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Pueblos y nacionalidades indígenas del Ecuador7777777777

PUEBLOS Y NACIONALIDADESINDÍGENAS DEL ECUADOR:DE LA REIVINDICACIÓNAL PROTAGONISMO POLÍTICOLuis Eduardo Maldonado Ruiz

78 LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LA AGENDA DEMOCRÁTICA


1. Breve referencia histórica general del procesoorganizativo

Los pueblos originarios o indígenas,1 llamados así parahacer referencia a los pueblos que habitaron los Andesantes de la invasión española, tienen una presencia mi-lenaria en lo que hoy es el territorio ecuatoriano. Este pro-ceso histórico debe ser estudiado en el contexto de la cons-trucción de lo que podríamos llamar la cultura andina,producto de las culturas de montaña y valle interandino,teniendo como área de influencia la región que lleva elmismo nombre. Sin embargo, esta región contiene tam-bién a pueblos originarios de otros ecosistemas, como lospueblos amazónicos y los del litoral, que difieren en susrasgos culturales. También los diferencian los procesostardíos de incorporación a los Estados o haber sufrido elexterminio temprano, como los de la Costa. El hecho esque los pueblos indígenas en Ecuador tienen en común lasituación de exclusión y dominación, pues en la pirámidesocial y económica ocupan el lugar de explotados, opri-midos y marginados.

En este marco se aborda de forma sintética y se puntua-liza los procesos históricos de los pueblos indígenas quenos permitan comprender su continuidad histórica y suevolución organizativa, conscientes de que la historiaparticular de cada uno de ellos es una tarea todavía pen-diente.

Para los pueblos indígenas la historia formalmente co-nocida es una historia colonizada, es la del invasor, delcolonizador. Esta visión tradicional historiográfica justi-fica las relaciones de dominación y explotación, y es elmedio ideológico para “civilizar” a los indígenas indivi-dualmente mediante la integración de los mismos al Es-tado, a la cultura dominante y a la “verdadera” religióncristiana. Mientras que para los pueblos dominados lahistoria constituye un instrumento de liberación y forta-lecimiento de su identidad cultural, ya que tener memoriay conocimiento del pasado permite comprender el pre-

sente2 y abre las posibilidades de construir el futuro. Apartir de estos enfoques surgen dos versiones de la histo-ria: para las sociedades dominantes, los conquistadores ycolonizadores son héroes; mientras que para los pueblosindígenas son villanos.

La historiografía tradicional se divide en dos grandesetapas: la prehistoria y la historia. La prehistoria com-prende el pasado remoto de los pueblos indígenas hastala presencia española, es decir, el pasado histórico de lospueblos indígenas. Y la historia propiamente dicha com-prende desde la presencia española hasta nuestros días,es decir, la historia escrita, la historia de los españoles enAmérica. Esta visión historiográfica positivista y lineales ampliamente difundida en el sistema educativo y cons-tituye la versión oficial del Estado ecuatoriano.

En la actualidad, con el fin de superar esta visión euro-céntrica, se ha realizado esfuerzos para periodizar la his-toria ecuatoriana con un enfoque multicultural, apoyán-dose en la etnohistoria, la arqueología y la antropología,de tal forma que se ha determinado periodos históricoscomo la época aborigen, la época de la conquista y laColonia, la época de la independencia y la Gran Colom-bia, y la época Republicana. En esta visión, los pueblosindígenas son identificados como actores de un procesoiniciado hace miles de años y se los concibe como pue-blos contemporáneos y diferentes, que han desarrolladosociedades con formas de organización social y econó-mica adaptadas a su medio y con énfasis en la compren-sión de las grandes transformaciones de la sociedad en suconjunto.

En esta perspectiva, los estudios realizados por la ar-queología demuestran que los primeros pobladores deestos territorios datan desde 13 mil años a.C. (periodoprecerámico con asentamientos como El Inga, Ilaló,Chobschi, Cubilán, en los Andes y en la Costa, las Vegasen la península de Santa Elena). Estas sociedades se or-ganizaron en bandas nómadas dedicadas a la caza, la re-colección de frutos silvestres y la pesca para su sustento.

La aparición de la agricultura después de algunos milesde años generó importantes transformaciones de estas

Las nacionalidades y pueblos de Ecuador.Rasgos de su proceso histórico y organizativo

1 Esta categoría socioeconómica –originalmente indio– fue creada enépoca la Colonia con el fin de diferenciar claramente a la poblacióndominada para el pago del tributo y la obligatoriedad de contribuircon trabajo gratuito por ser indio o diferente al español.

2 Luis Villoro, “El sentido de la historia”, en Historia ¿para qué?, Méxi-co, Edit. Siglo XXI, 1984, p. 36.


sociedades: se incrementó la población y se constituye-ron las primeras aldeas agrícolas, se domesticó a los ani-males y a las plantas, se organizó el abastecimiento dediversos productos de los pisos ecológicos (maíz, papa,quinua, yuca, coca, entre otros). Se desarrollaron técni-cas agrícolas, se expandió la cerámica, los tejidos y laconstrucción de viviendas. Con la agricultura se obtuvoexcedentes, lo que generó, por un lado, una incipientedivisión del trabajo, con una estructura social comunita-ria (sociedades agroalfareras como la Valdivia 3.500 a.C.,Machalilla, Chorrera en la Costa, Cotocollao en la Sierray Pastaza en la Amazonia). Por otro lado, se desarrollóniveles de especialización de la producción, el comercio(intercambio) con otros pueblos y regiones de forma per-manente, originándose diferencias sociales que fortale-cieron la autoridad (guerreros, sacerdotes y gobernantes)en espacios territoriales parcialmente definidos.

En los umbrales de la presente era se establecieron cul-turas con ámbitos territoriales más extensos y definidos,con asentamientos urbanos permanentes, una agriculturadesarrollada, se perfeccionaron las tecnologías para laelaboración de utensilios domésticos y de guerra, se ge-neralizó el uso de los metales y se constituyeron unidadespolíticas importantes y fuertes. Expresiones de este pe-riodo son las culturas jambelí, guangala, bahía y la tolita,en la Costa; narrío y tuncahuán, en la Sierra; cosanga, enla Amazonia.

Las unidades políticas (Bulu) existentes lograron con-federarse, constituyendo Asanbulu3 o alianzas de fami-lias ampliadas en los primeros cinco siglos de nuestra eramediante alianzas guerreras, relaciones de parentesco ypertenencia étnica, logrando alianzas estables denomina-das por los cronistas “señoríos étnicos”. Estas grandesunidades políticas se desarrollaron en la Sierra norte es-pecialmente, siendo unidades diversas en su desarrollo ydimensión poblacional y territorial.

Sus formas de organización política y económica sesostenían en estructuras de producción comunitaria. Latierra era mayoritariamente de propiedad común y se for-talecieron las relaciones de producción e integración so-cial, religiosa y políticas jerarquizadas y diferenciadas.Los Asanbulu más importantes para la época eran al ex-tremo norte de la Sierra, los quillasinga y pasto. Loscaranqui, cochasquí, otavalo y cayambe establecieron unaalianza militar contra los incas, que permaneció por mu-cho tiempo. Quito se constituyó en un gran centro de in-

tercambio interregional y ceremonial. Al centro del paíslos panzaleo, píllaro, sigcho y puruhá formaron tambiénniveles de coordinación, alianzas familiares y militaresimportantes. Al sur los cañaris y paltas. En la Costa fue-ron importantes centros políticos la tolita, atacames,manteños, huancavilcas, punaes y chonos. En la Amazonialos quijos y jívaros (shuar).

En el siglo XV, los pueblos del norte andino (actualEcuador) enfrentaron un proceso de conquista por partede los incas, pueblo guerrero del sur que dirigido por elinca Túpac Yupanqui logró someter a los paltas y cañarismediante una breve guerra y estableciendo alianzas ma-trimoniales. Posteriormente, el inca Huayna Cápac, naci-do en Tomebamba (centro político y religioso de loscañaris), concluyó este proceso venciendo a los puruhaes,cayambis, caranquis y a los pastos, estos últimos presen-taron gran resistencia por décadas hasta concluir con lagran masacre de Yahuarcocha (lago de sangre), con la quese consolidó su dominio. La expansión del Estado incaduró aproximadamente un siglo (S. XV) y fue interrum-pida por la invasión española, los mayores grados de in-fluencia del incario estuvieron en la zona sur y centro. Enla Costa su presencia fue limitada y en la Amazonia prác-ticamente nula.4

El proceso de gobierno incásico se caracterizó por laarticulación de una diversidad de pueblos y culturas noestatales, a una estructura centralizada de gobierno y unEstado teocrático (los incas se consideraban hijos del sol),pero de carácter comunitario, llamado Tahuantinsuyo. Estaestructura de gobierno se superpuso respetando las es-tructuras de organización social, económica, de gobiernoy religioso-originarias, pues los incas respetaban las dis-tintas religiones locales, aunque el culto al sol fuera ofi-cial. Los sistemas de organización original se mantuvie-ron, pero se innovó el sistema decimal de organizacióninstaurando los curacazgos, con una distribución del po-der paritario (Han, Urin) a través de las panacas, es decir,dos gobiernos paralelos y complementarios.

La economía incásica distribuyó la tierra para la comu-nidad, el Estado y la casta sacerdotal, exigiendo una do-ble tributación para el curaca y el inca en especie y traba-jo. Se racionalizó el sistema comunitario de producciónmanteniendo las formas propias de organización econó-mica, social y política de los pueblos sometidos. Cadaayllu o comunidad debía autoabastecerse y además con-

3 Piedad Costales; Alfredo Costales, Los señoríos del norte andino delreyno de Quito, Quito, ediciones SAG, 1993, p. 13.

4 Luis Maldonado Ruiz, Las nacionalidades indígenas en el Ecuador,nuestro proceso organizativo, ediciones Tincui, CONAIE, Abya Yala,1989.


tribuir con productos o trabajo, de tal forma que las cla-ses gobernantes pudieran manejar los excedentes de lascomunidades. Se fortaleció el intercambio, la forma eco-nómica tradicional andina del norte que, a diferencia delsur, estableció el control político sobre la base de los cen-tros de comercio y no de colonias ubicadas en los distin-tos pisos ecológicos, se explotó la mano de obra para laconstrucción de obras de infraestructura pública y seestructuró un sistema de control político y de difusióncultural a través de los mitimaes, institución que consis-tía en la obligatoriedad de la población de desplazarse deun lugar a otro, constituyéndose en hitos de avanzada enterritorios conquistados.5 Así se desplazaron a lo que hoyes Ecuador los pueblos saraguro, salasaca y natabuela,entre otros.

La presencia incásica, como hemos dicho, fue corta.En el sur cerca de cien años y en el norte no más detreinta años, la mayor influencia cultural se dio por elidioma quichua, que fue usado desde siglos anterioresen el comercio. Quito y Tomebamba se constituyeronen ejes políticos vitales del Tahuantinsuyo, con la muer-te de Huayna Cápac llegaron a disputar la hegemoníadel poder, expresada en la guerra civil impulsada porHuáscar, quien representaba a los pueblos del sur con suasiento principal en Cuzco, la capital del Tahuantinsuyo,y Atahualpa, en representación de los pueblos del norte,con su asiento en Tomebamba y Quito. La disputa con-cluyó con el triunfo de Atahualpa, pero él no llegó aconsolidar su gobierno.

Finalmente, hay que destacar que este periodo históri-co fue resultado de un largo proceso de construcciónpropio, interno, de culturas emparentadas que tuvieronrasgos culturales comunes y que lograron construir unode los Estados más grandes del mundo, con avanzadonivel cultural y tecnológico, en los cuales los pueblosdel norte andino se integraron y fueron protagonistasprincipales.

La conquista y el Estado colonial español

En 1492, España culminaba el proceso de unificaciónbajo los reyes católicos con la expulsión de los Moros y a

la vez Cristóbal Colón llegaba a Abya Yala6 en busca delas Indias Orientales. Esta empresa descubridora fue aus-piciada por los reyes católicos con el propósito de abrirrutas de comercio, de conquista de tierras y pueblos, ycomprobar la teoría de la redondez de la tierra. Por con-fusión, Colón denominó a estas tierras “las Indias”. Estecontinente, a pesar de que Cristóbal Colón lo consideróel “paraíso perdido” donde se podía construir sociedadessin mal, fue considerado en realidad tierra de conquista ysaqueo, y sus habitantes fueron reducidos a objetos deexplotación.

Las empresas de conquista, hay que destacar, fueronemprendimientos privados autorizados por la Corona deCastilla y el papado romano. En 1531, Francisco Pizarrollegó al Tahuantinsuyo dirigiendo una empresa de con-quista junto con Diego de Almagro y un puñado de espa-ñoles que no superaban las cien personas.

Enterados de la guerra civil entre Huáscar y Atahualpa,y el triunfo de este último, establecieron alianzas con lospueblos sometidos por él con la finalidad de reanudar laguerra y beneficiarse de esta situación. Aprovechándosede la recepción que les ofreció el inca, le tendieron unatrampa y lo apresaron, exigieron un gran rescate paraliberarlo y luego de obtener su propósito lo asesinaronobsesionados por el oro y el poder. Esa fue la tónica delas prácticas militares, políticas y sociales de los españo-les con los pueblos originarios: la guerra, el saqueo y laexplotación.

Para los pueblos originarios, la conquista no fue la con-sumación del aniquilamiento de sus pueblos y culturas, ola conclusión de su historia, sino el inicio de un nuevomomento histórico, conciencia expresada en la siguientefrase: “Chaupi punchapi turayarka” (anocheció en mitaddel día), que se dice fue proclamada por la población in-dígena al momento de la muerte de Atahualpa asesinadopor los españoles.

En respuesta, se inició la resistencia indígena de Quito,liderada por el curaca Rumiñahui, quien sostuvo la nece-sidad de expulsar a los extranjeros. Él fue derrotado yejecutado por los españoles gracias al apoyo obtenido desus aliados nativos que lo capturaron. Es importante re-saltar que la conquista tuvo como escenario una agudacrisis interna del Tahuantinsuyo debido a la guerra civil,a que el sistema social, político y religioso se hallaba entransformación, debido a la expansión territorial, a la ne-

5 También los mitmas o mitimaes eran instituciones económicas queconsistían en la realización de trabajos obligatorios que la poblacióndebía prestar al Estado y a los ayllus para la realización de obras deinfraestructura pública y la explotación de las minas. De esta palabratambién se deriva la minga, una de las instituciones económicas másimportantes, que consiste en apoyar con fuerza de trabajo a los ayllus(familia, comunidad) y que aún está vigente en nuestros días.

6 Nombre con el que se conocía al continente al que llegó Colón y queluego fue llamado América, en lengua kuna, que quiere decir “tierrade vida”


cesidad de redefinir una economía apta para los nuevosprocesos productivos y a la rivalidad política que Quito yTumibamba (Cuenca) mantuvieron con Cuzco. El triunfode un pequeño grupo de españoles sobre el gran Estadoinca se puede entender por las debilidades y conflictosinternos más que por la superioridad militar o mayor de-sarrollo cultural de los europeos.

El proceso de dominación duró tres siglos, los pueblosindígenas sobrevivieron gracias a que se refugiaron ensus formas de organización social y política propia, comolos curacazgos pequeños y luego en sus ayllus o comuni-dades, e impulsaron diversas formas de resistencia queles permitieron mantener una cohesión social y cultural.El sistema económico basado en las relaciones de reci-procidad, que era el sustento de las comunidades origina-rias, fue alterado por un sistema basado en el saqueo, laexplotación y la acumulación de los colonizadores y delimperio español.

Respecto a la tierra, fueron despojados de sus propie-dades y sometidos a una condición de servidumbre, ade-más se impuso varios sistemas de tributos que teníanque pagar los indígenas por el hecho de serlo. Ante estanecesidad política y económica, el Estado colonial creóal indio.

El establecimiento del Estado colonial, en un primermomento, consumada la conquista, se caracterizó por laconflictividad, tanto por las luchas por el poder empren-didas entre los conquistadores como por las permanentesacciones de resistencia emprendida por los pueblos indí-genas, como las de Túpac Amaru, los movimientos derestablecimiento de las huacas7 y los curacazgos locales,llamados Taqui Uncui,8 etc. La sociedad colonial en for-mación pretendía articular en un conjunto orgánico a dis-tintas entidades históricas, consolidando los asentamientosurbanos españoles, sojuzgando y despojando a los pue-blos indígenas. Con el establecimiento del Virreinato delPerú, el virrey Francisco de Toledo reorganizó la estruc-tura social y política del Tahuantinsuyo, configurando elEstado colonial; dispuso las “reducciones” de indios, queconsistían en establecer centros poblados indígenas queles permitan a los españoles tener el control de la pobla-ción; además impulsó la “extirpación de las idolatrías”,política con la que destruyeron todos los templos, cono-

cimientos, creencias e instituciones religiosas, sustituyén-dolas mediante la evangelización católica.

La Colonia se centró en la extracción de metales pre-ciosos, lo que dinamizó la economía colonial, asignándo-se al norte el aprovisionamiento de textiles y alimentospara los trabajadores del centro minero de Potosí. El sis-tema de control de los pueblos sometidos se manejó através de una institución llamada “encomienda”,9 que seencargó de organizar el trabajo, el pago de tributo al Es-tado colonial, que cubría las aspiraciones económicas delespañol encomendero, aunque posteriormente se estable-cieron los corregidores de indios, institución conformadapor funcionarios de la Corona encargados de la recauda-ción de los tributos. De esta manera se alteraron las for-mas sociales y económicas nativas en función de un nue-vo orden político y económico, que posibilitó la expansióndel capitalismo en Europa, siendo los curacas y las no-blezas indígenas intermediarias y usufructuarias de estasrelaciones.

En un segundo momento, a finales del siglo XVI y su-primida la encomienda, se consolidaron las ciudades ypueblos españoles, además se estableció una estructurasocial legalmente diferenciada en la desigualdad. Los blan-cos españoles ocuparon la cúspide de la pirámide social,ejerciendo y controlando las funciones políticas (encomen-deros, obrajeros y comerciantes) y eclesiásticas. El nivelintermedio fue ocupado por un nuevo sujeto social y ra-cial: el mestizo –producto de la mezcla entre mujeres in-dígenas y españoles–, dedicado al pequeño comercio, la-bores agrícolas y artesanías. Los pueblos indígenas–producto del despojo de las tierras de las comunidades amediados del siglo XVII– ocuparon la base de la estruc-tura jerárquica social, junto con los negros que fuerontraídos en calidad de esclavos para el cultivo de las plan-taciones en zonas tropicales.

El sistema político colonial tenía su soporte ideológicoen la Iglesia, que actuaba gracias a los derechos concedi-dos a la Corona española por el Papa para conquistar yevangelizar las tierras descubiertas y dar legitimidad a sudominio sobre ellas. Este acuerdo, llamado Patronato,comprendía la subordinación de la Iglesia al Estado colo-nial y la facultad de nombrar autoridades eclesiales a cam-

7 Del quichua huaca, waka, que significa desigual, lugar sagrado. Fe-derico Aguiló, S.J. en su diccionario sobre el idioma del puebloPuquina, dice que viene de llanto. Wacac significa espacio sagradoen donde se va a pedir llorando, es decir; adoratorio, lugar sagrado.

8 Literalmente del quichua: taqui, danza; uncui, enfermedad.

9 Era el encargo que hacía la Corona de un grupo de indígenas a unespañol para que mediante la evangelización y el cobro de los tribu-tos sea redimido a condición de persona, que en la realidad se con-virtió en la forma para extraer excedentes en beneficio del españolencomendero y de la Corona; por otra parte, era un mecanismo decontrol ideológico y cultural.


bio de que la Iglesia monopolice el adoctrinamiento reli-gioso, cultural-educativo e ideológico que legitimó el so-metimiento de los pueblos indígenas, para lo cual inclusocreó escuelas para la educación de las élites indígenas ydifundió la lengua quichua como idioma franco, útil paralas campañas de evangelización. Así fue como la Iglesiaquichuizó a los diversos pueblos del norte andino y porinfluencia de las lenguas nativas surgió un nuevo dialec-to llamado actualmente quichua.

La economía colonial tuvo su soporte en el trabajo obli-gatorio al que se sometió a la población nativa, a estainstitución se la llamó Mita,10 esta fuerza de trabajo sedistribuía a los españoles que requerían de mano de obray el Estado la usaba para la realización de obras públi-cas; el trabajo era pagado para asegurarse de que losindios paguen los tributos exigidos. La actividad econó-mica principal fue la producción de textiles11 (obrajes) yla agricultura.

Así se convirtió la Real Audiencia de Quito en uno delos centros de intercambio especializado más importan-tes del imperio español. Por su parte, la Iglesia no sólocumplió su rol evangelizador, sino que acaparó poder yfue apropiándose también de tierras comunitarias, cons-tituyéndose en el primer terrateniente de la Real Audien-cia y generando una rivalidad con las autoridades del po-der civil durante mucho tiempo.

Los pueblos indígenas lograron mantener, continuar ydinamizar las estructuras de organización social y políti-ca propias, como la cultura, el territorio, las autoridadesoriginarias, insertados obviamente en la vida de la socie-dad colonial en el marco de las relaciones de interdepen-dencia y dominación.

En un tercer momento, en el siglo XVIII, a dos siglosde dominación y explotación colonial, la población indí-gena se había reducido a niveles alarmantes12 como con-secuencia de las duras condiciones de explotación y es-pecialmente por el contagio de enfermedades, lo que

generó una grave crisis económica y política, sumada alos desastres naturales ocasionados por los terremotos, ala crisis generada por la paulatina desaparición de lasminas que afectó a la economía del norte proveedor dealimentos y textiles, además por la presencia en el merca-do de textiles provenientes de Inglaterra a muy bajos pre-cios y de mejor calidad. En este contexto, la Corona es-pañola gobernada por los borbones definió políticas paramodernizar su economía, impulsó un proceso de indus-trialización que le permitió competir con las potenciaseuropeas y autoabastecer su mercado, con esta finalidadlimitó el comercio textil de Quito con otras regiones, sien-do esta actividad controlada por el Estado.

Ante la crisis del sector textil, cobró auge la agriculturay por tanto también el proceso de acaparamiento de latierra, que se la obtuvo comprándola, usurpando tierras eincluso mediante matrimonios interesados con el encu-brimiento de los corregidores. Así se constituyó la agri-cultura como eje de la economía colonial y se consumóun régimen terrateniente.

En este contexto, los indígenas, presionados por el pagode los tributos, se articularon a las grandes haciendas afin de acceder a los recursos naturales que garanticen susubsistencia y también para obtener ingresos que les per-mitan resolver sus problemas tributarios. Los terratenien-tes aprovecharon esta situación otorgando préstamos yanticipos (mercedes) a los nativos, de esta manera crea-ron una nueva institución denominada Concertaje,13 queredujo a sus víctimas a una condición de semiesclavitud.

La reacción de los pueblos indígenas ante esta situa-ción fue violenta: se manifestó a través de sublevacionesy levantamientos que demandaban la expulsión de loscriollos y españoles, y la restauración de las formas degobierno nativas como alternativa a la terrible situaciónde explotación instaurada. En el siglo XVIII se presentóel conjunto más numeroso y homogéneo de movimientossubversivos indígenas, los que inauguraron una tradiciónde rebeldía que rebasaron hasta la era republicana (More-no Yánez, S., 1985), destacándose entre las más impor-tantes el motín de Pomallakta (1730), el levantamientode la villa de Riobamba (1754), el levantamiento deOtavalo (1777), la sublevación de Juan Santos Atahualpa

10 Esta institución de origen incaico originalmente designaba un tipo deintercambio entre diferentes familias para realizar actividades agríco-las basadas en las relaciones de reciprocidad. El Estado colonial alte-ró esta intuición orientando la capacidad de movilización social deesta institución como un modo efectivo de explotación, especialmen-te en las minas y las obras públicas en beneficio de los españoles y elEstado.

11 Para 1681 existieron 200 obrajes que ocupaban la fuerza de trabajode 30 mil indígenas (Ayala, 1997:46).

12 La población se redujo a una décima parte, es decir, de aproxima-damente 9 millones de habitantes en el Tahuantinsuyo bajó a 700 milen 1625; en la Costa fue aún más grave: sobrevivió un 4% de la po-blación (Morner, 1985:40).

13 El Concertaje era una institución colonial que consistía en el trabajolibre y remunerado de los indígenas en las haciendas, que asegurabalos ingresos para el pago de los tributos. Sin embargo, mediante lasdeudas contraídas se ataba de manera indefinida al trabajador y sufamilia a la hacienda, ya que las deudas debían ser asumidas por lasfamilias de forma hereditaria y al arbitrio del terrateniente.


(1742), la gran rebelión de Túpac Amaru II, quien plan-teó una suerte de nacionalismo inca con el cual surgierontodas las propuestas utópicas de restauración del Tahuan-tinsuyo14 en toda la región andina. Aunque hay que su-brayar que la mayoría de estos levantamientos no se plan-teaban un proyecto independentista; al contrario, apoyabanal régimen colonial, pero se demandaba un mejor trato departe de los españoles.15

Para fines del siglo XVIII, el sistema hacendatario seconsolidó de tal forma que todas las demás actividadescomo la producción textil en los obrajes se integraron ala hacienda y controlaba el mercado local. Por otro lado,en la Costa, la producción y exportación del cacaodinamizó de manera significativa la economía de la re-gión y le permitió articularse de forma dinámica al mer-cado internacional, lo que produjo un incrementopoblacional superior al de la Sierra debido a la demandade mano obra.

Inglaterra, constituida en el centro del sistema capita-lista internacional dominante, lideró la economía mun-dial en expansión y estableció una política de alianzascon los sectores emancipados de las colonias americanasen busca de consolidar su liderazgo y controlar los nue-vos mercados para ubicar sus productos. Así convirtió ala Corona española en una potencia de tercer orden, su-mida en una grave crisis interna que no terminaba de re-organizar sus colonias, las que agudizaron sus disputasentre los funcionarios reales y los sectores criollos terra-tenientes que habían consolidado su poder económicogracias al latifundismo y la explotación de la poblaciónindígena. Las tendencias autonomistas proliferaron conel fin de sacudirse de la burocracia colonial.

La independencia y la creación del Estadoecuatoriano

Con la consolidación del sistema de hacienda (sigloXVIII), los pueblos indígenas perdieron la mayoría desus tierras y así generaron “un proceso de desarticulaciónbrutal”,16 pues los señoríos étnicos fueron disgregados,17

pasando los hacendados, en zonas como Cayambe (nortede Ecuador), a controlar el 94,2% de las tierras. Todo esteproceso concluyó a fines del siglo XIX. En estas condi-ciones de expoliación, los señoríos étnicos perdieron vi-gencia, el reto de conservar su identidad y de generar unapropuesta de reconstitución étnica fue muy difícil, aun-que fue posible a través de tres líneas convergentes:18 re-cuperando los núcleos de parentesco y afinidad entre losayllus locales y los forasteros; creando una nueva formade poder a través de los mayordomos y mayorales de ha-cienda que permitió tejer silenciosamente redes socialessolidarias; y estableciendo alianzas con la hacienda, detal forma de reproducir y recrear relaciones de reciproci-dad y complementariedad que consolidaron circuitos deintercambio entre las comunidades y la hacienda. RamónGalo, por ejemplo, sustenta que es a través de estas redescomo toma forma la sublevación de 1777 en la Sierranorte, pues recorre este mismo circuito de intercambioque fue creciendo de hacienda en hacienda. Estos fueronlos primeros ensayos de recomposición étnica.

La hacienda se constituyó, por tanto, en el refugio delos indígenas para su reproducción cultural y social, puesa pesar de ser un sitio de explotación también era el esce-nario para establecer acuerdos o pactos con los hacenda-dos, quienes llegaron a convivir y compartir la culturaindígena (cultura hacendaria).19 En estas condiciones seexplica también que la actitud colonialista y vergonzantede los hacendados, a pesar de haber establecido un pacto“multiétnico”, les hizo perder de vista la posibilidad deconstruir un programa nacional.

Los latifundistas, que tuvieron el control de las econo-mías locales y regionales, fueron los protagonistas de laindependencia; los grupos medios artesanales, comercian-tes e intelectuales no se sumaron hasta avanzado este pro-ceso, mientras que la mayoritaria población indígena fueobservadora del conflicto político, consciente de que esteproceso independentista beneficiaría a los terratenientes,responsables de la bárbara explotación que sufrían y delas sanguinarias represiones aplicadas a sus sublevaciones.

En definitiva, la independencia fue una lucha impulsa-da por un grupo de latifundistas para quienes la burocra-cia española era el impedimento para acceder al poderpolítico del Estado colonial.

Por otra parte, desde la Colonia se produjo una mes-tización indígena para evitar el tributo, aspecto que tam-

14 Sobre estas sublevaciones, ver Costales (1963), Gonzáles Suárez(1970), Pérez (1948), Albornoz (1971), Oberen (1967), Coba Robalino(1929), Cevallos (1972), Moreno Yánez (1985), Almeida I. (1999),Kaarhus R. (1989), Maldonado Ruiz L. (1988), Ayala Mora E. (1996).

15 Para los pueblos indígenas españoles eran tanto los ibéricos(chapetones) y criollos (hijos de españoles nacidos en América).

16 Ramón Galo, El regreso de los runas, 1993.17 El sistema de hacienda incorporaba a las dos terceras partes de la

población indígena.

18 Ibíd.19 Andrés Guerrero, La semántica de la dominación: el concertaje de

indios, ediciones Librimundi, 1991. Citado por Ramón Galo.


bién incidió en la drástica reducción demográfica e hizopensar que el mundo indígena había sido liquidado. Detal forma que el Estado ya no negociaba con ciertos po-deres indígenas (como en la Colonia), sino con lospoderes locales en manos de los criollos, hecho que ge-neró la desaparición de las jerarquías indígenas y su ho-mogeneización.

Luego de un largo y complejo proceso de articulaciónsocial y política después de la independencia, sellado conel triunfo de las fuerzas independentistas lideradas por elmariscal Antonio José de Sucre, general de Simón Bolí-var, las disputas internas de los grupos oligárquicos re-gionales, las guerras internas y externas que llevaron in-cluso a la creación de los gobiernos autónomos de Cuenca,Guayaquil y Quito no cesaron. Sin embargo, por inter-vención política e incluso militar de Bolívar se terminópor aceptar que lo que fue la Real Audiencia de Quitointegre a la Gran Colombia con el nombre de Distrititodel Sur.

La economía y las políticas sociales también se imple-mentaron en un ambiente tenso y conflictivo debido a lasposiciones diferentes entre Bolívar y Santander. El pri-mero pretendía la organización de los pueblos liberadosen una sola unidad política, propuesta con la cual logrómovilizar a los pueblos para alcanzar su independencia,liberar a los esclavos e integrar a los mulatos y los indios,sin embargo, ante la ausencia de base social que apoyeeste proyecto, dio un giro conservador y propuso un sis-tema de gobierno para la República con un presidente vi-talicio y senadurías hereditarias. Para mantener el ordenpactó con las oligarquías terratenientes, por lo que las re-laciones de explotación y exclusión respecto a la mayoríade población indígena y negra se mantuvieron e inclusose incrementaron. Santander (vicepresidente y posterior-mente presidente de la Gran Colombia), por otra parte,líder de la facción de liberales, fue partidario del fede-ralismo, impulsó una política económica librecambista yreformas que trastocaban las estructuras jerárquicas parainstaurar relaciones sociales más igualitarias, lo que tam-bién polarizó las posiciones políticas en el distrito del sur:Guayaquil se alineaba con las posiciones liberales y Qui-to respaldaba las posiciones conservadoras.

En 1830 se reunió la Asamblea Constituyente con losrepresentantes de las tres regiones, ellos fueron propieta-rios latifundistas que se encargaron de fundar un nuevoEstado. Uno de los primeros temas que trataron los cons-tituyentes fue el nombre del país a crearse, debido a queCuenca y Guayaquil no estuvieron de acuerdo con el nom-bre histórico de Quito y en función de lograr la unidad, se

acordó ponerle el nombre de Ecuador, tomando el nom-bre de la línea Ecuatorial que estudiaron los sabios de lamisión geodésica francesa. Así nació la República deEcuador.20

La fundación de esta República no significó la consti-tución de una nación y un Estado nacional, simplementese propuso potenciar el mestizaje como un nuevo sujetosocial y cultural en construcción, lo que permitiría articu-lar a amplios sectores populares. El sistema político seestructuró sobre la explotación económica, social y étnicade los indígenas y de los esclavos negros, y aunque elcapitalismo influenció su economía, mantuvo rasgosprecapitalistas, con un conjunto de formaciones socialesregionales débilmente articuladas.

La Revolución Liberal

A fines del siglo XIX, con el crecimiento de la produc-ción y exportación agrícola, del tabaco, la madera, la cas-carilla y especialmente del cacao, el capitalismo se convir-tió en el modelo económico dominante y con él se afianzóun proyecto político nacional. Este modelo económico, lla-mado “primario exportador”, consolidó a la oligarquía cos-teña especialmente de un segmento de comerciantes y ban-queros de origen blanco-mestizo que impulsó su proyectopolítico y dirigió la Revolución Liberal.

Con el triunfo de la Revolución Liberal encabezada porEloy Alfaro, el liberalismo impulsó la integración de lasdiversas regiones a través del ferrocarril, su principal obrapública. El Estado se separó de la Iglesia y se establecióel laicismo de la educación, además recuperó una granparte de las extensas tierras que poseía la Iglesia, y seerigió la libertad de conciencia y de culto. También seestructuró un mercado nacional conectado al mercadomundial; se fortalecieron lazos de identidad y unidad na-cional articulando las diversas formas de producción, di-námicas sociales y culturales, claramente identificadas conla cultura occidental; y se amplió las relaciones salarialesen todas las regiones del país.

La Revolución Liberal significó un gran salto. El predominiopolítico e ideológico de la oligarquía clerical-reaccionaria fuedesmontado por la burguesía y sus aliados, cuyos mecanis-mos de dominación y reproducción ideológica suponían elestablecimiento, al menos en principio, de ciertas garantías ylibertades de conciencia y educación.21

20 Enrique Ayala Mora, Resumen de la historia del Ecuador, Quito, Cor-poración Editora Nacional, 1996, p. 67.

21 Ibíd., p. 88.


En este contexto, el Estado liberal, que expresaba losintereses de la burguesía y consolidaba su poder gracias alos grupos medios y el ejército revolucionario, se con-frontó con la Iglesia Católica, que representaba la viejaaristocracia liderada por el clero. En lo económico, elmodelo primario exportador se sostuvo durante muchotiempo y afrontó sus crisis gracias a que, ante la caída delcacao en los mercados internacionales, éste fue sustitui-do por el banano en la década de los cuarenta del sigloXX y posteriormente, para la década de los setenta, losustituyó el petróleo.

En este proceso de configuración del capitalismo losactores sociales y políticos fueron la burguesía y su con-traparte el obrero, el trabajador asalariado.

Por su parte, los pueblos indígenas no encontraron otraforma de sobrevivir que la de replegarse al ayllu, a lolocal, a la comunidad, que al mismo tiempo fue una ma-nera de resistir y de negar al Estado. La comunidad reem-plazó a las anteriores formas de organización social ori-ginaria, como los curacazgos mayores y menores y fue elnúcleo de recomposición étnica entre el siglo XIX y losprimeros años del siglo XX. La comunidad fue entoncesel espacio para la reconstitución de los pueblos indígenas.

El proceso de organización de los pueblos indígenas enEcuador atraviesa rutas y formas de articulación diferen-tes según la ubicación geográfica. Uno es el proceso vivi-do en la Sierra y otro en la Amazonia y la Costa. Ya semencionó anteriormente que la independencia no impli-có cambios para los pueblos indígenas. La RevoluciónLiberal, en la que participaron activamente los pueblosindígenas, determinó algunos cambios importantes en lalegislación. La Ley de Patronato (1899) y la Ley de Cul-tos (1904) le pusieron límites al poder de la Iglesia; laLey de Beneficencia expropió los bienes de la Iglesia,que pasaron a la Asistencia Pública; y la Ley que supri-mió la prisión por deudas (1918) y eliminó el Concertajeabrió el camino para el definitivo proceso de recomposi-ción étnica.

