Proyecto: Familia y Escuela: Juntos por la equidad educativa

Plan de Pueblos Indígenas

Noviembre de 2009

IPP392

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

INDICE I. Introducción II. Antecedentes del Proyecto: Familia y Escuela: Juntos por la equidad educativa III. Estimación de beneficiarios indígenas IV. Plan Indígena

a. Marco legal e institucional b. Resumen de las evaluación de los programas del CONAFE c. Resumen de la consulta d. Plan de acción e. Presupuesto f. Participación social y manejo de quejas g. Indicadores de cumplimiento h. Arreglos institucionales y fortalecimiento

I. Introducción El gobierno mexicano solicitó un préstamo al Banco Mundial para apoyar el proyecto Familia y escuela: juntos por la equidad educativa, que tiene como población objetivo a escuelas del sistema regular compensadas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y a los servicios comunitarios atendidos por el Consejo, ubicadas en comunidades con altos niveles de marginación y rezago social, y en un alto porcentaje incluye población indígena. Por lo anterior y dada la normatividad de Banco Mundial, es necesario aplicar la política operativa de salvaguarda OP 4.10 Pueblos Indígenas. Esta política pretende asegurar el respeto a la dignidad, derechos humanos, economías y culturas de los pueblos antes de la ejecución de proyectos a ser financiados. Todo lo anterior en el marco de las leyes, políticas y prácticas nacionales. Con el fin de identificar si las comunidades y pueblos indígenas involucrados brindan su respaldo a la ejecución del proyecto, la Política Operacional 4.10 establece como lineamientos generales: i) determinar la presencia de pueblos indígenas en las áreas de intervención del proyecto; ii) la identificación de posibles efectos positivos o negativos y, en su caso, iii) establecer posibles estrategias de mitigación o compensación; así como iv) la celebración de consultas previas, libres e informadas con los pueblos involucrados. Esto La política de salvaguarda establece los procedimientos para llevar a cabo los estudios preliminares; la evaluación social y la consulta; el diseño de un plan para pueblos indígenas y la difusión de la información generada. En el caso del Proyecto Familia y Escuela, la Política de Salvaguarda tomará en cuenta las siguientes características: • Existen evidencias documentales de los efectos negativos o positivos que ha tenido a

largo de 17 años, al considerar que las acciones compensatorias vienen operando desde 1992.

• La amplia cobertura de atención del Programa en localidades indígenas, pero sobre todo de muy alta marginación y dispersión geográfica.

Por tales razones, el Plan Indígena se orientará a destacar la percepción de las y los beneficiarios y participantes de los principales programas y acciones de intervención educativa, con el fin de identificar posibles recomendaciones o sugerencias para mejorar el impacto de los objetivos establecidos por el CONAFE, en este proyecto.

II. Antecedentes del Proyecto

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, instrumentado en el año de 1992 por el gobierno mexicano, sintetizó la visión de un diagnóstico del agotamiento de los modelos de la administración educativa de los años setenta y una lenta transformación hacia una educación federalizada de los años ochentas. Con este acuerdo, se consolidó una reforma que tenía dos elementos sustantivos: la federalización de los servicios educativos como mecanismo para lograr la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la modernización educativa entendida como la organización de los planes y programas de educación básica orientados por el ideal de la calidad educativa1 (¿falta la referencia de este texto?). Para dar respuesta a lo anterior, se instrumentaron una serie de Acciones compensatorias :

1. Programa para Abatir del Rezago Educativo (PARE), vigente entre 1992-1996. 2. Proyecto para el Desarrollo de la Educación Inicial (PRODEI), vigente entre 1993-

1997. 3. Programa para Abatir el Rezago en Educación Básica (PAREB) vigente entre

1994-2001. 4. Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE), vigente entre 1995-

