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Catalina Solórzano

Factores que impactaron en la educación primaria de 1960-1990

Tiempo de Educar, vol. 6, núm. 12, julio-diciembre, 2005, pp. 213-251,

Universidad Autónoma del Estado de México

México

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Tiempo de educar, año 6, segunda época, número 12, julio-diciembre de 2005

FACTORES QUE IMPACTARON EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA DE 1960-19901

Catalina Solórzano2

1 Este documento es parte de la tesis de grado de Maestría en Ciencia de la Educación titulada “La administración-gestión escolar en el nivel de primaria y la descentralización educativa. (Un estudio de caso); presentada en el ISCEEM. 2 Maestra en Ciencias de la Educación. Actualmente labora en el Instituto Superior de Ciencias de la Educación División Ecatepec.

En este trabajo presento la forma en la que fue administrada la educación pública de 1960-1990 y la manera en la administración pública y la privada coadyuvaron a la situación actual del proceso educativo. Toco un factor externo que también ha influido en el tipo de políticas adoptadas por el gobierno mexicano hacia la educación: el neoliberalisno vía la globalización. Este nuevo modelo filosófico impone a los Estados en desarrollo, a rediseñar su gobierno por medio de cuatro formas: la desregularización, la desmonopolización, la desentralización, y la privatización. Estos factores influyeron para que el sistema educativo esté en crisis no sólo de calidad sino hasta de creatividad; todo esto también está permitiendo que sean reconfiguradas

las relaciones de trabajo de los docentes de las escuelas públicas.

RESUMEN ABSTRACT

In this work present the form in which public education was administrated during the period of 1960 to 1990. And how both, the public and private administration built up the current situation of the educative process. Aslo theres an external factor that has been on this kind politics that are adopted by the Mexican government towards to the education: this is neoliberalismo. This philosophic model put in a development in order to have a better by for maners: by to regulation, to monopoly, to concentration and privitation. Is this news factors influted into eduacation system in order not only the creativity; if no let figurate the relations of work and the teacher in the publics schools.

INTRODUCCIÓN

En este trabajo se presenta una revisión teórica de cómo se administró la reforma a la educación básica en México de 1960 a 1990. Para ello, es necesario documentar sobre las políticas económicas que el Estado ha adoptado para este sector educativo durante el periodo mencionado y la influencia que en el quehacer cotidiano institucional han tenido las administraciones pública y privada. Por lo que para lograr este propósito será revisada: la concepción de Estado con la que se trabaja; las formas con las que el Estado actual redefine su relación con la sociedad (en el sector educativo, concretamente en primarias); cómo es operacionalizada esa relación vía la administración pública y la administración privada, así como la influencia que ambas tienen en la cotidianeidad escolar. En la vertiente política se mencionan las propuestas gubernamentales a partir de 1960 porque en ese sexenio se empezó a dar mayor prioridad a la cobertura (no así a la calidad); la vertiente técnica se aborda a partir de los años setenta porque es el periodo en el cual se comenzó a aplicar la administración empresarial como la herramienta que permitiría mejorar la calidad de la educación; aunque su aplicación mutilada no permitió alcanzar los objetivos planteados. Se comienza ubicando a la administración pública dentro de la esfera del Estado; ese Estado como construcción teórica que no tiene consenso entre los estudiosos del tema, sí tiene la idea implícita de ordenamiento político y jurídico que cuenta entre sus elementos con el gobierno, la población y el territorio; pero si cada Estado tienen entre sus elementos constitutivos a un gobierno, es pertinente revisar qué es el gobierno.

Para Alanís, el gobierno es el “vínculo jurídico del Estado” (Alanís, 1995: 6) y para Amaro, el orden jurídico tiene que ver con las “normas o sistemas de normas, que puede estar expresado en forma de leyes… y que representa la voluntad social” (Amaro, 1986: 31); por lo que se puede pensar que el gobierno es la actividad del Estado para lograr sus fines.

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El gobierno para operar las actividades que el Estado le asigna, necesita un instrumento de ejecución el cual es la administración pública; por lo que Posada de Herrera (citado en Guerrero, 1986: 181) dice: “la esfera de la administración está comprendida dentro de la esfera del gobierno”, es así como la administración pública es ubicada dentro del poder ejecutivo del gobierno. Para Uvalle Berrones:

La administración del Estado, que es la pública, es un complejo institucional, que con sus funciones, medios y acciones llega a cada una de las fibras de la sociedad. La administración pública, por tanto, es la potencia que se encarga de diseñar proyectos de vida a favor de los individuos y la sociedad en su conjunto… como potencia creativa, trasforma realidades, auspicia mejores condiciones de vida, vela por el desenvolvimiento moral, material e intelectual, fomenta las actividades productivas; produce y distribuye riqueza y se esmera por dotar a la población de la calidad de vida a la que tiene derecho. La razón de ser de la administración pública sólo se acredita si cumple los cometidos que legitiman su naturaleza social (Uvalle, 1982: 41-42).

Por lo tanto, la administración pública puede apreciarse como la parte más visible y operativa del Estado y su gobierno. Pero la administración ha sido separada en pública y privada; por ello explicaremos la relación que tiene lo público y lo privado en su hacer con lo gubernamental. Es necesario precisar los términos público y privado porque han sido usados no sólo para describir sino también para celebrar y condenar, es decir, para mover las fronteras entre ambos términos; de acuerdo con los estudios realizados por Starr (1993: 20-30), lo público y lo privado son dos categorías cuyos límites no son claros y crean confusión y conflicto al tratar de ubicar lo que se encuentra a cada lado de la separación, como por ejemplo la economía; para el economista es privada porque las empresas manejan sus capitales de

acuerdo a sus intereses, pero para el sociólogo es pública porque es el Estado y su gobierno los que regulan a esa empresa. Lo público es relacionado con lo abierto, el todo, lo común, lo visible, lo oficial, lo gubernamental, y puede ser visto como el dominio circunscrito por el Estado; en tanto que lo privado se relaciona con lo cerrado, la parte, lo individual, lo que no ocupa cargo público. Para Omar Guerrero en su libro La Administración Pública del Estado Capitalista, la diferenciación entre lo público y lo privado tiene que ver con la separación del Estado y la sociedad, que para él es: “la separación de Estado y la sociedad implica la distinción entre la vida pública y la vida privada, y , por el otro, entre intereses particulares e intereses colectivos” (Guerrero, 1988: 68), y donde “la separación de la sociedad y el Estado corresponde a la distinción entre lucha económica y lucha política” (Guerrero, 1988: 70).

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Una vez ubicada la administración pública dentro de la esfera del gobierno como su brazo ejecutor, se revisará la forma en que el Estado empieza a asumir una serie de actividades que atrofian su desempeño; “La expansión estatal fue el resultado de expropiar a las sociedades funciones previamente reservadas a los individuos” (Oszlak, 1994: 49), con lo cual se propició el crecimiento de un aparato central de gobierno, una expansión de la empresa estatal y un incremento de la burocracia, que trajo como consecuencia un déficit fiscal en muchos países, ya que entre más grande es el Estado, mayores son los gastos que se originan por concepto de sueldos y prestaciones a los empleados, y por consecuencia es mayor el endeudamiento fiscal. Estos países están siendo presionados a adoptar medidas para rediseñar sus Estados mediante tres estrategias: el redimensionamiento, la modernización o la administración pública indirecta (Aguilar, 1993: 254). Según Oszlak (1994), en el redimensionamiento o reforma del Estado existen tres momentos: 1) la transformación del papel del Estado; 2) la reestructuración y reducción de su aparato institucional, y 3) el recorte de su dotación del personal;

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estos tres momentos se pueden dar de cuatro formas:

a) La desregulación: es una supresión de funciones y organismos estatales responsables de regulaciones.

b) La desmonopolización: se vincula con la privatización de monopolios estatales.

c) La descentralización: es también un achicamiento del Estado, pero con una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de decisión.

d) La privatización: supone descargar al Estado de la responsabilidad de producir directamente ciertos bienes o servicios (Oszlak, 1994: 61); las cuatro comparten el mismo propósito, limitar la intervención del Estado.

