recomendaciones para la implementación de salvaguardas en … · 2020-01-04 · salvaguardas redd+...

Recomendaciones para la Implementación de Salvaguardas en Panamá: Análisis del Marco Legal

4 de mayo de 2016

Linda Rivera, CLP Germania Lara, Consultora Nacional

Francisco Torres, CLP

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Índice Acrónimos y siglas ............................................................................................................................................... 3 Información general sobre la consultoría ........................................................................................................... 4 Resumen Ejecutivo .............................................................................................................................................. 5

Introducción ........................................................................................................................................ 10 Contexto internacional ...................................................................................................................................... 10 Contexto nacional .............................................................................................................................................. 11

Objetivos del análisis .......................................................................................................................... 14 Metodología ...................................................................................................................................................... 15 Cómo navegar este documento ........................................................................................................................ 16

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda a) REDD+ de la CMNUCC ..................................................................................................................................... 17 Criterio A. 1 Complementar o ser coherente con los objetivos de los Programas Forestales Nacionales .. 17 Criterio A.2. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos nacionales pertinentes ........................................................................................................................................................ 18

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda b) REDD+ de la CMNUCC ..................................................................................................................................... 19 Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional ............................................... 19 Criterio B.2.Eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional ......................................................... 28

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda c) REDD+ de la CMNUCC ..................................................................................................................................... 41 Criterio C.1. Definición de los pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales .......................... 41 Criterio C.2. Definición de conocimientos .................................................................................................... 41 Criterio C.3. Reconocimiento y Ejecución de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales de conformidad con el Derecho Internacional ................................................................................................. 45

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda d) REDD+ de la CMNUCC ..................................................................................................................................... 51 Criterio D.1 Definición y regulación de la participación plena y efectiva ................................................... 51 Criterio D.2. La creación de un entorno propicio para una efectiva participación ...................................... 54 Criterio D.3. La participación efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales ...................... 60

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda e) REDD+ de la CMNUCC ..................................................................................................................................... 62 E.1 La No conversión de los bosques naturales ........................................................................................... 62 E.2. Protección y Conservación de Bosques Naturales y Biodiversidad ............................................................ 64

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguardas f) y g) REDD+ de la CMNUCC ......................................................................................................................... 70 Criterio F&G.1 Monitoreo y Evaluación............................................................................................................. 70 Criterio F&G.2 Medidas para hacer frente a Reversiones y el Desplazamiento .............................................. 71 Criterio F&G.3 Cooperación Internacional ........................................................................................................ 73

Conclusiones y Recomendaciones Prioritarias ................................................................................... 74 Conclusiones respecto a los objetivos del análisis ............................................................................................ 75

ANEXOS ................................................................................................................................................ 77 Anexo I: Metodología empleada para el análisis del marco legal y de las Iniciativas Multilaterales................ 78 Anexo II: Listado del marco legal analizado (nacional e internacional) ............................................................ 81 Anexo III: Matrices que contienen el análisis de escritorio ............................................................................... 88

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Acrónimos y Siglas ANAM Autoridad Nacional del Ambiente

ANTAI Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información

CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidades para el Cambio Climático

COONAPIP Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá

CLPI Consentimiento Libre, Previo e Informado

COP Conferencia de las Partes

ENS Enfoque Nacional de Salvaguardas

FONDEFOR Fondo de Protección y Desarrollo Forestal

INRENARE Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables

MIAMBIENTE Ministerio de Ambiente

PNC ONU-REDD Programa Nacional Conjunto ONU-REDD

REDD+ Reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de bosquesl

SIS Sistema de Informacion de Salvaguardas

SINAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SNMB Sistema Nacional de Monitoreo de los Bosques

UNDRIP Declaracion de las Nacionales Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

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Información general sobre la consultoría Este trabajo se ha desarollado bajo el marco de la consultoría “Bases para un Sistema de Salvaguardas de REDD+ de Panamá” actualmente ejecutada por Climate Law and Policy (CLP) y financiada por el Programa de colaboración de las Naciones Unidas para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques en países en desarrollo (Programa Nacional Conjunto ONU-REDD). El mismo fue creado en 2008 con el fin de apoyar a los países en desarrollo a mejorar su capacidad de reducir emisiones. Esta consultoria tiene como objetivo contribuir a generar los insumos técnicos esenciales para que el Ministerio de Ambiente operacionalice las salvaguardas y diseñe el Sistema de Informacion de Salvaguardas (SIS) en Panamá. El presente reporte se enmarca bajo el Objetivo específico B de la consultoria: la identificación y el análisis del marco jurídico (papel y práctica) y su reporte correspondiente. El análisis tiene por objetivo determinar si el marco legal del país protege y regula los objetivos enmarcados en las salvaguardas REDD+, a fin de definir específicamente cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC y, cómo serán implementadas durante la ejecución de las actividades REDD+. Asimismo, el análisis tiene por finalidad identificar los vacíos o debilidades que podrían obstaculizar la implementación de las salvaguardas REDD+, y proponer recomendaciones sobre cómo podrían ser abordados dichos vacíos o debilidades para el correcto funcionamiento del Enfoque Nacional de Salvaguardas.

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Resumen Ejecutivo Panamá ha definido como prioritario el llevar a cabo actividades tendientes a garantizar que el país dé cumplimiento a las obligaciones internacionales en materia de salvaguardas REDD+. El presente documento contiene el análisis realizado que tiene como objetivo general ayudar a informar sobre el diseño de un Enfoque Nacional de Salvaguardas en Panamá, y como objetivos específicos los siguientes:

a) Proporcionar un análisis del marco legal relevante y aplicable a Panamá en relación a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá.1

b) Proporcionar un entendimiento claro de cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá, así como identificar los vacíos o debilidades existentes para obtener una implementación efectiva y consistente en el país.

c) Proporcionar recomendaciones para abordar los vacíos o debilidades identificados. Los resultados del análisis del marco jurídico relevante y aplicable a Panama se presentan en tablas (una por cada elemento de salvaguarda). Las tablas siguen el marco de interpretación legal de las salvaguardas presentado en el documento “Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC”2 que comprende los principales elementos y consideraciones esenciales de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Con relación a la sección del marco legal se presentan los hallazgos, vacíos o debilidades, y recomendaciones tanto en papel (derivado del trabajo de gabinete) y de la práctica (información compilada a través de entrevistas y talleres en el país llevadas a cabo en octubre 2015). A fin de dar cumplimiento a las salvaguardas de la CMNUCC, Panamá debe contar con un marco jurídico robusto que cubra de manera integral todos los requisitos previstos en las salvaguardas de la CMNUCC. Con base en el análisis legal, se estima que Panamá cuenta con leyes y reglamentos basados en un marco jurídico y político adecuado que apoyan el cumplimiento de las salvaguardas que serán aplicables a las actividades REDD+ que defina Panamá en su Estrategia Nacional REDD+. Asimismo, se considera que para fortalecer dicho marco se deberán cubrir algunos vacíos identificados y superar algunas debilidades. A continuación se presenta una síntesis de los resultados del análisis al marco legal , así como una relación de algunas recomendaciones (para casos específicos se marcan con número romano) y consideraciones proporcionadas a fin de abordar los y debilidades identificados en el marco legal. Se recomienda referirse al la seccion específica en el cuerpo del documento, así como en la matriz que contiene el análisis (en anexos) para examinar detalladamente los hallazgos, vacíos, debilidades y recomendaciones específicas al marco legal. Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC

Nivel de abordaje del marco jurídico panameño según el análisis de escritorio

Instrumentos/Análisis adicionales sugeridos para cubrir las falencias identificadas

Salvaguarda REDD+ A de la CMNUCC

A. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los programas forestales nacionales

Parcial Se sugirió abordar los vacíos y debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ y en la modificación de la ley foresta nacional

1 En la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, misma que se encuentra en proceso de elaboración a la fecha de entrega del presente reporte 2 Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido

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Criterios y sub-criterios de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC



B. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos internacionales relevantes

Adecuado

Salvaguarda REDD+ B de la CMNUCC

A. Gobernanza forestal ‘Transparente’

i. Derecho al acceso a la información

Parcial Se recomienda llevar a cabo la reglamentación del artículo 28 de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015 Recomendación vii

ii. Instituciones encargadas de asegurar el acceso y distribución de la información

Parcial Alternativamente, se sugiere desarrollar un Protocolo o manual sobre el acceso a la información en el contexto de REDD+ de forma que se cubran los vacíos o debilidades identificados Recomendación xii Adicionalmente, se sugiere necesario ejecutar un ANÁLISIS AL MARCO INSITUCIONAL relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades insitucionales. Recomendación xxix

iii. Promoción de la sensibilización del público sobre el acceso a la información

Parcial

iv. Rendición de cuentas Adecuado (debilidades identificadas en la práctica)

Protocolo o lineamientos de rendición de cuentas Recomendación xvii

B. Gobernanza forestal ‘Efectiva’

i. Marco legal adecuado

a. Claridad en los derechos de tenencia de la tierra

Parcial Debido a que el origen de los vacíos o debilidades exceden el marco y alcance de REDD+ se sugiere que en la medida de lo posible se clarifiquen los términos de aplicación en la Estrategia Nacional REDD+

b. Distribución equitativa de los beneficios

Parcial Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+

c. Equidad y género Adecuado (vacíos / debilidades identificados en la práctica)

Se sugiere abordar los vacíos en la Estrategia Nacional REDD+

d. Aplicación y cumplimiento de la ley

Adecuado (debilidades identitificadas en la práctica)

Se recomienda evaluar la opción de ejecutar un análisis al marco de cumplimiento relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+3 a fin de identificar claramente los mecanismos, que podrían utilizarse para poner en práctica las salvaguardas y por tanto diseñar el ENS, así como los vacíos, los cuales podrían ser inconsistencias, falta de reglamentación, y debilidades que deberían abordarse. Recomendación xxviii

ii. Marco institucional adecuado

Parcial (Debilidades identificadas en la práctica)

Se sugiere necesario ejecutar un análisis al marco insitucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades insitucionales. Recomendación xxix

3 NB. El análisis al marco de cumplimiento no está previsto a desarrollarse en el marco de la presente consultoría (Contrato de Servicios profesionales No. 1909 PAN 2015)

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iii. Acceso adecuado a la justicia

Parcial (Debilidades identificadas en la práctica)

Se sugiere seguir las recomendaciones para fortalecer la prevención y el manejo de conflictos identificadas en el documento titulado4: REDD+ en Panamá: Desarrollando mecanismos para la prevención y manejo de conflictos con miras a a establecer un ‘Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+´ Recomendación xxxii

iv. Integración de las consideraciones sociales, políticas y socioeconómicas

Parcial Abordar los vacíos o debilidades en la reglamentación de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015 (recomendación vii) o alternativamente en el protocolo o manual sobre acceso a la información (recomendación xii)

v. Coordinación intersectorial Adecuado (debilidades identificadas en la práctica)

Se sugiere abordar los vacíos en la Estrategia Nacional REDD+

Salvaguarda REDD+ C de la CMNUCC

A. Definición de pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales y conocimiento

Vacíos/ debilidades Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Recomendación xxxvii

B. Los derechos de los pueblos indígenas y miembros de las comunidades locales según el derecho internacional

Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo sobre cómo se deberá respetar, proteger y promover los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales en el contexto de las actividades REDD+ Recomendación xxxix

i. No discriminación Parcial

ii. Autodeterminación Parcial

iii. Derechos asociados con la cultura

Parcial

iv. Tenencia colectiva de la tierra Parcial

v. Distribución de los beneficios Parcial

vi. Derechos procesales

Salvaguarda REDD+ D de la CMNUCC

A. El Entendimiento de 'Participación Plena y Efectiva'

Parcial Se sugiere que en la Estrategia REDD+ se aborden los vacíos o debilidades identificados en la materia. Recomendación xlix Alternativamente, se sugiere abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo para garantizar la participación plena y efectiva para REDD+. Recomendación l

B. La Creación de un Entorno Propicio para la Participación Efectiva

i. Identificación de las partes involucradas relevantes

Parcial Se sugiere abordar los vacíos o debilidades en un Protocolo para garantizar la participación plena y efectiva para REDD+. Recomendación l

ii. Acceso adecuado a la información

Parcial Evaluar la posibilidad de incluir una disposición en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002 que requiera a la autoridad informar la manera en la que se abordaron los comentarios para la toma de decisiones.

4 Plumb David, (2015) REDD+ en Panamá: Desarrollando mecanismos para la prevención y manejo de conflictos, Consensus Building Institute.

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iii. Implementación de los mecanismos de participación

Parcial Alternativamente, se sugiere abordar los vacíos o debilidades identificados en Protocolo de participación plena y efectiva para REDD+ (recomendación l), así como en el Protocolo o Manual para el acceso a la información en el contexto de REDD+ sugerido en la recomendación xii

iv. Mecanismos de resolución de conflictos

Parcial Se sugiere continuar trabajando en el establecimiento de un ‘Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+´ Recomendación xxxii

C. La Participación Efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales

i. La Creación de un Entorno Propicio

Parcial Protocolo sobre la aplicación del CLPI.

Recomendación lxii

ii. Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI)

Vacíos/debilidades

Salvaguarda REDD+ E de la CMNUCC

A. La no conversión de los bosques naturales

i. Definición de bosques naturales, diversidad biológica y servicios ecosistémicos

Parcial5 Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+

ii. Prohibición de la conversión de bosques naturales

Vacíos / debilidades Se recomienda que la Estrategia Nacional REDD+ reconozca y se comprometa que la implementación de las medidas REDD+ no resultarán en la conversión de bosques naturales. Asimismo, se sugiere incluir referencia a esta prohibición de conversión de bosques naturales en futuros ordenamientos legales relevantes al tema forestal, que llegaran a desarrollarse en el futuro. Recomendación lxiv

B. La protección y conservación de los bosques naturales y la biodiversidad biológica

i. Identificación de los bosques naturales y la biodiversidad

Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ ii. Medidas generales para proteger

los bosques naturales y la biodiversidad Parcial

iii. Apoyo a la investigación sobre la conservación y sensibilización

Parcial

iv. Integración de la biodiversidad en las políticas intersectoriales

Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+ Adicionalmente, se sugiere realizar un análisis al marco insitucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de analizar de manera exhaustiva las facultades, mandatos y capacidades institucionales.

v. Medidas para potenciar otros beneficios

Vacíos / debilidades Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+

5 Se calificó como parcial este elemento, ya que el análisis fue realizado tomando como base la La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por lo que se concluyó que la definición de bosque natural no es clara ya que se podría interpretar que permite la inclusión de monocultivos al ser muy amplia. La sección relativa a la salvaguarda e) presenta los hallazgos en detalle.

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Salvaguardas REDD+ F & G de la CMNUCC

A. Monitoreo y Evaluación

Parcial Se recomienda abordar los vacíos o debilidades en la Estrategia Nacional REDD+

B. Medidas para combatir la reversión y el desplazamiento de carbono

Parcial

C. Cooperación internacional

Vacíos / debilidades Debido a la naturaleza del criterio y atendiendo al respeto a la soberanía del país no se proporcionan recomendaciones.

Conclusiones finales

Panamá, cuenta con un marco jurídico, político, sólido y coherente que apoya el cumplimiento de las

salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Sin embargo, ciertos vacíos y debilidades importantes fueron

identificados, por lo que se proporcionan recomendaciones concretas a fin de abordarlos.

Previa retroalimentación, discusión y difusión de los hallazgos y recomendaciones aquí presentadas a los

actores relevantes a REDD+, el presente documento constituirá el primer insumo práctico en Panamá para el

diseño del ENS del país.

Se hace enfasis que aún cuando el presente análisis del marco legal fue enfocado a la implementación de las

salvaguardas REDD+ de la CMNUCCC, en el marco de las actividades REDD+ que será previsto en la Estrategia

Nacional REDD+, el país podrá emplear este análisis y las recomendaciones proporcionadas para abordar

vacíos y debilidades en los temas abordados a fin de contribuir a fortalecer la gobernanza en Panamá.

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Introducción

Contexto internacional REDD+ es un mecanismo internacional de mitigación alcambio climático, que tiene como objetivo reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal en los países con bosques tropicales, apoyar el papel de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono. REDD+ tiene como objetivos generales contribuir a la reducción de las emisiones globales de carbono provenientes de la deforestación mediante la mejora de la gobernanza forestal a nivel nacional y ofrecer incentivos financieros para detener o revertir la pérdida de los bosques. En diciembre de 2010, la décimo sexta Conferencia de las Partes (COP 16) de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) celebrada en Cancún acordó un conjunto de siete salvaguardas que apoyan la implementación de REDD+ (en adelante, las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC). Las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC tienen como objetivo no sólo mitigar el riesgo de los impactos sociales y ambientales negativos de las medidas REDD+, sino también el de promover activamente los beneficios que van más allá de la reducción de emisiones de carbono, tales como aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra, el empoderamiento de las partes interesadas por asegurar su participación plena y efectiva y la mejora de la biodiversidad y de la gobernanza forestal. Las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC esbozan un marco global de principios sociales, medioambientales y de gobernanza, bajo el cual deberán ser implementadas las actividades y medidas REDD+. Al cumplir con lo contenido en dicho marco global, los países podrán minimizar los riesgos planteados por las medidas REDD+, y aumentar la posibilidad de obtener los beneficios de REDD+, tanto de carbono y como aquellos no relacionados con el carbono. A fin de hacer frente a estas preocupaciones y de promover eficientemente los beneficios múltiples que REDD+ podría lograr, las Partes de la CMNUCC acordaron siete salvaguardas, en lo sucesivo, las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC (véase el cuadro 1).6

Cuadro 1: Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC7

(a) La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las

convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia;

(b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la

soberanía nacionales;

(c) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales,

tomando en consideración las obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales, y

teniendo presente que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado la Declaración de las Nación es Unidas sobre

los derechos de los pueblos indígenas;

(d) La participación plena y efectiva de las partes interesadas, en particular, la de los pueblos indígenas y las comunidades

locales, en las acciones mencionadas en los párrafos 70 y 72 de la presente decisión;8

6Decisión 1/CPEUM.16 de la CMNUCC, opcit, Anexo I, apartado 2. 7Decisión de la CMNUCC1/CPEUM.16, opcit, Apéndice 1, apartado 2. 8El párrafo 70 de la Decisión establece que: La conferencia de las Partes “Alienta a las Partes que son países en desarrollo a contribuir a la labor de mitigación en el sector forestal adoptando las siguientes medidas, a su discreción y con arreglo a sus capacidades respectivas y sus circunstancias nacionales: a) La reducción de las emisiones debidas a la deforestación; b) La reducción de las emisiones debidas a la degradación forestal; c) La conservación de las reservas forestales de carbono; d) La gestión sostenible de los bosques; e) El incremento de las reservas forestales de carbono.”

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(e) La compatibilidad de las medidas con la conservación de los bosques naturales y la diversidad biológica, velando por que

las que se indican en el párrafo 70 de la presente decisión no se utilicen para la conversión de bosques naturales, sino que

sirvan, en cambio, para incentivar la protección y la conservación de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas

y para potenciar otros beneficios sociales y ambientales;

(f) Acciones para hacer frente a los riesgos de reversión;

(g) Acciones para reducir el desplazamiento de emisiones.

Los actores involucrados en el diseño, financiamiento e implementación de las actividades y medidas REDD+ tendrán que adoptar medidas adecuadas que garanticen la implementación, monitoreo y el reporte efectivo de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Una opción que países pueden considerar para lograr lo anterior es por medio del diseño e implementación de un Enfoque Nacional de Salvaguardas (ENS). Un ENS permitirá definir la manera en la que las Salvaguardas deberán ser abordadas, y asegurará que todas las actividades y medidas REDD+ dentro del país estén cubiertas por las mismas políticas de salvaguardas, independientemente de la fuente de financiación o de la iniciativa. Esto ayudará a maximizar su eficacia, dará lugar a la reducción de los costos de transacción, y se evitarán las duplicaciones o superposiciones de actividades. Asimismo, y lo más importante, el desarrollo de un ENS podría traducirse en mejoras en la gobernanza forestal, sobre todo si se eleva la protección de los derechos humanos y del medio ambiente a la altura de los estándares internacionalmente aplicables y aceptados. Para poder diseñar un ENS se debe asegurar que las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC REDD+ sean abordadas y respetadas de manera efectiva, y puedan ser implementadas de manera consistente. Por lo tanto, se debe obtener una comprensión detallada de cómo se pueden implementar las salvaguardas con base en el sistema doméstico nacional, y en particular de la base del sistema legal nacional aplicable y relevante. El marco legal es un elemento crítico del Sistema Nacional de Salvaguardas, el cual debería ser utilizado para apoyar el reconocimiento, la implementación y la protección del conjunto de salvaguardas definidas/adoptadas por Panamá.

Contexto nacional El proceso REDD+ en Panamá dio inicio a su fase de preparación en el año 2010 con la firma del Programa

Nacional Conjunto ONU-REDD (PNC ONU-REDD)9. Luego de que el país se enfrentara al desafío que supuso el

retiro de la Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP)10 del PNC ONU-REDD

original, los actores relevantes trabajaron en la reformulación del PNC en 2013.

Durante el año 2013 el Programa Nacional Conjunto se vió afectado por el retiro de la COONAPIP y sus

denuncias de irrespeto a los derechos indígenas y la falta de garantías para la plena y efectiva participación

Así como el párrafo 72 establece que la COP: "Los países Partes, al elaborar y ejecutar sus estrategias nacionales o planes de acción, para abordar, entre otras cosas, las causas de la deforestación y la degradación forestal, tenencia de la tierra, la gobernanza forestal, las consideraciones de género y las salvaguardas identificados en el párrafo 2 del Apéndice I de la presente decisión, asegurando la participación plena y efectiva de los interesados pertinentes, entre otros, los pueblos indígenas y las comunidades locales." Decisión de la CMNUCC 1/CPEUM.16, opcit, párrafos 70 y 72.

9 Para más información sobre el programa nacional conjunto ONU-REDD visitar la página http://www.miambiente.gob.pa/redd/ 10 La Coordinadora Nacional de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP) es una organización integrada hoy día por 9 de los 12 congresos indígenas de Panamá donde estàn representados los pueblos a travès de sus autoridades tradicionales. Debido a que es una organización conformada por autoridades tradicionales de los Congresos y Consejos , 9 de 12, que a su vez son representantes legítimos de sus pueblos, la COONAPIP es una entidad representativa de gran importancia e incidencia política, que cuenta con legitimidad para presentar demandas y propuestas ante el gobierno nacional en nombre de los 9 congresos que lo conforman. Para mayor información ver la página oficial http://coonapip.com/.

http://www.miambiente.gob.pa/redd/

http://coonapip.com/

12

de los pueblos indígenas en el programa. 11 A raíz de esta situación se ordenó realizar una investigación de

estas denuncias así como llevar a cabo una evaluación de medio término del programa. La Autoridad

Nacional del Ambiente (ANAM), hoy MIAMBIENTE, y las agencias de Naciones Unidas decidieron suspender

nuevas actividades del programa en Panamá hasta contar con los resultados de la investigación y evaluación.

Sólo aquellas actividades que ya estaban en curso, de neto contenido técnico y fuera de los territorios

indígenas, pudieron continuar, aunque en forma limitada.

El Programa Nacional Conjunto ONU-REDD reformulado en diciembre de 2013 implicó la evaluación la

manera en la que se implementaría el programa derivadas de una investigación completa e implementación

de un conjunto de medidas correctivas originadas por el reclamo de la COONAPIP sobre la necesidad de

reforzar el respeto a las salvaguardas en el proceso.

El PNC ONU-REDD cerró operativamente el pasado junio de 2015 y tuvo el cierre financiero en diciembre de

2015. En octubre de 2014, la ANAM (hoy MIAMBIENTE), presentó ante el FCPF del Banco Mundial, el

documento de Propuesta revisada del documento de Preparación de REDD+ Panamá (R-PP) y la misma se

sometió a una revisión exhaustiva con resultados satisfactorios, preparando así el documento de proyecto

(ProDoc) . De forma tal que se podrá garantizar la continuidad y complementariedad de los trabajos y

esfuerzos realizados a la fecha, en lo que se denomina REDD+ Fase 2, sobre todo en materia de

salvaguardas.

La experiencia del PNC ONU-REDD en Panamá, aunque desafiante, trajo resultados positivos al terreno de

las salvaguardas REDD+, ya que logró consolidar la visión de la importancia de las salvaguardas dentro del

proceso REDD+. Esto se ve reflejado en la serie de avances en procesos relativos y documentos técnicos,

producto de los esfuerzos realizados en el marco del PNC ONU-REDD, con los que Panamá cuenta

actualmente y que serán de gran utilidad para informar las medidas que el país adoptará a fin de dar

cumplimiento a los requerimientos internacionales en materia de salvaguardas REDD+.

En materia de generación de documentos técnicos, Panamá está trabajando en un documento Borrador de

la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, el cual servirá de insumo para la consulta con amplia participación de

los actores clave. Se prevé que el Borrador de Estrategia REDD+ en Panamá incluya un diagnóstico de la

situación actual, el análisis de opciones estratégicas y la hoja de ruta, entre otros temas.

La elaboración del borrador de la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, tuvo como base una serie de

documentos técnicos y legales con los que Panamá cuenta tales como estudios de las causas de la

deforestación,12 costos de oportunidad para REDD+,13 valoración económica del sector forestal,14 sobre

beneficios múltiples,15 y dos análisis al marco legal panameño para la implementación de REDD+, uno

realizado en 2011 y otro recientemente actualizado en 2015. Ambos análisis legales tuvieron como

objetivo principalmente abordar los retos asociados a las cuestiones de uso de la tierra, tenencia y

12 Mariscal, Emilio “Causas Directas e Indirectas de la Deforestación y Degradación de Bosques-Cambios de Uso de Suelo”, PNUMA-ANAM, Marzo 2012. 13 Vargas Lombargo, Carlos “Impacto de Programas En Panamá para el Control de la Deforestación y Degradación de Bosques,” PNUMA, Abril 2012 14 G. Morell, Emilio, “Valoración De Los Recursos Forestales En Panamá”, REDD CCAD-GIZ, Julio 2012 15 Kapos, V., et al. “El apoyo a la planificación del uso de suelo para Panamá, integrando beneficios múltiples: el papel análisis espacial” UNEP-WCMC, Cambridge, UK, 2015.

http://www.miambiente.gob.pa/redd/images/foto_redd/Propuesta-al-FCPF-REDD-Panama.pdf

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titulación de tierras, derechos sobre los recursos naturales, medios de subsistencia y gestión, en regiones

prioritarias relacionadas con programas específicos de REDD+.16

Asimismo, el país cuenta con un análisis del contexto institucional para REDD+ en Panamá en el tema de

la gestión forestal, en general, realizado en el marco del Programa ONU-REDD, a inicios del 2014.

Igualmente, se tomaron en cuenta los resultados del Plan de Participación Pública17, bajo la metodología de

“escucha activa” con cinco canales diferenciados;18 adaptados a sus especiales características y con el fin de

asegurar la debida atención y participación activa de actores clave, a saber:

1) Los pueblos indígenas,

2) Comunidades afro descendientes,

3) Familias campesinas,

4) Organizaciones e Instituciones públicas y privadas, 5) Mujeres y hombres por la igualdad de género y empoderamiento de la mujer en el bosque.

El propósito de la fase de escucha activa durante 2014 y 2015, fue producir conjunta, incluyente y

colaborativamente – integrando además un enfoque de género– un diagnóstico participativo de la

percepción que tiene la sociedad panameña sobre: la situación actual del bosque; los principales problemas

o retos en lo que respecta a la reducción de las emisiones causadas por la deforestación y degradación del

bosque en Panamá; y el incremento de los reservorios de carbono forestal.

En estos momentos el equipo Programa Nacional Conjunto ONU-REDD Panamá (en adelante el PNC), conformado por representantes del Ministerio de Ambiente (antes ANAM), representantes de las agencias del Sistema de las Naciones Unidas (PNUMA, FAO y PNUD) está focalizado en la primera fase de REDD+ y muy especialmente en el desarrollo del primer Borrador de la Estrategia Nacional REDD+. A fin de dar cumplimiento a los requerimientos internacionales presentados en la sección anterior, Panamá ha definido como prioritario el llevar a cabo actividades tendientes a garantizar que el país dé cumplimiento a las obligaciones internacionales en materia de salvaguardas. De tal forma, con apoyo del programa ONU-REDD se contrató los servicios de una empresa consultora a fin de apoyar guiar y facilitar un Enfoque Nacional de Salvaguardas y un Sistema de Información de Salvaguardas de manera que refleje las circunstancias nacionales y mediante un proceso participativo con los actores relevantes.

16 Recio, Maria Eugenia, “REDD+: Aspectos Legales Relativos A Su Aplicación En Panamá” Junio 2011 17 Didier, Gisele y Jiménez Javier. “Escuchando al Bosque” Sistematización del proceso de escucha activa del Plan de Participación Pùblica para la Estrategia Nacional REDD+ Panamá, PNUD 2015. 18 Para más información sobre el proceso escucha activa en Panamá favor de visitar: http://www.pa.undp.org/content/panama/es/home/library/environment_energy/proceso_escucha_activa_programa_onuredd-panama/

http://www.pa.undp.org/content/panama/es/home/library/environment_energy/proceso_escucha_activa_programa_onuredd-panama/

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Objetivos del análisis Este análisis realizado y presentado en el presente documento tiene como objetivo general informar sobre el diseño de un Enfoque Nacional de Salvaguardas en Panamá , por medio de los siguientes objetivos específicos:

a) Proporcionar un análisis del marco legal relevante y aplicable a Panamá en relación a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ en el marco de la Estrategia Nacional REDD+.19

Este objetivo contribuirá principalmente a identificar y comprender cuál es la normativa nacional e internacional aplicable y relevante a Panamá que puede apoyar la implementación de las salvaguardas para REDD+ que deberán ser aplicadas y respetadas en las actividades previstas por la Estrategia Nacional REDD+.

b) Proporcionar un entendimiento claro de cómo el marco legal de Panamá puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas aplicables a las actividades REDD+ a ser definidas por Panamá, así como identificar los vacíos o debilidades existentes para obtener una implementación efectiva y consistente en el país.

Este objetivo contribuirá a comprender cómo y qué aspectos del marco legal podrían ser utilizados para consolidar la implementación y protección de las salvaguardas en la implementación de las actidades REDD+ que definirá el país en su Estrategia Nacional REDD+.

c) Proporcionar recomendaciones para abordar los vacíos o debilidades identificados.