2001. 5. Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB), vigente

entre 1998-2006. Todos los programas, con excepción del PIARE, fueron financiados por el Banco Mundial y se orientaron al logro de metas y objetivos gradualmente adaptadas a la realidad educativa nacional y local, a la ampliación de la cobertura y a la atención de la población con los indicadores educativos prioritarios. Actualmente el CONAFE opera el Programa de Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica, cuyo objetivo es “Contribuir al mejoramiento de la calidad en la educación de niños y jóvenes de sectores vulnerables con acceso y permanencia a la Educación Inicial y Básica (preescolar, primaria y secundaria en su modalidad de telesecundaria), mediante acciones compensatorias enfocadas a la ejecución de obras de infraestructura educativa; dotación de material didáctico; capacitación y asesoría a madres, padres de familia y docentes; apoyos económicos a las Asociaciones de Padres de Familia (APF), docentes y directivos. El modelo que inspira el programa actual, parte del reconocimiento no sólo de que la educación es un derecho constitucional, sino que debe lograrse con equidad y calidad educativa, lo cual implica asegurar la participación y beneficio prioritario de los grupos y regiones con mayor rezago educativo, en los que están incluidos los pueblos y comunidades indígenas.

1 Diario Oficial de la Federación, México, 19 de mayo de 1992.

Esta orientación es congruente con las tres premisas que guían la política educativa asumida por el CONAFE:

1. “Los niños y jóvenes, incluidos los de las localidades con rezago social y educativo, tienen el mismo derecho a acceder al conjunto de medios culturales considerados irrenunciables en la actualidad.

2. Es obligación de la sociedad y los gobiernos hacer efectivo ese derecho. 3. La educación discurre como parte de un complejo entramado de relaciones sociales

y pedagógicas contextualizadas.”2

Estas premisas parten del reconocimiento de una realidad educativa que no puede ser disociada de la económica y social, que la condiciona en un aparente círculo perverso entre pobreza y rezago educativo. Sin embargo, también se apuesta definitivamente a la educación como factor de cambio y transformación de la realidad social, de allí que la escuela y los docentes se conviertan en depositarios de una alta responsabilidad del desarrollo educativo y social de las regiones con mayores rezagos sociales. Por esta razón, el Programa de Acciones Compensatoria para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica se orienta tanto a mejorar la oferta como la demanda educativa: x En el primer caso, se viene realizando una fuerte, inversión en la oferta

educativo, a través de la inversión en infraestructura física y en recursos humanos para “compensar” a las escuelas rurales e indígenas que se encuentran en desventaja en relación con otras de medios urbanos. Se busca lograr una mayor equidad en las oportunidades para que a través de las escuelas compensadas se tenga la misma capacidad de impulsar el aprendizaje, continuidad y egresión de sus alumnos.

x En el segundo caso, el fortalecimiento de la demanda educativa tiene que ver con afrontar y reducir los costos de oportunidad y las desventajas económicas para que los alumnos acudan y permanezcan en la escuela. En este aspecto, juegan un papel primordial los padres de familia, por lo que se ha orientado la participación de ellos en las decisiones sobre el acontecer diario de la escuela.

De esta forma, el programa diseña y opera servicios, apoyos y modelos de atención pedagógica que intentan tejer una red de intervenciones educativas que combinan la protección social para lograr equidad en el acceso a una educación de calidad, con la mirada puesta en la transformación de la realidad social que limita el desarrollo educativo de diversas regiones del país. Actualmente, el proyecto Familia y Escuela: Juntos por la Calidad Educativa, se circunscribe a esta trayectoria de atención a la población de comunidades con altos niveles de marginación y fuerte presencia indígena. En particular, el proyecto está conformado por tres componentes como a continuación se detalla:

