de las exportaciones. No obstante, al comparar la participacin de las exportaciones de minerales de Amrica Latina y el Caribe con la tendencia mundial, se observa una trayectoria muy similar, aunque con ciclos ms pronunciados en esta regin. Sin embargo, cabe sealar que la ponderacin de los minerales en la canasta exportadora sigue siendo ms importante en Amrica Latina y el Caribe (7,1%) respecto del promedio mundial (3,3%) (vase la lnea negra continua en comparacin con la lnea negra discontinua en el grfico I.2).
Como se observa en el grfico I.2, desde 1964 hasta 1992 la participacin de Amrica Latina y el Caribe en las exportaciones mundiales de minerales mostr una trayectoria decreciente. Dicha tendencia se revirti en los inicios de la dcada de 1990, y alcanz un 12,8% del total mundial en el ao 2000. Despus de ese ao, la participacin regional en las exportaciones mundiales de minerales ha tenido alzas y bajas; sin embargo, en 2010 y 2011 super los niveles alcanzados previamente. La participacin media en el perodo 2000-2009 fue del 11,8% del total mundial.
24
Grfico I.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y MUNDO: PARTICIPACIN DE LAS EXPORTACIONES
DE MINERALES a EN LAS EXPORTACIONES TOTALES, 1962-2009
(En porcentajes)
30
25
20
15
10
5
0 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2009
Exportaciones de minerales de Amrica Latina y el Caribe/exportaciones mundiales de minerales
Exportaciones de minerales de Amrica Latina y el Caribe/total de exportaciones de la regin
Exportaciones mundiales de minerales/total de exportaciones mundiales
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators.
a Incluye productos correspondientes a las secciones 27 (abonos y minerales en bruto), 28 (menas y desechos de metales) y 68 (metales no ferrosos) de la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Revisin 3.
Durante la dcada de 2000, el valor de las exportaciones mundiales de minerales creci significativamente, tanto en los pases de Amrica Latina y el Caribe como en pases desarrollados ricos en recursos minerales como Australia, el Canad y los Estados Unidos, entre otros. Esta tendencia se observa tanto en las exportaciones de minerales en etapa primaria como en las exportaciones de minerales con mayor valor agregado en etapa de manufactura2 (vanse los grficos I.3 y I.4).
Aunque la produccin de minerales manufacturados ha crecido a partir de 2003, los mayores crecimientos se observan en la exportacin de minerales en etapas primarias de elaboracin, primero en Australia y luego en Amrica Latina. En esta ltima, los mayores montos exportados provienen de menas y desechos de metales (seccin 28 de la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Revisin 3) y de manufacturas basadas en metales no ferrosos (seccin 68) y en hierro y acero (seccin 67). Los rubros que han mostrado un crecimiento ms dinmico desde el ao 2000 han sido los minerales y desechos de metales (seccin 28) con un crecimiento medio anual del 64%, los metales no ferrosos (seccin 68) con un 27% y los minerales y abonos en bruto (seccin 27) con un aumento anual del 15% (vase el grfico I.5).
Cabe resaltar la trayectoria y la magnitud de las exportaciones de minerales de Alemania, pas que sin ser rico en recursos minerales es el segundo mayor exportador de esos productos. Como sealan Snchez-Albavera y Lard (2006), la regla general, en los pases en desarrollo, ha sido que la produccin de mina no era acompaada por una mayor capacidad de fundicin y refinacin. As a medida que avanzaba el grado de procesamiento, la capacidad instalada se concentraba en los pases desarrollados por lo que, por ejemplo, pases sin produccin de mina, como Alemania y Japn, se cuentan entre los ms importantes productores de refinados del mundo, abastecindose de minerales y concentrados de los pases en desarrollo.
2
25
Grfico I.3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y GRANDES PASES EXPORTADORES DE MINERALES:
EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES EN ETAPA PRIMARIA, 1962-2010 a (En millones de dlares de 2005)
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0 1962 1970 1980 1990 2000 2010
Alemania Estados Unidos Australia Amrica Latina
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators.
a Incluye productos correspondientes a las secciones 27 (abonos y minerales en bruto) y 28 (menas y desechos de metales) de la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Revisin 3.