Este objetivo contribuirá a definir medidas a fin de consolidar la aplicación cohesiva y protección efectiva de las salvaguardas. Las recomendaciones son proporcionadas para cada una de las salvaguardas, de conformidad con los criterios y sub-criterios que componen a las mismas. NOTA: En la fecha que fue realizado y entregado el presente reporte, la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá se encontraba en proceso de elaboración. Sin embargo, se sugiere vincular los hallazgos del presente análisis del marco legal con los insumos recibidos al momento de llevar a cabo la consulta del borrador de Estrategia Nacional REDD+, específicamente cuando se lleve a cabo el análisis de los beneficios y riesgos de políticas, acciones y medidas específicas previstas como actividades REDD+ en Panamá. Asimismo, se recomienda actualizar el presente documento según la retroalimentación proporcionada por los actores relevantes, especialmente en lo referente a los hallazgos en la práctica.

19 En la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, misma que se encuentra en proceso de elaboración a la fecha de entrega del presente reporte.

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Metodología Panamá no cuenta a la fecha con una interpretación/definición nacional de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC (Salvaguardas de Cancún), es por ello que a fin de identificar el marco jurídico internacional y nacional relevante y aplicable a Panamá en relación a cómo se abordan y respetan las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, se utilizó el marco de interpretación legal presentado en el documento “Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC”.20 Partiendo de la base de dichos principios y elementos esenciales se llevó a cabo la identificación del marco jurídico nacional y de los instrumentos internacionales relevantes y aplicables a Panamá, de acuerdo con su relevancia y semejanza temática. A fin de analizar el marco legal nacional en relación a las salvaguardas de la CMNUCC, se crearon matrices específicas. Las matrices proporcionan criterios de interpretación en relación con la Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, y en los casos en los que el lenguaje de las salvaguardas de REDD+ de la CMNUCC abarcan varias cuestiones que deben analizarse por separado, se proporcionan sub-criterios de interpretación. Los criterios y sub-criterios de interpretación se han elaborado principalmente a partir del marco de salvaguardas de REDD+ en el documento "Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC,”21 así como en otros documentos relevantes.22 Para información más detallada sobre la metodología del análisis del marco jurídico, véase el Anexo I. Es importante clarificar que el presente análisis fue realizado en papel y un análisis en la práctica (por medio de entrevistas semi-estructuradas y confidenciales), así como por medio de la retroalimentación de actores relevantes realizada en dos talleres celebrados el 12 y 14 de octubre de 2015 en la ciudad de Panamá y de Santiago, respectivamente.23 Finalmente, se agradece a los entrevistados y actores relevantes que amablemente colaboraron con insumos y retroalimentación sobre la implementación en la práctica del marco legal panameño.

20Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 21Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 22Fueron utilizados de igual forma los Indicadores de la Iniciativa de Gobernanza Forestal de WRI. (http://www.wri.org/project/governance-of-forests-initiative) 23 Para mayor información favor de referirse al reporte de los talleres de sensibilización y capacitación sobre salvaguardas realizados el 12 y 14 de octubre de 2015 en la ciudad de Panamá y Santiago, respectivamente. ONUREDD noviembre 2015.

http://www.wri.org/project/governance-of-forests-initiative


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Cómo navegar este documento La siguiente sección presenta cuadros que sintetizan los hallazgos identificados en el análisis del marco legal. Dichos cuadros siguen el mismo marco de referencia utilizado para el análisis, que comprende los principales elementos y consideraciones esenciales de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. La información se presenta por:

Hallazgos: en Papel, los cuales se entenderán como disposiciones del marco jurídico que se consideraron alineadas con las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. En la Práctica: se entenderán como buenas prácticas que apoyan la implementación de la salvaguarda (mismas que fueron informadas en las entrevistas).

Vacíos o debilidades: en Papel, disposiciones que parcialmente dan cumplimiento a las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC o que no se encuentran abordadas por el marco jurídico. En la Práctica: principalmente se presentan los casos en los que lo dispuesto por el marco jurídico es considerado inadecuado, poco efectivo o insuficiente (de acuerdo con los insumos proporcionados en las entrevistas).

Recomendaciones: se definen y sugieren medidas a fin de consolidar la aplicación cohesiva y protección efectiva de las salvaguardas. En Papel, se presentan sugerencias de cómo podrían ser abordados los vacíos o debilidades que podrían tener incidencia en las actividades REDD+, principalmente por medio de la Estrategia REDD+. Asimismo, se presentan sugerencias de creación de nuevos instrumentos legales o en su caso de creación de leyes existentes. En la práctica, se remiten sugerencias de medidas o acciones que deberán llevar a cabo las autoridades, sin embargo se debe entender que dichas recomendaciones deberán estar vinculadas a reformas legislativas, ya que las facultades y competencias se encuentran dispuestas en las leyes.

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Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda a) REDD+ de la CMNUCC

“La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia;”

Criterio A. 1 Complementar o ser coherente con los objetivos de los Programas Forestales Nacionales Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal establece de manera clara los

objetivos de las políticas forestales nacionales24

El Marco legal prevé que MIAMBIENTE sea el encargado de dirigir, supervisar e implementar las políticas y estrategias ambientales del Estado25

Práctica:

En la práctica, MIAMBIENTE es el encargado de

llevar a cabo medias tendentes a garantizar que las actividades REDD+ sean complementarias y complementen las políticas forestales nacionales.26

Papel: No existe una disposición que garantice que nuevas

políticas o programas nacionales deban sean coherentes y complementariedad con los objetivos del Estado en materia forestal.

La Politica Nacional Forestal del 3 de junio de 2009 no ha sido actualizada.

Práctica: No se identificaron vacíos o debilidades en la práctica

Papel y práctica: i. Aún cuando se haya identificado el vacío de disposiciones

que pudiera garantizar la coherencia y complementariedad de la futura Estrategia Nacional REDD+ con los objetivos de los programas forestales nacionales, la práctica demuestra el interés del país de garantizar dicha coherencia.

ii. Se sugiere que en la fase de diseño de la Estrategia REDD+ de Panamá, se exprese claramente cómo las actividades REDD+ propuestas serán complementarias o compatibles con los objetivos de los programas y políticas nacionales.

iii. Se recomienda a Panamá evaluar la posibilidad de llevar cabo un ejercicio de actualización de la Política Nacional forestal, a fin de que puedan contar con un documento que claramente precise los objetivos forestales nacionales actuales.

24 Los objetivos de los programas forestales se encuentran en diversas disposiciones. De manera general, el Artículo 3 de la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998, "General de Ambiente de la República de Panamá", establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar, promover y velar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Específicamente sobre los bosques, la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, prevé como objetivo de la misma a la protección, conservación, mejoramiento, acrecentamiento, educación, investigación, manejo y aprovechamiento racional de los recursos forestales de la República, declarando de interés nacional todos los recursos forestales existentes en el territorio nacional. De manera específica, el Decreto Ejecutivo 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la política nacional forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción, que tiene por objetivo general garantizar a las actuales y futuras generaciones la disponibilidad de recursos forestales, provenientes de plantaciones y de bosques naturales, promoviendo la producción, aprovechamiento, conservación, restauración y acrecentamiento de ecosistemas forestales, que contribuyan a la generación de bienes y servicios, en beneficio de la población en el ámbito social, económico y ambiental. Asimismo, se cuenta con el Decreto Ejecutivo No. 2 de 17 de enero de 2003 el cual aprueba los Principios y Lineamientos Básicos de la Política Forestal de Panamá. 25 La Ley 8 de 25 de marzo de 2015, que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones atribuye al Ministerio de Ambiente para dirigir, supervisar e implementar las políticas y estrategias y programas ambientales del Estado, junto con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados. 26 En especial podemos hacer notar que se prevé como una actividad REDD+ las acciones que comprendan la línea de acción de MIEMABIENTE denominada Alianza por el Millón de Hectáreas reforestadas.

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Criterio A.2. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos nacionales pertinentes Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: Panamá es parte, o en algunos casos votó a favor,

de 29 instrumentos internacionales relevantes a la materia que aborda las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC.27

El marco jurídico hace referencia al derecho

internacional y se dispone el acatamiento del país a las normas del derecho internacional aplicable28.

El marco jurídico nacional incorpora el derecho

internacional y ubica en la jerarquía normativa a los Tratados Internacionales únicamente por debajo de la Constitución Política de la República de Panamá29.

Práctica: No se identificaron hallazgos

Papel: No se identificaron vacíos o debilidades

Práctica: No se identificaron vacíos o debilidades

Papel:

iv. Se sugiere que en la fase de diseño de la Estrategia Nacional REDD+ de Panamá, se incluya una referencia a que el país se comprometerá a que las actividades REDD+ serán ejecutadas de manera complementaria y compatible con las obligaciones derivadas de alrededor de 29 instrumentos internacionales de los que el país es parte, o en su caso votó a favor, en virtud de que éstos fortalecen la legislación nacional relativos a derechos humanos, derechos de los pueblos indígenas, protección a la biodiversidad y a los recursos naturales.

Práctica:

v. En seguimiento a la Recomendación iv, se sugiere realizar un ejercicio de sistematización de los instrumentos internacionales de los cuales el país es parte, y que sean temáticamente relevantes a las salvaguardas REDD+, a fin brindar claridad respecto a su identificación y alcance de dichos tratados y acuerdos. Así como mecanismos de reporte y seguimiento correspondientes que podrán ser de utilidad para informar al respecto de las salvaguardas REDD+ en la implementación de las actividades REDD+.

27 Veáse Anexo II 28 La referencia y reconocimiento del derecho internacional en el orden jurídico de Panamá se encuentra en el más alto nivel, su Constitución Política dispone el acatamiento a las normas del Derecho Internacional. Además, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015, que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones atribuye al Ministro de Ambiente para representar a la República de Panamá ante los organismos regionales e internacionales de ambiente y coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores las acciones de seguimiento y cumplimiento de los convenios y tratados internacionales sobre ambiente. 29 El ordenamiento jurídico en Panamá tiene la siguiente jerarquía normativa: 1.- Constitución Política de la República de Panamá. 2.- Tratados Internacionales. 3.- Leyes 4.- Decretos Leyes. 5.- Decretos de Gabinete. 6.- Decretos Legislativos. 7.- Decretos Reglamentarios y Simples. 8.- Reglamentos. 9.- Resoluciones. 10.- Resoluciones de los distintos organismos del Estado, entre ellas, pero sin corresponderse jerárquicamente, se pueden enumerar: Resoluciones de Gabinete, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones de Entidades Autónomas, Resueltos, órdenes y actos administrativos individuales y Acuerdos Municipales.

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Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda b) REDD+ de la CMNUCC

(b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la soberanía nacionales;

Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Criterio B.1.1 Derecho de acceso a la información Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal reconoce el derecho de acceso a la

información30.

El Marco Legal proporciona una definición de información y reconoce que toda información emanada por la administración pública es de carácter público31.

El Marco Legal reconoce el acceso o difusión activa de la

información32.

Papel: Existe un vacío en el marco legal en cuanto a la reglamentación sobre como deberá ser distribuída la información y cómo garantizar el efectivo disfute del acceso a la información.

Práctica: Lla garantía efectiva al acceso a la información depende

mucho de la capacidad y/o nivel cultural de la persona que solicita la información (tanto en la solicitud como en la

Papel: vi. Se sugiere evaluar la posibilidad de reglamentar el

derecho al acceso a la información por parte de MIAMBIENTE y en el marco de aplicación de la Estrategia Nacional REDD+. Dependiendo la viabilidad política, este instrumento podría tener la forma de reglamento con un ámbito de aplicación a nivel nacional, ministerial, forestal o en el contexto de REDD+.

vii. De manera específica se sugiere llevar a cabo la

30 Panamá cuenta con una norma constitucional que expresamente garantiza el derecho al acceso a la información en el artículo 43 al indicar que “toda persona tiene el derecho a solicitar información de acceso público o interés colectivo que se repose en bases de datos o registros a cargo de servidores públicos o de personas privadas que presten servicios públicos”. De manera específica, el Artículo 2 de La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones reconoce el derecho que tiene toda persona “a solicitar, sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna la información de acceso público en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas [por la misma Ley referida].” La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, así como la Ley 33, de 25 de abril de 2013, Que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información proporcionan las siguientes definiciones que reconocen el derecho al acceso a la información:

el derecho de libertad de información, “como aquel que tiene cualquier persona de obtener información sobre asuntos en trámites, en curso, en archivos, en expedientes, documentos, registros, decisión administrativa o constancias de cualquier naturaleza en poder de las instituciones incluidas en la presente”

el principio de acceso público como “El Derecho que tiene toda persona para solicitar y recibir información veraz y oportuna, en poder de las autoridades gubernamentales y de cualquier institución [prevista por ley],” en especial tratándose de su información personal y; el principio de publicidad, que indica que “Toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, por la cual el Estado deberá garantizar una organización interna que sistematice la información, para brindar acceso a los ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet”. 31 Tanto la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones como la Ley 33, de 25 de abril de 2013, Que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información definen claramente el término información como “Todo tipo de datos contenidos en cualquier medio, documento o registro impreso, óptico, electrónico, químico, físico o biológico”. La Ley 33 de 25 de abril de 2013 agrega a la definición “en custodia o control de una institución”. Además de definirlo, el marco legal de Panamá reconoce el carácter público de “toda la información que emana de la administración pública”. 32 Las disposiciones relativas al acceso activo a la información las podemos encontrar en la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones. En primer lugar el ordenamiento que se basa en el principio de publicidad por el que toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, requiriendo al Estado garantizar una organización

20

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

El Marco Legal reconoce y garantiza el acceso pasivo a la

información33.


interpretación de la información recibida).

Derivado de la opinión de actores relevantes, en muchas ocasiones la información que se comparte (sobre temas relativos a los bosques) no es de fácil comprensión, sobre todo por el lenguaje empleado, el uso de términos técnicos y en algunos casos el idioma empleado (a veces está en inglés o no está traducido al idioma indígena).

reglamentación del artículo 28 de la Ley 8 del 25 marzo de 2015. Dicho reglamento en particular debería incluir la obligación de entregar la información en el medio culturalmente más apropiado para el solicitante, con la finalidad de que exista una mejor comprensión; además de establecer expresamente que la información ambiental, forestal y en el contexto de REDD+ tendrá el carácter público.

Práctica:

viii. Derivado de la retroalimentación de las partes relevantes, se sugiere contar con una base de datos digital para que los usuarios accedan por medio de internet y que esta pueda ser una vía para realizar las socitudes de información. En este sentido, se sugiere evaluar la opción de que la información pública esté en expedientes físicos y digitales accesibles a todo aquel que lo solicite.

ix. Se sugiere preveer medidas tendientes que las instituciones públicas cuenten con unidades administrativas adecuadas y personal capacitado para apoyar especialmente a grupos vulnerables a hacer efectivo el derecho de acceso a la información.

* En línea con la recomendación xxix, se considera necesario realizar un análisis al marco insitucional relevante específicamente al abordaje y respeto de las

interna que sistematice la información, para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet. En particular, las disposiciones referentes al acceso activo a la información están previstas en el artículo 9 de del mismo ordenamiento que obliga a las Instituciones del Estado tener disponible en forma impresa, en sus respectivos sitios en Internet y a publicar periódicamente, información actualizada respecto a los temas, documentos y políticas relacionadas con su gestión pública. 33 La Constitución Política de la República de Panamá reconoce el derecho a solicitar información de acceso público o de interés colectivo que se encuentre en bases de datos o registros a cargo de servidores públicos o de personas privadas que presten servicios públicos. Asimismo reconoce el derecho de promover la acción de hábeas data para garantizar el derecho de acceso a información personal y para hacer valer el derecho de acceso a la información pública o de acceso libre. En particular, el Artículo 8 de la la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, reconoce el derecho pasivo a la información al obligar a las instituciones del Estado a “brindar, a cualquier persona que lo requiera, información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan, exceptuando únicamente las informaciones de carácter confidencial y de acceso restringido”. Asimismo, garantiza el derecho mediante el reconocimiento de la acción de Hábeas Data, como la garante del derecho de acceso a la información, cuando no se suministre lo solicitado o si fuera insuficiente o inexacto.

21


salvaguardas REDD+ a efectos de contar con una mejor claridad sobre los vacíos o debilidades existentes y las medidas recomendables en los temas relativos a la actual cómo las instituciones relevantes operacionalizarán las salvaguardas, garantizarán su cumplimiento, resolverán las disputas y proporcionarán la información relativa al respeto y abordaje de las salvaguardas.

x. De ser una opción apropiada para Panamá, se

sugiere dotar al ‘Mecanismo Quejas/Inconformidades para REDD+’ sugerido en la recomendación xxxii de mandato para poder ofrecer a los actores relevantes una vía –administrativa-34 en caso que existiera alguna inconformidad, observación o interés de las partes interesadas en materia de acceso a la información y distribución de la información .

Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Sub-Criterio B.1.2. Instituciones que garanticen el acceso y la distribución de la información Sub-Criterio B.1.3 Promoción de la sensibilización al público sobre el acceso a la información Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El marco legal panameño crea la Autoridad Nacional de

Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI)35.

El marco legal define las responsabilidades y competencias de las autoridades públicas para la distribución de la información y el acceso a la información36.

Papel: El marco legal únicamente prevé requerimientos para

aceptar las solicitudes de información pero no aborda de manera clara la forma que tiene la autoridad para dar respuesta. 42

El Marco Legal no exige a las instituciones públicas

Papel: xi. Se sugiere incluir en la Estrategia REDD+ el

reconocimiento y compromiso de Panamá de garantizar el respeto e implementación del derecho de acceso a la información, de conformidad con la normativa jurídica existente, haciendo mención especial al tipo de información que deberán

34 Por administrativa nos referemos a que su naturaleza no sería judicial (tribunales o cortes) sino que este mecanismo estaría anidado o dependería de MIAMBIENTE o de cualquier dependencia que se considere adecuada que dependa del ejecutivo de la nación. 35 La Ley 33, de 25 de abril de 2013, crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la encargada de velar por el cumplimiento de los derechos consagrados en la Constitución Política de la República de Panamá en el tema de Derecho Constitucional de petición y de acceso a la información.

22


El Marco Legal establece procedimientos para solicitar y

acceder a la información.37

El Marco Legal prevé un Sistema Nacional de Información Ambiental encargado de recopilar, sistematizar y distribuir la información ambiental.38

El Marco Legal aborda la manera en la que las autoridades

deben difundir información39.

El Marco Legal establece procedimientos para solicitar y acceder a la información40.

El Marco Legal exige a las instituciones llevar a cabo la

sensibilización al público sobre el derecho de acceso a la información.41

proporcionar información que explique las leyes, reglamentos y procedimientos relacionados con la gestión forestal en un lenguaje fácilmente comprensible para los usuarios de los bosques43.

Práctica: Las instituciones no son del todo eficientes en compartir la

información solicitada. La distribución efectiva de la información, en algunos casos depende del tipo de información solicitada.

Se identificó que las instituciones, en general, no cuentan

con el personal suficiente para brindar en tiempo y forma todas las peticiones de información recibidas.

Por parte de la Instutución, se considera que en ocasiones

proporcionar de manera activa (en el contexto de lo previsto por la Estrategia REDD+).

xii. Alternativo a la recomendaciuón de reglamentar el artículo 28 de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015. Se recomienda elaborar un documento (un protocolo o manual sobre el acceso a la información) para el uso de las instituciones de gobierno relevantes y de acceso al público, en el cual se establezca de manera clara las disposiciones vigentes y relativas al acceso a la información, sus excepciones y el procedimiento que debe seguirse para solicitar, obtener y acceder a la información que se requiera.

xiii. De acuerdo con el derecho internacional, una cultura de transparencia supone llevar a cabo

36 La obligación para las instituciones del Estado de brindar información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan está contenida en la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones. Además establece como desacato y sanciona al funcionario requerido por el Tribunal que conoce del recurso de Hábeas Data, e incumpla con la obligación de suministrar la información; dando el derecho al afectado para demandar civilmente al servidor público responsable por los daños y perjuicios que le hubiere ocasionado con esa conducta; también se sanciona al funcionario que obstaculice el acceso a la información, destruya o altere un documento o registro. Además, la Ley 33, de 25 de abril de 2013, que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, le faculta para aplicar multas a los servidores públicos por incumplimiento de las disposiciones en la materia. La Ley 8 de 25 de marzo de 2015, establece los objetivos del Sistema Nacional de Información Ambiental, estableciendo parámetros para la obtención y distribución de la Información Ambiental en su artículo 28 que modifica el artículo 45 de la Ley 41 de 1 de julio de 1998. Queda pendiente de reglamentar su funcionamiento. 42 La Constitución Política de la República de Panamá establece el derecho de toda persona a solicitar información de acceso público o de interés colectivo y la posibilidad de promover la acción de hábeas data para garantizar el derecho de acceso a información pública o de acceso libre o información personal. La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, define el principio de acceso público y establece que la petición se hará por escrito en papel simple o por medio de correo electrónico, sin formalidad alguna, ni necesidad de apoderado legal, detallando en la medida de lo posible la información que se requiere; además legitima a cualquier persona para promover la acción de Hábeas Data para garantizar el derecho de acceso a la información. 37 La Constitución Política de la República de Panamá establece el derecho de toda persona a solicitar información de acceso público o de interés colectivo y la posibilidad de promover la acción de hábeas data para garantizar el derecho de acceso a información pública o de acceso libre o información personal. La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, define el principio de acceso público y establece que la petición se hará por escrito en papel simple o por medio de correo electrónico, sin formalidad alguna, ni necesidad de apoderado legal, detallando en la medida de lo posible la información que se requiere; además legitima a cualquier persona para promover la acción de Hábeas Data para garantizar el derecho de acceso a la información. 38 La Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente da origen al Sistema Nacional de Información Ambiental para recopilar, sistematizar y distribuir información ambiental del Estado, cuyo objeto es el de “recopilar, sistematizar y distribuir información ambiental del Estado, entre los organismos y dependencias, públicos y privados, de forma idónea, veraz y oportuna, sobre las materias que conforman el ámbito del Sistema. 39 La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones establece el principio de publicidad, para brindar acceso a los ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet. La Ley 33, de 25 de abril de 2013, crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, obligando a las instituciones del Estado atendiendo el principio de publicidad a brindar información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan, ya sea en forma impresa o en sus respectivos sitios en Internet. 40 La Constitución Política de la República de Panamá establece el derecho de toda persona a solicitar información de acceso público o de interés colectivo y la posibilidad de promover la acción de hábeas data para garantizar el derecho de acceso a información pública o de acceso libre o información personal. La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, define el principio de acceso público y establece que la petición se hará por escrito en papel simple o por medio de correo electrónico, sin formalidad alguna, ni necesidad de apoderado legal, detallando en la medida de lo posible la información que se requiere. Además legitima a cualquier persona para promover la acción de Hábeas Data para garantizar el derecho de acceso a la información.

23


Práctica: MIAMBIENTE cuenta con una dirección de Fomento a

Cultura, además otras direcciones del mismo desarrollan talleres a lo largo del año para compartir información (a nivel interno)

Cada institución cuenta con su propia una página web

donde se sube información relevante.

el tiempo estipulado para dar respuesta no es suficiente, porque en algunos casos la institución requiere el apoyo de otros actores/fuentes de otras direcciones o regiones.

Muchas peticiones de información podrían evitarse o

reducirse si los servidores públicos (sobre todo los regionales) estuvieran más capacitados a apoyar a brindar información que ya es pública, al público en general.

Derivado de las entrevistas hechas a algunos actores

relevantes, de manera general se desconoce el rol de la ANTAI.

campañas sistemáticas para informar a la población sobre la existencia del derecho de acceso a la información y las maneras de ejercer ese derecho.44 Es por ello que se recomienda que las instituciones de gobierno relevantes cuenten con lineamientos que claramente especifiquen qué y cómo debe llevarse a cabo la sensibilización al público sobre el derecho de acceso a la información. Esto puede estar contenido en el protocolo o manual de acceso a la información señalado en la recomendación xi., y su ámbito de aplicación podrá cubrir desde nivel nacional, sectorial o limitarlo a las actividades REDD+, según las condiciones políticas.

* Se hace notar que es necesario ejecutar un análisis al marco insitucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ a efectos de contar con una mejor claridad sobre los vacíos o debilidades existentes y las medidas recomendables en los temas relativos a la actual capacidad insitucional.

Práctica:

xiv. Adicionalmente, llevar a cabo a nivel institucional

campañas o capacitaciones sobre la sensibilización del derecho al acceso a la información entre los mismos funcionarios, a fin de garantizar la apertura y adecuada distribución de la misma a las partes relevantes.

41 Dentro del marco legal que aborda la sensibilización sobre el derecho de acceso a la información tenemos a la Ley 33 de 25 de abril de 2013, que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, mandamiento que le brinda diversos objetivos tendentes a sensibilizar ese derecho, además al asignarle atribuciones y facultades algunas de ellas van encaminadas a lograr la sensibilización en el público respecto al derecho a la información. 43 Es en la Ley N° 1 del 03 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones, al declarar de interés nacional, todos los recursos forestales existentes en el territorio de Panamá, constituyendo como objetivos fundamentales del Estado diversas acciones encaminadas a proporcionar información sobre la gestión forestal; además atribuye al INRENARE para estimular y facilitar la difusión de los conocimientos generalizados y específicos reactivos al ambiente y los recursos naturales, a fin de sensibilizar la conciencia pública sobre la necesidad de proteger la calidad del ambiente y hacer uso racional de estos recursos. Fortaleciendo los mandatos anteriores la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, que impone como deber al Estado, difundir información o programas sobre la conservación del ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 44 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (30 de diciembre de 2011), El Derecho de Acceso a la Información en las Américas, Estándares Interamericanos y comparación de los marcos legales, p. 105.

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xv. Se recomienda capacitar, de manera específica a los

servidores de las oficinas regionales, sobre dónde encontrar información y cómo apoyar a los solicitantes a encontrar información, sobre todo para aquellas comunidades que no tienen internet.

xvi. Se sugieren campañas de difusión respecto al derecho de acceso a la información y el rol de la ANTAI para garantizarlo.

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Criterio B.1.Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Sub-Criterio B.1.4. Rendición de cuentas Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal crea instituciones o agencias

encargadas de promover la transparencia en las actividades realizadas en el sector forestal45.

El Marco Legal asigna facultades, roles y

responsabilidades para la recolección, el compromiso y el uso de fondos públicos en el sector forestal46.

El presupuesto general se presenta al poder

legislativo y al público con tiempo suficiente para deliberar47.

Toda la información relevante sobre el presupuesto

de la agencia forestal es pública y de fácil acceso con el fin de facilitar la participación de los interesados48.


Práctica:

Se identificarón falencias en la aplicación efectiva en las disposiciones relativas en materia de corrupción, en el marco de las actividades forestal. Lo cual podría afectar la efectiva rendición de cuentas en un futuro manejo y distribución de recursos derivados de REDD+

En papel: xvii. Se recomienda definir un procedimiento de

rendición de cuentas del manejo de recursos derivados de actividades REDD+. Este proceso podrá estar regulado en un instrumento aplicable a las actividades REDD+ a ser definidas en la Estrategia Nacional. Dicho instrumento podría adoptar la forma de protocolo o lineamientos de rendición de cuentas y su ámbito de aplicación dependerá de la voluntad política, pero puede ser sectorial o enfocadas a los recursos derivados de las actividades REDD+.

xviii. Se recomienda incluir dentro de la Estrategia

REDD+ el compromiso del país en llevar a cabo

45 De conformidad con la Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994, por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE), velará el cumplimiento de dicha ley y de los reglamentos aplicables; además declara de interés nacional todos los recursos forestales existentes en el territorio nacional de Panamá, previendo acciones orientadas a educar, capacitar, divulgar, y crear conciencia sobre la importancia de los recursos forestales en todos los niveles de la población; así como armonizar los planes y proyectos nacionales de producción y desarrollo, con la utilización y conservación de los recursos forestales. También existe el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), previsto en la Ley 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, aunque no se refiere expresamente al sector forestal. 46 La Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones señala que el INRENARE, reglamentará y fiscalizará el manejo, aprovechamiento, transporte, transformación, tenencia y comercialización de los productos forestales, procedentes de los bosques naturales, procurando la racionalización de estas actividades.; además de que para el cumplimiento de sus objetivos dispondrá de un Fondo de Protección y Desarrollo Forestal, denominado FONDEFOR cuyos recursos serán destinados exclusivamente a la ejecución de obras y actividades relacionadas con el fomento, protección, manejo, supervisión, control e investigación y extensión de los recursos forestales. 47 Constitucionalmente la Asamblea Nacional interviene en la aprobación del Presupuesto del Estado; ya que el Presidente de la República envía al Órgano Legislativo, dentro del primer mes de la primera legislatura anual, el Proyecto de Presupuesto General del Estado, salvo que la fecha de su toma de posesión coincida con el inicio de dichas sesiones. Así, el Órgano Ejecutivo elabora el proyecto de Presupuesto General del Estado y el Órgano Legislativo tiene a su cargo el examen, modificación, rechazo o aprobación. En caso de que el proyecto de Presupuesto General del Estado no fuere votado a más tardar el primer día del año fiscal correspondiente, entrará en vigencia el proyecto propuesto por el Órgano Ejecutivo, el cual lo adoptará mediante decisión del Consejo de Gabinete; en caso de que la Asamblea Nacional rechace el proyecto de Presupuesto General del Estado, se considerará automáticamente prorrogado el Presupuesto del ejercicio anterior hasta que se apruebe el nuevo Presupuesto y también automáticamente aprobadas las partidas previstas en el proyecto de Presupuesto rechazado respecto al servicio de la deuda pública, el cumplimiento de las demás obligaciones contractuales del Estado y el financiamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas por la Ley. 48 La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, señala la obligación del Estado para informar sobre la estructura y ejecución presupuestaria, estadística y cualquier otra información relativa al presupuesto institucional. Además el Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República deberán presentar y publicar trimestralmente un informe sobre la ejecución presupuestaria del Estado. También la Ley No. 15 de 10 de mayo de 2005 por la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en Nueva York el 31 de Octubre de 2003, establece la obligación de adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública.

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El presupuesto de los bosques es analizado por medio

de un procedimiento parlamentario49.

El Marco Legal requiere que los informes de auditoría independiente deben estar preparados para la legislatura y el público, y que muestre claramente cómo los fondos públicos han sido utilizados por el organismo forestal50.

Las acciones/ actividades forestales deben estar

justificadas dentro del presupuesto fiscal51.

El Marco Legal prevé medidas tendentes a hacer frente a la corrupción aplicable al sector forestal52.

El Marco Legal prevé castigos/sanciones para quienes

cometan actos de corrupción53.

las medidas necesarias y dentro del marco legal para combatir la corrupción que pudiera ser considerada como un riesgo específicamente en el marco de la efectiva implementación de las actividades REDD+. Asimimso, se sugiere llevar a cabo un análisis interno para analizar que las disposiciones del marco legal relativas al combate a la corrupción en el sector forestal, estén siendo operadas/implementadas de manera efectiva.

