quereda j. políticos y funcionarios en la comunidad de madrid

MONOGRAFAS

Coleccin

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

INAP

Polticos y funcionarios en la Comunidad de MadridLa relacin entre los altos cargos y los altosfuncionarios en la Administracin madrilea

Juan Quereda Sabater

POLTICOS Y FUNCIONARIOS EN LA COMUNIDAD DE MADRID

La relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios en la Administracin madrilea

POLTICOS Y FUNCIONARIOS EN LA COMUNIDAD DE MADRID

La relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios en la Administracin madrilea

Juan Quereda Sabater

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAMADRID, 2012

Coleccin: MONOGRAFAS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

QUEREDA SABATER, JuanPolticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid [Texto impreso] : la

relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios en la Administracin madrilea / Juan Quereda Sabater. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2012. 420 p. : grf. ; 24 cm. (Monografas)

Bibliografa: p. 289-296. Anexos: p. [297]-420ISBN 978-84-7088-771-0. NIPO 635-12-019-91. Funcionarios-Madrid (Comunidad Autnoma). 2. Cargos pblicos-

Madrid (Comunidad Autnoma). I. Instituto Nacional de Administracin Pblica (Espaa). II. Ttulo. III. Serie

353.9(460.27).084/.085

Primera edicin: septiembre, 2012

Catlogo general de publicaciones oficiales:http://publicacionesoficiales.boe.es

Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comuni-cacin pblica y transformacin de esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelec-tual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelec-tual (arts. 270 y sigs. del Cdigo Penal).

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAwww.inap.esISBN: 978-84-7088-771-0 (formato papel); 978-84-7088-799-4 (formato electrnico)NIPO: 635-12-019-9 (formato papel); 635-12-020-1 (formato electrnico)Depsito Legal: Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.Impresin: Publidisa

En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambien-tales de la contratacin pblica.

7AGRADECIMIENTOS

Muchas personas en la Comunidad de Madrid han colaborado en este traba-jo. Debo agradecer especialmente la participacin de los altos cargos y altos funcionarios encuestados y entrevistados, cuyas opiniones suponen el ncleo de este trabajo.

Netquest, empresa de servicios de campo online y tecnologa de encuesta-cin avanzada para el investigador de mercados, me proporcion la plataforma tecnolgica para remitir la encuesta por correo electrnico y para recopilar las contestaciones. Mi especial agradecimiento para Enric Cid y para Oriol Llaura-d, quien consigui que toda la vertiente tcnica del proceso de encuesta se desarrollara de forma impecable.

Rafael Plaza, Javier Vallejo y Clara Eugenia Nez tuvieron la amabilidad de proporcionarme cartas de presentacin que resultaron indispensables para incrementar la tasa de respuesta de la encuesta. Su apoyo incondicional a este proyecto es una muestra, entre otros muchos motivos y cada uno en su estilo, de que las Administraciones Pblicas espaolas disponen ya de un puado de directivos pblicos capaces de, si les dejan, implantar en ellas la sociedad del conocimiento.

La profesionalidad, rapidez y precisin de Irene Aranda ha sido indispensa-ble para que finalmente todas las entrevistas realizadas hayan podido transcri-birse.

El personal de la Biblioteca Regional de Madrid y del Servicio de Docu-mentacin de la Asamblea de Madrid ha posibilitado el acceso a ejemplares, no siempre fciles de encontrar, del Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid y del Boletn y Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid.

La colaboracin de Blanca Fernndez de Bobadilla y de Fernanda Illana Garca, de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la Conse-jera de Economa y Hacienda de la Comunidad de Madrid, ha sido decisiva para recopilar gran parte de la informacin oficial que aparece en este trabajo.

8agradecimientos

Manuel Villoria, Eladio Hernndez y Margarita Muoz me ayudaron a pre-cisar las notas biogrficas de algunos altos cargos de la Comunidad de Madrid.

Javier Zamora y Clara Eugenia Nez hicieron valiosas e incisivas observa-ciones a versiones preliminares de esta tesis.

La brillante trayectoria profesional e investigadora de Manuel Villoria hace que pocas personas en Espaa conozcan tan bien como l la Administracin Pblica y su dinmica de funcionamiento. Su inters, apoyo y gua constante como director de esta tesis han resultado indispensables para su culminacin. Compartir con l este proyecto acadmico ha supuesto un autntico honor.

Mis padres me han dado muchas cosas, pero pocas tan importantes como el ejemplo de una vida de trabajo duro y entusiasta en la sanidad pblica, de ho-nestidad, de decencia y de amor por los suyos.

En los aos de realizacin de este trabajo he podido redescubrir el mundo cada da a travs de los ojos de mis hijos Carlos y Jaime. Su alegra y curiosidad es contagiosa y vigorizante. Tambin he tenido el privilegio de compartir mi vida con Reyes. Cada una de las lneas de este trabajo ha sido posible solo gra-cias a su generosidad, complicidad y apoyo incondicional.

9Captulo I. Introduccin: la pregunta de investigacin y estructura de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171. La pregunta de investigacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182. Estructura de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Captulo II. Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211. Polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. Empleados pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233. La relacin entre polticos y empleados pblicos . . . . . . . . . . . . 26 3.1. Las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman. . . . . . . . . 27 3.2. Teoras de la complementariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.3. Elementos que configuran la relacin entre polticos y em-

pleados pblicos en los trabajos de Peters . . . . . . . . . . . . . . . . 294. Modelo conceptual elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Captulo III. La relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391. La segunda ola de la burocratizacin: Woodrow Wilson . . . . . . . . 40 1.1. La tarda llegada a Estados Unidos de Amrica del fenmeno

burocrtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.2. The Study of the administration: el sistema burocrtico euro-

peo como modelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 1.3. El sistema de funcin pblica profesionalizada como instru-

mento tcnico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1.4. Polticos y empleados pblicos, poltica y Administracin. . . 44 1.5. Polticos y funcionarios en la teora constitucional de Wilson 45 1.6. Los empleados pblicos en un sistema democrtico . . . . . . . . 47

NDICE

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ndice

1.7. Polticos y funcionarios en la presidencia de Woodrow Wilson 48 1.8. Woodrow Wilson y los modelos de relacin entre polticos y

funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492. Polticos y funcionarios en la teora burocrtica de Max Weber. . . 50 2.1. Complejidad, contradiccin y ambivalencia sobre la relacin

entre polticos y funcionarios en la teora burocrtica de Weber 50 2.2. Caractersticas de la burocracia segn Max Weber . . . . . . . . . 52 2.3. La poltica como alternativa: medidas contra el dominio de la

burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2.4. Max Weber y los modelos de relacin entre polticos y fun-

cionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633. Control de la burocracia, profesionalizacin de la funcin directi-

va pblica y la teora de la complemetariedad. . . . . . . . . . . . . . . 66 3.1. Control de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.2. Profesionalizacin de la Administracin . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.3. Alejandro Nieto y el estado partitocrtico . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.4. Escuela de la complementariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 834. Grandes estudios empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 4.1. Aberbach, Putnam y Rockman, Bureaucrats and politicians

in western democracies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 4.2. Mouritzen y Svara: la relacin entre polticos y funcionarios

en la Administracin Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 4.3. Estudios cualitativos: Hugh Heclo y Aaron Wildavsky: pol-

ticos y funcionarios en la Administracin britnica . . . . . . . . 955. Estudios empricos en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.1. Baena del Alczar y las elites burocrticas en Espaa . . . . . . 105 5.2. Jordi Matas y los altos cargos de la Administracin pujolista . 111 5.3. Jordi Matas y los modelos de relacin entre polticos y fun-

cionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1166. La relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura

politolgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117Captulo IV. Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

1. Paradadigma metodolgico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1192. Combinacin de medios cuantitativos y cualitativos: las fuentes de

la investigacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1193. Encuesta a altos cargos (directores generales y asimilados) y a al-

tos funcionarios (subdirectores generales y jefes de rea). . . . . . . . 122 3.1. La eleccin de la muestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.2. La eleccin del modo de administracin: encuesta por correo

electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

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3.3. Diseo del cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 3.4. ndice de respuesta y representatividad de los resultados ob-

tenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 3.5. Variables de estratificacin independientes. . . . . . . . . . . . . . . 1284. Las entrevistas en profundidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295. Estadsticas y publicaciones oficiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Captulo V. Resultados generales: la relacin en la Comunidad de Madrid entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1331. Tono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1.1. Tono integrador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1.2. Indicios de conflictos latentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1382. Ganadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2.1. La formulacin de polticas: la elaboracin del presupuesto y

la elaboracin de normas y programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2.2. La ejecucin de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 2.3. La intermediacin con intereses sociales. . . . . . . . . . . . . . . 152 2.4. La generacin y articulacin de ideales polticos . . . . . . . . 156 2.5. Decisin y responsabilidad en la toma de decisiones en la

Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2.6. Politizacin de la estructura administrativa y burocratizacin

de la poltica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1573. Modo y estilo de interaccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3.1. Vida de aldea en la Comunidad de Madrid? . . . . . . . . . . . 162 3.2. Autoridad y conocimiento experto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3.3. Autoridad burocratizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 3.4. Urgencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 3.5. Medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3.6. Falta de planificacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1924. Variable resolucin de conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1935. Imgenes de una relacin: poltica y tcnica en altos cargos y

altos funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 5.1. Imagen I: se encargan los polticos de las tareas polticas y

los funcionarios de las tcnicas o se solapan en la realidad estas actividades?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

5.2. Imgenes II y IV: qu aportan altos cargos y altos funciona-rios cuando trabajan en las mismas tareas? . . . . . . . . . . . . . . . 210

6. Variablidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2147. El modelo de relacin entre polticos y funcionarios en la Comu-

nidad de Madrid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

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ndice

Captulo VI. Resultados II: La influencia del puesto ocupado en la percepcin de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios. . 2191. Subdirectores generales vs jefes de rea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1.2. El papel de subdirectores generales y jefes de rea en la rela-

cin con los altos cargos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2222. Altos cargos funcionarios y no funcionarios. Altos cargos afilia-

dos al PP y altos cargos no afiliados al PP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 2.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 2.2. El papel de los altos cargos funcionarios y no funcionarios en

la relacin con los altos funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 2.3. Los altos funcionarios y los altos cargos funcionarios . . . . . . 2303. Secretarios generales tcnicos vs directores generales y gerentes

de organismos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 3.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 3.2. El papel de los secretarios generales tcnicos en la relacin

entre los altos cargos y los altos funcionarios de la Comuni-dad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Captulo VII. Influencia de las caractersticas personales en la per-cepcin de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios . . . . 2351. Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad

de Madrid (TSAG) vs no miembros de este cuerpo (no TSAG) . . . 2352. Generalistas vs especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2393. Derecho vs No derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2424. Hombre vs Mujer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2455. Experiencia en otras Administraciones Pblicas. . . . . . . . . . . . . . . 2496. Experiencia en el sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2517. Edad, antigedad en las Administraciones y antigedad en el pues-

to actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 7.1. Limitaciones estadsticas y precaucin en la interpretacin . . 252 7.2. Caractersticas comunes de las tres variables: caractersticas

personales de los encuestados en sus distintas categoras . . . . 253 7.3. Diferencias de opinin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 7.4. El papel de los factores temporales en la relacin entre altos

cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid . . . . 2588. La influencia de las caratersticas personales en la opinin sobre

las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios . . . . . . . . . . . 258

ndice

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Captulo VIII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2631. La relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de

Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2642. Reflexiones para una reforma de la funcin directiva pblica . . . . 268

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Anexos I. Cuestionario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 II. Respuestas al cuestionario: preguntas 1 a 16. . . . . . . . . . . . . . . . . 325 III. Variables de estratificacin independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 IV. Prueba de proporciones (clculos). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 V. Cartas de presentacin adjuntas al cuestionario . . . . . . . . . . . . . . 413 VI. Guin de entrevistas en profundidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

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Probablemente se sabe menos del comportamiento de los funcionarios y sus jefes polticos que de los cultos

de fertilidad de las tribus prehistricas. Desde luego sabemos menos de las costumbres y usos de los hombres del Tesoro

britnico que de brujas y sanadores, aunque es cierto que comparten muchas funciones

Hugh Heclo y Aaron Wildavsky. The private goverment of public money. Community and policy inside British

politics. London. Macmillan. 1981, Prlogo a la segunda edicin, p. LXIX

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CAPTULO IINTRODUCCIN: LA PREGUNTA

DE INVESTIGACIN Y ESTRUCTURA DE LA TESIS

La relacin entre los polticos y los empleados pblicos constituye una de las preguntas clsicas de la ciencia poltica y un eslabn esencial para certificar la validez de alguno de los supuestos que sustentan las democracias representa-tivas occidentales. En nuestros sistemas constitucionales, los ciudadanos eligen a los gobernantes en base a un programa electoral que estos, una vez investidos, han de convertir en polticas pblicas que deben ser ejecutadas por los funcio-narios y otros empleados pblicos.

Pese a la clara relevancia poltica e incluso constitucional del sometimien-to a este esquema de los polticos y los trabajadores de las Administraciones Pblicas existe un claro dficit de estudios empricos que certifiquen si as ocurre.

Uno de los objetivos de esta investigacin es colaborar a llenar esta laguna y complementar algunos trabajos pioneros sobre las elites administrativas espa-olas como los magnficos realizados por Baena del Alczar (1999, 2000), Pa-rrado Daz (1996), Jimnez Asensio (1998) y Matas Dalmases (1996, 2001).

Tras la implantacin de la nueva estructura territorial puesta en marcha tras la promulgacin de la Constitucin espaola de 1978, las Comunidades Aut-nomas se han convertido en las entidades pblicas que absorben mayor porcen-taje del gasto y del empleo pblico. Al igual que el resto de Comunidades Au-tnomas, la Comunidad Autnoma de Madrid incluye entre sus numerosas competencias la prestacin, en su mbito territorial, de muchos de los servicios que afectan de forma ms directa a los ciudadanos: sanidad, educacin, servi-cios sociales, empleo (Aja Fernndez, 1985, 1999; Muoz Machado, 2007; Ruiprez Alamillo, 2010).

Pretendemos introducirnos en el seno de la Administracin que los gestiona y observar cmo intervienen en su funcionamiento aquellos que interceden en ella a travs de la legitimidad que procede de un nombramiento poltico y aque-llos otros seleccionados a travs de un procedimiento meritocrtico, principal-mente a travs de sus propias observaciones y palabras.

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polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

1. LA PREGUNTA DE INVESTIGACIN

En esta investigacin, por lo tanto, estudiamos la relacin entre los polti-cos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid, y nos centramos para ello en la relacin entre aquellos polticos y funcionarios a ambos lados de la lnea que separa a dichos grupos en la escala jerrquica: los altos funcionarios (subdirectores generales y jefes de rea) y los altos cargos con rango de direc-tor general (directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y se-cretarios generales tcnicos). Por ello, la pregunta exacta a la que se pretende responder en esta investigacin es: cul es la relacin entre los altos cargos con rango de director general y los altos funcionarios en la Comunidad de Madrid?

Desde un punto de vista temporal, el objetivo es describir la situacin en el momento de la realizacin del trabajo de campo, ao 2008, pero a travs de distintas fuentes se pretende explicar tambin, en la medida de lo posible, cmo han evolucionado distintos factores desde el nacimiento en 1983 de la Comuni-dad de Madrid hasta llegar a la situacin en la que nos encontramos.

Dentro de la pregunta planteada, aunque ambiciosa de por s, se excluyen en principio cuestiones causales de enorme importancia como son: por qu pre-senta esas caractersticas la relacin actual entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid? y cules son las consecuencias de que las rela-ciones actuales entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Ma-drid presenten las caractersticas actuales?

La orientacin de la investigacin es, pues, principalmente descriptiva. Como dicen Crespo Martnez, Anduiza Perea y Menndez Lago (1999) en muchos casos, los fenmenos o procesos sobre los que se centra una investiga-cin son tan complejos o han sido tan poco explorados que solo su descripcin constituye un proceso ambicioso en s mismo (p. 8).

Posiblemente, sabemos demasiado poco de la relacin entre polticos y em-pleados pblicos, en la Comunidad de Madrid o en cualquier otra Administra-cin, como para afrontar una investigacin causal. Como decan Heclo y Wildavsky (1981) en su clsico estudio sobre el Gobierno britnico, probable-mente se sabe menos del comportamiento de los funcionarios y sus jefes polti-cos que de los cultos de fertilidad de las tribus prehistricas (prlogo). Para poder explicar la relacin entre polticos y funcionarios antes es necesario des-cribirla y que salga de su oscuridad actual: ese es el objetivo esencial de esta investigacin.

El carcter descriptivo de la investigacin no pone en duda su carcter cientfico. Existe un amplio acuerdo en la literatura metodolgica en que aunque explicar relacionar causas y efectos sea el objeto ltimo, describir resulta determinante en toda explicacin y es una actividad esencial en s misma. Lo que distingue los estudios cientficos de otros tipos de investiga-

introduccin: la pregunta de investigacin y estructura de la tesis

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cin no es el enfrentamiento entre descripcin y explicacin, sino el hecho de que se hagan inferencias sistemticas segn procedimientos vlidos1 (King et al., 2000, p. 45).

2. ESTRUCTURA DE LA TESIS

Esta tesis se divide en ocho captulos.En el segundo (el primero es esta introduccin) se delimitan los lmites con-

ceptuales que configuran el estudio. Comenzamos describiendo qu entende-mos por polticos y qu entendemos por empleados pblicos y en qu grupos de ellos centramos nuestro anlisis (los altos funcionarios y los altos cargos con rango de director general). Tambin se describen los elementos que se entiende comprende la relacin entre ambos. Para ello, describimos los distintos modelos que proporcionan herramientas analticas para la diseccin de esta relacin. Tras el estudio de sus fortalezas y debilidades, adoptamos nuestro propio modelo, bsicamente integrador de los analizados.

En el captulo III se realiza una revisin bibliogrfica de aquellos trabajos que se han centrado en el estudio de la relacin entre polticos y empleados p-blicos. Utilizando las herramientas mencionadas en el captulo anterior, se inten-ta traducir estos estudios a una terminologa comn y extraer de ellos las ense-anzas para afrontar el anlisis de esta realidad en la Comunidad de Madrid.

El captulo IV se centra en aspectos metodolgicos. Describe las fuentes de la investigacin y cmo se han utilizado. Estas son principalmente la encuesta a altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid realizada entre abril y mayo de 2008 y las entrevistas en profundidad a veintiocho de ellos.

En los captulos V, VI y VII se muestran y discuten los resultados obtenidos. El captulo V muestra una perspectiva general de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid, basndonos precisamente en la percepcin que ambos tienen de esta. El captulo VI incide en las (pequeas) diferencias de visin que los encuestados tienen en funcin del puesto que ocu-pan: si son subdirectores generales o jefes de rea en el caso de los funcionarios o si son secretarios generales tcnicos o titulares de un rgano de gestin (di-reccin general u organismo autnomo) en el caso de los altos cargos. Para es-tos ltimos tambin analizamos la posible incidencia de la condicin funciona-rial o de la afiliacin al Partido Popular en su visin de la relacin con los altos funcionarios. De un modo similar, en el captulo VII intentamos discernir hasta qu punto se percibe de forma distinta la relacin entre altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid en funcin de caractersticas persona-les de los encuestados. Las caractersticas personales utilizadas son el sexo, la

1 Ver tambin Crespo et al., M, 1999, p. 8; Ruiz Olabunaga, 1997, p. 14.

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edad, la antigedad en las Administraciones Pblicas y en el puesto actual, la experiencia en el sector privado y en otras Administraciones distintas a la Co-munidad de Madrid, la condicin de licenciado en derecho y la pertenencia al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid.