Grfico I.4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y GRANDES PASES EXPORTADORES DE
MINERALES: EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES
EN ETAPA DE MANUFACTURA, 1962-2010 a
(En millones de dlares de 2005) 120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0 1962 1970 1980 1990 2000 2010
Alemania Estados Unidos Australia Amrica Latina
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators.
a Incluye minerales en etapa de manufactura correspondientes a las secciones 66 (manufacturas de minerales no metlicos), 67 (hierro y acero), 68 (metales no ferrosos) y 69 (manufacturas de metales) de la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Revisin 3.
26
70 000
Grfico I.5 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES
PRIMARIOS Y MANUFACTURAS DE MINERALES a, 1962-2010
(En millones de dlares de 2005)
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0 1962 1970 1980 1990 2000 2010
Minerales y abonos en bruto (27) Menas y desechos de metales (28) Manufacturas de minerales no metlicos (66) Hierro y acero (67) Metales no ferrosos (68) Manufacturas de metales (69)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas (COMTRADE).
a Los nmeros entre parntesis indican las secciones correspondientes de la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Revisin 3.
Amrica Latina, como los pases desarrollados de la muestra (Alemania, Australia y Estados Unidos), muestra un crecimiento exportador de minerales tanto en la produccin de metales y minerales primarios como en la produccin de algunos minerales con un mayor valor agregado en la etapa de manufactura.
C. TENDENCIAS DE LA INVERSIN EN EXPLORACIN MINERA
El alza de las inversiones en exploracin minera se constituye como tendencia mundial a partir de 2003. El presupuesto global para exploraciones por metales no ferrosos ha crecido de 2.194 millones de dlares en 2003 a 11.200 millones de dlares en 2010 (vase el grfico I.6); este crecimiento se vio interrumpido en 2009 debido a los efectos recesivos de la crisis de las hipotecas de alto riesgo ocurrida en el ltimo trimestre de 2007 en los Estados Unidos, pero luego retom la tendencia anterior.
Amrica Latina y el Caribe como regin ha sido el principal destino de la inversin en exploracin minera mundial desde 1994. Entre 2003 y 2010, los presupuestos de exploracin en la regin se han multiplicado ms de cinco veces, pasando de 566 millones de dlares a 3.024 millones de dlares anuales. El oro es el metal que recibe ms de la mitad del presupuesto exploratorio mundial, siendo el cobre el segundo destino (vase el grfico I.7).
27
Grfico I.6 DISTRIBUCIN DE LOS PRESUPUESTOS MUNDIALES DE
EXPLORACIN MINERA, 2003 Y 2010 (En porcentajes del total y millones de dlares)
2003 2010 Total: 2.194 Total: 11.200
Resto del mundo Resto del mundo
Estados Unidos (8)
Canad (22)
frica Canad frica (17) (19) (13)
Asia y el Pacfico Asia y el Pacfico (4) (7)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centro de Estudios del Cobre y la Minera (CESCO) y Metals Economics Group, Tendencias en Exploracin Mundial.
Grfico I.7 AMRICA LATINA: PRESUPUESTOS MUNDIALES DE EXPLORACIN MINERA DESTINADOS A LA REGIN Y TOTAL MUNDIAL, 2003-2010
(En millones de dlares) 14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
Amrica Latina (24)
Estados Unidos (7)
(11)
Australia (15)
Amrica Latina (27)
(14)
Australia (12)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Amrica Latina Total mundial
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin del Centro de Estudios del Cobre y la Minera (CESCO) y J. Acquatella y J. Lard, Panorama regional del sector minero en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 2012, indito.
En los inicios de la dcada de 1990, el gasto en exploracin minera de pases como Australia, el Canad y los Estados Unidos se desvi hacia Amrica Latina, debido a los mayores costos de esta actividad que se observaron en estas economas por diversos factores, entre ellos, el agotamiento de las reservas de algunas zonas mineras, la cancelacin de incentivos fiscales y el aumento de las exigencias ambientales. Estos factores, sumados a los procesos de liberalizacin, desencadenaron un vertiginoso
28
crecimiento de los presupuestos de exploracin en Amrica Latina, que se convirti en el principal destino de la exploracin minera mundial durante dos dcadas. Especficamente, estas actividades se han dirigido al Per, Mxico, el Brasil, Chile y, en menor medida, la Argentina. Los primeros cuatro pases se encuentran dentro de los diez destinos principales de exploracin minera mundial (vase el grfico I.8).