Práctica:

xix. Con la finalidad de apoyar el combate efectivo

de la corrupción en materia forestal se recomienda agilizar los trámites administrativos, reforzar el sistema de control

49 El proyecto de presupuesto en general de acuerdo con la Constitución Política de la República de Panamá es elaborado por el Órgano Ejecutivo la elaboración del proyecto de Presupuesto General del Estado y al Órgano Legislativo su examen, modificación, rechazo o aprobación. 50 La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones, señala la obligación del Estado para informar sobre la estructura y ejecución presupuestaria, estadística y cualquier otra información relativa al presupuesto institucional. Además el Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República deberán presentar y publicar trimestralmente un informe sobre la ejecución presupuestaria del Estado. Por otra parte la Ley 15 de 10 de mayo de 2005 por la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en Nueva York el 31 de Octubre de 2003, contiene la obligación de adoptar medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoría en el sector privado, así como, prever sanciones civiles, administrativas o penales eficaces, proporcionadas y disuasivas en caso de incumplimiento; además de adoptar las medidas necesarias respecto al mantenimiento de libros y registros, la divulgación de estados financieros y las normas de contabilidad y auditoría, para prohibir actos realizados con el fin de cometer delitos. 51 La Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones51, señala la obligación del Estado para informar sobre la estructura y ejecución presupuestaria, estadística y cualquier otra información relativa al presupuesto institucional. Además el Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República deberán presentar y publicar trimestralmente un informe sobre la ejecución presupuestaria del Estado que deberá contener el desenvolvimiento del Producto Interno Bruto por sector y el comportamiento de las actividades más relevantes por sector. 52 La Ley 33, de 25 de abril de 2013, que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información le brinda a dicha autoridad, atribuciones para prevenir la corrupción; pudiendo participar otras instituciones consultando y proponiendo a la Autoridad las medidas de transparencia y prevención contra la corrupción para la creación, desarrollo e implementación de los proyectos y programas que realicen, con el fin de adecuarlos y regularlos. Además la Autoridad tiene atribuciones y facultades para examinar de oficio, por denuncia pública o anónima, la gestión administrativa en las dependencias del Gobierno Central, instituciones autónomas o semiautónomas, municipios, juntas comunales y locales y empresas públicas y mixtas, a efecto de identificar la comisión de hechos que puedan ser considerados actos de corrupción, que afecten la buena marcha del servicio público y causen erogaciones innecesarias al erario y, si fuera el caso, tendrá la obligación de poner dichos hechos en conocimiento de la autoridad competente. Específicamente en el sector forestal la Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, establece un listado con las infracciones a esa Ley, mismas que pueden derivar de actos de corrupción. 53 El Código Penal de la República de Panamá sanciona al servidor público que, personalmente o por persona interpuesta, acepte, reciba o solicite donativo, promesa, dinero o cualquier beneficio o ventaja, para realizar, omitir o retardar un acto en violación de sus obligaciones, o quien las acepte a consecuencia de haber faltado a ellas; o bien acepte, reciba o solicite donativo, promesa, dinero o cualquier ventaja o beneficio indebido, para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a sus obligaciones, o como consecuencia del acto ya realizado. También se sanciona a servidores públicos del Órgano Judicial o del Ministerio Público, autoridad administrativa, árbitro o cualquier cargo que deba decidir un asunto de su conocimiento o competencia, que personalmente o por persona interpuesta, acepte, reciba o solicite donativo, promesa, dinero, beneficio o ventaja para perjudicar o favorecer a una de las partes en el proceso, o

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El Marco Legal crea agencias independientes con

mandato para la lucha contra la corrupción y con facultades para investigar las acusaciones de corrupción54.

El Marco Legal proporciona códigos de conducta que

regulen la contratación y el comportamiento de los funcionarios públicos55.


en el campo y evaluar con mayor periodicidad y rigor, el comportamiento de los funcionarios responsables de la cadena de producción forestal.

xx. De considerarlo oportuno, se sugiere evaluar la

posibilidad de crear un ‘Mecanismo Quejas/Inconformidades para REDD+´a fin de poder ofercer a los actores relevantes una vía –administrativa- en caso que existiera alguna inconformidad, observación o interés de las partes interesadas en materia corrupción o falta de rendición de cuentas.

a consecuencia de haber perjudicado o favorecido a una de ellas. Es también sancionado el particular que bajo cualquier modalidad, ofrezca, prometa o entregue a un servidor público donativo, promesa, dinero o cualquier beneficio o ventaja para que realice, retarde u omita algún acto propio de su cargo o empleo o en violación de sus obligaciones. La Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, contiene un listado de infracciones que pueden ser causa o efecto de la corrupción, sancionando según la gravedad, la condición socioeconómica, cultural o la reincidencia del infractor. 54 La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información fue creada mediante la Ley No. 25 de 25 de abril de 2013, como institución pública, descentralizada del Estado, con plena autonomía funcional, administrativa e independiente en el ejercicio de sus funciones, sin recibir instrucción de ninguna autoridad, órgano del Estado o persona; siendo la encargada de la prevención contra la corrupción, con atribuciones y facultades suficientes para prevenir e investigar actos de corrupción de oficio, por denuncia pública o anónima, respecto a la gestión administrativa en las dependencias del Gobierno Central, instituciones autónomas o semiautónomas, municipios, juntas comunales y locales y empresas públicas y mixtas, a efecto de identificar la comisión de hechos que puedan ser considerados actos de corrupción, que afecten la buena marcha del servicio público y causen erogaciones innecesarias al erario y, si fuera el caso, tendrá la obligación de poner dichos hechos en conocimiento de la autoridad competente. 55 La Ley No. 6 de 22 de Enero de 2002 que dicta normas para la Transparencia en la Gestión Pública, establece la Acción de Habeas Data y se dictan otras disposiciones estableció un plazo para que toda agencia o dependencia del Estado, pueda establecer y publicar sus respectivos Códigos de Ética para el correcto ejercicio de la función pública, debiendo incluir, declaración de valores, conflicto de intereses, uso adecuado de los recursos asignados para el desempeño de la función pública, obligación de informar al superior sobre actos de corrupción y mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de las normas de conducta. También la Ley No. 15 de 10 de mayo de 2005 por la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en Nueva York el 31 de Octubre de 2003, se refiere al Código de conducta para funcionarios públicos para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas, además de la obligación para el país de adoptar las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones.

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Criterio B.2.Eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional

Criterio B.2.1. Marco jurídico adecuado

Sub-criterio B.2.1.1. Derechos sobre la tenencia de tierra claros Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El marco legal panameño reconoce los diferentes tipos de

derechos sobre la tenencia de la tierra. Reconoce el derecho a la propiedad privada, propiedad estatal, propiedad colectiva y derechos posesorios56

El marco legal panameño reconoce los diferentes tipos de

derechos sobre los recursos forestales como la propiedad

Papel: No es claro como el marco legal reconoce el derechos

consuetudinarios de la tierra. Aún cuando el marco legal reconoce la titularidad de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, la ley no es clara si reconoce a los mismos el derecho sobre los recursos forestales de dichas tierras.

Papel:

xxi. Debido a la relevancia del tema de tenencia de la tierra en la implementación de la Estrategia REDD+, se recomienda de manera prioritaria llevar a cabo un ejercicio de clarificación y/o armonización de la regulación relevante a la tenencia de la tierra de forma que se puedan aclarar los vacíos o

56 El marco legal panameño reconoce de manera clara los diferentes tipos de derechos sobre la tenencia de la tierra en Panamá. Reconoce el derecho a la propiedad privada, propiedad estatal, propiedad colectiva y derechos posesorios. En el caso del reconocimiento a los derechos consuetudinarios de la tierra no es tan claro. El marco legal panameño reconoce el derecho a la propiedad de la tierra. Con base en lo reconocido por la Corte suprema de Justicia, en Panamá “existen tres clases de propiedad: 1. La propiedad privada, reconocida por la Constitución. 2. La propiedad del Estado en sentido amplio • La Constitución establece que el estado es propietario de las tierras baldías o indultadas, las cuales han sido definidas por la Ley 37 de 1962 como “las que componen el territorio de la República, con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas”. • Asimismo, el Estado es propietario de los bienes de propiedad privada se conviertan por disposición legal en bienes de uso público, el dueño de ellos será indemnizado. • Todas aquellas tierras adquiridas por el estado, a cualquier título, son consideradas tierras patrimoniales. 3. La propiedad colectiva, la cual se prevé para “las comunidades campesinas en relación con tierras o predios agrarios”(…) “y para las comunidades indígenas a fin de que estas logren su bienestar económico y social.” Asimismo, el marco legal reconoce el derecho a la posesión de la tierra, según lo dispuesto por el Código Civil que indica que La posesión se adquiere por la “ocupación material de la cosa” y la posesión del suelo deberá probarse por “hechos positivos”, los que incluyen arrendamientos, cortes de madera y plantaciones, entre otros. El Código civil es claro en cuanto a los efectos que tendrá la posesión de un bien a quien las autoridades gubernamentales hubieren reconocido la posesión del mismo, a saber: la posibilidad de retener o recuperar la posesión y así conservarla mientras no sea vencido en juicio por quien tenga mejor derecho sobre el bien; traspasar a terceros la posesión, incluso a título hereditario; y adquirir por prescripción adquisitiva o usucapión la propiedad o dominio sobre el bien sujeto al poder o señorío de hecho del poseedor. En el sector agrario, la propiedad y posesión poseen una característica especial en Panamá. A que de acuerdo con el Código Agrario “La propiedad agraria es esencialmente posesiva y conlleva la realización de una actividad productiva”. Entendida como aquella actividad “que se realiza en desarrollo del ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente con el aprovechamiento de los recursos naturales y que se resuelve en la producción, transformación, industrialización y comercialización de productos”. Sobre el reconocimiento al derecho al uso de la tierra, el código civil regula en el articulo 1696 que establece “Se prescribe también el dominio y demás derechos reales sobre los bienes inmuebles por su posición no ininterrumpida por quince años, sin necesidad de titulo, ni de buena fe, y sin distinción entre presentes y ausentes, salvo la excepción determinada en el articulo 521 .” Con relación a los bienes propiedad del Estado la Constitución Política establece que “No habrá bienes que no sean de libre enajenación ni obligaciones irredimibles, salvo lo dispuesto en los artículos 62 y 127. Sin embargo valdrán hasta un término máximo de veinte años las limitaciones temporales al derecho de enajenar y las condiciones o modalidades que suspendan o retarden la redención de las obligaciones.” Esto quiere decir que existe un reconocimiento al derecho al uso bienes, limitados a un periodo de 20 años

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legal, el derechos de uso y/aprovechamiento de los bosques.57

El Marco Legal proporciona procedimientos legales justos

para el reconocimiento de los derechos de tenencia de la tierra58.

El Marco Legal establece procedimientos que regulan la expropiación de las tierras forestales del Estado.59

Existe un reconocimiento de la propiedad forestal

colectiva de los pueblos indígenas y las comunidades locales.60

Existe un reconocimiento del derecho de acceso a los

recursos forestales de los pueblos indígenas y las comunidades locales.61

No se identificaron disposiciones que definan (o proporcionen parámetros) respecto a lo que se entenderá por utilidad pública o interés social en el caso de expropiaciones.

El marco legal no cuenta con definiciones de los términos

“bosques comunales”, ni de los términos “plantaciones comunales”.

Práctica: Se identificó la necesidad de que el Estado garantice una

mayor claridad, transparencia y seguridad jurídica con relación a los procedimientos de expropiación de tierras, específicamente a la motivación y justificación de las expropiaciones y su respectiva indemnización por parte del Estado.

debilidades identificados.

xxii. Se sugiere que la aclaración sobre cómo el reconocimiento de los derechos sobre la tenencia de la tierra, así como la definiciones relevantes en el marco de REDD+ sea incluida dentro de la Estrategia REDD+.

Práctica: No existen recomendaciones al respecto

57 El marco legal prevé la figura del patrimonio forestal, el cual está “constituido por todos los bosques naturales, las tierras sobre las cuales están estos bosques y por las tierras estatales de aptitud preferentemente forestal. […] Así como plantaciones forestales, establecidas por el Estado en terreno de su propiedad”. De acuerdo con la Constitución, el Estado a su vez puede otorgar o conceder el derecho para la aprovechamiento de los bosques, en las siguientes tres modalidades: 1) Permisos especiales de aprovechamiento con carácter doméstico o de subsistencia. 2) Aprovechamiento directo del Estado o delegado por convenio a organizaciones, empresas públicas y privadas en plantaciones forestales del Estado. 3) Mediante concesión de aprovechamiento forestal otorgada por el Estado a personas naturales o jurídicas privadas. Finalmente, para el caso de los bosques artificiales de propiedad privada el marco legal reconoce al titular, si así lo estimase, el derecho a aprovecharlo de acuerdo al plan de manejo elaborado con antelación. Siempre y cuando esto sea comunicado a la autoridad competente. 58 El marco legal proporciona una base legal que garantiza la propiedad privada adquirida por personas jurídicas o naturales. En relación a la tenencia colectiva, el marco legal indica que El Estado garantizará a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. Para lo cual “regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de tierras.” Para tal finalidad, Panamá cuenta con la Ley 72 de 23 de diciembre de 2008. En materia de procedimiento para el reconocimiento de los derechos posesorios y titulación de predios, Panamá cuenta con la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009. Asimismo, el marco legal deja claro que no podrá ser solicitado el reconocimiento al derecho de posesión o titulación de la tierra, la tala rasa o deforestación de bosques naturales. Ni que serán objeto de titulación las zonas de manglares, los territorios indígenas y comarcales, las áreas protegidas y cualquier otro territorio sujeto a restricciones legales de apropiación privada. 59 La Constitución Política de la República de Panamá aborda el tema de la expropiación de la tierra en los artículo 48,49 y 50. De tal el máximo ordenamiento indica que “La propiedad privada implica obligaciones para su dueño por razón de la función social que debe llenar, de forma tal que el marco legal prevé la expropiación de la tierra cuando sea por motivos de utilidad pública o de interés social definidos en la Ley y siempre que medie juicio especial e indemnización. El procedimiento previsto en ley para llevar a cabo la expropiación, está previsto en el Código Judicial de Panamá. 60 Panamá cuenta con la Ley 72 de 23 de diciembre de 2008, cuyo objetivo es “establecer el procedimiento especial para la adjudicación gratuita de la propiedad colectiva de tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos y comunidades indígenas”; y expresamente reconoce las tierras ocupadas por los pueblos indígenas en el Decreto Ejecutivo 223 de 29 de junio de 2010. La Ley 1 (Forestal) prevé el término, sin definirlo, de bosques comunales y plantaciones comunales en el artículo 45. El Decreto Ejecutivo 223 de 29 de junio de 2010. Artículo 1. La Dirección General de Reforma Agraria reconocerá las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas. Para los efectos de la adjudicación de tierras de propiedad colectiva se presentara ante la Oficina Regional de la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, una solicitud del título colectivo en forma individual o colectiva por la Autoridad o Dirigente Indígena certificado por la Dirección de Política Indígena. La Oficina Regional de Reforma Agraria, verificará la existencia de colindantes ausentes o conocidos, y notificará a estos la solicitud, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Código Agrario. 61 Para el caso de las comarcas o reservas indígenas, se reconoce el derecho de las comarcas y pueblos indígenas con relación al uso, manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los recursos naturales renovables, ubicados dentro de sus territorios. Sin embargo el aprovechamiento forestal estará sujeto a la autorización de la autoridad correspondiente, conjuntamente con los congresos respectivos. En el caso de bosques comunales y plantaciones comunales, el marco legal reconoce el derecho a aprovechar los bosques y plantaciones comunales, previa otorgamiento de un permiso por la autoridad correspondiente conjuntamente con los Organismos Comunitarios que hayan establecido dichos bosques. Ley 41 de 1 de julio de 1998, modificada por la Ley 8 de 25 de marzo de 2015. Artículo 48. Se restablece la vigencia del artículo 98 de la Ley 41 de 1998, así: “Artículo 98. Se reconoce el derecho de las comarcas y pueblos indígenas con relación al uso, manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los recursos naturales renovables, ubicados dentro de sus territorios. Estos recursos deberán utilizarse de acuerdo con los fines de protección y conservación del ambiente, establecidos en la Constitución Política, la presente Ley y las demás leyes nacionales.”

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Existe un reconocimiento de los derechos de pueblos

indígenas y las comunidades locales sobre los bosques de tierras y / o recursos que han gestionado62.

Se identificó como debilidad en la implementación del

marco legal la falta de bases de datos confiables e instituciones encargadas a la propiedad de la tierra, que sean accesibles a todos los actores (por ejemplo, que existan oficinas o agencias cerca de las comunidades en donde se hacen los procedimientos de titulación).


Criterio B.2.1. Marco jurídico adecuado

Sub-criterio B.2.1.2 Distribución equitativa de los beneficios


Papel: El Marco Legal garantiza la distribución de los beneficios

relacionados con el uso de los recursos forestales, incluyendo potencialmente los servicios ambientales. Pero no garantiza que ésta distribución sea justa. 63

Papel: El Marco Legal no garantiza que la distribución de los

beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales sea justa.

Papel: xxiii. Se sugiere incluir dentro de la Estrategia REDD+ una

disposición que reconozca y garantice la distribución equitativa de los beneficios y su alcance

62 La Ley 72 de 23 de diciembre de 2008 prevé en el Artículo 4. El Estado, a través de la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio del Desarrollo Agropecuario, reconocerá las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas y les adjudicará el título de propiedad colectiva, según el procedimiento establecido en la presente Ley. 63 Algunos beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales tienen cabida en la Ley 24 de 23 de noviembre de 1992, por la cual se establecen incentivos y reglamenta la actividad de reforestación en la República de Panamá, disposición que otorga a las utilidades de personas naturales o jurídicas, derivadas de la comercialización de productos extraídos de plantaciones forestales, hasta el corte final de la plantación forestal, y cuyo establecimiento se realice dentro de los veinticinco años contados a partir de la vigencia de esa Ley, exención del pago del Impuesto sobre la Renta, si los propietarios de estas plantaciones están inscritos en el Registro Forestal del Autoridad Nacional del Ambiente [ANAM] (antes INRENARE). Asimismo considera como gastos deducibles para efectos del Impuesto sobre la Renta, el cien por ciento de las Inversiones Forestales o de las Inversiones Forestales Indirectas; también exenta del pago del impuesto sobre la renta las utilidades derivadas de bonos, acciones y valores de sociedades dedicadas a la reforestación. Otro mandato está en la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, en donde sujeta al pago de un aforo, o valor de troncaje, por metro cúbico de madera en pie autorizada el aprovechamiento de los bosques del Patrimonio Forestal del Estado. También señala respecto a los permisos para aprovechar las plantaciones comunales que las Juntas Locales, legalmente reconocidas, podrán contratar con el INRENARE el aprovechamiento de esos bosques comunales, indicando en el contrato el destino exacto de los recursos que se deriven de tal aprovechamiento. Además establece que para asegurar los beneficios de mejor y mayor aprovechamiento de la riqueza forestal de Panamá, promoverá el desarrollo de la producción y la industria forestal, facilitando la importación de equipos y de financiamiento que se requieran. Por otro lado, la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente se refiere a la estimulación para la creación de áreas protegidas en terrenos privados, a través de un sistema de incentivos fiscales y mecanismos de mercado, como los créditos canjeables por reforestación con especies nativas, derechos de desarrollo sostenible y pagos por servicios de conservación de beneficios nacionales y globales. Específicamente se refiere a los servicios ambientales, al atribuir a la Autoridad Nacional del Ambiente para establecerlas tarifas que se cobrarán por su uso. Además reconoce como servicio ambiental del bosque, la captura de carbono, por lo que el Estado establecerá los mecanismos para captar recursos financieros y económicos. Finalmente el Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la Política Nacional Forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción fundamenta dicha Política en el principio de compensación ecológica, incorporando en las concesiones y permisos de aprovechamiento de los recursos forestales, la obligación de la compensación ecológica y su valoración económica para definir su costo social y ambiental.

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El Marco Legal hace operativo el derecho a la distribución

justa de los beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales únicamente para permisos comunitarios64.

El Marco Legal regula la distribución de beneficios

mediante contratos, permisos especiales de aprovechamiento forestal, convenios y concesión de aprovechamiento forestal65.

El Marco Legal no necesariamente garantiza que la distribución de los beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales por permisos comunitarios sea justa.

El marco Legal no garantiza la participación efectiva en los procesos de toma de decisiones sobre los arreglos de distribución de beneficios66.

de acuerdo a la normativa jurídica existente.

Práctica: xxiv. De ser una opción apropiada para Panamá, se

sugiere dotar al ‘Mecanismo Quejas/Inconformidades para REDD+’ sugerido en la Recomendación xxxii de mandato para poder ofrecer a los actores relevantes una vía –administrativa- en caso que existiera alguna inconformidad, observación o interés de las partes interesadas en abordar los términos sobre la distribución de beneficios.

Criterio B.2.Eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional Sub-Criterio B.2.1. Marco jurídico adecuado

Sub-criterio B.2.1.3 Género y Equidad Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal promueve y fomenta la igualdad de género


xxv. Se sugiere incluir dentro de la Estrategia REDD+ el compromiso de respetar y promover la equidad de

64 La manera en que el Marco Legal hace operativo el derecho a la distribución justa de los beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales se encuentra en la Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998, al establecer que para el trámite de los permisos comunitarios, la comunidad deberá presentar un proyecto avalado por el Congreso Local, el Cacique general y Regional, en el cual se utilizará el dinero procedente de la venta de la madera. 65 La normatividad específica que se refiere a las maneras de distribuir los beneficios es Ley Nº.1 de 3 de febrero de 1994, por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, que faculta al INRENARE para administrar los bosques y terrenos que constituyen el patrimonio Forestal del Estado, por lo que los bosques de protección y especiales sólo podrán ser sometidos a actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de su creación, con base a sus respectivos planes de manejo y a normas técnicas determinadas por esa autoridad. Requiere además como condición necesaria la autorización mediante contrato con el INRENARE, para realizar aprovechamientos forestales sostenibles, en bosques naturales en tierras de propiedad privada. Respecto a los bosques pertenecientes al patrimonio Forestal del Estado, establece como modalidades, permisos especiales de aprovechamiento forestal, administración directa del INRENARE, o delegada mediante convenios con organizaciones, empresas públicas y privadas, concesión de aprovechamiento forestal. Respecto a las concesiones definitivas, una vez decida como tal, el INRENARE suscribirá con el concesionario un contrato de aprovechamiento forestal. 66 Los mecanismos de participación se encuentran previstos en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002, que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones, dicho mandato legal obliga a las instituciones públicas a permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos, mediante las modalidades de participación ciudadana respecto a construcción de infraestructuras, tasas de valorización, zonificación y fijación de tarifas y tasas por servicios; por lo que no existe garantía para una adecuada participación en los acuerdos para la distribución de beneficios. También el Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la Política Nacional Forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción contiene disposiciones al respecto, en dos de sus objetivos específicos busca insertar el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos forestales en el modelo de desarrollo socioeconómico nacional, así como incorporar a las comunidades rurales e indígenas mediante la promoción de la asociatividad en los negocios forestales, pero no se refiere a la manera específica en que se puede participar.

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y el empoderamiento de la mujer67. El Marco Legal aborda claramente la discriminación con

base en el tema de género68. El Marco Legal establece instituciones públicas que lleven a

cabo la sensibilización pública en materia de igualdad de género69.

Práctica: Aún cuando el marco legal prevé disposiciones sobre

equidad de género, la práctica demuestra que la equidad de género no está garantizada en los temas relativos a la distribución de beneficios, ni a la tenencia de la tierra con enfoque de género.

Es necesario mejorar la sensibilización pública en materia de género, manejo de bosque y uso de la tierra

género en la implementación de las actividades REDD+, especialmente en lo relativo a la distribución de beneficios, en la participación y en la tenencia de la tierra.

xxvi. Se sugiere difundir la existencia del Ministerio de la

Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, en especial de la Dirección Nacional de la Mujer.

xxvii. Se recomienda el desarrollo de capacidades en el tema de equidad de género tanto a nivel institucional (capacitación de funcionarios públicos) como la promoción del derecho a nivel de campo a través de campañas y/o talleres informativos (llevadas a cabo de manera culturalmente adecuada y con la sensibilidad que requiere ser abordado el tema).

67 Dentro del marco legal de Panamá se promueve y fomenta la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer en general, ya que existen ordenamientos como la Ley No. 4 de 29 de enero de 1999, por la cual se Instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, misma que contiene como principios la prohibición de toda discriminación basada en el sexo, igualdad ante la ley, garantía de los derechos básicos e igualdad de trato y oportunidades de desarrollo social, equidad, justicia y respeto a la vida humana. Se establece como política pública del Estado, que el principio de igualdad de oportunidades para las mujeres rija en todas las acciones, medidas y estrategias que implemente el gobierno, además de tener en cuenta el diseño de proyectos de desarrollo ambiental que fortalezcan la participación de las mujeres, reforzar su conciencia sobre los problemas ambientales, así como también su participación más activa en la toma de decisiones y en el diseño de proyectos específicos que benefician el entorno natural; así como promover sistemas agrícolas compatibles con el medio ambiente, económicamente viables, para incrementar la productividad agrícola del suelo, y fomentar la ordenación y reutilización de los recursos. 68 La discriminación en razón del género es combatida mediante el marco legal, específicamente en la Ley No. 4 de 29 de enero de 1999, por la cual se Instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, misma que tiene como objetivo el desarrollo de la política pública antidiscriminatoria de género por parte del Estado, teniendo entre otras finalidades la integración plena de las mujeres panameñas al proceso de desarrollo político, económico, social y cultural; la plena incorporación de las mujeres al proceso de desarrollo sostenible; la coordinación, ejecución y evaluación de programas y medidas, destinados a las mujeres; democratización plena del país y promover igualdad de oportunidades en todos los ámbitos de la sociedad. Este mismo ordenamiento define claramente el término discriminación contra la mujer de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, entendiéndolo primordialmente como toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo cuyo objeto o resultado sea menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio, por parte de la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural, civil u otra. 69 La sensibilización en materia de igualdad de género se encuentra previsto en la Ley No. 4 de 29 de enero de 1999, por la cual se Instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, que contempla la sensibilización y capacitación de los funcionarios y funcionarias en la perspectiva de género, como parte del desarrollo de la política pública antidiscriminatoria de género, siendo la autoridad responsable el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, a través de la Dirección Nacional de la Mujer. También prevé como acciones de política pública sensibilizar y capacitar a los dirigentes políticos, funcionarios que administran justicia, al profesorado, directivos, técnicos y gremios profesionales de la comunicación para garantizar el cumplimiento y ejercicio de los derechos de ciudadanía de la mujer, la realización efectiva de la igualdad entre mujeres y hombres, así como para crear los espacios suficientes para la promoción de una imagen respetuosa de las mujeres; la sensibilización y difusión de información también incluye igualdad de oportunidades para las niñas y mujeres indígenas. Además la Ley 71 de 23 de diciembre de 2008 crea el Instituto Nacional de la Mujer como entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, presupuestaria, financiera, técnica y de gestión para coordinar y ejecutar la política nacional de igualdad de oportunidades para mujeres.

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B.2. Gobernanza Forestal Nacional Efectiva Criterio B.2.1. Marco jurídico adecuado

Sub-criterio B.2.1.4 Aplicación de la ley Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: El Marco Legal establece mandatos claros y la autoridad

necesaria para hacer cumplir la legislación forestal, siendo MIAMBIENTE la instancia facultada para ello.70

El Marco Legal define claramente las infracciones

administrativas y delitos relacionados con los bosques y las sanciones correspondientes como son multas y penas de prisión.71

El Marco Legal establece procedimientos claros para la

recolección de pruebas y documentación como base para las detenciones, procesos judiciales, etc. para evitar violaciones del procedimiento respecto a pruebas obtenidas ilegalmente.72


Práctica:

Derivado de la retraolimentación de las partes, de manera general los actores consideran que existe una necesidad de reforzar la aplicación de las leyes en materia forestal. Asimismo, se identificó una falta de conocimiento por parte de los actores relevantes sobre mecanismos o procesos existentes encargados de dar seguimeitno a las faltas de los servidores publicos o el no cumplimiento de las leyes.

Papel y Práctica:

xxviii. Se recomienda ejecutar un análisis al marco de cumplimiento relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ a efectos de contar con una mejor identificación de los mecanismo de control de cumplimiento, así como los mecanismos de queja y resolución de conflictos. A fin de analizar sus capacidades, mandatos, funciones, capacidades y falencias. Tambièn con indicadores de cumplimiento normativo.

70 La Ley 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, (ahora MIAMBIENTE, Ley 8 del 25 de marzo de 2015) misma que establece como obligación del Estado administrar el ambiente, ordenando dicha Ley la gestión ambiental. 71 Las infracciones administrativas relacionadas con los bosques y sus respectivas sanciones se materializan en multas y se encuentran previstas en la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones, que contiene referencias a la violación de reglas sobre quemas y establece un listado de infracciones a la Ley como el aprovechamiento de los bosques naturales sin autorización del INRENARE. Además contiene el tipo penal de diversos delitos ecológicos en contra de los recursos naturales como la provocación de incendios forestales, la tala y destrucción de árboles, y los movimientos mecanizados de tierra de cualquier naturaleza, en los Parques y Reservas Nacionales, sin previa autorización del INRENARE, la alteración del balance ecológico del área afectada por acción mecánica, física, química o biológica sin autorización previa del INRENARE que imposibilite su regeneración inmediata, natural y espontánea, la construcción no autorizada previamente de diques, muros de contención o desvíos de cauces de ríos, quebradas u otras vías de avenamiento o desagüe natural, mismos que los culpables deben compensar respecto a daños y perjuicios producidos y que son sancionados de la siguiente manera: 1) El decomiso de las herramientas, maquinarias, equipo y materiales utilizado directamente en la comisión del delito. 2) Multa de hasta cincuenta mil balboas (BI.50,000.00). 3) Penas de prisión de seis (6) meses a cinco (5) años, según la magnitud del daño provocado. Además señala agravantes si el delito fuera cometido por un funcionario del INRENARE o cualquier otra entidad pública que directa o indirectamente se encuentre relacionada con la actividad forestal. La Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998, en sus artículos 105 y 106 contiene específicamente la manera en que serán aplicadas las multas. También el Código Penal de la República de Panamá, tiene previstos diversos delitos contra los recursos naturales, específicamente relacionados con los bosques se sanciona a quien venda o traspase a cualquier título permiso de subsistencia doméstica sin autorización legal, o a quien compre o adquiera del beneficiario un permiso doméstico o de subsistencia para la tala de árboles que no le corresponda, así como a quien debidamente autorizado para talar árboles se exceda de la cantidad, la especie o el área concedida, también al que sin autorización de la autoridad competente o incumpliendo la normativa existente tale, destruya o degrade formaciones vegetales arbóreas o arbustivas constitutivas de bosque o sujetas a protección especial, en áreas protegidas, en cuencas hidrográficas, en zonas prohibidas o restringidas, o cuando estas protejan vertientes que provean de agua potable a la población, y a toda persona que incendie masas vegetales . El Código Penal tipifica los delitos contra el ambiente en el Titulo XIII, Capitulo II, desde el artículo 399 al 420, imponiendo sanciones de privación de la libertad a quienes infrinjan estos tipos penales 72 La recolección de pruebas y documentación dentro de los procesos es abordado en la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, misma que faculta al INRENARE para suspender cualquier operación o proyecto que se realice dentro de los bosques nacionales que constituya o pueda derivar en presuntos delitos ecológicos, para investigar y evaluar las repercusiones de los mismos y ubicar las responsabilidades correspondiente, obligando a las autoridades locales, distritoriales, provinciales y nacionales, y la fuerza pública a brindar pleno apoyo. También dispone el establecimiento de puestos de control forestal para la investigación correspondiente. Respecto a la investigación, evaluación y clasificación de los delitos ecológicos se prevé una Comisión Técnica Investigadora Ad-Hoc, que emitirá una resolución motivada que servirá como

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Práctica:

No se identificaron hallazgos

denuncia formal, que se interpondrá en los Tribunales respectivos. Los procedimientos para recolectar pruebas y datos en procedimientos administrativos se encuentran contemplados por el Decreto Ejecutivo 57 de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, que prevé la denuncia de actos que atenten contra el medio ambiente, acompañada de pruebas respectivas para ser remitidas inmediatamente al asesor legal de la Administración Regional de la Autoridad Nacional del Ambiente competente, donde se apertura un expediente, la Unidad Regional pertinente iniciará la investigación y emitirá un informe detallado el cual será remitido a la Dirección de Asesoría Legal, si de la investigación realizada no se demuestra la existencia de una infracción administrativa, se notificará al denunciado y al denunciante; en caso de encontrar elementos el probable responsable podrá presentar pruebas de descargo. Decreto Ejecutivo 43 de 7 de julio de 2004 que reglamenta la Ley No. 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras disposiciones señala que el servidor público que reciba una denuncia por violaciones a las leyes o reglamentos de protección al ambiente deberá iniciar investigaciones de los hechos tan pronto tengan conocimiento de los mismos aun en los casos que se trate de actos delictivos remitiendo todo lo actuado a la agencia del Ministerio Público correspondiente .