En el captulo VIII se presentan las conclusiones extradas de esta investiga-cin. Pese a su voluntad principalmente descriptiva, terminamos estas conclu-siones apuntando cmo la complejidad de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid nos muestra distintas circunstan-cias que no deberan ignorarse a la hora de emprender una ineludible reforma de la funcin directiva de las Administraciones Pblicas.

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Para poder contestar a la pregunta de investigacin es necesario realizar un esfuerzo terico y definir los distintos conceptos que la integran2.

1. POLTICOS

Entendemos por polticos a aquellas personas que ocupan puestos y car-gos en la Administracin de la Comunidad de Madrid que no estn reservados para empleados pblicos y que son nombrados por rganos polticos. Ocupan por lo general, aunque no siempre, posiciones de responsabilidad. Son los si-guientes3:

a) Presidente de la Comunidad de Madrid: investido por la Asamblea de Madrid.

b) Consejeros: ocupan el puesto ms alto de los departamentos de la Comu-nidad de Madrid, las consejeras. Son nombrados y cesados por el presidente de la Comunidad de Madrid.

c) Viceconsejeros: son nombrados por el Consejo de Gobierno de la Comu-nidad de Madrid (del que forman parte el presidente y los consejeros).

d) Directores generales: las Consejeras en la Administracin de la Comu-nidad de Madrid estn divididas en Direcciones Generales, al frente de los cuales est un director general.

e) Secretarios generales tcnicos: cada una de las Consejeras tiene adems una secretara general tcnica, con rango jerrquico idntico al de las

2 Sobre el establecimiento y desarrollo de la organizacin administrativa de los sistemas de la funcin pblica en la Comunidad de Madrid ver Bermejo Cabrero, F. y Villoria Mendieta, M. (2008); Rodrguez Herrero, V. y Gutirrez Ruiz, M. (2008), Rodrguez Herrero, V. (2008), Gimeno Valledor, L. (1999), Fernndez Torres, J.R. (1999), Salvador Serna, M. (2005, 2006).

3 Ver la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid y la Ley 14/1995, de 21 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Comunidad de Madrid.

CAPTULO IICONCEPTOS

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Direcciones Generales, que aglutina los servicios centrales de cada una de ellas (gestin de personal, presupuestaria, recursos).

Los directores generales, los secretarios generales tcnicos y los gerentes de los Organismos Autnomos son nombrados por el Consejo de Gobierno, del que forman parte el presidente y los consejeros. A diferencia de la Ad-ministracin General del Estado, donde este tipo de puestos ha de ser ocu-pado por funcionarios, esto no es obligatorio en la Comunidad de Madrid.

f) Gerentes de Entidades Pblicas4: adems de las Direcciones Generales, de las Consejeras dependen distintos organismos pblicos con distinta naturaleza jurdica.

Los Organismos Autnomos son los entes pblicos ms importantes en trminos presupuestarios y de personal. Son rganos de carcter adminis-trativo, sometidos en todo a derecho pblico y cuya nica principal diferen-cia con las Direcciones Generales es la existencia en su seno de un Consejo de Administracin con participacin de altos cargos de distintas Conseje-ras y, en ocasiones, con la representacin (casi siempre minoritaria) de personas provenientes de fuera de la Comunidad de Madrid (sindicatos, organizaciones empresariales). Entre los ms relevantes estn el Servicio Regional de Empleo, el Instituto de la Vivienda de Madrid, Instituto Madri-leo de Bienestar Social, Instituto del Menor y la Familia, IMAP

Los directores generales, los secretarios generales tcnicos y los gerentes de los Organismos Autnomos son nombrados por el Consejo de Gobierno, del que forman parte el presidente y los consejeros. A diferencia de la Administracin General del Estado, donde, salvo excepciones, este tipo de puestos ha de ser ocu-pado por funcionarios, esto no es obligatorio en la Comunidad de Madrid. Todos ellos tienen idntico rango jerrquico y tienen, como los titulares de las Vicecon-sejeras, Consejeras y de la Presidencia de la Comunidad Autnoma, la condicin de alto cargo. Dado que estos dos ltimos unen a su condicin de alto cargo de la Administracin de la Comunidad de Madrid, la de miembro del Consejo de Gobierno, la expresin alto cargo se utiliza a veces para referirse a aquellas figuras cuyas funciones, al no formar parte de este rgano poltico, quedan todas englobadas en esa condicin: los directores generales, los secretarios generales tcnicos y los gerentes de los Organismos Autnomos y los viceconsejeros.

g) Otros altos cargos: excepcionalmente, dentro de algunos entes pblicos existen figuras diferentes de altos cargo y que se encuentran subordina-dos al gerente de este organismo. Se trata, por ejemplo, de los directores de rea del IVIMA (Instituto de la Vivienda de Madrid) o del Servicio Regional de Empleo. Son nombrados por el Consejo de Gobierno y tie-nen rango de alto cargo, aunque sus retribuciones suelen ser un 20% in-feriores a las del resto.

4 Sobre la tipologa completa de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid ver la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid.

conceptos

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Tambin consideramos personal poltico (aunque no altos cargos) a:h) El personal de alta direccin que dirige, bajo esta modalidad contrac-

tual, algunos organismos y empresas pblicas de la Comunidad de Ma-drid y que son contratados (y despedidos) por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Es, sin embargo, una figura poco utilizada.

i) Los funcionarios eventuales: pese a la denominacin de funciona-rios (y a que ocupan puestos con estructura y salario anlogos a los de los funcionarios) este tipo de personas son nombradas discrecionalmente por los consejeros para desempear tareas de confianza y/o asesoramien-to personal (frecuentemente en sus gabinetes) entre cualquier persona que cumpla los requisitos de titulacin acadmica del puesto. No son necesariamente, ni habitualmente, funcionarios. Cesan en su puesto au-tomticamente cuando lo hacen, por cualquier motivo, aquellos que los han nombrado.

2. EMPLEADOS PBLICOS5

Entendemos por empleados pblicos a todas aquellas personas que traba-jan, por cuenta ajena y a cambio de un salario, en la Administracin de la Co-munidad de Madrid.

Estos pueden ser:a) Funcionarios: estos empleados pblicos estn unidos a la Administracin

por una relacin administrativa, y por lo tanto no les son de aplicacin las normas laborales. Cada funcionario ocupa un puesto de trabajo que tiene asignado un nivel de complemento de destino que oscila entre 6 y 30 y que es uno de los principales determinantes de su salario (el otro es el complemento especfico que cada puesto de trabajo tiene asignado).

Cada funcionario pertenece a un cuerpo que, en virtud de la titulacin necesaria para ingresar en l puede ser del grupo A1 (se requiere ttulo de licen-ciado o ingeniero, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 22 y 30), grupo A2 (se requiere ttulo de diplomado, ocupan pues-tos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 18 y 26), grupo B (se requiere ttulo de tcnico superior), grupo C1 (se requiere el ttulo de bachi-ller, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 12 y 22), grupo C2 (se requiere graduado en ESO, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 12 y 18)6.

5 En lo relativo al rgimen jurdico de los funcionarios ver la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica; la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica de la Comunidad de Madrid; Palomar Olmeda (1996), Snchez Morn (1996).

6 EnelsistemadeclasificacinanterioralEstatutodelEmpleadoPblicoaprobadoporlaLey7/2007 de 12 de abril, los grupos existentes eran el A (ahora A1), el B (ahora A2), el C (ahora C1), el

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Consideramos altos funcionarios a aquellos que ostentan los puestos ms altos del escalafn funcionarial: subdirectores generales y jefes de rea. Los subdirectores generales suponen el punto ms alto del escalafn estrictamente funcionarial. De ellos dependen unidades administrativas inferiores como reas, Secciones y Negociados. Los jefes de rea dependen prcticamente siempre jerrquicamente de una Subdireccin General (aunque pueden depen-der tambin directamente de un alto cargo).

En las relaciones de puestos de trabajo a los subdirectores generales se les asigna sistemticamente el nivel ms alto (30) y a los jefes de rea el siguiente (29). Existen tambin funcionarios con niveles 29 y 30 y distintas denomina-ciones (tcnico de apoyo, asesor) que aunque en algunos casos concretos puedan tener tanta influencia o ms que los jefes de rea o subdirectores gene-rales no incluimos en nuestro concepto de altos funcionarios por su carcter inorgnico: de ellos no depende formalmente ninguna unidad administrativa o funcionario. Su influencia se deriva nicamente del vnculo o cercana que pue-dan tener con los altos cargos de los que dependan.

A partir del nivel 26 prcticamente todos los puestos en la Comunidad de Madrid se cubren por el procedimiento de libre designacin (Rodrguez Herre-ro, 2008): los altos cargos correspondientes eligen libremente al candidato que prefieren dentro de aquellos candidatos que cumplen los requisitos mnimos establecidos en la convocatoria (cuerpo, titulacin). Pueden ser cesados tam-bin libremente por estos altos cargos (lo que ocurre con poca frecuencia). Sin embargo, el cese de un alto cargo no conlleva el cese de los funcionarios nom-brados por el procedimiento de libre designacin, que pueden permanecer de forma indefinida en su puesto.

b) Personal laboral: son trabajadores vinculados a la Comunidad de Ma-drid por un contrato laboral y sus condiciones de trabajo y salariales se rigen por lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores y el correspondiente Con-venio Colectivo. Aunque an presenta diferencias, el rgimen legal del perso-nal laboral y del funcionario viene convergiendo significativamente en los lti-mos aos.