Grfico I.8 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES DESTINOS DE
EXPLORACIN MINERA, 2010 (En porcentajes del total de la regin)
Guatemala (1)
Suriname (1)
Otros pases (5)
Ecuador (2)
Guyana (1)
Mxico (22)
Colombia (6) Argentina
(10) Per (20)
Brasil (13)
Chile (19) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centro de Estudios del Cobre y la
Minera (CESCO), base de datos; y Metals Economics Group.
D. LA CRECIENTE CONTRIBUCIN DE LOS PASES DE LA UNASUR A LAS RESERVAS MINERAS MUNDIALES
La intensificacin de las actividades de exploracin en Amrica Latina y el Caribe permiti que aumentaran las reservas de una gran parte de los minerales. Por ejemplo, las reservas de oro de la regin, que ascendan en el ao 2000 a 200 toneladas, localizadas principalmente en el Per, han aumentando en 2010 a ms de 9.200 toneladas, distribuidas entre Chile, el Brasil, el Per y Mxico. Varios pases de la UNASUR controlan una parte importante de las mayores reservas minerales del planeta, y cuentan con al menos el 65% de las reservas mundiales de litio (Chile, la Argentina y el Brasil), el 49% de las reservas de plata (el Per, Chile, Bolivia (Estado Plurinacional de), junto con Mxico fuera de la UNASUR), el 44% de las de cobre (Chile y el Per, y en menor grado, Mxico), el 33% en el caso del estao (el Per, el Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de)), el 26% de las reservas de bauxita (el Brasil, Guyana, Suriname y Venezuela (Repblica Bolivariana de), junto con Jamaica fuera de la UNASUR), el 23% de las de nquel (el Brasil, Colombia y Venezuela (Repblica Bolivariana de), junto con Cuba y la Repblica Dominicana fuera de la UNASUR) y el 22% en el caso del hierro (el Brasil y Venezuela (Repblica Bolivariana de), junto con Mxico), entre otros minerales. Se estima que el potencial minero sera mayor considerando que la informacin geolgica disponible es an insuficiente3 (vase el grfico I.9). 3 Las reservas se refieren a aquella proporcin de los recursos identificados o del patrimonio minero, cuya explotacin
puede ser econmicamente viable dependiendo de factores como los niveles relativos de los costos y los precios, la tecnologa disponible y las caractersticas fsicas de la mina (ley, calidad, tonelaje, grosor, profundidad y ubicacin).
29
Grfico I.9 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES RESERVAS MINERALES, 2000 Y 2010
(En porcentajes del total mundial) 120
100
80
60
40
20
0
CHL BRA PER JAM PERMEX GUY BRA SUR CHL BOL BRA VEN PER CUB VEN
ARG MEX BRA MEX BOL PER
CHL ARG BRA
CHL PER MEX BRA
MEX
BRA
PER CHL MEX BOL
BRA CUB CHL COL CHL PER PERPER
MEX DOM BRA
MEX BOL VEN
PER BOL MEX
BRA CHL
MEX
MEX
Ant
imon
io
Bau
xita
Bor
o
Cad
mio
Cob
alto
Cob
re
Est
ao
Hie
rro
Litio
Man
gane
so
Mol
ibde
no
Nio
bio
Nq
uel
Oro
Pla
ta
Plo
mo
Clo
ruro
de
sodi
o
Sel
enio
Sul
fato
de
sodi
o
Zinc
Fuente:
Nota:
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de U.S. Geological Survey, Mineral Commodity Summaries, enero de 2011. En las columnas correspondientes a 2010, se listan los pases que en ese ao disponan de reservas, ordenados de mayor a menor cantidad de reservas.
2000 2010
E. LA PROSPECTIVA PARA LA INVERSIN MINERA APUNTA A UN GRAN DINAMISMO
En Amrica Latina y el Caribe la dcada de 1990 se distingui por reformas de poltica y regulatorias orientadas a atraer inversin privada. En el sector minero estas reformas se caracterizaron por ofrecer incentivos tributarios y marcos legales favorables, lo que en algunos pases incluy contratos de estabilidad tributaria por perodos prolongados. En general, se concret en unas reglas de juego para la inversin minera altamente competitivas y que propiciaban condiciones ms favorables que las que existen en otras regiones mineras del mundo4.