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Criterio B.2.2 Marco institucional adecuado* Nota: Se ruega tomar en cuenta que el análisis realizado define de manera general y preliminar las instituciones relevantes a la gestión forestal y los instrumentos o disposiciones que dan origen. Debe ser objeto de otra consultoría el análisis detallado a las capacidades y facultades de cada una.


Papel: El Marco Legal proporciona mandatos claros a las unidades

administrativas para que lleven a cabo actividades relacionadas con la gestión forestal73.

El Marco Legal prevé agencias relacionadas con los

bosques con mandatos que son de apoyo mutuo.74 El Marco Legal efectivamente prevé la existencia de

Ministerios públicos y jueces con facultades, mandato y autoridad clara para iniciar juicios relacionados con los delitos forestales75.

El Marco legal prevé el fortalecimiento de capacidades

institucionales de las autoridades en materia forestal

Papel: La Ley 8 de 2015 que crea MIAMBIENTE carece de

disposiciones específicas, que podrían estar previstas en reglamentos por ejemplo, que dejen claro las facultades, roles y competencias de las instituciones relevantes en la implementación REDD+.

Práctica: Existe una necesidad de los actores relevantes de contar

con una mayor claridad de manera general sobre la implementación de REDD+ en el país, pero de manera particular sobre los roles y competencias de las instituciones relevantes que tendrán en la futura

Papel: xxix. Se recomienda llevar a cabo un análisis al marco

institucional relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a efectos de contar con una mejor claridad sobre los vacíos y debilidades existentes y las medidas recomendables en los temas relativos a la actual capacidad institucional.

Práctica: Se recomienda la revisión de roles, facultades y competencias de las instituciones encargadas de la implementación REDD+.

73 Es en el Artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 163 de 22 de agosto de 2006, que se establecen mandatos a las unidades administrativas que se relacionan con la gestión forestal. En lo general se pueden destacar: 1.1. Consejo Nacional del Ambiente. 1.2. Administración General En lo particular deben mencionarse: 7.3.2. Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal. 8. Administraciones Regionales 8.2 Área de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas. 8.6 Agencias. La Ley 8 del 25 de marzo de 2015, que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, desapareció a la Autoridad Nacional del Ambiente, asumiendo el Ministerio creado los derechos, facultades, obligaciones y funciones de aquella. 74 La Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones faculta a ese Ministerio para celebrar convenios con personas naturales o jurídicas para el desarrollo de actividades no lucrativas. Además establece el Sistema Interinstitucional de Ambiente para las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental y dispone la creación de una red de unidades ambientales sectoriales, que actuará como secretaría técnica del Sistema Interinstitucional de Ambiente. Por otro lado la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones dispone la coordinación del INRENARE con organismos públicos, privados y gremios afines, para formular y ejecutar un plan nacional de prevención y control de incendios forestales. 75 El Título IX de la Ley 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente se refiere a la Investigación del Delito Ecológico, señalando que el Ministerio Público es el encargado de iniciar, investigar y practicar las pruebas que permitan descubrir al culpable o a los culpables; también crea la Fiscalía Superior del Ambiente y Fiscalías de Circuito a las que corresponderá la investigación de los delitos ambientales. Además establece en el Primer Circuito Judicial de Panamá un Juez de Circuito Penal, que conocerá de todos los casos ambientales que instruya el Ministerio Público y un Juez de Circuito Civil, que conocerá de la responsabilidad ambiental. No debemos dejar de lado lo que establece el artículo 1996. Del Código Judicial que establece que Todo empleado público que en el ejercicio de sus funciones descubra de cualquier modo que se ha cometido un delito de aquellos en que deba procederse de oficio, pasará o promoverá́ que se pasen todos los datos que sean conducentes y lo denunciará ante la autoridad competente, para que se proceda al juzgamiento del culpable o culpables.

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únicamente respecto a la capacitación de funcionarios públicos y fortalecimiento de instrumentos legales. 76

implementación REDD+

Se recomiendan acciones para fortalecer las capacidades institucionales mediante la profesionalización del personal de las instituciones relevantes para la implementación REDD+ así como la continuidad de los asistentes a los foros.


Criterio B.2.3 Acceso adecuado a la justicia Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal reconoce el derecho de acceso a la

justicia77. El Marco Legal provee mecanismos de solución de

conflictos en todos los niveles78. El Marco Legal proporciona acceso a la justicia que no

representan un costo prohibitivo79. El Marco Legal proporciona acceso a los servicios legales y

de otro tipo, como apoyo a los pobres80.

Papel: No existe disposición respecto al costo de otros

mecanismos para resolver los conflictos84.

Práctica: De manera general el accesos a la justicia se considera

limitado, especialmente para los grupos vulnerables. Existe cierto temor por algunos actores relevantes de que

Papel:

xxx. De manera general, se recomienda una consultoría específica para llevar a cabo un análisis institucional relevante a la implementación, abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ de manera exhaustivo (en papel y en práctica).

xxxi. Se recomienda establecer en disposiciones

reglamentarias las particularidades de los mecanismos alternativos para resolver conflictos, específicamente los procedimientos y costos.

76 La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones señala que el INRENARE fomentará la capacitación de su personal tanto a nivel nacional como internacional, con miras a perfeccionar la formación profesional. Complementa la disposición anterior el Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la Política Nacional Forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción, estableciendo como líneas de acción procurar el fortalecimiento de los instrumentos legales y promover acciones que fortalezcan la institucionalidad del sector forestal. En este caso está sentado el marco para fortalecer, lo que se requiere es su ejecución de manera efectiva. 77 El derecho a acceder a la justicia se encuentra establecido desde la Constitución Política de Panamá, misma que mandata que la administración de justicia es gratuita, expedita e ininterrumpida, además su gestión y actuación no están sujetas a impuesto; por su parte el Código Judicial ordena que la administración de justicia es pública, gratuita, expedita e ininterrumpida. Por otro lado, el Decreto Ejecutivo No. 584 de 26 de julio de 2011 se refiere al Sistema de Atención Ciudadana 311 como medio de comunicación para la recepción centralizada y canalización de, quejas, denuncias y sugerencias que presenten los particulares, siendo esta la manera de acceder a procedimientos administrativos. 78 La solución de conflictos está prevista en la Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá, que define como uno de los principios y lineamientos de la política nacional del ambiente, el promover mecanismos de solución de controversias, tales como mediación, arbitraje, conciliación y audiencias públicas. También existen disposiciones al respecto en el Decreto Ejecutivo No. 314 que aprueba el Reglamento del artículo 16 de la Ley 41 de 1° de Julio de 1998, para el funcionamiento del sistema interinstitucional del ambiente (SIA), sistema que tiene competencia para la Solución de Conflictos y Vacíos de Competencia. 79 Tanto la Constitución Política de Panamá como Código Judicial, en concordancia con la primera, establecen que la administración de justicia es gratuita y no está sujetas a impuesto alguno.

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El Marco Legal garantiza el acceso a los recursos legales81. El Marco Legal proporciona acceso a las reparaciones /

indemnizaciones82. El Marco Legal proporciona atención especial a los grupos

vulnerables para garantizar el derecho de acceso a la justicia83.

existan vacios o fallas en la implementación de las disposiciones relevantes al acceso a la justicia en el marco de la implementación de las actividades REDD+

Práctica: Debido a la complejidad del tema y al abanico de opciones existentes para abordar vacíos o debilidades en papel y principalmente en la práctica. A continuación se sugieren algunas opciones que podrían evaluarse de manera interna:

xxxii. Se sugiere explorar la opción de vincular la necesidad de garantizar a las partes relevantes la existencia de un mecanismo que garantice el acceso a la justicia mediante creación de un ‘Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+´a fin de poder ofrecer a los actores relevantes una vía –administrativa- en caso que existiera alguna inconformidad, observación o interés de las partes interesadas al considerarse vulnerados sus derechos en el marco de la implementación de las actividades

80 Las disposiciones de apoyo para servicios legales se encuentran previstas desde la Constitución Política de Panamá, que se refiere al asesoramiento y defensa jurídica a quienes por su situación económica no puedan procurárselos, a través de organismos oficiales o por medio de asociaciones profesionales de abogados reconocidas por el Estado. El detalle de la anterior disposición se encuentra en el Código Judicial, que crea al Instituto de Defensoría de Oficio dependiente del Órgano Judicial, constituido por los abogados designados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia para actuar en defensa de los intereses de toda persona que tenga derecho a asistencia legal gratuita, siendo un derecho que puede ser solicitado al juez competente por todo aquel que necesite promover o seguir un proceso para la efectividad de un derecho que no haya adquirido por cesión, o tenga que defenderse de un proceso que se le haya promovido, teniendo como beneficio que se le ampare para litigar con el beneficio del patrocinio procesal gratuito, si no alcanza a ganar la suma de cinco mil balboas (B/.5,000.00) anuales; o que los bienes que tenga no alcancen un valor de cinco mil balboas (B/.5,000.00), recibiendo además estar exento de expensas judiciales y tendrá derecho a recibir asistencia forense gratuita. 84 No existe disposición respecto al costo de los mecanismos de solución de controversias previstos en la Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá. 81 El ordenamiento jurídico efectivamente proporciona acceso a diversos recursos; la Constitución Política de Panamá se refiere al recurso de amparo que puede presentar toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías la Constitución consagra, teniendo derecho a que la orden sea revocada; también contiene disposición respecto a que las órdenes que un Ministro de Estado expida por instrucciones del Presidente de la República son obligatorias y sólo podrán ser invalidadas por éste por ser contrarias a la Constitución o la Ley, sin perjuicio de los recursos a que haya lugar; Judicialmente da independencia a Magistrados y Jueces y somete a los inferiores a acatar y cumplir las decisiones que dicten sus superiores jerárquicos al revocar o reformar, en virtud de recursos legales. El Código Judicial se ocupa de los recursos en diversas materias, en el ámbito Civil las resoluciones judiciales sólo pueden ser impugnadas a efectos de que el propio juez que ha dictado una resolución o el respectivo superior enmiende el agravio causado; los recursos pueden ser interpuestos por la parte agraviada, por el tercero agraviado o por el respectivo agente del Ministerio Público; estableciendo los recursos de reconsideración, apelación, de Hecho, de casación y revisión. En materia Penal también son recurribles las resoluciones judiciales mediante los recursos de apelación, de hecho, casación y revisión. Otro caso que regula es el juicio de Amparo al que pueden acceder las personas contra la cuales se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que la Constitución consagra. 82 El acceso a reparaciones o indemnizaciones está previsto en diversos ordenamientos, tal como Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá, que dispone que el objeto de la acción civil ambiental tendrá por objeto restaurar el ambiente afectado o la indemnización por el daño causado. Además la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones al referirse a los delitos ecológicos señala que las personas que resulten culpables deberán compensar los daños y perjuicios producidos. 83 El derecho a la justicia de los grupos vulnerables es abordado desde la Constitución, respecto a aquellas personas que por su situación económica no puedan acceder a asesoría y defensa jurídica, quienes pueden recibirlo a través de organismos oficiales o por asociaciones profesionales de abogados. El Código Judicial, desarrolla tal disposición y crea al Instituto de Defensoría de Oficio para actuar en defensa de los intereses de toda persona que tenga derecho a asistencia legal gratuita.

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REDD+.

xxxiii. Asimismo, por considerarse una opción costo-efectiva, podría explorarse la posibilidad de vincular dicho mecanismo con el mecanismo solicitado por el FCPF del Banco Mundial.

xxxiv. Posteriormente, se recomienda llevar a cabo un ejercicio para analizar cómo se vincularía o complementará el ‘Mecanismo Quejas/Inconformidades para REDD+’ con los mecanismos judiciales y administrativos vigentes.


Criterio B.2.4. La integración de consideraciones sociales, económicas y ambientales en la gestión forestal Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal determina que las leyes y políticas que

afectarán al ambiente tendrán un proceso de participación pública85.

El Marco Legal determina en general que los interesados,

tienen acceso a la información en materia ambiental86. El Marco Legal determina seguimiento y revisiones

Papel No se identificaron vacíos o debilidades


Papel:

No se proporciona recomendación

Práctica: No se proporcinan recomendaciones

85 De manera general, la Ley 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y otras disposiciones, señala que todas las instituciones del Estado, tendrán la obligación de permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos. Específicamente en materia ambiental, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones señala que ese Ministerio debe convocar a consulta pública sobre temas o problemas ambientales que, por su importancia, requieran ser sometidos a la consideración de la población. 86 Es la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones la que atribuye a ese ministerio para crear y mantener accesibles y actualizadas las bases de datos relacionadas con el ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales, mediante estudios, y proveer información y análisis para incorporar la dimensión ambiental en las políticas públicas del Estado; existiendo un Sistema Nacional de Información Ambiental que tiene por objeto recopilar, sistematizar, almacenar y distribuir información ambiental de los recursos naturales y de sostenibilidad ambiental del territorio nacional, entre los organismos y dependencias, públicos y privados, de forma idónea, veraz y oportuna, sobre las materias que conforman el ámbito del Sistema Interinstitucional de Ambiente y que son necesarias para la conservación ambiental y uso sostenible de los recursos naturales.

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periódicas de los aspectos sociales, económicos y ambientales87.

El Marco Legal determina que los interesados, tengan

acceso a la información, así como a la participación pública en materia forestal.88


Criterio B.2.5. Promoción de la coordinación intersectorial Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal define mecanismos concretos para apoyar y

fomentar la coordinación89. El Marco Legal define funciones y responsabilidades claras

y no contradictorias en los diferentes sectores y niveles de gobierno para la gestión forestal90.

Papel: No se identiticaron vacíos o debilidades.

Práctica: Existe un Comité Nacional de Cambio Climático, así como

el Comité Nacional de Gestión Forestal (CONAGEFOR) las

Papel: xxxv. Se sugiere definir en la Estrategia REDD+ las

facultades del Comité Nacional de Cambio Climático y la Mesa Nacional REDD+, así como el seguimiento a sus actividades.

87 El marco legal se refiere a la supervisión, control y fiscalización en la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, definiendo esto como la acción de seguimiento del estado del ambiente durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad, desde su inicio hasta su cierre, para asegurar que las medidas de mitigación o conservación se lleven a la práctica y se verifique la posibilidad de que aparezcan nuevos impactos durante el periodo de ejecución del proyecto, obra o actividad. Incluye mecanismos de participación ciudadana en la evaluación de impacto ambiental, específicamente en el seguimiento, control, fiscalización y evaluación de la ejecución del Plan de Manejo Ambiental y del estudio de impacto ambiental. También le da al Sistema Interinstitucional del Ambiente mecanismos de seguimiento y control; obligando además al Ministerio de Ambiente a presentar una estrategia quinquenal de desarrollo económico y social baja en carbono. 88 Los mecanismos de participación ciudadana se encuentran previstos en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002, que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones, obligando a las instituciones del Estado a “permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos”. Respecto a la materia ambiental, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones señala que ese Ministerio deberá convocar a consulta pública sobre temas o problemas ambientales que, por su importancia, requieran ser sometidos a la consideración de la población. La participación de las comunidades locales y/o pueblos indígenas se contempla desde la Constitución Política de la República de Panamá que mandata al Estado atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional. Específicamente la Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá, crea comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales del ambiente; participando en las comarcales los representantes del Congreso General Indígena; además de atribuir a la Autoridad Nacional del Ambiente para coordinar, con las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas, todo lo relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus áreas, buscando también promover su participación. Por otro lado el Decreto Ejecutivo 57 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales se refiere a la participación en esta Comisión de representantes de las Comarcas indígenas. 89 El apoyo y fomento a la coordinación tiene sustento en la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, que ordena la creación de una red de unidades ambientales sectoriales, coordinadas por el Ministerio de Ambiente, que actuará como secretaria técnica del Sistema Interinstitucional de Ambiente y se integrará por los responsables de las unidades ambientales de las autoridades competentes, como órgano de consulta, análisis y coordinación intersectorial para la evaluación de los estudios de impacto ambiental y la aplicación de cualquier otro instrumento de gestión ambiental. En materia de prevención y control de incendios forestales, la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones dispone la coordinación del INRENARE con organismos públicos, privados y gremios afines, para formular y ejecutar un plan nacional de prevención y control de incendios forestales .

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El Marco Legal define líneas de comunicación entre los

diferentes sectores y niveles de gobierno para la gestión forestal dentro de la coordinación entre las mismas91.

El Marco Legal define mecanismos eficaces para el

intercambio de información entre los diferentes sectores y niveles de gobierno para la gestión ambiental, no específicamente forestal92.

cuales funcionan de manera no coordinada como plataformas insitucional en materia forestal.

Práctica: xxxvi. Se sugiere evaluar el decreto que crea al Comité

Nacional de Cambio climático a fin de confirmar si será el mismo el adecuado para dar seguimiento a las acitidades REDD+ y de ser el caso, realizar una evaluación sobre la efectividad de sus facultades y alcances como comité. Sin embargo, se manifestó la necesidad de reevaluar el decreto que lo crea a fin de darle mayor formalidad a su rol en el tema REDD+.

90 Las funciones y responsabilidades de los diferentes sectores y niveles de gobierno se encuentran en diversas disposiciones, como la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 General de Ambiente de la República de Panamá, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones. 91 Las líneas de comunicación se justifican en los mecanismos de coordinación previstos en la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, que ordena la creación de una red de unidades ambientales sectoriales, coordinadas por El Ministerio de Ambiente, que actuará como secretaría técnica del Sistema Interinstitucional de Ambiente y se integrará por los responsables de las unidades ambientales de las autoridades competentes, como órgano de consulta, análisis y coordinación intersectorial para la evaluación de los estudios de impacto ambiental y la aplicación de cualquier otro instrumento de gestión ambiental. 92 El intercambio de información entre sectores y niveles de gobierno se encuentra previsto en la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, que ordena la conformación del Sistema Interinstitucional de Ambiente, del que forman parte las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental y las obliga a establecer mecanismos de coordinación, consulta y ejecución entre sí, con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia. Faculta a los directores regionales del Ministerio de Ambiente para que conformen a nivel local plataformas de coordinación interinstitucional con el fin de coordinar acciones técnicas, científicas y administrativas entre las instituciones públicas, para el aprovechamiento sostenible de los recursos y conservación de ecosistemas, propiciando el ordenamiento de las actividades humanas. Además le otorga al El Ministerio de Ambiente el mandato para crear y coordinar una red de unidades ambientales sectoriales.

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Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda c) REDD+ de la CMNUCC

(c) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales, tomando en consideración las obligaciones

internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales, y teniendo presente que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado la Declaración de las

Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas;

Criterio C.1. Definición de los pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales

Criterio C.2. Definición de conocimientos Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Pueblos indígenas Papel: El Marco Legal proporciona parámetros para identificar a

los pueblos indígenas. 93 El Marco Legal reconoce los derechos de los pueblos

indígenas a nivel nacional.94

Papel: El Marco Legal no cuenta con una definición clara y/o

consistente de pueblos indígenas.


Papel:

xxxvii. Se sugiere incluir en la Estrategia Estrategia REDD+ una sección que incluya definiciones en la que se reconozcan a los pueblos indígenas, afrodescendientes, comunidades locales y otros grupos vulnerables, en el marco de las actividades REDD+, partiendo de la base de lo dispuesto en el marco legal.

xxxviii. Se recomienda incluir en la Estrategia el reconocimiento y compromiso de Panamá de

93 La definición de pueblos indígenas la podemos encontrar en la Ley 72 de 23 de diciembre de 2008, aunque ya que proporciona los parámetros para identificar quién puede ser considerado indígena. De tal forma la ley reconoce a “las colectividades humanas que descienden de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenecía el país desde la época de la conquista o de la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales, lingüísticas y políticas” como pueblos indígenas. 94 El reconocimiento de derecho nacional e internacional se encuentra en la Constitución Política de la República de Panamá, en la que se encuentra el acatamiento a las normas del Derecho Internacional; así como la especial protección de las lenguas aborígenes, además de reconocer y respetar la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, buscando desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de sus culturas, así como su estudio, conservación, divulgación de las mismas y de sus lenguas. También plantea la obligación estatal para desarrollar programas de educación y promoción para los grupos indígenas a fin de lograr su participación ciudadana; dando atención especial a las comunidades indígenas .

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Comunidades locales Papel: No se identificaron disposiciones al respecto.

Práctica:


Papel: El Marco Legal no define claramente quiénes son las

comunidades locales.95 El Marco Legal no reconoce claramente otras categorías

relevantes de partes interesadas que puedan ser consideradas comunidades locales, afrodescendientes o pueblos indígenas.96

Práctica:

No se identificaron vacíos o debilidades

garantizar el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales de conformidad con el marco nacional e internacional aplicable.

xxxix. Además, a fin de operacionalizar el respeto de la protección de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales se sugiere elaborar un protocolo aplicable a las actividades REDD+ o al sector forestal, según la viabilidad política.

Se recomienda que dicho protocolo proporcione lineamientos sobre cómo se deberá respetar, proteger y promover los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales en el contexto de las actividades REDD+, abordando específicamente:

a) Definiciones en la que se reconozcan a los grupos vulnerables, incluidos los pueblos indígenas, en el marco de las actividades REDD+ de Panamá.

b) La manera en la que se respetará, protegerá y promoverán los conocimientos, usos y prácticas tradicionales de las comunidades locales y pueblos indígenas.

c) la manera en la que se respetará, protegerá y promoverá el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas.

d) la manera en la que se respetará, protegerá y promoverá el derecho a la no discriminación de las comunidades locales y pueblos indígenas.

Nota: Este protocolo es independiente del protocolo para

95 La Constitución Política de la República de Panamá reconoce la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales. El concepto comunidades locales es utilizado en la práctica, sin que tenga una definición que demarque a quienes comprende. 96 Es la Constitución Política de la República de Panamá la que reconoce la relevancia de las comunidades indígenas, y comunidades campesinas, garantizando la reserva de tierras y propiedad colectiva necesarias para lograr su bienestar económico y social. Las comunidades campesinas, en la práctica son consideradas comunidades locales, atendiendo a un objetivo que tengan en común.

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garantizar la participación plena y efectiva de los actores relevantes a REDD+ (recomendación l ) y del protocolo sobre la implementación del CLPI (recomendación lxii ).

Práctica:

xl. Se sugiere ejecutar un proceso de sensibilización tanto para las instituciones relevantes encargadas de la implementación de las actividades REDD+ como para los pueblos indígenas, comunidades locales y otros grupos vulnerables. Dicha ejercicio debería tener como objetivo principal la sensibilización sobre los a los que son titulares los actores relevantes en las actividades REDD+ y su operacionalización.

xli. Se destaca que la salvaguarda c) REDD+ de la CMNUCC busca garantizar los derechos de los grupos vulnerables y esto puede incluir pueblos indígenas, afrodescendientes, mujeres, jóvenes, comunidades locales y otros. Por tanto, se recomienda a Panamá en el diseño de su Estrategia REDD+ identificar los grupos vulnerables a los que dará reconocimiento y respeto de sus derechos.

Conocimientos Papel: El Marco Legal define los conocimientos tradicionales de

los pueblos indígenas97.

Papel: El Marco Legal no define ni contiene disposiciones que

protejan a los conocimientos tradicionales de las

Papel:

xlii. Se recomienda el reconocimiento y la definición del término conocimientos tradicionales de las

97 Desde el máximo ordenamiento, la Constitución Política de la República de Panamá, el Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, buscando desarrollar programas de educación y promoción para los grupos indígenas ya que poseen patrones culturales propios Por otro lado la Ley 20 de 26 de junio de 2000, del régimen especial de propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, para la protección y defensa de su identidad cultural y de sus conocimientos tradicionales, y se dictan otras disposiciones, se refiere a la protección de los derechos colectivos de propiedad intelectual y los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas sobre sus creaciones y elementos culturales con la finalidad de resaltar los valores socioculturales de las culturas indígenas y hacerles justicia social. Asimismo hace referencia a las costumbres, tradiciones, creencias, espiritualidad, religiosidad, cosmovisión, expresiones folclóricas, manifestaciones artísticas, conocimientos tradicionales como parte de su patrimonio cultura. La definición de conocimiento tradicional se encuentra en el Decreto Ejecutivo 12 del 20 de marzo de 2001, por la cual se reglamenta la ley N° 20, de 26 de junio de 2000, del régimen especial de propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas para la protección y defensa de su identidad

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El Marco Legal proporciona disposiciones tendientes a

proteger/regular los conocimientos tradicionales de pueblos indígenas.98

Práctica:

No se identificaron hallazgos.

comunidades locales.

Práctica: No se identificaron vacíos o debilidades.

comunidades locales en la Estrategia de REDD+. xliii. Se sugiere considerar disposiciones de derecho

internacional que se refieran a la descripción del término ‘conocimiento tradicional', que incluye los conocimientos de medicina tradicional y plantas medicinales; 99los conocimientos y prácticas de los medios de subsistencia forestales tradicionales relacionados con la conservación; 100los conocimientos de recursos fitogenéticos;101 los conocimientos sobre el valor espiritual de los bosques;102 y los conocimientos de la flora y fauna.103 Sin embargo, otros tipos de conocimientos indígenas, como las tradiciones orales o las artes escénicas,104 podrán de igual forma verse afectados por las medidas REDD+.

xliv. Con la finalidad de garantizar la protección de los conocimientos tradicionales se sugiere proporcionar lineamientos sobre la manera en la que se respetarán, protegerán y promoverán dichos conocimientos, usos y prácticas tradicionales de las comunidades locales y pueblos indígenas en el

cultural y de sus conocimientos tradicionales, y se dictan otras disposiciones; considerándolo como el conocimiento colectivo de un pueblo indígena fundado en tradiciones centenarias y hasta milenarias que a la vez son expresiones tangibles e intangibles que abarcan sus ciencias, tecnologías, manifestaciones culturales, incluyendo los recursos genéticos, medicinas, semillas, conocimientos sobre las propiedades de la fauna y flora, las tradiciones orales, diseños, artes visuales y representativas. 98 Las disposiciones jurídicas protegen y regulan los conocimientos tradicionales en diversos instrumentos, así, la Ley 26 de 22 de octubre de 1984 por la cual se prohíbe la importación de copias de molas y se dictan otras disposiciones, no permite la importación de telas de mola; grabados que imiten telas de molas; imitaciones de molas y cualquier otro tejido o artículo que en una u otra forma imite o tienda a competir con la artesanía kuna denominada mola. Además la Ley 20 del 26 de junio de 2000 del régimen especial de propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, para la protección y defensa de su identidad cultural y de sus conocimientos tradicionales, y se dictan otras disposiciones, establece como su finalidad proteger los derechos colectivos de propiedad intelectual y los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas sobre sus creaciones y elementos culturales; disposición reforzada con el Decreto Ejecutivo 12 del 20 de marzo de 2001 que reglamenta esa Ley. También existen disposiciones en la Ley 35 del 10 de mayo de 1996 por la cual se dictan disposiciones sobre la propiedad industrial, en la que prohíbe el registro de nombres comerciales o elementos de ellos, las palabras, letras, caracteres o signos, que utilicen las colectividades indígenas, para distinguir la forma de procesar productos o para distinguir productos ya terminados o servicios, o aquéllos que constituyan expresión de su culto o costumbre, idiosincrasia o práctica religiosa. Además el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971 dispone que la artesanía y las industrias rurales deberán fomentarse como factores de desarrollo económico. 99 UNDRIP, Artículos 24(1), 31. 100 Convenio Sobre la Diversidad Biológica, Artículo 8 (j), Agenda 21, (g) Capítulo 15.4; Principios Forestales, Principio 12. 101 Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, Artículo 9.2 (a); Protocolo de Nagoya, Artículo 5. 102 UNDRIP, Artículo 11(1), (2). 103 UNDRIP, Artículo 31. 104 UNDRIP, Artículo 31.

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contexto de las actividades REDD+. Los cuales pueden estar contenidos en un protocolo de conformidad con la Recomendación xxv

Práctica:

En línea con la recomendación xliv, se sugiere tomar como base el documento intitulado “Protocolo Comunitario de los recusos genéticos en áreas indígenas” (elaborado de manera conjunta con representantes de pueblos indígenas, con apoyo del Programa ONU-REDD).

Criterio C.3. Reconocimiento y Ejecución de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales de conformidad con el Derecho Internacional

Sub-criterio C.3.1. Autodeterminación Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal reconoce y protege a los pueblos indígenas

y el derecho de las comunidades locales a la libre determinación105.

El Marco Legal reconoce las estructuras de toma de

decisiones tradicionales106.