La emergencia de los pueblos y del movimientoindígena

Hacia 1937 se promulgó la Ley de Comunas como pro-ducto de la crisis de los años treinta, que generó una granagitación social. Esta Ley incentivó la proliferación delas organizaciones campesinas y sindicales en defensa desus derechos. También las comunidades indígenas seampararon en ella para legalizar su organización social ydemandar el acceso a los recursos necesarios para su sub-

sistencia, lo que a su vez propició una repoblación indí-gena. Varios procesos de organización indígena y luchase dieron entre los años treinta y cuarenta, siendo repri-midos por la fuerza pública. De esta experiencia nacieronliderazgos de gran influencia posterior, como el de Dolo-res Cacuango y Lorenza Abimañay, entre otros, creándo-se las primeras organizaciones que acogieron las formassindicales que plantearon reivindicaciones de caráctersocial y cultural.

Entre tanto, se habían creado las primeras organizacio-nes políticas de izquierda: el Partido Socialista (1926) yunos años después el Partido Comunista. Bajo su influen-cia surgieron las primeras organizaciones sindicales delcampo y la ciudad. Las organizaciones sindicalizadas delcampo estaban “formadas en su mayoría por huasipun-gueros, arrimados y yanaperos, quienes tenían como rei-vindicaciones el acceso a la tierra, el derecho al agua ylos pastos, el salario, la educación, el cese de abusos,etc.”.22 Bajo la conducción del Partido Comunista y laConfederación de Trabajadores del Ecuador (CTE), porotra parte, en 1944 nació la Federación Ecuatoriana deIndios (FEI), con una cobertura principalmente en la Sie-rra, aglutinó a sindicatos, cooperativas y comunas, y asu-mió ideológicamente la lucha de clases.

En los años cincuenta se inició el proceso de moderni-zación del país en circunstancias de enorme presión so-cial, especialmente de la población indígena movilizadapor la tierra. Además, el paulatino declive del poderhacendatario y la fuerte influencia que generó la Revolu-ción Rusa obligaron a que se dicte la primera Ley de Re-forma Agraria en 1964, que si bien no satisfizo las nece-sidades y demandas indígenas, abrió la posibilidad legalde acceder a la tierra. Las leyes de Reforma Agraria de1964 y 1973, así como la Ley de Fomento Agropecuario(1979), sin embargo, respondieron a la necesidad del Es-tado de modernizar el campo. Así se entiende que la me-jor tierra se conservó para los terratenientes, que se mo-dernizaron; mientras el resto –las tierras de altura– fueentregado a los huasipungueros.23 En la segunda se bene-ficiaron las organizaciones de las comunidades “libres”.24

22 Luis Maldonado Ruiz, op. cit.23 Institución para la explotación de la mano de obra indígena, que con-

sistía en entregar un pedazo de tierra y el derecho a tener acceso aalgunos recursos naturales de la hacienda: agua, madera, pastos,por parte de la hacienda, y a cambio el huasipunguero y sus parien-tes debían trabajar permanentemente para el hacendado.

24 Las comunidades libres no pertenecían a la hacienda, pero estabanvinculadas a ella y a los centros parroquiales controlados por la Igle-sia y el teniente político representante del Estado.


De esta forma, el tema de la tierra se convirtió en el ejeprincipal de las luchas de las comunidades indígenas.

El proceso organizativo de los pueblos indígenas dela Sierra, como lo hemos dicho anteriormente, tuvo unainfluencia de los partidos de izquierda y también de lascentrales sindicales de trabajadores; por ello surgierondiversas expresiones organizativas que respondieron alas dinámicas sindicales, como la Confederación Ecua-toriana de Obreros Católicos (CEDOC, 1938), que sedividió en dos vertientes distintas: la corriente demó-crata-cristiana y la socialista. Así, la CEDOC, con baseideológica socialista, creó a mediados de los años se-senta la Federación Nacional de Organizaciones Cam-pesinas (FENOC). Por otro lado, de mano de las igle-sias evangélicas –que lograron una intensa penetracióndesde los años setenta, promovidas por el Instituto Lin-güístico de Verano, especialmente en las comunidadesde la Sierra– surgió la Federación Nacional de IndígenasEvangélicos (FEINE), un gremio que articula a un sec-tor de las iglesias evangélicas del país, de carácter reli-gioso y desarrollista.

Luego de un largo proceso de lucha por la tierra, derecomposición de las comunidades y el establecimientode alianzas locales entre éstas, hacia 1972 surge el “Ecua-dor Runacunapac Riccharimui”25 (ECUARUNARI), quesiendo esencialmente una organización nacida en la Sie-rra e integrada por las comunidades involucradas en lalucha por la tierra, tuvo desde sus inicios pretensión dealcanzar una representación nacional como resultado desu carácter clasista, por lo que en sus inicios no sólo aglu-tinó a las organizaciones territoriales (comunidades), sinotambién a cooperativas, asociaciones agrícolas, organi-zaciones culturales y a organizaciones campesinas no in-dígenas, generando en su interior un conflictivo debatesobre dos posiciones: mantener un carácter netamenteindígena o articular a otros sectores populares. Este deba-te no se ha superado en su interior hasta nuestros días y semantiene también su orientación campesino-indígena, apesar de que en la actualidad la población indígena quichuaes muy diversa en su composición socioeconómica. ElECUARUNARI tuvo también una influencia importantede un sector de la Iglesia liderado por monseñor LeonidasProaño, uno de los promotores de la teología de la libera-

ción, especialmente en Chimborazo y las provincias cen-trales de la Sierra. El norte siempre fue más independien-te en su proceso organizativo y político.

En la Costa, los pueblos indígenas fueron diezmados apesar de su fuerte resistencia a inicios de la Colonia, valerecordar que los huancavilcas quemaron en tres ocasio-nes la ciudad de Guayaquil (1535-45), así como los man-tas y caráquez evitaron en varias oportunidades la funda-ción de Portoviejo y Esmeraldas. Las enfermedades y lasduras condiciones de explotación aniquilaron a la pobla-ción nativa; por ello a mediados del siglo XVIII, cuandose dio el auge del cacao y se dinamizó la economía agra-ria, la ausencia de mano de obra fue alarmante, lo quemotivó la importación de mano de obra esclava. De estaforma fueron traídos al país los negros africanos, lo quellevó a pensar que los pueblos indígenas se extinguieron.También se dieron agresivos procesos de alienación cul-tural, por lo que surgió una nueva identidad: el “paisa-no”, hoy llamado montubio. La población indígena ac-tual que constituyen las tres nacionalidades es productodel desplazamiento, especialmente de pueblos que llega-ron de los subtrópicos de la Sierra.26 El pueblo manta-huancavilca, ubicado al sur, últimamente autoidentificadocomo indígena, es originario de esta región, aunque loshuancavilca, asentados a la llegada de los españoles en elgolfo de Guayaquil, también son de origen quichua pro-ducto de las incursiones incas a la costa.

Los tres pueblos que habitan esta región fueron incor-porados a la sociedad nacional y al Estado ecuatoriano através de los procesos de colonización impulsados porlas reformas agrarias, por la apertura de las carreteras haciala costa y por la expansión temprana de la economía capi-talista promovida por las empresas agroindustriales. ElEstado, la Iglesia y las organizaciones indígenas de otrasregiones influyeron decisivamente en su proceso de orga-nización supracomunitaria, adoptando los centros, asocia-ciones y federaciones como sus formas de organización.

Las nacionalidades awa, tsa´chila y chachi se mantuvie-ron en relativo aislamiento hasta hace unos cuarenta años.En los años cincuenta surgió la Gobernación Tsa´chila y enlos ochenta surgieron la Federación de Centros Awa y laFederación de Centros Chachi. En los noventa se organi-zó la nacionalidad épera, de resiente asentamiento en laprovincia de Esmeraldas. Este pueblo ancestralmente haocupado de forma itinerante el ecosistema del Chocó, porlo que existen comunidades dispersas en Colombia y Pa-namá. En los últimos veinte años, las migraciones qui-

25 La primera organización indígena constituida casi íntegramente pororganizaciones y comunidades quichuas y que se denominó en suidioma “despertar de los hombres del Ecuador”, literalmente, aunquese lo traduce como el “despertar del indio ecuatoriano”, integra en laactualidad a organizaciones campesinas y negras de Esmeraldas ysectores campesinos y colonos del Azuay. 26 Dueñas, 1986:50-50.


chuas, puruha, cañari, waranka y panzaleo a las principa-les ciudades de la Costa se incrementaron sustancialmente,teniendo una presencia importante en el comercio menorde productos agrícolas en el mercado regional. Esta po-blación también se organizó adaptando en la urbe el ca-rácter territorial y étnico,27 constituyendo barrios-comu-nidad. Estos pueblos se articularon orgánicamente alproceso de organización nacional, constituyendo la Con-federación de Nacionalidades Indígenas de la Costa Ecua-toriana (CONAICE), que contiene muy diversas y com-plejas formas de organización, y realidades sociales yeconómicas.

En la Amazonia, igualmente, la población fue extermi-nada durante la Colonia y la República, razón por la cualpueblos como los omaguas, coronados, tetetes, oas yotros han desaparecido. La expansión del Estado se hadado de manera diferente en las dos zonas de la Ama-zonia. La zona norte, poblada mayoritariamente por pue-blos quichuas, tuvo un contacto más temprano; mientrasque la zona sur, poblada en su mayoría por los pueblosshuar, fue tardíamente incorporada. En la región amazó-nica se encuentra la mayor diversidad étnica y cultural deEcuador, aunque estos pueblos son pequeños en densidadpoblacional.

En la zona norte, los pueblos indígenas fueron explota-dos a través de las instituciones coloniales como la enco-mienda, las reducciones, las mitas, las doctrinas, de ma-nera similar como se dio en la Sierra. La Iglesia católicatuvo el control de la administración civil y eclesiástica.Para fines del siglo XIX e inicios del XX la explotacióndel caucho dio origen a una forma de esclavitud. La po-blación fue obligada a enrolarse en las empresas reali-zándose cacerías humanas para capturar a los nativos;otros huyeron internándose en la selva e igual cosa suce-dió cuando se instauró el régimen de haciendas.

En los últimos cinco decenios, esta zona amazónicaha cobrado vital importancia para la economía del paísdebido a la explotación de la madera y el petróleo28 porparte de empresas nacionales y transnacionales. Éstashan recibido por parte del Estado extensas concesionesde tierras para su explotación, desconociendo el derechode los pueblos indígenas que milenariamente habitaronesta región. El impacto de esta devastación ha ocasiona-

do una fractura del ecosistema frágil e irrecuperable,como también dio inicio al despojo sistemático de losterritorios ancestrales.

En la zona sur, la presencia colonial en sus inicios fuetotalmente rechazada por los pueblos shuar, fue arrasadocualquier intento de fundar asientos españoles, como ocu-rrió con las fundaciones de Logroño, Sevilla de Oro, Va-lladolid, Huamboya y Zamora. Por ello, los contactos conel Estado ecuatoriano fueron más bien esporádicos hastael siglo XIX. Sólo con la llegada de los misioneros sa-lesianos en 1894 se inició un proceso de articulación deesta zona y de estos pueblos al Estado. Estas misionespromovieron, a través de la evangelización, los mediospara emprender una efectiva colonización de la región;para ello se dio prioridad a la evangelización de los ni-ños, creando internados que los desligaban de su puebloy cultura. Así se formaron los primeros trabajadores paralas actividades extractivas agrícolas y mineras, que tra-bajaban en las fincas de los colonos que poco a poco lle-garon con las misiones salesianas y que posteriormenteusurparon grandes extensiones de tierra, se establecieroncentros poblados urbanos y abrieron carreteras para co-municarse con la Sierra. De esa manera llegaron autori-dades civiles y militares estatales que amparadas en laLey de Colonización emprendieron programas de coloni-zación. Para 1960, apoyados por los mismos salesianosse constituyó la Asociación de Centros Jíbaros, que dioorigen posteriormente a la Federación de Centros Shuar.Con este avance, los demás pueblos indígenas impulsa-ron sus organizaciones hasta consolidar una alianza re-gional amazónica.

Entre los años 58-60, en la zona norte se constituyeronlos primeros sindicatos de trabajadores agrícolas con lafinalidad de legalizar las tierras con el apoyo de la Iglesiay las centrales sindicales. Para la década de los setenta,estas organizaciones gremiales redefinieron su filiaciónafirmando su carácter étnico; de esta forma surgieron lasorganizaciones indígenas para enfrentar los problemassociales, económicos y culturales que generó esta situa-ción y con una particularidad que las diferencia de la Sie-rra: su carácter marcadamente étnico. Siendo esta regiónrica en su diversidad cultural, sus procesos organizativoshan sido también diversos; sin embargo, todos los pue-blos de la Amazonia lograron consolidar sus organizacio-nes para fines de los setenta.

En 1980 surgió la Confederación de NacionalidadesIndígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE),con una característica particular, pues se constituyó sinninguna participación de agentes externos. Su rol fue de-

27 Se calcula que aproximadamente 400 mil indígenas migrantes esta-rían radicados en Guayaquil, estas organizaciones son una nuevaexpresión de la realidad urbana indígena. Aunque distinto, otro casode ocupación urbana es del pueblo Otavalo.

28 La explotación petrolera constituye el primer rubro de ingresos delEstado ecuatoriano.


cisivo para entablar la unión del movimiento indígenanacional. La CONFENIAE se organizó alrededor de lalucha por el territorio, la cultura y la identidad, rasgo dis-tintivo del movimiento indígena de la Amazonia, cuyared de organizaciones aporta estos contenidos a la agen-da nacional del movimiento indígena.

Estos dos procesos históricos regionales, como hemosvisto, tuvieron distintas orientaciones ideológicas: laAmazonia, que surge de una lucha por defender sus terri-torios y conservar su cultura e identidad, desarrollandouna ideología étnica; y la Sierra con una larga relación dedominación del Estado y un proceso de lucha de recupe-ración de sus tierras, con una influencia de los partidos deizquierda, desarrolló una ideología clasista. Las organi-zaciones de estas dos regiones fueron estableciendoacercamientos y alianzas que permitieron encontrar ele-mentos comunes en sus luchas, como la lucha por la ma-dre tierra, la condición de pueblos oprimidos, la discrimi-nación por ser diferentes, la exclusión social, que dioorigen a la necesidad de luchar juntos y formular una pro-puesta política que selle esta alianza.

Por justicia hay que resaltar el papel fundamental quecumplió y sigue cumpliendo en este proceso la educaciónbilingüe intercultural y el programa de alfabetizaciónimpulsado a finales de los setenta, iniciado por las mis-mas organizaciones y luego acogido por el gobierno, losintelectuales indígenas que se articularon al procesoorganizativo, el aporte de los antropólogos y sociólogoscomprometidos con la lucha de los pueblos indígenas, elrespaldo de las organizaciones no gubernamentales quese constituyeron en aliados estratégicos; las universida-des que aportaron con las nuevas corrientes teóricas depensamiento social y político. De igual manera, fue im-portante la influencia del movimiento de reafirmacióncultural que surgió a fines de los setenta y logró su pleni-tud en los primeros años de los ochenta, especialmenteen el norte del país y la Amazonia,29 expresada en la mú-sica, la danza, la poesía. Y, por otra, fue notoria la in-fluencia de los procesos revolucionarios de Nicaragua,Guatemala, Colombia y Chile, y de organizaciones indí-genas del continente que guiaron con su pensamiento ylucha, como la ONIC y el CRIC en Colombia, la AIDESEPy el CISA en Perú, y CUC en Guatemala. Investigadoresy pensadores como Guillermo Bonfil Batalla, Héctor Díaz

Polanco, Alberto Flores Galindo, Manuel Burga, Faustoy Ramiro Reinaga, Quintín Lame, Eduardo Galeano, en-tre otros.

Al calor de la revitalización de las organizaciones indí-genas y el fortalecimiento de su alianzas surgió el Conse-jo de Coordinación de las Nacionalidades Indígenas delEcuador (CONACNIE), como un espacio de búsquedade la unidad de los pueblos indígenas, logrando en 1986la constitución de la Confederación de NacionalidadesIndígenas del Ecuador (CONAIE), con la que se inicióun nuevo proceso político y social en Ecuador.

La CONAIE realizó su primer congreso de constitu-ción en noviembre de 1986, con un Mandato Constituti-vo de carácter político, que colocó en cuestión las basesmismas del Estado, bajo la demanda de la plurinacio-nalidad. En síntesis, dicho mandato planteaba fundamen-talmente los siguientes aspectos:

• En lo político: la defensa de la plurinacionalidad,la dirección colectiva, la participación de la mujer enlos espacios directivos de la organización, así como laparticipación directa en la administración pública delEstado.

• En lo socioeconómico: impulsar y fortalecer la edu-cación bilingüe intercultural, reforma agraria, salud alter-nativa, legalización de tierras comunitarias y territorio,financiamiento propio para la producción, y derogatoriade leyes contrarias a los intereses de los pueblos indíge-nas y la sociedad ecuatoriana, entre otros.

2. El movimiento indígena, actor políticonacional

El movimiento indígena se configura como tal y comoun nuevo actor social y político cuando en 1990, con elimpacto que tuvo en la sociedad ecuatoriana el levanta-miento indígena de ese año, adquiere una representación,legitimidad y reconocimiento nacional. Contó con un pro-yecto político que fue acogido por amplios sectores de lasociedad y con una estructura organizativa nacional quele dio soporte. Por otra parte, su particularidad se definepor su carácter étnico, es decir, el sujeto social al que re-presenta son los pueblos indígenas, por su naturaleza esautónomo y asume las formas de organización territorialcomunitaria, muy diferente a las estructuras gremiales delsindicalismo. La legitimidad de su lucha por sus dere-chos y la superación de las relaciones de opresión y ex-plotación, articuladas con las luchas de los sectores so-ciales desposeídos del país, le convierten en un actorpolítico nacional.

29 El movimiento cultural logró una presencia fuerte en los 80 con lapresencia de los grupos Ñanda Mañachi, Peguche, Obraje, Muyacanen el norte. En la Amazonia los Chaguamangos, en el centro del paíslos Tucumbi y el taller cultural Causanacunchic.


Aunque en la actualidad muchos analistas y gestores deopinión gustan incluir a la FEINE, FENOCIN30 y FEIcomo parte del movimiento indígena, hay que destacarque estas organizaciones históricamente no han compar-tido las tesis políticas de la CONAIE, pero también escierto que en la última década han coincidido en algunosobjetivos y reivindicaciones, uniéndose a las iniciativasde la CONAIE y actuado juntas esporádicamente. Por ello,no debe sorprender escuchar posiciones adversas de es-tas organizaciones respecto a los planteamientos de laCONAIE.

Lo importante es partir de la comprensión de que elmovimiento indígena no es un movimiento homogéneo,al contrario, es diverso y se ha consolidado en la medidaque se ha regido por la aplicación de principios como elrespeto a la diversidad de sus expresiones orgánicas, po-líticas, ideológicas y de gestión; el consenso en la tomade decisiones ha sido clave para mantener la cohesión dela organización nacional, la participación y rendición decuentas, así como la alternabilidad en la dirección de laorganización.

Por otra parte, es ilustrativo señalar que la CONAIEdefinió desde su fundación el carácter de su organizacióny su visión política. En la Asamblea constitutiva de 1986se señaló:

…los pueblos indios nos hemos unido partiendo, en pri-mer lugar, del reconocimiento de nuestra heterogeneidadasí como de los rasgos culturales semejantes; de la convic-ción de ser partícipes de una misma historia de opresión yexplotación, y de que también somos parte de una socie-dad más amplia en la cual estamos cuestionando la natura-leza de un Estado nacional que no reconoce nuestras iden-tidades culturales… En este contexto, nos planteamos launidad de todos los sectores populares para la transforma-ción estructural de la sociedad y la instauración de unasociedad igualitaria, justa y plurinacional, representada enun Estado plurinacional.31

También la misma Asamblea definió su proyección po-lítica cuando se resolvió constituirse en un actor políticonacional, superando las formas de organización gremial,las tutorías políticas, desarrollando un pensamiento pro-

pio y formulando una propuesta para el conjunto de lasociedad, las ideas recurrentes eran tener “cabeza propia”y no ser parte de partido político alguno. Se afirmaba:

…conformamos la CONAIE… porque este (hecho es) unsalto cualitativo del movimiento indígena en tanto de unaorganización reivindicacionista se pasa a una organizaciónde nivel político, ya que su tarea fundamental es la defini-ción de un proyecto político que responda a las característi-cas y realidades particulares de nuestros pueblos y contribu-ya a delinear una alternativa política para la transformaciónde la sociedad ecuatoriana en su conjunto.32

Como hemos podido ver, la CONAIE inició su procesode fortalecimiento y lucha política con un claro objetivo;para ello se planteó articular en su interior a todas lasnacionalidades y pueblos, fortaleciendo las comunidadesy núcleos sociales de organización tradicional sobre loscuales sentó su estructura y fuerza. Adoptó y promovió laconstitución de organizaciones de segundo grado a esca-la cantonal y provincial, sustentadas en las alianzas co-munitarias y con la finalidad de incorporar las demandasregionales y operativizar sus luchas, se consolidó las or-ganizaciones de tercer grado, de carácter regional, a finde construir una férrea organización nacional que cuentecon un poder propio.

También en el campo ideológico se armonizó las doscorrientes históricas que se articularon en la CONAIE; lavisión clasista de la Sierra y la mirada étnica de la Ama-zonia, con el diseño de un proyecto político que en suspostulados básicos definía la lucha por el respeto y el re-conocimiento de los pueblos indígenas sometidos a rela-ciones de opresión nacional por parte del Estado, y la lu-cha por la abolición de todas las formas de explotación yexclusión. Se consideró que el proceso de valoración dela cultura e identidad de los diversos pueblos indígenas ysus formas de organización social y política constituíanun aporte para la construcción de sociedades alternativas,para lo cual era necesario promover relaciones igualitariasentre los pueblos, aunque sean diversos; es decir, las rela-ciones interculturales simétricas.

El proyecto liberal del Estado nacional fue profunda-mente criticado, sosteniendo que no existe una naciónecuatoriana, sino diversos pueblos que no han logradoarticularse en goce de sus plenos derechos para constituirun Estado que los represente y con el cual se identifi-quen. Es más, se puso en entredicho la idea de crear unanación ecuatoriana y la existencia de una verdadera de-

30 La FENOCIN es la antigua FENOC, de filiación socialista. Esta organi-zación, desde el punto de vista ideológico, está más próxima a laCONAIE, en su interior aglutina a comunidades indígenas, campesi-nas, asociaciones agrícolas mestizas, negras, cooperativas, colonosetc. Sustentando su visión intercultural, en las últimas décadas cam-bió de denominación e incluyó los adjetivos indígena y negro.

31 Luis Maldonado Ruiz, CONAIE, 1989, p. 269. 32 Ídem, p. 268.


mocracia, inexistente en una estructura política excluyentey en una sociedad racista. Por ello se adoptó el conceptode nacionalidad porque se consideró que la realidad ecua-toriana se acerca más a esta conceptualización en la me-dida que iguala a todos los pueblos que conviven en elpaís. Por tanto, el proyecto político de la CONAIE pro-pone como alternativa la construcción de un Estadoplurinacional y una sociedad intercultural.33

Las estrategias para alcanzar estos objetivos contabancon la educación bilingüe intercultural para la formaciónde cuadros técnicos y políticos que soporten y dinamicenal movimiento, esta formación debía recuperar lascosmovisiones de los pueblos de tal forma que se desa-rrolle un pensamiento propio. Reconstituir las nacionali-dades y pueblos para fortalecer los gobiernos comunita-rios y supracomunitarios, para lo que era fundamentalreformar la Constitución de la República. Las movili-zaciones y levantamientos, siendo la expresión históricade lucha de los pueblos, fueron valorados como medioidóneo para alcanzar las reivindicaciones y derechos, yfinalmente, la representación directa en el Estado a travésde la participación política institucional, con la finalidadde fortalecer el proceso político. La idea clave era cons-truir un poder propio que se constituya en un contrapoderdel poder establecido.

Para los años ochenta concluía un proceso tortuoso dedictaduras civiles y militares de carácter progresista yreformista, que con una nueva Constitución aprobadapor plebiscito en 1979 abrió un nuevo periodo demo-crático. La sociedad ecuatoriana tuvo en esa etapa cam-bios importantes, el agotamiento del modelo económicoagroexportador dio inicio a un nuevo modelo económi-co dominante: la industrialización por sustitución de im-portaciones, que tenía su soporte en el petróleo, nuevoproducto de exportación. Se impulsó la modernidad y eldesarrollo nacional bajo el control del Estado. Se pro-movió la creación de las industrias, aunque con bajascapacidades competitivas y dependientes de la tecnolo-gía externa y la protección del Estado. Con el auge de

recursos generados por el petróleo, se inició un procesode endeudamiento desmedido: la deuda creció 22 veces.La reforma agraria se limitó básicamente a la elimina-ción legal de las precarias relaciones de trabajo campe-sino y a la distribución de la tierra de mala calidad delEstado, propiciando la expulsión de la población delcampo a la ciudad. Se extinguió la hacienda como nú-cleo organizador del poder rural, lo que repercutió demanera determinante en la constitución del movimientoindígena.

El Estado creció, expandió sus servicios y su presencia,se constituyó en el principal empleador, en la entidad pro-cesadora de las necesidades y conflictos, adquirió un roltecnocrático y planificador centralizado. Respecto a laparticipación, el sistema de partidos políticos se constitu-yó en el eje monopolizador de la representación política,capturada por las clases dominantes.

Por su lado, la sociedad también vivió profundas trans-formaciones con el proceso de urbanización acelerado,debido a las oportunidades de empleo demandadas porel Estado como por la industria ubicada en las ciudades,especialmente en la Costa, surgiendo un nuevo sector:el obrero. El crecimiento poblacional urbano fue enor-me: para los años cincuenta la población urbana era del20%, mientras que para 1982 creció al 45%. Surgierondiversas formas de expresión política que antes estu-vieron limitadas por las dictaduras, especialmente lasformas corporativas industrial y financiera que se re-agruparon; asimismo, los nuevos sectores socialesemergentes como los obreros, organizados en sindi-catos y asociaciones civiles que demandaban partici-pación y acceso a los recursos generados por el creci-miento económico. De esta manera, la formación delFrente Unitario de Trabajadores (FUT) es el hito másimportante.

Por su parte, la situación para los pueblos indígenas tuvosus particularidades, el aniquilamiento del sistemahacendatario y la ruptura de las relaciones sociales y eco-nómicas de reciprocidad adaptadas al nivel local se res-quebrajaron.34 La modernización del sector rural exigióredefinir una articulación social nueva, en condicionestotalmente adversas, caracterizadas por las limitacionesen el acceso a tierras de buena calidad, la falta de crédi-

33 Ampam Karakrás, uno de los fundadores de la CONAIE, nos dice:“…las organizaciones indígenas, los pueblos indios, queremos dar-nos nuestros propios nombres, mantener nuestra identidad, nuestrapersonalidad. Y en la medida en que queremos englobar a los dife-rentes pueblos indios, sea cual sea su desarrollo histórico (…) he-mos optado por el término de nacionalidades indias. Esta resoluciónha sido meditada y no obedece a una sugerencia ajena, sino porquecomprendemos que la categoría nacionalidades expresa los aspec-tos económicos, políticos, culturales y lingüísticos de nuestros pue-blos. Nos sitúa en la vida nacional e internacional”, en Biblioteca Bá-sica del Pensamiento Ecuatoriano, tomo 34, BCE, 1988.

34 A esta ruptura, Andrés Guerrero la llama “el agotamiento de la admi-nistración étnica”, que consistía en una forma de gobierno local ejer-cida por los terratenientes, la Iglesia y el teniente político, que siendobeneficiarios de la explotación del indio eran autoridades encargadasdel gobierno y la administración de justicia. Este sistema duró unsiglo.


tos y asistencia técnica para elevar la producción, y laestructura del mercado controlada por monopolios e in-termediarios que remozó las relaciones de dominacióny desigualdad. A su vez, la capacidad de autoabasteci-miento y los niveles de autonomía organizativa se debi-litaron, lo que requirió buscar alternativas de ingresosque se obtuvieron vía la venta de las tierras y de fuerzade trabajo en las ciudades. También el crecimientopoblacional y los niveles de pobreza y descomposiciónsocial crecieron, volviéndose una alternativa la migra-ción hacia las ciudades, sumada a los procesos deaculturación, desarticulación social, y desigualdad eco-nómica que conllevan.

Sin embargo, el fortalecimiento del Estado y su pre-sencia en el ámbito rural tuvieron repercusiones impor-tantes y positivas: los impactos de la aplicación de lasleyes de reforma agraria, en tanto acceso a la tierra, y larecomposición de las comunidades fueron determinantesen los cambios económicos y sociales. Se amplió la edu-cación básica, iniciándose desde fines de la década de lossetenta un programa de alfabetización nacional que inte-gró a alfabetizadores indígenas; también a inicios de ladécada de los ochenta se formuló el proyecto de Educa-ción Bilingüe Intercultural, oficializándose en 1988 laDirección Nacional de Educación Bilingüe Interculturalcomo resultado de un proceso de diálogo entre el gobier-no y la CONAIE. Se crearon programas de capacitacióny desarrollo promovidos por el Estado y las entidades in-ternacionales, que a través de las ONG implementaronproyectos para este sector potenciando la producción ydiversificando la economía rural, los programas como laMisión Andina, los DRI (Desarrollo Rural Integral),FODERUMA e instituciones privadas como CESA,CAAP, PRODESARROLLO, FEEP, etc., son ejemplo deello. Se creó instituciones para la promoción de la orga-nización popular de los nuevos sectores emergentes (mu-jeres, jóvenes, sectores urbanos marginales, indígenas),como las direcciones nacionales de Asuntos Indígenas,de la Juventud, de las mujeres y se promovió la organiza-ción popular, otorgando personerías jurídicas, lo que a lavez permitió establecer amplias relaciones con diversosactores sociales que tienen similares intereses. De estasiniciativas surgieron los primeros líderes indígenas concapacidad de establecer relaciones directas con el Estadoy con los demás sectores sociales.

Los gobiernos de este decenio: Jaime Roldós (1979),Osvaldo Hurtado (1982), León Febres Cordero (1984) yRodrigo Borja (1988) impulsaron desde el Estado las ba-ses jurídicas, políticas e institucionales para la aplicación

del neoliberalismo en el plano económico, diferencián-dose básicamente en los estilos de gobierno y en los pro-gramas sociales y asistenciales que implementaron.

La década de los noventa se caracterizó por la puestaen marcha de un nuevo paradigma: el ajuste estructuralneoliberal, que comprende orientar la producción parael mercado externo, la liberalización de la economía,manteniendo el rol económico del país como proveedorde productos primarios para el mercado internacional.La noción anterior del Estado sufrió un cambio drásti-co, las reformas políticas se orientaron a reducir la ca-pacidad de dirección, regulación y planificación de laeconomía con el objeto de transferir los recursos estata-les al sector privado. Concentrados en sus propios inte-reses, la clase política frustró las expectativas de cam-bio y bienestar que había generado el progresismo,especialmente en el campo.

Por otra parte, debilitadas las empresas estatales y ago-tado el recurso de los paros por su excesivo uso y sinmayores resultados, el derrumbe del socialismo y los par-tidos de izquierda convertidos en partidos tradicionaleselectoralistas, dogmáticos, sin capacidad creativa de re-novar sus postulados, dejó sin referente político e ideoló-gico al sector obrero, que perdió protagonismo. El país seencontraba con una sociedad consumida por la pobreza,fragmentada en las disputas de poder, sin proyectos na-cionales que lo articulen, con un sistema político desacre-ditado y en crisis de representación.

Es en este contexto que a fines de mayo e inicios dejunio de 1990, la toma de la iglesia de Santo Domingo deQuito por parte de un grupo de campesinos indígenas yurbanos –que en representación de las organizaciones in-dígenas y campesinas, cristianos de base, de derechoshumanos y organizaciones sociales barriales reclamabanla solución de 110 conflictos de tierras– convocó a movi-lizar a decenas de miles de indígenas en todo el país. Erala primera vez, de lo que se tenía memoria en la sociedadnacional, que ocurría un evento nacional de esta naturale-za. En efecto, las repercusiones fueron inesperadas, si bienes cierto que la CONAIE –en su Asamblea de abril de1990 y entre los puntos más importantes– resolvió reali-zar un levantamiento indígena nacional35 con el objetivode presionar al gobierno para que resuelva los diversos

35 Las demandas fueron presentadas en un documento de dieciséispuntos, que se denominó “Mandato por la defensa de la vida y losderechos de las nacionalidades indígenas”, aunque en realidad hubovarios acuerdos que se fraguaron al calor de los acontecimientos conlas autoridades locales.


conflictos de tierra,36 atienda al sector campesino e indí-gena en sus necesidades de infraestructura agrícola, seotorgue crédito y asistencia técnica, se transfiera los re-cursos correspondientes a la educación bilingüe inter-cultural, se congele los precios de los insumos agroindus-triales, se cumpla con los acuerdos de Sarayacu y sereforme el artículo 1ero de la Constitución para declararel Estado plurinacional, la movilización fue impulsadapor las mismas organizaciones y comunidades interesa-das en la solución de los conflictos de tierras. Para elloconstituyeron la llamada Coordinadora de ConflictosAgrarios, espacio que no fue una organización externa ala CONAIE, sino que dentro de ella se planificó y coordi-nó las acciones del levantamiento. En definitiva, comofueron los levantamientos iniciales de la CONAIE, lascomunidades y sus organizaciones de segundo grado di-rigían el proceso, definían la agenda y los dirigentes na-cionales en realidad eran sus voceros.

El levantamiento partió en primer lugar de la ocupaciónde los espacios locales con sendas movilizaciones que ge-neraron el temor en los pueblos; luego recurrieron a ocu-par las capitales de provincia y las delegaciones del go-bierno. Estas acciones no fueron simultáneas, duraron másde dos semanas hasta paralizar el país con los bloqueos delas carreteras y el desabastecimiento de alimentos en losmercados. En las provincias se realizaron actos públicosde “ajusticiamiento de las autoridades” con la presencia demiles de personas concentradas en las plazas, las autorida-des fueron forzadas a dar explicación de sus actos y pedirdisculpas por los abusos cometidos, así como a firmar acuer-dos en los cuales se comprometían a dar prioridad a lasdemandas de las comunidades. Por otra parte, a escala na-cional, los dirigentes que ocupaban la iglesia de SantoDomingo y la dirigencia de la CONAIE se convirtieron enun referente del movimiento indígena ante los medios decomunicación y el gobierno, como interlocutores válidos ylegítimos. El levantamiento concluyó con el inicio del diá-logo entre el gobierno y la CONAIE, hecho que tuvo unalto control de las organizaciones de base.

Es importante destacar la influencia que tuvo en la so-ciedad ecuatoriana y en las organizaciones populares lacampaña 500 Años de Resistencia Indígena y Popular,

impulsada por la CONAIE y constituida a fines de 1986.Esta instancia desplegó amplias relaciones con institu-ciones educativas, académicas, organizaciones populares,sociales y culturales, medios de comunicación con la fi-nalidad de promover la propuesta política de la CONAIEy analizar las implicaciones de las celebraciones del VCentenario del descubrimiento de América, que permitiórealizar un sinnúmero de espacios de reflexión y debate.Esta intensa actividad, que duró hasta 1992, sensibilizó ycreó un alto nivel de conciencia de los diversos sectoresrespecto a los pueblos indígenas, logrando adhesiones ysimpatías importantes. Producto de esta iniciativa se rea-lizó en 1990 el primer Encuentro Continental de PueblosIndígenas y a nivel internacional se impulsó la campaña500 Años de Resistencia Indígena y Popular, consolidan-do la presencia de la CONAIE en el ámbito internacional,de tal forma que el 12 de octubre se produjo también unagran movilización nacional en rechazo a estas celebra-ciones y en la que se convocó al país a impulsar la Asam-blea Constituyente y declarar el Estado plurinacional.