Actualmente, Amrica Latina es el principal destino de la cartera de inversiones mineras mundiales. Segn la encuesta anual del Engineering & Mining Journal, los proyectos para la regin ascendan en el ao 2010 a 180.000 millones de dlares, casi un tercio de la inversin minera mundial. Esta encuesta sobre inversiones planeadas (no materializadas) es un indicador de la capacidad de atraccin de los incentivos ofrecidos por los pases y de la rentabilidad esperada de esas inversiones. En contraste, en el ao 2000 la cartera de proyectos para la regin haba sido de tan solo 25.000 millones de dlares (vase el grfico I.10).
Otto y otros (2007) establece una comparacin internacional de 24 pases mineros, segn la cual Chile y la Argentina se encuentran entre el 20% de los de menor tasa de tributacin efectiva y mayor rentabilidad privada, y el Estado Plurinacional de Bolivia, en el 33% superior. Mxico y el Per se sitan ms cerca del promedio internacional, pues ocupan respectivamente el puesto 13 y 17 en este ranking de 24 pases. Vase tambin Otto (2004).
4
Amrica Latina Asia
(15,0)
30
Oceana (18,6)
Grfico I.10 CARTERA DE PROYECTOS DE INVERSIN MINERA POR REGIONES, 2000 Y 2010
(En porcentajes y millones de dlares)
A. 2000 B. 2010 Total: 86.000 Total: 676.000
Europa Europa (5,7) (11,0)
Amrica Latina (32,0)
25 000 (13,0) (29,5) Asia
180 000
frica (18,6) frica
(14,2)
Amrica del Norte (12,6) Amrica del Norte
(15,3) Oceana
(14,4)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la encuesta del Engineering & Mining Journal.
En 2011 el Brasil, Chile y el Per se situaron entre los diez principales pases de destino de la inversin minera. Hace diez aos en este grupo estaban solamente Chile y el Per (vase el grfico I.11). Los metales que atrajeron los mayores montos de inversin fueron el hierro (27%), el cobre (27%), el oro (16%), el nquel mina (14%) y el nquel refinado (3%), que en conjunto representaron el 87% del total de proyectos en cartera.
Grfico I.11 DISTRIBUCIN DE LAS INVERSIONES MINERAS ENTRE LOS DIEZ PRINCIPALES
PASES DESTINATARIOS, 2000 Y 2010
(En porcentajes y millones de dlares)
A. 2000 B. 2010 55.000 471.000
Congo Indonesia Filipinas Mxico
Australia (22,2)
Per (11,3)
Estados Unidos (11,1)
Sudfrica (9,5)
Federacin de Rusia
(5,3)
(5,3) (4,9) (Rep. Dem.) (5) (3)
Estados Unidos (6) Australia
(17)
Sudfrica Filipinas (6)
(7,3)
CanadFederacin (17) de Rusia
(10) Canad (8,5) Chile
(14,7)
Per (11)
Brasil (13)
Chile (12)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Engineering & Mining Journal.
31
F. PARTICIPACIN ESTATAL EN LA RENTA ECONMICA DEL SECTOR
MINERO DURANTE EL LTIMO CICLO DE PRECIOS
Durante el perodo 2004-2009 la renta econmica5 del sector minero (Banco Mundial, 2011)6 como porcentaje del PIB en Amrica Latina y el Caribe lleg casi a cuadruplicarse con respecto al promedio del perodo 1990-2003, al pasar del 0,54% al 2,08% del PIB regional7. A partir de esa renta econmica del sector se derivan: i) los pagos fiscales percibidos por el Estado en concepto de impuestos, regalas y otros tributos; ii) la utilidad privada de las empresas extractivas, y iii) el pago de los factores de produccin utilizados ms all de la etapa de extraccin, que en su mayora consiste en remuneraciones a empleados de las empresas extractivas8.
En el cuadro I.2 se muestran los cambios en la produccin minera y en la renta econmica del sector como porcentaje del PIB en una seleccin de pases exportadores de minerales de la UNASUR (Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia y el Per) y otros productores de la regin. Contrasta en este caso el perodo de auge de precios (2004-2009) con la etapa previa (1990-2003). Se constata que la renta del sector minero, aparte de cuadriplicarse prcticamente entre ambos perodos para el conjunto de la regin, como mnimo se duplica casi en todos los pases enumerados (vanse las cifras en negrita). En la penltima columna se muestra el aporte fiscal del sector minero por pago de impuestos, regalas y otros tributos, expresado como porcentaje de la renta minera del sector, y en la ltima columna se expresa como porcentaje de los ingresos fiscales totales. Se observan los siguientes hechos estilizados:
i) El aporte fiscal promedio del sector minero como porcentaje de los ingresos fiscales totales aument durante el perodo 2004-2009 en relacin con el perodo previo en todos los pases examinados. Este aporte se triplic en el Estado Plurinacional de Bolivia (al pasar del 1% al 3,7% de los ingresos fiscales totales) y se multiplic por cuatro en Chile y el Per (del 8,2% al 37,5% en Chile y del 2,9% al 14,2% en el Per).