Papel: El Marco Legal es claro respecto a la existencia de

mecanismos de solución de controversias en la toma de decisiones tradicionales.

Se reitera la Recomendación xxxvii de incluir en la Estrategia Nacional REDD+ el reconocimiento y compromiso del cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales (incluyendo el derecho a la no discriminación) de conformidad con el marco nacional e internacional aplicable.

105 Es en la Constitución Nacional de Panamá, es donde se encuentra el reconocimiento y respeto de la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales. Además el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971, que aprueba el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semi-tribales en los países independientes, establece que al definir los derechos y obligaciones de las poblaciones, deberá tomarse en consideración su derecho consuetudinario, por lo que dichas poblaciones podrán mantener sus propias costumbres e instituciones cuando éstas no sean incompatibles con el ordenamiento jurídico nacional o los objetivos de los programas de integración. 106 Una vez más, la Constitución Nacional de Panamá, reconoce y establece el respeto de la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales. Además, las leyes que crean las Comarcas contienen el reconocimiento de las estructuras de toma de decisiones tradicionales, en la Ley 16 del 19 de febrero de 1953, por la cual se organiza la comarca de San Blas, se dispone que el Estado reconoce la existencia del Congreso General Kuna y de los Congresos del Pueblo y Tribus con arreglo a su tradición y a su Carta Orgánica, con las salvedades pertinentes para evitar incompatibilidades con la Constitución y Leyes de la República. La Ley 22 del 8 de noviembre de 1983, sujeta a la Comarca Emberá, en cuanto a su administración, a lo que disponga la Constitución Nacional, las Leyes y las disposiciones que adopte el Congreso General de la Comarca. Por su parte la Ley 24, de 12 de Enero de 1996, por la cual se crea la Comarca Kuna de Madungandi, dipone que esa Comarca constituye una división política especial, sujetando su funcionamiento, administración y organización a la Constitución Política de la República, al régimen especial de esa Ley y a la Carta Orgánica; reconociendo el Estado la existencia del Congreso General como máxima autoridad tradicional, como organismo de expresión y decisión de la Comarca; siendo el cacique, la autoridad superior tradicional de la Comarca Kuna de Madungandi. También en la Ley 10, de 7 de Marzo de 1997 por la cual se crea la Comarca Ngöbe-Buglé y se toman otras medidas, se reconoce la existencia del Congreso General de la Comarca como máximo organismo de expresión y decisión étnica y cultural del pueblo ngöbe-buglé; reconociendo además los Congresos Locales Comarcales para conservar y fortalecer las tradiciones, lenguas, culturas, la unidad e integridad, de sus habitantes, para el desarrollo económico y social. Rigiendo su organización y funcionamiento la Constitución Política, esa misma Ley y la Carta Orgánica. Asimismo, mediante la Ley 34 de 25 de julio de 2000, se crea la Comarca Kuna de Wargandi, en un área geográfica específica. Además la Ley 41 de 1 de julio de 1998, General del Ambiente, señala que las limitaciones respecto a la tenencia de la tierra no afectan el sistema tradicional de transmisión de tierras en las comunidades indígenas.

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xlv. A fin de operacionalizar este derecho se sugiere proporcionar lineamientos la manera en la que se respetará, y adecuará el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, tomando como base el marco legal vigente. Estos lineamientos podrían estar contenidos en el protocolo sugerido en la recomendación xxxix el cual podrá tener alcance sólo a las actividades REDD+ o al sector forestal (dependiendo la viabilidad política)

Práctica:

xlvi. Se sugiere llevar a cabo un diálogo con las partes interesadas para solicitar su apoyo en la elaboración de dicho protocolo. El propósito del diálogo es el de propiciar un ambiente de diálogo que sirva para identificar y discutir de manera constructiva las mejores prácticas de los territorios indígenas, por ejemplo, en cuanto a su funcionamiento y coexistencia con las estructuras internas de autodeterminación y los retos identificados. El objetivo final es de acordar lineamientos que apoyen el adecuado ejercicio del derecho de autodeterminación en las actividades REDD+.

Finalmente el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971, que aprueba el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semi-tribales en los países independientes, establece que al definir los derechos y obligaciones de las poblaciones, deberá tomarse en consideración su derecho consuetudinario, por lo que podrán mantener sus propias costumbres e instituciones cuando éstas no sean incompatibles con el ordenamiento jurídico nacional o los objetivos de los programas de integración.

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Sub-criterio C.3.2. No Discriminación

Sub-criterio C.3.3. Los derechos asociados con la Cultura Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal protege a los pueblos indígenas y los

derechos de las comunidades locales sin discriminación, de conformidad con el el derecho interncional relevante (UNDRIP).

El Marco Legal protege a los pueblos indígenas

relacionadas con la cultura, incluido el respeto de la identidad, costumbres, tradiciones e instituciones107.

El Marco Legal promueve la conservación de la herencia cultural108.

El Marco Legal protege a los pueblos indígenas y los derechos de las comunidades locales de la discriminación109.

Papel: El Marco Legal aborda y remedia de manera limitada

cualquier discriminación contra los pueblos indígenas y las comunidades locales.111

El Marco Legal no reconoce a las comunidades locales como grupos vulnerables, es decir que requieren especial atención y garantía de sus derechos.

El marco legal no reconoce ni protege los derechos

relacionados con la cultura de las comunidades locales

Practica: No se identificaron vacíos o debilidades

Papel: Se reitera la Recomendación xxxvii de incluir en la Estrategia Nacional REDD+ el reconocimiento y compromiso del cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales (incluyendo el derecho a la no discriminación), así como de garantizar los derechos asociados con la cultura de los pueblos indígenas, afrodescendientes y de las comunidades locales en concordancia con el marco legal aplicable.

xlvii. A fin de operacionalizar este derecho se sugiere proporcionar lineamientos sobre la manera en la que se respetará, protegerá y promoverá el derecho a la no discriminación de las comunidades locales y

107 La Constitución Nacional de Panamá, contiene disposición expresa respecto a que el Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, buscando desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de sus culturas, además de ocuparse de su estudio, conservación, divulgación y de sus lenguas, como su promoción en el desarrollo integral; dando especial atención a las lenguas aborígenes. Por otro lado, la Ley N° 20 del 26 de junio de 2000, sobre el régimen especial de propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, para la protección y defensa de su identidad cultural y de sus conocimientos tradicionales, y se dictan otras disposiciones, tiene como finalidad proteger los derechos colectivos de propiedad intelectual y los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas sobre sus creaciones, así como sus elementos culturales y expresiones artísticas tradicionales; refiriéndose al patrimonio cultural de los pueblos indígenas, mismo que se forma por las costumbres, tradiciones, creencias, espiritualidad, religiosidad, cosmovisión, expresiones folclóricas, manifestaciones artísticas, conocimientos tradicionales y cualquier otra forma de expresión tradicional. Aunado a lo anterior, el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971 dispone que la artesanía y las industrias rurales deberán fomentarse como factores de desarrollo económico. Además la ya revisada Ley 35 del 10 de mayo de 1996 por la cual se dictan disposiciones sobre la propiedad industrial, prohíbe el registro de nombres comerciales o elementos de ellos, las palabras, letras, caracteres o signos, que utilicen las colectividades indígenas, para distinguir la forma de procesar productos o para distinguir productos ya terminados o servicios, o aquéllos que constituyan expresión de su culto o costumbre, idiosincrasia o práctica religiosa. También la Ley 26 de 22 de octubre de 1984 por la cual se prohíbe la importación de copias de molas y se dictan otras disposiciones, no permite la importación de telas de mola; grabados que imiten telas de molas; imitaciones de molas y cualquier otro tejido o artículo que en una u otra forma imite o tienda a competir con la artesanía kuna denominada mola. 108 La conservación de la herencia cultural se encuentra prevista en la Constitución Política de Panamá, al definir que la Cultura Nacional está constituida por las manifestaciones artísticas, filosóficas y científicas producidas por el hombre en Panamá a través de las épocas, estableciendo la obligación del Estado de promover, desarrollar y custodiar ese patrimonio cultural. También se refiere al patrimonio histórico de la Nación compuesto por los sitios y objetos arqueológicos, los documentos, monumentos históricos u otros bienes muebles o inmuebles testimonio del pasado panameño; además de reconocer que las tradiciones folclóricas constituyen parte medular de la cultura nacional y la protección de las lenguas aborígenes; así como la disposición que enmarca el reconocimiento y respeto de la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, buscando el fomento de su estudio, conservación, divulgación, de igual manera respecto a sus lenguas. Otra disposición sobre la conservación de la herencia cultural está en la Ley 41 de 1 de julio de 1998, Ley General del Ambiente, que garantiza el respeto a las áreas utilizadas para cementerios, sitios sagrados, cultos religiosos o similares, que constituyan valor espiritual de las comarcas o pueblos indígenas y cuya existencia resulte indispensable para preservar su identidad cultural. Finalmente el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971, que aprueba el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semi-tribales en los países independientes, establece que las artesanías y las industrias rurales deben desarrollarse sin menoscabo del patrimonio cultural, de modo que mejoren sus valores artísticos y formas de expresión cultural.

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El Marco Legal aborda y remedia cualquier discriminación

contra los pueblos indígenas y las comunidades locales110.

pueblos indígenas. Así como a la protección de los derechos asociados a la cultura. Estos lineamientos podrían estar contenidos en el protocolo sugerido en la recomendación xxxix el cual podrá tener alcance sólo a las actividades REDD+ o al sector forestal (dependiendo la viabilidad política)

Práctica: No se presentan recomendaciones


Sub-criterio C.3.4. Derecho a la Tenencia Colectiva de la Tierra Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal reconoce un amplio espectro de los

derechos de tenencia de las comunidades dependientes de los bosques indígenas y de otro tipo de derechos112.

El Marco Legal reconoce los derechos de los pueblos

indígenas sobre las tierras forestales y/o recursos que tradicionalmente han manejado113.

Papel: No existe un reconocimiento sobre tierra forestal a

comunidades locales.

Práctica:

Papel:

Se hace notar que los vacíos o debilidades identificados en materia de la tenencia colectiva de la tierra van mas allá del ámbito del sector forestal. Sin embargo con el propósito de abordarlos en el ámbito de las actividades REDD+ se reitera la recomendación xxxvii de incluir en la Estrategia Nacional

109 La protección de los pueblos indígenas y derechos de las comunidades locales a la no discriminación, tienen su sustento en la Constitución Nacional y se va materializando en la Ley 16 del 10 de abril de 2002, que regula el derecho de admisión en los establecimientos públicos y dicta medidas para evitar la discriminación, siendo su finalidad adoptar las medidas necesarias para que grupos como los pueblos indígenas, afrodescendientes y sectores excluidos, gocen de los derechos enunciados por la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. 111 Es la Constitución Política de la República de Panamá, la disposición suprema que se refiere a la no discriminación y trato igual, al ordenar que los nacionales y extranjeros que se encuentren en el territorio de la República, se encuentran sometidos a la Constitución y a las Leyes, además de eliminar fueros, privilegios y discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas . 110 Es la Constitución Política de la República de Panamá, la disposición suprema que se refiere a la no discriminación y trato igual, al ordenar que los nacionales y extranjeros que se encuentren en el territorio de la República, se encuentran sometidos a la Constitución y a las Leyes, además de eliminar fueros, privilegios y discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas. 112 Los derechos de tenencia de las comunidades dependientes de los bosques indígenas se encuentran previstos por la Constitución Política de Panamá, que establece la obligación del Estado para dotar a los campesinos de las tierras de labor necesarias y regular el uso de las aguas, con la posibilidad de establecer un régimen especial de propiedad colectiva para las comunidades campesinas que lo soliciten; además le permite al Estado colonizar nuevas tierras y reglamentar la tenencia y el uso de las mismas; debiendo además garantizar a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. Por su parte la Ley 34 del 25 de julio de 2000, que crea la Comarca Kuna de Wargandi, se refiere a las tierras de propiedad colectiva de esa Comarca, reservadas para lograr el bienestar cultural, económico y social de su población, mismas que no podrán ser adjudicadas, enajenadas ni arrendadas a ningún título.

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El Marco Legal reconoce y protege los sistemas

tradicionales de tenencia colectiva de la tierra114.

El Marco Legal reconoce y protege la propiedad colectiva de los bosques115.

El Marco Legal reconoce y protege los derechos sobre las

tierras colectivas y recursos forestales de una manera clara y no contradictoria116.

El Marco Legal establece procedimientos transparentes y

justos para hacer frente a circunstancias en las que deben ser limitados o extinguidos los derechos.117

REDD+ el reconocimiento y compromiso de Panamá de garantizar los derechos asociados a la tenencia colectiva de la tierra en concordancia con el marco legal nacional e internacional aplicable.

Práctica: No existen recomendaciones al respecto. Debido a la naturaleza y antecedentes del tema de tenencia de la tierra se resalta que éstos vacíos o debilidades deberán ser abordados más a detalle al llevar a cabo los respectivos análisis al marco institucional y de cumplimiento, así como en el proceso de diseño y articulación del Enfoque Nacional de Salvaguardas.

113 El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales sobre tierras forestales y los recursos que tradicionalmente manejaban se encuentra en parte en la Ley 41 de 1 de julio de 1998, General del Ambiente, que sujeta a autorización de la autoridad competente para aprovechar con fines industriales o comerciales de los recursos ubicados en tierras de comunidades o pueblos indígenas, por parte de sus integrantes. Por otro lado, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, reconoce expresamente el derecho de las comarcas y pueblos indígenas con relación al uso, manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los recursos naturales renovables, ubicados dentro de sus territorios. 114 La Ley 41 de 1 de julio de 1998, General del Ambiente, protege los sistemas tradicionales de tenencia colectiva de la tierra al disponer que las tierras comprendidas dentro de las comarcas y reservas indígenas son inembargables, imprescriptibles e inalienables; pero que tal limitación no afecta el sistema tradicional de transmisión de tierras en las comunidades indígenas. Además el Decreto de Gabinete 53 del 26 de febrero de 1971, se refiere al reconocimiento del derecho de propiedad, colectivo o individual, en favor de los miembros de las poblaciones sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas; respetando los modos de transmisión de los derechos de propiedad y de goce de la tierra establecidos por las costumbres de las poblaciones. 115 La protección de propiedad colectiva de los bosques se infiere de la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, que reconoce el derecho de las comarcas y pueblos indígenas respecto al uso, manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los recursos naturales renovables, ubicados dentro de sus territorios; debiendo utilizarlos de acuerdo con los fines de protección y conservación del ambiente. Además dispone que el aprovechamiento de los recursos naturales ubicados en tierras de las comarcas o pueblos indígenas, por parte de sus integrantes, requiere de autorización emitida por las autoridades nacionales y comarcales, buscando que el aprovechamiento de estos recursos sea para el beneficio y bienestar de los pueblos indígenas. Además la Ley Forestal del 1 de 3 de febrero de 1994 dispone que los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, en áreas de Comarcas o Reservas Indígenas y Comunidades Indígenas, deben ser autorizados por el INRENARE, conjuntamente con los Congresos respectivos, previo estudio de un plan de manejo científico. 116 Como ya se revisó en elementos anteriores, el marco legal reconoce y protege los derechos sobre tierras colectivas, incluyendo los recursos forestales, existen disposiciones muy específicas en la Resolución de Junta Directiva 05-98 del 22 de enero de 1998, que reglamenta la ley forestal, en donde se ordena que los permisos comunitarios tendrán un carácter de producción forestal permanente y la comunidad será la responsable y ejecutora de las actividades de aprovechamiento y manejo forestal, con la asistencia de profesionales idóneos en ciencias forestales. Por otra parte, el INRENARE y los indígenas, propiciarán los cambios progresivos necesarios que permitan el aprovechamiento de los bosques por las propias comunidades. Además los permisos comunitarios deben ser tramitados por la comunidad y su dirigente o autoridades locales o por indígenas de la comunidad debidamente autorizados por el Cacique General, Regional y autoridades locales. También se prevé la posibilidad de otorgar a indígenas, permisos individuales para uso doméstico en áreas indígenas, con fines de construcción o reparación de viviendas, botes, herramientas e instrumentos de trabajo, construcciones rurales u otros usos locales. 117 Los derechos a que se hace referencia en el presente apartado pueden ser limitados o extinguidos, la Constitución Política de la República de Panamá prevé la expropiación de tierras por motivos de utilidad pública o de interés social siempre que medie juicio especial e indemnización. El procedimiento previsto en ley para llevar a cabo la expropiación, está previsto en el Código Judicial de Panamá. Por su parte la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en la República de Panamá establece causales de terminación de los contratos de aprovechamiento forestal, dando oportunidad para que antes de declarar la resolución administrativa del contrato de aprovechamiento forestal, el INRENARE conceda al concesionario un término de hasta tres meses, para que subsane las irregularidades detectadas; además establece recursos para combatir la decisión que declare la resolución del contrato; además por razones sociales, ecológicas, de protección de especies o de seguridad, la Junta Directiva del INRENARE podrá suspender, por el término que considere necesario, la autorización de permisos o concesiones de aprovechamiento en cualquier parte del territorio nacional.

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Criterio C.3. Reconocimiento y Ejecución de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales de conformidad con el Derecho Internacional Sub-criterio C.3.5.

Derecho a la Participación en los Beneficios

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: El Marco Legal se refiere a la distribución de los beneficios

derivados de la utilización de los recursos forestales, genéticos, y de los conocimientos tradicionales relacionados con los bosques.118

Papel: El Marco Legal no garantiza que sea justa la distribución de

los beneficios derivados de la utilización de los recursos forestales, genéticos, y de los conocimientos tradicionales relacionados con los bosques.


Papel:

Se reitera la recomendación xxiii y en línea con la recomendación xxxvii se sugiere incluir en la Estrategia Nacional REDD+ el reconocimiento y compromiso de Panamá de garantizar los derechos de los pueblos indígenas y comunidades a la participación equitativa de los beneficios, de conformidad con las obligaciones internacionales a pactadas por el país y con el marco legal vigente.

118 Sobre los beneficios relacionados con el uso de los recursos forestales existe disposición en la Ley 24 de 23 de noviembre de 1992, por la cual se establecen incentivos y reglamenta la actividad de reforestación en la República de Panamá, disposición que otorga a las utilidades de personas naturales o jurídicas, derivadas de la comercialización de productos extraídos de plantaciones forestales, hasta el corte final de la plantación forestal, y cuyo establecimiento se realice dentro de los veinticinco años contados a partir de la vigencia de esa Ley, exención del pago del Impuesto sobre la Renta, si los propietarios de estas plantaciones están inscritos en el Registro Forestal del Autoridad Nacional del Ambiente [ANAM] (antes INRENARE). Asimismo considera como gastos deducibles para efectos del Impuesto sobre la Renta, el cien por ciento de las Inversiones Forestales o de las Inversiones Forestales Indirectas; también exenta del pago del impuesto sobre la renta las utilidades derivadas de bonos, acciones y valores de sociedades dedicadas a la reforestación. Otra disposición que se refiere a este tema es la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, en donde sujeta al pago de un aforo, o valor de troncaje, por metro cúbico de madera en pie autorizada el aprovechamiento de los bosques del Patrimonio Forestal del Estado. También señala respecto a los permisos para aprovechar las plantaciones comunales que las Juntas Locales, legalmente reconocidas, podrán contratar con el INRENARE el aprovechamiento de esos bosques comunales, indicando en el contrato el destino exacto de los recursos que se deriven de tal aprovechamiento. Además establece que para asegurar los beneficios de mejor y mayor aprovechamiento de la riqueza forestal de Panamá, promoverá el desarrollo de la producción y la industria forestal, facilitando la importación de equipos y de financiamiento que se requieran. Además, la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente se refiere a la estimulación para la creación de áreas protegidas en terrenos privados, a través de un sistema de incentivos fiscales y mecanismos de mercado, como los créditos canjeables por reforestación con especies nativas, derechos de desarrollo sostenible y pagos por servicios de conservación de beneficios nacionales y globales. Específicamente se refiere a los servicios ambientales, al atribuir a la Autoridad Nacional del Ambiente para establecerlas tarifas que se cobrarán por su uso. Además reconoce como servicio ambiental del bosque, la captura de carbono, por lo que el Estado establecerá los mecanismos para captar recursos financieros y económicos. La disposición específica respecto a pueblos indígenas y comunidades señala que en caso de actividades destinadas al aprovechamiento de recursos naturales en tierras de comarcas o pueblos indígenas, éstos tendrán derecho a una participación de los beneficios económicos que pudieran derivarse, cuando dichos beneficios no estén contemplados en leyes vigentes. Por otro lado, el Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la Política Nacional Forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción fundamenta dicha Política en el principio de compensación ecológica, incorporando en las concesiones y permisos de aprovechamiento de los recursos forestales, la obligación de la compensación ecológica y su valoración económica para definir su costo social y ambiental. Asimismo, la Resolución de Junta Directiva 05-98 del 22 de enero de 1998, que reglamenta la Ley Forestal señala que los permisos comunitarios en áreas indígenas, se autorizarán para satisfacer las necesidades comunitarias y los volúmenes se otorgarán de conformidad a las condiciones socioeconómicas de las comunidades, al número de familias a beneficiar y determina una superficie máxima; donde los ingresos que se generen por estos permisos se utilizarán exclusivamente para atender las necesidades de la comunidad.

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Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda d) REDD+ de la CMNUCC

(d) La participación plena y efectiva de las partes interesadas, en particular, la de los pueblos indígenas y las comunidades locales, en las acciones mencionadas en los párrafos 70 y 72 de la presente decisión

Criterio D.1 Definición y regulación de la participación plena y efectiva Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: El Marco Legal reconoce en general el derecho a participar

en los procesos de la toma de decisiones, garantizando únicamente la participación en materia ambiental. 119

El Marco Legal establece disposiciones de rendición de

cuentas.120 El Marco Legal establece el principio de la participación

ciudadana, prevé las modalidades de participación, y define la finalidad de la participación en materia ambiental.121

Papel: Las disposiciones sobre rendición de cuentas, no

garantizan que los insumos aportados por el público sean debidamente abordados.

No se prevén disposiciones que garanticen que la

participación sea plena y efectiva. El Marco Legal no garantiza el derecho a participar en

todas las etapas del proceso de toma de decisipones ni se establece específicamente para la materia forestal.

Papel: xlviii. Es importante remarcar que la salvaguarda d)

REDD+ de la CMNUCC requiere la garantía de la participación plena y efectiva de las partes involucradas durante la implementación de las actividades REDD+. Por lo tanto, se recomienda que el diseño de la estrategia nacional REDD+ se lleve a cabo de manera participativa, lo que contribuirá a asegurar que se le dé cumplimiento a esta salvaguarda desde la fase del diseño de la actividades REDD+.

119 Los mecanismos de participación ciudadana se encuentran previstos en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002, que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones, obligando a las instituciones del Estado a “permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos”. Respecto a la materia ambiental, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones señala que ese Ministerio deberá convocar a consulta pública sobre temas o problemas ambientales que, por su importancia, requieran ser sometidos a la consideración de la población 120 Los aspectos relativos a las rendición de cuentas son abordados por la Ley 6 de 22 de enero de 2006, que la define como aquella obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad, llevando esta misma obligación a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas. Estableciendo además que en las memorias que todas las instituciones públicas presentan al Órgano Legislativo, se incluirá un informe que incluya una lista de todos los actos administrativos sometidos a participación ciudadana con un informe de las observaciones y decisiones finalmente adoptadas, disposición que no garantiza que los insumos aportados por la población hayan sido debidamente abordados. 121 La participación es abordada por la Ley No. 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones, que impone la obligación a las instituciones del Estado para permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos, estableciendo como modalidades de participación ciudadana la consulta pública, audiencia pública, foros o talleres y participación directa en instancias institucionales. La materia ambiental cuenta con reglas específicas, es en la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, el documento que señala que ese Ministerio deberá convocar a consulta pública sobre temas o problemas ambientales que, por su importancia, requieran ser sometidos a la consideración de la población. Otra disposición que se refiere a la participación es el Decreto Ejecutivo No. 33 de 26 de febrero de 2007, por el cual se aprueba la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental sus principios, objetivos y líneas de Acción., que establece el principio de participación ciudadana. Además el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, se refiere a las distintas finalidades del proceso de participación ciudadana en la gestión ambiental, entre las principales, incorporar a los ciudadanos en su calidad de actores y partícipes activos de

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El Marco Legal brinda el derecho a participar en los procesos de toma de decisiones122.

El marco legal prevé únicamente la publicación de la lista

de los actos administrativos somentidos a participación ciudadana. 123

El Marco Legal requiere la identificación de partes

involucradas para mecanismos de participación como la Comisión Consultiva Nacional del Ambiente, así como en las comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales del ambiente. 124

El Marco Legal contempla la participación de las comunidades locales y/o pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones ambientales125.

El Marco Legal no requiere específicamente la publicación de cómo se refleja la opinión del público en la decisión final.

El Marco Legal no prevé disposiciones que garanticen la

participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones relacionadas con los bosques. Las disposiciones vigentes únicamente están previstas como política pública pero no garantizan ese derecho126.

Práctica: No se identifiaron vacíos o debilidades

Además, se recomienda que en la Estrategia REDD+ se incluya el compromiso del país en respetar y garantizar el derecho a la participación plena y efectiva de las partes involucradas en las actividades REDD+.

xlix. Se sugiere que en la Estrategia REDD+ se aborden los vacíos o debilidades identificados en la materia, y específicamente se incluya un compromiso para:

a) identificar a todas las partes relevantes interesadas en el marco de las actividades REDD+. b) garantizar el adecuado, y culturalmente apropiado, acceso y difusión de la información de las partes relevantes relevante a los procesos de tomas de decisiones en materia forestal, en especial a aquellas relacionadas con las actividades REDD+. c) implementar de manera efectiva los mecanismos de

ella, incrementar la credibilidad institucional del Estado y facilitar el proceso de planificación y una más acertada toma de decisiones; considerando a la participación ciudadana como un proceso continuo de comunicación entre los distintos agentes públicos y privados. 122 El derecho a participar en la toma de decisiones se encuentra en la Ley No. 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones; también el Decreto Ejecutivo 83 por el cual se aprueba la Política Nacional de Información Ambiental, sus principios, objetivos y líneas de Acción aborda la participación y la vincula con el acceso a la información, como elemento para apoyar y facilitar la toma de decisiones en la gestión ambiental. Por su parte, el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales se refiere también al proceso de participación ciudadana en la gestión ambiental y asigna funciones a la Comisión Consultiva Nacional del Ambiente, misma que se integra con cuatro funcionarios del Gobierno Central, nueve miembros de la Sociedad Civil y dos representantes de las Comarcas indígenas, dando pluralidad en su conformación. 123 En la Ley 6 de 22 de enero de 2006, se establece que en las memorias que todas las instituciones públicas presentan al Órgano Legislativo, se incluirá un informe que incluya una lista de todos los actos administrativos sometidos a participación ciudadana con un informe de las observaciones y decisiones finalmente adoptadas, no indica que se haga un análisis del reflejo de las opiniones dene la decisión final. También el deber de publicación del proceso de participación es abordado por el Decreto Ejecutivo 57 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, respecto a la consulta pública en las consultas sobre temas o problemas ambientales generales, debiendo publicar la Autoridad en periódicos de alta circulación nacional un aviso indicando que en sus oficinas cualquier ciudadano interesado podrá obtener copia, a su propio costo, de la información pertinente al tema o problema ambiental bajo consulta, debiendo ser publicado, al menos, tres veces dentro de siete contados a partir de la primera publicación, informando la fecha límite para hacer llegar las observaciones, estando obligada la Autoridad a contestar por escrito a todos quienes hayan enviado observaciones. 124 De manera general la Constitución Política de la República de Panamá se refiere al Estado y todos los habitantes del territorio nacional, como partes interesadas en materia ambiental. 125 La participación de las comunidades locales y/o pueblos indígenas se contempla desde la Constitución Política de la República de Panamá que mandata al Estado atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional. Específicamente la Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá, crea comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales del ambiente; participando en las comarcales los representantes del Congreso General Indígena; además de atribuir a la Autoridad Nacional del Ambiente para coordinar, con las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas, todo lo relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus áreas, buscando también promover su participación. Por otro lado el Decreto Ejecutivo 57 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales se refiere a la participación en esta Comisión de representantes de las Comarcas indígenas. 126 Aunque las disposiciones legales, reconocen la igualdad entre hombres y mujeres, no se expresa claramente el nivel de participación de las mujeres en los procesos de tomas de decisiones relacionadas con los bosques.Si bien la Constitución Política de la República de Panamá prohíbe la discriminación en sentido amplio y se refiere expresamente al sexo, esto no significa que la mujer tenga garantía plena de sus derechos. Así, la Ley 4 por la cual se instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres dispone como política pública del Estado, el principio de igualdad de oportunidades para las mujeres y busca involucrar a las mujeres en la protección del medio ambiente y en fomentar su participación en el sector.

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones participación. d) garantizar el adecuado acceso a la justicia en materia de violaciones a los derechos de acceso (a la información y participación) en el contexto de la participación en las actividades REDD+ e) garantizar la creación de un entorno propicio para la participación de los pueblos indígenas, comunidades locales o grupos vulnerables reconocidos por Panamá en la implementación de las actividades REDD+.

l. A fin de operativizar el compromiso concerniente a la participación incluido en la Estrategia Nacional REDD+ se recomienda elaborar un Protocolo para garantizar la participación plena y efectiva para REDD+, que tome como base las disposiciones del marco legal sobre la participación existentes y aborde lineamientos para garantizar las ejecución de los elementos de la participación que serán mencionadas en la Estrategia REDD+.

li. De manera específica, se sugiere evaluar la posibilidad de incluir una disposición en la Ley No.6 de 22 de enero de 2002 que requiera a la autoridad informar la manera en la que se abordaron los comentarios para la toma de decisiones.

Se ruega notar que la sugerencia de crear un protocolo para garantizar la participación plena y efectiva no es el mismo a los indicados en las recomendación xii (Protocolo o Manual de acceso a la Información), recomendación xxxix Protocolo para la implementación de pueblos indígenas y comunidades locales, y en la recomendación lxii Protocolo para la aplicación del CLPI

Práctica:

No existen recomendaciones al respecto

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Criterio D.2. La creación de un entorno propicio para una efectiva participación

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Acceso a la información en el contexto de la participación Papel: El Marco Legal define responsabilidades claras sobre el

proceso/mecanismo para facilitar el acceso a la información127.

El Marco Legal define de manera general el tipo de

información que debe proporcionarse128. El Marco Legal prevé un plazo de 30 días para entregar la

información solicitada129.

El Marco Legal regula el acceso a la información relevante de forma gratuita130.

El Marco Legal regula aspectos de rendición de cuentas

para las negativas de acceso a la información131.

Papel: El Marco Legal no indica cómo se garantiza la distribución

oportuna de la información solicitada, en el contexto de la participación.