En el mes de abril de 1992, los pueblos amazónicos–ante el incumplimiento por parte del gobierno de losacuerdos de Sarayacu, que contemplaban la entrega y le-galización de sus territorios, hecho impulsado por la Or-ganización de Pueblos Indígenas de Pastaza (OPPIP)–iniciaron una marcha de más de 500 km a Quito. Estamovilización generó un fuerte respaldo de los sectorespopulares y una amplia cobertura de prensa. Mientras lamarcha se aproximaba a Quito, adhirió a diversos pue-blos y sectores sociales y estableció un campamento en elparque del Arbolito de Quito, hecho que les permitió alos representantes indígenas de las distintas nacionalida-des relacionarse con el pueblo de Quito y los medios decomunicación en forma directa. La propuesta presentadapor la OPIP, que contemplaba la firma de un “acuerdosobre el derecho territorial de los pueblos quichua, shiwiar,achuar a suscribirse con el Estado ecuatoriano”, no se fir-mó debido a la gran polémica que generó en la opiniónpública el temor de afectar la “unidad nacional” dividien-do al país, pero se alcanzó la adjudicación de 1.115.000ha para las comunidades de las tres nacionalidades. Estamovilización reafirmó la demanda de impulsar una refor-ma constitucional para declarar al país como un Estadoplurinacional.

En 1994, el gobierno de derecha presidido por SixtoDurán Ballén, en alianza con los partidos de derecha eindependientes del Congreso, promulgó la Ley de Desa-rrollo Agrario presentada por las cámaras de Agriculturae inmediatamente fue aprobada por el Ejecutivo. En lo

36 Los conflictos de tierra eran de diversa índole, como trámites porcompra de la tierra, legalización y posesión de las tierras de hacien-das. El problema consistía en que la mayoría de estos conflictos seencontraban en trámite por un lapso de diez a veinte años, los altoscostos de los trámites a causa de las prácticas de corrupción quecaracterizaban al IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria yColonización).


sustancial, la Ley definía los mecanismos para dividir yvender las tierras comunitarias, limitar las causales deafectación de los latifundios, trasladaba los conflictos detierras a la jurisdicción civil y suprimía al IERAC sustitu-yéndolo por el Instituto de Desarrollo Agropecuario. Enotras palabras, se archivaba el proceso de reforma agrariay se forzaba al sector campesino a crear un mercado detierras y articularse a la modernidad del agro.

La estrategia diseñada para enfrentar esta nueva situa-ción contempló la elaboración de una propuesta de leypreparada por las organizaciones a través de talleres yseminarios ampliamente consultados a escala nacional.Se impulsó una movilización nacional en defensa de losderechos que alcanzó dimensiones parecidas al levanta-miento de 1990 y se asumió el diálogo propositivo con elgobierno y el Congreso nacional. Se logró realizar refor-mas importantes a la Ley de Desarrollo agrario, que fue-ron aprobadas por el Congreso y el Ejecutivo, y se conso-lidó el prestigio social y político que le otorgó el poder devetar las decisiones tomadas por las entidades estatales,gestándose de esta manera los inicios para ejercer el de-recho a derogar en los hechos los mandatos presidencia-les. El diálogo propositivo y con alto nivel técnico fuevalidado como otro recurso de la lucha política.

En el mismo año, en la medida que se desplegó un con-junto de alianzas con los movimientos sociales y se acu-muló un gran prestigio político, se consideró necesariocontar con una propuesta que defina y oriente la lucha delos pueblos indígenas de Ecuador, explique la posiciónfrente a los grandes problemas nacionales y señale su pro-grama de gobierno. Recogiendo las ideas desarrolladasen diversos espacios de reflexión desde la fundación dela CONAIE, se publicó y presentó al país su proyectopolítico como una propuesta del movimiento indígena ala sociedad nacional, no como un proyecto acabado nidogmático, sino abierto al debate y a buscar consensospara formular un proyecto político nacional.

Para 1995, ante la cercanía del proceso electoral y cons-cientes del enorme capital político acumulado, sumado alas presiones de las organizaciones provinciales y regio-nales indígenas que demandaban participar en las elec-ciones, así como de las organizaciones sociales, se creóel Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nue-vo País con la finalidad de participar de forma directa enlas elecciones. En 1996 alcanzó un importante resultadoe inauguró de esta manera la participación en la institu-cionalidad estatal, obteniendo el respaldo de los sectoresurbanos, especialmente de Quito, y de las localidades demayoritaria población indígena.

Al año siguiente, Ecuador vivió una de las crisis políti-cas más importantes del periodo democrático. AbdaláBucaram, líder del populista partido Roldosista Ecuatoriano,quien presidió un gobierno caracterizado por la corrupción,el clientelismo y autoritarismo era cesado de sus funcionespor el Congreso nacional por “incapacidad mental” y sus-tituido por su vicepresidente, Fabián Alarcón. Las movi-lizaciones que llevaron a este derrocamiento convocaron adiversos sectores sociales. Por primera vez se unieron lossectores populares, las autoridades locales, los partidospolíticos, las cámaras de la producción, los medios de comu-nicación, los jóvenes, niños y especialmente el movimien-to indígena, que se movilizaron por el lapso de un mes.Desde el mismo proceso electoral, Bucaram orientó accio-nes divisionistas frente a la amenaza que significaba elmovimiento indígena. Por un lado, se atendió las necesida-des de las comunidades de manera clientelar y se manipulóa los líderes locales políticamente. Por otro, apoyado enlos intereses de algunos líderes amazónicos y diputados deesta región, se creó el Ministerio Indígena y se nombró alvicepresidente de la CONAIE, Rafael Pandam, como suministro, a través de quien se pretendió tener el control dela CONAIE, manipulando su Congreso, lo que generó unconflicto interno que no ha podido superarse definitiva-mente hasta el momento. Lo destacable de este proceso enlas iniciativas de organización y políticas fue la amplia-ción de las relaciones con los sectores sociales, impulsan-do la creación de la Coordinadora de Movimientos Socia-les, y la creación de los parlamentos populares, que seorientaron a debatir los problemas nacionales y a proponerla formulación de una propuesta de Constitución del pue-blo, la capacidad de resarcirse de los problemas internos yrecomponer su unidad.

El gobierno de Fabián Alarcón (1997) fue el resultado dela alianza de los partidos políticos tradicionales y de unaforzada interpretación de la Constitución que realizó el Con-greso, con la finalidad de darle a la crisis una salida política“constitucional”, lo que generó reacciones críticas y dedeslegitimación no sólo de su gobierno, sino de todo el sis-tema político e institucional. La presión ejercida por el mo-vimiento indígena llevó a que el gobierno deje sin efecto lacreación del Ministerio Indígena y en su lugar decrete lacreación del Consejo Nacional de Planificación y Desarro-llo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador(CONPLADEIN), constituido con la representación de lasorganizaciones indígenas y negras (mayoritariamente gre-miales), encargada de definir políticas y planificar su desa-rrollo a través de proyectos orientados a este sector, como elmacro proyecto PRODEPINE, auspiciado por el Banco


Mundial. Por otra, existiendo las condiciones políticas comola crisis institucional, se impulsó el debate sobre la necesi-dad de establecer un nuevo pacto social y político que re-funde el Estado, sustentado en la promesa gubernamentalde convocar a una Asamblea Constituyente. Con esta finali-dad se logró articular a nuevos actores sociales, mujeres,jóvenes, intelectuales, la reciente creada Coordinadora deMovimientos Sociales y otros que igualmente demandabanla concreción de sus derechos en la Constitución. Se esta-bleció una estrategia de movilización que consistió en tra-bajar las propuestas para constituir un nuevo país desde lasbases y con la representación de ellas conformar la Asam-blea Constituyente del Pueblo, que elabore una propuestade consenso para que sea presentada en la Asamblea Cons-tituyente Nacional por los representantes populares. Estosdelegados se movilizaron en una marcha nacional que llegóde los cuatro suyus (cuatro puntos cardinales) a Quito parala instalación de la Asamblea Constituyente del Pueblo, conel grito de “nunca más un Ecuador sin nosotros”.

En el proceso electoral para designar los representantesa la Constituyente se participó a través del MovimientoPachakutik y se alcanzó un 10% de la representación, laque se realizó con alianzas locales con los partidos decentro izquierda. Se logró en general que la Constituyen-te tenga avances significativos en los derechos sociales.Este hecho histórico fue posible definiendo una políticade alianzas intra y extraparlamentarias en las que medianteel diálogo y las mesas de concertación con la sociedadcivil, liderada por la CONAIE, se alcanzaron los acuer-dos para la aprobación de los derechos colectivos. De talforma que estos derechos no fueron producto de la pre-sión, sino del consenso y acuerdo nacional. La inclusiónde los derechos colectivos de los pueblos indígenas y ne-gros, de los niños y los jóvenes, de las mujeres y la am-pliación en el reconocimiento de la diversidad cultural yregional del país, serían los hitos más importantes.

Con la vigencia de la nueva Constitución y el triunfoelectoral de la Democracia Cristiana, liderada por JamilMahuad, se inició un proceso de diálogo para implantarlos derechos colectivos consagrados en la Constitución,resultado del cual se acordó que la representación de lospueblos indígenas en las instancias del Estado se orienta-ría a fortalecer a las nacionalidades indígenas y estaríanrepresentados por ellos. Con esta finalidad se creó el Con-sejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos delEcuador (CODENPE), que sustituyó al CONPALDEIN.Este Consejo estaría integrado por los representantes delas nacionalidades y pueblos indígenas, elegidos por lasformas propias de designación tradicional.

El gobierno de Jamil Mahuad logró un amplio respaldopopular gracias al prestigio que Mahuad adquirió comoAlcalde de Quito, donde desarrolló una gestión exitosa yuna imagen de estadista moderno y ecuánime. Uno de losprimeros retos fue resolver el conflicto bélico debido a ladisputa con Perú por los límites territoriales. Firmó losacuerdos de Paz que sellaban de manera definitiva el con-flicto territorial, lo que le dio gran prestigio y liderazgo.Sin embargo, en lo político consolidó las alianzas con lospartidos de derecha, especialmente del Partido SocialCristiano, contando en el Congreso con una amplia ma-yoría, acuerdo que implicó que sus políticas estén orien-tadas a favorecer los intereses de este sector. Cuando es-talló la crisis económica y financiera en el país, debido ala caída de los precios del petróleo, los graves impactosque ocasionó el fenómeno climático de El Niño y la crisisfinanciera de Rusia, Asia y Brasil, se diseñó un plan desalvataje bancario, entregando a la banca 2.700 millonesde USD, casi un tercio del presupuesto nacional, se decla-ró el feriado bancario y se congeló por tiempo ilimitado losdepósitos en los bancos, con lo que se resquebrajó el siste-ma productivo del país. Se calcula que salieron del paísmás de 8 mil millones de USD, a esto se debe sumar ladeslegitimación del aparato estatal por la evidencia delinvolucramiento de éste con los intereses del sector banca-rio y la corrupción que se sintió en todos los espacios pú-blicos. La credibilidad del gobierno terminó por desplo-marse y la economía también, con un 60% de inflación yuna devaluación de la moneda del 260%. En un mes eldólar subió de 12 mil sucres a casi 30 mil sucres, la deva-luación fue incontenible y para frenarla se decretó ladolarización, fijando la paridad cambiaria en 25 mil sucres.

Las organizaciones populares, lideradas por la CONAIE,se habían aglutinado en los parlamentos populares hacien-do uso de su derecho soberano de ejercer paralelamentela construcción del poder popular para enfrentar el con-trol oligárquico enquistado en el poder y exigiendo la re-nuncia del presidente de la República. Mientras que lasfuerzas políticas de izquierda, especialmente los sindica-tos, se unieron al denominado Frente Patriótico y logra-ron la movilización de sectores estudiantiles y del segurosocial, llegando a solicitar que las Fuerzas Armadas asu-man el poder. Por su parte, el Ejecutivo declaró el estadode emergencia y desplegó a las Fuerzas Armadas paraimpedir la llegada de los indígenas a Quito. Sin embargo,poco a poco, se fue paralizando el país con el bloqueo delas carreteras y, evadiendo los controles militares, 25 milindígenas iniciaron la “toma de Quito”, que consistió enparalizar la ciudad, tomar el Congreso nacional y luego el


Palacio de gobierno. El 20 de enero por la noche se tendióun cerco humano al Congreso y a la Corte Suprema deJusticia, donde se logró ingresar al día siguiente (21 deenero) con el apoyo de los militares. Luego se conoció delacuerdo existente entre los líderes de la CONAIE y loscoroneles del Ejército, producto de las relaciones que añosantes se mantuvo como parte de la estrategia de asistenciaque el Ejército desarrolló con las comunidades indígenas.

Se había consolidado una alianza entre la CONAIE, losmovimientos sociales y una parte de los militares, quebuscaban tomar el poder para instaurar un nuevo país. Deesa manera fue ocupada la sede del Congreso e instaladoel Congreso del Pueblo, se emitió el decreto de confor-mación de la Junta de Salvación Nacional, integrada por elcoronel Lucio Gutiérrez, Antonio Vargas (presidente de laCONAIE) y Carlos Solórzano Constantine (ex presidentede la Corte Suprema de Justicia), en representación de losmovimientos sociales. Se desconoció a los tres poderes delEstado y se gestionó el respaldo de las Fuerzas Armadas.Logrado el objetivo, las FFAA retiraron su respaldo al pre-sidente Mahaud, quien abandonó Palacio de gobierno ysalió del país. El pueblo de Quito y los indígenas tomaronla Plaza de la Independencia, ocuparon el Palacio e instala-ron al nuevo gobierno. Las Fuerzas Armadas, lideradas porel Jefe del Comando Conjunto, se integraron al triunviratogobernante, lo que produjo la salida de Lucio Gutiérrez.En la madrugada del siguiente día, las FFAA abandonaronal triunviro y tres horas más tarde reconocieron como pre-sidente constitucional a Gustavo Noboa, vicepresidente dela República en funciones, en el Ministerio de Defensa.Así se frustró la revolución que buscaba cambiar al país yestaba asentada en el poder de los indios.

Gustavo Noboa gobernó sin partido político y sin apo-yo del Congreso. Cuando éste se reinstaló, se tramitó laamnistía para los líderes participantes en la sublevacióndel 21 de enero de 2000 y también se aprobó la dolari-zación. La sociedad ecuatoriana, afectada gravementepor los efectos de la crisis, sufrió un deterioro de suscondiciones de vida, los sueldos dolarizados perdieronsu valor adquisitivo en relación a los precios dolarizadosde los productos de primera necesidad, se incrementó lapobreza, afectando casi al 80% de la población y en elsector rural a más del 90%. Las desigualdades socialesse habían profundizado, el 10% más rico concentraba el42,5% de la riqueza, mientras que el 10% más pobreapenas obtenía el 0,6%.37 Se incrementó la migración,

que afectó a más del 12% de la población. A esta situa-ción se sumó la decisión del Ejecutivo de aplicar un pa-quete de medidas económicas recomendadas por el FMIpara cubrir el déficit fiscal, incrementando a finales delaño 2000 los precios de los combustibles (gasolina, diesely gas de uso doméstico), los pasajes, las tarifas eléctri-cas y el IVA.

El movimiento indígena volvió a responder frente a estasituación con una movilización nacional que duró más dequince días, logrando por primera vez la participación detodas las organizaciones indígenas y campesinas, y lossectores representados por la Coordinadora de Movimien-tos Sociales.38 Se planteó la derogatoria de las medidaseconómicas, el congelamiento de los precios y un con-junto de planteamientos políticos que declaraban la opo-sición radical al modelo neoliberal. Por otra parte, se evi-denció que la lucha de los pueblos indígenas era por losintereses nacionales. Se inició por primera vez un proce-so de diálogo sistemático en el que participaron la Igle-sia, los organismos seccionales y la ONU como garantes.Fue un diálogo de poder a poder, obteniendo logros im-portantes como el congelamiento de los precios de loscombustibles y artículos de primera necesidad, lo que lepermitió a la CONAIE ser reconocida como la organiza-ción de mayor credibilidad, con el respaldo del 75%, se-gún las encuestas publicadas por el diario Hoy. “Nadasólo para los indios”, fue la consigna promovida por losmovimientos sociales con el afán de comprometer a lospueblos indígenas en una lucha de largo plazo.

Como hemos dicho, la dirigencia de la CONIAE asu-mió una agenda nacional en alianza con otros sectoressociales, lo que fortaleció su imagen nacional e interna-cional; sin embargo, en su interior se generó un debateque cuestionaba la postergación de la agenda propia. Lafuerte crítica de dirigentes de base –en el sentido de quelos líderes nacionales estaban más preocupados por cum-plir los compromisos de la agenda nacional adoptados conlos movimientos sociales, que por responder a las urgen-tes necesidades de sus pueblos39 y, por otra parte, que las

38 Participaron la FEINE, FENOCIN, FENACLE, FEI. Organizaciones queconstituían el Directorio del CONPLADEIN y que se sintieron despla-zadas por el CODENPE. Si bien es cierto que se unieron para comba-tir las políticas neoliberales que todos los gobiernos hanimplementado, también participaron por dos razones: la primera, lasperspectivas electorales en las que Antonio Vargas en ese entoncesse perfilaba como potencial candidato presidencial, quien contaríacon el apoyo de estas organizaciones; la segunda, presionar al Ejecu-tivo para mantener las cuotas en las entidades públicas, comoCODENPE y DINEIB, en las cuales habían perdido presencia.

39 Boletín ICCI, Nº 63, junio de 2004.37 Mandato indígena, campesino y negro frente a las medidas económi-

cas del gobierno, 4 de enero de 2001.


movilizaciones no lograban los resultados esperados porlas comunidades y más bien se convertían en la plataformapolítica para palanquear a los dirigentes en las eleccio-nes– tuvo repercusiones muy fuertes: las convocatorias adiversas movilizaciones y levantamientos no alcanzaronel resultado esperado. En efecto, se pudo apreciar las con-frontaciones públicas entre Antonio Vargas, presidente dela CONAIE, y el Alcalde de Cotacachi, Auki Tituaña, porpostularse como candidatos presidenciales por elMovimiento Pachakutik, imposibilitando los consensos ola existencia de una tercera opción. La CONAIE zanjó estadisputa cuando resolvió que no se tendría un candidato in-dígena y abrió la posibilidad de participar con alianzas conotras fuerzas políticas. Antonio Vargas, efectivamente, fuecandidato a la presidencia de la República con el respal-do de la FEINE y la FENOCIN, auspiciado por el movi-miento político Amauta Jatari, de filiación evangélica.

En estas circunstancias se concretó la alianza políticaentre el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País y el Partido Sociedad Patriótica 21 de Enero,de reciente creación y liderado por el coronel LucioGutiérrez (2002). Esa alianza fue promovida por los diri-gentes de la Coordinadora de Movimientos Sociales conel argumento de que significaba la continuidad en el ám-bito electoral de los actores fundamentales de las accio-nes insurrecciónales en contra de los gobiernos demagó-gicos y corruptos.40 El triunfo electoral del coronel LucioGutiérrez generó gran expectativa debido al respaldo dePachakutik y el movimiento indígena, que le dio solidezy legitimidad al gobierno. Dos ministerios fueron asumi-dos por Pachakutik: se posesionó a Luis Macas y NinaPacari, líderes de la CONAIE.

La alianza tuvo un acuerdo firmado, por demás ambiguoy general, que denota que se realizó a última hora y sin unprograma de gobierno alguno. El documento es muy ilus-trativo:

“a) La definición de un Programa de gobierno conjunto elabo-rado sobre la base del Programa de gobierno de Pachakutik;b) La estructuración de un Buró bipartito de dirección políti-ca, responsable de las decisiones fundamentales del proceso;c) La formación de listas unificadas en todos los casos que seaposible, tratando de respetar los espacios ganados porPachakutik; d) La coparticipación en la definición de Vicepre-sidente y la presencia de un candidato Pachakutik para la can-didatura de Parlamentario Andino; e) Un plan operativo decampaña conjunto”.

Casi ninguno de estos acuerdos fueron cumplidos. Elequipo de gobierno fue constituido en un marco de con-flictos internos y disputas que duró un año en definirse,cada una de las organizaciones inició la formulación deplanes de gobierno para presentarlo al presidente y exigirlesu cumplimiento, lo que evidenció la improvisación de-bido a que el triunfo electoral fue realmente inesperado.

Evidentemente, las disputas de carácter ideológico seincrementaron, el gobierno del coronel se declaró aliadode EEUU y en tiempo récord firmó un acuerdo con elFMI, utilizó de manera recurrente un doble discurso, serodeó de sus parientes y se evidenciaron casos de corrup-ción escandalosos. Los ministros no lograban articular unapolítica de gobierno acosados por los intereses de los par-tidarios del Ejecutivo. No se hicieron esperar las críticasdesde el interior del gobierno y de los movimientos so-ciales. A los seis meses, el coronel separaba de su admi-nistración a los ministros del Movimiento Pachakutik, conlo que se consumó la ruptura de la alianza. A partir de esafecha, la confrontación fue permanente. El Ejecutivo, paraenfrentar esta situación, logró romper el bloque de Pa-chakutik en el Congreso nacional con la entrega de car-gos y los sumó a su bloque parlamentario. Un númeroimportante de militantes de Pachakutik, a nivel local, noacataron la instructiva de renunciar a sus cargos, el go-bierno tuvo que despedirlos y se impulsó una política deatención a las demandas indígenas de manera clientelar,lo que terminó por fragmentar y debilitar al movimientoindígena, que no logró definir una estrategia para con-frontar esta arremetida gubernamental.

La caída de Lucio Gutiérrez (2005) fue protagonizadapor una reacción masiva del pueblo de Quito, especial-mente jóvenes y niños que se movilizaron pidiendo larenuncia del coronel, quien los denominó “forajidos”. Lacorrupción del gobierno, la alianza con Abdalá Bucarán ysu retorno, tomar dictatorialmente todas las funciones delEstado y quebrar la Constitución y las leyes, entre otrasrazones, precipitaron su caída. La demanda central fue“que se vayan todos”, exigiendo un cambio de fondo delsistema político frente al descalabro de las institucionespúblicas y su clase política. Al momento se exige al go-bierno la convocatoria a una Asamblea Constituyente para“refundar el país”. En estas movilizaciones “forajidas”,la CONAIE no tuvo ninguna participación a pesar de queen varias ocasiones su dirigencia convocó a las comunida-des a movilizarse. A fines del año 2004 se realizó el últimoCongreso de la CONAIE, donde tuvieron activa partici-pación los llamados “líderes históricos”. Luis Macas fueelecto presidente y una mayoritaria representación de la

40 Víctor Hugo Jijón, Pachakutik, la alianza y la democracia disruptiva,Quito, 2004.


Amazonia consolidó la unidad de la CONAIE; sin embar-go, hasta el momento no se evidencia que el movimientoindígena recobre su protagonismo de antaño, los líderesactuales tienen un gran reto histórico para lograr que lospueblos indígenas logren alcanzar y ejercer sus derechos,por los que luchan desde hace más de tres décadas.

3. Crisis y reconstitución de las nacionalidades

La presencia del movimiento indígena en el escenariopolítico nacional ha tenido repercusiones sociales y polí-ticas muy importantes en el país. En primer lugar, que lospueblos indígenas se conviertan en interlocutor y actorpolítico nacional, demostrando su gran capacidad y po-der organizativo, lo que reforzó la autovaloración de sugente. Ellos afirmaban: “Antes del levantamiento vivía-mos con la cabeza baja, hoy miramos con la cabeza enalto y orgullosos de lo que somos”.

La sociedad ecuatoriana tomó conciencia de la existenciae importancia de la presencia de los pueblos indígenas, ycambió su actitud respecto a ellos; las relaciones de solida-ridad e incluso de admiración son reconocibles. Lo trascen-dente es que la sociedad ecuatoriana y varias organizacio-nes se han convertido también en actores políticos y hanexigido sus derechos, llegando incluso a destituir gobiernos.

La clase política expresada en el Congreso nacional, apesar de ser el sector más insensible, incluyó en su agen-da lo que llamaron “el problema indígena”, aunque surespuesta fue muy parca, se creó la Comisión de AsuntosIndígenas y Minorías Étnicas, y se han debatido y apro-bado algunos proyectos de ley que han sido vetados porel Ejecutivo, la institución más desprestigiada del país.

Los organismos internacionales realizaron acercamien-tos y estudios sobre este nuevo actor para cualificar laatención a sus demandas y también incidir en las políti-cas de los Estados; definieron importantes lineamientosde política sobre pueblos indígenas e impulsaron impor-tantes proyectos de desarrollo.

Los gobiernos crearon instancias estatales especializa-das para atender a este sector con participación de losmismos pueblos indígenas. Sin embargo, no han asigna-do los recursos necesarios para que puedan cumplir sumisión. Además, no han formulado políticas estatales quede manera transversal incidan en las diversas entidadespúblicas. Pese a todo, el Estado y su clase política siguensiendo excluyentes, apenas se han definido esporádicosproyectos asistencialistas tradicionales.

La CONAIE se constituyó en un referente político y lo-gró amplias alianzas que la convirtieron en el eje articulador

de la movilización y el cambio social en Ecuador. En elproceso se construyó un discurso radical que rechazó lainstitucionalidad democrática, la participación en las elec-ciones, a los partidos políticos y a las entidades públicas. Elproyecto de constituir un poder paralelo para lograr cam-bios estructurales tiene vigencia todavía. Los errores come-tidos de desligarse de las bases y dar prioridad a la agendanacional, dejando de lado la agenda propia, le han llevado aun peligroso debilitamiento. Lograr la unidad de sus pro-pias fuerzas internas, respetar las diferencias políticas e ideo-lógicas, buscar los consensos y abrir la participación a todoslos pueblos y organizaciones es la clave para recuperar sufuerza y protagonismo. El criterio de la gestión organizativade la CONAIE como representación de los pueblos, no deun partido político, debe ser sumar, unir y no restar.

De la experiencia desarrollada quedan diversas leccio-nes. La participación “directa”, sin intermediación, nodebe entenderse como la apropiación del MovimientoPachakutik por parte de los indígenas, esta experienciano ha sido afortunada; tampoco las prácticas vanguardistasde los aliados deben reproducir la visión hegemónica ydogmática, de tal manera que toda expresión crítica esconsiderada traición. Estas confusiones y prácticas handebilitado la participación política, reproduciendo los ca-ciquismos y acrecentando las diferencias.

La reconstitución de las nacionalidades y pueblos, sien-do el cimiento del proyecto político de la CONAIE, hasido postergada, no hay propuestas sustentadas. Se hanmantenido las mismas formas de organización sin mayorcambio, simplemente de denominaciones. No se ha trata-do el fortalecimiento de las autoridades comunitarias y lageneración de autoridades supracomunitarias. Las auto-ridades electas, a pesar de que con su participación de-bían fortalecer este proceso de construcción de un poderpropio a partir de la reconstitución de las nacionalidadesy pueblos, lo han puesto de lado. ¿Es consecuente con elproyecto político de la CONAIE continuar fortaleciendolas estructuras organizativas que aparentemente han cum-plido su vida útil y que además no son propias? ¿Qué ycómo fortalecer al movimiento indígena?

4. Principales reivindicaciones y luchas

Como hemos visto, el proceso de organización de los pue-blos indígenas cobró relevancia entre los años setenta yochenta, en el marco de un gran movimiento de reafirmacióncultural que va de la lucha por la tierra a la lucha por losderechos, cuyo tránsito tiene connotaciones profundas en elmarco del proceso de globalización. Todo este esfuerzo


organizativo y movilizador de los pueblos indígenas ha esta-do nutrido de propuestas novedosas que han colocado en eldebate aspectos de forma y fondo sobre el Estado y que hanproducido algunas transformaciones sustantivas en el que-hacer político del país. Entre ellas se sintetiza las siguientes:

Los territorios originarios. En la década de los añosnoventa la demanda radicó en el reconocimiento expresode la propiedad ancestral y colectiva de la tierra y el terri-torio de los pueblos dentro del Estado nacional, refor-mulados en torno a los valores participativos y democrá-ticos de la multiculturalidad y plurinacionalidad, dondesea posible la vida y la reproducción cultural de las co-munidades y pueblos. En Ecuador estas demandas hansido recogidas en el ámbito constitucional, reconociendolos derechos colectivos y la territorialidad, entendiéndo-las como circunscripciones territoriales con status de en-tidades seccionales autónomas.

Idiomas, arte, cultura y educación. En Ecuador existendoce idiomas originarios, además del español, con estructu-ras gramaticales propias y códigos culturales únicos, queconstituyen parte del patrimonio cultural de la humanidad.Los derechos colectivos reconocidos constitucionalmentegarantizan la educación bilingüe, el desarrollo de las cultu-ras, el arte, la religiosidad, el respeto a la interculturalidad,etc. Sin embargo, la educación bilingüe intercultural, porejemplo, contradice el espíritu constitucional porque se re-duce a una educación sólo para los pueblos indígenas, cuan-do debería ser un sistema de educación nacional. Por otraparte, con la nueva Constitución se reconoce la diversidadcultural y la interculturalidad como mandato constitucional.

La naturaleza y los recursos. En un contexto signadopor la alarma generalizada debido a las tragedias ambienta-les y efectos nefastos sobre los ecosistemas del planeta, lospueblos indígenas y sus culturas tienen mucho que decir,pues han demostrado manejos eficientes y sostenibles delos bosques tropicales, de los páramos y de los manglaresmediante técnicas tradicionales de aprovechamiento que hoyson parte del conocimiento universal, proponiéndose soste-ner este sistema de manejo y desarrollo desde lo local y conuna propuesta de desarrollo con identidad.

La participación política y la inclusión. Los pueblosindígenas han dejado atrás el discurso de la exclusión y dela queja para buscar su inclusión con sus propias identida-des, potencialidades y aportes a la humanidad. Todo estemovimiento de reafirmación cultural expresa claramenteeste nuevo paradigma de los pueblos indígenas del paíshacia un horizonte de carácter político y étnico de nuevotipo. En Ecuador, la participación política y la gestión degobierno son ahora más intensas, pues varios líderes indí-

genas han alternado en diputaciones, alcaldías, prefecturase importantes cargos públicos del Ejecutivo.

El creciente fortalecimiento y revitalización del movi-miento indígena, la existencia de importantes aportes deeste sector para la consolidación de la democraciaparticipativa, el fortalecimiento de sus formas propias degobierno y de gobernabilidad, la cada vez más activa par-ticipación política de los pueblos y la administración deimportantes segmentos de poder y gestión pública, losprocesos de redefinición del Estado al calor de las inicia-tivas descentralizadoras, así como las condiciones inter-nacionales favorables reflejan la superación de la exclu-sión de los pueblos indígenas en Ecuador.

5. Ubicación geográfica y diversidad lingüísticade las nacionalidades y pueblos en Ecuador

Uno de los ejes fundamentales de los pueblos indígenases la defensa de la diversidad étnico-cultural como un de-safío a las visiones unilaterales del mundo, al punto que sehan constituido en bases para una propuesta civilizatoriadistinta, pues se trata de “políticas de la identidad”41 quehan desafiado las políticas nacionales y occidentales.

Para ello se han autodefinido como nacionalidades,poniendo de lado las formas coloniales de identificacióncomo indio, indígena, nativo, natural, etc. El concepto denacionalidad fue asumido como una categoría política,entendida por los pueblos indígenas como “la unidad his-tórica, de lengua, cultura y formas propias de ejerciciosocial, lo que implica que en un Estado pueden existiruna diversidad de nacionalidades, sin afectar su sobera-nía y su existencia como unidad”.42

Por lo tanto, se define a las nacionalidades como “al pue-blo o conjunto de pueblos milenarios anteriores y constitu-tivos del Estado ecuatoriano, que se autodefinen como ta-les, que tienen una común identidad histórica, idioma,cultura, que viven en un territorio determinado, mediantesus instituciones y formas tradicionales de organización so-cial, económica, jurídica, política y ejercicio de autoridadpropia”.43 Las nacionalidades son también composicioneshistóricas recientes, como la nacionalidad quichua, que con-tienen en su interior entidades culturales diversas, por ello aestas particularidades se las denomina pueblos.

Los pueblos indígenas comprenden entonces “colectivi-dades originarias, conformadas por comunidades o centros

41 Catherine Walsh, Boletín ICCI-RIMAI, Nº 25, ICCI, abril 2001, Quito.42 CONAIE, Glosario de conceptos presentados a la Asamblea Nacional

Constituyente de 1998.43 Ibíd.


con identidades culturales que les distinguen de otros sec-tores de la sociedad ecuatoriana, regidos por sistemas pro-pios de organización social, económica, política y legal”.44

Por tanto, se entiende que en una nacionalidad puedenexistir diversos pueblos que mantienen las característi-cas esenciales de ella, como su idioma, pero que tienen

elementos que los hacen distintosentre sí.

En el marco de esta categorización,el movimiento indígena en Ecuadoridentifica las siguientes nacionalida-des y pueblos que se encuentran ubi-cados regionalmente de la siguientemanera:

Sin embargo, estos avances de auto-identificación también han sido mani-pulados políticamente. Por ejemplo, elgobierno de Lucio Gutiérrez, con la fi-nalidad de favorecer a sus aliados, pro-mulgó un decreto reformando la con-formación del Consejo del CODENPE,por pedido de la FEDEPICNE,47

FEINE y la FENOCIN, en el que aco-giéndose al derecho de autoidenti-ficación contemplada en la Constitu-ción se otorgó personería jurídica aorganizaciones que se arrogaban laidentidad de un cantón o de una loca-lidad de la forma más caprichosa.Obviamente, el objetivo era tener ma-yoritaria representación en el Consejopara tomar decisiones que les favorez-can económicamente y así controlarel PRODEPINE. En muchos casos, elCODENPE otorgó doble personeríajurídica a organizaciones que se auto-definían como pueblos.

NacionalidadesUbicación Autodenominación Idioma

por regiones

Amazonia Shuar Shuar chichamAchuar Achuar chichamShiwiar Shiwiar chichamHuaorani Huao tiriroSiona PaicocaSecoya PaicocaA’i cofán A’ingaeZápara ZáparaQuichua de la Amazonia Runa shimi

Sierra Quichua de la Sierra QuichuaCosta Awa Awapít

Epera Sia pedee (wamuna o epena)Chachi Chá palaaTsa’chila45 Tsa’fiqui

PueblosUbicación

por regiones Autodenominación Idioma

Amazonia Quichua del Napo (quijos) Runa shimi (quichua)Quichua de Pastaza (canelos) Runa shimi (quichua)

Sierra Karanki Runa shimi (quichua) y españolNatabuela Runa shimi (quichua) y españolOtavalo Runa shimi (quichua) y españolKayambi Runa shimi (quichua) y españolKitukara Runa shimi (quichua) y españolPanzaleo Runa shimi (quichua) y españolChibuleo Runa shimi (quichua) y españolSalasaka Runa shimi (quichua) y españolKisapincha Runa shimi (quichua) y españolWaranka Runa shimi (quichua) y españolPuruhá Runa shimi (quichua) y españolKañari Runa shimi (quichua) y españolSaraguro Runa shimi (quichua) y español

Costa Manta-huancavilca-puná46 Español

Fuente: CODENPE. Elaboración: equipo consultor.

44 Ibíd.45 Este pueblo se asienta en el bosque húmedo tropical de la Costa,

aunque pertenece administrativamente a una provincia de los Andes:Pichincha.

46 El proceso de reconstitución del pueblo manta-huancavilca-puná esbastante reciente y no se cuenta con información mayor. Se supone,por su nombre, que también tiene origen quichua. 47 Organización creada por el gobierno de Lucio Gutiérrez


Mapa etnográfico de Ecuador

Pueblos de la costa

1. Chachi2. Afroecuatoriano3. Awa-Quaiquer4. Tsáchila (Colorado)5. Montuvio6. Cholo

Pueblos de la sierra

7. Quichua de Imbabura8. Cayambe-Pesillo-Cangahua9. Area Indígena de Quito10. Area Indígena del sur

de Pichincha11. Quichua de Cotopaxi12. Quichua de Tungurahua

(Salasacas, Chibuleo, etc.)13. Quichua de Bolívar14. Quichua de Chimborazo15. Quichua de Azuay y Cañar16. Area de la chola cuencana17. Saraguro

Pueblos de la amazonía

18. A'i (cofán)19. Siona-Secoya20. Quichua del Napo21. Waorani22. Reserva Waorani23. Quichua del Bobonaza

y del Pastaza24. Achuar25. Shuar

Carchi

Imbabura

Esmeraldas

Manabí

Pichincha

Sucumbios

Orellana

Napo

Pastaza

Los Ríos Bolivar

Guayas

Cotopaxi

Tungurahua

Chimborazo

Cañar

Morona Santiago

Azuay

El Oro

Loja

Zamora Chinchipe

1

11

1

2

3

4

5

6

7

89

10

11

1213

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

Quito

Fuente: elaboración propia, en base al Mapa etnolinguistico de Ecuador,Abya Yala, 2005.


cos en proporciones ligeramente mayores. El nivel socio-económico está asociado con la identificación étnico-ra-cial, y quienes se identifican como indígenas generalmenteson pobres y viven en el sector rural.