En cuanto a la modernización, como su nombre lo dice es actualizar, innovar y mejorar el aparato estatal para hacerlo más eficiente (esta estrategia es más costosa). Es así como la modernización del Estado tiene que ver con “la reforma económica, eufemismos de una reforma de liberalización consistente en reducir y redefinir el papel del Estado a fin de permitir que los mercados operen con menos controles gubernamentales” (Oszlak, 1994: 64), para que no sea un Estado omnipotente ni una carga económica para la sociedad. La tercera de las estrategias mencionadas por Aguilar (1993: 254) es la administración pública indirecta, que consiste en realizar funciones públicas a través de organizaciones no gubernamentales. 1) Privatización Revisaremos especialmente a la privatización y descentralización por ser las formas más recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para proporcionar sus préstamos a los países en vías de desarrollo (Stiglitz, 2002: 82), ya que una modernización requeriría de más dinero y tiempo; así como por ser las dos estrategias que está siguiendo el gobierno mexicano para rediseñar su Estado en áreas como la salud y la educación. Como ya se mencionó, la privatización surge del movimiento contra el crecimiento del gobierno que se asocia a la retirada del Estado de los

activos y funciones en las instituciones. (Las políticas públicas se interesan por la privatización en este nivel). Starr manifiesta que el concepto de privatización es manejado en tres planos: como idea, como teoría o retórica y como práctica política. En el plano de la privatización como idea, el autor manifiesta que “los intereses y las partes en pugna emplean los términos “público” y “privado” no sólo para describir, sino también para celebrar y condenar” (Starr, 1993: 28), por lo que se sugiere que toda investigación seria debe liberarse de la carga de la distinción público-privado. Lo fundamental a resaltar son los significados políticos que Starr asigna al término privatización, los cuales son: “1) todo cambio de actividades o funciones del Estado al sector privado, y 2) más explícitamente, todo cambio de lo público a lo privado en la producción de bienes y servicios” (Starr, 1993: 34). Es difícil la diferenciación entre lo público y lo privado debido a que “el Estado cruza los límites entre lo público y lo privado al regular los contratos privados y la conducta de las empresas privadas y de otras asociaciones. Por medio de preferencias fiscales y garantías de crédito el Estado moldea la economía privada y la sociedad” (Starr, 1993: 32). El autor aclara que existen privatizaciones por cuestiones políticas o privatizaciones por demanda; la primera como estrategia para desviar las demandas al Estado (sobre carga), por ejemplo la descentralización educativa para desarticular el poder del SNTE; y la segunda cuando el Estado no alcanza a cubrir la demanda social por un lento crecimiento del sector público. La privatización desde el plano de la teoría destaca dos modelos económicos: uno como reasignación de derechos de propiedad en donde se plantea que este modelo favorece a la economía política haciendo más eficientes a los administradores de empresas privadas que a los administradores públicos; los defensores de este modelo argumentan que: “Actuando movidos por el propio interés racional, los individuos abusan y acaban por destruir las tierras comunales, pero en cambio cuidan amorosamente su propiedad privada” (Starr, 1993: 44),



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también postula que el sector privado hace mejor las cosas que el sector público. El segundo modelo que Starr analiza es el de la “reasignación de funciones económicas”; en él se postula que la propiedad privada es más eficiente que la propiedad gubernamental, por lo que los consensos se han vuelto más favorables a la privatización pero con un rostro más humano. Están de acuerdo en dar más poderes a la comunidad pero siempre que surjan de mayor intervención gubernamental y no de una privatización; una perspectiva más que justifica la privatización es la reducción de la carga de trabajo del gobierno.

En la privatización como práctica política se destaca que hay que tener mucho cuidado sobre todo en los países en vías de desarrollo porque esa práctica en esos contextos de subdesarrollo puede significar desnacionalización;3 o privilegiar la transferencia de unos a otros dando poder excesivo a las élites dominantes sobre la sociedad civil.

Dentro de la privatización como política se encuentra un apartado que la ve como una reordenación de jerarquías en la sociedad, en la cual la privatización puede ser utilizada como herramienta de la política de clase para reordenar las relaciones entre ellas. El autor se opone a la privatización por las consecuencias políticas que conlleva, y maneja que “La privatización debiera ser francamente reconocida como parte de un esfuerzo de los conservadores por reforzar su propia posición de poder” (Starr, 1993: 60). Existen muchos estudios sobre la privatización de empresas públicas como medida para descargar al Estado, unos están a favor y otros en contra pero la realidad es que en varios países esta estrategia ha fracasado, como en Perú (Thediek, 1994: 112-113). Algunas explicaciones que se dan a ese fracaso son: falta de consenso, de apoyo, de información, de compromiso político, de apoyo jurídico,

3 Se refiere a la transferencia de control a inversionistas o empresarios extranjeros; lo que significa una soberanía y seguridad disminuidas.

de ajuste, dados a partir del alto índice de corrupción (Starr, 1993: 112-113), pero en el fondo, la privatización no quiere decir devolución de poder a la sociedad sino reestructuración de las relaciones Estado–Sociedad, en donde el actor principal siga siendo el Estado y continúe regulando las relaciones entre el mercado y la sociedad; por eso los países más avanzados no han renunciado a la presencia del Estado y sólo están redefiniendo su papel; por lo que de acuerdo a Oszlak, “Todo lo que se necesita es un Estado que pueda organizar mercados eficientes, gravar a aquellos que tienen capacidad contributiva y utilizar los recursos para asegurar el bienestar de todos” (Oszlak, 1994: 76); por lo anterior, las atribuciones del nuevo Estado deben ser: “capacidad institucional, representatividad y autonomía” (Oszlak, 1994: 69). Mientras Starr apunta a que la privatización debe ser vista como un esfuerzo de los conservadores por reforzar su poder, Oszlak propone fortalecer al Estado mediante una “economía mixta” y se opone a su contracción y ajustes extremos, porque esta medida no garantiza una mayor eficiencia. Pero a nivel mundial, la presión que se ha ejerciendo sobre los Estados para que privaticen su sector público propicia que “Las reformas en las instituciones de gobierno son una respuesta a los cambios en la estrategia y en las políticas económicas y no un fin en sí mismas” (Almada, 1994: 269). Se revisó el tema de la privatización por ser una medida que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial imponen a los países a los que les van a prestar dinero para impulsar su desarrollo económico, motivo por el cual México ha adoptado este criterio de privatización; esta medida afecta a toda la sociedad y en especial al sector educativo ya que se han hecho recortes al presupuesto del gasto social. Para muchos estudiosos del tema es innegable que las dotaciones al sector público deben ser redefinidas, “Pero ello no puede encararse desde la perspectiva de un modelo unidimensional, que privilegia exclusivamente el tamaño en desmedro de la calidad del Estado” (Almada, 1994: 74).