El Marco Legal define diversas modalidades para distribuir

información relevante, sin embargo no prevé disposición para la distribución culturalmente apropiada.133

Práctica: En muchas ocasiones la información que se comparte

(sobre temas relativos a los bosques) no es de fácil comprensión, sobre todo por el lenguaje empleado, el uso de términos técnicos y en algunos casos el idioma empleado (a veces está en inglés o no está traducido al idioma indígena).

Papel: Se reitera la recomendación xlix, en la que se sugiere que en el marco de la Estrategia REDD+ contenga el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva de las partes, lo cual comprende comprometerse a garantizar el adecuado y culturalmente apropiado, acceso y difusión de la información de las partes relevantes relevante a los procesos de tomas de decisiones en materia forestal, en especial a aquellas relacionadas con las actividades REDD+.

lii. A fin de operativizar el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva que será incluido en la Estrategia Nacional REDD+ se sugiere que en la elaboración del Protocolo de participación plena y efectiva (señalado en la recomendación l), así como en el Protocolo o Manual para el acceso a la

127 Las responsabilidades sobre el proceso para acceder a información tienen sustento en la Constitución Política de la República de Panamá, misma que reconoce el derecho de toda persona a solicitar información de acceso público o de interés colectivo. Específicamente la Ley 33 que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información le da atribuciones a este ente para promover la transparencia, la ética, la participación ciudadana y la publicidad de la información y garantizar el derecho de acceso a la información, así como para coordinar y facilitar a los interesados sus solicitudes de acceso a la información pública cuando una institución no les haya dado respuesta sobre la información solicitada. Asimismo contempla la imposición de multas y sanciones a los servidores públicos que incumplan obligaciones de transparencia. Además, la Ley 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y otras disposiciones obliga a las instituciones del Estado a brindar, a cualquier persona que lo requiera, información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan; creando la acción de Habeas Data para garantizar el derecho de acceso a la información cuando el funcionario público, no haya suministrado lo solicitado; configurando y sancionando con la figura de desacato al funcionario requerido por el Tribunal que conoce del recurso de Hábeas Data y que incumpla con la obligación de suministrar la información, además de abrir la vía civil para que la persona afectada demande al servidor público responsable por los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado. También prevé sanción para el funcionario que obstaculice el acceso a la información, destruya o altere un documento o registro, además de las responsabilidades administrativas y penales. 128 El tipo de información que las autoridades deben proporcionar a los interesados es delimitada por la Ley 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data, que brinda en el más amplio sentido para Derecho de Libertad de Información para cualquier persona de obtener información sobre asuntos en trámites, en curso, en archivos, en expedientes, documentos, registros, decisión administrativa, o constancias de cualquier naturaleza en poder de las Instituciones, que en concordancia con el principio de publicidad hace factible que toda la información que emana de la administración pública sea de carácter público. Además existen mandatos específicos con un listado de temas que deben tener a disposición las instituciones del Estado. También la Ley 33 de 25 de abril de 2013, Que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información obliga a las instituciones del Estado a brindar, a cualquier persona que lo requiera, información sobre el funcionamiento y las actividades que desarrollan, además del listado específico que detalla en el articulado. 129 El término para acceder a la información es de 30 días según el artículo 7 de la Ley 6 de 2002. 130 La gratuidad de la información tiene sustento en la Ley 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data, misma que dispone que el acceso público a la información será gratuito en tanto no se requiera la reproducción de ésta, ya que los costos de reproducción de la información correrán a cargo del solicitante. 131 Ante la negativa de acceso a la información por una Autoridad, existen mecanismos de rendición de cuentas, así, la Ley 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones, obliga a las instituciones del Estado que pretendan negar el otorgamiento de información por considerarla de carácter confidencial o de acceso restringido, a realizarlo mediante resolución debidamente motivada, estableciendo las razones en que fundamentan la negación y su sustento legal; en caso de que el funcionario requerido por el Tribunal que conoce del recurso de Hábeas Data, incumpla con la obligación de suministrar la información

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal facilita el acceso a la justicia cuando la

negativa de acceso a la información no se realiza conforme a la ley132.

Práctica: A la fecha se han realizado varios talleres y foros

informativos de REDD+

Los foros y talleres realizados con antelación no han sido

eficientes como se esperaría, ya que en muchos casos los temas y lenguajes empleados no son de fácil entendimiento para los asistentes, además que la convocatoria no es hecha con suficiente antelación y no hay buen seguimiento de los temas (participantes constantes)

Las convocatorias no siempre llegan hasta las comunidades

indígenas o no les son comunicadas con tiempo suficiente para acudir, la obligación de publicar las convocatorias en los periódicos de mayor circulación no garantiza la publicidad ya que existen comunidades en las que tampoco llegan los periódicos.

información sugerido en la recomendación xii sean incluidos lineamientos para la efectiva difusión de los mecanismos y procedimientos encargados de difundir la información relevante para la participación en las actividades REDD+; se requiera el empleo de un lenguaje sencillo y de fácil comprensión para el público; prevea lineamientos sobre el uso de medios idóneos para transmitir la información de acuerdo al contexto de las partes relevantes involucradas en las actividades REDD+ (capitalizando en las buenas prácticas identificadas. Por ejemplo, el uso de la radio, entre otras); incluya lineamientos sobre los mecanismos existentes o, si fuera necesario, se creen procedimientos que estén disponibles en caso de que existiera una negativa de la autoridad a proporcionar la información.

Práctica:

liii. Se recomienda llevar a cabo un ejercicio de definición de los medios de comunicación adicionales a los existentes que sean adecuados al contexto de Panamá como asambleas informativas, coche con megáfono, etc.)

liv. Se sugiere que la información que se comparte

sobre temas relativos a los bosques sea de fácil comprensión, cuidando el lenguaje, eliminando el uso de términos técnicos y cuando fuera necesario

incurrirá en desacato y será sancionado con multa y en su caso con la destitución del cargo. Además la persona afectada podrá demandarle por vía civil los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado; incluso se sanciona al funcionario que obstaculice el acceso a la información, destruya o altere un documento o registro, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y penales. 133 Las disposiciones legales establecen Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones se refiere a la distribución de la información en copia simple, reproducción digital, sonora, fotográfica, cinematográfica, o videográfica, según se peticione y sea técnicamente factible; así como acceso por medio de Internet; pudiendo entender por información relevante el listado de disposiciones específicas que deben ser públicas . 132 El acceso a la justicia en caso de obtener alguna negativa de acceso a la información está al alcance de toda persona ya que cualquiera está legitimado para promover acción de Hábeas Data, con miras a garantizar el derecho de acceso a la información, cuando el funcionario público titular o responsable del registro, archivo o banco de datos en el que se encuentra la información o dato personal reclamado, no le haya suministrado lo solicitado o si suministrado lo requerido se haya hecho de manera insuficiente o en forma inexacta; quedando este procedimiento bajo la competencia de los Tribunales Superiores que conocen de la acción de Amparo de Garantías Constitucionales o del Pleno de la Corte Suprema de Justicia según sea el caso.

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones hacer las traducciones a los idiomas indígenas.

lv. Para garantizar la participación se sugiere que las

convocatorias sean realizadas con suficiente anticipación y se convoque a los mismos actores para dar seguimiento a los acuerdos y acciones.

Mecanismos para participar Papel:

El marco legal prevé de manera general La definición de responsabilidades sobre el proceso/mecanismo de participación pública134.

El Marco Legal define plazos claro para la toma de decisiones135.

El Marco Legal define plazos para recibir insumos en la consulta pública136.

El Marco Legal requiere y regula la documentación del proceso de participación pública únicamente en las Comisiones Consultivas Ambientales137.

El Marco Legal define un sistema que permite la

Papel:

Existe un vacío en el marco legal en cuanto a la definición específica de las responsabilidades de los actores en los mecanismos de participación.

El Marco Legal no define plazos claros para recibir insumos en los mecanismos de participación, salvo la consulta pública.

El Marco Legal no incluye disposiciones sobre el proceso para abordar los comentarios proporcionados por las partes ni la distribución oportuna y específica de esa información.

Papel: Se reitera la recomendación xlix en la cual se sugiere que en el marco de la Estrategia REDD+ contenga el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva de las partes, lo cual comprende comprometerse a implementar de manera efectiva los mecanismos de participación.

lvi. A fin de operativizar el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva que será incluido en la Estrategia Nacional REDD+ se sugiere que en la elaboración del Protocolo de participación plena y efectiva (señalado en la recomendación xlv), sean incluidos lineamientos que requieran la definición de las funciones de los participantes y de los

134 El marco legal define mecanismos de participación ciudadana, pero no establece responsabilidades claras de los actores en dichos procesos, por su parte la Ley No. 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y otras disposiciones fija como modalidades de participación la consulta pública, audiencia pública, foros o talleres y participación directa en instancias institucionales. Es la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, otra disposición que contempla la participación mediante consulta pública sobre aquellos temas o problemas ambientales que, por su importancia, requieran ser sometidos a la consideración de la población, obligando a la Autoridad Nacional del Ambiente a hacer de conocimiento público la presentación de los estudios de impacto ambiental, para su consideración, y otorgará un plazo para los comentarios sobre la actividad, obra o proyecto propuesto; además de facultarla para dirigir los procesos de elaboración de propuestas de normas de calidad ambiental, con la participación de las autoridades competentes y la comunidad organizada, así como coordinar con las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas, todo lo relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus áreas. Otra disposición que se refiere a la participación a través de consulta pública es el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, estableciendo un procedimiento que fija algunas obligaciones para los involucrados, sin llegar a constituir responsabilidades claras. 135 La Ley 38 de 31 de julio de 2000, establece el procedimiento para la tramitación de los procesos administrativos,135 al igual que el de las consultas, denuncias y quejas administrativas, señalando el periodo para absolverlas. Otra disposición se encuentra en la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998, por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá que faculta a la ANAM para que una vez recibido el estudio de impacto ambiental, proceda a su análisis, aprobación o rechazo135. Estableciendo los plazos para este proceso en el Decreto Ejecutivo N° 155 de 5 de agosto de 2011, que divide en tres fases la gestión: Fase de admisión, fase de evaluación y análisis, fase de decisión que finalizará en un periodo no mayor de cinco días hábiles, contado a partir de la fecha de recepción del Informe Técnico correspondiente. 136 La Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, se refiere a la consulta pública, estableciendo publicidad para la presentación de los estudios de impacto ambiental, para su consideración, y otorgará un plazo para los comentarios sobre la actividad, obra o proyecto propuesto. Finalmente el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, establece un procedimiento en el que habla de una fecha límite para que se hagan llegar observaciones a la Autoridad Nacional del Ambiente. 137 La documentación del proceso de participación pública se encuentra desarrollado en el Decreto Ejecutivo No.57 de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, que establece un procedimiento especial para de consulta pública sobre temas o problemas ambientales generales, donde la Autoridad debe publicar en periódicos de alta circulación nacional un aviso con la fecha límite para hacer llegar las observaciones, los interesados pueden hacer observaciones al anteproyecto, identificándose y dejando datos de contacto, y finalmente la Autoridad debe responder por escrito a los participantes en el procedimiento.

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones participación de múltiples partes interesadas, de manera inclusiva y regular sobre cuestiones relacionadas con el medio ambiente138.

El Marco Legal prevé la distribución de información relevante durante el proceso participativo139.

Práctica:



funcionarios públicos; definir plazos para el desarrollo del proceso de participación,; incluyendo plazos para recibir insumos; garantizar la publicidad de las reuniones o asambleas; garantizar que los insumos aportados hayan sido tomando en consideración; documentar el proceso de participación.

Práctica:

lvii. Una vez que se hayan definido las actividades REDD+ para Panamá, se sugiere evaluar la incidencia* de los mecanismos existentes en garantizar la participación en el contexto de las actividades REDD+.

* Se sugiere llevar a cabo este ejercicio será llevado acabo

138 El sistema que permite la participación incluyente se encuentra previsto en la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, agrupa a las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental para conformar el Sistema Interinstitucional del Ambiente, obligándolos a establecer mecanismos de coordinación, consulta y ejecución entre sí. Además se prevé la creación de una red de unidades ambientales sectoriales coordinadas por la Autoridad Nacional del Ambiente, esta red se integra por los responsables de las unidades ambientales de las autoridades competentes, como órgano de consulta, análisis y coordinación intersectorial. Además existe la Comisión Consultiva Nacional del Ambiente como órgano de consulta de la Autoridad Nacional del Ambiente, para la toma de decisiones de transcendencia nacional e intersectorial, dicha Comisión tiene representación del gobierno, sociedad civil y las comarcas; replicando el modelo en comisiones consultivas provinciales, comarcales y distritales del ambiente. Posteriormente, en concordancia con las disposiciones anteriores, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, ordena la conformación del Sistema Interinstitucional de Ambiente, del que forman parte las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental y también las obliga a establecer mecanismos de coordinación, consulta y ejecución entre sí, con el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia. Faculta a los directores regionales del Ministerio de Ambiente para que conformen a nivel local plataformas de coordinación interinstitucional con el fin de coordinar acciones técnicas, científicas y administrativas entre las instituciones públicas, para el aprovechamiento sostenible de los recursos y conservación de ecosistemas, propiciando el ordenamiento de las actividades humanas. Además le otorga al El Ministerio de Ambiente el mandato para crear y coordinar una red de unidades ambientales sectoriales. Además el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, regula a detalle las disposiciones anteriores, dando a la Comisión Consultiva Nacional del Ambiente la función de servir como órgano de consulta de la Autoridad Nacional del Ambiente para la toma de decisiones de trascendencia nacional e intersectorial y para emitir recomendaciones al Consejo Nacional del Ambiente; la mencionada Comisión estará integrada por quince personas, cuatro funcionarios del Gobierno Central, nueve miembros de la Sociedad Civil y dos representantes de las Comarcas indígenas. Además existen las Comisiones Consultivas Provinciales integradas por el Administrador Regional del Ambiente, el Gobernador de la Provincia respectiva, un representante de la Junta Técnica, dos representantes del Consejo Provincial de Coordinación y seis representantes de la sociedad civil del área. También se prevén las Comisiones Consultivas Comarcales integradas por tres representantes del Congreso General Indígena, la Junta Técnica, dos representantes del Consejo Comarcal de Coordinación y cuatro representantes de la sociedad civil del área. 139 La distribución de la información relevante sobre los procesos participativos se infiere de las disposiciones de la Ley 6 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data, que dispone que toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, por lo que el Estado debe garantizar una organización interna que sistematice la información, para brindar acceso a los ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet; aunado a que prevé modalidades de participación ciudadana en los actos de la administración pública; estableciendo además que en las memorias que todas las instituciones públicas presentan al Órgano Legislativo, se incluirá un informe que incluya una lista de todos los actos administrativos sometidos a participación ciudadana con un informe de las observaciones y decisiones finalmente adoptadas. A su vez, el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, establece un procedimiento de consulta pública sobre temas o problemas ambientales generales, refiriéndose a la distribución de la información relevante sobre el proceso participativo cuando la Autoridad Nacional del Ambiente publica en periódicos de alta circulación nacional un aviso indicando que en sus oficinas cualquier ciudadano interesado podrá obtener copia, a su propio costo, de la información pertinente al tema o problema ambiental, informando la fecha límite para hacer llegar las observaciones a la Autoridad Nacional del Ambiente, que debe contestar por escrito a todos quienes hayan enviado observaciones.

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones dentro de la fase de la articulación del Enfoque Nacional de Salvaguardas.

* Ademas, se recomienda que durante el proceso de la determinación del financiamiento para REDD+ se haga una adecuada designación de los recursos necesarios para garantizar la adecuada participación de las partes relevantes en la definición e implementación de las actividades REDD+.

Justicia en el contexto de participación: Papel: El Marco Legal define con claridad los mecanismos de

solución de controversias en materia ambiental140. El Marco Legal da acceso a la justicia de manera general141. El Marco Legal define el proceso de acceso a la justicia en

general142. El Marco Legal establece que los costos de estos

mecanismos deben ser accesibles y no prohibitivos143. El Marco Legal establece que las decisiones deben ser

informadas144.

Papel: El Marco Legal no se refiere a mecanismos de solución de

controversias respecto a la toma de decisiones en la materia.

El Marco Legal no define los casos que tendrá lugar el acceso a la justicia en el contexto de los procesos de toma de decisiones en materia ambiental

El Marco Legal no define los procesos de acceso a la justicia en la toma de decisiones en materia ambiental.

El Marco Legal no señala la oportunidad para informar las decisiones .

Papel: Se reitera la recomendación xlix en la cual se sugiere que en el marco de la Estrategia Nacional REDD+ contenga el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva de las partes, lo cual comprende comprometerse a garantizar el adecuado acceso a la justicia en materia de violaciones a los derechos de acceso (a la información y participación) en el contexto de la participación en las actividades REDD+.

lviii. A fin de operativizar el compromiso de garantizar la participación plena y efectiva que se incluya en la

140 Los mecanismos de solución de controversias en materia ambiental en general se abordan por la Ley No. 41 General de Ambiente de la República de Panamá, que establece como principios y lineamientos de la política nacional del ambiente, promover mecanismos de solución de controversias, tales como mediación, arbitraje, conciliación y audiencias públicas. En el mismo sentido el Decreto Ejecutivo No. 314 que aprueba el Reglamento del artículo 16 de la Ley 41 de 1° de Julio de 1998, para el funcionamiento del sistema interinstitucional del ambiente (SIA) le da competencia para dar Solución a Conflictos y Vacíos de Competencia 141 Las disposiciones jurídicas que dan acceso a la justicia se encuentran en la Constitución Política de la República de Panamá, disposición suprema que establece la administración de justicia como gratuita, expedita e ininterrumpida; además se refiere al amparo que puede presentar toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías la Constitución consagra, teniendo derecho a que la orden sea revocada. Por su parte la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales, ordena que ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo, por lo que bajo este supuesto podría someterse a la justicia administrativa una toma de decisiones en materia ambiental que no se ajuste a la normatividad. 142 Constitucionalmente existe la disposición para el acceso a la justicia en general, así como a la acción de amparo, también se hizo el análisis respecto a Ley 38 de 31 de julio de 2000 que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales, bajo la que podría someterse a la justicia administrativa una toma de decisiones en materia ambiental que no se ajuste a la normatividad. Específicamente en materia ambiental, la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente se refiere a las denuncias de delitos o infracciones ambientales por parte de los ciudadanos, individualmente o asociados legalmente; también contiene disposición expresa para la tramitación de las acciones judiciales propuestas por el Estado, los municipios, las organizaciones no gubernamentales y los particulares que tengan por objeto la defensa del derecho a un ambiente sano, que se ajustarán al procedimiento sumario, además de establecer jurisdicción especial para los casos ambientales. Por otra parte el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, también se refiere al procedimiento de denuncia de cualquier persona y la manera de formularla. 143 Los costos para acceder a la justicia son gratuitos, accesibles y no prohibitivos, así lo dispone la Constitución Política de la República de Panamá, al señalar que la administración de justicia es gratuita, expedita e ininterrumpida. Incluso existen beneficios para aquellos que acceden a la justicia, como lo establece la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, que da los mismos incentivos contemplados en la legislación fiscal para los casos de contrabando a los ciudadanos, que denuncien un delito o infracción ambiental. Añadiendo que las acciones judiciales propuestas por el Estado, los municipios, las organizaciones no gubernamentales y los particulares que tengan por objeto la defensa del derecho a un ambiente sano, no ocasionarán costas judiciales.

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal proporciona acceso a un proceso de

apelación145.


El Marco Legal no define el plazo en que deben ser atendidas las apelaciones146.


Estrategia Nacional REDD+ se sugiere que en la elaboración del protocolo de participación (señalado en la recomendación l) se incluyan disposiciones que definan los supuestos que darán lugar al acceso a la justicia en el contexto de los procesos de toma de decisiones en materia ambiental, garanticen que el costo para acceder a estos mecanismos no será prohibitivo, indique los tipos de apoyo existentes a las personas vulnerables o de escasos recursos, indique la los mecanismos que tengan competencia sobre las faltas a los derechos en materia de las actividades REDD+, indique la existencia del derecho a apelar, entre otros.

Práctica:

lix. Se recomienda llevar a cabo un análisis al marco institucional y de cumplimiento de Panamá a fin de estudiar cuáles son los mecanismos judiciales y administrativos que podrán tener competencias, y jurisdicción en las actividades REDD+ del país (será necesario llevar a cabo la identificación de los mecanismos existentes, y después el ejercicio de vinculación con las actividades REDD+ que se defina en la Estrategia Nacional REDD+)

lx. De ser una opción apropiada para Panamá, se sugiere dotar al ‘Mecanismo

144 La única disposición que se refiere al procedimiento de toma de decisiones es el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, que establece varias etapas, desde la publicación en periódicos de alta circulación nacional del aviso indicando que cualquier ciudadano interesado podrá obtener copia de la información pertinente al tema o problema ambiental, hasta la respuesta por escrito que la Autoridad Nacional del Ambiente debe enviar a todos quienes hayan enviado observaciones, en un plazo no mayor de veinte días hábiles144. 145 La apelación se encuentra prevista en el Código Judicial tanto, en el ámbito Civil como en el penal.También la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales establece recursos en la vía gubernativa, como el de apelación, ante el inmediato superior; que será interpuesto o propuesto ante la autoridad de primera instancia en el acto de notificación, o por escrito. Además el Decreto Ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales contempla que en contra de la resolución que emita la Administración Regional de la Autoridad Nacional del Ambiente, puede interponerse el Recurso de Reconsideración ante la misma y Recurso de Apelación ante la Administración General de la Autoridad Nacional del Ambiente, agotando la vía gubernativa. 146 Si bien, está prevista la oportunidad de presentar la apelación como recurso legal, como se analizó en el apartado anterior, no se establece un plazo para que sean resueltas oportunamente, siendo el Código Judicial, la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales y el Decreto ejecutivo No.57, de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales.

60

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Quejas/Inconformidades para REDD+’ sugerido en la Recomendación xxxii de mandato para poder ofercer a los actores relevantes una vía –administrativa- en caso que existiera alguna inconformidad, observación o interés de las partes interesadas en materia de acceso a la justicia en materia en el contexto de la participación.

Criterio D.3. La participación efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: El Marco Legal requiere la incorporación de la cultura, las

estructuras tradicionales y comunitarios en general147. El Marco Legal proporciona un espacio adecuado para que

las comunidades locales y los pueblos indígenas definan sus propias reglas y mecanismos internos de toma de decisiones148.

Papel: El Marco Legal no requiere la incorporación de la cultura,

estructuras tradicionales y comunitarios, en la toma de decisiones.

El Marco Legal no prevé el desarrollo de capacidades de los pueblos indígenas específicamente en el tema de la participación en en la toma de decisiones ambientales.

Papel:

lxi. Al ser un tema esencial dentro del contexto REDD+ se sugiere abordar el derecho al CLPI de manera especial y de esta forma exponerlo en la Estrategia REDD+. Por tal razón se sugiere que en la Estrategia

147 La incorporación de la cultura y estructuras tradicionales y comunitarias se incluye en la Constitución Política de la República de Panamá, ya que dispone que el Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, por lo que realizará programas tendentes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de sus culturas, así como la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos; dando atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional. Específicamente la Ley 16 de 19 de febrero de 1953 por la cual se organiza la Comarca de San Blas establece que la autoridad administrativa superior de la Comarca la ejerce el Intendente, señalando que en cada una de las poblaciones de Anachucuna y Armila habrá un Sáhila, que tendrá la función de cooperar con las autoridades de administración nacional. Por su parte la Ley 22 de 8 de noviembre de 1983 por la cual se crea la Comarca Embera de Darién la sujeta a en cuanto a su administración, a las disposiciones de la Constitución Nacional, las leyes y las disposiciones que adopte el Congreso General de la Comarca, mismas que serán ejecutadas por los gobiernos municipales y los organismos estatales. Otra disposición es el Decreto Ejecutivo No. 84 de 9 de abril de 1999 del Ministerio de Gobierno y Justicia por la cual se adopta la Carta Organica Administrativa de la Comarca Embera-Wounaan de Darién, teniendo por finalidad reafirmar la participación de ese pueblo específico en el desarrollo de la Comarca y el fortalecimiento de sus organismos y autoridades tradicionales, así como la coordinación y relación armónica y funcional con las autoridades elegidas y representaciones de las instituciones del Estado, teniendo al interior organismos de decisión y expresión, obligando a los organismos tradicionales, municipales y estatales establecidos en la comarca, a trabajar en armónica colaboración. También existe disposición en la Ley 24 de 12 de enero de 1996 por la cual se crea la Comarca Kuna de Madugandi a la que se le reconocen tierras específicas y autoridades propias. La disposición que detalla lo anterior es el Decreto Ejecutivo No. 228 de 3 de diciembre de 1998 del Ministerio de Gobierno y Justicia por la cual se adopta la Carta Orgánica de la Comarca Kuna de Madungadi, reconociendo a sus autoridades tradicionales como máxima expresión de decisión y autoridad. Respecto a otra comunidad tenemos la Ley 34 de 25 de julio de 2000 que crea la Comarca Kuna de Wargandi, mediante la que el Estado reconoce la existencia de su Congreso General como máxima autoridad tradicional en la Comarca Kuna de Wargandi, y de los congresos locales, de acuerdo con su tradición y la Carta Orgánica de la Comarca. 148 Efectivamente el marco legal brinda espacios adecuados para que las comunidades locales y los pueblos indígenas definan sus propias reglas y mecanismos internos de toma de decisiones, así lo vemos en la Ley 16 de 19 de febrero de 1953 por la cual se organiza la Comarca de San Blas, reconoce la existencia del Congreso General Kuna y de los Congresos del Pueblo y Tribus con arreglo a su tradición y a su Carta Orgánica, con las salvedades pertinentes para evitar incompatibilidades con la Constitución y Leyes de la República. Otro ejemplo está en la Ley 22 de 8 de noviembre de 1983 por la cual se crea la Comarca Embera de Darién, que queda sujeta en cuanto a su administración, a lo que disponga la Constitución Nacional, las leyes y las disposiciones que adopte el Congreso General de la Comarca. Por su parte la Ley 10 de 7 de marzo de 1997 por la cual se crea la Comarca Gnobe Bugle y se toman otras medidas contiene el reconocimiento del Estado de la existencia del Congreso General de la Comarca como máximo organismo de expresión y decisión étnica y cultural del pueblo ngöbe-buglé. Reconociendo además a los Congresos Locales Comarcales para conservar y fortalecer las tradiciones, lenguas, culturas, la unidad e integridad de sus habitantes, para el desarrollo económico y social. Sujetando su organización y funcionamiento a la Constitución Política, las Leyes y su Carta Orgánica. También existe disposición similar en la Ley 34 de 25 de julio de 2000 que crea la Comarca Kuna de Wargandi, en la que se establece que las resoluciones y decisiones que emanen del Congreso General, como máximo

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal proporciona en general asistencia técnica

para fortalecer las capacidades de los pueblos indígenas149. Marco Legal reconoce el derecho al CLPI respecto a la

adjudicación de propiedad colectiva.150


El Marco Legal no regula el derecho procesal al CLPI

Práctica:

No se identificaon vacíos o debilidades

Nacional REDD+ se refleje la postura del país y el alcance del CLPI en el contexto de REDD+, partiendo de la base que el marco legal lo reconoce en el caso previsto de adjudicación de la tierra. Pero podría evaluarse la opción de extender el alcance del CLPI.

lxii. De ser el caso que el país decida ampliar o regular de forma más detallada el derecho de los pueblos indígenas al CLPI, se sugiere operativizarlo mediante la elaboración de un protocolo sobre la aplicación del CLPI.

Dicho protocolo definiría claramente los casos en los que el derecho a CLPI es aplicable.

Se ruega notar que el Protocolo de implementación del CLPI no es el mismo instrumento sugerido en la recomendación l. Ya que por virtud de la especificidad del CLPI se recomienda contar con instrumento independiente.

Práctica:

lxiii. Una vez elaborado el protocolo, o si se considera oportuno durante su elaboración y a fin de obtener retroalimentación, se recomienda llevar a cabo ejercicios de sensibilización institucional y con el

organismo, serán de obligatorio cumplimiento en la Comarca, estableciendo la prohibición de no ser contrarias a la Constitución Política ni a las leyes de la República. Además el Decreto Ejecutivo No. 228 de 3 de diciembre de 1998 del Ministerio de Gobierno y Justicia por la cual se adopta la Carta Orgánica de la Comarca Kuna de Madungadi. Contiene el reconocimiento del Estado y la obligación de garantizar la existencia del Congreso General como máxima autoridad tradicional, como el organismo de expresión y decisión de la Comarca Kuna de Madungandi; reconociendo y garantizando además, los congresos regionales y locales de conformidad con su tradición y su Carta Orgánica, con la salvedad de que las decisiones que emanen de estos congresos no deben ser contrarias a la Constitución Política ni a las leyes de la República. Así también hay disposiciones al respecto en el Decreto Ejecutivo No. 84 de 9 de abril de 1999 del Ministerio de Gobierno y Justicia, por la cual se adopta la Carta Organica Administrativa de la Comarca Embera-Wounaan de Darién, deja el ejercicio de la administración de la Comarca en sus autoridades y organismos tradicionales y las autoridades y organismos gubernamentales. 149 La Constitución Política de la República de Panamá, dispone que el Estado realizará programas tendentes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de las comunidades indígenas nacionales, así como la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos; dando atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional. Es la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones la que dispone que el Ministerio de Ambiente coordinará, con las autoridades tradicionales de las comarcas y pueblos indígenas, todo lo relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus territorios. Además el Decreto Ejecutivo No. 57 de 16 de marzo de 2000 por el cual se reglamenta la conformación y funcionamiento de las Comisiones Consultivas Ambientales, les da facultades a las Comisiones Consultivas Comarcales para analizar los temas ambientales que afecten a la Comarca respectiva y hacer observaciones, recomendaciones y propuestas al Administrador Regional del Ambiente. 150 El consentimiento libre, previo e informado se observa en la Ley 72 de 2008 que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las Comarcas, que faculta a las entidades gubernamentales y privadas para coordinarse con las autoridades tradicionales para llevar a cabo los planes, programas y proyectos que se desarrollen en sus áreas, a fin de garantizar el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos y comunidades indígenas .

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones público involucrado en las actividades REDD+ sobre el alcance y aplicación del CLPI (en especial se debe aclarar los casos en los que Panamá está obligado o no por el marco legal nacional e internacional a aplicar este derecho).