Las Direcciones Generales, las Secretaras Generales Tcnicas y los Orga-nismos Autnomos se organizan en Subdirecciones Generales. Las Subdirec-ciones, a su vez, se dividen en reas y estas en Servicios, Secciones, Subsec-ciones y Negociados (Grfico 1)7.

Las relaciones de puestos de trabajo, aprobadas por los consejeros (con informe favorable de la Consejera de Hacienda) son las que fijan qu puestos

D(ahoraC2),yelgrupoE(paraelqueserequeracertificadodeescolaridad.Trasestaleypasanaformar parte de agrupaciones profesionales sin requisito de titulacin).

7 Ver la Orden de 13 de marzo de 2006, de la Consejera de Hacienda, por la que se establecen las denominaciones de las unidades administrativas inferiores a Subdireccin General.

conceptos

25

Concurso de mritos

entre funcionarios

Grfico 1 Organigrama Administracin Comunidad de Madrid

Fuente: Elaboracin propia.

Asamblea de Madrid

Presidenta de la Comunidad Autnoma de Madrid

Consejo de Gobierno

Consejo de Gobierno,

preferentemente entre funcionarios

del grupo A1

Secciones (25)

Subsecciones (22)

Negociados (18)

Puestos base

Libre designacin entre funcionarios

Direcciones Generales

reas (29)

Servicios (26)

Viceconsejeras

Consejo de Gobierno

Comisin preparatoria

Asesoras tcnicas (30)

Subdirecciones Generales (30)

Tcnicos apoyo (25 a 29)

Gerencias Organismos Autnomos

Presidencia

Consejeras

Secretaras Generales Tcnicas

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de trabajo pueden ser ocupados por personal laboral. La jurisprudencia del Tri-bunal Constitucional ha establecido que el rgimen ordinario en las Adminis-traciones Pblicas es el de funcionario8. Las Subdirecciones Generales deben ser ocupadas, por exigencia legal, por funcionarios, y la prctica totalidad de Jefaturas de rea (o denominaciones anlogas), estn tambin reservadas en las relaciones de puesto de trabajo para personal funcionario9.

En una organizacin fuertemente jerarquizada, el punto de encuentro entre polticos y empleados pblicos se produce, por lo tanto, de forma ordinaria, entre directores generales y secretarios generales tcnicos por un lado (polti-cos) y por otro subdirectores generales y jefes de rea (empleados pblicos).

c) El personal estatutario (personal sanitario del Sistema Madrileo de Salud) tiene un rgimen jurdico intermedio entre el personal funcionario y laboral.

Los departamentos de la Administracin de la Comunidad de Madrid se denominan consejeras y estn formados por distintas Direcciones Genera-les. Todas las consejeras tienen adems una Secretara General Tcnica que desempea funciones horizontales de control y coordinacin de las Direcciones Generales en materia presupuestaria, de contratacin, personal, normativa y logstica. La mayora tienen adscritos tambin Organismos Autnomos cuyo funcionamiento y estructura, aunque estn fijados por sus respectivas leyes de creacin, reproducen en casi todos los casos mimticamente lo establecido para las Direcciones Generales.

3. LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS PBLICOS

Si bien el fenmeno burocrtico ha sido objeto de numerosos estudios de todo tipo, la relacin entre polticos y empleados pblicos no ha sido estudia-da en s misma y de forma emprica hasta hace relativamente poco. Por lo tanto se careca de un marco conceptual que describiese los distintos elemen-tos y factores analticos en los que se puede descomponer la relacin entre estos agentes.

En realidad, tenemos que esperar a los aos sesenta, y sobre todo a los se-tenta, para encontrar estudios sistemticos y empricos que nos faciliten la tarea de describir con cierta precisin en qu consiste, qu formas puede adoptar e incluso qu vocabulario puede utilizarse para describir la relacin entre los dos tipos de agentes. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977, 1981), Aberbach, Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987), y Rouban (2003) van a acercarse hasta los propios empleados pblicos y a los polticos para hallar en distintos

8 Ver la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio.9 Ver el artculo 39 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la

Comunidad de Madrid.

conceptos

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pases y sistemas los elementos esenciales de su relacin mutua, y los efectos de que esta se plasme de una forma o de otra.

Para paliar esa falta de un marco de referencia comn para definir qu elemen-tos configuran la relacin entre polticos y empleados pblicos vamos a utilizar especialmente los marcos creados por Peters (1987) y por Aberbach, Putnam y Rockman (1981). Sirvindonos de ellas podremos describir cmo son las rela-ciones entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid.

3.1. Las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman

Aberbach, Putnam y Rockman (1981) elaboran cuatro modelos, que ellos llaman imgenes, que describen las posibles formas en las que se puede plas-mar esta relacin. Cada una de las imgenes muestra una expansin progre-siva del papel de los funcionarios sobre la anterior, adoptando funciones que se pensaba que corresponda exclusivamente a los polticos. Estos autores preten-den utilizar estas cuatro interpretaciones de la divisin del trabajo entre polti-cos y funcionarios para iluminar los rasgos empricos de nuestros datos (p. 21).

Ellos diseccionan la relacin entre polticos y empleados pblicos en fun-cin de su participacin o no en distintas fases relativas a las polticas pblicas: ejecucin de polticas, elaboracin de polticas, intermediacin con intereses sociales, generacin y articulacin de ideales polticos.

Segn la Imagen I (poltica frente a Administracin), los polticos son los que se hacen cargo de las funciones polticas mientras que los funcionarios realizan las de mera administracin.

Segn la Imagen II (hechos frente a intereses), tanto los polticos como los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de dis-tinta manera. En las decisiones se pueden distinguir elementos de hecho y otros valorativos. Los funcionarios se encargaran de los primeros y los funcionarios de los segundos. En esta divisin del trabajo los funcionarios proporcionan conocimiento experto y los polticos encuentran su justificacin en la valida-cin de los juicios de valor (p. 7).

Segn la Imagen III (energa frente a equilibrio), tanto los burcratas como los polticos participan en la elaboracin de polticas. La diferencia reside en que mientras los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos de individuos sin organizar, los burcratas median con los intereses organiza-dos y utilizando la esfera institucional (p. 9). Para que los burcratas interme-dien con intereses sociales es necesario que estn organizados, no coordinan sectores funcionales y no pueden alterar a quin dirigirse. Los polticos son apasionados, partidistas, incluso ideologizados, promueven el cambio, la reno-vacin. Los funcionarios son prudentes, centristas, prcticos y pragmticos: promueven el compromiso y la estabilidad.

28


Segn la Imagen IV (el hbrido puro), desaparecen prcticamente los pa-peles del funcionario y el poltico, producindose en resumen la burocratiza-cin de la poltica y la politizacin de la burocracia (p. 16).

La interrelacin entre las distintas imgenes y variables queda sintetizada en la tabla 1.

Tabla 1

Imagen I Imagen II Imagen III Imagen IV

Ejecutar polticas Burcratas Burcratas Burcratas Burcratas

Formular polticas Polticos

Responsabilidadcompartida



Intermediar con intereses sociales

Polticos Polticos ResponsabilidadcompartidaResponsabilidad

compartida

Generar y articular ideales polticos

Polticos Polticos Polticos Responsabilidadcompartida

Fuente: Aberbach, Putnam y Rockman, 1981, p. 21.

3.2. Teoras de la complementariedad

Una conceptualizacin parecida (aunque menos formalizada) sobre el modo de repartir el trabajo entre polticos y empleados pblicos la realizan los autores de la llamada teora de la complementariedad (Svara, 2001; Demir, 2009). Estos analizan cmo los polticos y los administradores profesionales interac-cionan en distintos mbitos de la actuacin administrativa. As, en el mbito poltico analizan cmo participan en el liderazgo en las polticas pblicas (policy leadeship), en la resolucin de conflictos, en la fijacin de objetivos y reparto de recursos, en el anlisis y en la evaluacin de polticas. En el mbito administrativo estudian su participacin en la ejecucin de polticas, en la fijacin de objetivos, en la evaluacin y en la mejora administrativa, en la coor-dinacin organizacional y en la gestin de personal.

Svara, en funcin del grado de control de los polticos y el grado de autono-ma de los funcionarios o administradores en cada uno de estos mbitos, seala la existencia de cuatro posibles combinaciones en las relaciones entre polticos y administradores profesionales, en la que solo una es, en su opinin deseable: la complementariedad de ambos en el conjunto de las tareas y que combina un alto grado de autonoma por parte de los administradores profesionales con un alto nivel de control de estos por parte de los cargos polticos electos.

conceptos

29

Tabla 2

Polticos electos (grado control de los Administradores)

Alto Bajo

Administradores profesionales

(nivel de independencia)

Bajo Dominio poltico Laissez-faire

Alto

ComplementariedadValores que refuerzan al otro grupo:

los polticos respetan el compromiso y competencias de los administradores profesionales y estos estn comprometidos con la rendicin de cuentas y la

receptividad (responsiveness) a la autoridad poltica.

Autonoma burocrtica

Fuente: Svara 2001, p. 179.

3.3. Elementos que configuran la relacin entre polticos y empleados pblicos en los trabajos de Peters

Ms elaborados son los modelos de relacin descritos por Peters (1987). Este entiende que el determinar dentro de qu modelo se desenvuelven las rela-ciones en una Administracin Pblica concreta es una cuestin emprica. Para describir empricamente esta relacin la descompone en distintos elementos, que combinados de distintos modos pueden dar lugar a diferentes modelos de relacin.