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2) Descentralización-desconcentración

En nuestro país se privatizó parte de la empresa pública (bancos, telefonía, etc.) y se descentralizaron y/o desconcentraron4 programas sociales como educación y salud; pero existen otras posturas con respecto a hacer más eficiente al Estado como la de Crozier (1992: 119), quien menciona que en la actualidad lo que se necesita es un Estado modesto que pueda ser moderno y que esté al servicio de la sociedad y no un Estado autoritario y arrogante que imponga sus políticas a los ciudadanos. De acuerdo con el autor, “el Estado modesto que debemos crear no es un Estado del dejar hacer, es un Estado que actúa, no para imponer los criterios a priori de sus tecnócratas mediante la orden o la reglamentación, sino para ayudar a la transformación de las regulaciones profundas de los sistemas humanos reales”; lo que el autor sugiere es un cambio no sólo en las estructuras y racionalidad burocráticas, sino también en el usuario de los servicios, es decir, un cambio en la cultura política y social.

Para Crozier, “En la capacidad de los hombres para aprender residen las posibilidades y los límites del cambio” (Crozier, 1992: 270); pero para ello el Estado debe crear centros de actualización y capacitación del magisterio; la inversión en recursos humanos es una de las políticas que a nivel internacional se está proponiendo (Crozier, 1992; Kliksberg, 1998);5 es así como no sólo la desconcentración, la privatización, o la descentralización son las vías para mejorar el funcionamiento del Estado, también trabajar para lograr un Estado moderno puede mejorar la administración pública. El Estado mexicano opta por desconcentrar el sistema educativo en aras de mejorar su eficiencia y es a partir del sexenio de Miguel de la Madrid cuando por decreto se implementa tal medida; al respecto Crozier opina que: “La escuela no se podrá cambiar en contra de los maestros... Es fundamental que una inversión en investigación y capacitación

4 Para Pescador y Torres (1995: 48), la desconcentración es el traslado del poder decisorio y la competencia de un órgano superior a otro inferior, sin que desaparezca entre ellos la relación jerárquica de autoridad; y la descentralización es el traslado de poder hacia los Estados y Municipios, así como los recursos humanos, materiales y financieros correspondientes. 5 Tomada de ponencias presentadas en el 3er Congreso Interamericano del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) celebrado en 1998.

ampliamente descentralizada pueda renovar las perspectivas de los maestros antes de que se trate de estabilizar nuevas formas ‘experimentales’ de organización escolar” (Crozier, 1992: 150); para Susan Street (1983), en México, los cambios de la desconcentración en realidad fueron la lucha entre los políticos, la vieja línea y los tecnócratas; según la autora, la desconcentración ha sido una estrategia de los tecnócratas reformistas para fortalecer la centralización de la formulación de las políticas educativas y consolidar su control sobre el aparato administrativo de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Sabemos que la actividad principal del Estado es la formulación e implementación de políticas públicas e integrarlas en proyectos políticos como programas sociales; la desconcentración como proyecto político no sólo es un instrumento que pretende la racionalidad técnica del sistema educativo, sino también una “redistribución de la autoridad de la jerarquía” (Street, 1983: 242) al interior de la SEP, ya que el SNTE había adquirido mucho poder en el control de las plazas; y por tanto también más poder para influir en las políticas públicas para la educación, como la creación de la UPN; es así como administrativamente en el nivel básico se adquiere un doble poder desde la normatividad y desde lo sindical; y organizativamente una doble autoridad como aplicador de reformas y como tramitador de prestaciones socioeconómicas. “Para la dirigencia sindical el control de estas plazas es vital, pues a través de ellas puede desplegar su influencia entre los maestros por medio de las facultades administrativas que estas autoridades sustentan” (Sandoval, 1988: 109).

Entre 1970 y 1980 se crearon nueve “Unidades de Servicios Descentralizados” debido a la incapacidad de la SEP para dar solución rápida y oportuna a los problemas del acelerado crecimiento que estaba presentando el sistema (creció de 400 000 a 900 000 plazas en 10 años); el problema es que estas unidades sólo trabajaron como recolectoras de información. Esta primera etapa de la descentralización se caracterizó por su disfuncionalidad y poco impacto sobre las prácticas educativas y procesos burocráticos.



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En este marco, para 1977 dos cambios consolidaron el control del grupo reformista de la SEP; la Dirección de Organización pasó a depender directamente del Secretario; y la Subdirección de Programación y Presupuesto se transformó en Dirección General. Todo esto permitió que el 22 de marzo de 1978 se crearan Delegaciones Administrativas en todos los Estados, a las cuales sólo se les delegaba autoridad pues los presupuestos, programas, proyectos y políticas se seguían operando desde el centro.

Ahora los delegados de los Estados se tienen que enfrentar a negociar con el sindicato local para mantener la estabilidad y eficiencia en el flujo de información que el centro solicita. Estas delegaciones también heredaron de la federación los problemas políticos de la lucha por el poder, pero la solución de dichos problemas (planeación, presupuesto y normatividad) se siguen manteniendo centralizados.

Esta situación ocasiona que la delegación se haya transformado en una “arena de conflicto político” (Oszlak, 1980: 6) con consecuencias diversas: “Se reproducen en las delegaciones las luchas entre feudos” (Street, 1983: 250); exceso de comisionados, división del personal entre puestos de confianza. “La Dirección de Organización y Métodos (DGOYM), ha sido la encargada de definir y regular las facultades desconcentradas, constituyéndose en el instrumento de racionalización... del grupo reformista” (Street, 1983: 251).

Según Street, la descentralización (desconcentración) ha permitido ciertas condiciones favorables para reformar el sistema educativo, ya que mientras se desconcentra “lo administrativo” se tiene centralizado el cambio ideológico. “Esto significa que la desconcentración está avalando y consolidando las tareas administrativas del personal docente, a la vez que protege la ya centralizada función “académica”, encargada a cuerpos de especialistas que están alejados de la práctica educativa cotidiana” (Street, 1983: 259). También para la autora resulta muy cuestionable la dicotomía política-administración, pues menciona: “funciones administrativas básicas se manejan con fines políticos e inclusive contienen significados políticos implícitos” (Street, 1983: 260).


Es así como el Estado mexicano y su gobierno adopta el mecanismo de desconcentración, por el poder que fue adquiriendo el SNTE al interior de decisiones políticas. El seguir manteniendo en el plano operativo la dicotomía política-administración está propiciando la disfuncionalidad de las políticas públicas en el sector educativo, se planea y presupuesta en el centro sin considerar a los operadores de los programas con el fin de tener una flexibilización y polivalencia en el trabajo de los burócratas docentes.

En su estudio, Street señala un período de transición entre la política de desconcentración, así como la preparación del terreno para la privatización de la educación,6 por lo tanto, se sigue saturando a docentes, directivos y supervisores de actividades que ellos denominan “administrativas”, restando tiempo al trabajo fundamental de la educación: el trabajo académico; a esto nos referimos cuando mencionamos nuevas condiciones de trabajo para el magisterio.

Tocaremos los aportes brindados por la administración empresarial o privada porque existe una corriente al interior de la administración pública que postula una adopción artificial de categorías de la primera sobre la segunda, principalmente de los postulados de Fayol y Gulick (Guerrero, 1988: 22). También en el sector educativo se han adoptado técnicas y categorías que originalmente fueron estudiadas y aplicadas en la empresa privada (Glazman, 1989). Existe una infinidad de definiciones sobre administración en la empresa privada, pero la mayoría de ellas tiene como elemento indispensable el logro de objetivos con la colaboración del esfuerzo humano. Fue hasta la aparición de la obra de Henri Fayol, en la segunda década del siglo XX, que se le empezó a llamar administración empresarial o privada ya desligada de la administración pública; a pesar que la administración pública apareció primero, los

6 No como la venta de escuelas a la iniciativa privada, sino como el recorte al gasto social (en el sector educativo) y la flexibilidad y facilidad para abrir escuelas particulares.