5 La renta econmica pura del recurso mineral es la diferencia entre el valor de la produccin a precio internacional y el costo de produccin del mineral en boca de mina. Para la medicin de esta renta econmica el costo de produccin relevante es el de la extraccin del mineral hasta la boca de mina, lo que incluye el costo de oportunidad del capital invertido en la operacin de extraccin. Para cada tipo de mineral exportado es posible estimar una renta econmica unitaria como el resultado de restar del precio internacional el costo de produccin promedio hasta la boca de mina por tonelada de mineral exportado. La estimacin de la renta econmica del sector minero en conjunto se calcula agregando las rentas unitarias para toda la produccin y tipos de minerales exportados. En la prctica hay minerales como el cobre cuyo comercio se da casi totalmente en concentrados y la operacin de concentracin se realiza en boca de mina. En estos casos la prctica consiste en medir la renta econmica sobre el concentrado y, por tanto, el costo de produccin relevante debe incluir tambin el costo de la operacin de concentracin.
6 La estadstica de renta minera (en porcentajes del PIB) se define como el valor de la produccin del sector de minas y canteras (minera metlica) a precio internacional menos los costos de produccin relevantes (costo de extraccin en boca de mina y costo de oportunidad del capital invertido en la operacin de extraccin) para una canasta de diez minerales (estao, oro, plomo, zinc, hierro, cobre, nquel, plata, bauxita y fosfato).
7 Estimacin propia basada en las estadsticas de renta minera (en porcentaje del PIB) publicadas por el Banco Mundial (2011) para los distintos pases. Vase el cuadro I.2, donde se presentan estos indicadores para cada pas y la regin en su conjunto en referencia a los perodos 1990-2003 y 2004-2009 (ltimo quinquenio del que hay datos disponibles).
8 Estrictamente la utilidad privada sera el remanente de renta econmica obtenida tras el pago de los impuestos y otras obligaciones fiscales en cada pas y el pago de los factores de produccin de las etapas posteriores a la extraccin hasta boca de mina o boca de pozo (como pagos a empleados y gastos de venta por ejemplo el transporte del mineral, crudo o gas a los puertos del embarque).
32
ii) Sin embargo, a pesar de este considerable aumento de los ingresos fiscales procedentes del sector minero en los pases examinados entre 2004 y 2009, la participacin estatal como porcentaje de la renta econmica total generada por el sector no super el 35% en los pases de mayor tradicin minera de la regin (como Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile y el Per) e incluso llega a estar por debajo del 15% en algunos de menor desarrollo minero.
iii) En Chile y el Per, los principales pases mineros de la UNASUR, as como en Bolivia (Estado Plurinacional de) y Colombia, a los Estados llega a corresponderles, en concepto de ingresos fiscales y participacin directa, entre un 30% y un 35% de la renta econmica estimada del sector. Es un porcentaje similar al de pases mineros de la OCDE como Australia (26%) y Canad (38%) y cercano al nivel de referencia del 33% estimado a partir de los datos de pagos fiscales realizados por las diez empresas transnacionales mineras de mayor tamao entre 2005 y 20109.
iv) En contraste, la participacin estatal en la renta econmica estimada del sector de hidrocarburos alcanza niveles de entre el 45% y el 65% en los pases exportadores de la regin. Esta tendencia se repite a escala internacional y refleja una mayor participacin directa del Estado en la produccin a travs de empresas petroleras pblicas y mixtas, as como el mayor desarrollo relativo que han tenido los regmenes fiscales petroleros en el diseo de instrumentos fiscales y tipos contractuales que aseguran la progresividad de la participacin del Estado10.
v) En el caso de Chile resulta fundamental el aporte fiscal de la empresa estatal CODELCO (de un 22,1%) para alcanzar el grado de participacin del Estado (un 35,7%) logrado durante el perodo 2004-2009 en la renta econmica estimada del sector.