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguarda e) REDD+ de la CMNUCC

(e) La compatibilidad de las medidas con la conservación de los bosques naturales y la diversidad biológica, velando por que las que se indican en el párrafo 70 de

la presente decisión no se utilicen para la conversión de bosques naturales, sino que sirvan, en cambio, para incentivar la protección y la conservación de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas y para potenciar otros beneficios sociales y ambientales;

E.1 La No conversión de los bosques naturales Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones El Marco Legal proporciona la definición de bosques

naturales.151

El Marco Legal proporciona definiciones que distinguen a

las plantaciones y los bosques.152 El Marco Legal proporciona una definición clara del

término diversidad biológica, de conformidad con el Convenio sobre la Biodiversidad.153

Existen disposiciones del marco legal tendientes a crear un

Se considera que la definición de bosque natural no es clara ya que se podría interpretar que permite la inclusión de monocultivos al ser muy amplia 155

El Marco Legal no cuenta con una definición de servicios de los ecosistemas, aunque ya se vislumbran avances a esa dirección al existir normas que crean un marco para incentivos por la conservación del ambiente.

Práctica:

Reiterando la recomendación xxxii se sugiere incluir dentro de la sección de definiciones en Estrategia Nacional REDD+ el reconocimiento de los términos bosques naturales o nativos (o el tipo de bosque que el país considere para llevar a cabo las actividades REDD+), biodiversidad y servicios ecosistémicos que serán empleados en el marco de las actividades REDD+ de Panamá y de conformidad con el marco legal aplicable.

Será de gran importancia que exista una claridad del tipo de

151 La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 define al bosque natural como “toda formación vegetal leñosa, nativa, con predominio de especies arbóreas, o que por su función y composición, deba considerarse como tal”. Por otro su reglamentación, Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998, define bosque natural como “Formación boscosa, constituida por especies leñosas y no leñosas arbóreas, arbustivas, herbáceas y otras, formando un conjunto de especies diversas que convivan en un determinado espacio. Se incluyen como bosques naturales los bosques primarios, secundarios, los intervenidos y los manejados.” 152 La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 define a las plantación forestal como la “masa boscosa producto de la reforestación”. El Código Agrario de la República de Panamá, Área forestal de explotación forestal permanente a las que se adapten mejor a la producción maderera y que permitan la renovación de los recursos forestales mediante una reforestación adecuada y área forestal desmontable para expansión agrícola y ganadera aquellas zonas mejor adaptadas para suplir las necesidades agrícolas y ganaderas del país. 153 La Ley 24 de 7 de junio de 1995 define biodiversidad exactamente como lo prevé la convención sobre la Biodiversidad, a saber “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente incluidos los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte. Comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y los ecosistemas”.

63

Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones marco de incentivos para la conservación del ambiente.154


No se identificaron hallazgos bosque que será empleado para las actividades REDD+ y que se asegure la consistencia entre el tipo de bosque al que se refiere la Estrategia Nacional con el tipo de bosuqe al que se da segumiento mediante el Sistema Nacional de Monitoreo de los Bosques (SNMB).

Práctica:

No se proporcionan recomendaciones

E.1 La No conversión de los bosques naturales

Criterio E.1.2. Prohibición de la conversión de bosques naturales Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: El Marco Legal establece controles sobre un posible

deterioro al medio natural por un proyecto, así como control sobre la posible conversión de bosques nativos únicamente cuando se trate de un proyecto de extracción de madera en bosques nativos sumergidos en áreas mayores a 50 hectáreas.156

Papel: En principio el Marco Legal permite la conversión de

bosques naturales al no existir prohibición expresa.157

Papel:

Al prever en el Marco Legal el aprovechamiento de bosques naturales existe el riesgo de permitir la conversión de uso de suelo en éstos por actividades REDD+ lo cual contravendría la salvaguarda e) REDD+ de la CMNUCC.

Es muy importante para la salvaguarda e) REDD+ de la

CMNUCC que Panamá reconozca y se comprometa en la

Estrategia Nacional REDD+ a que la implementación de las

medidas REDD+ no resultaran en la conversión de bosques

155 La Ley 1 de 3 de febrero de 1994 define al bosque natural como “toda formación vegetal leñosa, nativa, con predominio de especies arbóreas, o que por su función y composición, deba considerarse como tal”. Por otro su reglamentación, Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998, define bosque natural como “Formación boscosa, constituida por especies leñosas y no leñosas arbóreas, arbustivas, herbáceas y otras, formando un conjunto de especies diversas que convivan en un determinado espacio. Se incluyen como bosques naturales los bosques primarios, secundarios, los intervenidos y los manejados.” 154 El marco legal se refiere a bienes y servicios ambientales de manera general en la Ley General de Ambiente (Ley 41 de 1998). 156 La legislación forestal es muy clara al indicar que “Todo proyecto de obras o actividades humanas, financiado total o parcialmente con fondos públicos, privados o mixtos; o que deba ser autorizado por entidades públicas, deberá tener un estudio de Impacto Ambiental, cuando con dichas obras o actividades se afecte o pueda quedar deteriorado el medio natural”. De conformidad con los Decretos Ejecutivos No. 155 y No. 975 de 5 de agosto de 2011 y de 23 de agosto de 2012 respectivamente, en materia de control de bosques nativos se prevé que cualquier proyecto, obra o actividad relativa a extracción de madera en bosques nativos sumergidos en áreas mayores a 50 hectáreas estará sujeta al proceso de evaluación de impacto ambiental. 157 Los tipos de bosques reconocidos en la legislación panameña son los bosques artificiales, de producción de protección, especiales , bosque intervenido, bosque primario y bosque secundario

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Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones naturales.

lxiv. Por lo tanto, se recomienda que la Estrategia

Nacional REDD+ reconozca y se comprometa que la

implementación de las medidas REDD+ no

resultaran en la conversión de bosques naturales.

Práctica:

No se proporcionan recomendaciones

E.2. Protección y Conservación de Bosques Naturales y Biodiversidad

Criterio E.2.1. Identificación de los bosques naturales y la diversidad biológica

Criterio E.2.2. Medidas de aplicación para proteger la biodiversidad y los bosques naturales Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal requiere la delimitación cartográfica y a

nivel terreno de los bosques de producción, protección y especiales158.

El Marco Legal prevé la existencia de una base de datos que contenga la información referente a la vida silvestre existente159.

El Marco Legal contiene disposiciones para la protección de áreas naturales; define las áreas de conservación y vida silvestre; y determina categorías de manejo relativas tales

Papel: El Marco Legal no requiere el mapeo de la diversidad

biológica. El Marco Legal no requiere el desarrollo y la actualización

de los inventarios de bosques naturales. El Marco Legal no prevé específicamente normas relativas

a la plantación de especies invasivas168.

Papel:

lxv. A fin de abordar los vacíos o debilidades identificados en el marco legal, se recomienda que al llevar a cabo la Evaluación estratégica de las actividades REDD+ se incluya un componente ambiental que garantice la protección y conservación de la diversidad biológica.

lxvi. Recomendando además que dicha evaluación estratégica involucre un ejercicio de mapeo de la

158 El marco legal mandata que el INRENARE, en coordinación con Reforma Agraria, del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, sean los encargados de delimitar cartográficamente y a nivel de terreno, los bosques de producción, protección y especiales, así como las tierras de aptitud preferentemente forestal. 159 El marco legal prevé la creación de una red que entrelace las bases de datos existentes en nuestro país con información de acceso público, referente a la vida silvestre, y promoverá la asistencia técnica.

65


como bosques protectores y las reservas forestales, que pueden comprender bosques naturales160.

El Marco Legal establece medidas de protección que atienden las verdaderas amenazas para la flora y fauna161.

El Marco Legal contiene disposiciones para la protección de especies de manera general, así como de especies de árboles (madera) en peligro de extinción162.

El Marco Legal regula/controla el mercado y el comercio de especies en peligro de extinción163.

El Marco Legal define sanciones claras en caso de incumplimiento de las medidas de protección y conservación de las especies en peligro de extinsión164.


diversidad biológica en las áreas donde se ejecutarán las actividades REDD+, así como la actualización de los inventarios de bosques naturales y normas sobre especies invasivas.

Práctica: Se sugiere para el desarrollo de las recomendaciones arriba mencionada se incentive la comunicación en intercambio de información e insumos que pudisese proporcionar el SNMB existente.

168 Podría argumentarse que el artículo 14 de la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 de cierta forma garantiza que la autoridad responsable tome las medidas necesarias para prevenir y controlar los incendios, plagas, enfermedades y daños que pudieran afectar a los bosques y tierras de aptitud preferentemente forestal.168 Sin embargo no fueron identificadas disposiciones que aborden de manera precisa el elemento de calidad. Es importante notar que el Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004 prevé la reubicación de los ejemplares de la flora y fauna silvestres en peligro de extinción, que se vieran afectados, ya sea de forma directamente o debido a la pérdida de sus hábitat.168 Sin hacer mención o prever el caso de la reubicación de especies que pudiesen ser consideradas invasivas. 160 A fin de proteger los recursos naturales Panamá define seis Áreas de Conservación y Vida Silvestre Protegidas por la Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá (ANAM). La Ley General del ambiente la define como el área geográfica terrestre, costera, marina o lacustre, declarada legalmente para satisfacer objetivos de conservación, recreación, educación o investigación de los recursos naturales y culturales. La Resolución JD-09-94 del 28 de julio de 1994 define 17 categorías de manejo para las áreas protegidas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)160 y el uso de la categoría de Bosque Protector previsto en la Ley Forestal 1 del 3 de febrero de 1994. Se define reserva forestal como un área de uso múltiple en donde el manejo adecuado conlleva el aprovechamiento racional programado de los recursos forestales contenidos; 160 y bosques de protección, aquellos que sean considerados de interés nacional o regional para regular el régimen de las aguas; proteger cuencas hidrográficas, embalses, poblaciones, cultivos agrícolas, obras de infraestructura de interés público; prevenir y controlar la erosión y los efectos perjudiciales de los vientos; albergar y proteger especies de vida silvestre; o contribuir con la seguridad nacional; en línea con lo anterior la Ley 1 de 3 de febrero de 1994. POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEGISLACIÓN FORESTAL EN LA REPUBLICA DE PANAMA, indica que cuando un bosque o terreno forestal, que corresponda al patrimonio Forestal del Estado, cuente con valores ecológicos, ambientales, científicos, educacionales, históricos, turísticos o recreativos, será declarado apto para integrar el Sistema de Parques Nacionales y otras áreas silvestres protegidas. 161 Como principal instrumento, el marco legal de Panamá cuenta con la Ley 24 de 7 de junio de 1995. “ Por la cual se establece la legislación de Vida Silvestre en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones.” La cual prevé que la vida silvestre es parte del patrimonio natural y declara de dominio público su protección, conservación, restauración, investigación, manejo y desarrollo de sus recursos genéticos, así como especies, razas y variedades de la vida silvestre, para beneficio y salvaguarda de los ecosistemas naturales, incluyendo aquellas especies y variedades introducidas en el país para su adaptación y que, en su proceso de adaptación, hayan sufrido cambios genéticos en los diferentes ecosistemas. El Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004. Que reglamenta la Ley 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras Disposiciones”. tiene como objetivo regular jurídicamente la vida silvestre para que sea consona a los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales aprobados en el país. El Decreto arriba mencionado establece los requisitos para exportar o importar una especie amenazada de fauna y flora silvestres, y prevé las medidas que deberán adoptarse para garantizar la preservación de la vida silvestre en los bosques naturales. 162 La Constitución prevé que será el Estado el encargado de que el aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas, sea lleven a cabo racionalmente, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia.Asimismo, el marco legal cuenta con la Resolución Nº AG 0602-2014, Autoridad Nacional del Ambiente (de martes 2 de septiembre de 2014) por la cual se establecen disposiciones especiales respecto a las especies Dalbergia Retusa y Dalbergia Darienensis, conocidas como cocobolo. 163 El Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004 que reglamenta la Ley 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras Disposiciones”(G.O. 25,091 de 12 de julio de 2004) dispone en su artículo 38 que para ejercer el comercio internacional de especies de vida silvestre, ejemplares, productos, subproductos, partes y derivados; el interesado deberá cumplir con los estipulado en el Manual de Procedimientos. Además su artículo 46 estipula que la caza. la pesca y la recolección dentro de las áreas silvestres protegidas administradas por la Dirección Nacional; de Patrimonio Natural, a través del Departamento de Servicio Nacional de Administración de Áreas Protegidas y Vida Silvestre ó por otras organizaciones gubernamentales, no gubernamentales, entes privados y comunidades, podrán llevarse a cabo siempre que no vaya en detrimento de los ecosistemas, poblaciones y especies, así como garantizando la sostenibilidad de los recursos silvestres en cada área protegida. Además se deberá tener muy en cuenta el fundamento legal de creación del área protegida, los Planes de Manejo y los Planes Operativos así lo permitan y se haya obtenido previamente un permiso para realizar dicha actividad. De manera específica, la Resolución Nº AG 0602-2014, AUTORIDAD NACIONAL DEL AMBIENTE POR LA CUAL SE ESTABLECEN DISPOSICIONES ESPECIALES RESPECTO A LAS ESPECIES DALBERGIA RETUSA Y DALBERGIA DARIENENSIS, CONOCIDAS COMO COCOBOLO. Prevé los casos en los que el Estado únicamente permite la comercializarse la especie protegida. 164 El Código Penal cuenta con un título especial que aborda delitos contra el ambiente. De manera tipifica el delito de tala y degradación ilegal en el artículo 406. La Ley 1 de 3 de febrero de 1994. POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEGISLACIÓN FORESTAL EN LA REPUBLICA DE PANAMA, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES define lo que será considerado como infracciones a la ley, y determina los montos de las multas por infracción según los agravantes. Por su

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El Marco Legal promueve la gestión racional del medio ambiente y el uso sostenible de los bosques públicos165.

El Marco Legal prevé el aprovechamiento forestal sostenible, en bosques naturales en tierras de propiedad privada166.

El Marco Legal no prevé áreas protegidas para bosques naturales/El marco legal prevé las figuras de de bosques de protección y especiales167.


Se recomienda que una vez que se hayan definido las actividades REDD+ para Panamá (en la Estrategia Nacional REDD+), se sugiere evaluar la incidencia* de los mecanismos de protección y conservación de bosques nativos y de la biodiversidad identificados a fin de analizar su eficacia y complementariedad en el contexto de las actividades REDD+.

* Este ejercicio será llevado acabo dentro de la fase de la articulación del ENS.

parte el Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004. Que reglamenta la Ley 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras Disposiciones”. Prevé las medidas administrativas para el caso del incumplimiento de los requisitos para exportar o importar una especie amenazada de fauna y flora silvestres. 165 La Constitución Política de Panamá dispone que será el Estado el encargado de reglamentará, fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar el aprovechamiento racional de los bosques, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia.165 Asimismo, prevé que las concesiones para la utilización de la tierra, en particular para la explotación de los bosques sean inspiradas en el bienestar social y el interés público;165 con el fin de garantizar su aprovechamiento óptimo;165 y el de permitir asegurar su renovación y la permanencia de sus beneficios. Ley 1 de 3 de febrero de 1994. POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEGISLACION FORESTAL EN LA REPUBLICA DE PANAMA, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. (G.O. 22470) Artículo 12. Declárese inalienable el Patrimonio Forestal del Estado. Podrá excluirse de esta declaración aquellas tierras estatales de aptitud preferentemente forestal sobre las cuales se estén desarrollando actividades agropecuarias u otras dirigidas al bienestar de la población, en cuyo caso corresponderá a la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario acordar con el INRENARE los mecanismos correspondientes para el logro de estos fines. 166 La Constitución Política de Panamá dispone que será el Estado el encargado de reglamentará, fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar el aprovechamiento racional de los bosques, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia. Asimismo, prevé que las concesiones para la utilización de la tierra, en particular para la explotación de los bosques sean inspiradas en el bienestar social y el interés público; con el fin de garantizar su aprovechamiento óptimo; y el de permitir asegurar su renovación y la permanencia de sus beneficios. Para el caso de la gestión de los bosques privados, la Ley 1 de 3 de febrero de 1994, Artículo 26 prevé medidas específicas que el particular deberá dar cumplimiento para realizar el aprovechamiento forestal sostenible en bosque naturales en tierras privadas. Es decir, a fin de garantizar la sostenibilidad del aprovechamiento el Estado requiere la elaboración de un plan de manejo con los requisitos previstos por ley. Además se prohíbe el aprovechamiento de los bosques en las zonas circundantes al nacimiento de cualquier cauce natural de agua, así como las áreas adyacentes a lagos, lagunas, ríos o quebradas, estableciendo distancias especificas según el caso; por otro lado también se protegen los bosques artificiales con medidas similares. De igual forma la Ley Forestal de Panamá, prevé causales de recisión de los Contratos de Aprovechamiento Forestal. 167 El Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004. Que reglamenta la Ley 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras Disposiciones” en su artículo 88 señala que con el fin de garantizar la preservación de la vida silvestre en los bosques naturales, los Planes de Manejo para su uso y aprovechamiento racional, deberán adoptar las siguientes medidas: 1. Mantener las superficies boscosas que puedan satisfacer los requerimientos de hábitat de las especies con mayor área de ocupación y expansión. Si se dejan remanentes de bosques, se deberá permitir la existencia de corredores entre ellos especialmente en las zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas. 2. Establecer programas de educación ambiental, dirigidos a las comunidades vecinas, para que valoren y apliquen las medidas de conservación del entorno ambiental en que se desarrolla el proyecto de manejo. 4. Restaurar en la medida de lo posible las áreas deterioradas. 5. Responsabilizar al promotor por la conservación de la vida silvestre en el área del proyecto. 6. Implementar programas de protección y vigilancia para evitar la cacería y la extracción furtiva de elementos de la vida silvestre. Además la Ley 1 de 3 de febrero de 1994. por la cual se establece la legislación forestal en la Republica de Panamá, y se dictan otras disposiciones, establece en su artículo 25 que los bosques de protección y especiales sólo podrán ser sometidos a actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de su creación, con base a sus respectivos planes de manejo y a normas técnicas determinadas por el INRENARE Estos serán reglamentados por la Junta Directiva del INRENARE.

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E.2. Protección y Conservación de Bosques Naturales y Biodiversidad

Criterio E.2.3. Apoyo a la Investigación de Conservación y sensibilización

Criterio E.2.4. Integración de la biodiversidad en políticas intersectoriales

Criterio E.2.5. Mejora de beneficios Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel:

El Marco Legal promueve el acceso a la tecnología y los recursos adecuados para el desarrollo de actividades de reforestación, manejo y/o aprovechamiento de plantaciones forestales169.

El Marco Legal promueve la capacitación del personal de campo para llevar a cabo la efectiva gestión forestal170.

El Marco Legal promueve el Desarrollo y promoción de actividades de educación ambiental y su extensión, en lo referente a conservación de la vida silvestre171.

El Marco Legal requiere la consideración de impactos sobre la biodiversidad en los procesos de

Papel:

El Marco Legal no prevé disposiciones relativas a la distribución justa de los beneficios derivados de los recursos biológicos.

El Marco Legal no prevé disposiciones que promuevan medios de vida alternativos en la gestión de los bosques.

Práctica:

Papel:

lxvii. Se recomienda incluir dentro de la Estrategia REDD+ el compromiso a promover la Investigación de Conservación y sensibilización en la materia, que incluya promoción de tecnologías para el monitoreo de la biodiversidad y los bosques.

lxviii. Se recomienda que la Estrategia Nacional REDD+ incluya el compromiso del país a garantizar las actividades REDD+ complementaran las medidas de protección existentes y servirán, de igual manera, para mejorar e intensificar la protección de la biodiversidad del país.

169 La Ley 24 de 23 de noviembre de 1992"Por la cual se establecen incentivos y reglamenta la actividad de reforestación en la República de Panamá" en su artículo 6 declara exentos del pago de Impuestos de Importación y demás tasas, la introducción al país de maquinaria y equipos agrícolas, forestales, industriales, rodantes, materiales, herramientas, agroquímicos, equipo de investigación forestal, semillas, estacas y plantas forestales y demás elementos necesarios para el uso exclusivo de las actividades de reforestación, manejo y/o aprovechamiento de plantaciones forestales. El Ministerio de Hacienda y Tesoro deberá dictar la reglamentación respectiva. 170 El marco legal prevé como objetivo específico de la Política Nacional Forestal aumentar las capacidades del recurso humano necesarias para la efectiva gestión de los recursos forestales, con sus respectivas líneas de acción que comprenden desde promover la importancia del manejo sostenible del recurso forestal, la generación y transferencia de conocimientos especializados, crear un Centro Tecnológico de Desarrollo Forestal, y la divulgación de información técnica para capacitar y facilitar el manejo sostenible. 171 El marco legal prevé como objetivo de la Ley 24 de 7 de junio de 1995. “Por la cual se establece la legislación de Vida Silvestre en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones“ Fomentar la participación local en la administración y manejo de la vida silvestre, proporcionando las facilidades y recursos para desarrollar y promover actividades de educación ambiental y su extensión, en lo referente a conservación de la vida silvestre. De forma que se atribuye la responsabilidad al Ministerio de Educación fomentar la educación respecto a la protección, conservación y uso sustentable de la vida silvestre, en beneficio de las actuales y futura a generaciones; así como de campañas tendientes a preparar a la ciudadanía en la adecuada armonía con la naturaleza y con el fin de modificar hábitos consumistas que afectan negativamente el ambiente, en los diversos niveles y especialidades de los centros educativos inherentes a su responsabilidad. Por su parte, INRENARE (hoy MIAMBIENTE) tienen la responsabilidad de sensibilizar, orientar y capacitar a la población, especialmente a los usuarios, en la conservación y uso racional de la vida silvestre, sus productos y subproductos.

68


establecimiento de políticas sobre tierras y bosques172.

El Marco Legal busca mantener e incrementar los aportes ecológicos, biológicos, climáticos, socio-culturales y económicos de los recursos forestales mediante la creación de incentivos para la reforestación173.


lxix. A fin de operacionalizar el compromiso arriba señalado, se sugiere incluir componentes o criterios relativos a las medidas de protección y conservación apropiadas a cada actividad REDD+ que se podría definir si se lleva a cabo una Evaluación Estratégica a las actividades REDD+.

lxx. Se recomienda incluir en la Estrategia Nacional REDD+ disposiciones relativas al compromiso de los entes institucionales a basar sus decisiones y acciones relacionadas con las actividades REDD+ que tomen en cuenta y consideren los posibles impactos y beneficios sociales, económicas y ambientales.

lxxi. Se recomienda incluir en la Estrategia Nacional REDD+ el compromiso del país de buscar que las actividades REDD+ maximicen los servicios y beneficios que éstos puedan alcanzar, a fin de incrementar los aportes ecológicos, biológicos, climáticos, socio-culturales y económicos de los recursos forestales.

Práctica:

lxxii. Se sugiere considerar dentro del presupuesto para las actividades REDD+ una partida que prevea el desarrollo de esta promoción y sensibilización.

172 La Ley 24 de 7 de junio de 1995. “Por la cual se establece la legislación de Vida Silvestre en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones establece en su atículo 44 que la actividad humana respecto de la vida silvestre y su manejo en áreas protegidas, se regirá por las disposiciones vigentes y las que se establezcan. El Decreto Ejecutivo No. 43 de 7 de julio de 2004. Que reglamenta la Ley 24 de 7 de junio de 1995 y dicta otras Disposiciones” cubre el elemento de calidad al prevér las medidas que deberán adoptarse para garantizar la preservación de la vida silvestre en los bosques naturales. 173 La Ley 1 de 3 de febrero de 1994. por la cual se establece la legislación forestal en la Republica de Panamaá, y se dictan otras disposiciones, en su artículo 58 señala que el Estado brindará incentivos a las personas naturales o jurídicas que contribuyen a la reforestación de las tierras estatales que sean de aptitud preferentemente forestal. Asimismo, fomentará y ofrecerá, a través del INRENARE, apoyo y asesoramiento forestal, y fiscalizará el manejo sostenido de tales plantaciones y del bosque natural. Así, en su artículo 63 dispone que para los efectos de lo dispuesto en la Ley, todos los créditos de origen estatal que sean otorgados para promover la reforestación, el manejo sostenido de bosques naturales y artificiales, serán considerados créditos de fomento. El Estado incentivará a la Banca Privada para que dedique parte de su cartera, al financiamiento de la actividad forestal. El Ministerio de Hacienda y Tesoro reglamentará estos incentivos. También el artículo 65 señala que a los efectos de asegurar para el país los beneficios de mejor y mayor aprovechamiento de su riqueza forestal, se promoverá el desarrollo de la producción y la industria forestal, y para tal fin, el Órgano Ejecutivo, a propuesta del INRENARE, dictará medidas a favor de aquéllas, para facilitar la importación de equipos y de financiamiento que requieran.

69


lxxiii. A fin de complementar la recomendación anterior y garantizar su implementación, se recomienda considerar el uso de un mecanismo o procedimiento cuyo objetivo es ejecutar una evaluación estratégica de la actividad REDD+ propuesta y la integración de dichas consideraciones (ambientales, sociales y económicas).

En línea con la recomendación xxix Se sugiere llevar a cabo un análisis al marco institucional de Panamá relevante al abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ en el marco de las actividades previstas en la Estrategia Nacional REDD+ a fin de evaluar hasta qué punto son tomadas en cuenta las consideraciones sociales, económicas y ambientales en el diseño de las actividades REDD+ y especialmente en la toma de decisiones.

lxxiv. Se sugiere de manera prioritaria, que una vez sean

definidas las actividades REDD+ en el proceso de definición se llevar a cabo una evaluación del os posibles beneficios multiples que estas podrán generar a efecto de poder identificarlas. De forma que se pueda llevar a cabo un análisis de su viabilidad o coherencia con el marco legal.

70

Síntesis del análisis de los instrumentos legales panameños relativos a la Salvaguardas f) y g) REDD+ de la CMNUCC

(f) Acciones para hacer frente a los riesgos de reversión;

(g) Acciones para reducir el desplazamiento de emisiones.

Criterio F&G.1 Monitoreo y Evaluación Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal requiere inventarios sobre el uso del suelo y

los bosques para la gestión y planificación de los recursos de madera y no madereros174.

El Marco Legal requiere control de la cadena de suministro de productos forestales de manera efectiva175.

El Marco Legal promueve/requiere monitoreo forestal independiente176.

El Marco Legal promueve/apoya los programas científicos y técnicos para la conservación y gestión de los recursos naturales forestales, no se refiere específicamente a la investigación relacionada al monitoreo177.

Papel: El Marco Legal no se refiere a que deban ser actualizados

los inventarios sobre el uso de suelo y bosques, ni a que incluyan datos sobre agricultura migratoria y otros agentes de destrucción de los bosques.

El Marco Legal prevé la distribución de información en materia ambiental de manera general, no especifica información sobre clasificación del suelo y uso de la tierra, datos sobre la cobertura forestal, zonas aptas para la forestación, especies en peligro de extinción, valores ecológicos, valores tradicionales/indígenas sobre el uso del suelo, biomasa y productividad, y la información sobre

Práctica:

lxxv. Se recomienda que la Estrategia Nacional REDD+ indique que El Sistema Nacional de Monitoreo de los Bosque, en colaboración con MIAMBIENTE contribuirán a garantizar la implementación de las salvaguardas f) y g) REDD+ de la CMNUCC.

Práctica:

Se sugiere para el desarrollo de las recomendaciones arriba

174 Los inventarios son abordados por la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, misma que requiere la elaboración de inventarios para la actividad forestal, que deben ser elaborados por profesionales en ciencias forestales; siendo también necesarios los inventarios para realizar aprovechamientos forestales sostenibles en bosques naturales en tierras de propiedad privada; asimismo, exige a los solicitantes de concesión forestal presentar conjuntamente con la solicitud, el inventario forestal. De manera más detallada, la Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998 por la cual se reglamenta la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 y se dictan otras disposiciones, señala que para determinar las tierras de aptitud preferentemente forestal, se aplicará el “Sistema de Clasificación de Capacidad de Uso de les Suelos USDA". 175 La Ley 24 de 23 de noviembre de 1992, por la cual se establecen incentivos y reglamenta la actividad de reforestación en la República de Panamá, dispone que el Órgano Ejecutivo, declara necesario incrementar todas las formas de reforestación en la República de Panamá, así como establecer un período de treinta años dando prioridad y apertura para la reforestación privada, además de fomentar las empresas, asociaciones, Juntas Comunales y Cooperativas relacionadas con la actividad de reforestación, promoviendo el establecimiento, desarrollo y mejoramiento de la industria forestal para aprovechar como materia prima el producto de la reforestación, y estudiar, investigar y divulgar todas las formas de reforestación y medios para llevarla a cabo. Además el INRENARE, reglamentará y fiscalizará el manejo aprovechamiento, transporte, transformación, tenencia y comercialización de los productos forestales, procedente de los bosques naturales, procurando la racionalización de estas actividades. 176 El monitoreo forestal independiente tiene cabida en la Resolución AG- 005-2013 de 8 de enero de 2013, por la cual se aprueba el reglamento para la acreditación del Regente Forestal ante la Autoridad Nacional del Ambiente y se dictan otras disposiciones, que atribuye al Regente Forestal para firmar bajo su responsabilidad informes de monitoreo y cumplimiento de los planes de manejo y de reducción de la deforestación y la degradación de los bosques, así como informes del aumento de las reservas de carbono en los bosques y en plantaciones. 177 Encontramos en la Ley 1 de 3 de febrero de 1994, por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones el mandato para que la Universidad de Panamá y otras instituciones superiores promuevan, apoyen y faciliten la formación de científicos, profesionales y técnicos especialistas en asuntos reactivos al ambiente y los recursos naturales

71


Práctica: No se identificarón hallazgos

recursos socio-económicos y forestales178. El Marco Legal no se refiere específicamente a la

investigación relacionada al monitoreo.

Práctica: No se identificarón vacíos o debilidades

mencionada se incentive la comunicación en intercambio de información e insumos que pudisese proporcionar el SNMB existente.

Se reitera la recomendación de llevar a cabo el análisis al marco institucional y de cumplimiento de Panamá a fin de dar mayor abordaje a los vacíos o debilidades identificados.

Criterio F&G.2 Medidas para hacer frente a Reversiones y el Desplazamiento Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones

Papel: El Marco Legal promueve la conservación y uso sostenible

de los bosques y otros recursos relevantes179. El Marco Legal prevé disposiciones relativas al combate y

erradicación de las prácticas ilegales relacionadas con los bosques180.

El Marco Legal aborda las principales causas de la deforestación y degradación forestal181.

Papel: El Marco Legal no promueve medios de vida alternativos. El Marco Legal no se refiere que el acceso de las

comunidades locales y los pueblos indígenas a los recursos forestales, sea con la finalidad de apoyar los medios de vida y la diversificación de los ingresos de la gestión forestal y tampoco se refiere al acceso a los mercados

Papel:

Se reitera la recomendación lxxv en la cual se sugiere que la Estrategia Nacional REDD+ indique que tanto el sistema MRV como el Monitoreo Nacional Forestal contribuirán a garantizar la implementación de las salvaguardas f) y g) REDD+ de la CMNUCC.