En el último Censo Agropecuario, el 80,2% de los pro-ductores habla sólo español, el 1,3% habla solamente len-gua nativa, en tanto que el 17,5% habla español y lenguanativa.

1. La población de las nacionalidades y pueblosen los datos oficiales

El Censo de 2001 muestra que el 6,1% de la poblaciónde quince años y más se autodefine como indígena, el 5%como afroecuatoriano y el 78% como mestizo. El 4,6%declara hablar una lengua nativa. Estos datos se modifi-carían con cierta importancia si se considera el universototal de la población, pues las familias indígenas tendríanmayor número de hijos promedio, respecto a la medianacional, menores de quince años. Un significativo 11%se autodefine como blanco, lo que revela una negativa deimportantes segmentos de la población a asumir sumesticidad.

La población mayor de dieciséis años, identificada comoblanca, se concentra en las principales ciudades. La pre-sencia de negros y mulatos (afroecuatorianos) es mayoren la Costa. En el país, el 3,6% se identificó como negrosy el 2% como mulatos.

Análisis del carácter de la exclusiónen los indicadores socioeconómicos

Mestizos78%

Blancos11%

Indígenas6%

Afro-ecuatorianos

5%

Población de 15 años y más autodefinidapor etnicidad, Censo 2001

Fuente: INEC, VI Censo de Población y V de Vivienda 2001, SIISE.

No existen diferencias por sexo y edad en cuanto a laautoidentificación étnico-racial. Asimismo, las diferen-cias por grupos de edad son casi inexistentes; la mayordiferencia relativa se dio entre las personas de 55 años ymás, quienes se autoidentifican como indígenas y blan-

Fuente: Censo Agropecuario 2002.

Personas productoras, por idioma que hablany tenencia de la tierra

Soloespañol Solo lengua

nativa Español ylenguanativa

Otros

Productores

Hectáreas0

1,000,0002,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

8,000,000

9,000,000

10,000,000

Es muy importante observar que la población que dicehablar sólo español concentra el 80,2% de hectáreas, entanto que la población que sólo habla lengua nativa notiene sino el 0,4% de hectáreas. La población que hablaespañol y lengua nativa concentra el 14,1% de hectáreas,esto es, de las Unidades de Producción Agropecuaria(UPA).

Idioma Productores % Hectáreas %Sólo español 676.385 80,2 9.909.060 80,2Sólo lengua nativa 10.643 1,3 46.278 0,4Español y lengua nativa 147.570 17,5 1.743.842 14,1Otros 8.283 1,0 656.652 5,3

Fuente: Censo Agropecuario 2002.


(5,5%), Ambato (5,3%), Colta (4,4%), Guaranda (4,1%),Guayaquil (4,0%), Pujilí (3,8%), Guamote (3,7%), Tena(3,0%) y Alausí (2,6%).

Esto quiere decir que el 12,1% de la población indíge-na (aproximadamente uno de cada diez indígenas) resideen los dos principales cantones del país: Quito y Guaya-quil, afirmándose que la población indígena se concentraprincipalmente en el sector rural, aunque existe un ascen-so importante de migración y urbanización.

Algunas conclusiones1

• El Censo de Población 2001 arroja un bajo porcentajede población indígena en el país, ante el que lasorganizaciones indígenas desconocen su veracidad. Apesar de que las encuestas contemplan dos preguntas para

Esto demuestra que los pueblos indígenas, a pesar dehaber logrado importantes conquistas en la recuperaciónde la tierra y territorio, en términos de unidades de pro-ducción agropecuaria se encuentran excluidos.

Utilizando la pregunta combinada de lengua y autoiden-tificación, las principales provincias con presencia indí-gena son: Napo (56,1%), Morona Santiago (41,3%),Chimborazo (38,7%), Pastaza (38,4%), Orellana (31,4%),Imbabura (25,8%), Cotopaxi (24,8%), Bolívar (24,4%),Cañar (17,3%), Tungurahua (15%), Zamora Chinchipe(12,8%) y Sucumbíos (11%).

Si comparamos la contribución de población indígenapor provincias, la de mayor concentración de poblaciónindígena es Chimborazo (17,6%), Pichincha (12,2%),Imbabura (10,0%) y Cotopaxi (9,8%). Otros porcentajesaltos de contribución corresponden a Tungurahua (7,5%)y Guayas (6,0%).

Por cantones, la concentración de población indígenase encuentra en Quito (8,1%), Otavalo (5,7%), Riobamba

Distribución de la población indígena por cantones

1 SIISE, 2000.

División provincialPorcentaje (%)

0-11-33-55-8

Morona Santiago

Pastaza

Cañar

Chimborazo

Azuay

El Oro

Loja

Zamora Chinchipe

Guayas

Los RíosBolívar

Tungurahua

CotopaxiManabí Napo Orellana

SucumbíosPichincha

No delimitada

Esmeraldas

Imbabura

Carchi


determinar la identidad, la autoidentificación y el uso delidioma –estas dos variables no son suficientes debido aque por los prejuicios sociales todavía es difícil que laspersonas se identifiquen como indígenas– generalmenteante la dificultad de preguntar sobre este tema se asociaal indígena con población que habita el sector rural. Igual-mente, no todos los indígenas hablan un idioma nativo,se puede ser indígena sin necesidad de hablar un idiomanativo o vivir en el campo. Se requiere usar otras varia-bles como: sus padres son indígenas o hablan un idiomanativo, procede de una comunidad. Finalmente, el Censohabría sido más confiable en la información si se hubieraencargado las encuestas a las autoridades comunitarias oa estudiantes de las comunidades, debido a que ellos co-nocen exactamente a las familias que viven en el sector ya las que han salido fuera de él. Sin embargo, es impor-tante analizar detalles que señalan las tendencias de mo-vilización poblacional y la situación socioeconómica delos pueblos indígenas.

• La mayoría de la población que habla lenguas indí-genas se concentra en la Sierra y la Amazonia. El 4,4%de la población del país de quince años y más declaróhablar una lengua indígena. En la Sierra rural y en todala Amazonia, la proporción correspondiente que hablalenguas indígenas era de 18% y 17%, respectivamen-te, mientras que en la Costa rural y urbana el porcenta-je era inferior al 1%, lo que indica que la poblaciónindígena se concentra mayoritariamente en la zona ru-ral de la Sierra.

• La proporción de la población ecuatoriana que hablalenguas nativas se redujo notablemente en los últimos cin-cuenta años. El Censo de 1950 estimaba que el 14% de lapoblación empadronada era quichua-hablante;2 ahora seredujo a una tercera parte (4%). Esta situación es preocu-pante porque indica la tendencia de los jóvenes indígenasa dejar de hablar el idioma materno, aunque supondría-mos que con la emergencia y prestigio alcanzado por elmovimiento indígena y una fuerte presencia en las comu-nidades de la educación bilingüe intercultural la tenden-cia se revertiría.

• El cambio lingüístico entre generaciones puede indi-car la movilidad residencial y social de la población, esdecir, que han migrado a la ciudad y han dejado de serindígenas. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que lapoblación que se autoidentifica como indígena es mayorque aquella que habla lenguas indígenas, lo que indicaría

que la pérdida de la lengua entre generaciones no necesa-riamente significa la desaparición de la identidad étnica

2. La pobreza y el gasto social

No es una novedad afirmar que los pueblos indígenassecularmente han estado excluidos de los procesos dedesarrollo y del beneficio de las políticas distributivas dela riqueza nacional. Con los resultados obtenidos se con-firma que los pueblos indígenas constituyen minoríaspoblacionales, pero esto no justifica que se encuentren enla situación de marginamiento en la que sobreviven.

Por otra parte, hay que resaltar el hecho de que a pesar dela importantísima presencia del movimiento indígena, no sehan definido políticas estatales para enfrentar y superar estagrave situación. Las iniciativas sociales de los gobiernos sehan caracterizado por ser coyunturales y asistenciales, o nocontar con un enfoque étnico. Por tanto, no existen progra-mas sociales que recojan sus nociones de bienestar y desa-rrollo de largo plazo, tarea pendiente para el Estado.

Sin embargo, el país suscribió un compromiso para al-canzar metas de cobertura universal de servicios socialesbásicos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social(Copenhague, 1995), los resultados obviamente son muydesalentadores y se demuestra que la pobreza tiene colory es de carácter étnico.

Según los datos del SIISE de 2000 y 2001, al año 2001se estima en 69% los pobres en el campo. El ingreso pro-medio per cápita fue de 1.422 dólares en ese año, mien-tras que para los pobres fue de 418 dólares. Más de sietemillones de ecuatorianos sobreviven con 1,2 dólares dia-rios, de los cuales cerca de la mitad viven en condicionesde extrema pobreza: con 60 centavos de dólar diarios.

El 10% más pobre de la población apenas recibe el 1%del ingreso. La mayor desigualdad en los últimos años sedebe al aumento de la proporción de ingresos que con-centra el 10% más rico de los hogares; la participación deeste segmento en el ingreso total subió diez puntos por-centuales (del 35% al 45%), en tanto que de los demásestratos disminuyó en cerca de un punto porcentual. Enparticular, la participación del 10% más pobre disminuyóde 1,8% a 1,1%.

Es decir, la causa de la pobreza en Ecuador tiene suorigen en la desigualdad social y económica, y sus solu-ciones deben pasar por superar estas brechas cada vezmás profundas; de lo contrario, la definición de políticasque busquen sólo aliviar a los pobres con programas deasistencia social no cambiarán en nada los problemas es-tructurales de fondo.

2 León Zamosc, Estadísticas de las áreas de predominio étnico de laSierra ecuatoriana, Quito, 1995. Citado por SIISE.


3. La pobreza tiene rostro indígena3

La pobreza es rural y étnica a pesar de las limitacionesexistentes respecto a los indicadores de pobreza, que nonecesariamente reflejarían la realidad in-dígena. Sin embargo, con relación a lapoblación mestiza, es importante obser-var que existen enormes desigualdadesen la oferta de servicios y recursos pú-blicos. El porcentaje de población pobreen el país, según la definición de necesi-dades básicas insatisfechas sugerida porla Comunidad Andina, es 61,3%; pero siidentificamos el rango de población poradscripción étnica, la pobreza afecta conmayores índices a indígenas y negros,con promedios mucho más altos que lamedia nacional. Nueve de cada diez in-dígenas y siete de cada diez negros sonpobres, en tanto que algo menos de cin-co de cada diez personas que se declaranblancos son pobres.

En el año 2000, el 79% de los niños que vivía en lasáreas rurales era pobre, en comparación con el 52% de

los residentes en las ciudades. Porotro lado, la incidencia de la pobrezaentre los niños era mayor en laAmazonia (70%) que en las provin-cias de la Costa (64%) y de la Sierra(60%).

Otro indicador recogido por elSIISE es el grado de escolaridad dela población mayor de 24 años. Aque-lla que sólo habla lengua nativa tie-ne 2,1 años promedio de escolaridad,en tanto que la población que hablasólo español tiene 7,4 años de pro-medio, lo que demuestra una claraexclusión por razones étnicas. Conrelación a la población que seautodefine como indígena, el prome-dio se incrementa, pero no tanto, a3,3 años de escolaridad; en tanto quelas personas que se autodefinen comomestizas tienen un promedio de 9,2

años de escolaridad. En síntesis, la población au-todefinida como indígena tiene una escolaridad inferioral promedio nacional y al nivel alcanzado por la pobla-ción mestiza.

0

10

20

30

40

50

10%máspobre

2 3 4 5 6 7 8 9 10%másrico

1990 2000

Distribución del ingreso per cápita de los hogares de las ciudades segúnnivel socioeconómico, 1990 y 2000

(% del ingreso per cápita de todos los hogares según deciles)

3 Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE.2003.

Años de escolaridad media según grupo étnico.Población de 24 años o más

Lengua Escolaridad Autodefinición Escolaridad

Sólo español 7,4 Indígena 3,3

Sólo lengua nativa 2,1 Negro 5,8

Sólo idioma extranjero 9,9 Mestizo 7,3

Español y lengua nativa 3,5 Mulato 6,5

Otro 14,2 Blanco 9,2

Otro 7,5

Total 7,2

Fuente: INEC, VI Censo de Población y V de Vivienda.Elaboración: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE.

Si revisamos las tasas netas de asistencia escolar, son me-nores los logros educativos de las personas autodefinidascomo indígenas y negras en los tres niveles de educación:primaria, secundaria y superior; en tanto que las mujeresindígenas tienen menores tasas netas de matrícula que loshombres indígenas. En la población negra son los hombresquienes presentan tasas más bajas de matrícula que las mujeres.


La tasa neta de asistencia en este nivel de educación norefleja datos extremadamente diferentes, aunque se man-tienen tasas menores entre la población indígena y negracon respecto a la mestiza y blanca.

Tasa neta de asistencia primara.Niños entre 6 y 11 añosAutodefinición Hombre Mujer Total

étnicaIndígena 85 84 85Negro 82 85 83Mestizo 89 90 90Mulato 86 87 87Blanco 91 92 92Otro 89 89 89Total 89 89 89


Tasa neta de asistencia secundaria.Niños entre 12 y 17 añosAutodefinición Hombre Mujer Total



Obsérvese la tasa neta de asistencia a la educación se-cundaria y especialmente superior en la población indí-gena y afroecuatoriana respecto a la población mestiza:la diferencia es alarmante.

Tasa neta de asistencia superior.Población entre 18 y 24 añosAutodefinición Hombre Mujer Total



La población indígena ha iniciado un proceso de emi-gración bastante alto en busca de trabajo: el 15% de to-dos los emigrantes desde 1995 pertenecía a hogares enlos cuales se habla una lengua indígena o sus miembrosse identifican a sí mismos como indígenas. No se obser-va, empero, diferencia en cuanto a la proporción de hoga-res indígenas y no indígenas con miembros que han emi-grado (7% en ambos casos).

4. El Estado y los programas socialescontra la pobreza

El Estado ha impulsado algunas iniciativas sociales conel fin de enfrentar la severa crisis macroeconómica expe-rimentada desde 1999, considerando que ésta afecta conmayores repercusiones a los sectores de escasos recur-sos. La crisis económica ha generado un grupo de nuevospobres y ha producido restricciones fiscales que colocanen riesgo la operación de los servicios públicos básicos.El objetivo principal del Estado se orientó a crear un sis-tema de protección social que garantice la equidad encondiciones de libre mercado que tienden a generar des-igualdades no deseadas o dejan a grupos importantes dela población en situaciones de marginación social o ex-trema pobreza.

En particular, aun cuando estos programas orientados alos pobres no constituyen en sí mismos una estrategia deprotección social,4 en todo caso buscan asegurar que losnuevos pobres no pierdan su capital humano, mediante elacceso a la salud, y conserven capacidades para procurar-se empleo digno y productivo; evitar que caigan en po-breza permanente; ayudar a los pobres indigentes a man-tener un nivel mínimo de consumo y garantizar a futuroun cambio de sus condiciones de vida.

También cabe subrayar que estas acciones no constitu-yen sino un pequeño componente de la política social ensu conjunto y de la estrategia de combate a la pobreza.Para mejorar los niveles de cobertura, optimización derecursos y calidad de servicios, el Estado impulsa proce-sos de “focalización”.

Según el CODENPE, los diferentes programas del PlanSocial Emergente no identifican la realidad indígena ysu cobertura es mínima en las parroquias rurales con po-blación indígena. Por ello plantean que se deben con-cretar programas globales y políticas de inversión que

4 Crisis económica y protección social, Estudios e informes del SIISE,Quito, 1999.


ataquen al problema de fondo. Esta acción pública esprioritaria en los sectores más marginados. De todasmaneras, siendo los programas sociales emergentes tem-porales, éstos deberían invertirse según señalan losindicadores sociales, para lo cual los recursos fiscalesdeben ser destinados especialmente a las necesidadesbásicas de la salud y la educación. Como se ha demos-trado en los datos expuestos, esta demanda se justificaplenamente en atención a los niveles de exclusión de lospueblos indígenas.

Los principales programas son, entre otros:• Programa de Desarrollo Humano. Se trata de una

compensación monetaria entregada a los más pobres através de la focalización y con ciertos requisitos que en-garzan a salud y educación.

• Fondo Nacional de Atención a la Niñez. Está orien-tado a mejorar la calidad de los servicios de atencióninfantil existentes, ampliar la cobertura de atención in-fantil y apoyar a las familias pobres en el cuidado de losniños.

• Beca Escolar. Incentivo monetario a las familias paragarantizar la permanencia en las escuelas de los niños enextrema pobreza, hasta alcanzar la educación básica.

• Programa Aliméntate Ecuador. Entrega de racionesalimenticias a niños de dos a cinco años, a los gruposvulnerables discapacitados y adultos mayores.

• Programa de Alimentación Escolar. Garantiza unadieta alimentaria y nutricional básica de los niños y niñasde seis a quince años de las escuelas estatales, fiscomicio-nales; su cobertura asegura la alimentación especialmen-te de las escuelas del sector rural.

• Maternidad Gratuita. Impulsa la maternidad respon-sable en el marco de la salud reproductiva y la atención ala infancia para disminuir la mortalidad y morbilidad in-fantil.

• Programa de Alimentación y Nutrición. Incluye trescomponentes: mujeres embarazadas, madres lactantes yniños de cero a dos años.

• Escuelas Unidocentes. Comprende la publicación deguías de autoaprendizaje, textos para maestros y dotaciónde mobiliario, letrinas y viviendas para maestros.

• Salud y Saneamiento. El programa persigue mejorarlas condiciones de salud y saneamiento de la poblaciónmás pobre del país.

En la actualidad se ha constituido el Consejo Nacionalde la Niñez, encargado de definir políticas y articular losprogramas de atención a la niñez. También está en consti-tución el Sistema Integrado de Alimentación de la Niñez,

destinado a definir políticas públicas, avance importanteque supera la dispersión en la atención estratégica de estesector.

5. Políticas sociales y pueblos indígenas.Los límites de la acción gubernamental

Diversos análisis han señalado reparos, cuestiona-mientos y recomendaciones sobre los programas socialesen la perspectiva de mejorar la calidad y la cobertura delos servicios. Veamos una síntesis de ellos:5

Se observa una ausencia de metas claras y cuantificablessobre los objetivos de la política, falta de criterios técni-cos para la definición de prioridades de inversión en pro-gramación presupuestaria, inequidad distributiva e ine-ficiencia macroeconómica en la entrega de los serviciossociales básicos.

No existen procedimientos operativos satisfactorios parael seguimiento y evaluación de los resultados de dichasinversiones. Las decisiones se adoptan sin el fundamentoempírico y analítico necesario y sin contar con el respal-do político efectivo que su ejecución demanda, especial-mente en la asignación de los recursos.

A pesar de que varios estudios han demostrado las vir-tudes de la inversión en servicios sociales básicos, lainsuficiencia de recursos para estas inversiones es unaconstante. Estos servicios han disminuido progresiva-mente: el año 2002 se requería el 3,5% del PIB, pero elgobierno central presupuestó no más del 2,5%, con undéficit del 1% del PIB en servicios sociales básicos.Ecuador ocupa la penúltima posición de la región eninversión social.

Existe un alto grado de vulnerabilidad e incertidumbreen el financiamiento de inversiones en servicios socialesbásicos, afectados por las crisis recurrentes experimenta-das por la economía ecuatoriana durante los últimos veinteaños, y la práctica perversa de mejorar la posición fiscalvía reducción de la inversión pública y recortes en el gas-to social.6

5 Se ha sistematizado las observaciones realizadas por el Consejo deDesarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE),así como del estudio “Ecuador: sostenibilidad fiscal y desarrollo hu-mano”, citado anteriormente.

6 Agenda social Ecuador 1997-2007, Secretaría del Frente Social, 1997,citado por Mariana Naranjo.


cepción de la economía formal, dado que existen benefi-ciarios que por su lejanía no pueden cobrar, ya que estáfocalizado a nivel de cabeceras parroquiales, excluyendoa beneficiarios de comunidades y centros.

El Programa Beca Escolar se inició con 100 mil niñosde apenas cinco provincias: Guayas, Pichincha, Esmeral-das, Loja y por definir en la Amazonia. El universo ini-cial fue de 400 mil niños beneficiarios. Sin embargo, esun bono decreciente en su cobertura.

Otros programas, como el Bono Productivo, carecende planes de capacitación, no se articulan con experien-cias reales vividas por las comunidades, como bancoscomunales, FEPP, PRODEPINE; tampoco toman en cuen-ta experiencias de mujeres y su formación para incorpo-rarlas a procesos de producción y comercialización debienes y servicios.

En el Programa Nacional de Alimentación y Nutriciónse pretendía que el 50% de la población meta consideraraa las nacionalidades y pueblos. Este objetivo no se ha lo-grado.

El Programa Alimentación Escolar (PAE) se proponíauna cobertura del 85% de las escuelas que pertenecen alSistema Intercultural Bilingüe. Esta meta se ha alcanza-do incorporando a todas las escuelas del sector rural y ala Dirección de Educación Intercultural Bilingüe alproceso de focalización, ejecución y seguimiento delprograma a través de las direcciones provinciales deEducación.

El Programa Maternidad Gratuita debe procurar la con-formación de los comités locales de salud en cada muni-cipio, incluyendo además a otras entidades prestadorasde servicios de salud, como ONG y parteras. Se debe in-corporar a la mujer indígena y a la medicina tradicionalpara lograr que al menos el 20% de la población metacorresponda a las nacionalidades y pueblos indígenas.

Con relación a las Escuelas Unidocentes, sus condicio-nes paupérrimas no han mejorado; por el contrario, en loslugares más apartados han empeorado.

Respecto al programa Salud y Saneamiento, de las 230parroquias que considera el proyecto, se debe incluir alas de mayor presencia indígena, que representan al me-nos un 70% de éstas.

6. La exclusión étnica, una conclusión irrefutable

Habría que empezar señalando que en Ecuador las es-tadísticas oficiales no terminan por establecer indicadoresy rangos de información que satisfagan y hagan visible larealidad de las nacionalidades y pueblos indígenas, por

Brecha histórica y actual de recursos asignadosen SSB, 1998-2002

Actualmente, la brecha de recursos para los serviciossociales básicos es de un 29% respecto a los recursos re-queridos, como resultado combinado de la reducción delgasto público y el crecimiento de la demanda, lo que sig-nifica que la mayor parte de la población enfrenta caren-cias de servicios sociales básicos.

Los problemas de cobertura de atención de salud seacentúan según el proveedor de los servicios: la cobertu-ra pública es apenas del orden del 18% de la poblacióndemandante y la privada representa el 17%. Lo anteriores especialmente grave para la población más pobre delas zonas rurales debido a la mayor presión demográficadel campo y por la concentración geográfica de los servi-cios en las zonas urbanas.

Respecto a la atención infantil, los recursos requeri-dos demandan el 0,7% del PIB. En el año 2000, el Esta-do presupuestó 0,5% para la atención infantil, es decir,con un déficit de recursos del 29%. El déficit de cober-tura en los servicios de atención infantil es crítico, oca-sionando que, por ejemplo, nueve de cada diez niñosmenores de seis años no tengan acceso a un servicio decuidado diario.7

El Bono Desarrollo Humano atendió a casi 1.250.000familias pobres, cifra que representa una cobertura del48%; consecuentemente, la brecha de cobertura es delorden del 52% de la población demandante pobre. Deltotal de beneficiarios, apenas el 7,08% comprende a indí-genas. Está diseñado con un criterio urbano y bajo la con-

7 Según el equipo técnico del “Contrato Social por la Educación” (ElComercio, noviembre de 2002).

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Recursos asignados

1998 1999 2000 2001 2002

Series 1

Series 2

Recursos asignados por el gobierno central

Brecha de recursos asignados


lo que no se orientan los recursos necesarios para su aten-ción. Sin embargo, a pesar de que las actuales estadísti-cas muestran la lamentable exclusión de los pueblos indí-genas, tampoco hay una respuesta adecuada.

A lo largo del siglo XX se realizaron cinco censos, en-tre 1959 y 1990, de los cuales tres no incluyeron ningunapregunta relacionada con la pertenencia étnica (censos de1962, 1974, 1982). En el censo de 1990 se incorporó unapregunta sobre la lengua. Estas actividades siempre hantenido una respuesta temerosa por parte de la poblaciónindígena debido a su pasado histórico.

El Censo de Población y Vivienda de 2001 y el CensoAgropecuario de 2002 incorporan dos preguntas paraidentificar a los grupos étnicos en Ecuador. Estas in-terrogantes se refieren al idioma y la autodefinición étni-ca que, a pesar de ser una novedad, no satisface a lasnacionalidades y pueblos porque no se refleja necesa-riamente su realidad.

En el año 2000 se aplicó en Ecuador una Encuesta deMedición de Indicadores de la Niñez y los Hogares(EMEDINHO) para evaluar el cumplimiento de las me-tas de la Cumbre mundial en favor de la infancia realiza-da en 1990. En ella, el SIISE incluyó varias definicionesestadísticas de etnicidad, como lengua, lengua de los pa-dres y autodefinición étnica.8

En un esfuerzo por construir un sistema de indica-dores propio, el Ministerio de Bienestar Social, el Con-sejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos delEcuador y la Secretaría Técnica del Frente Social im-pulsaron la construcción del SIDENPE, en el marcodel Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecua-dor (SIISE), como una iniciativa técnica para contarcon un sistema de información que refleje lo que estápasando con la realidad de los pueblos indígenas, he-cho que significa un gran avance. Hay que realizar unapromoción sostenida para crear una cultura de infor-mación y confianza.

El SIDENPE se ha propuesto hacer un esfuerzo pordefinir indicadores a la luz del proceso de reconstitu-ción de las nacionalidades y pueblos, con el objetivo demedir el grado de ejercicio y cumplimiento de los dere-chos colectivos, los niveles de equidad en relación conla sociedad nacional, los procesos internos de las nacio-nalidades y pueblos, sus transformaciones sociocul-turales, ambientales, espaciales y económicas, la capa-cidad de autogestión y los grados de dependencia. Unaspecto clave, precisamente, se refiere a las condicio-

nes internas9 y externas10 para la aplicabilidad de los de-rechos colectivos. Otros aspectos se refieren a los facto-res que pueden producir la vulnerabilidad de derechos yel enfoque de género. Estos objetivos están por lograrse,pues actualmente Ecuador no cuenta aún con el sistemade indicadores completo para las nacionalidades y pue-blos. Sin embargo, algunas informaciones básicas sonreveladoras del grado de exclusión frente a la sociedadnacional.

En un esfuerzo de síntesis, se podrían señalar algunosaspectos relevantes a ser considerados:

• La información estadística nacional no contempla cri-terios adecuados de pertenencia étnica que permitan iden-tificar con precisión la situación de las diferentes nacio-nalidades y pueblos.

• Los censos y otro tipo de fuentes de información, comolas encuestas nacionales, presentan problemas de cober-tura con relación a las áreas geográficas donde se ubicanlas nacionalidades y pueblos, especialmente en la Ama-zonia, en los cuales ni siquiera existe un registro de naci-miento. Buena parte de la información es poco pertinenterespecto a las características culturales y socioeconómicasde los pueblos indígenas. Los registros continuos de lasinstituciones públicas tampoco contemplan el criterio depertenencia de la población a las nacionalidades y pue-blos. Existe información sobre diferentes temas, comoresultado de esfuerzos importantes realizados por las or-ganizaciones indígenas, ONG, instituciones académicase incluso por instancias estatales, pero ésta obedece a dis-tintos criterios y enfoques, y no llega a tener un alcancenacional.

• Con estos antecedentes, resulta necesaria la reali-zación de un levantamiento directo de información. Elenfoque definido para todo el proceso deberá poner én-fasis en la participación de las nacionalidades y pue-blos, así como de las organizaciones nacionales y re-gionales, tanto en la definición de los temas de interéscomo en la formulación de los instrumentos y estrate-gias relacionadas con el levantamiento directo de lainformación.

9 “Éstas tienen que ver con su identidad y el ejercicio de la autonomía,mediante el fortalecimiento de sus propias formas de autoridad, suinstitucionalidad y normatividad para lograr una gobernabilidad in-terna, así como con las bases materiales, simbólicas y los procesosde reproducción social, cultural y económica”, SIDENPE.

10 “La interacción con el Estado; con la finalidad de lograr políticas pú-blicas que propendan a la equidad sobre la base del respeto a la di-versidad. La interacción con las dinámicas del conjunto de la socie-dad en distintos planos: económico, político, social, cultural, y adistintos niveles, local, regional, nacional”, SIDENPE.8 EMEDINHO, SIISE, Los niños y niñas ahora, 2001.


• Aun así, es importante observar que con los datos dis-ponibles el grado de exclusión de las nacionalidades ypueblos de Ecuador es elevado en términos generales. Entodos los cantones con presencia indígena existe déficiten la cobertura de servicios. Los índices sociales de edu-cación y salud reflejan una elevada exclusión de la pobla-ción indígena y afroecuatoriana.

• La pobreza en general afecta con mayor incidencia ala población indígena y afroecuatoriana en comparacióncon la población mestiza, así como a los sectores rurales

con relación a los urbanos. Los programas de focalizaciónde subsidios son insuficientes y excluyentes, pues no fa-vorecen a los más pobres entre los pobres, que son justa-mente las nacionalidades y pueblos de Ecuador.

• Todavía son totalmente desconocidos los indicadoreseconómicos con relación a los pueblos indígenas. Losdatos disponibles son extremadamente parciales y pocoútiles para conocer, por ejemplo, niveles de ingreso, par-ticipación en el PIB, participación por sectores económi-cos, tendencias de crecimiento y/o contracción, etc.


1. Entre la globalización y la glocalización

Debemos partir del hecho de que el movimiento indí-gena no ha logrado construir una propuesta consistenteen torno a las problemáticas del desarrollo, posiblementeésta es su mayor debilidad. Existen iniciativas locales dis-persas, a pesar de que la producción de las pequeñas par-celas aporta al mercado nacional más del 50% de los pro-ductos agrícolas de la canasta familiar y existen procesoseconómicos exitosos que tienen el control de la econo-mía local, como el caso de los otavalo.1 Pero hay que su-brayar también que el Estado ha sido capaz de aquello.

De todos modos, en la actualidad se podría inferir laexistencia de una tensión entre las propuestas de desarro-llo local y las distintas lecturas sobre la globalización,debate que todavía no encuentra espacios especializadosadecuados que ofrezcan respuestas viables al movimien-to indígena, por un lado, pero también la inviabilidad deaplicar un modelo de desarrollo homogéneo para las na-cionalidades y pueblos indígenas debido a que cada unade ellas tiene procesos históricos y económicos diferentes.No podría ser válido, por ejemplo, el modelo de desarro-llo económico impulsado por los otavalo, que están arti-culados desde hace cientos de años al mercado nacional einternacional y la nacionalidad huao, que muchos de susgrupos familiares no tienen contacto con el mercado.

En efecto, por un lado se levantan los discursos de opo-sición a la globalización, al ALCA, a la OMC, así como alas políticas neoliberales. Por otro lado están los actoreslocales y en particular los gobiernos locales alternativos,2

urgidos por levantar iniciativas que superen su tradicio-nal rol de oferta de servicios para convertirse en verdade-ros agentes del desarrollo local. También están las mismascomunidades indígenas que han desarrollado experien-

cias particulares y diferenciadas desde el punto de vistade la producción y su articulación con el mercado, mu-chas de ellas con bastante éxito.

En tal sentido, se podría afirmar que la CONAIE haganado una amplia experiencia en liderar adecuadamentey con relativo éxito las demandas nacionales, al puntoque la propia sociedad ecuatoriana espera de la CONAIEla generación de propuestas abarcadoras y defensoras delos intereses soberanos del país. Allí están las luchas con-tra los procesos privatizadores de las empresas estratégi-cas (comunicaciones, petróleo, energía), la soberanía na-cional (oposición a la base militar norteamericana enManta), en la política internacional en contra del ALCA,etc. Sin embargo, poco o casi nada se ha realizado en fun-ción de contar con políticas o programas que consolidenel desarrollo de los pueblos indígenas, inclusive las de-mandas concretas, donde los temas de la economía y laproducción son básicos. También se puede establecer lahipótesis de que ni la CONAIE ni su brazo político –elMovimiento Pachakutik– han sabido procesar adecuada-mente las demandas y requerimientos de la población lo-cal, cuya importancia es estratégica, pues allí se ubicanlas principales bases del movimiento. Al respecto, obsér-vese que Pachakutik “controla” el 15% de los municipiosy la quinta parte de los gobiernos provinciales, sobre cu-yos escenarios urge la aplicación de un programa relati-vamente coherente con relación al desarrollo.

La CONAIE ha planteado públicamente una propuestapolítica al país: se propone un nuevo modelo económicodenominado “modelo de desarrollo del Estado plurina-cional”, que tiene su soporte en la economía comunitariay se caracteriza por su visión integral, ecológica y de re-ciprocidad. Este modelo tiene como meta alcanzar el de-sarrollo integral, planificar y diversificar la producción,fortalecer la seguridad alimentaria, desarrollar la tecno-logía propia e incorporar la que sea apropiada para losprocesos productivos tradicionales. En el plano interna-cional propugna la integración económica subregional enel marco de la la armonía y paz, e impulsar un nuevoorden económico internacional que establezca un inter-cambio equilibrado y justo.3 Esta declaración no ha sido

Desarrollo, economía y pueblos indígenas

1 Los otavalo-quichua, ubicados a 100 km al norte de Quito, son muyconocidos por su actividad comercial, especialmente de artesaníasque son producidas y comercializadas por ellos mismos a escala na-cional e internacional, con un importante éxito económico, ocupandofísica y económicamente la ciudad, lo que ha mantenido y fortalecidosu identidad.

2 Hace poco se constituyó la Asociación de Gobiernos Locales Alterna-tivos (AGLA), con municipios, consejos provinciales y autoridadeslocales pertenecientes a Pachakutik. 3 Proyecto político, CONAIE, 2001.


desarrollada en sus componentes teóricos y técnicos quepuedan estructurar un sistema económico desde los espa-cios territoriales locales.

Por otra parte, si bien la mayor organización indígenadel país tiene estas limitaciones, las organizaciones na-cionales como la FEINE y la FENOCIN han combinadola lucha reivindicativa y política en función de lograr eldesarrollo socioeconómico de sus miembros, proceso enel cual tienen una larga experiencia. Sin embargo, laspolíticas de desarrollo y sus proyectos productivos tienenuna matriz económica liberal, sumándose a esto la de-pendencia de estos proyectos a los recursos económicosde la cooperación internacional que subsidian estas ini-ciativas. Por ello se ha generado un debate que lleva másde dos décadas en definir una propuesta de desarrollo al-ternativo que responda fundamentalmente a resolver losproblemas de la pobreza y a crear condiciones para unamejor articulación con el mercado. En esta perspectiva sehan acogido propuestas como las del desarrollo integral,el desarrollo sostenible y/o sustentable, que igualmentetienen una matriz occidental. En el último decenio, espe-cialmente con la emergencia del movimiento indígena,se inició realmente un debate para buscar una propuestade desarrollo que responda a la matriz de las culturas in-dígenas, a lo que se denominó el etnodesarrollo y última-mente el desarrollo con identidad, idea acuñada a finalesde la década de los noventa con la formulación del Pro-yecto de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Negrosdel Ecuador (PRODEPINE, 1995), financiado por un prés-tamo del Banco Mundial. En esa misma dirección puedeentenderse la constitución del CODENPE en 1998. Esteplanteamiento fue acogido en el discurso político de lospueblos indígenas y sus organizaciones a pesar de queestá pendiente la formulación de una política consistente.

El desarrollo con identidad es entendido por elCODENPE como

“el proceso que posibilita alcanzar el bienestar individual,familiar y colectivo, el mismo que incluye los aspectos de:integralidad de lo social, político, cultural, económico y delentorno natural. Involucra la sustentabilidad en cuanto a unarelación productiva acorde con la preservación de un proce-so permanente de búsqueda del buen vivir o bienestar per-sonal, familiar, comunitario y colectivo”.4

Como se puede apreciar, este concepto se fundamentaen la identidad, los valores y la cosmovisión de lasnacionalidades y pueblos, y busca el mejoramiento de sucalidad de vida.