vi) El aporte fiscal de la minera privada en Chile (GMP-10, en el cuadro I.2 representa a las 10 mayores compaas mineras privadas) representa aproximadamente la mitad del de la empresa estatal CODELCO, y poco menos de un tercio (un 11,1%) de la participacin estatal lograda (el 35,7%) sobre la renta econmica estimada para el sector.
vii) La contribucin fiscal de CODELCO con respecto a la minera privada es an ms significativa, si se considera que la empresa estatal es responsable solo de un tercio (el 31,2%) de la produccin de cobre del pas11, mientras que el resto de la produccin corresponde a empresas privadas. Es decir, con aproximadamente un tercio de la produccin de cobre, CODELCO aporta casi dos tercios de la participacin estatal en la renta econmica del sector.
viii) Durante el perodo previo a 2004, en todos los pases analizados el porcentaje de participacin estatal en la renta econmica del sector minero se encuentra en promedio por debajo del 25%, con la excepcin de Colombia.
9 Los datos agregados de pagos tributarios realizados por las 10 mayores compaas transnacionales mineras fueron suministrados por la empresa auditora PricewaterhouseCoopers (2011).
10 La Iniciativa para la transparencia en las industrias extractivas (EITI) publica los pagos recibidos por gobiernos y los realizados por las industrias extractivas (minera, petrleo y gas) en los pases miembros que voluntariamente se han adherido a esta organizacin. Una revisin de los datos publicados por la EITI para 29 pases miembros (19 africanos, 4 asiticos y el resto de Europa, Oriente Medio y Oceana, siendo el Per el nico pas de Amrica Latina y el Caribe miembro de la EITI) permite corroborar que, en general, los Estados logran captar un mayor porcentaje de la renta econmica total del sector hidrocarburos que de la renta econmica total del sector minero.
11 CODELCO produce el 31,2% del cobre fino en Chile. Vase el cuadro 2.2 en COCHILCO (2011).
33
Cuadro I.2 INDICADORES Y APORTE FISCAL DEL SECTOR MINERO EN
PASES SELECCIONADOS, 1990-2009
(En porcentajes)
Pas
Participacin de la produccin minera
en el PIB
Renta minera con relacin al PIB a
Ingresos fiscales por minera b como
proporcin de la renta minera
Ingresos fiscales por minera con relacin
a los ingresos fiscales totales
1990-2003 2004-2009 1990-2003 2004-2009 Antes de 2004 c 2004-2009
d Antes
de 2004 2004-2009
Argentina 1,80 1,54 0,05 0,48 Bolivia (Estado Plurinacional de) 3,96 5,73 0,30 2,28 57,7 2,2 Bolivia (Estado Plurinacional de) sin cnones a la COMIBOL 34,6 e 1,3 Brasil f 0,52 0,66 0,64 2,24 Chile (total GMP-10, CODELCO 6,58 16,07 con dividendos) (cobre) (cobre) 6,47 17,29 21,8 35,7 8,2 37,5 Chile (CODELCO con dividendos) 17,8 22,1 6,7 23,2 Chile (solo minera privada, GMP-10) g 4,0 13,6 1,5 14,3 Colombia f 1,73 2,42 0,17 0,91 36,9 h 37,1 h 1,9 2,1 Ecuador f 6,96 14,71 0,01 0,03 Guatemala i 0,85 1,44 n. d. 0,24 j n. d. 12,2 n. d. 0,3 k
Guyana i 16,22 11,28 5,62 5,34 Honduras 0,47 0,86 0,25 0,69 10,2 10,0 l 0,05 0,5 Jamaica m 4,99 2,80 3,43 1,67 Mxico 0,80 1,02 0,14 0,34 Nicaragua m 0,74 1,19 0,07 0,63 Panam n 0,49 1,14 n. d. n. d. Per 4,02 8,50 0,79 7,16 n. d. 27,4 2,9 14,2 Repblica Dominicana 0,75 0,41 0,69 1,96 Suriname m 6,17 12,92 7,26 5,07 Venezuela (Repblica Bolivariana de) 1,97 2,11 0,32 0,83 Amrica Latina n. d. n. d. 0,54 2,08 Australia m 4,85 7,53 1,17 4,12 o 18 p 26,1 q
Canad m 4,7 6,8 0,2 0,69 38,6 Estados Unidos m 1,2 1,8 0,0 0,08 Sudfrica m 7,3 8,1 0,9 2,47
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas (COMTRADE), Banco Mundial y cifras oficiales de los respectivos pases.