LA ADMINISTRACIÓN EMPRESARIAL Y SU INFLUENCIA EN EL SECTOR EDUCATIVO EN EL NIVEL PRIMARIA


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mayores aportes han sido para la primera, pues se busca optimizar el trabajo del elemento humano para tener mayores ganancias; es así como se llega a tener avances muy significativos en las empresas del sector privado; pero comencemos por definir lo que es la Administración como disciplina.

Algunas definiciones que consideramos importantes porque dieron orientación a la administración educativa son:

J.D. MONEY: es el arte o técnica de dirigir e inspirar a los demás,

con base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana.

PETERSON Y PLOWMAN: una técnica por medio de la cual se determinan, clarifican y realizan los propósitos y objetivos de un grupo humano en particular.

F. TANNENBAUN: el empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables, con el fin de que todos los servicios que se prestan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa.

El concepto de “administración” en la administración privada se refiere estrictamente a la dirección y constituye una función interior dentro de la empresa, cuyo trabajo consiste en planificar, organizar, conducir y controlar el trabajo realizado por los obreros. Durante la Revolución Industrial se comenzaron a mecanizar y centralizar los procesos de producción, se contemplaron nuevas relaciones entre empresarios y empleados, y la separación entre clientes y productores. Han surgido distintos esquemas de pensamiento respecto a la administración; los de mayor importancia según George Terry (1981) son:

1. La escuela de la administración por costumbre 2. La escuela de la administración científica 3. La escuela del comportamiento humano 4. La escuela del sistema social 5. La escuela de administración de sistemas

6. La escuela de administración enfocada a las decisiones 7. Escuela de medición cualitativa 8. La escuela del proceso administrativo

Revisaremos más detenidamente la escuela del proceso administrativo; esta corriente del pensamiento “considera a la administración como el desempeño de ciertas actividades o funciones administrativas básicas que constituyen un proceso” (Terry, 1981: 24); las funciones principales son: planeación, organización, integración, dirección y control (algunos autores manejan desde cuatro hasta trece funciones). Laris Casillas (1997) las define de la siguiente forma: Planeación: proceso de adopción de técnicas prescriptivas

apoyadas en proyectos estadísticos, evaluaciones cuantitativas y estimaciones cualitativas para prever el futuro en función de objetivos, metas, políticas y programas establecidos.

Organización: es una configuración de un ente con características propias que incluyen elementos humanos, materiales y financieros, los cuales debidamente coordinados y controlados deben cumplir o lograr los fines previstos.

Integración: es obtener y articular los elementos humanos y materiales para poner en movimiento el organismo social o ente.

Dirección: es la etapa de la administración que impulsa y modera la voluntad de cada elemento de la organización, para que realice sus funciones conforme a los planes.

Control: consiste en medir la operación para que resulte conforme a los planes o lo más cerca posible de ellos, incluye la acción correctiva cuando la ejecución se desvía de lo fines previstos.

El proceso administrativo es una de las corrientes que más influencia tuvo en la década de los setenta y ochenta en la educación mexicana, para comprobarlo basta revisar los planes de estudio de la Licenciatura en Administración Educativa en el Estado de México o el Programa de Administración y Legislación Educativa del 2º Curso para la Licenciatura en Educación Preescolar y Primaria 7º y 8º semestre para la educación normal (SEP, 1976). Autoras como Raquel Glazman (1989: 317-325) opinan que los valores comerciales del taylorismo, así como la vulnerabilidad de las



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instituciones y sujetos educativos, han disminuido la competencia de las escuelas. Ella ve que las decisiones se centran en argumentos políticos y económicos en detrimento de cuestiones académicas; entre los principales problemas que encuentra por la adopción de criterios empresariales menciona: que los maestros cuentan con escasa autonomía profesional, pues las decisiones son tomadas desde el centro por administradores y funcionarios; una formación deficiente para la solución de problemas educativos, autoritarismo, pauperización económica, criterio estrecho, se refuerza la violencia real y simbólica y rigidez en la normatividad. Es así como la empresa privada influye en la forma de organizar a la escuela, donde se adoptan de manera acrítica partes del proceso empresarial o sociocultural que dan resultado en otras áreas disciplinares pero no los que se esperan en la educación.

1) La influencia de la administración-organización empresarial en la

educación primaria

Muchas de las aportaciones anteriores y otra más permean el quehacer educativo en mayor o menor grado, según Muñoz y Román (1989) también la organización escolar presenta el mismo problema disciplinar de la administración, es decir, si es ciencia o técnica o arte; en este sentido ellos manejan que la organización escolar es una “ciencia emergente”; también argumentan atinadamente que en las escuelas se organiza, no se administra, ya que en la literatura española sobre el tema, Administración Escolar designa a lo macro (nación) y Organización Escolar a lo micro (la escuela) (Muñoz y Román, 1989); en tanto que en México se designa Administración Educativa a lo macro, y Administración Escolar a lo micro (cuadro 1).

CUADRO 1. Administración-Organización Escolar.

MACRO (Nacional)

MICRO (Escuela)

España Administración Escolar Organización Escolar

México Administración Educativa (2º Congreso Nacional, 1993: 24)

Administración Escolar (Glazman, 1989: 317-325)

De acuerdo con Muñoz y Román, es más o menos en 1927 cuando aparecieron las primeras influencias de la organización empresarial sobre la educación, que son aplicadas por Bobbit. 2) La organización escolar en el nivel de primaria Para Muñoz y Román la organización escolar ha pasado por tres etapas; en la primera se trata de aplicar un modelo precientífico, cuya organización se basa en el criterio de sentido común; en la segunda se trata de aplicar principios de la “ingeniería industrial” (1910-1930); y en la tercera surge el movimiento de relaciones humanas (1930-1960), en la que muchas de las aportaciones giran en torno al orden social, toma de decisiones, mejora de relaciones humanas, escuela democrática, burocracia, sistema social, etc.; para ellos la organización escolar es “el estudio de las dimensiones funcionales de la escuela como organización” (Muñoz y Román, 1989: 51); dimensiones con las cuales está estrechamente interrelacionada y son:

La política educativa: actividad específica del Estado en la solución

de problemas sociales de la educación. La legislación escolar: leyes, decretos, órdenes, manuales. La planificación escolar: instrumento de racionalización. La administración escolar: órganos de dirección y gestión. La didáctica: métodos de trabajo. La organización: empresarial, sistémico, burocrático, etc.

Decimos que la administración empresarial permeó el quehacer educativo porque los seis modelos de organización que de acuerdo a Muñoz y Román se implementan en las instituciones educativas, siguieron y aplicaron algunos de los avances de la empresa privada en forma acrítica, buscando un eficientismo, en aras de mejorar la calidad en las escuelas; estos seis modelos son: a) La escuela como empresa (modelo productivo); este movimiento

surgió a fines del siglo XIX y principios del XX, con una gran influencia y aportaciones de Taylor y Fayol, en él se “ve al trabajador como una máquina productiva” (Muñoz y Román, 1989: 74) y a la escuela como empresa productiva; se acentúa la



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importancia de la eficacia y eficiencia por medio de la planificación precisa, la dirección por objetivos, el control de calidad, la selección y promoción del personal.

b) La escuela, comunidad educativa (modelo humanista de organización); Elton Mayo inició los estudios sobre las relaciones humanas en las empresas y descubrió que al hombre lo mueve algo más que el salario, se empezaron a destacar términos como: motivación, dinámica de grupos, liderazgo, organización informal, y el individuo. En la educación destacan dos formas de operar este modelo, “la escuela democrática” de Dewey y “la escuela personalizada” de García de Hoz.