Algunos de estos modos de relacin ya se haban formulado expresamente y otros elaboran el mismo utilizando conclusiones que el propio Peters (1987) entiende implcitas en algunos trabajos que l se ha visto obligado a hacer explcitos y a sintetizar (p. 257). Son tipos ideales que iluminan el mundo real alejndose de l y proporcionando los elementos para compararlos con la realidad. Pocos de los sistemas reales de Gobierno se ajustan exactamente a alguno de estos modelos, si es que alguno lo hace. De hecho, todos los siste-mas nacionales o subnacionales desarrollan normalmente algn aspecto de todos los modelos [y] ningn sistema de Gobierno presenta completas todas las caractersticas de uno de ellos (p. 258), pero analizando qu elementos existen en cada Gobierno, puede analizarse de cul o cules de ellos se en-cuentra ms cercano.

Como decamos, Peters (ver tabla 3) no solo proporciona la descripcin de estos modelos, sino que lo estructura en distintas dimensiones que pueden ha-cerse operativas en un estudio emprico, y cuya presencia o ausencia denota si nos encontramos frente a uno de ellos.

Las distintas dimensiones en las que se puede descomponer la relacin entre polticos y empleados pblicos y los modelos a los que dan lugar las distintas combinaciones de estos elementos quedan sintetizadas en esta tabla:

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Tabla 3

Tono Ganadores Resolucin de conflictos Estilo Impacto

Formal-legal Integrador Polticos Autoridad Autoridad Variable

Vida de aldea Integrador Ambos Negociacin Mutualidad Management

Funcional Integrador Ambos Negociacin ExpertoDominio

del inters sectorial

Adversario Adversario Variables Poder Conflicto Variable

Estado administrativo Integrador Funcionarios Rendicin Experto Estabilidad

Fuente: Peters, 1987, p. 256.

Dimensiones de la relacin

Segn Peters (1987), la relacin entre polticos y funcionarios puede des-componerse en las siguientes dimensiones:

a) Tono: el tono de la relacin entre polticos y empleados pblicos de la Administracin puede ser, en primer lugar, integrador, es decir que incluye una pauta de integracin en las relaciones de los participantes (p. 266). El tono puede ser, por el contrario, adversario, donde se es-pera de polticos y funcionarios que desplieguen sospechas mutuas y encuentren por ello dificultades en su trabajo y tiendan a basarse en demasiadas duplicaciones, controles y contracontroles (checks and counterchecks, p. 266).

b) Estilo y modo de interaccin: esta dimensin muestra, segn Peters (1987), el estilo en el que se llevan a cabo las actuaciones polticas (p. 267). Lo decisivo en esta variable es determinar cules son los ele-mentos cuya posesin otorga a los participantes un papel preeminente en la organizacin: el conocimiento tcnico, las relaciones personales, un puesto jerrquicamente elevado

Segn Peters (1987), el estilo y modo de interaccin entre polticos y empleados pblicos puede basarse en:

La autoridad: lo que permite a un miembro de una organizacin obtener preeminencia, dentro de ella es la posesin de poder formal-legal, el estar en posiciones que otorgan formalmente distintas prerrogativas.

El conocimiento experto: lo decisivo apunta Peters (1987) sobre los casos en los que estilo y modo de interaccin adopta esta forma es la

conceptos

31

posesin de conocimiento experto especializado en el rea de que se trate. Los participantes del modelo funcional lo utilizan para impedir el acce-so a terceros extraos a la toma de decisiones en su correspondiente rea funcional, y en el estado administrativo los funcionarios pueden usarlo para contrarrestar los poderes legales de sus jefes polticos (p. 267).

Reciprocidad: lo que da poder en los sistemas administrativos en los que predomina este estilo de interaccin es la aceptacin que tanto polticos como funcionarios realizan de su mutuo estatus de elite y la habilidad de utilizar ese estatus y los contactos personales y profesionales asociados a l (p. 267). Lo decisivo, por lo tanto, es la posesin de unos resortes ob-jetivos de poder (contactos, relaciones), pero sobre todo de un hecho subjetivo: el reconocimiento por parte de los miembros de la elite de for-mar parte de ella.

Dentro de los modelos descritos por Peters el predominio de la reciproci-dad es propio del modelo de vida de aldea.

c) Resolucin de conflictos: Peters (1987) define esta dimensin como el estilo utilizado en la resolucin de conflictos por los participantes en las redes institucionales de la poltica (p. 267). Es decir, se trata de sa-ber qu procedimientos, comportamientos y mecanismos se utilizan cuando polticos y empleados pblicos no estn de acuerdo entre ellos.

Siguiendo a Peters (1987, p. 262), y Baena del Alczar (2000, pp. 302 y ss.) se pueden distinguir dos posibles tipos de conflictos: aquellos que surgen sobre cules deben ser las decisiones a adoptar sobre las distintas polticas pblicas competencia de la correspondiente Administracin Pblica, y aquellos que sur-gen por decisiones que afectan a las retribuciones, condiciones de promocin y de trabajo de los propios empleados pblicos.

Segn Peters (1987, p. 267) los conflictos pueden resolverse a travs de los siguientes procedimientos:

Autoridad: En el que los conflictos se resuelven a travs de la ley y el mando jerrquico.

Abdicacin: Los conflictos se resuelven por la aceptacin voluntaria, ex-presa o tcita, de la voluntad de los empleados pblicos por parte de los polticos.

Negociacin: Los conflictos se resuelven a travs del dilogo, cediendo ambas partes en parte de sus pretensiones para lograr un acuerdo. Propia de los sistemas de aldea y funcional. La integracin de valores en estos sistemas ayuda a la negociacin.

Poder: Propio de los sistemas adversarios, los conflictos en los que esta dimensin adopta el valor poder, se resuelven tras el despliegue de po-lticos y empleados pblicos de los distintos elementos de presin que disponen en un enfrentamiento expreso o tcito.

32


d) Ganadores: con esta dimensin, y continuamos siguiendo a Peters (1987), se trata de determinar quines, polticos o funcionarios, confi-guran las decisiones quines verdaderamente disean e implementan las polticas quin gana en el proceso poltico que se desarrolla en el poder ejecutivo (p. 266).

Los valores que puede adoptar la dimensin ganadores oscila entre el predominio de los polticos o los de los empleados pblicos en cada uno de ellos y, oscilando entre ambos, un dominio compartido.

e) Impacto: Peters (1987) analiza la capacidad de los sistemas administrati-vos de producir cambios en las polticas que producen. La realizacin de estos cambios es un indicio de la capacidad de los polticos de controlar y dirigir en la direccin que desean las estructuras administrativas ocu-padas por personal con un grado de permanencia muy superior al suyo.

Modelos ideales de relacin entre polticos y funcionarios en Peters

En funcin de las principales combinaciones de estos factores, Peters (1987) describe cinco grandes modelos ideales de relacin entre altos cargos y altos funcionarios.

a) El modelo formal-legalSegn este modelo, los funcionarios se limitan a ejecutar las rdenes del

poltico. Incorpora la concepcin Wilsoniana10 de la Administracin. Para Pe-ters (1987) el modelo formal legal es obviamente una caricatura del papel de los funcionarios y los polticos en el proceso poltico, y esto era ya as incluso cuando Wilson y Weber lo describieron (p. 258). Pero este modelo resulta importante para Peters (1987) porque existe en las concepciones populares e incluso de algunos agentes del poder ejecutivo especialmente polticos y es una ficcin til, que sirve de gua a numerosas reformas administrativas que pretenden mejorar el control de los polticos sobre los funcionarios (p. 259).

b) El modelo de vida de aldeaEste concepto, tomado por Peters de la descripcin que Heclo y Wildavsky

(1981) realizan de la relacin entre los distintos funcionarios del Tesoro brit-nico pero que l extiende a los polticos. Por lo tanto, cuando la relacin entre funcionarios y polticos se rige por el modelo de vida de aldea Peters (1987) entiende que existe una Comunidad formada por polticos y altos funcionarios que tienen objetivos y valores similares, siendo los ms importantes el mante-nimiento del Gobierno y el funcionamiento adecuado de la Administracin.

10 Sobre Woodrow Wilson, ver el captulo V.1.

conceptos

33

Esto es as por la existencia de pautas comunes de socializacin y recluta-miento En este modelo la elite polticoburocrtica se une contra toda in-fluencia exterior (p. 259).

Sin embargo, Peters (1987) matiza esta identidad e insiste en destacar las distintas perspectivas ocupacionales y carreras profesionales de polticos y fun-cionarios. Insiste sobre todo en las diferencias que implica la muy distinta esta-bilidad que tienen en sus puestos: El poltico tiene por lo general poco tiempo en el que conseguir sus objetivos mientras que el funcionario puede que tenga para ello toda la vida (p. 260).

Esta conceptualizacin concluye Peters (1987, p. 259), por supuesto, se ajusta bien a distintas teoras de las elites y crticas marxistas de la sociedad contempornea en la que una clase privilegiada domina la sociedad y el Estado en la defensa de sus propios intereses frente al inters comn.

c) El modelo funcionalEste modelo presenta similitudes con el anterior. En la realidad opina

Peters (1987, p. 267), ambos modelos se dan muy entrelazados. Pero a dife-rencia del modelo de vida de aldea las elites que comparten valores y objetivos no se limitan a los funcionarios y polticos en las cpulas poltico-administrati-vas, sino que se extienden al conjunto de reas funcionales, e incluyen a los grupos de presin y al mbito parlamentario (por ejemplo los comits legislati-vos del congreso americano).

Mientras que en el modelo de aldea el objetivo primordial de las elites pol-ticas y funcionariales es el mantenimiento de la actividad y de la marcha del sistema administrativo de forma no problemtica y adecuada, en el modelo funcional los polticos y los funcionarios (y las elites adyacentes que se les unen) lo hacen con un objetivo sustantivo. Todos ellos estn unidos para defen-der su sector frente a las elites de otros sectores pblicos. Es contra estos por lo que se unen, para obtener recursos financieros, personal y un marco regulatorio adecuado en las luchas presupuestarias y polticas que se plantean en la Admi-nistracin.