a Renta minera (en porcentaje del PIB) Banco Mundial, World Development Indicators (WDI). b Incluye impuestos a la renta y regalas. c Los datos sobre Chile corresponden al perodo 1994-2003. Los datos sobre Honduras corresponden al perodo 2001-2003. d Los datos sobre Guatemala corresponden al perodo 2004-2009. e Corresponde al perodo 2000-2009 e incluye aportes por concepto de regalas, impuestos a las utilidades e impuestos a las remesas
de las empresas mineras al Estado. No se incluyen los cnones a la Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL). f La participacin de la minera en el PIB corresponde al perodo 2004-2006 en Colombia y 2004-2007 en el Ecuador. g Incluye tributacin e impuesto especfico o regala de la gran minera privada del cobre (GMP-10). h Perodos 2000-2003 y 2004-2006. Incluye impuestos y regalas pagadas por las empresas mineras. i Las cifras del PIB del sector minero incluyen minera, petrleo y gas natural. j Corresponde al perodo 2006-2009. k Perodo 2006-2010. Informacin correspondiente nicamente a la mina de oro Marlin, la ms importante del pas, que efectu el
95,5% de las exportaciones mineras de Guatemala en 2008. l Estimacin a partir del 10% del dato de rentas mineras publicado por el Banco Mundial, World Development Indicators (WDI). m Las cifras del PIB minero incluyen minera y petrleo. n El dato de la participacin de la minera en el PIB corresponde al perodo 2004-2008. o Incluye minera metlica y no metlica, petrleo, gas natural y carbn; sobre la base de Banco Mundial y Australian Bureau of
Statistics (ABS), en Hogan y McCallum (2010). p Valor aproximado para 1993-2003, sobre la base de Hogan y McCallum (2010); solo minera metlica. q Valor aproximado para 2004-2007, sobre la base de Hogan y McCallum (2010); solo minera metlica.
34
Con respecto a los pases de la UNASUR, los porcentajes de participacin estatal en la renta minera solo se estimaron para Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, y el Per, de acuerdo con la disponibilidad de informacin desagregada sobre los tributos pagados por el sector minero. Los principales resultados se destacan en el cuadro I.3.
Cuadro I.3 PARTICIPACIN ESTATAL EN LA RENTA ECONMICA ESTIMADA
DEL SECTOR MINERO Y EN LOS INGRESOS FISCALES TOTALES
EN PASES SELECCIONADOS, 1990-2003 Y 2004-2009
(En porcentajes)
Participacin estatal en la renta econmica Aporte fiscal minera al total del sector minero de ingresos fiscales
Pas (promedio anual por perodo) (promedio anual por perodo)
Antes Todo el Antes Todo el2004-2009 2004-2009 de 2004 perodo de 2004 perodo Bolivia (Estado Plurinacional de) (datos CEPAL) (*) 39,8 1,0 3,7 3,1
Bolivia (Estado Plurinacional de) (datos PIEB) 57,7 2,2
Bolivia (Estado Plurinacional de) (sin cnones a la COMIBOL, datos PIEB) 34,6 1,3
Chile (cobre, GMP-10 y CODELCO) 21,8 35,7 32,1 8,2 37,5 23,0
Chile (CODELCO, incluidos dividendos) 17,9 22,1 21,0 6,7 23,2 15,0
Chile (solo minera privada GMP-10 e impuesto especfico o regala) 3,9 13,6 11,1 1,5 14,3 8,0
Colombia 36,9 37,1 1,9
Guatemala 12,2 0,4
Honduras 10,2 10,0 10,1 0,05 0,5 0,4
Per (*) 27,4 30,0 2,9 14,2 10,1
Australia (minera metlica) 17,9 26,1 20,2
Canad 38,6
Impuestos sobre la renta bruta pagados internacionalmente por las diez mayores empresas trasnacionales mineras 33,6 33,2
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas (COMTRADE) y Banco mundial. Calculado como el promedio de los porcentajes de participacin anuales (utilizando precios nominales). Los datos PIEB sobre el Estado Plurinacional de Bolivia se tomaron del estudio Jordn y otros (2010).