c) La burocracia escolar (modelos burocráticos); inspirada por Weber, cuya aportación principal es buscar la eficiencia en las organizaciones vía la racionalidad técnica. Esta corriente se ha conocido más por sus disfunciones (absolutismo de las reglas, comportamientos rígidos apegados a la normatividad, corporativismo, y conformismo); los centros escolares que adoptan este modelo se distinguen porque se concentran exclusivamente en aspectos legales y reglamentarios y de procedimiento administrativo; “excesivo formalismo, predominio de órdenes escritas y desempeño mínimo generalizado” (Muñoz y Román, 1989: 125).

d) La escuela, el poder y la libertad (modelos políticos); estos modelos ven a la escuela “como campo de batalla por el poder” (Muñoz y Román, 1989: 150); entre las escuelas que adoptan esta tendencia se encuentra: Neil (Summerhil) que establece la libertad como principio fundamental; Ferrer con la escuela emancipadora; Freinet con la escuela autónoma de trabajo y cooperación; y la pedagogía institucional francesa con la autogestión.

e) La cultura escolar (modelos culturales); este modelo parte del supuesto de que toda organización (incluyendo la escuela) “está inmersa en su cultura y condicionadas y posibilitadas por ésta” (Muñoz y Román, 1989: 183). Toma a la cultura como “el conjunto complejo de ideas, creencias, tradiciones, valores y símbolos compartidos por los miembros de la organización” (Muñoz y Román, 1989: 183), tiene tres vertientes:

1. La escuela como transmisora de cultura (Durkheim) 2. La escuela como reproductora de cultura dominante

(Althusser, Bourdieu, Passeron) 3. La escuela como liberadora del oprimido (Freire)

f) La escuela como sistema (modelos sistémicos); este modelo

destaca la integración de los elementos en la totalidad, apertura reactiva al entorno, análisis sistémico, importancia de la información e interdisciplinariedad. La escuela tiende a verse como un sistema cuyos componentes se interrelacionan y la disfunción de uno de ellos altera todo el sistema; su creador el biólogo alemán Bertalanffy, Padre de la teoría de Sistemas Abiertos (1976) considera que el sistema debe comportarse como un todo. En el ámbito educativo, uno de los primeros en sugerir el enfoque de sistemas para la solución de problemas en la planificación educativa es Kaufman (1973); Gómez Dacal (1986) ve al sistema educativo como parte del sistema social; y Ciscar y Urian (1986) define a la escuela como un sistema abierto “porque tiene ricas relaciones recíprocas con el ambiente que lo rodea” (Muñoz y Román, 1989: 203).

En los últimos años surge un nuevo paradigma crítico sobre la organización, fundamentado en la escuela de Frankfurt (Adorno, Marcuse, Habermas). El nuevo modelo emergente postula que la organización es compleja, heterárquica (no existe el orden natural), holográfica (cada pieza contiene información completa), indeterminada (no es predecible), de causalidad mutua (no es válido el modelo causa-efecto), morfogenética (no es un conjunto hecho) y de múltiples perspectivas; esta perspectiva en la educación es abordada por Elliot (Muñoz y Román, 1989: 210), quien propone que hay que hacer menos investigación sobre la educación y más investigación educativa, es decir, el descubrimiento de la propia realidad vivida (el profesor como investigador de su propia práctica). El paradigma crítico tiene dos vertientes, la interpretativa y la crítica. La corriente interpretativa postula que la sociedad no es un ente real, objetivo y esta perspectiva pretende “descubrir los significados subjetivos que los actores dan a sus acciones y también las reglas públicas de interpretación de esas acciones” (Carr y Kemmins, 1988:



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103); la perspectiva interpretativa según González González, “concibe la organización como una invención social, como una realidad construida por los miembros que la comparten” (Muñoz y Román, 1989: 212).

En cuanto a la teoría sociocrítica sostiene que la escuela “es una construcción social mediatizada por la estructura sociopolítica existente” (Muñoz y Román, 1989: 212); esta visión considera a la escuela como anarquía organizada, organización débilmente articulada, y arena de lucha por el poder. Este enfoque pretende que se tome conciencia de las condiciones de funcionamiento organizativo para transformar esa realidad. Según Ferrandez, el modelo sociocrítico en la escuela pretende:

“Tomar conciencia de los problemas Conocer las implicaciones de la toma de decisiones Conformar el contexto social de la participación Orientar la normatividad para el cambio sociocultural Crear conciencia para el cambio estructural” (Muñoz y Román,

1989: 213). Considero pertinente aclarar que en la realidad no existen modelos puros sino combinaciones de ellos.

Como se mencionó, el término Administración en la Educación se maneja de dos formas: como un proceso que se aplica a un centro escolar y como la acción del Estado sobre la educación; el primero como técnica en forma micro y el segundo como política en forma macro. En la literatura oficial se toma a la administración educativa como la acción del Estado sobre la educación y a la administración escolar como el hacer cotidiano en la escuela (SEP, 1976: 5); la primera como

ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO EN EL NIVEL DE PRIMARIA (DESDE LO POLÍTICO) 1980-1990

postura filosófica (fin de la educación) y la segunda como postura operativa (práctica concreta). Las definiciones sobre administración educativa son las mismas que se dan en la administración empresarial y sólo se le modifican algunos términos para adecuarla al fenómeno educativo. En México, la administración educativa en el periodo de revisión se desarrolló bajo la tutela de dos corrientes de una misma disciplina: la administración pública que con su doble naturaleza la norma, rige y estatuye; y la administración privada o empresarial que con sus principios y aportaciones permeo su quehacer cotidiano; esquemáticamente lo podemos ver en la figura 1. FIG. 1: Lo político y lo técnico en la educación (¿una doble naturaleza?)

1) Principales políticas educativas La administración educativa vía las políticas públicas y administrativas del gobierno sufragan los vaivenes de la economía, en especial la del modelo de desarrollo impuesto por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, así como la presión interna de la sociedad que



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demanda mayor calidad en el sistema educativo en donde “El nuevo esfuerzo ha de encaminarse, no tanto a la producción de una persona educada como a la producción de una persona educable, que pueda aprender y adaptarse eficientemente” (Coombs, 1971: 159); por lo que este reto plantea a los sistemas educativos no sólo el reformarse o reestructurarse sino también a plantearse un cambio en la cultura escolar; a lo largo de todo su libro este autor maneja que la crisis de los sistemas educativos a nivel mundial nació debido a cinco factores: a. El desbordamiento estudiantil b. La aguda escasez de recursos c. Aumento de los costos d. Inadaptación del producto e. Inercia e ineficiencia Por lo que sugiere una modernización de la administración docente, una modernización del personal docente, una modernización del proceso educativo, el fortalecimiento de las finanzas y mayor énfasis en la educación informal. 1.1) Políticas educativas de 1960 a 1990 en México Debido a este contexto, en los años sesenta en México, se empezaron a reorientar las políticas de apoyo hacia la salud y la educación, que tienden a brindar mayor cobertura pero no mayor eficiencia, fue así como en el sexenio de Díaz Ordaz (1964-1970) se priorizaron en el ramo educativo los siguientes aspectos:

La organización de un servicio de orientación vocacional. La expansión de las plazas escolares. La simplificación de los programas. La utilización de los medios de comunicación en la enseñanza. La adopción de nuevos métodos sobre todo en la enseñanza

básica y media básica. La introducción de materias humanísticas en la enseñanza técnica La difusión de libros y material de lectura (ISCEEM, 1989: 6).