2 CONAFE, La construcción de la equidad en la educación inicial y básica desde el CONAFE, 2008.

Componente 1. Educación Inicial y Básica Es una acción dirigida a la ampliación de la oferta y fortalecimiento de la intervención pedagógica en los servicios de Educación Inicial y Básica del sistema regular y comunitario, promoviendo la mejora de las prácticas de crianza y la participación de los padres de familia para que los niños, niñas y jóvenes mejoren su desarrollo y aprendizaje. Sus objetivos específicos son: x Ampliar la oferta de servicios de Educación Inicial en las localidades con mayor

rezago social y educativo para mejorar el desarrollo psicomotriz, social y afectivo de los niños. x Fortalecer la intervención pedagógica a través de la actualización del modelo de Educación Inicial, las sesiones con padres varones y niños, así como su transición al preescolar. x Ampliar los recursos de AGE para incrementar la participación de los padres de familia en las acciones de mejora física y del ambiente escolar y, mejorar de esa manera, los aprendizajes de los alumnos. x Fortalecer la organización de los padres de familia y orientar sus acciones en beneficio de los aprendizajes y logros escolares de sus hijos, así como su formación ciudadana a través de la impartición de talleres para el desarrollo de habilidades en los padres de familia y cuidadores. x Contribuir a la calidad de la atención educativa que se proporciona a las niñas, niños y jóvenes de contextos desfavorables (regiones con alto rezago social y educativo) para mejorar sus aprendizajes mediante asesorías pedagógicas.

Subcomponente 1.1. Educación Inicial Comprende la orientación y apoyo a mujeres embarazadas, padres de familia y personas que participan en el cuidado y la crianza de infantes menores de 4 años de edad de comunidades rurales e indígenas con alta marginación o rezago social, con el fin de enriquecer las prácticas de crianza y favorecer el desarrollo integral de los niños. Subcomponente 1.2. Educación Básica 1.2.1. Apoyo a la Gestión Escolar Su objetivo es promover y fortalecer la participación social en torno a la vida escolar, contribuyendo a consolidar una cultura de colaboración, respeto y corresponsabilidad entre autoridades educativas, docentes, padres de familia y alumnos. Sus actividades principales son capacitar a las APFs para que adquieran los conocimientos, habilidades y aptitudes que les permitan identificar y resolver las necesidades materiales y de mantenimiento de la escuela más apremiantes y contribuir de esa manera a mejorar el ambiente escolar y a facilitar la labor pedagógica cotidiana del docente. 1.2.2. Fortalecimiento comunitario para la educación Su objetivo es apoyar con recursos económicos a las comunidades que cuentan con servicios del CONAFE de preescolar, primaria y secundaria, para que las APEC realicen acciones de mantenimiento, adquisición de material didáctico y servicios básicos; con base en la identificación de las necesidades prioritarias. Se busca disminuir los gastos que los

padres de familia realizan en el mantenimineto de los servicios comunitarios y fortalecer su participación en el aprendizaje de sus hijos. 1.2.3. Asesoría Pedagógica Itinerante Comprende la instrumentación de acciones de intervención pedagógica que permitan mejorar los aprendizajes de los niños, niñas y jóvenes en situación de rezago educativo en las escuelas rurales multigrado de educación básica de nivel primaria y telesecundaria; así como apoyar a los docentes titulares con estrategias que les permita mejorar los procesos educativos en el aula, involucrando la participación de los padres de familia. Componente 2. Gestión Municipal para la Equidad Educativa Tiene por objetivo contribuir en la reducción del rezago educativo en las comunidades más pobres y marginadas de cinco de los municipios prioritarios que se establecen en las Agendas para la Equidad Educativa Inicial y Básica de CONAFE.

Los objetivos específicos de este componente son: x Desarrollar capacidades del personal del Conafe a nivel central y sus Delegaciones, así como en la estructura municipal y de las comunidades elegibles de apoyo, que permita interactuar eficazmente entre los tres niveles de gobierno para mejorar las condiciones de equidad y reducir el rezago educativo. x Experimentar y evaluar una nueva modalidad de “delegación” de responsabilidades de planeación y ejecución de algunos de los servicios y acciones educativos del Conafe al municipio. x Proporcionar asistencia financiera a los municipios seleccionados para el manejo de un “fondo municipal” para atender la problemática educativa mediante actividades de inversión en desarrollo local orientadas a la reducción del rezago educativo. x Crear estrategias de vinculación entre los tres órdenes de gobierno, instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, orientadas a promover la equidad educativa. x Impulsar una participación comunitaria más activa, orientada e informada, mediante la vinculación de los actores locales y agentes educativos, que incidan en el mejoramiento de los aprendizajes de los niños.