Esta concepción en rasgos generales parte de la noción deque el ser humano está integrado y articulado con la natura-leza, es parte de ella y del tejido cósmico, y la naturaleza esun “ser vivo” en el que todos sus componentes establecenmúltiples vínculos. Esta conexión del hombre con la natu-raleza es de carácter recíproco porque es una relación múl-tiple, todas las relaciones sociales, económicas, políticas yespirituales están determinadas por esta ley natural, lo quecrea un sujeto social que es el sujeto colectivo y de igualmanera un sujeto económico colectivo.5

Esta visión establece algunas características como lasformas de propiedad colectiva de la tierra, entendidas nosólo con relación a la propiedad privada, sino con el usoy relaciones sociales de la producción, que se basan enrelaciones de reciprocidad. Es decir, el hecho de que existapropiedad de tierra individual o privada no implica queen las comunidades se eliminen las relaciones de recipro-cidad, es más, éstas se mantienen y en muchos casos sehan fortalecido. La reciprocidad es un valor fundamentalde las relaciones comunitarias.

Los recursos como tierra, agua, minerales y vida vegetalno son concebidos como un bien material. Las relacionescon estos elementos son sacralizadas y ritualizadas, por tan-to, no tienen un rol comercial en el que prime el criterio dela rentabilidad. Entonces la producción se destina principal-mente al consumo propio, a alcanzar una vida equilibrada.Por otra parte, los excedentes que la actividad productivagenera se ritualizan y se redistribuyen a través de diversasinstituciones sociales y económicas,6 no se busca la acumu-lación como objetivo, sino el equilibrio y la armonía.

En esta perspectiva, es importante observar las aprecia-ciones que tienen los líderes indígenas respecto a las di-ferencias que existen entre las dos visiones del desarrolloque se resumen en el siguiente cuadro.

4 Plan estratégico del CODENPE, 2003. Esta formulación se realizó endiversos talleres con la participación de las nacionalidades y pue-blos, los aspectos que se destacaron e incluso quedaron pendientespara su análisis son los elementos sociológicos de la cosmovisión ovisión del mundo y en esa medida cuál es la noción del desarrollo,

puesto que esta idea no existe en los pueblos indígenas, existiríanconceptos como el “buen vivir” o “alli kawsay”, que no se limita aldesarrollo económico.

5 Luis Maldonado, Desarrollo con identidad, Quito, Escuela de Gobier-no y Políticas Públicas para las Nacionalidades y Pueblos del Ecua-dor, 2004, inédito.

6 El excedente generado en las actividades económicas se quema es-pecialmente en las fiestas y actividades sociales y religiosas. Las fa-milias que han acumulado excedentes generalmente son designadaspatronos o priostes de las fiestas en las que redistribuyen el exce-dente, pero igualmente todas las familias contribuyen de acuerdo consus posibilidades, dan para luego recibir.


Diferencia de desarrollo entre la noción occidental e indígena 7

Indígena

Cuando existe excedente de dinero, se lo redistribuye o gasta enfiestas rituales.

El trabajo es ritual, sin importar que se obtenga ganancias.

El mercado es el espacio de intercambio social y cultural paraestablecer intercambio de los productos.

Es un desarrollo integral, sostenible económico y ecológico.

El desarrollo indígena busca el bienestar de todos, manteniendonuestras propias tradiciones y culturas.

La comunidad participa activamente en las actividadeseconómicas, en la toma de decisiones y contribuye para su

desarrollo.

La administración de justicia sanciona la violación de las normasde convivencia y el equilibrio social y es realizada por la

comunidad. Busca reincorporar inmediatamente a la sociedad alsancionado.

En el mundo indígena la reciprocidad y la solidaridad son partede la convivencia diaria de la familia y la comunidad con la

naturaleza.

Las fiestas (como el Inti Raymi, el Pawcar Raymi, etc.) estánrelacionadas con la Pachamama y sirven como encuentro

familiar y comunitario.

Los líderes indígenas son personas que adquieren más prestigiomientras más sirven y contribuyen a la comunidad. Su política

es moral, ellos mandan obedeciendo.

Occidental

Cuando existe excedente de dinero, se lo acumula o invierte paraacumular más.

El trabajo es parte de la acumulación de dinero.

El mercado es el que impone los precios de los productos enbase a la oferta y la demanda.

El desarrollo occidental no es integral, sostenible, sustentable, niecológico.

El desarrollo capitalista persigue beneficio del individuo,borrando todo tipo de tradición y cultura ancestral.

Existen instituciones especializadas que se encargan de decidirqué se hace y quién, lo importante es la eficiencia y eficacia de la

producción para generar rentabilidad. Todo es remunerado.

La administración de justicia es realizada por los jueces y sesanciona la violación de la ley escrita. No busca la justicia, sinoel cumplimiento de la ley. El dinero es determinante para que se

haga justicia, el delincuente es excluido de la sociedad.

Como no hay comunidad, los valores sociales son el éxito y larealización individual. La solidaridad y la reciprocidad son

mínimas incluso en la familia.

Se busca un status social para beneficio propio, especialmenteen lo que tiene que ver con su capacidad de acumulación. Las

fiestas, si bien tienen un importante sentido social, siempre sonmanejadas en función del lucro.

Las personas que tienen más bienes alcanzan más prestigiosocial y adquieren mayor poder político. La referencia de valor y

éxito es el dinero.

Económico

Político

Social

Si bien este análisis comparativo plantea que el desa-rrollo busca mejorar las condiciones de vida, la contribu-ción principal es que el desarrollo con identidad debe partirde premisas sociológicas distintas que, como hemos po-dido apreciar, son radicalmente diferentes a las de la cul-tura occidental. De lo que se concluye que es necesariono sólo conocer las necesidades, sino los supuestosepistemológicos de la visión del desarrollo de los pue-blos indígenas para que los proyectos de desarrollo forta-lezcan estas nociones y sus instituciones vigentes en nues-

7 Este cuadro es resultado del Curso Nacional sobre Desarrollo conIdentidad, realizado en la ciudad de Ibarra y organizado por la Escue-la de Gobierno y Políticas Públicas, 17.06.05.

tros días. La mayoría de proyectos implementados pordistintas entidades públicas y privadas han fracaso debi-do a la ausencia de este conocimiento y al respeto de ladiversidad de culturas, en definitiva, de lo que se ha trata-do es, como hemos dicho, de incorporar a los pueblosindígenas a la dinámica del mercado.

Las instituciones económicas y sociales que articulanla vida de los pueblos indígenas están sustentadas en lasrelaciones de reciprocidad, este principio parte de la nor-ma de que para “recibir, primero hay que dar”. La ley dela reciprocidad es simétrica y constructiva, procura la re-producción y la redistribución de los excedentes de laeconomía colectiva para lograr una alta calidad de vida yel interés de todos los integrantes de la comunidad. Es


decir, este sistema funciona de tal modo que si una fami-lia A ayuda, colabora o comparte con otra familia B, éstase obliga a reciprocar, sea con la familia A o con la fami-lia C, y de la misma manera funciona entre comunidades.Además el concepto de reciprocidad es totalizador, esdecir, estas relaciones también se establecen con la natu-raleza en todas sus expresiones y las fuerzas del Cosmos,cada quien, cada elemento social o natural dialoga, con-tribuye y aporta de acuerdo con sus capacidades y recibesegún las condiciones y necesidades.

Como hemos manifestado, las instituciones basadas enla reciprocidad están vigentes y gozan de gran prestigio yeficiencia. Veamos algunas de ellas que fueron tambiénsistematizadas en forma colectiva.

2. Propuestas y modelos de desarrollo indígena

Anteriormente habíamos afirmado que existen experien-cias de desarrollo que podríamos llamarlas exitosas, peroque son dinámicas aisladas que en muchos casos no hancontado con el respaldo político de las organizacionesindígenas y tampoco del gobierno. Este es el caso del pue-blo otavalo, que es necesario conocer porque además esuno de los pocos casos en los que la incorporación almercado se da en condiciones favorables y además es unproceso urbano; la otra es la propuesta de desarrollo queformuló una de las organizaciones más importantes de lazona, la COICA,9 en la región más frágil y rica en biodi-versidad y recursos minerales.

Propuesta de desarrollode la COICA

La COICA plantea un desarro-llo autónomo de la Amazonia.Aunque comparte muchos ele-mentos de la noción del desarro-llo con identidad, difiere en el sen-tido de que expresamente seplantea un objetivo político: im-pulsar un modelo de desarrolloindependiente del modelo estataloccidental. A pesar de que en laregión existen muy diversos pue-blos, tienen en común el hecho deestar amenazados por el despojode sus territorios, la contamina-ción de su entorno natural y loscambios en su forma de vida in-troducidos por las empresas pe-troleras. Estos pueblos ocupan unespacio físico –que es su soportecultural, económico y espiritual–predominantemente boscoso.Han desarrollado un patrón deadaptación común con pocas di-ferencias, basados en el equilibrioy la estabilidad entre la gente yel medio ambiente. El ser huma-no y la naturaleza están íntima-mente vinculados, como se dice:

Instituciones sociales e indígenas 8

NombresMINGA

RANTI RANTI

PRIOSTASGOS CARGOS

COMPADRAZGOS

MARKAK TAYTA

WASI PICHAY

MAKITA KUSHUN

PINSHI JUCHAY

WANLLAY

YANAPASHKAMANATAKARAY

WACHU KARAY

FuncionesLabor colectiva por unaobra común.

Apoyo mutuo, obligaciónmoral.

Asumen, lideran ycomparten en la fiesta.

Alianza familiar, fortalecelas relaciones externas.

Asumen una responsabi-lidad comunal y logranprestigio, aprecio yrespeto.

Limpia a la casa paraarmonizar la vidafamiliar.

Apoyo a las necesidadesimprevistas y a lasemergencias.

Apoyo en producto,especie o dinero.

Redistribución dealimento en la fiesta.

Pago en producto por suservicio.

Entrega de hileras desiembra de acuerdo a lanecesidad del momento.

Cómo funcionaParticipación de toda lacomunidad.

Participacióninterfamiliar.

Decisión, participación,contribución yresponsabilidadcolectiva.

Acepta la responsabili-dad de contribuir y guiara la familia.

Los excedentes seredistribuyen en la fiesta,contribuyen losparientes y familiascercanas.

Comparten, dialogan,conviven.

Decisión voluntaria deacuerdo a la amistad.

Decisión voluntaria deacuerdo a la amistad.

Los dueños de la fiestabrindan para que lleve ala familia.

Al final de cada jornadale ratifican con unaporción de producto

Al final en forma de pagopara asegurar la relacióninterfamiliar.

DiferenciasEs de las institucionesmás usadas y conocidas.

Servicios, obligaciónmoral.

Prestigio social yredistribución deexcedentes.

Prestigio social y accesoa recursos.

Redistribución colectiva.

Incorporación de unanueva familia.

Solidaridad eventual.

De acuerdo a la actividadque se realiza.

Depende del número defamiliares.

Igual para todos.

Alianza familiar-socialpara asegurar mano deobra.

8 Ídem. 9 Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica.


“Territorio y ser humano se pertenecen, el uno sin elotro no existen”. Su economía se basa fundamentalmenteen la caza, pesca, recolección e incipiente agriculturapara autoconsumo, aunque cada vez es más creciente larelación con el mercado.

El Estado, en las últimas décadas, le da importanciaestratégica a la región por su potencial productivo, espe-cialmente por los minerales y el petróleo. Se asume queesta zona está despoblada, abandonada y hay que ocupar-la, y se piensa que los recursos de esta región en manosindígenas se desperdician y tienen que contribuir al “de-sarrollo nacional”. Con esta finalidad se han formuladopolíticas de colonización y desarrollo, impulsando fren-tes de ocupación y extracción de recursos naturales comoel agrícola, ganadero, forestal extractivo, la minería y elenergético y petrolero, en los que han participado intere-ses económicos nacionales e internacionales. Esta pre-sencia ha generado impactos terribles como la deforesta-ción de enormes extensiones de bosque primarios, lacontaminación y daño irreversible al medio ambiente porla actividad minera y petrolera, ocasionando la desapari-ción de los medios y recursos para la subsistencia. Porotra parte, con las políticas de colonización se ha incre-mentado la población no indígena que disputa territoriosy recursos naturales. A la vez, debido a las enfermedadesy malas condiciones de vida, ha disminuido la poblaciónindígena. Todos estos efectos han generado cambios cul-turales y económicos drásticos en los pueblos indígenas:la aparición de la pobreza, la dependencia y la moneti-zación de sus economías.10

El desarrollo autónomo que se plantea en la Amazoniacontempla el fortalecimiento de la identidad cultural, elfomento del orgullo étnico y el impulso de acciones orien-tadas a lograr una autonomía territorial y económica, estoes un desarrollo decidido desde los propios indígenas,desde su visión del mundo y con autonomía en las deci-siones de su futuro, lo cual supondría que los indígenastengan pleno control de la planificación y ejecución delas acciones, así como de la definición de las necesidadesa satisfacer.

Una estrategia de desarrollo autónomo debe garantizarla independencia económica de las comunidades ypueblos indígenas, de forma que se propicie un uso equi-librado de los recursos, que sirvan para reproducirsecomo pueblos, y sean capaces de reforzar la identidad y

unidad como sociedades culturalmente diferenciadas.Esta política de desarrollo debe lograr condiciones fa-vorables como una base suficiente de recursos que per-mita la diversificación de las actividades productivas,un grado suficiente de autodeterminación y la recompo-sición territorial en casos de degradación grave de losrecursos.

Elementos de desarrollo del puebloquichua-otavalo

Es un proceso de desarrollo que ha logrado revalori-zar la cultura indígena y la posibilidad de generar estra-tegias de desarrollo con identidad en el marco del siste-ma capitalista, articulándose al mercado nacional einternacional. La “reconquista” de la ciudad comercialmestiza de Otavalo por los quichua-otavalo es clave eneste proceso, ya que implica trastocar la estructura delpoder concentrado en centros urbanos que desde tiem-pos coloniales habían excluido a los indígenas. Otavaloes un valle estratégico que tradicionalmente fue y escentro de intercambio y comercio regional con una vin-culación proactiva a la economía capitalista. Éste seconstituye en un proceso novedoso de modernizaciónétnica.

Su economía se basa en la agricultura, los textiles yprincipalmente el comercio. La característica de este pue-blo es su tradición milenaria de comerciantes especiali-zados, que históricamente tuvieron privilegios para reali-zar su actividad económica.

Los elementos básicos de su economía podrían ser: sutradición histórica como mindaláes,11 que les ha per-mitido contar con una gran experiencia en la comer-cialización de producción artesanal, como estrategiaeconómica junto a la crianza de animales, la agriculturay la compra de tierras que les posibilitó mejores con-diciones de subsistencia y niveles de autonomía, en lacual los flujos migratorios temporales a escala nacio-nal e internacional constituyen la estrategia clave desu desarrollo.

La identidad cultural y el orgullo étnico de los quichua-otavalo fue clave para mantener su personalidad frente alos procesos de modernización impulsados por el Estado,

10 COICA, Amazonia: economía indígena y mercado, desafíos del desa-rrollo autónomo, Quito, edición COICA, 1996.

11 Mindalá en lengua quichua antigua sería comerciante. Ver sobre eltema, especialmente respecto a los otavalo, los estudios realizadospor Moreno y Salomón, 1991; Rivaneira y Zubritski, 1977 y Caillavet,1981.


que a pesar de que trastocaron varios elementos de sucultura, como la espiritualidad, las formas de organiza-ción política y económica tradicionales, sin embargo, seadaptaron y aprovecharon las oportunidades para parti-cipar activamente de los sistemas económicos valoran-do su propia raíz cultural. Por ejemplo, el comercio na-cional e internacional ha contemplado en su estrategia,como recurso de mercadeo, la identidad quichua-otavalo,con gran éxito. En conclusión, el orgullo étnico culturalha contribuido al desarrollo económico y la economíacapitalista ha permitido reforzar la identidad de estepueblo.

Un profundo sentido de autonomía que históricamen-te el indígena otavalo siempre ha buscado alcanzar em-prendiendo sus negocios para alcanzar niveles de auto-gestión, de autonomía e independencia familiar. Laeducación que se imparte al familiar y comunitario pro-mueve los valores propios, entrenando a sus miembrosen todos los oficios con la finalidad de que sean em-prendedores, independientes y libres. Se ha asociado lainiciativa individual y colectiva para lograr estos objeti-vos. Para ello, a través de la oralidad, se promueve unaconciencia de que la usurpación de la tierra por parte delos invasores fue la causa de la dominación y total sub-ordinación individual; por tanto, para recobrar la liber-tad, la dignidad y la autonomía hay que recuperar la tie-rra. De igual manera, el trabajo colectivo, el incentivoal ahorro y a la inversión se orientaron principalmente ala compra de tierras. Una regla básica es que el quichua-otavalo acepta relaciones de dependencia sólo hastaemprender su propia iniciativa.

La gran capacidad de adaptación, creatividad e inno-vación que desarrollaron en la relación con el Estado lesha permitido adaptarse a cambios y circunstancias adver-sas y complejas, como el comercio internacional, paralograr sobrevivir, captar excedentes y mantener las prác-ticas de reciprocidad. La capacidad de responder a lasdemandas del mercado, adoptar creativamente diseños,colores, tecnologías e insumos, lo que ha permitido que apesar de la modernidad se hayan mantenido las institu-ciones de reciprocidad familiar y comunitaria. Otro ejem-plo importante es la capacidad de apropiación de produc-tos externos para usarlos como elementos de su identidad,como en el caso del vestuario, frente a los grandes cam-bios del mercado y el medio.

El control del ciclo productivo, especialmente de lasáreas claves como la producción y la comercialización,es un factor fundamental del éxito de la economía

quichua-otavalo. Es decir, los agentes económicos de laeconomía quichua-otavalo son ellos mismos. Sin em-bargo, hay fisuras en este esquema, por ejemplo, la de-pendencia actual de las materias primas sintéticas, elcontrol de los excedentes en el sentido de la inversiónpara la producción, que ahora está en poder de los ban-cos privados.

Entre los impactos negativos más importantes que estemodelo de desarrollo ha generado, se puede citar los si-guientes:

• El sistema capitalista produjo diferencias sociales, pro-cesos de acumulación y relaciones productivas asalaria-das, como consecuencia existe relaciones de explotacióna indígenas y mestizos.

• El individualismo y el inmediatismo expresado en lacompetencia de los comerciantes (intermediarios) afectóa los productores por la agresiva reducción de los preciosde sus productos.

• Deterioro de la calidad de la mercancía y desprestigiodel producto en el mercado. Existe un deficiente sistemade comercialización.

• Hay una ruptura del ciclo productivo autónomo; se hagenerado dependencia (mercado externo con productospara turistas, intermediarios, insumos e inversión).

• Vulnerabilidad frente a los usureros, deudas que hanllevado a la pérdida de los bienes familiares.

• Los valores capitalistas como el egoísmo, el consu-mismo y la acumulación tienen gran incidencia en la so-ciedad.

• Falta de formación y educación producto de empren-dimientos desde muy corta edad y la ineficiencia en ad-ministrar su economía.

• La economía quichua-otavalo está subordinada al sis-tema capitalista.

A pesar de que este modelo de desarrollo ha sidoconsiderado como un referente del desarrollo con iden-tidad, en el que se asocia las dos visiones económicas,también se ha iniciado al interior de los pueblos indí-genas, aunque de forma dispersa, una crítica resaltandoespecialmente los altos niveles de pobreza y diferen-ciación social, como también las graves alteracionesculturales, especialmente en la valoración del capita-lismo, en lo que tiene que ver con el individualismo y laacumulación. Consideramos importantes estas ob-servaciones y hay que tomar en cuenta algunos aspectosdel modelo que tienen que ser fortalecidos y otros inte-grados para encarar los riesgos que conlleva la relaciónsubordinada al capitalismo, que puntualizamos a conti-nuación:


3. El Estado, las características regionaleseconómicas y las demandas de los pueblosindígenas

Ecuador está constituido por varias ecorregiones12 don-de se asientan los distintos pueblos indígenas. Lasecorregiones se caracterizan por contener una enormebiodiversidad y porque en ellas habita una diversidad cul-tural de gran importancia para el futuro del país.

Allí están en juego los distintos puntos de vista, con-cepciones y políticas de desarrollo, pues el país atraviesa,al mismo tiempo que altos niveles de pobreza, graves pro-blemas ambientales que ponen en riesgo la propia super-vivencia de la población. En este dilema, las poblacionesindígenas han articulado un discurso claro respecto a lanecesidad de impulsar un tipo de desarrollo que sea ar-mónico con la naturaleza o con la madre tierra.

En tal sentido, el desafío del desarrollo sostenible ins-titucionalizado formalmente por el Estado, aunque se apli-ca muy poco y es recomendado por los organismos finan-cieros internacionales, tiene que ver con la necesidadimperiosa de articular formas de organización social yeconómica que recuperen los principios básicos de adap-tación a los sistemas naturales.

A pesar de que Ecuador posee una extraordinaria diver-sidad biológica caracterizada por la presencia de varia-dos ecosistemas, de múltiples especies vegetales y ani-

males, de miríadas de microorganismos y de una gran ri-queza de recursos genéticos, este patrimonio biológico seestá deteriorando y perdiendo en forma acelerada.13

El deterioro y la fragmentación del hábitat, la sobreex-plotación, la contaminación, la agricultura intensiva, laintroducción de nuevas especies, entre otros, son los me-canismos directos de la destrucción, pero las causas bási-cas dependen de la forma en que está organizada la socie-dad y de sus modelos de vida y de producción.

El crecimiento de la población y el consumo excesivo delos recursos naturales, las políticas económicas que no atri-buyen su debido valor al medio ambiente, la desigual distri-bución de la propiedad, la insuficiencia de conocimientos yla prevalencia de sistemas jurídicos e institucionales quepromueven una explotación no sostenible son causas fun-damentales del deterioro y pérdida de biodiversidad. Frentea estos problemas, el Estado fundamentalmente respondecon políticas asistenciales, con una normatividad que casinunca se aplica. Además, el tema rural básicamente se en-tiende como un problema campesino productivo.

También es evidente que no hay una adecuada armoníaentre la satisfacción de las necesidades humanas y la con-servación de la biodiversidad. No se ha incorporado en laconvivencia nacional el criterio de equidad. En ese senti-

12 Ministerio del Ambiente, Caracterización biofísica y socioambientalde las ecoregiones del Ecuador, 1999.

13 Ecuador firmó el Convenio de Biodiversidad, producto de la CumbreMundial de Medio Ambiente celebrada en Río de Janeiro en 1992,asumiendo una responsabilidad para la formulación de políticas yestrategias nacionales de conservación y uso sostenible de labiodiversidad.

• La tradición milenaria quichua-otavalocomo mindaláes es importante comoidentidad y estrategia económica que per-mita tener el control del círculo producti-vo, de tal forma que teniendo una mayorautonomía se fortalezcan las institucio-nes económicas propias que mantienenlas relaciones de reciprocidad para resistirlas arremetidas colonialistas del modelode dominación.

• Recuperar y recrear los conocimien-tos, tecnologías, valores estéticos, prác-ticas sociales, económicas y políticas.

• Fortalecer su identidad cultural, queimplique un desarrollo que parta de suspropias capacidades y proyectos.

• Dotar creativamente de nuevos recur-sos para enfrentar la vida moderna y las

debilidades y deficiencias propias. Asimi-lar la modernidad, pero ajustándola a sustradiciones e intereses, condición clavepara proyectar su cultura e identidad.

• La artesanía tiene limitaciones paracontinuar siendo el rubro principal de laeconomía otavalo. Sin embargo, puedeganar un nicho importante del mercadoorganizando la producción textil y arte-sanal, y mejorando su calidad. Lo que hayque darle es valor agregado a los produc-tos con la incorporación artística.

• Superar el egoísmo y el individualis-mo, que se expresan en la competenciadesleal entre los miembros del pueblootavalo a través de la organización deestos sectores y fortaleciendo las insti-tuciones de reciprocidad y solidaridad.

• Fortalecer el modelo económico y pro-ductivo a través de la participación activay responsable de las familias (ayllu) conemprendimientos empresariales fami-liares que tengan una visión social ycultural. Los excedentes deben ser dis-tribuidos en inversiones sociales que po-sibiliten mejorar las inversiones en pro-cura de mejores condiciones de vida.

• Planificar el desarrollo de forma par-ticipativa, manteniendo la visión de auto-nomía como pueblo e iniciativa familiar,es decir, lograr el control de los ciclos pro-ductivos.

• Diversificación de la economía y ge-neración de fuentes de trabajo.

• El gobierno local y el nacional debenapoyar este proceso.

Retos del desarrollo con identidad


do, es muy limitado el aprovechamiento económico de labiodiversidad, a pesar de que ofrece notables opciones:especies de flora y fauna, microorganismos, recursosgenéticos, servicios ambientales, ecoturismo, etc.

Por último, el conocimiento científico de la biodiver-sidad es muy limitado. Es importante destacar que no seconoce ni se aprovecha adecuadamente la contribuciónde las poblaciones indígenas al manejo de los recursosnaturales, por lo que tampoco existen planteamientos cla-ros para defender los derechos sobre la biodiversidad y lapropiedad intelectual colectiva.

Identifiquemos los principales problemas y sus agen-das planteadas para superar la actual situación de exclu-sión y marginamiento por las organizaciones regionales.

Principales problemas de la región amazónica(Amazonia)

• La inversión productiva privada es muy baja o inexistente.• No se promueve producción sustentable que reduzca la depen-dencia del petróleo.• Deforestación por obras físicas (carreteras, oleoductos, pozos,etc.).• Contaminación de suelo, agua y aire por uso de tecnología in-adecuada y accidentes.• Colonización. Destrucción de aproximadamente 700 mil ha debosque en la zona nororiental.• Usos agropecuarios que no corresponden a la vocación de lossuelos.• Concesiones petroleras en áreas de asentamiento indígena tradi-cional.• Vías de penetración que estimulan intensificación de la explota-ción forestal.• Proliferación y crecimiento desordenado de las ciudades sin pla-nificación.• Centralización de la gestión petrolera en Quito, tanto a nivel esta-tal como privado.• Baja capacidad de organización y negociación de la comunidadlocal y regional.• Poca capacidad de instituciones regionales para monitoreo deactividad petrolera.• Desarrollo de actividad petrolera en áreas protegidas.• Séptima Ronda. Inconveniencia económica y ambiental de la ex-plotación de crudo pesado.• Problema Texaco. Demanda de las comunidades indígenas.• Ampliación del SOTE.

3. Carencia de propuestas educativas adecuadasa las características de la RAE• Ausencia de perspectiva ambiental en el sistema educativo na-cional y amazónico.• Currículum de estudios no adecuado para la región.• Carencia de criterios metodológicos para las particularidades delmedio amazónico.

4. Ciudades amazónicas que se han desarrolladosin considerar las necesidades de adaptación al medio• No hay un desarrollo arquitectónico adecuado al medio.• Falta de planificación en el desarrollo del espacio urbano.• Mal manejo (no hay manejo) de desechos urbanos sólidos y lí-quidos.• Falta espacios de recreación.• Insuficiente dotación de infraestructura básica (agua potable, al-cantarillado).

5. Falta de reconocimiento de los derechos de los pueblosindígenas de la Amazonia• Derechos territoriales.• Integridad cultural.• Sistemas de producción.• Educación.

Fuente: Fundación Natura-UICN. Programa Amazonia.

1. Inadaptación de sistemas de producción agropecuariay aprovechamiento del bosque:• Colonización en tierras no aptas. Uso del suelo sin considerarsus aptitudes.• Bajos niveles de productividad.• Poco conocimiento de las características y funcionamiento delmedio amazónico.• Altas tasas de deforestación y bajos niveles de reforestación.• No se han desarrollado y aplicado sistemas de uso del bosque enpie.• Inadecuada política de crédito. Plazos cortos, interés alto, carte-ra vencida.• Deficientes sistemas de comercialización y falta de dotación deinfraestructura.• Debilidad de política de investigación, extensión y transferenciade tecnología.• Falta de una zonificación ecológica-económica y de ordenamien-to territorial.• Problemas de tenencia de la tierra. Alto procentaje de tierras notituladas.• Conflictos en áreas protegidas. Delimitación de territorios indí-genas.• Baja capacidad de gestión y de coordinación de organismos delsector público.• Debilidad institucional, centralismo, baja capacidad técnica, faltade coordinación.

2. Política petrolera: sobredimensión del beneficio económicoy subvaloración de la conservación de los ecosistemas y de lasculturas nativas• Ausencia de una política energética integral.• La región amazónica no ha sido beneficiaria de la renta prove-niente de los recursos petroleros.• RAE recibe entre 4% y 5% del presupuesto estatal y aporta el50%.


Agenda de los pueblos indígenas de la ecorregión14

En los últimos años se ha consolidado una agenda detoda la cuenca amazónica. Este trabajo está liderado porla Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuen-ca Amazónica, organización que elaboró su estrategiahasta el año 2005 (en debate), que establece, entre otros,los siguientes aspectos:

Desarrollo sostenible

• Incrementar la participación e influencia política deCOICA y sus organizaciones miembros de manera que lepermita incidir en la formulación de políticas a escalanacional e internacional, que contemple la regulación deluso y beneficios económicos provenientes de los bosques,tanto en productos como en servicios.

• Consolidar las propuestas indígenas con relación abiodiversidad, recursos genéticos, conocimientos tradi-cionales y propiedad intelectual ante los diferentes orga-nismos internacionales, regionales y los respectivos go-biernos de la región.

• Fortalecer los mecanismos de control interno de losconocimientos tradicionales y los recursos genéticos exis-tentes en nuestros territorios.

• Ser protagonistas en la adopción de políticas y norma-tividad para lograr el reconocimiento de los derechos ynecesidades de los pueblos indígenas amazónicos rela-cionados con los cambios climáticos y la implementaciónde la Convención Marco de las Naciones Unidas para elCambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto(PK).

Áreas protegidas

• La preeminencia de los derechos territoriales sobrecualquier figura de protección, así como el libre acceso ycontrol de recursos naturales existentes.

• La prohibición de todo tipo de actividades extractivasexternas en las áreas protegidas ya declaradas.

• Eliminación de superposición de áreas, en particu-lar aquellas que afectan los territorios indígenas y ga-rantizar los beneficios económicos por los servicios am-bientales.

• La participación directa de las organizaciones indíge-nas representativas en la toma de decisiones políticas,jurídicas y otras que los afectan.

Derechos indígenas

• Promover las visiones y demandas indígenas en lasreuniones sobre la Declaración de los Derechos de losPueblos Indígenas de las Naciones Unidas y las reunio-nes relacionados con la Declaración Americana de losDerechos de los Pueblos Indígenas.

• Asegurar un buen acercamiento entre los temas trata-dos en el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenasy la agenda de los pueblos indígenas de la región.

• Promover la adopción y el reconocimiento del Con-venio 169 de la Organización Internacional de Trabajo.

Recursos no-renovables

• Fortalecimiento y reconocimiento de los derechosindígenas frente a la explotación petrolera en sus te-rritorios con miras a apoyar en las decisiones que to-men las organizaciones de base frente a la industriapetrolera.

• Un mayor protagonismo y participación propositivaen el programa sobre energía, ambiente y población conel Banco Mundial, la Organización Latinoamericana deEnergía (OLADE) y la Asociación de Empresas Privadasde Petróleos de América Latina (ARPEL).

Desarrollo económico

• Fortalecimiento de las relaciones de cooperación.

Profesionalización

• Programa regional de profesionalización.

Principales problemas de la región andina(Sierra)

La región andina en Ecuador tiene una diversidad depisos ecológicos, que por su composición geográficaprivilegiada ha permitido un uso intensivo del suelo yel acceso, en un corto espacio y tiempo, a una diversi-dad de productos que han complementado la dietaalimenticia de los pueblos que lo habitan. Se consideracomo principales zonas morfológicas regionales a cua-tro unidades:

14 Tomado de la Agenda de desarrollo de la COICA, Agenda 2002-2005,Quito.


El área erosionada en la Sierra es de aproximadamente400 mil a 500 mil hectáreas con erosión moderada y se-vera. Cerca de dos millones de hectáreas con erosión leveo invisible. Se estima que la erosión ocurre principalmenteen las zonas de laderas deforestadas, mientras que el pro-ceso de deforestación continuada ocurre principalmenteen las áreas altas. La degradación de suelos no se ha cuan-tificado, pero existe un proceso asociado de pérdida decalidad en su estructura en las áreas bajo cultivos.

Actualmente persisten cuatro millones de hectáreas devegetación arbórea y arbustiva en la Sierra ecuatoriana, loque equivale al 48,9% de la cobertura vegetal total. Seña-lemos los principales problemas que tiene esta región:

Agenda indígena andina

El ECUARUNARI,15 en el I Congreso del 21 al 24 deabril de 2003 con representantes de los pueblos de la na-cionalidad quichua, resolvió la siguiente agenda a llevar-se adelante hasta el año 2006:

• Exigir al gobierno nacional una posición clara en elámbito internacional sobre los derechos de los pueblosindígenas y con representantes propios.

• Rechazar los acuerdos del Área de Libre Comercio(ALCA) y emprender una campaña nacional de sociali-zación sobre las consecuencias del ALCA para nuestrospueblos.

Localización Fertilidad y uso1. Laderas y páramos del norte y centro Cultivos alternados con limitaciones climáticas y de procesos erosivos en zonas de mayor

pendiente. Pastoreo principalmente de ganado vacuno y bovino.2. Valles interandinos de la Sierra norte y centro Principales zonas de producción de flores, frutas y vegetales. Localización también de

las principales haciendas ganaderas de la Sierra.3. Sierra sur Limitaciones productivas por la presencia de suelos erosionados y dificultades en la

obtención de agua para riego.4. Declives exteriores de los Andes Suelos con limitaciones por fuertes pendientes y procesos erosivos. Zonas de explota-

ción maderera y colonización. De uso potencial para conservación de bosques y manejode cuencas hidrográficas.

Problema Principales presiones

Escasez de tierras • Propicia la migración campesina.• Expansión de la frontera agropecuaria mediante la colonización.• Presión agrícola sobre las tierras altas de páramo.• Presión sobre las haciendas modernas de los valles.• Sobreutilización de tierras actualmente disponibles.

Pérdida de páramos • Necesidad de roturar los páramos para ampliar los cultivos familiares.• Alteraciones en el régimen hídrico y sobre los suelos.• Inadecuada concepción de las tierras de páramo como tierras de aptitud forestal.

Erosión • El 74% del relieve corresponde a suelos con más del 50% de pendiente.• El 16,6% de los páramos se encuentra afectado de erosión.• En zonas secas contribuye a los procesos de desertización.• El 35,8% del área intervenida se encuentra afectada de erosión.

Deforestación • 30% de reducción de la cobertura boscosa en los últimos veinte años.• 30% de bosque primario convertido en matorrales.• Sólo existe el 48,9% de la cobertura vegetal sobre los 1.200 msnm.

Pérdida de biodiversidad agrícola • Pérdida de las variedades de cultivo usadas por la agricultura tradicional.• Presión de los mercados.• Difusión de semillas híbridas y simplificación genética de la agricultura campesina.

Desarrollo urbano e industrial • Presión sobre los recursos para la dotación de energía, agua y otros servicios.• Contaminación.• Generación de desechos sólidos, líquidos y gases.• Presión sobre la ocupación del espacio.

Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, 1996.

15 Principal organización indígena de la Sierra.


• Realizar el Congreso de la educación intercultural bi-lingüe para evaluar y replantear nuevas estrategias deeducación bilingüe en el país.

• Impulsar políticas de conservación ambiental que garanti-cen la soberanía territorial, seguridad y soberanía alimentaria.

• Crear y fortalecer el Instituto Nacional de Riego.• Crear el Banco Indígena a fin de conceder créditos

que permitan el mejoramiento y desarrollo de los pue-blos. Además, capitalizar el Banco Nacional de Fomento.

• Elaborar un plan general de solución de problemas detierras a nivel de todos los pueblos de la nacionalidad qui-chua, apoyar la titularización de las tierras, e impulsar losprogramas de crédito para adquirir tierras e impedir laintervención del INDA en tierras y territorios de propie-dad comunal.