En la época de los años setenta se empezó a hablar de eficiencia y calidad (Díaz, 1988: 18) para la educación dentro de las políticas

mundiales de la UNESCO, el Banco Mundial, el sistema educativo mexicano y no sólo de cobertura. En las administraciones de Luis Echeverría (1970-1976) “Reforma Educativa” y José López Portillo (1976-1982) “Educación para Todos”, (ISCEEM 7 y 8, 1990-1991), se dio relevancia a otros aspectos como el de eficiencia y calidad. Las principales políticas para la educación durante el período de Echeverría fueron:

La reforma educativa. La necesidad de descentralizar el sistema educativo del nivel

básico. La vinculación escuela-trabajo. Creación de la Universidad Autónoma Metropolitana, el Colegio

de Bachilleres y el Colegio de Ciencias y Humanidades. En el sexenio de López Portillo las políticas públicas hacia la educación fueron:

La recuperación de la planeación como instrumento para organizar el trabajo de las dependencias y es así como surge el “Plan Nacional de Educación” que se plantea fundamentalmente cuatro propósitos:

- Afirmar el carácter democrático y popular de la educación. - Elevar su eficiencia para promover el desarrollo integral del

hombre. - Vincular más estrechamente el servicio educativo al proceso

de desarrollo. - Comprometer en esta obra la responsabilidad de todos.

En este período se creó la Universidad Pedagógica Nacional y se inició la desconcentración de servicios educativos; se propusieron 10 años de educación básica y se implementaron la auto-enseñanza y la educación para adultos (ISCEEM 8, 1991). El sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) siguió apostando por la planificación como el medio para lograr la superación de la crisis económica por la que atravesaba el país. En el sector educativo dio



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inicio una “Revolución Educativa”. Se plantearon 14 puntos concretos para tal “Revolución”, entre los cuales destacan los siguientes:

La revisión de la enseñanza normal. Los cambios en los planes y programas de estudio. La superación de los libros de texto gratuitos. La descentralización educativa (ISCEEM 9, 1991).

Al respecto, Muñoz Izquierdo (1988: 40) comenta que las acciones para la implementación de estas políticas no fueron efectivamente realizadas, y menciona que en la práctica no se descentralizó la educación debido a que sólo se transfirieron a los Estados los recursos (no las decisiones) y que la “descentralización sólo es eficaz donde existen las condiciones técnicas, económicas y políticas que permitan aprovecharla”. Para este autor, otro de los propósitos no cumplidos fue el de diversificar las funciones del supervisor escolar para que a su vez, dejara de cumplir propósitos puramente administrativos, y la participación de los padres de familia en el proceso enseñanza aprendizaje, porque el artículo 55 de la Ley de Educación se los impedía. El eje de continuidad en la política de estos sexenios ha sido el de descargar al Estado de la presión de las demandas sociales (sobre todo por una mejor educación) y depositar en los padres de familia no sólo el financiamiento sino también la vigilancia del sistema educativo. De la misma forma no se establecieron los cuatro centros regionales para la investigación educativa prometidos, por lo que “no fueron cumplidos los principales propósitos formulados por el propio régimen...” (Muñoz, 1988: 42).

En cuanto a la política de mejorar la calidad de la educación, para Ángel Díaz Barriga (1988) fue un adjetivo más de la política educativa que permitió “justificar todo un conjunto de políticas que ha adoptado el Estado frente a la crisis económica” (Díaz, 1988: 21); “Así mismo, nos ayuda a afirmar que en este momento se emplea como un elemento que permite justificar la restricción del gasto en la educación” (Díaz, 1988: 21).


Es así como el término de “calidad” desde un enfoque empresarial de “calidad del producto”7 justifica las políticas del Estado hacia la educación, y se culpa del fracaso escolar a los alumnos y al maestro. En la educación, “calidad es, por tanto, el término que designa situaciones o acciones que tienen características que consideramos positivas en relación con unos determinados criterios o parámetros” (Antúnez, 2000: 184). Bajo una visión técnica de planeación racional no se analizaron a fondo los problemas de la educación como los bajos salarios, la falta de infraestructura, la formación del magisterio; por lo que se afirma que las políticas y las reformas en los últimos cuarenta años hacia la educación han sido de forma pero no de fondo. El sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), caracterizado por grandiosos desfalcos económicos realizados por amigos, parientes y beneficiados de ese periodo presidencial, también fue punto central del discurso oficial el ramo educativo; se priorizaron programas de asistencia social como:

Solidaridad. Incremento al salario de los maestros pero nunca al nivel de la

inflación. Asignación del 4% del Producto Interno Bruto para educación. Impulso a la investigación científica y tecnológica. Firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación

Básica en el que se contempla hacer corresponsable a la sociedad en la provisión de recursos para la educación.8

Reforma a planes y programas de estudio. Se establece la carrera magisterial. Es concretada la federalización educativa (ISCEEM 10, 1997).

Podemos decir que una cosa es lo que discursivamente se proponen las políticas públicas hacia la educación y otra muy diferente lo que se realiza; ya que los recursos nunca han estado al nivel requerido para la implementación de las reformas educativas propuestas por el Estado;

7 Énfasis que se pone en la empresa por reducir al máximo los errores, los tiempos, etc., en la elaboración de los productos. 8 Con lo que se confirma y reglamenta la política de descargar al Estado vía las aportaciones económicas de los padres de familia a las escuelas.


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por eso se dice que la doble naturaleza de la administración pública tiene que ver con el doble juego que el Estado tiene hacia la sociedad y concretamente para la educación. 2) La organización institucional vía la gestión escolar. Fue a partir de mediados de los noventa que se empezó a aplicar un nuevo modelo de organización en las instituciones de nivel básico, buscando mejorar la eficiencia del sistema vía la gestión pedagógica con el programa “Escuelas de Calidad” y un instrumento concreto: “El Proyecto Escolar”. Consideramos que los principales problemas de fondo no se investigan, se “tiene una visión tecnocrática que se niega a analizar los grandes problemas de la educación...” (Díaz, 1988: 27), y se postula que son: la doble naturaleza de la administración pública, la disfuncionalidad de la normatividad que regula la vida institucional y el nivel de compromiso real que asume el gobierno hacia las reformas educativas (financiamiento). Es así como se sigue retomando el término de “calidad” usado en los años ochenta que contenía y/o contiene un fuerte sesgo productivista procedente de la fábrica, el término “Calidad de la educación es una expresión que refleja el intento de abordar la escuela desde concepciones fabriles. Esto coincide con la evidencia que permite mostrar cómo la pedagogía de este siglo es fundamentalmente una pedagogía inspirada en la administración científica del trabajo” (Díaz, 1988: 18). Para Peter Drucker (2002: 71) “la calidad es una parte integral del rendimiento, pero también lo es la cantidad”; es decir, en algunos trabajos como los del conocimiento, el rendimiento del trabajador es la suma de la calidad y la cantidad; que es el caso de los docentes. Ahora se usa el término gestión para denotar al tipo de organización que se practica en los centros escolares, el cual proviene de la palabra griega gestio-onem que quiere decir manejador, manipulador o procesador y el término empieza a utilizarse en la empresa privada; es pertinente aclarar que en la terminología empresarial, cuando se habla de dirección y/o gerencia se hace referencia al mando, a la capacidad