178 De manera general la Ley 41 del 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente se refiere a la distribución de información dando origen al Sistema Nacional de Información Ambiental para recopilar, sistematizar y distribuir información ambiental del Estado, cuyo objeto es recopilar, sistematizar y distribuir información ambiental del Estado, entre los organismos y dependencias, públicos y privados, de forma idónea, veraz y oportuna, sobre las materias que conforman el ámbito del Sistema. Existe información respecto a temas específicos como la Resolución AG- 051-2008, por la cual se reglamenta lo relativo a las Especies de Fauna y Flora Amenazadas y en Peligro de Extinción y se dictan otras Disposiciones, que ordena la creación de un listado de Especies Amenazadas de Panamá, que incluya las especies, subespecies o poblaciones de la flora y fauna silvestres que requieran medidas específicas de protección. 179 El Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009 por el cual se aprueba la Política Nacional Forestal, sus principios, objetivos y líneas de acción contiene disposiciones al respecto, en dos de sus objetivos específicos busca insertar el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos forestales en el modelo de desarrollo socioeconómico nacional, así como incorporar a las comunidades rurales e indígenas mediante la promoción de la asociatividad en los negocios forestales, pero no se refiere a la manera específica en que se puede participar. 180 Para erradicar prácticas ilegales relacionadas con los bosques, el Código Agrario de La República de Panamá, expresamente no considera actos posesorios agrarios los que realizados en el bien no conllevan como fin inmediato la producción, como el amojonamiento, corte de madera, cercado y limpieza del predio y otros de igual significación. Otra manera de combatir y erradicar las prácticas ilegales en los bosques se encuentra en la Ley No 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente, donde se anula la tala rasa o deforestación de bosques naturales como elemento probatorio para solicitar el reconocimiento del derecho de posesión o titulación de tierras. 181 Las principales causas de deforestación y degradación están previstas en diversos ordenamientos jurídicos, en principio, la Ley No 41 de 1 de julio de 1998 por la cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Nacional del Ambiente anula la tala rasa o deforestación de bosques naturales, como elemento probatorio para solicitar el reconocimiento del derecho de posesión o titulación de tierras. Además la Ley 1 de 3 de febrero de 1994, por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones establece la necesidad de contar con permisos de la autoridad competente para limpiar, socolar, rozar o talar un bosque

72


El Marco Legal trata de detectar y reducir los incendios forestales y otras alteraciones182.

El Marco Legal promueve el acceso de las comunidades locales y los pueblos indígenas a los recursos forestales183.

pertinentes.


Práctica:

A fin de determinar los ‘causas’ del desplazamiento y fuga de las emisiones será necesario primero definir las actividades REDD+ para Panamá. Una vez definidas las actividades REDD+:

lxxvi. Se recomienda llevar a cabo un análisis técnico sobre los riesgos de desplazamiento y fuga de emisiones de cada una de las actividades REDD+ acordadas.

lxxvii. Posteriormente se sugiere elaborar planes de manejo para abordar dichos riesgos y un plan de monitoreo anclado al MRV y NFM y evaluar hasta qué punto dichos mecanismos podrán asegurar que se aborden los riesgos de desplazamiento de emisiones y su permanencia

natural primario o secundario en terrenos bajo derecho de posesión o propiedad privada; además de prohibir tajantemente las quemas, sin permiso, ya que podrían causarse incendios. Otra disposición relacionada es la Resolución AG- 005-2013 del 8 de enero de 2013, por la cual se aprueba el Reglamento para la acreditación del regente forestal ante la Autoridad Nacional del Ambiente y se dictan otras disposiciones, que faculta los Regentes Forestales a firmar informes de monitoreo y cumplimiento de los planes de manejo y de reducción de la deforestación y la degradación de los bosques. 182 Las disposiciones respecto a la detección y reducción de incendios forestales y otras alteraciones como plagas, enfermedades y daños, se encuentran en la Ley 1 de 3 de febrero de 1994, por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones, atribuyendo al INRENARE para tomar las medidas necesarias con la finalidad de prevenir y controlar los incendios, plagas, enfermedades, y daños que pudieran afectar a los bosques y tierras de aptitud preferentemente forestal; teniendo que formular y ejecutar un plan nacional de prevención y control de incendios forestales, en coordinación con otros organismos públicos, privados y gremios afines, creando brigadas de voluntarios para el control de incendios. Asimismo dispone que toda persona que tenga conocimiento de un incendio forestal o de la existencia y desarrollo de plagas o enfermedades forestales, está obligada a denunciar el hecho de inmediato ante la autoridad más próxima. Además, en el caso de incendios forestales, obliga a las autoridades civiles y de policía, y las entidades públicas con recursos en la localidad, a contribuir a la extinción de los mismos, pudiendo el INRENARE y las autoridades de policía convocar a todos los habitantes aptos para que colaboren, con su esfuerzo personal y con sus recursos, a la extinción de incendios forestales. Además obliga a los propietarios, arrendatarios y ocupantes, a cualquier título, de fincas, a facilitar el acceso, tránsito o permanencia dentro de sus predios al personal que intervenga en la prevención y lucha contra incendios, plagas y enfermedades forestales. 183 El acceso de comunidades locales y pueblos indígenas a recursos forestales se encuentra contemplado en la Constitución Política de Panamá, que establece la obligación del Estado para dar atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional; además de garantizar a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. Por otra parte, la Ley 1 de 3 de febrero de 1994 por la cual se establece la legislación forestal en la República de Panamá, y se dictan otras disposiciones ordena que los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, en áreas de Comarcas o Reservas Indígenas y Comunidades Indígenas deben ser autorizados por el INRENARE, conjuntamente con los congresos respectivos, previo estudio de un plan de manejo científico; además dispone que los permisos para aprovechar las plantaciones comunales, serán otorgados por el INRENARE conjuntamente con los Organismos Comunitarios que hayan establecido dichos bosques. Cabe señalar que el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales sobre tierras forestales y los recursos que tradicionalmente manejaban está en la Ley 41 de 1 de julio de 1998, General del Ambiente, misma que sujeta a autorización de la autoridad competente para aprovechar con fines industriales o comerciales los recursos ubicados en tierras de comunidades o pueblos indígenas, por sus integrantes. Aunado a lo anterior, la Ley 8 de 25 de marzo de 2015 que crea el Ministerio de Ambiente, modifica disposiciones de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá y dicta otras disposiciones, reconoce expresamente el derecho de las comarcas y pueblos indígenas con relación al uso, manejo y aprovechamiento tradicional sostenible de los recursos naturales renovables, ubicados dentro de sus territorios.

73

Criterio F&G.3 Cooperación Internacional Hallazgos Vacíos o debilidades Recomendaciones Papel: No se identificaron disposiciones

Papel: El Marco Legal no crea acuerdos regionales para reducir el

desplazamiento transfronterizo de la deforestación. Los tratados ratificados, no abordan la cooperación

transfronteriza para combatir el comercio ilegal de productos forestales.


Papel: Debido a la naturaleza del criterio y atendiendo al respeto a la soberanía del país no se proporcionan recomendaciones

Práctica: No se proporcionan recomendaciones

Consultoría: Bases para un Sistema de Salvaguardas de Redd+ de Panamá

74

Conclusiones y Recomendaciones Prioritarias El presente documento presenta 77 recomendaciones que responden a los hallazgos, debilidades y vacíos identificados en el ejercicio de análisis al marco legal relevante a las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC contenido en la matriz. En virtud de la metodología empleada para el desarrollo del análisis al marco legal, las recomendaciones se encuentran organizadas de acuerdo al marco conceptual que desglosa los elementos y sub-elementos de las siete salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Como recomendación general se sugirió emplear la Estrategia Nacional REDD+ como el instrumento idóneo para manifestar el compromiso de Panamá en dar cumplimiento a cada una de las salvaguardas REDD+ y lo que ellas implican (elementos y sub-elementos de las salvaguardas REDD+). En particular, se recomendó abordar los vacíos identificados en el marco legal por mediode algunas sugerencias ya sea de modificaciones al marco legal existente o de desarrollo de instrumentos que complementarán al marco legal existente. Partiendo del entendido de que una reforma legal al marco legal supondría esfuerzos que en algunos casos irían más allá quizá de las competencias de MIAMBIENTE, se sugiere la elaboración de siguientes instrumentos, cuyo alcance y naturaleza jurídica de cada uno de los instrumentos sugeridos dependerá del contexto, viabilidad y decisiones políticas:

1. Como alternativa a la recomendación de reglamentar el artículo 28 de la Ley 8 del 25 de marzo de 2015, se recomienda la elaboración de un Protocolo o Manual de acceso a la información para REDD+ (Recomendación vii)

2. Protocolo o Lineamientos para la rendición de cuentas en el contexto de REDD+ Recomendación xvii

3. Mecanismo de Quejas o Inconformidades para REDD+ (Recomendación xxii) 4. Protocolo sobre cómo se deberá respetar, proteger y promover los derechos

de los pueblos indígenas y de las comunidades locales en el contexto de las actividades REDD+ (Recomendación xxxix)

5. Protocolo sobre la participación plena y efectiva en las actividades forestales o actividades REDD+. (Recomendación l)

6. Protocolo para la aplicación del Consentimiento, Libre, Previo e Informado (Recomendación lxii)

A continuación, presentamos una síntesis de los resultados del análisis al marco legal panameño

relevante a las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, así como una relación de las principales

recomendaciones vinculadas con los instrumentos arriba mencionados, que de ser adoptados

podrían apoyar a demostrar el abordaje y respeto de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC en

la implementación de las actividades REDD+.

Vale la pena indicar que debido a la relevancia y rol del presente análisis en la construcción de

un Enfoque Nacional de Salvaguardas del país, se recomienda compartir el presente reporte

con los actores relevantes a fin de que éste sea retroalimentado; y de poder validar los

hallazgos y recomendaciones.


75

Conclusiones respecto a los objetivos del análisis

El desarrollo del presente análisis al marco legal panameño fue logrado con éxito, ya que se

considera que fueron cumplidos los objetivos iniciales planteados:

a) En cuanto al objetivo ‘Proporcionar un análisis del marco legal relevante y

aplicable a Panamá en relación a las salvaguardas’ se identificó cuál es la normativa

nacional e internacional aplicable y relevante a Panamá, que contribuye a esclarecer el

alcance/especificación de las salvaguardas.

b) En cuanto al objetivo ‘Proporcionar un entendimiento claro de cómo el marco

legal panameño puede ser utilizado para dar cumplimiento a las salvaguardas, así

como identificar los vacíos o debilidades existentes para obtener una implementación

efectiva y consistente en el país’. Se identificaron cómo y qué aspectos del marco legal

podrían ser utilizados para consolidar la implementación y protección de las

salvaguardas.

c) En cuanto al objetivo ‘Proporcionar recomendaciones para abordar los vacíos o

debilidades identificados’ se definieron sugerencias y recomendaciones por cada

salvaguarda, cuyo fin es abordar vacíos o debilidades y consolidar su aplicación y

protección efectiva.

Conclusiones finales

Panamá, cuenta con un marco jurídico,político sólido y coherente que apoya el

cumplimiento de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. Sin embargo, ciertos vacíos y

debilidades importantes fueron identificados, por lo que se proporcionan

recomendaciones concretas a fin de abordarlos.

Previa retroalimentación, discusión y difusión de los hallazgos y recomendaciones aquí

presentadas a los actores relevantes a REDD+, el presente documento constituirá el

primer insumo práctico en Panamá para el diseño del ENS del país.

Se recalca que aún cuando el presente análisis del marco legal fue enfocado a la

implementación de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCCC, este análisis y las

recomendaciones proporcionadas para abordar vacíos y debilidades podrán contribuir a

fortalecer la gobernanza en Panamá.

Es importante destacar que el presente análisis proporciona:

o Un insumo clave que apoyará a definir el alcance/desglose/especificación de las

salvaguardas REDD+ de la CMNUCC al contexto de Panamá. Se resalta que las

Partes de la CMNUCC acordaron un conjunto de siete salvaguardas amplias; y

cuya falta de detalle implica flexibilidad para que las salvaguardas se

implementen de acuerdo al contexto de los países individuales. En

consecuencia, la aplicación de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC variará de

un país a otro y, su desglose/especificación, juega un rol crítico en determinar el

contenido que cada país proporcionara sobre cada salvaguarda en su resumen

de información a la CMNUCC. Al realizar el presente análisis los principios

contenidos en el lenguaje de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC han sido


76

contextualizadas al marco legal vigente panameño, lo que podrá servir como

insumo para articular de qué modo el país interpretó/desglosó cada una de las

siete salvaguardas REDD+ de la CMNUCC según sus circunstancias y contexto

particular.184

o Asimismo, el presente análisis brinda un mejor entendimiento sobre cómo

asegurar que se dé el cumplimiento a las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC

con base en las disposiciones legales identificadas y notando los vacíos o

debilidades que deberán ser cubiertos para garantizar el adecuado abordaje. Se

resalta que la expectativa de la comunidad internacional es que la información

relativa al modo en que se ‘abordan’ las salvaguardas este relacionada con los

aspectos de gobernanza que cuentan los países, o con los que planean contar,

para garantizar la implementación de las salvaguardas.185 En consecuencia, la

información que este análisis arroja también contribuye como insumo a

articular de qué modo el país pretende garantizar el ‘abordaje’ de cada una de

las siete salvaguardas REDD+ de la CMNUCC según sus circunstancias y contexto

particular.

Siguientes pasos recomendados

Se recomienda compartir el presente reporte con los actores relevantes a fin de que

éste sea retroalimentado; y de poder validar los hallazgos y recomendaciones.

A fin de poder vincular y utilizar el marco jurídico para garantizar el abordaje de las

salvaguardas REDD+ de la CMNUCC en la implementación de las actividades REDD+, será

necesario especificar las actividades REDD+ en la Estrategia Nacional REDD+. En la fase

de articulación del ENS, se recomienda determinar clara y concretamente cómo el

marco jurídico identificado será utilizado para garantizar el abordaje las salvaguardas

REDD+ de la CMNUCC en la implementación de las actividades REDD+.

Se recomienda complementar el presente análisis con los análisis al marco institucional

y de cumplimiento relevantes para la implementación de las actividades REDD+, a fin de

poder contar con todos los elementos necesarios para garantizar el abordaje de las

salvaguardas REDD+ en Panamá, y la articulación del ENS.

184 Braña Varela, J., Lee, D., Rey Christen, D., y Swan, S. 2014. “Salvaguardas REDD+: Consideraciones Prácticas para Desarrollar un Resumen de Información”. Preparado con el apoyo de la Iniciativa Internacional del Gobierno de Noruega sobre Clima y Bosques. Disponible en www.merid.org/reddsafeguards. 185 Braña Varela, J., Lee, D., Rey Christen, D., y Swan, S. 2014. “Salvaguardas REDD+: Consideraciones Prácticas para Desarrollar un Resumen de Información”. Preparado con el apoyo de la Iniciativa Internacional del Gobierno de Noruega sobre Clima y Bosques. Disponible en www.merid.org/reddsafeguards.

http://www.merid.org/reddsafeguards

http://www.merid.org/reddsafeguards


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ANEXOS


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Salvaguarda (a) REDD+ CMNUCC

A. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los programas forestales nacionales

B. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos internacionales pertinentes

Salvaguarda (b) REDD+ CMNUCC

A. Transparencia

a. Derecho al acceso a la información b. Instituciones encargadas de asegurar el acceso y distribución de la información

c. Promoción de la sensibilización del público sobre el acceso a la información

d. Rendición de cuentas

B. Gobernanza forestal Efectiva

a. Marco legal adecuado

i. Claridad en los derechos de tenencia de la tierra

ii. Distribución equitativa de los beneficios iii. Equidad y género

iv. Aplicación y cumplimiento de la ley

b. Marco institucional adecuado

c. Participación en los procesos de toma de decisiones que afecten al medioambiente

d. Acceso adecuado a la justicia

e. Integración de las consideraciones sociales, políticas y socioeconómicas

f. Coordinación intersectorial

Salvaguarda (c) REDD+ CMNUCC A. Definición de pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales y conocimiento

B. Reconocimiento e implementación de los derechos de los pueblos indígenas y miembros de las comunidades

locales según el derecho internacional

a. No discriminación

b. Auto determinación

c. Derechos asociados con la cultura

d. Tenencia colectiva de la tierra e. Distribución de los beneficios

f. Derechos procesales

Salvaguarda (d) REDD+ CMNUCC

A. Definición e implementación de la 'Participación Plena y Efectiva'

B. La Creación de un Entorno Propicio para la Participación Efectiva

a. Identificación de las partes involucradas relevantes

b. Acceso adecuado a la información

c. Implementación de los mecanismos de participación d. Mecanismos de resolución de conflictos en el contexto de la participación

C. La Participación Efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales

a. La Creación de un Entorno Propicio

b. Consentimiento, Libre, Previo e Informado (CLPI)

Salvaguarda (e) REDD+ CMNUCC

A. La no conversión de los bosques naturales

a. Definición de bosques naturales, diversidad biológica y servicios ecosistémicos

b. Prohibición de la conversión de bosques naturales B. La protección y conservación de los bosques naturales y la biodiversidad biológica

a. Identificación de los bosques naturales y la biodiversidad

b. Medidas generales para proteger los bosques naturales y la biodiversidad

c. Apoyo a la investigación sobre la conservación y sensibilización

d. Integración de la biodiversidad en las políticas intersectoriales

e. Medidas para potenciar otros beneficios

Salvaguarda (f) & (g) REDD+ CMNUCC A. Monitoreo y Evaluación

B. Medidasparacombatir la reversión y el desplazamiento de carbono

C. Cooperación internacional

Anexo I: Metodología empleada para el análisis del marco legal y de las Iniciativas Multilaterales A fin de identificar el marco jurídico internacional y nacional relevante y aplicable a Panamá en relación a cómo se abordan y respetan las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, utilizamos el marco de interpretación legal presentado en el documento “Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC”.186Dicho marco de referencia comprende los principales elementos y consideraciones esenciales de las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, mismo que presentamos a continuación:

Cuadro 1: Marco de referencia

186Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido.


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Partiendo de la base de dichos principios y elementos esenciales llevamos a cabo la identificación de los instrumentos internacionales relevantes y aplicables a Panamá de acuerdo con su relevancia y semejanza temática. Es importante aclarar que en el presente estudio nos referimos por instrumentos internacionales a los convenios internacionales y regionales, así como a las declaraciones no vinculantes. De tal forma, la identificación de los instrumentos internacionales relevantes y aplicables a Panamá se basó en la ratificación del instrumento en el caso de un tratado o convenio internacional y la adhesión o voto a favor en el caso de las declaraciones internacionales. Se ruega tomar nota que el análisis de dichos instrumentos internacionales no se expone en presente análisis, dado que ya han sido objeto de investigación en otros estudio relevantes, los cuales fueron tomados en consideración.187 Para el presente análisis, los instrumentos internacionales identificados como relevantes y aplicables estuvieron directamente vinculados en el ejercicio de evaluación del marco jurídico ya que sus disposiciones fueron empleadas para complementar el marco legal nacional. El mismo marco de referencia fue utilizado para la identificación del marco nacional jurídico relevante y aplicable a Panamá, de acuerdo a su relevancia y su semejanza temática. Entendemos como elementos que integran al marco legal a las leyes, reglamentos y decretos Se ruega ver los Anexos I y II que contienen el listado de instrumentos legales nacional e internacional analizados. A fin de analizar el marco legal nacional en relación a las salvaguardas de la CMNUCC, se creó una matriz específica. La matriz proporciona criterios de interpretación en relación con la Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, y en los casos en los que el lenguaje de las salvaguardas de REDD+ de la CMNUCC, abarca varias cuestiones que deben analizarse por separado, se proporcionan sub-criterios de interpretación. Los criterios y sub-criterios de interpretación se han elaborado principalmente a partir del marco de salvaguardas de REDD+ en el documento "Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC,”188así como en otros documentos relevantes.189 Cada uno de los criterios y sub-criterios en la matriz están acompañados de una pregunta de diagnóstico y un conjunto de indicadores. Se ruega ver Anexo III que contiene las matrices utilizadas. Es importante aclarar que los hallazgos presentados en las matrices son presentados de dos formas. Para las disposiciones del marco jurídico cuya redacción coincidía exactamente con el lenguaje empleado por las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC, se presentó únicamente el nombre del ordenamiento con una referencia al pie del documento que indica el Artículo correspondiente. En el caso que el texto de la ley, reglamento o programa no coincidiera exactamente, fue necesario insertar la interpretación correspondiente. Finalmente, es importante aclarar que algunos instrumentos legales fueron considerados en sí mismos como indicadores que cubrían los criterios y sub-criterios de la matriz. De tal manera sólo se presenta el nombre de la ley, reglamento o programa.

187Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 188Rey, D., Roberts, J., Korwin, S., Rivera, L., and Ribet, U. (2013) Guía para Comprender e Implementar las Salvaguardas REDD+ de la CMNUCC. ClientEarth, Londres, Reino Unido. 189Fueron utilizados de igual forma los Indicadores de la Iniciativa de Gobernanza Forestal de WRI. (http://www.wri.org/project/governance-of-forests-initiative)



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El análisis práctico del marco jurídico en relación a las salvaguardas fue llevado a cabo a través de entrevistas semi-estructuradas y confidenciales que permitieron al entrevistado orientar sus respuestas de manera libre respecto de los siguientes temas, derivados del texto de las salvaguardas REDD+ de la CMNUCC:

1. Complementariedad de actividades forestales con los objetivos de los programas forestales y con las convenciones internacionales relevantes

2. Gobernanza forestal transparente y efectiva 3. Reconocimiento y garantía de la participación plena y efectiva en las decisiones

forestales 4. Reconocimiento y protección a los pueblos indígenas y comunidades locales 5. La no conversión de los bosques naturales y la protección y conservación de la

biodiversidad 6. Acciones para combatir la reversión y el desplazamiento de carbono

El análisis práctico se basó en una muestra formada por integrantes del gobierno, sociedad civil y representantes de pueblos indígenas, campesinos, academia y sociedad civul en general. El objetivo de las entrevistas fue el de adquirir conocimiento sobre las distintas perspectivas en la implementación práctica de las disposiciones legales relativas a los temas arriba señalados.


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Anexo II: Listado del marco legal analizado (nacional e internacional)

Identificación preliminar de instrumentos legales nacionales vigentes en Panamá relevantes a las salvaguardas REDD+ Salvaguarda (a) REDD+ CMNUCC (a) La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia; Temas a ser analizados: A. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los programas forestales nacionaleles B. Complementariedad o compatibilidad con los objetivos de los convenios y acuerdos internacionales pertinentes Identificación preliminar de políticas, leyes, reglamentos y decretos relevantes

Constitución Política de la República de Panamá.

Ley 41 de 1 de julio de 1998, modificada por la Ley 8 de 25 de marzo de 2015.

Ley 1 de 3 de febrero de 1994.

Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998.

Política Nacional Forestal de Panamá (Decreto Ejecutivo No. 37 de 3 de junio de 2009)

Salvaguarda (b) REDD+ CMNUCC (b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la soberanía nacionales; Temas a ser analizados:

A. Transparencia a. Derecho al acceso a la información b. Instituciones encargadas de asegurar el acceso y distribución de la

información c. Promoción de la sensibilización del público sobre el acceso a la

información d. Rendición de cuentas

B. Gobernanza forestal Efectiva a. Marco legal adecuado

i. Claridad en los derechos de tenencia de la tierra ii. Distribución equitativa de los beneficios

iii. Equidad y género iv. Aplicación y cumplimiento de la ley

b. Marco institucional adecuado c. Participación en los procesos de toma de decisiones que afecten al medio

ambiente d. Acceso adecuado a la justicia e. Integración de las consideraciones sociales, políticas y socioeconómicas f. Coordinación intersectorial


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Identificación preliminar de políticas, leyes, reglamentos y decretos relevantes

Constitución Política De La República De Panamá.

Ley 6 de 22 de enero De 2002.

Ley 33 de 25 de abril De 2013.

Decreto Ejecutivo No. 246 del 15 de diciembre De 2004.

Ley 42 de 1998.

Ley 5 de 2005.

Ley 38 de 31 De Julio De 2000.

Ley 41 de 1 de Julio De 1998, Modificada Por La Ley 8 de 25 de Marzo De 2015.

Ley 38 De 31 De Julio De 2000.

Código Agrario de La República de Panamá.

Ley 80 de 2009.

Decreto Ejecutivo 25 de 2009.

Decreto Ejecutivo 45 de 2010 - que reglamenta la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009 y modifica el Decreto Ejecutivo 228 de 2006.

Salvaguarda (c) REDD+ CMNUCC (c) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales, tomando en consideración las obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales, y teniendo presente que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado la Declaración de las Nación es Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas;

A. Definición de pueblos indígenas, miembros de las comunidades locales y conocimiento

B. Reconocimiento e implementación de los derechos de los pueblos indígenas y miembros de las comunidades locales según el derecho internacional

a. No discriminación b. Auto determinación c. Derechos asociados con la cultura d. Tenencia colectiva de la tierra e. Distribución de los beneficios f. Derechos procesales


Constitución Política de la República de Panamá.


Decreto Ejecutivo No. 57 de 16 de marzo de 2000.

Decreto Ejecutivo No. 163 de 25 de noviembre de 1996.


Ley 26 de 22 de octubre de 1984.

Ley 99 de 23 de diciembre de 1998.

Ley 22 de 8 de noviembre de 1983.

Decreto Ejecutivo No. 84 de 9 de abril de 1999.

Ley 24 de 12 de enero de 1996.

Decreto Ejecutivo No. 228 de 3 de diciembre de 1998.


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Ley 10 de 7 de marzo de 1997.

Decreto Ejecutivo No. 194 de 25 de agosto de 1999.

Ley 34 de 25 de julio de 2000.

Ley 2 de 2 de junio de 1987.



Resolución JD-05-98 de 22 de enero de 1998.



Ley 15 de 8 de agosto de 1994.

Ley 35 de 10 de mayo de 1996.

Ley 27 de 24 de julio de 1997.



Ley 35 de 25 de julio de 2000

Decreto Ejecutivo No. 1 de 11 de enero de 2000.

Ley 59 de 2010.

Ley 24 de 2006.

Ley 72 de 2008.

Ley 55 de 2011. Salvaguarda (d) REDD+ CMNUCC (d) La participación plena y efectiva de las partes interesadas, en particular, la de los pueblos indígenas y las comunidades locales, en las acciones mencionadas en los párrafos 70 y 72 de la presente decisión

A. Definición e implementación de la 'Participación Plena y Efectiva' B. La Creación de un Entorno Propicio para la Participación Efectiva

a. Identificación de las partes involucradas relevantes b. Acceso adecuado a la información c. Implementación de los mecanismos de participación d. Mecanismos de resolución de conflictos en el contexto de la participación

C. La Participación Efectiva de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Locales a. La Creación de un Entorno Propicio b. Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI)




Decreto Ejecutivo No. 314 de 19 de diciembre de 2006.


Decreto Ejecutivo No. 83 de 9 de abril de 2007. Salvaguarda (e) REDD+ CMNUCC (e) La compatibilidad de las medidas con la conservación de los bosques naturales y la diversidad biológica, velando por que las que se indican en el párrafo 70 de la presente decisión no se utilicen para la conversión de bosques naturales, sino que sirvan, en


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cambio, para incentivar la protección y la conservación de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas y para potenciar otros beneficios sociales y ambientales;

A. La no conversión de los bosques naturales a. Definición de bosques naturales, diversidad biológica y servicios

ecosistémicos b. Prohibición de la conversión de bosques naturales

B. La protección y conservación de los bosques naturales y la biodiversidad biológica

a. Identificación de los bosques naturales y la biodiversidad b. Medidas generales para proteger los bosques naturales y la biodiversidad c. Apoyo a la investigación sobre la conservación y sensibilización d. Integración de la biodiversidad en las políticas intersectoriales e. Medidas para potenciar otros beneficios


Código Agrario de la República de Panamá.


Resolución JD-05-98 de 1998.

Política Nacional de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 122 de 23 de diciembre de 2009.

Salvaguarda (f) & (g) REDD+ CMNUCC (f) Acciones para hacer frente a los riesgos de reversión; (g) Acciones para reducir el desplazamiento de emisiones.

A. Monitoreo y Evaluación B. Medidas para combatir la reversión y el desplazamiento de carbono C. Cooperación internacional


Decreto Ejecutivo No. 33 de 26 de febrero de 2007.

Ley 41 de 1 de julio de 1998, modificado por la Ley 8 de 25 de marzo de 2015.

Decreto Ejecutivo No. 35 de 26 de febrero de 2007.

Identificación preliminar de instrumentos legales internacional ratificados/votados a favor por Panamá relevantes a las salvaguardas REDD+

Nombre del instrumento Estado Comentario/Ley que lo operacionaliza

1. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de la OMC (1994)

firmado

2. Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica”) (1969)

Ley 15 de 28 de octubre de 1977

3. Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969)

Ley 15 de 1977

4. Convención de la UNESCO sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural (1972)

Se ratifico el 3 de marzo de 1978

5. Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (2005)

Ley 15 de 10 de mayo de 2005

6. Convención de Naciones Unidas para Combatir la Desertificación (CNULD ) (1994)

Ley 9 de 3 de enero de 1996

7. Convención Interamericana contra la Corrupción (1996)


8. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem do Para”) (1995)

Ley 12 de 20 de abril de 1995

9. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) (1992)

Ley 10 de 12 de abril de 1995

10. Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (1940)

Decreto de Gabinete 10 de 27 de enero de 1972

11. Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003)


12. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) (1973)


13. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979)

Ley 4 de 22 de mayo de 1981

14. Convención Sobre La Protección y Promoción de Ley 47 de 27 de noviembre de

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la Diversidad de las Expresiones Culturales (2005)

2006

15. Convención sobre los Derechos del Niño(1989)

Ley 15 de 1990

16. Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (1971) (Convenio de Ramsar)


Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio No. 169 de la OIT) (1989)

NO ES PARTE

17. Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (CIMT) (1985/2006)

Ley 58 de 2007

18. Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe (1983)

Ley 13 de 30 de junio de 1986

19. Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) (1992)


20. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948)

Ratificado el 5 de agosto de 1978

21. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP) (2007)

A favor

22. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992)

A favor

23. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966)


24. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR) (1966)


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25. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”(1988)


26. Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2000)

Ley 72 de 26 de diciembre de 2001

27. Protocolo de Kioto de la CMNUCC (1997)

Ley 88 de 30 de noviembre de 1998

28. Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa de los Beneficios derivados de su utilización al Convenio sobre la Diversidad Biológica (2010)


29. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1999)

Ley 17 de 28 de marzo de 2001

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Anexo III: Matrices que contienen el análisis de escritorio

(Archivo anexo en pdf)

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