• Exigir la legalización inmediata de la UniversidadIntercultural de las Nacionalidades Indígenas del Ecuador.

Principales problemas de la región Costa

El 44,1% del suelo tiene un uso potencial de bosqueproductor y constituye el área de mayor extensión. Lesigue en orden de extensión la agroforestería, con el 27,7%y el bosque protector, con el 14,0%. Las actividadesagrosilvopastoriles, cultivos permanentes, uso agrícolapermanente y otras combinaciones ocupan porcentajesinferiores, los principales problemas son:

mandas de la nacionalidad chachi, que tiene rasgos simi-lares respecto a las otras nacionalidades por el hecho deconvivencia en un mismo ecosistema. Por esta razón rea-lizamos una síntesis de las estrategias del Plan de Desa-rrollo con Identidad de la nacionalidad chachi.

Conciben el desarrollo como un proceso integral yparticipativo, interdisciplinario, en el que el ser humanoy todas las formas de vida son el eje fundamental queparte de las necesidades reales de las comunidades, quese debe medir por el mejoramiento integral de la calidadde vida de la población y que se nutre de la diversidadambiental y cultural del entorno.

Conservar la integridad y la calidaddel territorio chachi y sus recursos

• Conocimiento de la riqueza existente en los territo-rios indígenas porque lo que no se conoce simplementeno existe. Realizar un inventario y análisis de los recur-sos existentes en el bosque y sus distintas potencialida-des para identificar mecanismos alternativos y diversifi-cados de generación de recursos.

• Resolución de conflictos de límites del territorio ge-nerados por la invasión de los mestizos.

• Generar recursos alternativos pensando en nuevasposibilidades de aprovechamiento de los recursos alter-nativos que ofrece el bosque, como la venta de servicios

ambientales, producción de oxí-geno, el agua que proviene delbosque y los propios recursosgenéticos.

• Negociación colectiva de losrecursos forestales, renegociar y/o suspender acuerdos fragmen-tados y aislados de comunidadesy familias chachi con las empre-sas madereras.

• Generación de iniciativas deecoturismo con ofertas de servi-cios de calidad, considerandocomo recurso la riqueza paisa-jística y cultural, con un granpotencial. Es una alternativa delargo plazo.

• Manejo compartido de áreasprotegidas a través de convenios explícitos con el Minis-terio del Ambiente para un manejo compartido de las áreasprotegidas circundantes: Reserva Cotacachi-Cayapas enel norte y Reserva Mache Chindul.

Problema Principales presionesExpansión de la agroindustria • Monocultivos: caucho, palma y palmito.

• Uso de agroquímicos y contaminación de suelos y aguas.• Presión sobre los recursos hídricos para dotación de riego.• Destrucción definitiva de hábitats.• Sobreutilización de tierras actualmente disponibles.• Conflictos de uso de tierras.

Explotación forestal • Explotación selectiva de especies forestales.• Plantaciones forestales con especies introducidas.• Conversión de bosques maduros en bosques productores.• Pérdida de la biodiversidad.• Conflictos de uso de tierras.

Desarrollo urbano • Presión sobre los recursos para la dotación de servicios.(principalmente San Lorenzo) • Contaminación.

• Generación de desechos sólidos y líquidos.• Presión sobre la ocupación del espacio.

Fuente: Ecociencia.

Agenda de los pueblos de la ecorregión

Debido al grado de desarrollo menor de las nacionali-dades de esta ecorregión, tomamos especialmente las de-


Garantizar y fortalecer la seguridadalimentaria

• Recuperar la dieta tradicional.• Revitalizar y promover la chacra tradicional.• Fomentar la crianza de animales menores.• Definir áreas del bosque como reserva alimentaria.

Revitalizar y fortalecer la cultura

• Recuperación de los orígenes, acción identificadacomo eje articulador de un gran proceso participativo,complejo, diverso y amplio de recuperación y potencia-miento de la cultura, pues desencadenará varias activi-dades de revitalización de la nacionalidad chachi.

• La ley tradicional debe ser adaptada de conformidadcon las normas ancestrales y con la realidad contemporá-nea de la nacionalidad para su mejor aplicación.

• Medicina tradicional y occidental, revitalizar el papelde los mirukos (shamanes), así como de la medicina tra-dicional, para que actúe en combinación con la medicinaoccidental en un sentido estratégico.

• Promoción de la cultura fortaleciendo la lenguachapalachi, ampliando su uso e implementando la educa-ción bilingüe intercultural. Crear un museo en el propioterritorio, que sintetice el conjunto de bienes culturales,pero que al mismo tiempo sea un espacio para la comer-cialización de productos culturales chachi.

• Contar con un centro de la cultura chachi en la ciu-dad de Esmeraldas, que ofrezca al visitante un valoragregado cultural, así como información comercial y tu-rística.

Promover servicios de calidad

Impulsar opciones económicas y servicios, como un sis-tema de transporte fluvial moderno y generar energía al-ternativa a través de un programa de manejo y procesa-miento integral de desechos y contando con agua paraconsumo humano.

Inversión en capacidades locales

Se realizará mediante la investigación de la biodiver-sidad, los recursos alternativos del bosque, las iniciativasde desarrollo sostenible. La educación-capacitación delrecurso humano y la planificación del desarrollo con iden-tidad de la nacionalidad.

Proyección política chachi fortaleciendola FECCHE

El proceso de fortalecimiento debe buscar la creacióndel Consejo de Gobierno de la nacionalidad, fortalecer yconsolidar la Unidad Técnica de Desarrollo. Impulsar re-laciones con los pueblos indígenas de Colombia en el áreafronteriza para generar políticas comunes en torno a lacoyuntura y de largo plazo. Unirse al proceso de revitali-zación de la Confederación de Organizaciones Indígenasde la Costa del Ecuador (COINCE) en el marco del forta-lecimiento de las nacionalidades y pueblos de Ecuador.Además contar con un sistema de comunicación, un pro-ceso de capacitación de cuadros y una política de alian-zas con actores sociales, empresas, con el Estado y la co-operación internacional, destinados a fortalecer a lanacionalidad.

4. El proyecto PRODEPINE, una experienciarelevante

Tal como se señaló anteriormente, las condiciones deexclusión y pobreza de las nacionalidades y pueblos deEcuador, reflejadas en prácticamente todos los indicadoressocioeconómicos del país, tienen que ver con condicio-nes históricas, económicas, políticas, sociales y cultura-les seculares en las que se encuentran sumergidos. Estasituación más la presión ejercida en las permanentes lu-chas impulsadas por las organizaciones en demanda deatención a este sector –como la decisión tomada por laONU cuando declaró el decenio de los pueblos indígenasy se convocó a todos los gobiernos y organismos interna-cionales a prestar el apoyo necesario para superar la si-tuación de pobreza de los pueblos indígenas– crearon lascondiciones políticas para diseñar el Proyecto de Desa-rrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador(PRODEPINE).

Esta iniciativa contó con el respaldo y financiamientodel Estado ecuatoriano a través de entidades como elCODENPE y el CODAE, las principales organizacionesindígenas y negras del país, (CONAIE, FEINE, FENOCIN,FEI, CAN, ECUARUNARI y FENACLE) el Banco Mun-dial y el FIDA. De esta manera se constituyó en la pri-mera experiencia de asociación de estos actores para im-pulsar un proceso de desarrollo que responda a lasnecesidades de los pueblos indígenas y que cuente con laparticipación de los mismos en todo el proceso de for-mulación, administración, ejecución del proyecto. ElPRODEPINE tuvo como unidades ejecutoras a las orga-


nizaciones, nacionalidades y comunidades indígenas ynegras.

El proyecto contó con un financiamiento de 50 millo-nes de USD, a invertirse en cuatro años. Contribuyeroneconómicamente el Banco Mundial con 25 millones, elFIDA con 15 millones, el gobierno nacional con 5 millo-nes y las comunidades con 5 millones de USD.

Este proyecto surgió con los siguientes objetivos:• Fortalecer la capacidad de gestión de las organizacio-

nes indígenas y negras de Ecuador.• Lograr una integración democrática de los pueblos

indígenas y negros, incorporando su propia visión del de-sarrollo y potenciando sus actuales recursos, su capitalhumano y social.

• Disminuir los niveles de pobreza diversificando fuen-tes de ingreso y empleo.

• Fortalecer la capacidad institucional del Estado paraque implemente un sistema de planificación participativoy descentralizado que atienda las demandas de las comu-nidades indígenas y afroecuatorianas.

Para el cumplimiento de estos objetivos, el PRODE-PINE implementó cuatro componentes:

• Fortalecimiento de las nacionalidades, pueblos yorganizaciones a través de planificación, seguimiento yevaluación participativos; apoyo a la formación de equi-pos técnicos; formación de recursos humanos a través debecas para pre y posgrado, bachillerato compensatorio ycapacitación semiformal; fortalecimiento del patrimoniocultural de las nacionalidades y pueblos con enfoque degénero; programa especial de fortalecimiento a naciona-lidades de menor población.

• Tierras y aguas, titulación y legalización de los dere-chos de tenencia de la tierra en áreas productivas, fores-tales y de posición ancestral; crédito para compra de tie-rras; plan de acción para los sistemas de riego de lascomunidades andinas; formación de paralegales indíge-nas y afrodescendientes; apoyo a un programa de refor-mas legales seleccionadas.

• Inversiones rurales públicas, comunitarias y pri-vadas, financiando pequeños subproyectos solicitados,preparados, implementados y administrados por las co-munidades a través de las organizaciones de segundogrado para obras de infraestructura social y producti-va, manejo de recursos naturales, capacitación y asis-tencia técnica.

• Fortalecimiento institucional a CODENPE y CODAEpara la elaboración de las reformas legales necesarias quele permitan su institucionalización y de leyes que haganviables las políticas públicas, así como el establecimien-

to de una Unidad Ejecutora del proyecto con siete ofici-nas regionales.

El PRODEPINE destaca, además de los resultados al-canzados y los impactos del proyecto que se considerancualitativa y cuantitativamente positivos,16 los recursosmetodológicos diseñados, los mismos que han sido reco-nocidos en el país como aportes al desarrollo rural; entreellos, un conjunto de metodologías para realizar evalua-ciones participativas de inversiones rurales, medición delcapital social de organizaciones indígenas y afroecuato-rianas, preparación de planes de desarrollo local, y segui-miento y evaluación ambiental de proyectos de desarro-llo rural.

De forma general, el PRODEPINE tuvo un alto nivelgerencial y técnico que le permitió cumplir con las metasy los productos establecidos en el proyecto. Sin embargo,con relación al impacto sobre la sustentabilidad de unproceso económico de largo plazo, no se afianzó y en laactualidad no existe ninguna iniciativa productiva quesalga del ámbito local. El proyecto tampoco tuvo un estu-dio sobre las nociones del desarrollo indígena y sus insti-tuciones. Se convirtió en una intención que buscaba laarticulación de los pueblos indígenas al mercado tocandoalgunos elementos de la identidad, pero que no repercu-tió en formular una propuesta propiamente de desarrolloindígena. El enfoque desarrollista y la estrategia del pro-yecto contemplaron el fortalecimiento de las organiza-ciones sin que se tenga la posibilidad de impulsar el pro-ceso de reconstitución de las nacionalidades, de tal formaque proliferó gracias a la oferta de recursos económicospara los proyectos de las organizaciones de segundo gra-do, estableciéndose una práctica también clientelar ypolitizada, fragmentándose aún más a las organizacionesexistentes y mucho más a las nacionalidades y pueblos.Por los acontecimientos políticos de 2005, la segunda eta-pa del PRODEPINE, no se podrá realizar debido a lasdificultades políticas generadas por la caída del gobiernode Lucio Gutiérrez y por la oposición presentada por laCONAIE para que se inicie una segunda etapa, por lo queeste proyecto se implementó por primera y única vez.

Conclusiones

• La experiencia alcanzada por el proyecto se inscribióen la necesidad de promover la planificación participativa

16 Ver Informe de cierre del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indí-genas y Negros del Ecuador, PRODEPINE, periodo septiembre 1998-junio 2002.


del desarrollo local a fin de responder adecuadamente alos procesos de descentralización y desconcentración delpaís, donde se encontraron dificultades para alcanzar lo-gros específicos.

• Las comunidades y organizaciones están atrapadas enuna visión asistencialista del desarrollo. La acción clien-telar del Estado, ciertos gobiernos locales, empresas pri-vadas y ONG no contribuyen a superar el paternalismo.

• En el ámbito local, el PRODEPINE ha contribuido aconstruir una ética en la administración de recursos, pro-moviendo la participación social; sin embargo, lainterculturalidad no ha tenido resultados concretos.

• Los desafíos pendientes consisten en pasar del pa-ternalismo al empoderamiento, de enfoques aislados osectoriales a visiones integrales, y de pequeños proyectosaislados a iniciativas de inversión articuladas a propues-tas de desarrollo local de largo plazo.

• El proyecto ha contribuido a la formación y mejora-miento del capital social local, lo que demuestra la im-portancia del fortalecimiento institucional para mejorarla capacidad de gestión.

• El diseño de instrumentos metodológicos facilita unareflexión a la población rural sobre sus principales pro-blemas y las soluciones más adecuadas.

• En las obras de infraestructura comunitaria, la capaci-dad de gestión de las comunidades y organizaciones debepermitirles financiar los costos operativos y reposiciónde las inversiones.

• En cuanto a las inversiones de apoyo a la produccióny de infraestructura productiva comunitaria, no obstantela importancia de su capital social, hay dificultad paraque ellas asuman roles microempresariales.

• Los factores críticos del éxito de los subproyectos pro-ductivos son: respuesta adecuada a la demanda del mer-cado, el factor riesgo que deben asumir los beneficiariosy la organización microempresarial de los usuarios.

• La capacitación continua, la fluidez de la informacióny el seguimiento sistemático de campo a los técnicos lo-cales son los factores que permiten mejorar cualitativa-mente a las entidades ejecutoras.

• La sostenibilidad de las inversiones de infraestructurasocial del proyecto se garantizará cuando el personal y/olos insumos operativos sean incorporados al presupuestode las entidades públicas locales.

En el año 2005, el PRODEPINE y su infraestructurafueron desmontados y entregados a las organizacioneslocales, regionales y nacionales, con lo que este proyectodesapareció totalmente.


1. La participación política y electoral

Como se repasó anteriormente, los pueblos indígenas,con la constitución de la CONAIE en 1986, y los proce-sos de lucha por sus derechos y por la defensa de los inte-reses de los sectores populares, se han convertido en ac-tores clave de la vida política de Ecuador. En efecto, apartir de 1990, con el levantamiento indígena nacional,se inició un proceso permanente de movilizaciones queen un primer momento demandaba los puntos clave de laagenda indígena, posteriormente sus luchas han asumidouna oposición radical contra el neoliberalismo y los in-tentos de privatización del patrimonio nacional a travésde una amplia alianza con sectores populares. La formu-lación de una plataforma cada vez más alta y más ampliade lucha le exigió al movimiento indígena asumir unaagenda de carácter nacional.

El exitoso proceso político alcanzado por el movimientoindígena, pudo apreciarse en la capacidad de incidir en elcomportamiento político del pueblo, como se demostró enlos resultados de la II Consulta Popular realizada por elgobierno de Sixto Durán Ballén, en 1994, en el que la tesisdel “No” promovida por la CONAIE y los movimientossociales ganó en contra del gobierno. Esta experiencia na-cional confirmó la tendencia que se había iniciado una dé-cada atrás con experiencias electorales exitosas como en elcaso de la Amazonia, Imbabura y Chimborazo, a través departidos políticos de centroizquierda o espacios propioscreados a nivel local, los que al margen de la decisión de laorganización nacional habían tomado la iniciativa de parti-cipar en las elecciones. Por su lado, los movimientos so-ciales (muchos de cuyos integrantes y dirigentes teníanexperiencia electoral en los partidos de izquierda tradicio-nal) consideraban que existían las condiciones para que elproyecto político sea sometido al electorado nacional, puesla respuesta de la Consulta Popular mostraba una tenden-cia favorable a las tesis antiestatistas y antineoliberales queellos defendían.1 La existencia de un solo candidato de estatendencia para las elecciones de 1996 les hacía suponerque el país optaría por una propuesta de izquierda.

A pesar de estas consideraciones favorables, la CONAIEdecidió iniciar un debate interno. Existían tres posicio-nes: no participar en las elecciones y mantener el carácterde lucha emprendida, fortaleciendo los pueblos y cons-truyendo un poder propio. La segunda posición sustenta-ba la necesidad de mantener a la CONAIE como la repre-sentación política y del gobierno de los pueblos indígenasy por otra crear una instancia política en la que participela CONAIE junto con los demás sectores populares. Latercera postulaba la creación de un partido indio, comoun brazo político de la CONAIE.

El Congreso extraordinario de la CONAIE, realizadoen enero de 1996, decidió la participación electoral conlas siguientes consideraciones: no debía crearse un parti-do político, sino un movimiento político. Esto se entien-de como una mesa de concertación política que integre alos diversos movimientos sociales y sectores progresistaspara consensuar una alternativa política y electoral parael país, independiente de los partidos políticos y con au-tonomía. La CONAIE mantendría su rol político y de re-presentación de las nacionalidades y pueblos. La organi-zación política a crearse debía ser pluralista, democrática,participativa y contener el proyecto político de laCONAIE: la construcción de un Estado plurinacional.

De esta manera se constituyó el Movimiento de UnidadPlurinacional Pachakutik-Nuevo País (MUPP-NP), comouna alianza del movimiento indígena, los movimientossociales y sectores progresistas críticos al modelo econó-mico y al Estado excluyente e identificado ideológica-mente dentro de la tendencia de izquierda. Se constituyócon la participación de la CONAIE, la Coordinadora deMovimientos Sociales (CMS), los trabajadores petrole-ros, el Movimiento de Ciudadanos por un Nuevo País,que auspiciaba la candidatura presidencial de FreddyElhers y pequeños grupos de izquierda (cristianos,ecologistas, trotskistas, miristas, entre otros). El MUPP-NP acordó denominarse de esta manera acogiendo las re-soluciones de la CONAIE. Por una parte, adoptó lacosmovisión y símbolos de los pueblos indígenas comoel kuichik (arcoiris), que representa la diversidad y launidad; el de Pachakutik, representado por el símbolo dela vida y el mito del retorno al tiempo de la armonía, delorden. Por otra parte, señalando el proyecto de construc-

Pueblos indígenas y participación política

1 Francisco Sánchez López; Flavio Freidenberg, El proceso de incorpo-ración política en el Ecuador, Quito, 1998.


ción del Estado plurinacional y finalmente Nuevo Paísera el nombre del movimiento ciudadano de FreddyElhers, que se lo incluyó para sellar la alianza.

Como es de suponer, lo heterogéneo de su composicióny de las propuestas del MUPP-NP dificultaron consensuarlos lineamientos políticos y estratégicos, establecer losmecanismos de participación y el procesamiento de con-flictos. Las diferencias de valores y prácticas políticas hansido muy difíciles de conciliar. Por ello se han generadodificultades que no han sido resueltas satisfactoriamentepara sus miembros, por ejemplo, el proyecto político y elprograma de gobierno que guíen el accionar político de laorganización. La representación colectiva en las decisio-nes, que requiere de un amplio proceso de información ydebate para alcanzar consensos, se contrapone por prácti-cas vanguardistas, hegemonistas y pragmáticas de los gru-pos de izquierda sumada a las visiones dogmáticas yracionalistas. La representación y legitimidad de susmiembros también encuentran dificultad: mientras losindígenas actúan en representación de sus espacios orga-nizativos y territoriales, con alto control social, la repre-sentación de los no indígenas es personal o sus organiza-ciones son grupos de acción política selectiva, aunquetienen el mismo nivel de representación para la toma dedecisiones, etc.

En este contexto se abre una nueva manera, compleja,directa y política de relacionarse con el Estado y con lasociedad, que desborda la institucionalidad formal a laque ha estado acostumbrada la élite política tradicional,definiéndose dos formas de participación a través de lamovilización y presión social por sus derechos como pue-blos y la participación electoral, encarnando la identi-dad política y étnica, y la representación del conjuntode la sociedad. Para la CONAIE, la participación políti-ca electoral fue entendida como el medio a través delcual se podía fortalecer lo local y desde este espacio,que históricamente había acumulado experiencias departicipación y alianzas, podría tener mejores nivelesde control social para reproducir las formas de gobiernoy democracia comunitaria. Esta experiencia desarrolla-da serviría en el futuro para proponer a la sociedad unmodelo de gobierno alternativo. Sin embargo, el ámbitonacional fue considerado también estratégico, como elespacio por el cual se podía incidir en las decisionespolíticas estatales, frente a las cuales habían luchadolargamente.

El inicio de esta nueva etapa del movimiento fue acogi-do por las organizaciones locales de forma entusiasta, seestructuraron movimientos políticos locales adoptando

formas distintas de organización, contenido político, alian-zas y estrategias electorales, siendo, años después, unifi-cados con la elaboración de los estatutos y reglamentosque fueron aprobados. Los contenidos de carácter ideoló-gico y político se hicieron públicos en la agenda políticade Pachakutik, que incluye, entre otros, los siguientesaspectos:

• La ética de responsabilidad social, un eje fundamen-tal de su acción política, donde se destaca la rendición decuentas, la aplicación de la revocatoria de mandato, lahonestidad y transparencia, la lucha contra la corrupciónbajo los principios de ama shua, ama llulla, ama quilla(no robar, no mentir, no ser ocioso).

• En lo político, la unidad nacional, oposición al mode-lo neoliberal, la articulación de los sujetos sociales emer-gentes, la alianza política y social antineoliberal, la re-construcción de la soberanía del Estado, la instauraciónde una democracia auténticamente participativa, pluri-nacional y el combate frontal a la corrupción en todos losniveles.

• En lo electoral, sus planteamientos recogen la deman-da de construir una alternativa electoral y de gobiernofrente a las fuerzas neoliberales, una amplia alianza na-cional, social y política para construir y consolidar lospoderes locales y desarrollar espacios de democracia co-munitaria y popular, además de reformar el sistema elec-toral para potenciar la verdadera participación de las na-cionalidades indígenas y otros sectores populares.

• En lo económico, proponen impulsar la economía so-lidaria al servicio del ser humano; integrar los diferentessectores de la economía pública, comunitaria, autoges-tionaria y privada; detener las privatizaciones, fortalecerlas empresas públicas y cogestión de comunidades y sec-tores organizados; cogestión entre las empresas públicascon las comunidades y sectores organizados para el desa-rrollo de opciones económicas reales y viables; políticafiscal caracterizada por una ética tributaria, equidad, re-caudación eficaz y castigo a la evasión; no pago de ladeuda externa, inversión en el área social y en la reac-tivación productiva, investigación y denuncia del origen,destino y beneficiarios de la deuda, y auténtico sanea-miento financiero.

• En lo social, defienden la generación y consolida-ción de políticas de Estado que fortalezcan el empleo, laeducación, la salud, la vivienda y la seguridad social,entre otros, sobre la base de una redistribución de la ri-queza y del poder a nivel social y territorial: descentra-lización y desconcentración como formas de soberaníapolítica.


La presencia electoral del movimiento indígenaecuatoriano

Con la constitución del Movimiento Pachakutik se ge-neró una combinación creativa de las demandas de laplurinacionalidad, con la lucha política por la conducciónde los “gobiernos locales”. Éste fue un rasgo distintivode la lucha política del movimiento indígena a partir de lasegunda mitad de los años noventa. En particular, la lu-cha política se llevó a cabo en cinco hechos destacados:elecciones de 1996, Constituyente de 1998, eleccionesde 2000, destitución del presidente en 2001 y eleccionesde 2002 y 2004.

En las elecciones de 1996 Pachakutik participó con lacandidatura presidencial del periodista Freddy Elhers,quien alcanzó el 21% de los votos, un importante tercerlugar. En los otros segmentos se obtuvo uno de doce di-putados nacionales: ocho diputados, doce alcaldías y 75autoridades electas para las entidades seccionales comoconcejales y consejeros. En el ámbito local se logró ungran robustecimiento cultural, se logró atender las deman-das de las comunidades y del conjunto de la sociedad,inaugurando formas participativas de gestión local y degobierno.

Desde entonces, el ritmo de participación electoral delas nacionalidades y pueblos se consolidó desde una pers-pectiva propia, siendo clave su participación en eleccio-nes nacionales (Congreso y presidencia de la República)y locales (municipios y consejos provinciales).

Su participación no sólo se ha limitado a la actividadelectoral, sino que también ha tenido una decisiva actua-ción en las movilizaciones sociales, como los levantamien-tos y las acciones que llevaron al derrocamiento de losgobiernos. En las elecciones de 1997, a través del MUPP-NP, se logró un grado de representación directa con laparticipación de siete representantes, de los cuales tresfueron indígenas. Independientemente de los límites quetuvo este proceso, se elaboró la nueva Constitución, don-de entre otros aspectos se declaró el carácter pluriculturaly multilingüe del país, se reconoció el conjunto de dere-chos colectivos de las nacionalidades y pueblos, se reco-noció las circunscripciones territoriales indígenas, asícomo también se realizaron cambios político-administra-tivos a escala local, pues se dispuso la elección de lasjuntas parroquiales rurales como la división administrati-va del Estado.

En las elecciones generales de 1998 obtuvo un cuartolugar con su candidato presidencial que volvió a ser FreddyElhers. Se logró seis diputaciones, ampliando su presen-

cia a escala local con una importante representación enlas alcaldías y prefecturas. Afirmó su presencia funda-mentalmente en la Sierra, con influencia en los sectoresrurales, donde obtuvo gran respaldo, aunque su númerode votos fue menor para la votación nacional.

En las elecciones parciales de 2000, Pachakutik obtuvo19 alcaldías y cinco gobiernos provinciales –aproxima-damente el 10% del total nacional–, con lo que demostróel respaldo directo al movimiento indígena y a las organi-zaciones sociales en diversas regiones. En aquel enton-ces, la CONAIE había capitalizado la enorme frustraciónde la población, sumida en una profunda crisis económi-ca, la corrupción de los gobiernos de turno, el rechazo alas medidas económicas, a la intervención norteamerica-na en territorio ecuatoriano y a la participación ecuatoria-na en la guerra interna de Colombia. Algunos de los al-caldes fueron reelectos como producto de un trabajodistinto de gestión local, que generó nuevos modelos dedemocracia participativa. Municipios como los de Gua-mote y Cotacachi se constituyeron en modelos de ges-tión, recibiendo reconocimientos internacionales por estetrabajo. También por primera ocasión, en mayo de 2000,se eligió a los representantes de las juntas parroquialespor votación popular para un periodo de cuatro años. Elmovimiento indígena captó asimismo un buen númerode juntas parroquiales del país. Sin embargo, a pesar deque en un inicio la evolución del proceso político electo-ral concitó la adhesión de la mayoría de organizacionesindígenas, entusiasmada por la enorme carga simbólicaque tenía el hecho de conquistar por primera vez el poderlocal –donde se había concentrado el poder terratenien-te– esta acción fue identificada como una dinámica pro-pia de la CONAIE, surgiendo desde las organizacionesnacionales indígenas la preocupación por ver disminuidasu influencia, por lo que promovieron la creación de nue-vos movimientos políticos indígenas, y la recuperación yfortalecimiento de sus relaciones políticas con los parti-dos de izquierda.

En la Costa, los resultados de los comicios afianzaronal derechista Partido Social Cristiano (PSC), que com-parte la mayoría de las alcaldías costeñas con el populistaPartido Roldosista (PRE) del ex presidente AbdaláBucarám. Otros partidos, como la Democracia Popular,redujeron su representatividad a unas pocas alcaldías deciudades pequeñas en las tres regiones. También surgie-ron propuestas electorales locales que no necesariamentetienen una articulación con los partidos tradicionales. Enel mundo indígena proliferaron las organizaciones políti-cas locales, destacándose el Movimiento Político Indíge-


na y Evangélico Amauta Jatari,2 brazo político de la FEINEy de una fuerte filiación indigenista, que logró ganar laselecciones en el cantón Colta de la provincia Chimborazoy alguna influencia en Imbabura, Cotopaxi y el norte dela Amazonia principalmente.

En síntesis, estas elecciones definieron un cambio se-vero del mapa político ecuatoriano, con dos tendenciasclaramente marcadas: la derecha y el populismo enraiza-dos en la Costa, y una Sierra de izquierda y centroizquier-da. Para el analista político Felipe Burbano de Lara, aque-llas elecciones mostraron como ninguna otra la fracturapolítica que vive Ecuador: “Su virtud es haber mostradocon mayor transparencia el fenómeno local y provincial,y las ‘fronteras internas’ que han surgido al interior delEcuador”.3

Como ya se desarrolló en la primera parte, la nefastagestión del presidente Jamil Mahuad, que fue calificadacomo la más grande tragedia nacional por la dimensióndel atraco a los bolsillos de los ecuatorianos –el salvatajebancario–, entre otros aspectos, fueron razones de pesopara que el movimiento indígena, en alianza con un gru-po de militares y las organizaciones sociales, lo destitu-yan y por primera vez asuman el poder en calidad decogobernantes, aunque por unas pocas horas. Un entra-mado de hechos signados por la “traición de los jefesmilitares” hizo que se consolide una sucesión constitu-cional y tome el poder el vicepresidente Gustavo Noboa.

Antes de las elecciones de noviembre de 2002 elprotagonismo del movimiento indígena tendió a decaer,la dilatación de las “mesas de negociación” con el go-bierno de Noboa creó el descontento y alentó la necesi-dad de participar con candidaturas propias en las eleccio-nes. Con los argumentos de que mientras no se tenga elpoder se continuaría dialogando sin resultados positivosy, por otra parte, que continuar con candidatos “presta-dos” no garantizaba el proceso político ni el triunfo elec-toral, se agudizaron las posiciones con la proximidad delas elecciones. Las disputas al interior de la CONAIE porlograr el respaldo para las candidaturas presidenciales sepresentaron en dos sectores: por un lado Antonio Vargas,presidente de la CONAIE, que tuvo el respaldo de un sec-tor de la institución, especialmente de un número impor-tante de dirigentes de la Amazonia; por otro, los dirigen-tes de los movimientos sociales y el ECUARUNARIrespaldaban la candidatura del alcalde de Cotacachi, Auki

Tituaña, reeditándose una confrontación de carácter re-gional que tanto tiempo había costado superar a laCONAIE. La disputa no dio tregua para buscar otras op-ciones. Ante estas circunstancias y riesgos de confronta-ción irreconciliable, la CONAIE decidió no postular aningún candidato propio, abriéndose la posibilidad dealianzas con otras organizaciones políticas. Por su lado,Antonio Vargas se retiró de Pachakutik y recibió el auspi-cio del Movimiento Político Amauta Jatari, la FEINE y laFENOCIN. Vargas, que es de origen amazónico, intentóobtener el respaldo de la CONFENIAE, fragmentó a Pa-chakutik y a la CONAIE.

El Movimiento Pachakutik decidió participar en las elec-ciones combinando distintas estrategias. En aquellos lu-gares donde tenía fuerza participó solo. En otros combi-nó alianzas con partidos de la tendencia de izquierda ycentroizquierda. A nivel presidencial fue en alianza conel recientemente creado Partido Sociedad Patriótica. Laestrategia tuvo éxito, pues en las elecciones de noviem-bre de 2002 logró presentar candidaturas en las 22 pro-vincias del país, fortaleciendo la estructura organizativay obtuvo más del 10% de la preferencia electoral. Estosresultados electorales fueron importantes para Pachakutik,pues logró captar la mayor cuota parlamentaria de su vidapolítica, constituyendo un bloque de once diputados,4 sien-do el aliado estratégico del coronel Lucio Gutiérrez, can-didato presidencial ganador del Partido Sociedad Patrió-tica 21 de Enero.5

La campaña electoral se centró básicamente en un dis-curso de izquierda en el que se denunciaba que los actosde corrupción de los gobiernos y el papel nefasto de losorganismos internacionales como el FMI, el Banco Mun-dial y otros llevaron a la crisis económica y la pobrezadel pueblo. Se propuso una política soberana y antiim-perialista, ofreciendo cambiar la situación de pobreza yabrir las posibilidades de desarrollo. Sin embargo, desdela segunda vuelta, el cambio de discurso y la inclusión enla alianza de sectores de derecha modificó la visión origi-nal y desde entonces empezaron las discrepancias.

Para Gilberto Talahua, actual coordinador nacional dePachakutik, y Humberto Cholango, presidente de ECUA-RUNARI y miembro del Comité Ejecutivo de Pachakutik,los acuerdos a los que se llegó en la alianza no fueronprecisos y claros. Por su generalidad permitieron que el

2 Nombre en lengua quichua que quiere decir “levantamiento del hom-bre sabio”.

3 Citado por Kinto Lucas, IPS.

4 Tribunal Supremo Electoral, resultados finales, elecciones 2002.5 Gutiérrez, entre otros líderes militares y civiles, protagonizó junto con

la CONAIE y el conjunto de la sociedad ecuatoriana el levantamientoque destituyó al entonces presidente Jamil Mahuad.


coronel Lucio Gutiérrez incluya intereses distintos a losacordados6 y no hubo un acuerdo total ni el espacio paraanalizar apropiadamente el respaldo a Gutiérrez. Aunque,por otro lado, Virgilio Hernández, también miembro delComité Ejecutivo y representante de los movimientossociales, dijo que el apoyo se concretó sobre la base depropuestas político-programáticas y con mecanismos dedecisión colectiva, teniendo el efecto de haber roto laspropuestas electorales de la derecha y el populismo.7 Loque sí parece cierto es que las diferencias de visión políti-ca y estrategia siempre han sido una constante, espe-cialmente las nociones de tiempo político y los meca-nismos para alcanzar los consensos. Además que, enrealidad, por la premura del tiempo se optó por el candi-dato menos malo y por alcanzar el 5% mínimo de losvotos que exige la ley para mantener vigente legalmen-te a Pachakutik:8 el triunfo del coronel fue inesperado ysu gobierno improvisado.

A pesar de esta situación y ganadas las elecciones,Pachakutik aceptó participar en el gobierno de LucioGutiérrez a través de cuatro ministerios, de los cuales dosrepresentaron al sector indígena: el Ministerio de Rela-ciones Exteriores, dirigido por Nina Pacari, y el Ministe-rio de Agricultura y Ganadería, con Luis Macas, dos delos más destacados líderes del movimiento indígena. Seismeses después, como resultado de los conflictos internosdel gobierno, el abandono definitivo de la oferta electoraly la consolidación de la alianza con los partidos de derechay populistas, se dio la ruptura de la alianza con el despidodel gobierno de los cuatro ministros de Pachakutik.

Para contrarrestar cualquier reacción del movimientoindígena especialmente, el gobierno inició una intensaactividad proselitista y asistencialista a través de los pro-gramas de protección social, el CODENPE y la Asesoríade la Presidencia sobre Asuntos Indígenas. Asimismo, re-clutó a diversas organizaciones y líderes indígenas en unaestructura creada por el gobierno llamada FEDEPICNE,9

a través de la cual se entregó cargos públicos a escalanacional y local, incluyendo el nombramiento de Anto-nio Vargas, ex presidente de la CONAIE, como ministrode Bienestar Social, con el respaldo de la FEINE y algu-

nos representantes de organizaciones de la Amazonia y laSierra, lo que logró debilitar a la CONAIE.

Finalmente, diremos que Pachakutik es un movimientonacional, pero con una fuerte presencia en la Sierra y laAmazonia. La Costa está regida por el Partido Social Cris-tiano (PSC, de derecha), el Partido Roldosista Ecuatoria-no (PRE, populista) y el recientemente creado PartidoRenovación Independiente Acción Nacional (PRIAN) deÁlvaro Noboa, heredero de una de las más grandes fortu-nas de Ecuador. En la Sierra, el Partido Izquierda Demo-crática (socialdemócrata) es el más fuerte y comparte conPachakutik, que tiene su principal base electoral en laszonas de mayoritaria presencia indígena, especialmentea escala rural. En las ciudades existe una adhesión impor-tante a Pachakutik y a sus candidatos, especialmente desectores medios, ONG e intelectuales de izquierda. Delos once diputados, siete son de la Sierra. En la Amazoniael fenómeno es más complejo, pues los centros urbanos,que con frecuencia inciden en el conjunto de cada pro-vincia, han estado regidos por liderazgos más bien co-yunturales.