de ordenar, en tanto que cuando se emplean los términos de gestión y/o administración se hace alusión, como su nombre lo indica, al manejo, a la acción de realizar algo (ILCE, 2003). Por lo hasta ahora visto, los enfoque empresariales siguen permeando el quehacer institucional en mayor o menor grado, pues se busca mejorar “la calidad educativa” (Díaz, 1988; Schmelkes, 1996), por medio de la “gestión pedagógica” (Ezpeleta 1996), con un instrumento operativo llamado “Proyecto Escolar”; lo cual es pertinente, pero esto se realiza bajo un esquema normativo que no viabiliza la implantación de dicho modelo; porque mientras el “Proyecto Escolar” requiere de cierto grado de autonomía, la normatividad se torna más rígida. Además se sigue separando el aspecto político del técnico en la operacionalización de la administración pública (unos planean desde el centro y otros ejecutan en la periferia). En el discurso oficial, se apela a que los actores (directores, maestros, alumnos y padres de familia) hagan el cambio y sólo tangencialmente se maneja un cambio en la supervisión escolar; en este momento se exige mayor trabajo y compromiso a los directores de primaria, ya que sobre ellos recae el cambio de cultura escolar que se pretende; se les pide que hagan equipos de trabajo para poder ejecutar el “Proyecto Escolar”, que sean líderes académicos, que trabajen con docentes, padres de familia, alumnos; que sean buenos economistas y que evalúen permanentemente las acciones (Schmelkes, 1996); es decir, que se sigan empleando en la práctica, acciones de la empresa privada en las instituciones debido a que durante muchos años la cultura organizacional (que no administrativa) de la empresa privada ha permeado el quehacer del director escolar; por lo que se ha priorizado la planeación, la organización y el control en detrimento de la integración y la dirección, ocasionando que no se logren los objetivos para los que fue empleada. Desde los años sesenta, la política hacia la educación se desarrolla bajo una serie de presiones de tipo económico que dejan a los discursos sobre el ramo en meras buenas intenciones y pocos avances, pues se sigue teniendo un alto grado de analfabetismo con 9.5% (INEGI, 2003), el PIB sigue siendo bajo con 5.7% en el Estado de México (INEGI, 2003), la mitad de la población es pobre y persisten las



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desigualdades en el acceso a la escuela, pues generalmente “sólo los más ricos tienen acceso a la educación superior” (ISCEEM 11, 2000).

Oficialmente, desde fines de los años setenta y los ochenta, se administra en la escuela primaria, cuestión con la que se difiere ya que sólo se implementaron partes del proceso administrativo como fue la planeación, la organización y el control, pero además estas etapas se implementaron mutiladas y distorsionadas, pues a nombre de la administración se cometieron muchas arbitrariedades y autoritarismos como las de condicionar las prestaciones sociales a cambio de apoyo sindical (Sandoval, 1988). A partir de los años noventa, con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación, esta situación varía pero no cambia, ahora se pide que las instituciones diagnostiquen para poder planear, y hacer un Proyecto Escolar, pero se afirma que no ha cambiado porque los docentes no tienen clara la reforma y no hay los suficientes apoyos para mejorar tal situación. 1) Un proceso administrativo mutilado Se menciona que las etapas del proceso administrativo fueron mutiladas por lo siguiente:

Planeación Planear es decidir por anticipado lo que se va a hacer, el primer paso de esta etapa del proceso administrativo es la previsión que a su vez contempla varias actividades previas a la planeación, las cuales presentamos en la figura 2.

FORMAS DE ORGANIZACIÓN EN EL SISTEMA EDUCATIVO DE PRIMARIA: DESDE LO TÉCNICO

FIGURA 2:

La previsión es un estudio del contexto donde se desarrolla la empresa para poder así fijar los objetivos de la planeación; en el sistema educativo de la época en revisión, no se llevó a cabo esta etapa del proceso administrativo y sólo se adaptaba la planeación del ciclo anterior para cubrir el requisito (Ramírez, 2000: 152), no se aplicaban cuestionarios ni entrevistas para detectar los problemas que se estaban presentando, no había ni hay suficiente capacitación para los



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directivos; y los planes de estudio para la Licenciatura en Administración Escolar tenían un marcado enfoque empresarial (SEP, 1976), que no era aplicado acorde a los requerimientos institucionales.

Además, en la previsión, la planeación contempla determinar el tipo de plan a utilizar, el cual puede ser por su clase (objetivos, políticas, procedimientos, métodos, programas, presupuestos y proyectos), por su propósito (operativo, correctivo), por su uso (único, constante), o por su alcance (corto y largo plazo); como se puede observar, la planeación contempla varias actividades que no se realizaban por diferentes razones (apatía, desconocimiento, falta de recursos, etc.), por eso se afirma que la administración fue aplicada en forma mutilada en el área educativa. En esta etapa también es fundamental el presupuesto, que es una herramienta flexible que permite planear numéricamente los resultados deseados. En primarias, el presupuesto asignado a las escuelas es un punto muy problemático que sólo mencionaré desde mi experiencia profesional debido a que en la reglamentación oficial de esa época, únicamente se contemplaba lo relacionado con parcela escolar y cooperativa escolar (SEP, 1976: 8); dichas reglamentaciones eran aplicadas a criterio del director. En los años setenta, no se tenía contemplado un presupuesto para apoyar a las escuelas primarias, únicamente el pago de sueldos de los docentes; lo concerniente al mantenimiento y conservación del edificio escolar se sufragaba por medio de cuotas de padres de familia, cooperativa escolar, rifas y kermeses; estos recursos eran utilizados en gastos como:

a) Pago del conserje (que limpiaba baños y oficinas de la escuela además de fungir como velador; la limpieza de salones y patios corría a cargo de alumnos y padres de familia).

b) Compra de material didáctico. c) Compra de equipo y material de oficina. d) Material de limpieza. e) Material para mantenimiento (pintura, clavos, madera); los

docentes teníamos que comprar nuestros gises, borradores, material didáctico individual y/o pedir a los padres de familia

que los mandaran dentro del material solicitado en la lista de útiles escolares.

Siendo el presupuesto un punto medular de cualquier empresa privada, ya que sin él no hay producción, en el sistema educativo se relegó y manejó como un rubro al margen de los requerimientos que el Estado debería contemplar dentro de su presupuesto; es decir, sólo se pagaba el salario de los docentes y no el mantenimiento y mejoramiento del edificio escolar, esos gastos corrían y corren a cargo de los padres de familia. Es ahora que el Estado se preocupa por regular normativamente este rubro y lo contempla en el Programa para la Modernización de la Educación, en el cual se plantea hacer corresponsable a la sociedad en la provisión de recursos para la educación. Pero además, se maneja un doble discurso en donde se informa a los padres de familia que las cuotas o aportaciones que se solicitan son voluntarias y que no se les puede condicionar la entrega de documentos al pago de dichas aportaciones, pero en las escuelas se trata de convencer a los padres de que las paguen manejándoles que son para beneficio de sus hijos. El dinero recabado por cooperativa escolar, rifas y kermeses era manejado por el director de la escuela o por alguna comisión de maestros, había poco control del manejo de dichos recursos pues se podían justificar gastos hasta con una nota de remisión; la cuota que pagaban los padres de familia era manejada por la sociedad de padres de familia, y primordialmente se pagaba el sueldo del conserje; detrás de estas formas “naturales” de organización se encubre el problema de que el Estado no ha cumplido con sus propias políticas y reglamentaciones: no ha asumido su compromiso con las demandas sociales de una mejor educación; el doble juego de la política por un lado y la administración por el otro. Es así como de la planeación empresarial implementada en la educación, sólo se tomó el instrumento llamado “Plan” y se adaptó a las necesidades de una planeación concreta que por su clase fue de objetivos por programa, por su propósito fue operativo, por su uso fue único y por su alcance fue de corto plazo. Otro ejemplo que podemos



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revisar es la etapa de la organización para poder observar cómo se mutilaron partes de ese proceso. 2) La organización En el plano empresarial la organización contempla: FIGURA 3:

En cuanto a la organización en las instituciones de educación primaria, las funciones están claramente establecidas por reglamentos y leyes; la jerarquía es designada escalafonariamente mediada por cuestiones sindicales; “las formas particulares en que la dirigencia sindical maneja su intervención en los ascensos han ido creando un círculo en el que los sujetos interesados en ascender deben convertirse casi necesariamente en los apoyos más firmes de la política sindical


dominante” (Sandoval, 1988: 109); en la empresa privada se priorizan otros aspectos para los ascensos como: productividad, dinamismo, adaptabilidad y el sindicato no tiene ingerencia en este tipo de decisiones como sucede en la administración pública. En la educación básica, la organización fue lineal o militar, esto evidenció la verticalidad y rigidez que existió en el sistema educativo de primarias.