Este tercer modelo considera Peters (1987) se ajusta mucho a las des-cripciones del corporativismo o neo-corporativismo europeo y a la literatura de tringulos de hierro o issue networks en Estados Unidos (p. 261).

d) El modelo adversarioFrente a la armona del modelo de la aldea, en este modelo se asume que exis-

te una lucha por el poder entre funcionarios y polticos. El modelo es descrito con frecuencia como el intento de los polticos de recuperar la organizacin cap-turada por los altos funcionarios, aunque estos pueden argumentar que sus depar-tamentos estn capturados por extraos que no entienden ni las polticas que se administran ni el procedimiento en el que esto tiene lugar (Peters, 1987, p. 262).

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El conflicto entre polticos y funcionarios puede ser: Pasivo e inintencionado: el simple hecho de un cambio de Gobierno, espe-

cialmente si el otro ha durado un tiempo significativo, puede provocar que aunque una burocracia no se oponga a los programas del nuevo Gobierno, la inercia o la persistencia de viejos hbitos, o la creencia de que existen por parte de los polticos, genere conflictos. Puede que los funcionarios califiquen estas polticas como inaplicables simplemente porque no se han hecho antes.

Activo e intencionado. Los conflictos ms frecuentes suelen ser sobre: a) Las polticas de los distintos departamentos de la organizacin: Peters

(1987) cree que los empleados pblicos tienen sus ideas sobre qu po-lticas y de qu forma deben ser implementadas. Si las polticas pro-puestas se alejan mucho de estas ideas puede haber un perodo en el que los burcratas intentarn retrasar esa poltica en un intento de so-brevivir al poltico que la propone (p. 262).

b) Cuestiones referentes a la organizacin: sueldo de los empleados pbli-cos, presupuestos y estructura de la organizacin, derechos sindicales, cuestiones disciplinarias o una propuesta de disolucin de la organiza-cin o de fusin con otras. Segn Peters son estas materias las que con ms frecuencia desencadenan el conflicto, al estar directamente impli-cado el inters de los empleados pblicos.

e) El modelo del Estado administrativoEn este modelo, apunta Peters (1987), la toma de decisiones est dominada

totalmente por la burocracia. Los polticos solo adoptan las decisiones formal-mente, son meros registradores de polticas (p. 265). Los empleados pblicos dominan toda la maquinaria administrativa, lo que les permite retrasar o desfi-gurar cualquier poltica a la que se opongan. A veces, los polticos renuncian voluntariamente y sin lucha a sus prerrogativas. En el modelo adversario, una oposicin por parte de los polticos que intentan mantener o recuperar posicio-nes y se enfrentan a los funcionarios en un conflicto que pueden ganar o no, pero en el Estado administrativo los escalones superiores de los empleados pblicos han resultado ya vencedores de esta lucha.

Al anlisis de Peters se podra aadir un modelo ms, el Estado partitocr-tico. En los distintos modelos que propone, aquel en el que el elemento polti-co predomina en mayor medida es el Estado formal-legal, donde los funcio-narios se limitan a ejecutar, asptica y fielmente, las rdenes de los polticos, sin ninguna influencia en la creacin o plasmacin de las polticas pblicas.

Sin embargo, existe una situacin, que nosotros incluimos en nuestro mode-lo de anlisis (ver captulo II.4.), en la que la prevalencia de los polticos es an mayor. Se trata de los casos en los que en estos domina la organizacin de tal forma que toda la Administracin queda subordinada a la consecucin de sus

conceptos

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objetivos personales o de partido, sin que el funcionariado pueda hacer ms que sumarse a esta rapia o verse por completo marginado en su carrera profesional y sus ingresos. Lo denominamos Estado partitocrtico y es anlogo al con-cepto de dominio poltico elaborado por Svara (2001). Es el estado partito-crtico descrito por Alejandro Nieto (1984, 1996, 2008. Ver captulo III.3.3), que entronca directamente con el Spoils System de los Estados pre-burocrticos e incluso de los Estados fallidos.

4. MODELO CONCEPTUAL ELEGIDO

El modelo en imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman (1981) consti-tuy el primer esfuerzo importante para establecer un marco analtico para ana-lizar las relaciones entre polticos y funcionarios en las Administraciones Pbli-cas. El modelo de Svara (2001) est, como el anterior, centrado principalmente en las dimensiones de poder y control mutuo, pero su carcter ms abstracto hace que est menos enfocado al proceso poltico. Es un modelo que necesita un desarrollo posterior (Demir, 2009), mientras que el de Aberbach, Putnam y Rockman construyen el suyo desde la diferenciacin clsica entre la formula-cin, la ejecucin de polticas y la intermediacin con intereses sociales.

El modelo de Peters (1987) es menos reduccionista y no se limita a situar a los polticos y a los empleados pblicos en el tablero de un juego de poder y control. Incluye aspectos integrales de esa relacin como el tono en el que se desarrolla, el modo y estilo de interaccin y los mecanismos de resolucin de conflictos. El enfoque de poder, basado en el concepto un tanto tosco de gana-dores es menos refinado que en Aberbach, Putnam y Rockman o en Svara, pero puede complementarse con ellos sin mayores dificultades.

Por lo tanto, el modelo conceptual que utilizamos en esta investigacin para describir la relacin entre polticos y empleados pblicos (tabla 4) recoge bsi-camente el propuesto por Peters (1987) introduciendo las siguientes modifica-ciones y matices:

a) La dimensin impacto de Peters (1987) nosotros la denominamos va-riabilidad. Pretendemos subrayar as que el objeto de esta dimensin no es tanto el estudiar si el tipo de relacin entre polticos y funcionarios tiene un impacto positivo sobre las polticas que se generen sino ms bien estudiar si, dada esta relacin, tienden a permanecer estables o a variar (para bien o para mal).

b) Aadimos una nueva dimensin basada en el modelo de Aberbach, Put-nam y Rockman y en el de Svara y otros miembros de la escuela de la complementariedad: reparto del trabajo tcnico y poltico. Esta di-mensin enriquece el modelo de Peters, ms centrado en aspectos perso-nales y organizativos que en las actividades sustantivas que desempean y en el modo de en que se enfrentan con cada una de ellas.

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Tabla 4

Dimensiones

Modelos de relacin

Tono GanadoresResolucin

de conflictos

Estilo Varia- bilidad

Reparto trabajo tcnico-poltico

Formal-legal Integrador Polticos Autoridad Auto- ridad VariableImagen

I

Vida de aldea Integrador Ambos Nego- ciacinMutua- lidad

Manage-ment

Imagen II

Funcional Integrador Ambos Nego- ciacin ExpertoDominio

del inters sectorial

Imagen III

Adversario Adversario Variable Poder Conflicto Variable Variable

Estado administrativo Integrador

Funcio- narios Rendicin Experto

Estabili-dad

Imagen IV

Estado partitocrtico

Adversario- integrador Polticos Poder

Patro- nazgo Variable

Imagen IV

Fuente: Elaboracin propia sobre los modelos de Peters, Aberbach, Putnam y Rockman (1981).

c) El anlisis de la dimensin ganadores la realizamos, para enriquecer el modelo de Peters que no contempla la posibilidad de que existan distin-tos ganadores en los distintos mbitos de actuacin de la Administra-cin, a travs de los 4 mbitos propuestos por Aberbach, Putnam y Rock-man (1981)11. De acuerdo con estos autores, el grado de influencia relativo en el proceso de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas puede descomponerse en cuatro fases: la formulacin de polticas (pro-cedimiento de eleccin de la cuanta de los recursos, las tcnicas emplea-das y los colectivos a los que se dirigen las distintas polticas pblicas), ejecucin de polticas (decisiones referidas a la aplicacin a cada caso concreto de las polticas y normas generales aprobadas), generacin y articulacin de ideales polticos (determinacin de los grandes valores filosfico-polticos que dominan el conjunto de las polticas de la Admi-nistracin), intermediacin con intereses sociales (negociaciones con asociaciones empresariales, sindicales, vecinales, organizaciones sin nimo de lucro y cualquier otro tipo de asociaciones que represente inte-reses que se vean afectados por la actuacin pblica y que entren por ello en contacto con la Administracin).

11 Existe poca diferencia entre estos mbitos y los propuestos por la Escuela de la complementa-riedad. Ver Demir (2009).

conceptos

37

Se trata, en definitiva, de averiguar quin determina el contenido de las decisiones en cada uno de estos mbitos.

d) Como ya apuntbamos anteriormente, junto a los modelos de relacin propuestos por Peters, proponemos un nuevo modelo. Este est basado en el Estado partitocrtico descrito por Alejandro Nieto y que est estrechamente relacionado con el tipo de relacin existente entre car-gos electos y empleados pblicos en el Spoil System e incluso con los estados fallidos.

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Alejandro Nieto (1976) describe cmo el rey Federico I de Prusia otorgaba a sus funcionarios de facto, un trato terrorista: el rigor castrense con que son tratados los funcionarios corresponde a la altanera mentalidad del monarca, para quien todos sus servidores son poco menos que intiles, y por descontado vagos, ladrones, a quienes, aparte de sujetar a la jurisdiccin militar, arremete con frecuencia de obra y de palabra. Y, al final de su vida, recomienda a su sucesor que cuando comience a reinar, decrete una rebaja general de sueldos para demostrar claramente a sus funcionaros la estrecha dependencia que con l los liga (p. 186).