El Movimiento Pachakutik se ha preocupado tambiénpor establecer una continua coordinación con sus autori-dades electas, especialmente con las locales, para lo cualse constituyó la Asociación de Autoridades de los Go-biernos Alternativos, que integra en la actualidad a losalcaldes, prefectos, concejales y consejeros. El ComitéEjecutivo coordina con los diputados y su bloque parla-mentario, aunque se debe señalar que no existe una agen-da parlamentaria, por lo que se responde especialmente alos temas de coyuntura. Se impulsó relaciones interna-cionales con los movimientos y partidos de la tendencia,articulándose a espacios y foros políticos como el movi-miento denominado Foro Social Mundial, con lo que selogró un reconocimiento internacional.

La situación actual del Movimiento Pachakutik, a pe-sar de haber logrado un importante apoyo popular en lasúltimas elecciones de 2004, ratificando su voto duro demás del 5%, refleja su desgaste por colaborar con el go-bierno de Lucio Gutiérrez y se han agudizado las con-frontaciones internas por el control político del Movimien-to, la insuficiente evaluación y acuerdos internos entrelas distintas organizaciones que lo constituyen. Las in-compatibilidades entre los grupos de izquierda, años an-tes, motivaron la salida de importantes líderes políticos eintelectuales. La tendencia de convertir a Pachakutik enun partido político, con la finalidad de consolidar la he-gemonía de determinados grupos, generó conflictos conlos líderes indígenas, aunque algunos “ideólogos” inter-

6 Revista el Churo, publicación oficial del MUPP-NP, Nº 6, septiembre2003.

7 Ídem.8 Ídem.9 Federación de Pueblos Indígenas, Organizaciones Campesinas y Ne-

gras del Ecuador. En general, se conoce que esta “organización” estáintegrada por personas que han sido expulsadas de diversas organi-zaciones indígenas y campesinas.


pretaron esta disputa como una confrontación política en-tre los llamados nueva izquierda y los etnicistas. A fines de2005 se retiró de Pachakutik la “tendencia izquierdista”,justificando su salida por el dominio del etnicismo y lapérdida de los principios democráticos y de carácter alter-nativo. Esta tendencia está representada por los movimien-tos sociales y algunas organizaciones campesinas. Pero lomás grave es que el presente año acaba de renunciar a lamilitancia de Pachakutik el alcalde de Otavalo, Mario Co-nejo, debido a las inconsistencias internas de la dirigencianacional y local de Pachakutik y el movimiento indígena.

Las tareas pendientes10

En primer lugar se destaca la necesidad de iniciar unareflexión serena y profunda del proceso construido, seña-lando los avances y errores. La deficiente capacidad deautocrítica es una de las principales debilidades. Es nece-sario debatir sobre los horizontes comunes de las fuerzassociales y políticas, y hacer explícito el carácter de lasalianzas.

La fuerza principal del Movimiento Pachakutik y elmovimiento indígena ha estado siempre en sus propiasorganizaciones y su capacidad de movilización, por esoes imprescindible fortalecer y buscar formas creativas derelación que permitan que los procesos políticos y la di-rección política fluya de abajo hacia arriba. Para ello sedebe edificar la democracia del movimiento y de sus ins-tancias de dirección, así como también la construccióndemocrática de las políticas y de las resoluciones.

Asimismo, es importante producir urgentemente pro-cesos de formación política que ayuden a reflexionar so-bre la realidad nacional, formular propuestas concretaspara la aplicación del proyecto político y renovar los cua-dros de dirección.

También será necesario crear medios y espacios paraorganizar y movilizar, siguiendo los procesos exitososdesarrollados; tomar en cuenta al sector urbano; impulsarla unidad y acumular fuerzas afianzando las alianzas y elcarácter independiente del movimiento.

2. La participación indígena en la estructura estatal

La participación en la institucionalidad estatal ha esta-do determinada, por un lado, por la presencia del movi-

miento indígena en la escena política nacional y, por otro,por los cambios que se han generado producto de la pre-sión de este actor sobre el Estado y la vigencia de losderechos de los pueblos indígenas, consagrados en laConstitución y en el derecho internacional. En respuesta,el Estado ecuatoriano ha institucionalizado espacios departicipación para los pueblos indígenas que se ocupende atender sus demandas a través de formulación de polí-ticas y la implementación de proyectos y programas parasu bienestar y desarrollo. Esta apertura del Estado y losgobiernos ha generado una amplia participación de lospueblos indígenas en la gestión pública a través de la con-ducción de entidades estatales como el Consejo de Desa-rrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador(CODENPE), la Dirección Nacional de Educación Inter-cultural Bilingüe (DINEIB), la Dirección de Salud Indí-gena (DINASI), así como el Fondo de Desarrollo de losPueblos Indígenas (FODEPI).

Estas entidades son consideradas por las organizacio-nes como propias debido a que son producto de sus lu-chas, por ello se afirma que son de carácter institucionaldel movimiento indígena.11 Es decir, se ha buscado espa-cios propios en la institucionalidad del Estado y a ello sedebe la preocupación de que sus representantes sean in-dígenas elegidos por los pueblos de acuerdo con sus tra-diciones y, a pesar de que sean instancias estatales, cuen-ten con autonomía, de tal forma que las políticas estatalesrespondan realmente a las necesidades de las nacionali-dades y pueblos.

Desde mediados de 1980 se han creado institucionesy programas para la atención de los pueblos indígenascon las características mencionadas anteriormente, aun-que desde los años sesenta también existieron en el Es-tado entidades como el Instituto Indigenista Ecuatoria-no y la Dirección Nacional de Asuntos Indígenas; laSecretaría de Asuntos Indígenas adjunta a la presiden-cia de la República, en los noventa; y el CONPLADEIN,en 1997. Existen también otras entidades como la Co-misión de Asuntos Indígenas y Minorías Étnicas delCongreso nacional, creada en la década de los ochenta yla Defensoría del Pueblo para las Nacionalidades y Pue-blos, creada en 1989. La información que a continua-ción presentamos es de las entidades gubernamentalesmás importantes.

10 Resumen de “Convergencia democrática por una nueva sociedad”,elaborado como documento de debate para el III Congreso dePachakutik.

11 Luis Macas, La lucha del movimiento indígena ecuatoriano, BoletínICCI-ARY-RIMAY, 2002.


El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades yPueblos del Ecuador (CODENPE)12

El CODENPE fue creado en 1998, como respuesta alos cambios constitucionales que establecen la obliga-ción del Estado de permitir la participación de los pue-blos y nacionalidades en los niveles de planificación,priorización de acciones y toma de decisiones en el Es-tado. Es un organismo autónomo, descentralizado yparticipativo en el que están representadas todas las na-cionalidades y pueblos.

Entre sus atribuciones están el definir políticas para elfortalecimiento de las nacionalidades y pueblos de Ecua-dor; ejecutar y proponer, en un marco de cogestión entreel Estado y las nacionalidades y pueblos, programas dedesarrollo integral y sustentable; coordinar los niveles decooperación y ejecución de planes, programas y proyec-tos con los organismos nacionales e internacionales ymediante la suscripción de acuerdos ministeriales e in-terinstitucionales; Promover proyectos de ley, estudios yejecución de proyectos; y designar a sus representantesen las diversas instituciones del Estado.

El CODENPE ha definido su plan estratégico 1999-2008, que contiene las siguientes líneas programáticas:su misión es impulsar y facilitar el desarrollo integral,sustentable, con identidad de las nacionalidades y pue-blos de Ecuador mediante la formulación de políticas, lacogestión, la participación, la coordinación, la equidad yla consecución de recursos, contribuyendo al mejoramien-to de su calidad de vida. Su visión apunta a ser una insti-tución descentralizada, democrática, autónoma, confiable,moderna y líder gracias a la calidad de los servicios queofrece, a su gestión transparente y a su efectiva contribu-ción al desarrollo integral, sustentable y con identidad delas nacionalidades y pueblos de Ecuador.

Entre sus objetivos están: generar un nuevo modelo dedesarrollo integral sustentable con identidad para las na-cionalidades y pueblos de Ecuador; establecer políticasde Estado y reformas legales en consenso con las nacio-nalidades y pueblos; fortalecer las nacionalidades y pue-blos mediante la consolidación de sus gobiernos comuni-tarios y sistemas organizativos propios, con respeto a suidentidad y cultura.

Sus tareas incluyen diversos programas y proyectos dedesarrollo local (riego, vivienda), la realización del Cen-so Agropecuario y poblacional de las nacionalidades ypueblos, la difusión de los derechos colectivos, la recu-

peración de lenguas y el fomento de la interculturalidad,todo ello mediante iniciativas legislativas, fortalecimien-to institucional y acciones de movilización, capacitacióny comunicación social.

La Dirección Nacional de Educación InterculturalBilingüe (DINEIB)

Después de más de veinte años de funcionar de maneradispersa en varias provincias del país, impulsada por lasorganizaciones indígenas y apoyada por las iglesias, ONGy organismos de cooperación, se logró institucionalizarla educación bilingüe intercultural en 1988, con la crea-ción de la Dirección Nacional de Educación InterculturalBilingüe, como entidad autónoma adscrita al Ministeriode Educación y Cultura. Esta fue una de las conquistasfundamentales que favoreció el fortalecimiento organi-zativo y la identidad cultural.

Entre sus objetivos figuran: la revaloración personal dela población indígena; elevar y consolidar la calidad de laeducación; recuperar y fortalecer el uso intercultural delas distintas lenguas indígenas en todos los ámbitos de laciencia, comunicación y la cultura; fortalecer las formasorganizativas propias de los pueblos indígenas.

El sistema de educación bilingüe intercultural ha desa-rrollado un modelo propio de educación, que requiere eladecuado financiamiento por parte del Estado para su realaplicación. Al mismo tiempo impulsa un conjunto de pro-gramas y proyectos orientados a mejorar su sistema edu-cativo, capacitar a los docentes y ampliar la cobertura desus servicios.

La Dirección Nacional de Salud de los PueblosIndígenas (DNSPI)

Desde 1993, el Estado y la CONAIE iniciaron la consi-deración de la problemática de la salud de los pueblos indí-genas y conformaron un equipo técnico para buscar mode-los alternativos de salud para estos pueblos, generando elinterés del Ministerio de Salud Pública. Por otra parte, laCONAIE, amparada en los derechos colectivos de los pue-blos indígenas en el marco de las negociaciones con el go-bierno nacional, en el año 1999 decidió crear la DirecciónNacional de Salud de los Pueblos Indígenas (DNSPI), ads-crita al Ministerio de Salud Pública. Esta constituye otrade las importantes conquistas del movimiento indígenaecuatoriano al establecer una dirección nacional de carác-ter técnico para enfrentar el problema de la salud públicadesde la óptica de los propios actores indígenas.12 Síntesis de la presentación institucional del CODENPE.


La misión de la DNSPI es promover el mejoramientode la calidad de vida de los pueblos indígenas medianteel fortalecimiento y reconocimiento de los sistemas desalud de las nacionalidades con acciones orientadas aldesarrollo de la sabiduría ancestral, cuyas ceremonias,lugares sagrados, ritos, conocimientos, actitudes y prác-ticas garanticen estilos de vida saludables: “El buen vivirpara todos”.

En el marco del desarrollo institucional del MSP, laDNSPI tiene el objetivo de operacionalizar políticas yestrategias para el acceso oportuno, compatible, equitati-vo a servicios estatales de salud culturalmente adaptados,así como su contribución al desarrollo y fortalecimientode los sistemas de medicina tradicional, articulándolosadecuadamente al sistema nacional de salud. Aun cuandoesta entidad es quizás de las menos desarrolladasinstitucionalmente, como reflejo de la escasa inversión so-cial del Estado, las distintas organizaciones indígenas seencuentran impulsando iniciativas para su fortalecimientoen esta área, como los jambi huasi, que son sistemas deprestación de salud alternativa que asocian la medicina in-dígena y las diversas medicinas contemporáneas.

El Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas(FODEPI)

El Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas delEcuador (FODEPI) se constituyó en junio de 2000, comoproducto de las mesas de diálogo entre los representantesde los pueblos indígenas y el gobierno. Tiene autonomíaadministrativa, financiera y operativa, y está integradopor el Estado y los representantes de los pueblos indígenas.

Son contraparte directa del Fondo las nacionalidades ypueblos indígenas de Ecuador, las organizaciones de base,de segundo y tercer grado, legalmente constituidas. Pue-den también ser contraparte del Fondo las organizacionesno gubernamentales, con el aval de alguna organizaciónindígena, las que pueden realizar la factibilidad, formula-ción y puesta en marcha de proyectos de desarrollo e in-versión, y participar en la planificación, ejecución ysostenibilidad futura del proyecto.

Hay que recordar que el gobierno de Ecuador creó esteFondo como respuesta a las justas aspiraciones del movi-

miento indígena y por la existencia de un organismo indí-gena en el seno del Estado, el CODENPE, como un me-canismo para apoyar iniciativas productivas y rentablesque contribuyan al desarrollo de los pueblos indígenas.El Fondo tiene un directorio y una gerencia de proyectos,debiendo constituir un fideicomiso para velar por el buenmanejo de los recursos financieros mediante el cumpli-miento de reglas claras y de seguir las instrucciones da-das por el directorio al fideicomiso.

La misión del Fondo es mejorar las condiciones de vidade los grupos organizados de los pueblos y nacionalida-des indígenas mediante el apoyo a iniciativas producti-vas que promuevan el desarrollo sustentable con identi-dad y la generación de sistemas de crédito.

Entre sus objetivos están la promoción del desarrollode sistemas financieros, capacidad técnica, empresarial yfinanciera de los pueblos indígenas; el fortalecimiento deldesarrollo de entidades socioeconómicas culturales repre-sentativas de los pueblos indígenas; implementar siste-mas de capacitación, autogestión y canalización de re-cursos públicos, privados o provenientes de la cooperacióninternacional, y otros para el fortalecimiento y desarrolloeconómico de los pueblos indígenas; y desarrollar pro-yectos orientados hacia el desarrollo comunitario y pro-ductivo para los pueblos indígenas.

Para concluir, debemos señalar que casi todas estasinstancias –si bien es cierto que tuvieron una influenciaimportante en las movilizaciones y los diálogos efec-tuados– se realizaron en procesos de diálogo sin presio-nes, donde primó la capacidad técnica y propositiva. Muypoco se destacaron los mecanismos y estrategias de diá-logo desarrolladas por el movimiento indígena; su estu-dio podría aportar considerablemente a resolver los con-flictos.

Asimismo, es preocupante que estas instancias esténatravesadas por un sistema de representación corporativaque afecta el funcionamiento técnico y gerencial. El sis-tema de cuotas en el que los funcionarios, más que técni-cos preocupados por alcanzar las metas institucionales,responden a los intereses de los grupos a los que repre-sentan. La alta politización de los mismos, como ocurrecon la instancia más antigua, la DINEIB, no tuvo buenosresultados.


enuncia los derechos que todo ser humano debe alcanzaren una sociedad organizada, en un Estado. Estos dere-chos promulgados tienen el carácter de metas que debentratar de ser alcanzadas por los gobiernos, como las pres-taciones sociales, el seguro social, el derecho a la salud,educación primaria, secundaria y el acceso igual a la edu-cación superior. Lo más significativo de este Pacto es quela norma busca evitar la discriminación, prohibiéndolaespecialmente con personas y poblaciones o gruposétnicos, culturales, religiosos, etc. Es decir, se afirma laobligatoriedad de que los Estados no discriminarán a losindígenas en la formulación de políticas nacionales y enlos programas concernientes a los derechos contempla-dos en esta legislación internacional. En conclusión, es-tos instrumentos se sustentan en dos principios fundamen-tales: la igualdad entre todos los seres humanos y la nodiscriminación.

A su vez, los pueblos indígenas han emprendido su lu-cha en el ámbito internacional para lograr el reconocimientointernacional respecto a su derecho a la libre determina-ción, siendo éste el imperativo político que abarca a losdemás derechos. Es necesario destacar que los instrumen-tos internacionales, incluida la Carta de Naciones Unidas,reconocen estos derechos a los pueblos. Sin embargo, latradición de la comunidad internacional ha establecido queeste derecho se aplica para los pueblos implantados en lasex colonias de origen europeo y se asume que los Estadoslatinoamericanos son ex colonias españolas que de manerasoberana se constituyeron en Estados reconocidosinternacionalmente. Por tanto, desconocen el derecho a lalibre determinación de los pueblos indígenas que están den-tro del territorio de un Estado independiente.

En ese marco, el Pacto Internacional de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales, en el Art. 1, promulga:

“Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación.En virtud de este derecho establecen libremente su condiciónpolítica, y proveen asimismo a su desarrollo económico, so-cial y cultural”. El Art. 2 aclara: “Para el logro de sus fines,todos los pueblos pueden libremente disponer de su riquezanatural y de sus recursos sin perjuicio de las obligaciones quederivan de la cooperación internacional, basada en el princi-pio de beneficio recíproco, así como del derecho internacio-nal. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propiosmedios de subsistencia”. El Art. 3 precisa: “Los Estados par-

1. Avances en el marco jurídico internacionalsobre pueblos indígenas

En las últimas dos décadas se han dado pasos impor-tantes en el derecho internacional con relación a los pue-blos indígenas, inspirados en los principios de la Decla-ración Universal de los Derechos Humanos de 1948, unaafirmación de principios que no puede ser ignorada porlos Estados, pues tienen la obligación moral y política deregirse a estos preceptos.

Si partimos de los marcos jurídicos de la década de lossesenta, como el Pacto Internacional sobre Derechos Ci-viles y Políticos (1966) y el Pacto Internacional sobreDerechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), po-demos afirmar que éstos se basan en la noción de que lospueblos indígenas son minorías que mediante políticaspostuladas en los principios de estos instrumentos inter-nacionales pueden ser integradas a la sociedad nacional.

En efecto, el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticosasegura los derechos iguales de todas las personas y pro-clama la igualdad ante la ley, para lo cual requiere que losEstados protejan sus derechos civiles y políticos: “La leyprohibirá toda discriminación y garantizará a todas laspersonas protección igual y efectiva contra cualquier dis-criminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, re-ligión, opiniones políticas o de cualquier índole, origennacional o social, posición económica, nacimiento o cual-quier otra condición social” (Art. 26). Respecto a los pue-blos indígenas, se hace referencia a que los Estados enlos cuales “existan minorías étnicas, religiosas o lingüís-ticas, personas que pertenezcan a tales minorías no po-drán ser negadas del derecho, en comunidad con los otrosmiembros de su grupo, de gozar de su propia cultura, deprofesar y practicar su propia religión, o de utilizar supropio idioma” (Art. 27).

Como podemos apreciar, el Pacto se limita a que losEstados garanticen los derechos de las personas pertene-cientes a un grupo minoritario con rasgos culturales decarácter racial, étnico o religioso a no ser discriminadas yexcluidas de los derechos enunciados, en tanto personasque comparten características culturales particulares.

Por otra parte, el Pacto Internacional sobre DerechosEconómicos, Sociales y Culturales es un instrumento que

Los derechos colectivos y la legislación nacional


tes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabili-dad de administrar territorios no autónomos y territorios enfiduciarios, promoverán el ejercicio del derecho de libre de-terminación y respetarán este derecho de conformidad a lasdisposiciones de la Carta de la Naciones Unidas”.

En conclusión, como podemos apreciar, el derecho in-ternacional reconoce la libre determinación de los pue-blos, asunto que no está en discusión; lo que no se hadefinido todavía es si las entidades históricas originariasdel continente americano son pueblos y, por tanto, pue-den autogobernarse, decidir sobre su futuro y establecerrelaciones políticas y legales con otros pueblos. Hasta elmomento se acepta que los pueblos indígenas son mino-rías que están incluidas legal y políticamente en los Esta-dos y en la nación que lo sustenta, teniendo como su de-recho la protección contra la discriminación.

En realidad, el único cuerpo legal que se ocupa de lospueblos indígenas es el Convenio 169 sobre Pueblos Indí-genas y Tribales, expedido por la OIT en 1989 y ratificadopor Ecuador en 1998, convirtiéndose de esta manera en Leyde la República. Sus orígenes se deben a la preocupacióninternacional sobre las condiciones laborales de los trabaja-dores de poblaciones indígenas, en particular sobre el traba-jo forzado en las ex colonias. Su objetivo es normar sobrelos abusos y promover los derechos en favor de las pobla-ciones indígenas y tribales del mundo. Los avances en laevolución jurídica de este Convenio son muy ilustrativospara entender la evolución del pensamiento político y jurí-dico de la ONU. El Convenio 169 tuvo como antecedente alConvenio 107, promulgado en 1957. En él se concebía a laspoblaciones indígenas y tribales como sociedades tempora-les destinadas a desaparecer como resultado de los procesosevolutivos culturales, económicos, sociales y políticos; portanto, promovía la asimilación como mecanismo para lo-grar la consolidación de los Estados nacionales. Por ello,estimula la protección del Estado y para hacer menos vio-lenta la transición se respeta el carácter colectivo de estassociedades, se propugna la igualdad ante la ley, el derechocolectivo a la tierra, a la educación en lengua materna y elderecho de la costumbre para resolver sus problemas inter-namente, entre los más importantes.

El Convenio 169, en cambio, reconoce la existencia depueblos indígenas y los define como entidades históricascontemporáneas. Promueve el establecimiento de unanueva relación de los _pueblos indígenas con el Estado apartir del reconocimiento de la diversidad cultural y étnica,y el derecho a fortalecer sus propias instituciones. Buscael reconocimiento y ejercicio de derechos específicoscomo grupos diferenciados y la garantía que los Estados

deben ofrecer para alcanzar su desarrollo pleno. Incluyeen sus postulados fundamentales las principales deman-das políticas de los pueblos indígenas como el autogo-bierno sobre la tierra y el territorio, sobre los recursosnaturales, el retorno a sus tierras ancestrales, la autoiden-tificación, la participación y consulta previa para la ex-plotación de los recursos naturales en territorios indígenas.

Aunque los avances son considerables, el temor sobrela autodeterminación no fue superado, es decir, el con-cepto “pueblo” es limitado. El Convenio textualmentedice: “La utilización del término ‘pueblos’ no deberáinterpretarse en este Convenio en el sentido que tengaimplicación alguna en lo que atañe a los derechos quepuedan conferirse a dicho término en el derecho interna-cional” (Art. 1.3). Es decir, los pueblos indígenas sonpueblos, pero no con plenos derechos, sino de status infe-rior. Esta caracterización es similar a lo que ocurrió en elsiglo XVI, cuando se discutía si el indio era un ser huma-no, si tenía alma, y después de años de debate se concluyóque efectivamente era un ser humano, pero un ser huma-no inferior, menor de edad, que requería de la protecciónde los cristianos y de la cultura cristiana occidental.

Como hemos podido apreciar, en el ámbito de los dere-chos humanos a escala internacional se produjeron trans-formaciones jurídicas importantes, en las que definitiva-mente el papel protagónico de los pueblos indígenas fuefundamental. Sin la capacidad movilizadora y propositivadesarrollada en los últimos veinte años esta situación nohubiera sido posible. Es un hecho trascendental que tam-bién se abrieron diversos foros internacionales especiali-zados para definir políticas y agendas respecto a los dere-chos de los pueblos indígenas. Así, se debate en la ONUy OEA sendos proyectos para declarar de manera univer-sal los derechos de estos pueblos. Además de ello, se hainstitucionalizado la participación de los mismos en elsistema de la ONU a través del Foro Permanente de losPueblos Indígenas, lo que sin lugar a dudas redundará enla evolución y concreción de sus derechos.

2. Referencias históricas de los avancesconstitucionales en Ecuador

Como es conocido, con la independencia y la funda-ción del Estado ecuatoriano, la situación de opresión yexplotación de los pueblos indígenas no cambió sustan-cialmente con relación al Estado colonial. Se trata de uncambio jurídico-político que pugna por la hegemoníapolítica de las clases dominantes terratenientes criollas,controlando el poder político del nuevo Estado. Por esta


razón, los criollos no admiten un proyecto liberador delos indígenas, peor aún su participación como sujetospolíticos. El nuevo Estado abrazó la ideología, las insti-tuciones y las políticas coloniales, funcionalizándolas ala nueva realidad jurídico-política del Estado republicano.

Con esta visión social y política se elaboró la primeraConstitución Política de Ecuador, y desde 1830 hasta nues-tros días se redactaron 19 cartas constitucionales en lasque la situación de los pueblos indígenas respecto a susderechos cambió muy poco.

La Constitución de 1830, coherente con el proyecto deEstado nacional culturalmente homogéneo, concibió a losindígenas como una especie de “salvajes en transición aciudadano”, para ello se entregó a la Iglesia el tutelaje delos indígenas, considerándolos incapaces de ejercer susderechos ciudadanos. El Art. 68 es muy elocuente:

Este Congreso Constituyente nombra a los venerables curaspárrocos por tutores y padres naturales de los indígenas,excitando su ministerio de caridad en favor de esta claseinocente, abyecta y miserable.

La sociedad se define integrada por dos clases de po-bladores del nuevo Estado: los ciudadanos (propietarios)y los pobladores (desposeídos), los primeros son sujetosde derecho, gozan de los derechos políticos y de benefi-cios; mientras la mayoría de la población sólo cumplecon obligaciones. Al respecto, el Art. 12 establece:

Para entrar en el goce de los derechos de ciudadanía se re-quiere: 1. Ser casado o mayor de 22 años. 2. Tener una pro-piedad raíz, valor libre de 300 pesos, o ejercer alguna profe-sión, o industria útil, sin sujeción a otro como sirvientedoméstico, o jornalero. 3. Saber leer y escribir.

Como podemos colegir, la mayoría estaba excluida.En la Constitución de 1857, los constituyentes procura-

ron “dejar a los individuos de esta clase (a los indígenas)igualados a los demás ecuatorianos en cuanto a los dere-chos fundamentales que la carta constitucional les impo-ne y les concede”,1 con este fin eliminaron las formas deautoridad indígena, se suprimió las formas de propiedadcomunal, la jurisdicción especial para el transporte y ventade mercancías indígenas, y la exención al servicio militardel que estaban liberados.

La Constitución Liberal de 1897 y 1906 establecía lalibertad de cultos, la separación del Estado y la Iglesia, yla educación laica. Por otra parte, esta Constitución abo-

lió el Concertaje, sentó la base jurídica para liberar a lapoblación indígena y campesina de un sistema de endeu-damiento forzado que sometía al concierto a una formade esclavitud. A pesar de que el Concertaje fue penado,tuvieron que pasar muchos años para que se ponga enpráctica su prohibición, que sólo se aplicó efectivamentecuando se suprimió la prisión por deudas. Sin embargo,las políticas del gobierno liberal en procura de combatirla influencia clerical y el poder local dominado por losterratenientes desmantelaron las formas de organizaciónindígena y las autoridades originarias, así como impulsa-ron la eliminación de sus fiestas, rituales y costumbresque establecían relaciones de dependencia y dominación.Estas fueron las formas que encontró el liberalismo paracumplir con el mandato constitucional que manda a lasinstituciones públicas proteger a la “raza india” con lafinalidad de su mejoramiento social.

La Constitución de 1929, en el capítulo sobre las ga-rantías fundamentales, dispone que los pueblos o case-ríos que carezcan de tierras o aguas tengan derecho a quese les dote de ellas. Además se dispone que el Estado pro-teja especialmente al obrero y al campesino, y legisle paraque los principios de justicia se realicen en el orden de lavida económica, asegurando a todos un mínimo de bien-estar compatible a la dignidad humana.2 Se establece unarepresentación funcional en el Senado de dos represen-tantes de los obreros, dos de campesinos y una defensoríade la raza indígena,3 siendo entre otros derechos un pri-mer programa social del Estado orientado para estos sec-tores desprotegidos.

El Estado demoró un poco más de cien años para asu-mir la presencia de los pueblos indígenas, dispersos encomunidades, a través de una ley y un decreto presiden-cial. En 1937 se promulgó la Ley de Organización y Ré-gimen de las Comunas (Nº 558) y el Estatuto Jurídico delas Comunidades Campesinas (Decreto Supremo Nº 23),que legislan las formas sociales y territoriales en generalde la población rural y urbano marginal. La norma iniciaafirmando que: “Todo centro poblado que no tenga la ca-tegoría de parroquia, que fuere conocido con el nombrede caserío, anejo, barrio, partido, comunidad, parcialidado cualquiera otra designación, llevará el nombre de co-muna a más del nombre propio con el que haya existido ocon el que se fundare”. Como podemos ver, se establece

1 Ramón Torres Galarza, Derechos de los pueblos indígenas, Quito,1995.

2 Ibíd. Cita a Ramiro Borja y Borja, Derecho constitucional ecuatoria-no, 1979.

3 Pío Jaramillo Alvarado, Pensamiento indigenista del Ecuador, CEN,1988, p. 173.


desde el Estado una forma de organización y de relacióncon los pueblos indígenas, invisibilizándolos y forzándo-los a constituirse en comunas, siendo la forma oficial paracontar con el reconocimiento jurídico del Estado.

La Ley de Comunas, como popularmente se la llama,no sólo pretende normar la forma de organización de es-tos sectores para acceder a los servicios o beneficios delEstado, sino que además concibe a éstas como una formade organización transitoria para alcanzar otra forma deorganización superior que el Estado promueve como la“cooperativa de producción rural”.4 Claramente, lo quese busca es superar las formas tradicionales de organiza-ción social como tránsito del atraso a la modernidad.

Igualmente, se define con claridad las competencias ylos ámbitos jurídico y administrativo, sujetando a las co-munas a la autoridad política local encabezada por el te-niente político, representante del gobierno central. Es de-cir, el ámbito en el que se desenvolverán las comunidadesserá a escala local, manteniendo de esta forma la disper-sión y el control político del Estado y de los sectores delas redes del poder manejados además por el terratenien-te local y el cura párroco.

La Constitución progresista de 1945 incorporó dos con-cepciones importantes que rompieron la tradición cons-titucionalista de la época: el reconocimiento de otras len-guas en la geografía ecuatoriana como componentes dela cultura nacional. Asimismo, el Art. 23 “garantiza larepresentación efectiva de las minorías”, incluyendo enel Congreso nacional los representantes funcionales, con-templando un diputado en representación de los indíge-nas y dos representantes por los campesinos. El Art. 5establece: “El castellano es el idioma oficial de la Repú-blica. Se reconoce el quechua y demás lenguas aboríge-nes como elementos de la cultura nacional”.

La Constitución de 1946, en el capítulo sobre deberesdel Estado, afirma en el Art. 174: “Propender eficazmen-te a la cultura del indígena y del campesino. Realizar, deacuerdo con las necesidades sociales mediante expropia-ción si fuese menester, la parcelación y el aprovechamientode tierras incultas”. Además se garantiza que el trabajoagrícola, especialmente el realizado por indígenas, seráregulado en sus modalidades de trabajo para evitar el abusoen su explotación. Igualmente, el despojo del huasipungosin causa justa será considerado como despido intempes-tivo, obligando por tanto a pagos de indemnización y otrosrecargos de ley.

La Constitución de 1967 mantuvo los derechos socia-les fundamentales de la anterior Constitución. Sin em-bargo, gracias a la importante influencia de las corrientespolíticas progresistas, de las Fuerzas Armadas, la presen-cia del movimiento obrero, campesino y del indigenismonaciente, se alcanzaron importantes avances constitucio-nales que valen destacar. El Art. 38 dispone:

En la educación se prestará especial atención al campesino.Se propenderá a que los maestros y funcionarios que tratencon él, conozcan el idioma quichua y otras lenguasvernáculas. En las escuelas establecidas en las zonas de pre-dominante población indígena se usará, de ser necesario,además del español, el quichua o la lengua aborigen respec-tiva para que el educando conciba en su propio idioma lacultura nacional y practique luego el castellano.

La Constitución prohíbe la discriminación por motivosraciales, filiación política, idioma o religión. Propugna laerradicación del analfabetismo. Garantiza la propiedadprivada mientras cumpla una función social. Promuevela creación de cooperativas para el mejoramiento de laeconomía popular y especialmente el Art. 51 dispone lareforma agraria:

El Estado tiene el deber de corregir los defectos de la estruc-tura agraria, a fin de lograr la justa distribución de la tierra,la más eficaz utilización del suelo, la expansión de la eco-nomía nacional y el mejoramiento del nivel de vida del cam-pesino; con tal objeto promoverá y ejecutará planes de re-forma agraria; estos conciliarán los intereses de la justicia ydel desarrollo económico del país y eliminarán las formasprecarias de tenencia de la tierra.

Como hemos visto, el reconocimiento de la diversidadde lenguas tiene una evolución importante que pasa deuna fase declarativa a niveles operativos en la aplicaciónde derechos, aunque este derecho tiene fundamentalmen-te un uso doméstico y pedagógico. Este derecho se man-tendrá en todas las constituciones futuras.

La Constitución de 1978, cuya legitimidad fue muy altapor ser aprobada mediante un referéndum dentro de unproceso de retorno a la democracia, incluye el derecho alvoto de los analfabetos, con lo que se logra indirectamen-te que la población indígena (mayoritariamente analfabe-ta) ejerza ese derecho y se convierta en un sector electo-ralmente importante en el futuro. El Art. 1 define al Estadoecuatoriano como “pluricultural y multiétnico”, y reco-noce como idioma oficial y de relación intercultural alcastellano. “El quichua y las demás lenguas indígenas sonreconocidas dentro de sus respectivas áreas de uso y for-man parte de la cultura nacional”, y el Art. 40 afirma: “En4 Alberto Wray, Derecho, pueblos indígenas y reforma del Estado, 1993.


los sistemas de educación que se desarrollen en las zonasde predominante población indígena se utilizará comolengua principal de educación el quichua o la lengua dela cultura respectiva; y el castellano como lengua de rela-ción intercultural”.

Las reformas impulsadas en la década de los ochenta ymediados de los noventa consolidan los procesos de in-dustrialización y de una democracia formal, requerimien-tos que responden también a la aplicación de una econo-mía globalizada, sustentada por el predominio de lospartidos de derecha y que se profundizará en la Constitu-ción de 1998. Este periodo, que podríamos llamarlo delliberalismo, en resumen, orientó sus esfuerzos constitu-cionales por lograr la modernización del Estado, proyec-to que se orientó a la homogeneización cultural en la pers-pectiva de diseñar la idea de nación mestiza. Con estafinalidad se legisló para alcanzar la universalización dela educación, el conocimiento y uso del castellano, la de-mocratización del sistema político, la eliminación de laservidumbre, la reforma del régimen de la propiedad dela tierra y las políticas sociales orientadas al sector rural,5

y fue postergado el reconocimiento de los derechos co-lectivos de los pueblos indígenas en Ecuador.

3. La nueva Constitución de 1998

Estas dos décadas constituyen el lapso en el que tam-bién surgen actores sociales y políticos nuevos. Uno deellos, y el más importante, es el movimiento indígena ytambién sobresalen las organizaciones de mujeres, de jó-venes, los niños, etc. Su destacada presencia y accionarpolítico serán determinantes en la inclusión de sus dere-chos. En este marco, la reforma constitucional de 1996 esuna versión mejorada y reformada de la Constitución de1979 sobre los derechos sociales, aunque todavía se limi-taba el reconocimiento de los indígenas como una reali-dad multicultural, y se soslayaba el problema de la tierray de la autogestión.

Sin embargo, debemos subrayar que el movimiento in-dígena presentó en varias ocasiones proyectos de refor-ma a la Constitución en los que se incluía los derechoscolectivos. En una primera ocasión (1986) esto fue auspi-ciado por el Partido Socialista. En 1994 se presentó unasegunda propuesta en la que se planteó el reconocimientoal derecho de las nacionalidades a la autodeterminación ya la constitución de un Estado plurinacional. Desde 1990a 1997 se impulsó una campaña para que se instale una

Asamblea Constituyente y se declare a Ecuador Estadoplurinacional.