No podemos hablar de la planeación, organización y dirección de la oficina, ya que había escuelas multigrado o unitarias que no contaban con un espacio ex profeso para dicha actividad, y las escuelas que la tenían, la organizaban de acuerdo a su situación y no como la administración empresarial sugiere.

Lo referente a manuales para el llenado de documentación o para el trabajo operativo de ¿cómo? enseñar, siempre los ha habido; cada formato para ser llenado llega con su respectivo instructivo, pero algunos instructivos no eran ni son del dominio general y había que consultarlos en la supervisión o dirección escolar. Por último, las funciones contables eran y son trabajadas de acuerdo a formatos e indicaciones sobre puntos concretos, no existe un contador por institución o zona escolar; cada escuela tiene que solucionar sus necesidades y problemas de acuerdo con el personal y los recursos con que cuenta. Podríamos seguir comparando cada una de las etapas del proceso administrativo y la forma en que se fueron operando en el sector educativo, pero los dos ejemplos anteriores nos dan una idea de lo que se fue mutilando en su aplicación. Cabe puntualizar que en la educación no existe como en la empresa privada, una selección del personal, un puesto para cada función,9 la persona adecuada para el puesto adecuado, una preparación permanente, una remuneración adecuada al tipo de trabajo ni respeto al tiempo laboral.10

9 Los docentes tienen asignadas funciones que nada tienen que ver con actividades académicas como: colecta de cruz roja, organizar vendimias, etc. 10 En el nivel de primaria, muchos de los formatos que se solicitan son realizados por los docentes en sus hogares o le restan tiempo al trabajo académico en el aula.


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Se podrá argumentar que dicha mutilación fue debida a la especificidad de lo educativo, pero en realidad no hubo los apoyos, recursos ni condiciones socio-políticas y culturales necesarias para la implementación de una administración escolar; en el discurso, el Estado apeló a la ética y profesionalismo de los actores del proceso educativo (como promotores de la cultura y el progreso) para mejorar la educación. En la actualidad los especialistas del tema mencionan que la administración escolar no coadyuvó a mejorar la calidad y/o eficiencia de la educación primaria, imputando el fracaso a motivos como: falta de compromiso de los actores; “En palabras (veladas o no) se culpa a maestros y alumnos de la mala situación de la educación” (Díaz, 1988: 19); “La escuela es culpable de cierto conservadurismo, pero la escuela no es culpable de este fracaso escolar” (Díaz, 1988: 23); es decir, se argumenta y pretende solucionar desde la forma, pero no se revisa ni cuestiona el fondo. En realidad, parte del problema es que el Estado no asigna los recursos necesarios para las políticas de reforma o innovación que pretende implementar en la educación, y tampoco adecua la normatividad que la rige. Los ajustes para mejorar la educación siempre son enfocados a la forma y no al fondo del problema; se recomienda renovar métodos, contenidos, instrumentos didácticos, ciclos de estudio, mecanismos de organización y administración, pero no ingresos reales o adecuación de la normatividad para viabilizar los procesos de implementación, o sea, un compromiso real del Estado hacia las demandas sociales de mejoramiento educativo, para ello son necesarios más recursos y apoyos de todo tipo (humanos, materiales, financieros).

Por lo anterior, se considera que en los centros escolares no se administró; se organizó el trabajo y ese tipo de organización no fructificó porque la descentralización (desconcentración) fue sólo administrativa, pero “se mantiene centralizada la gestión y regulación de los cambios ideológicos” (Street, 1983: 259), o sea los fines de la educación. Lo técnico-operativo se desconcentra y lo político se mantiene centralizado; es así como se implementaron por un lado las políticas y por el otro la técnica operativa vía un solo actor: el director, a lo cual Sandoval denominó imbricación SEP/SNTE; imbricación que en su momento no se vio porque se consideraba que lo sindical tenía un espacio propio “como si escuela y sindicato fueran esferas

independientes con funcionamiento autónomo” (Sandoval, 1988: 108). Lo anterior es un error teórico que el Estado ha aprovechado para mantener el control y la legitimidad en el sector educativo.

Como en su momento Omar Guerrero descubrió que la administración pública por naturaleza es técnica y política, en lo educativo Etelvina Sandoval devela que la SEP/SNTE son dos organizaciones imbricadas cuya finalidad fue el control de los docentes y del sindicato más grande de América Latina; a los directores y supervisores de zona se les encomendaron dos actividades y se les pagó con un solo sueldo y promesas de ascensos (Sandoval, 1988). Técnicamente organizan el trabajo de la escuela y políticamente controlan a los maestros de acuerdo a los requerimientos del Estado y sus propios intereses. El tipo de modelo organizacional y/o administrativo que se practicaba en el nivel de primaria tiene que ver con una diversidad de factores como la experiencia, la preparación, las expectativas y la personalidad del directivo que está al frente de la institución; Pastrana (1996: 33) lo menciona como: “La influencia de la trayectoria laboral y profesional en la definición directiva no puede ser negada, aunque tampoco puede ser vista como causa unívoca del estilo de trabajo”; sin pretender una generalización, durante los 14 años que trabajé en el nivel de primaria, pude observar que algunos de mis directivos se inclinaban por el modelo burocrático (que se caracteriza por un apego a la normatividad y reglamentaciones; y cuyos funcionarios se caracterizan por su “rigidez, corporativismo, conformismo y un mínimo desempeño”: (Muñoz y Román, 1989: 125), en la medida que se sentían más inseguros de las decisiones tomadas. Por lo que las formas de organización en el sistema educativo básico en primaria son tan variadas como contextos existen en el país.



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Hasta aquí hemos presentado dos factores que a nuestro parecer impactaron a la educación durante el periodo de revisión 1960-1990; una interna y una interna-externa.

La primera (interna) es que la administración en las dos vertientes en que se ha separado (pública-privada), permearon el quehacer docente y directivo, ocasionando poca eficiencia en el logro de los objetivos planteados.

En lo público: la doble naturaleza de la administración pública operacionalizada como dicotomía, está permitiendo una disfuncionalidad del nivel operativo de la educación al no realizar los ajustes necesarios en la normatividad y el financiamiento para la aplicación de las nuevas propuestas de trabajo. En lo privado: la aplicación mutilada del proceso administrativo en el quehacer cotidiano de la escuela.

La segunda (interna-externa), con el modelo neoliberal y su globalización económica que ha presionado a los Estados-Nación a adoptar medidas de rediseño en su administración pública11 y que en el sector educativo se plantea como una descentralización que en la realidad fue una desconcentración y está permitiendo la privatización educativa (no como la venta de escuelas a la iniciativa privada sino como recorte al gasto educativo y facilidad para la apertura de escuelas particulares).

Es así como la administración pública en el nivel de primaria durante el período de revisión ha caminado lentamente hacia una privatización (comercialización) sin que los sindicatos y la sociedad misma hayan podido, sabido o querido revertir los efectos de este proceso que esta devastando nuestra cultura.

11 En donde se ha priorizado el recorte en lugar de una modernización de la administración pública.

REFLEXIONES FINALES

Todo lo anterior ha permitido al Estado Mexicano y su gobierno, tratar los problemas educativos en su forma pero no en el fondo, restarse presión ante las demandas sociales, reconfigurar nuevas relaciones de trabajo con los servidores públicos docentes (más trabajo con lo mismo) y corresponsabilizar a la sociedad no sólo del financiamiento a la educación sino también de su calidad.

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