Por su parte, Heclo y Wildavsky (1981), en su estudio sobre la Administra-cin britnica en los aos 70 describen cmo La observacin de los ministros es muy intensa en el Gobierno britnicoTodas sus llamadas entrantes o sa-lientes son escuchadas por un miembro de su oficina privada [entre dos o cinco jvenes funcionarios asignados a su servicio personal] el ministro que desee mantener una conversacin realmente privada debe utilizar las pocas horas dis-ponibles fuera del trabajo, aunque, por lo visto, los cdigos del Civil Service les permiten detectar ciertas conversaciones en las que deben colgar (p. 132). En este contexto, un ministro laborista de clase trabajadora se quejaba resignado de que cada vez que les pregunto a mis funcionarios cmo hacer algo, estos me entregan un informe que me dice cmo no hacerlo (p. 167).

Estas dos citas ilustran hasta qu punto pueden ser diferentes, en distintos contextos histricos e institucionales, las relaciones entre los Gobiernos sobe-ranos y los empleados pblicos que han de servirlos. La importancia del modo en que esta relacin tiene lugar es indiscutible en cualquiera de esos mbitos.

Sin embargo, esta relacin no ha sido objeto de una atencin proporcional a la importancia que tiene e implica. Si bien el fenmeno burocrtico ha sido objeto de numerosos estudios de todo tipo, la relacin entre polticos y emplea-dos pblicos en las Administraciones Pblicas no ha sido estudiada en s misma y de forma emprica hasta hace relativamente poco. Dentro de las consideracio-

CAPTULO IIILA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS PBLICOS EN LA LITERATURA POLITOLGICA

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nes generales sobre el problema burocrtico los distintos autores solan tener una idea preconcebida sobre cmo era y cmo deba ser esa relacin, y en nu-merosas ocasiones ni siquiera la hacan explcita. Solo en algunos casos la cues-tin se estudi con mayor profundidad.

En realidad tenemos que esperar a los aos setenta y ochenta, para encontrar estudios sistemticos y empricos. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977, 1981), Aberbach, Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987) y Rouban (2003) van a acercarse hasta los propios empleados pblicos y polticos para hallar en distintos pases y sistemas los elementos esenciales de esta relacin, y los efec-tos de que se plasme de una forma o de otra.

Para paliar la falta de un marco de referencia compartido para analizar los estudios realizados sobre la relacin entre empleados pblicos y polticos, in-cluso la falta de un vocabulario comn, utilizaremos el marco conceptual des-crito ms arriba basado en los trabajos de Peters (1987) y Aberbach, Putnam y Rockman (1981) para encuadrar las ideas de autores de distintas pocas que utilizan marcos metodolgicos muy diferentes.

As, intentaremos traducir las opiniones y observaciones de los autores que estudiaremos (por su influencia o por el alcance emprico de sus trabajos) a un marco analtico comn que nos facilite su comprensin y comparacin. Inten-taremos, en cada uno de ellos, distinguir si su visin sobre la relacin entre funcionarios y polticos se ajusta o debera ajustarse a alguno de estos modelos o imgenes.

1. LA SEGUNDA OLA DE LA BUROCRATIZACIN: WOODROW WILSON

1.1. La tarda llegada a Estados Unidos de Amrica del fenmeno burocrtico

Cuando Estados Unidos termin su guerra civil en 1865, el fenmeno buro-crtico se encontraba implantado, o en rpidas vas de estarlo, en los pases ms avanzados de Europa. Se estaban dotando, cada uno con sus peculiaridades, de sistemas de funcin pblica permanente y profesionalizada, que proporcionaba una estabilidad a las Administraciones Pblicas ms all de los frecuentes cam-bios generados por los sistemas liberal-representativos que con mayor o menor profundidad se iban introduciendo en ellos. Estados Unidos tena un sistema administrativo muy diferente. La postguerra fue testigo de la continuacin, con bros renovados, de una expansin demogrfica, territorial, tecnolgica y eco-nmica de un vigor y rapidez con pocos precedentes en la historia. Desde el punto de vista poltico, este proceso vino acompaado de una fuerte polariza-cin partidista entre el partido demcrata, heredero de Andrew Jackson y que poco a poco se recompone para continuar predominando en los estados del sur

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

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y los ncleos rurales, y el Partido Republicano, heredero de Lincoln, predomi-nante en los nuevos estados del Oeste y las grandes ciudades del este. Los puestos, tanto de la Administracin Local como la de los Estados y la federal se convirtieron en el botn con el que los partidos premiaban a sus bases clien-telares cuando conseguan la victoria en unas elecciones. Es el conocido spoils system (sistema de despojos), que implica una renovacin total de todos los empleados pblicos con cada cambio de Gobierno12. Como afirmaba Max We-ber (1984), estbamos ante la Administracin de tipo diletante por polticos de presa, que segn el resultado de la eleccin presidencial dejaba fuera a centena-res de miles de funcionarios, hasta los carteros, y no conoca al funcionario profesional de por vida (p. 1069).

Este sistema, en eso las fuentes son unnimes, se caracterizaba por la ms descarnada presencia de la corrupcin y el nepotismo. El propio Max Weber (1982) entenda que el Spoils System era posible en Amrica porque la juven-tud de la cultura americana permita soportar una economa de puros diletantes. Evidentemente, una situacin en la que la Administracin estaba en manos de 300.000 400.000 hombres de partido, sin ms calificaciones para ello que el haber sido tiles a su propio partido, tena que estar necesariamente plagada de grandes lacras, y en efecto, la Administracin americana se caracterizaba por una corrupcin y un despilfarro inigualables, que solo un pas con posibilidades econmicas todava ilimitadas poda soportar (p. 342).

Sin embargo, en la dcada de los setenta, surgi un movimiento de fuerza creciente que exiga la purificacin de la vida administrativa y la profesionali-zacin, al menos relativa del sistema de funcin pblica. Es el movimiento de la civil service reform (Johnson, 1999, pp. 550 y ss.) que encuentra, sin embar-go, fuertes resistencias, especialmente entre las estructuras partidistas que con-trolaban el Congreso y en algunos Estados del Sur que teman el dominio de la Administracin por una elite de funcionarios nordistas y republicanos.

El asesinato en 1881 del presidente James A. Garfield por el aspirante a un puesto en la Administracin13 fue aprovechado por los partidarios de la civil

12 Sobre el origen del sistema espaol de cesantas ver Nieto (2001).13 El 2 de julio de 1881, solo cuatro meses despus de su toma de posesin, cuando se diriga a

Elderon, Nueva Jersey, para visitar a su esposa enferma, en la estacin de ferrocarril de Washington DistritoFerderal,aGarfieldledispararporlaespaldaCharlesJ.Guiteau,unaspirantedesengaadoaunpuestopblicoconvisionesmesinicas.Guiteauseentregpacficamentealapolicadiciendo,soyun Stalwart (Chester A.), Arthur es ahora el Presidente (Garfield, James A. Encyclopdia Britan-nica. 2006. Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 .)

Los Stalwarts eran una faccin del partido republicano que se opona a la civil service reform promovida por el presidente Rutherford B. Hayes y que fracas en su intento de conseguir una tercera nominacin presidencial para Ulysses S. Grant. Los Stalwarts se disputaron la primaca del partido republicano en los aos 70 y 80 del siglo XIX con el ala ms liberal de este. Entre los lderes Stalwart se encontraban Roscoe Conkling de New York y Chester A. Arthur, vicepresidente con James A. Garfield.(Stalwart. Encyclopdia Britannica. (2006). Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 .)

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service reform para crear en la opinin pblica un clima casi imparable a favor de esta reforma (acusando al spoils system de ser el autor, material o intelectual, de este crimen).

As obtuvieron, en un compromiso, el Pendeltton Act de 1883, que intro-duca por primera vez el criterio del mrito y de la profesionalizacin en la Administracin americana. Sin embargo, esta introduccin era todava dbil ya que afectaba solo a aproximadamente 14.000 de 130.000 empleados, ha-bindose excluido expresamente a los empleados de menor nivel y las ofici-nas ms pequeas. Se exiga tambin, por exigencia de los Estados del Sur y del Oeste, que se contratase a los funcionarios en proporcin a la poblacin de cada Estado.

1.2. The Study of the administration: el sistema burocrtico europeo como modelo

En este contexto de incipiente reforma administrativa es en el que Wilson escribe su famoso artculo The Study of the administration (1887), escrito en 1886, cuando tena 30 aos y ocupaba su primer puesto acadmico perma-nente. Sobre este artculo, que se ha convertido en uno de los textos clsicos de la Ciencia de la Administracin, Dwight Waldo (1946) coment que ha recibido mucha atencin en los ltimos aos porque mucho de lo que contie-ne parece tan moderno que podra estar escrito ayer. Durante muchos aos parece que no ejerci mucha influencia, ni siquiera atrajo mucha atencin (p. 26).

Wilson dedic la mayor parte de su larga y prolfica carrera acadmica a estudiar cules deban ser las relaciones entre el poder legislativo representado por el Congreso y el Senado, y el poder ejecutivo del Presidente (Wann, A.J., 1958). Solo en The Study of the administration podemos encontrar generaliza-ciones sobre el lado administrativo del Gobierno y por lo tanto es ah de donde podemos extraer su opinin y observaciones sobre la relacin entre funciona-rios y polticos

Wilson (1887) parte de un diagnstico compartido con la mayora de sus contemporneos. La situacin de la Administracin de EE. UU. se haba carac-terizado hasta las recientes reformas, y en cierta medida an lo haca, por el predominio de la corrupcin y la ineficiencia. Opina que en EE. UU. acaba-mos de empezar a purgar un sistema de funcin pblica que estaba completa-mente podrido (p. 16). El ambiente envenenado de la ciudad donde se en-

TraselasesinatodelpresidenteJamesA.Garfieldlacivil service reform se convirti en uno de los temas principales de las elecciones legislativas de 1882 (Pendleton Civil Service Act. Ency-clopdia Britannica. 2006. Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 .)