La Constitución de 1998 centró sus esfuerzos en tresejes: la organización de la economía, el ejercicio del po-der y los derechos. En los dos primeros se orientó a des-mantelar la noción de una economía nacional e imple-mentar una articulada a la globalización neoliberal, elachicamiento del Estado y el fortalecimiento del merca-do como regulador natural de las fuerzas del mercado; ensegundo lugar, se amplió los derechos ciudadanos, políti-cos y civiles propuestos por los sectores sociales, resul-tando una Constitución de carácter neoliberal, pero conrostro social y humano.6

La CONAIE, desde su fundación, se propuso el reco-nocimiento de la diversidad cultural y tomó la iniciativade ejercer su derecho a autoidentificarse; es así como seacuña el concepto de nacionalidades y la idea de cons-truir un Estado plurinacional, propuesta política que le daidentidad y legitimidad al movimiento indígena y se pro-pone la necesidad y urgencia de:

Contar con una nueva Constitución Política, la misma quedeterminará los niveles de responsabilidad y participaciónde los pueblos indígenas, así como de los diferentes secto-res sociales organizados.7

Define además el compromiso histórico que asume laCONAIE frente al país para impulsar prioritariamente:

La construcción del nuevo Estado plurinacional, y para elloen su fase de transición, junto con los demás sectores socia-les, elaborará la nueva Carta política fundamental, así comolas demás leyes complementarias que guíen el funcionamien-to del nuevo Estado plurinacional. La nueva Carta política,a diferencia de la vigente, reconocerá tanto los derechoscolectivos y comunitarios, así como los derechos individua-les.8

Con antelación, el 12 de octubre de 1992, en la granmovilización por la resistencia indígena, se demandó pú-blicamente al gobierno y se propuso a la sociedad nacio-nal la necesidad de convocar a la Asamblea NacionalConstituyente por iniciativa de los sectores populares. Porello es importante entender que a pesar de que las tenden-cias políticas nacionales e internacionales neoliberalespugnaban por una reforma constitucional, fue el movi-

5 Ramón Torres Galarza, op. cit.

6 Alejandro Moreano, Nueva Constitución; escenarios, actores y dere-chos, 1998, p. 12.

7 CONAIE, Proyecto político de la CONAIE, Quito, 1994.8 Ibíd, p. 18.


miento indígena el que promocionó esta demanda debidoa que estuvo contemplada en su agenda como un impera-tivo político.

Es importante resaltar que a pesar de que la CONAIEcontaba con propuestas sobre sus derechos y las reformasnecesarias para la construcción de un Estado plurinacional,estableció amplias alianzas con todos los sectores demo-cráticos del país, convocándolos a la Asamblea NacionalConstituyente popular, que se instaló en Quito el 12 deoctubre de 1997, previa una gran movilización nacionaldenominada “Todas las voces a la Constituyente”, en laque los pueblos, organizaciones sociales y sectores de-mocráticos y progresistas participaron congregándose enQuito. Esta Asamblea popular elaboró un proyecto deConstitución que se presentó a la Asamblea NacionalConstituyente de 1998.

En el ejercicio de su libre determinación, los pueblosindígenas decidieron participar en la Asamblea Constitu-yente y luchar por la inclusión de sus derechos. Esta deci-sión es trascendental porque expresa la voluntad políticade estos sectores de su participación en el Estado ecuato-riano. La estrategia para incluir los derechos colectivosprocuró que no sean arrancados ni impuestos por la pre-sión, sino producto de un acuerdo nacional. En este casose logró un nuevo pacto social en el que todos los secto-res políticos y sociales reconocen a los pueblos indígenasy sus derechos colectivos; el diálogo y los acuerdos fue-ron el medio que permitió un gran acuerdo nacional. Elmovimiento indígena mantuvo permanentemente la vi-sión de que su lucha y sus demandas eran nacionales, esdecir, no podían ser tratadas de forma aislada de la reali-dad del país; por tanto, los derechos de estas entidades setrataron de manera integral y transversal en todo el conte-nido de la Constitución y se orientó el mayor esfuerzohacia los contenidos de los derechos más que en lograrlos conceptos generales que se consideraban incluso comotabú político.

La nueva Constitución contempla los siguientes aspec-tos fundamentales:

Diversidad y pluriculturalismo

Desde el Preámbulo, la Constitución de 1998 recurre afundamentar al Estado “en la historia milenaria de su pue-blo”, es decir, en la historia del pueblo indígena y poste-rior a ella. Proclama su voluntad de “consolidar la unidadde la nación ecuatoriana en el reconocimiento de la di-versidad de regiones, pueblos, etnias y culturas”. Estosprincipios son desarrollados en los artículos 2, 3, 62 y 97.

El reconocimiento de los pueblos indígenas y la diversi-dad cultural y geográfica de la nación caracterizan al Es-tado ecuatoriano.

Gobierno republicano, representativoy participativo

El Art. 1 define con claridad que Ecuador es un “Esta-do social de derecho, soberano, unitario, independiente,democrático, pluricultural y multiétnico”. Su gobierno esrepublicano, presidencial, electivo, representativo, respon-sable, alternativo, “ participativo y de administración des-centralizada”. El movimiento indígena considera que enesta parte no se logró incluir en el carácter del Estado yen la forma de gobierno la plurinacionalidad. Obviamen-te, no se incluyó la participación que se buscaba de un30% de representantes indígenas en el Congreso nacio-nal y en todas las entidades públicas, además de que sereconozcan territorios indígenas en el sentido de legali-zar mediante escritura pública dichos territorios. Esta ideaha encontrado en la práctica muchas dificultades debidoa que muy pocos pueblos indígenas conservan territoriosunificados donde habita el total de su población. La ma-yoría de los pueblos indígenas dispone de territorios co-munitarios, es decir, espacios territoriales en los que co-existen diferentes formas de tenencia de tierras al nivellocal. Se han perdido desde el siglo XVIII los territoriosétnicos y sus formas de autoridad, especialmente en laSierra, espacio en el que se encuentra la mayoría de lapoblación indígena y mestiza conviviendo juntas.

El plurilinguismo

Un avance importante constituye el reconocimiento delplurilinguismo, es decir, el reconocimiento de la existen-cia de diversas lenguas usadas por diversos pueblos, porlo que el Estado “respeta y estimula el desarrollo de todaslas lenguas de los ecuatorianos”. En este párrafo, a másde reconocer a todas las lenguas existentes, también se leda el mismo status. Por otra parte, se reconoce al castella-no como idioma oficial. “El quichua, el shuar y los de-más idiomas ancestrales son de uso oficial para los pue-blos indígenas” (Art. 1). Este segundo párrafo no estableceal castellano como idioma de interrelación cultural, entanto se entiende que todos los idiomas tienen esa facul-tad; sin embargo, el idioma castellano es el oficial, es decir,de uso del Estado. De forma que los pueblos indígenaspueden hacer uso oficial de sus lenguas en cualquier partedel territorio nacional y ante cualquier institución y autori-


dad; el Estado está obligado a respetar el uso de sus len-guas y buscar los mecanismos para que su uso sea efectivo.

Defensa de la diversidad y del patrimonionatural y cultural

“Se eleva a deber del Estado fortalecer la unidad nacio-nal en la diversidad y defender el patrimonio cultural ynatural del país” (Art. 3), el mismo que es inalienable,inembargable e imprescriptible (Art. 64). Estos deberes delEstado se concretan en los artículos 84 (numerales 5, 6 y12), 62, 63 y 251. El Art. 84, numerales 10 y 12, expresa-mente “reconoce y garantiza el derecho a mantener, desa-rrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico”, yla protección de sus lugares rituales y sagrados, sean éstosplantas, animales, minerales, ecosistemas u otros. Comoconsecuencia de este mandato, el año 2001 el Estado en-tregó para administración de las comunidades Cañari elprincipal centro arqueológico incásico y Cañari: Inga Pirca.

Asimismo, la cultura es patrimonio del pueblo y cons-tituye elemento esencial de su identidad. El Estado pro-moverá y estimulará la cultura y la conservación, restau-ración, protección y respeto del patrimonio culturaltangible e intangible del país, así como “del conjunto, va-lores y manifestaciones diversas que configuran la iden-tidad nacional, pluricultural, y multiétnica. El Estado fo-mentará la interculturalidad, inspirará sus políticas eintegrará sus instituciones según los principios de equi-dad e igualdad de las culturas” (Art. 62). Además estable-ce que se adopten las medidas “para que la sociedad, elsistema educativo, la empresa privada y los medios decomunicación contribuyan a incentivar la creatividad ylas actividades culturales en sus diversas manifestacio-nes” (Art. 63).

Naturalización de los pueblos ancestralesde frontera

Los pueblos indígenas de frontera pertenecientes a unmismo pueblo originario pueden tener doble nacionali-dad mediante la naturalización en Ecuador. El Art. 8 dis-pone que son ecuatorianos por naturalización los “habi-tantes de territorio extranjero en las zonas de frontera queacrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuato-riano, con sujeción a los convenios y tratados internacio-nales y que manifiesten su voluntad expresa de ser ecua-torianos”, (núm. 5). Este derecho es de suma importanciaporque posibilita que los pueblos indígenas que fuerondivididos por las fronteras de los Estados puedan estable-

cer y fortalecer sus derechos de libre tránsito e intercam-bio cultural, e iniciar procesos de reunificación como fa-milias, pueblos y culturas.

No discriminación en el goce de derechoshumanos

El Estado garantiza, “sin discriminación alguna, el li-bre y eficaz ejercicio y goce de los derechos humanosestablecidos en esta Constitución y en las declaraciones,pactos, convenios y demás instrumentos internacionalesvigentes” (Art. 17). Estos serán “directa e inmediatamen-te aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autori-dad” (Art. 18). Y se establece que no podrá “alegarse fal-ta de ley para justificar la violación o desconocimiento delos derechos […] las leyes no podrán restringir el ejerci-cio de los derechos y garantías constitucionales”.

Se garantiza la igualdad ante la ley: “todas las personasserán consideradas iguales y gozarán de los mismos de-rechos, libertades y oportunidades, sin discriminación enrazón de nacimiento, edad, sexo, etnia, color, origen so-cial, idioma, religión, filiación política, posición econó-mica, orientación sexual, estado de salud, discapacidad odiferencia de cualquier índole”. Se garantiza la libertad,todas las personas nacen libres. Se prohíbe la esclavitud,la servidumbre y el tráfico de seres humanos en todas susformas. Se garantiza el derecho a la libertad de concien-cia, “la libertad de religión, expresada en forma indivi-dual o colectiva, en público o en privado”, la ley protege-rá y respetará la diversidad, la pluralidad, la seguridad ylos derechos de los demás. Y el derecho a participar en la“vida cultural de la comunidad y a la identidad” (Cap. 2,Art. 23, números 1, 3, 4, 11, 22, 24).

Defensores públicos para los pueblos indígenas

Para garantizar el debido proceso en la administraciónde justicia, dado que en la sociedad ecuatoriana se man-tienen prácticas discriminatorias por la pertenencia étnica,la Constitución manda “establecer defensores públicospara el patrocinio de las comunidades indígenas”. Igual-mente, se garantiza el derecho a ser informado debida-mente en su lengua materna de las acciones judiciales.

Propiedad intelectual colectiva

En el marco de los derechos económicos, sociales yculturales, se reconoce el derecho a la propiedad inte-lectual. El Art. 84, núm. 9, explícitamente establece el


derecho “a la propiedad intelectual colectiva de susconocimientos ancestrales; a su valoración, uso y desa-rrollo”. El Art. 80 garantiza la libertad de las activida-des científicas y tecnológicas, y la protección legal desus resultados, “así como el conocimiento ancestral co-lectivo”.

Promoción de la medicina tradicionaly alternativa

Tanto las prácticas de la medicina indígena como losconocimientos médicos fueron postergados secularmentepor las autoridades estatales, incluso las universidades ycolegios médicos se han resistido a incorporar y recono-cer estas prácticas. La Constitución reconoce no sólo a lamedicina indígena, sino también a la medicina alternati-va, prácticas y sistemas que se usan en el país. Asimismo,se reconoce a la medicina indígena como un sistema y semanda “reconocer, respetar y promover el desarrollo” dela misma, (artículos 44, 84, núm. 12). Además se integra-rá a todas estas medicinas (del sector público, privado ycomunitario) a un solo sistema nacional de salud que fun-cionará de forma descentralizada, desconcentrada yparticipativa (Art. 45).

Educación bilingüe intercultural y respetoa la diversidad

La educación será pluralista, ética, humanista, demo-crática, científica y se encargará “de impulsar la intercul-turalidad, la solidaridad y la paz” (Art. 66). Por otra par-te, se garantiza la libertad de cátedra y enseñanza, y laeliminación de todo tipo de discriminación. Se mandaformular planes y programas para erradicar el analfabe-tismo y fortalecer prioritariamente la educación en la zonarural (Art. 67).

La Constitución garantiza que el sistema nacional deeducación “incluirá programas de enseñanza conforme ala diversidad del país” (Art. 68 y Art. 69), concretándoseesto en el Art. 84, núm.11 de los derechos colectivos, quegarantiza “acceder a una educación de calidad”. El avan-ce constitucional consiste en que se eleva a mandato cons-titucional la educación bilingüe en el marco del respetoque la educación debe tener sobre la diversidad culturaldel país. Lo negativo es que la educación bilingüe quedareducida al ámbito de los pueblos indígenas, cuando estesistema de educación debería ser diseñado para el con-junto de la sociedad ecuatoriana.

El racismo, prohibido en los mediosde comunicación

A pesar de que en las anteriores constituciones se men-ciona de manera general la condena al racismo, en lanueva Constitución se explicitó la prohibición de “la pu-blicidad que por cualquier medio o modo promueva laviolencia, el racismo, el sexismo, la intolerancia reli-giosa o política y cuanto afecte a la dignidad humana”(Art. 81).

Derechos colectivos

Como hemos visto, si bien se amplían los contenidosde los derechos civiles, políticos, económicos, sociales yculturales, la gran novedad de la Carta constitucional seencuentra en el reconocimiento de los derechos colecti-vos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, y en elmismo rango del medio ambiente y de los consumidores.Los derechos colectivos o derechos de los pueblos rom-pen con la tradición constitucional liberal, sustentada enel derecho de la persona, del individuo. Se caracterizanporque frente a su violación todos son titulares de dere-chos, no como individuos aislados, sino como miembrosde una colectividad.9 La comunidad, como sujeto, es titu-lar de derechos humanos.

Los derechos colectivos (Cap. 5, Art. 83) inician conel reconocimiento a los pueblos indígenas por parte delEstado y aceptan su “autodefinición como nacionalida-des de raíces ancestrales”, finalmente se afirma “queforman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisi-ble”. En primer lugar, el reconocimiento a los pueblosindígenas determina la inclusión de los derechos colec-tivos porque éstos son los sujetos de estos derechos; porotra parte, se acepta la autodefinición como nacionali-dades respetando esta denominación que es usada porlos pueblos indígenas en Ecuador y que tiene relacióncon su proyecto político porque no es sólo una denomi-nación, sino el fundamento para la construcción de unEstado plurinacional.

Estas nacionalidades son tales en la medida en que tie-nen raíces ancestrales, es decir, son entidades históricasanteriores a la constitución del Estado y mantienen unacontinuidad histórica. Esto es fundamental porque no serefiere a las nuevas identidades con referencias territoria-

9 Artículo publicado en internet. Gina Chávez, “Retos en la aplicaciónde los derechos colectivos de los pueblos indígenas para el Estadoecuatoriano”, Quito, 2003.


les (parroquias, cantones), sectoriales (organizaciones,sindicatos, gremios), religiosas o políticas. Se afirma queestas entidades son parte constitutiva del Estado en lamedida de lo cual son sujetos de derechos.

Aplicación de los derechos colectivos indígenasa los pueblos afroecuatorianos

A pesar de que se trabajó con varios representantes delas organizaciones afroecuatorianas en la formulaciónde sus derechos específicos en la comisión respectiva,la misma que se presentó al pleno de la Asamblea, seincluyó el Art. 85, con la afirmación de que el Estado“reconocerá y garantizará a los pueblos negros oafroecuatorianos, los derechos determinados en el artí-culo anterior, en todo aquello que les sea aplicable”. Nose incluyó estos derechos por petición expresa del re-presentante afroecuatoriano en la Constituyente.10 Lograve de este artículo es que sólo hace referencia a losderechos colectivos del artículo anterior, que por ciertoes amplio y cubre los aspectos fundamentales de las as-piraciones de todo pueblo y por otro se establece queestos derechos serán garantizados en todo aquello quesea aplicable. La pregunta es ¿quién determina si underecho es aplicable o no? ¿Son los pueblos negros olas instancias legislativas y de administración de justi-cia? Se supone que éstos deben desarrollarse íntegra-mente en una ley.

Principios y normas de vida indígena elevadasa rango constitucional

En el título III, Cap. 7, Art. 97, núm. 3, 12, 19, 20, delos deberes y responsabilidades de los ciudadanos, semanda respetar los derechos humanos y “luchar por queno se los conculque; propugnar la unidad en la diversidady la relación intercultural; conservar el patrimonio cultu-ral y natural del país y ama quilla, ama llulla, ama shua;no ser ocioso, no mentir, no robar”. La introducción deeste lema como principio organizador del Estado indicauna especie de equiparación del derecho indígena con elderecho dominante, despertando un interés en los estu-dios sobre este proceso.11

Derecho indígena y administración de justicia

Respecto a la función de justicia, la Constitución ini-cia un proceso de democratización de la justicia y res-peta la diversidad. Desde el capítulo de los principiosgenerales se incluye el principio de la unidad jurisdic-cional afirmando que el ejercicio de la potestad judicialcorresponde a los órganos de la función judicial. Se es-tablece “los jueces de paz, encargados de resolver enequidad conflictos individuales, comunitarios o vecina-les. Y se reconocen la mediación, el arbitraje y otrosmecanismos alternativos para la solución de conflictosinternos”.

Con relación al reconocimiento de la administración dejusticia indígena, se reconoce que las “autoridades de lospueblos indígenas ejercerán funciones de justicia, apli-cando normas y procedimientos propios para la soluciónde conflictos internos de conformidad con sus propiascostumbres o derecho consuetudinario, siempre que nosean contrarios a la Constitución y a las leyes”. Es impor-tante entender que las autoridades indígenas encargadasde estas funciones son las que los pueblos indígenas de-signen, no el Estado, y como reza la Constitución, se apli-carán las normas y procedimientos propios de acuerdocon sus propias costumbres o derecho consuetudinario,esto es, su propio sistema de administración de justicia.La ley se encargará de hacer “compatibles aquellas fun-ciones con las del sistema judicial nacional”. Por tanto, elEstado no impone normas ni aprueba reglamentos, la fun-ción es reconocerlos y hacer compatibles estos dos siste-mas o tradiciones jurídicas.

Actualmente se ha elaborado un proyecto de ley de ad-ministración de justicia indígena que ha generado un in-tenso debate, encontrándose por lo menos dos corrientesimportantes. La primera, que sostiene que el derecho in-dígena es un sistema propio, anterior y paralelo al siste-ma jurídico estatal y que, por tanto, éste no debe ser limi-tado por el Estado. Y la otra, que sustentándose en launidad jurisdiccional, propone que la existencia de un sis-tema paralelo de justicia afectaría al principio de unidadjurisdiccional y de igualdad ante la ley. Esta tendenciapropugna la definición de competencias y funciones, in-corporando el sistema de justicia indígena al sistema na-cional estatal.12

12 Véase Vladimir Serrano Pérez, El derecho indígena, Quito, Abya Yala,2002; Judith Salgado, Justicia indígena, aportes para un debate, Qui-to, Universidad Simón Bolívar, 2002.

10 El diputado Junior León, del Partido Roldosista Ecuatoriano, propu-so esta iniciativa y obviamente así redujeron las aspiraciones de lospueblos negros, siendo él mismo de este pueblo.

11 Ver Cletus Gregor Barié, Pueblos indígenas y derechos constitucio-nales en América Latina: un panorama, México, INI-OEA, 2000.


Circunscripciones territoriales indígenas

Si bien es cierto que no se incluyó la demanda de lasorganizaciones indígenas de un reconocimiento de losterritorios, se reconoció en cambio jurisdicciones territo-riales indígenas. Básicamente, la demanda de territorioscontempla la entrega escriturada del territorio en el quehabiten y se desarrollen las diversas manifestaciones cul-turales y que los recursos naturales del suelo y subsuelosean de propiedad de la respectiva nacionalidad o pueblo.Como habíamos dicho antes, este planteamiento siempretuvo sus limitaciones debido a que no es posible, en pri-mer lugar, escriturar territorios porque existe una visióndual de propiedad de tierra y de soberanía, y porque losterritorios ancestrales han desaparecido, existiendo sólolos territorios de las comunidades reconocidos legalmen-te, donde coexisten diversas formas de propiedad de latierra, desde privada a colectiva y comunitaria, a excep-ción de algunas nacionalidades de la Amazonia y la Costa.

Las circunscripciones territoriales son un avance im-portante en cuanto al territorio porque la Constitución, enel marco de la organización territorial y descentralizacióndel Estado (Título XI, Cap. 1, Art. 224) y del régimenadministrativo y seccional, establece que: “El territoriodel Ecuador es indivisible. Para la administración delEstado y la representación política existirán provincias,cantones y parroquias. Las circunscripciones territorialesindígenas y afroecuatorianas serán establecidas por la ley”.Con relación a los gobiernos autónomos (Art. 228) se afir-ma que al gobierno de las circunscripciones territorialesindígenas le corresponde las formas de gobierno que es-tablezca la ley, similar a lo que ocurre con la Prefectura,el Consejo de Provincia, la Alcaldía, el Consejo Cantonaly la parroquia de la junta parroquial. Estas delegacionesocurren porque no existen ni existieron propuestas clarasde cuáles son estas formas de gobierno y en qué espaciosterritoriales ejercerían su jurisdicción.

Coexistencia de diversas formas de economía

La Constitución garantiza, reconoce y regula las distin-tas formas de organización económica. “La economíaecuatoriana se organizará y desenvolverá con la coexis-

tencia y concurrencia de los sectores público y privado.Las empresas… podrán ser privadas, públicas, mixtas,comunitarias o de autogestión” (Art. 245). “El Estadopromoverá el desarrollo de las empresas comunitarias ode autogestión, como cooperativas, talleres artesanales,juntas administradoras de agua potable y otras similares,cuya propiedad y gestión pertenezca a la comunidad o alas personas que trabajan permanentemente en ellas, usansus servicios o consumen sus productos” (Art. 246). Ade-más se reconoce las transacciones comerciales por true-que y similares” (Art. 253). En lo referido a la planifica-ción para el desarrollo del país, la Constitución mandatomar en cuenta “las diversidades de edad, étnico cultu-rales, locales y regionales, y se incorporará el enfoque degénero” (Art. 254). Además el Estado garantizará la pro-piedad de la tierra en producción, sin embargo, “proscri-birá el acaparamiento de la tierra y el latifundio. Se esti-mulará la producción comunitaria y cooperativa, mediantela integración de unidades de producción”.

Hasta el momento, después de siete años de vigenciade la Constitución, no se aprobó ninguna ley que dé via-bilidad a los derechos colectivos, aunque las comunida-des siguen ejerciendo sus derechos, formas de adminis-tración de justicia en sus respectivos ámbitos. Aunquesurgieron diversas propuestas de proyectos de ley pre-sentadas por los diputados indígenas y entidades públi-cas indígenas, éstas no han concluido su trámite exito-samente. Por un lado, por la falta de diálogo, porque laspropuestas no han logrado el consenso de todos los secto-res del movimiento indígena y porque las coyunturas po-líticas tan volubles del escenario político nacional no per-miten un normal funcionamiento de las institucionespúblicas ni del cumplimiento de sus agendas.

Desde mediados del año pasado, con la caída del go-bierno de Lucio Gutiérrez, el movimiento “forajido” queimpulsó este derrocamiento planteó la realización de unanueva Constituyente para “refundar el país”. Esta de-manda fue acogida por el nuevo presidente de la Repú-blica y a pesar de que tardíamente propuso al Congresonacional convocar a dicha Asamblea Constituyente, elLegislativo se opuso a esta posibilidad. Los hechos in-dican que la Asamblea se realizará el próximo año conun nuevo gobierno.


Desafíos de los pueblos indígenasde Ecuador hacia el futuro

La historia del movimiento indígena de Ecuador con-firma el desarrollo de un proceso sostenido, permanentey dinámico que atravesó por varios periodos de desarro-llo, crecimiento y maduración. A partir de 1930 se inicióla reconstitución de los pueblos indígenas, especialmentedesde 1965 con la reforma agraria, cuando surgieron di-versas formas de movilización étnica caracterizadas porla recuperación de tierras de hacienda y por otra parte enla Amazonia la defensa y reconstitución de los territoriosétnicos, que generó la multiplicación significativa de co-munidades y un importante crecimiento demográfico conuna fuerte identidad étnica. Este proceso se constituye enuna sola plataforma global alrededor de la CONAIE, queha logrado articular a distintos grupos indígenas fraccio-nados cultural y geográficamente, así como a ampliossectores sociales del campo y la ciudad, que sintetiza elactual momento histórico de creciente incorporación oinclusión de los pueblos indígenas en el quehacer públicoy político de Ecuador.

En este nuevo momento las propuestas de los pueblosindígenas han rebasado las demandas particulares paraconstituirse en plataformas sociales generales, acopiandoel sentimiento de toda una sociedad que demanda la cons-trucción de caminos propios, de cambios radicales frentea los alarmantes niveles de desigualdad y pobreza. Porello el discurso indígena que pone en cuestión los mode-los vigentes de Estado –de desarrollo y la diversidad étni-co-cultural como un desafío a las visiones unilaterales delmundo, al punto que se han constituido en bases para unapropuesta civilizatoria distinta, pues se trata de “políticasde la identidad”1 que han desafiado las políticas naciona-les y occidentales– es acogido con gran interés. Sin em-bargo, pese a los importantes logros alcanzados, la es-tructura actual del movimiento indígena no responde aldesafío de haber sido incluido como un actor político enla sociedad y el Estado, en tanto persiste un estilo de ges-tión de naturaleza gremial, sindical y movilizado con undiscurso populista de izquierda.

En la actualidad, el salto cualitativo para concretar eldiscurso con el cual se convirtió en un actor político yasumir su rol como referente alternativo implicaría reto-mar la agenda política propia y apoyar la agenda nacio-nal, pues es necesario responder a las aspiraciones de lospropios miembros buscando los medios idóneos para lo-grarlo y fortalecer a las comunidades y nacionalidadesdefiniendo políticas claras que partan de la comprensiónde que la fuerza del movimiento indígena se encuentra ensus organizaciones sociopolíticas, económicas y espiri-tuales tradicionales. Un problema sustantivo de las orga-nizaciones indígenas de Ecuador constituye el paulatinodistanciamiento en las relaciones entre las bases y ladirigencia nacional en la medida en que ganó espaciopolítico nacional, afectando no sólo a la dirigencia nacio-nal, sino también a los niveles medios y locales. Las mis-mas comunidades sufren un severo revés por sus limita-ciones, el surgimiento de instancias paralelas y la falta deatención.2

Otro de los principales desafíos de los pueblos indíge-nas de Ecuador, como de sus líderes e intelectuales, cons-tituye el reconocimiento y comprensión de que se ha ope-rado un paso trascendental en las relaciones con el Estadoy la sociedad, lo que se expresa en la transición de unlargo y doloroso proceso de exclusión y marginalidadhacia uno de creciente inclusión. Efectivamente, ya hansido reconocidos los derechos colectivos históricos y, engran medida, las instituciones ancestrales. Este paso im-plica un profundo cambio que exige desarrollar una ca-pacidad propositiva y gran creatividad que permita forta-lecer integralmente a los pueblos indígenas y a la vezincidir en los cambios estructurales que requiere el país.Las principales deficiencias del proceso organizativo sólose pueden expresar en la dimensión del largo plazo; esta

Conclusiones y recomendaciones

1 Caterine Walsh, ICCI-RIMAI, Boletín Nº 25, Quito, ICCI, abril de 2001.

2 Promovidos por las mismas organizaciones nacionales, ONG, etc.,se forman paralegales o mediadores comunitarios, debilitando de estamanera a las entidades comunitarias propias de administración dejusticia. También se promueve y apoya las juntas de agua, que almanejar un recurso natural tan importante, percibir ingresos y noestar sujeta a la autoridad comunitaria, disputan autoridad y son ellas,a través de la administración de este recurso y la presión que ejercensobre los usuarios, las que tienen capacidad de movilización que enmuchos casos es usada políticamente. No existen programas de for-mación y capacitación para fortalecer a las autoridades comunitarias.


reflexión aún no ha sido desarrollada. La visión inme-diatista, coyuntural, se ha impuesto precisamente por laausencia de un programa de largo plazo. También es unaconsecuencia y resultado del paso de la oralidad a la es-critura y de la necesidad de avanzar en la sistematiza-ción. Estas reflexiones deben desarrollarse en el senomismo de los pueblos indígenas.

A escala internacional, los pueblos indígenas no dispo-nen de una agenda que responda no sólo a las alianzasnecesarias de la coyuntura, sino al proyecto de largo pla-zo orientado a fortalecer los procesos políticos, económi-cos y culturales de las nacionalidades, respetando sus rea-lidades diversas. Esta ausencia de una visión, en un mundocada vez más globalizado, impide su articulación al esce-nario internacional de forma sostenida.

En cuanto a los sistemas de información e indicadoressociales, Ecuador desarrolló un importante instrumentodenominado SIDENPE, que bien podría replicarse a esca-la regional y que constituye una herramienta clave parapromover asignación de recursos y formulación de políti-cas, aspectos importantes que favorecen la inclusión de lospueblos indígenas en el Estado y la sociedad. En Ecuadorlas estadísticas oficiales no terminan por establecerindicadores y rangos de información que satisfagan y ha-gan visible la realidad de las nacionalidades y pueblos in-dígenas, siendo ésta una condición sustantiva demarginalidad y exclusión que debe ser enfrentada por lasorganizaciones indígenas como una exigencia que hagarealidad los derechos colectivos garantizados en la Constitu-ción Política del Estado. Sobre estos instrumentos existen,por parte de las organizaciones indígenas, prejuicios y ungran desinterés debido a la poca utilidad que se da a lasmismas y al riesgo político que conlleva, aunque han plan-teado también una idea importante: los indicadores socia-les, especialmente los relacionados con la situación de po-breza, que además son muy costosos procesarlos, deberíancambiar de enfoque para medir la riqueza, de tal maneraque este instrumento sirva para observar cómo los que mástienen y que son pocos redistribuyen la riqueza, enfoqueque convertiría a los indicadores sociales en un instrumen-to útil y su elaboración sería menos costosa.

El impulso de la economía indígena es una de las debi-lidades más importantes de las nacionalidades indígenas.Los procesos productivos, tanto rurales como urbanos,que permitan garantizar la seguridad alimentaria de lapoblación en general deberían ser asumidos mediantepolíticas y programas concretos por el movimiento indí-gena y los gobiernos, fortaleciendo sus capacidades pro-ductivas y constituyendo cadenas productivas con capaci-

dad de comercializar y controlar nichos de mercado. Elproblema central es que se perdió el control del círculoproductivo y económico. Se redujo sus economías a serproveedores de productos primarios e insumos: los proce-sos de agregación de valor, comercialización, generacióny uso de excedentes están en manos de agentes externos.Es decir, se requiere organizar la producción, a los produc-tores y diseñar un sistema de comercialización controladopor las nacionalidades. Por otra parte, es necesario que elEstado y los entes de desarrollo nacionales e internaciona-les superen la perniciosa visión asistencialista por la de in-versión productiva, fortaleciendo los procesos productivosy las instituciones económicas propias que se basan en lareciprocidad. Esta es una demanda central que debe preva-lecer en la agenda de los pueblos indígenas.

Los pueblos indígenas deberían estar abiertos a ser losprincipales promotores de las alianzas estratégicas, prime-ro con los pobres, pero también con los sectores produc-tivos, de forma que les permitan encontrar nichos comer-ciales que favorezcan tanto su desarrollo y crecimiento,como la solidaridad con los más necesitados. Existen te-mas fundamentales que requieren ser repensados yredefinidos. Uno de ellos, el central quizás, es el concep-to de desarrollo para los pueblos indígenas. No obstanteque el desarrollo es una categoría que se encuentra pre-sente en todos los discursos y plataformas políticas de lasorganizaciones, no se formuló una propuesta de desarro-llo propia.3 Hay que constituir instancias regionales quedesarrollen, promuevan e investiguen las nuevas catego-rías que alimenten y organicen el discurso y la práctica delos pueblos indígenas en las regiones, y que fortalezcan yapoyen las iniciativas emprendidas por las nacionalidades.

En un proceso político en el que Ecuador busca unarefundación del país y las vías propias de desarrollo, elenfoque de las ecorregiones como las características parti-culares del medio ambiente, sus vocaciones productivas,sus riesgos y virtudes, el uso y aprovechamiento de losrecursos naturales, puede ser fundamental para que los pue-blos indígenas y la sociedad ecuatoriana desarrollen políti-cas y proyectos productivos de largo plazo que sustituyanla visión regional de desarrollo concentradas en las tresprincipales ciudades: Quito, Guayaquil y Cuenca.

Existe una reiterada vocación por promover la inclu-sión por la vía exclusiva de lo político, en tanto se evi-dencia un latente descuido de lo económico, cultural, es-

3 En el discurso se planteó diversas propuestas denominadas desarro-llo sustentable, sostenible, autónomo, con identidad, etnodesarrollo,ally kausay, plurinacional, etc. No se formuló su conceptualización,características, objetivos, componentes, estrategias.


piritual. Esto demuestra que vuelve a estar presente laherencia “izquierdizante” que satanizó al mercado y lasrelaciones productivas y comerciales, así como los valo-res y conocimientos de las visiones diversas del mundo.Los pueblos indígenas deben llegar a impulsar proyectosque fortalezcan su propia economía, su cultura, como yalo hemos estudiado anteriormente, con sus intereses aquíy ahora en la sociedad en la que viven, sin descuidar elcambio hacia un modelo de sociedad y Estado distintoque garantice la equidad, la reciprocidad, la intercultu-ralidad y la democracia participativa.

En cuanto a su participación política, se desarrolló unaimportante experiencia en la gestión local, en la esfera dela legislación y también en la administración pública:varios líderes indígenas fueron ministros de Estado; sinembargo, estas experiencias aún no han sido sistemati-zadas. Se consagró los derechos colectivos de los pue-blos indígenas en la Constitución; sin embargo, despuésde ocho años de su vigencia, no se avanzó en la aproba-ción de las leyes secundarias que permitan el ejerciciopleno de los derechos, que no son una concesión del Es-tado, sino un reconocimiento de los derechos innatos delos pueblos indígenas y rigen la vida social, económica ypolítica de sus sociedades; por tanto, deben ser ejercidosy respetados.

4 Los pueblos y nacionalidades no cuentan con planes de desarrollo comoentidades territoriales. El criterio que primó es que los planes de desa-rrollo y los proyectos se hagan a través de las organizaciones y de susintereses, por lo que existen en cada nacionalidad, dependiendo de supoblación, varios planes con diversas visiones. En estas circunstan-

Finalmente, las instituciones públicas especializadaspara los pueblos indígenas deben dar prioridad a la for-mulación de las políticas públicas para que cumplan consu misión institucional y posibiliten que las mismas seapliquen de manera transversal por todas las instanciasdel Estado. Desafortunadamente, sin políticas públicas lasactividades impulsadas por estas entidades tienen un ses-go asistencialista debido a la orientación de recursos paraatender pequeños proyectos puntuales sin una visión delargo plazo enmarcada en un desarrollo con identidad. Porotra parte, la fragmentación social, organizativa y políti-ca de las nacionalidades, promovida por las posibilidadesde acceso a recursos del Estado, sumada a la mediaciónpolítica de las organizaciones nacionales, expresada en elsistema de cuotas políticas de los órganos de dirección,afecta la planificación y el perfil técnico que deben tenerestos organismos, de ahí su debilidad. Si bien se pensabaque este sistema garantizaría el control social, el fortale-cimiento de las organizaciones y la participación respon-sable, en la realidad se distorsionó. Por esta razón, la re-presentación directa de las nacionalidades en estasentidades permitiría que se formulen políticas, planes yprogramas de desarrollo en función de las entidades terri-toriales4 que cohesionen social, cultural y económicamentea las nacionalidades y pueblos.

cias, las nacionalidades se fragmentan no sólo con la proliferación deorganizaciones afiliadas a las organizaciones nacionales, sino política yculturalmente. La división administrativa y de representación políticadel Estado ya afectó intensamente porque una misma nacionalidad estádividida por las parroquias, cantones y provincias.


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