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cuentra el Gobierno nos dice Wilson los secretos amaados (croked) de la Administracin del Estado, la confusin, sinecurismo y la corrupcin que se descubre una y otra vez en Washington nos impiden creer que est muy exten-dida en Estados Unidos ninguna concepcin clara sobre lo que constituye buen Gobierno (p. 10).

En este contexto de mxima politizacin y de prctica inexistencia de una funcin pblica profesionalizada, no se haba planteado an la relacin entre los polticos que dirigen una Administracin y los empleados permanentes de estos rganos: en la Administracin del spoil system todos eran polticos de una u otra forma. Las relaciones entre los distintos miembros de la Administracin en cada momento era la propia de las relaciones clientelares y de patronazgo.

Wilson, que como muchos de sus contemporneos americanos sola volver la vista hacia el Reino Unido cuando propona modificaciones constitucionales, lo hace sin embargo hacia Francia y sobre todo hacia Alemania cuando trata de mejorar la situacin de la Administracin estadounidense.

Estos pases, consideraba Wilson, estaban muy adelantados respecto a EE. UU. en el estudio de la Ciencia de la Administracin, y en la implanta-cin de un sistema de funcin pblica profesionalizada y meritocrtica. Su objetivo era, por tanto, imitar a estos pases de la vieja Europa en aquello que considera ms avanzados: Es el caso de Prusia, donde la Administracin ha sido objeto de mayor estudio y se ha perfeccionado en mayor grado (p. 14). El estudio de la Administracin no naci en EE. UU., sino en Francia y en Alemania, y Wilson reconoca, expresamente, que tenemos que americani-zarlo (p. 13).

Wilson consideraba las Administraciones de estos pases, en realidad acaba refirindose siempre a la prusiana, como aparatos permanentes, altamente cua-lificados y eficientes, que contribuan con su trabajo al bienestar general.

La necesidad de implantacin de una funcin pblica profesionalizada es expresada continua y reiteradamente por Wilson (1887, pp. 21-22), con tintes de exhortacin urgente: debemos preparar mejores funcionarios para nuestro aparato de Gobierno Una funcin pblica tcnica y sistemticamente edu-cada se ha convertido en algo indispensable en nuestra poca En cualquier caso, deberamos tener un cuerpo de empleados pblicos intensa y sistemtica-mente educados, esto se ha convertido en una necesidad operativa.

Era obvio para Wilson que este tipo de propuesta se iba a encontrar con al-gunas fuertes resistencias, como la ya larga historia de la implantacin de la civil Service reform demostraba. The Study of the administration era el esfuerzo que Woodrow Wilson para rebatir las resistencias de carcter terico a la im-plantacin de una funcin pblica profesionalizada. Para llevar a cabo este ejer-cicio de defensa terica Wilson va a otorgar una extraordinaria relevancia al papel que desempean tanto los polticos como los empleados pblicos.

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1.3. El sistema de funcin pblica profesionalizada como instrumento tcnico

El primer grupo de crticas que Wilson intenta rebatir son aquellas que insis-tan en que aquellos pases que toma como referencia (Francia y Alemania) te-nan en sus sistemas de gobierno fuertes tendencias autoritarias y que la funcin pblica profesionalizada iba acompaada necesariamente de esa tendencia, aje-na a la tradicin democrtica y republicana de Estados Unidos. Efectivamente, cuando Wilson escribe su ensayo, Bismarck se encuentra en el punto lgido de su poder y prestigio, habiendo asegurado que durante dcadas Alemania no se convirtiera en una monarqua constitucional. Francia era, sin duda, la cuna del republicanismo, pero tambin lo era del imperialismo autoritario del Directo-rio, de Napolen y de su sobrino Napolen III.

Para acentuar el argumento de que la adopcin de una funcin pblica pro-fesionalizada no conllevaba ningn riesgo de contagio autoritario, Wilson des-taca el carcter instrumental, puramente tcnico de una Administracin Pblica formada por profesionales especializados, seleccionados y organizados merito-crticamente. Lo caracterstico de esta organizacin, que es totalmente ajena al sistema poltico en el que se inserta, es su eficiencia tcnica y su obediencia a la autoridad establecida. Es una mquina imparcial que sirve a su seor, cual-quiera que este sea. Es, segn Wilson, un instrumento tcnico que cualquier sistema poltico con aspiraciones de eficacia debe utilizar, al igual que debe utilizar la luz elctrica o el telgrafo.

Un sistema democrtico no debe renunciar a un instrumento tcnico del que se han dotado sistemas autoritarios porque no existe nos dice Wilson (1887, p. 13) sino una regla de buena administracin que es igual para todos los Go-biernos. En lo que se refiere a sus funciones administrativas todos los Gobier-nos tienen una igualdad estructural. Ms an: todas aquellas que sean tiles y eficientes tendrn una estructura parecida Las monarquas y las democracias difieren en muchos aspectos, pero deben ocuparse en realidad de los mismos asuntos. Si veo un monrquico irredento gestionando una oficina pblica con eficacia afirma Wilson (1887, p. 25) puedo aprender cmo lo hace sin perder mi querencia por la Repblica. l puede continuar sirviendo a su rey, que yo servir al pueblo, pero me gustara servir a mi soberano tan bien como l sirve al suyo.

1.4. Polticos y empleados pblicos, poltica y Administracin

La clave del sistema elaborado por Wilson (1887) para favorecer la implan-tacin en Estados Unidos de un sistema de funcin pblica profesionalizada es la diferenciacin que realiza sobre las tareas que desempean los polticos elec-tos y los empleados pblicos que les sirven: la diferenciacin entre poltica y Administracin. Los funcionarios se dedican a tareas no polticas, meramente


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administrativas. El mbito de la Administracin se encuentra fuera del mbito de la poltica. Los temas administrativos no son polticos. Aunque la poltica fije las tareas de la Administracin, no debe permitirse que esta manipule las oficinas de la segunda (p. 18). Las primeras se caracterizan por ser la manifes-tacin de la voluntad del Estado, las segundas por ser su aplicacin.

Wilson (1887) afirma que la Administracin Pblica es la aplicacin siste-mtica y detallada de la ley. Toda aplicacin de una ley es un acto de Adminis-tracin. La determinacin y subida de impuestos, la ejecucin de un criminal, el transporte y la entrega del correo, el reclutamiento y equipamiento del ejr-cito y la armada son claros actos de Administracin, pero las leyes generales que determinan que esto se haga estn ms all, y por encima, de la Adminis-tracin. Los planes generales de accin gubernativa no son Administracin: la ejecucin detallada de dichos planes s lo es (p. 19).

Wilson (1887) crea que haba de tener presente esta distincin, es decir, el estudio de la Administracin como el medio de poner nuestra poltica conve-nientemente en prctica, como medio para convertir lo que es polticamente democrtico en administrativamente posible (p. 22). De modo muy poco pro-ftico, Wilson afirma que, esta distincin entre poltica y Administracin es, hoy, felizmente demasiado obvia para necesitar discusin (p. 14). Al tratarse de un instrumento tcnico, administrativo, que no afecta a la esfera propiamente constitucional su introduccin no tena por qu afectar al carcter fuertemente democrtico de Estados Unidos.

1.5. Polticos y funcionarios en la teora constitucional de Wilson

Esta descripcin se ha criticado con frecuencia por su ingenuidad y por ser-vir de coartada tanto a polticos como a funcionarios en un sistema de reparto de funciones que en realidad otorga a los segundos muchas ms funciones de las que constitucionalmente le corresponden.

Sin embargo, esta diferenciacin de funciones no quiere decir que Wilson minimizase el papel de la Administracin. Su intencin es justo la contraria: realzar el papel de la tarea administrativa y dotar a Estados Unidos de un siste-ma eficaz de ejecutar las tareas que le son propias. Sus ideas sobre la Adminis-tracin y la relacin entre funcionarios y polticos deben enmarcarse en su teo-ra general fijada en obras como Constitucional government o The State (Wann, A.J., 1958). La idea central de esta teora constitucional se fundaba en la creen-cia en la necesidad del fortalecimiento del poder presidencial en Estados Uni-dos, impotente en su opinin ante unas cmaras legislativas todopoderosas, en las que a travs de un complejo sistema de comits se haba convertido en una fuente de poder irresistible e irresponsable. Dentro de esa rama ejecutiva prc-ticamente todas las tareas a realizar tenan, en opinin de Wilson, carcter ad-ministrativo, incluso las del propio presidente cuya capacidad de intervencin

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en el proceso legislativo se limitaba a la capacidad de vetar, en determinadas circunstancias, la accin legislativa de las cmaras.

El plan de Wilson consista en reforzar el poder presidencial y su capacidad de liderazgo poltico (Longaker, R.P., 1958). Propugnaba realizar este reforza-miento, en primer lugar, mitigando la estricta separacin de poderes diseada por los redactores de la constitucin americana e introduciendo rasgos del par-lamentarismo britnico como la responsabilidad del gabinete ante el Congreso y la eleccin de sus miembros entre los lderes partidistas en las cmaras. La segunda va, que recab menos atencin a la hora de redactarse y sin embargo ha pasado a la posteridad como la principal aportacin terica de Wilson, era precisamente el reforzar el aparato tcnico a disposicin del presidente a travs de la creacin de un sistema meritocrtico y jerarquizado, es decir, burocratiza-do, que llevase a cabo las tareas no polticas, de carcter meramente adminis-trativo14.

La posicin de Wilson (1887), en realidad, no era tan ingenua ni simplista. Aunque opinaba que la distincin entre poltica y Administracin era clara, no lo era la distincin en

quereda j. políticos y funcionarios en la comunidad de madrid

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