Subcomponente 2.1. Desarrollo de capacidades y formación Está orientado a la generación de capacidades de gestión en los diferentes órdenes de gobierno (estatal, municipal y local); a través de procesos de capacitación, formación de formadores, difusión y manejo de normatividad operativa y administración de programas y fondos municipales para la educación. Subcomponente 2.2. Gestión Educativa El objetivo de este subcomponente es “delegar” al municipio la operación de los servicios de Educación Inicial y Básica comunitaria del CONAFE y entregarle, previa elaboración de un Plan Estratégico Municipal desde lo local, recursos para que de manera colegiada el Grupo Municipal para la Equidad Educativa priorice los proyectos de inversión que serán financiados con los apoyos otorgados para reducir el rezago educativo.

Subcomponente 2.3. Seguimiento y supervisión Está orientado al establecimiento de un sistema de monitoreo y evaluación del Proyecto Gestión Municipal para la Equidad Educativa, con el fin de validad la modalidad de gestión municipal en la implementación de los servicios y acciones del CONAFE y manejo del “fondo municipal”; así como contribuir al debate nacional sobre un nuevo federalismo cooperativo.

Componente 3. Administración, innovación, monitoreo y evaluación

Tiene por objetivo desarrollar estudios de innovación y evaluación, de procesos de monitoreo y seguimiento para los dos primeros componentes del Proyecto, y por otro, administrar de manera adecuada y eficiente los recursos del PRÉSTAMO.

Las principales acciones de este componente son: x Estudios de innovación. Diseñar y desarrollar proyectos de innovación educativa que incidan en el acceso, permanencia y mejora de los aprendizajes de los niños, niñas y jóvenes del ámbito de atención del Conafe.

x Evaluación de impacto. Realizar evaluaciones de impacto que permitan conocer los efectos de la implementación de los servicios y acciones en la población beneficiaria.

x Monitoreo. Instrumentar un sistema de monitoreo que permita conocer el grado de avance, detectar dificultades y problemas que se presenten durante la ejecución del Proyecto para la toma de decisiones y ajustes que se requieran.

x Administración. Presupuestar, programar y ejercer los recursos asociados al Proyecto de acuerdo con la normatividad aplicable, garantizando la transparencia y rendición de cuentas necesarias.

III. Estimación de beneficiarios indígenas La diversidad cultural de México se sustenta en sus raíces indígenas, que tienen en la lengua y el territorio sus principales elementos de identidad, esta diversidad. ha sido registrada principalmente a partir de las diferentes lenguas indígenas y sus hablantes. En México se identifican 11 familias lingüísticas, 68 agrupaciones lingüísticas y 364 variantes lingüísticas.3

A pesar de que los censos de población han identificado a la población indígena por la lengua que hablan, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), han realizado estimaciones que intentan ir más allá de la variable lingüística para definir a esta población. La más reciente estimación de población indígena tiene como fuente de información el II Conteo de Población y Vivienda del año 2005, a partir de la cual se elaboró un procedimiento de cálculo para estimar la población indígena con base en los siguientes criterios:

1. Hogares indígenas: población de 5 años de hogares cuyo jefe de familia, cónyuge y/o ascendiente habla lengua indígena.

2. Población de 0 a 4 años que habita hogares indígenas. 3. Población de 5 años y más que no habla lengua indígena, pero habita hogares

indígenas. 4. Población de 5 años que Habla Lengua Indígena y no habita hogares indígenas.

Con base en este procedimiento, en México se estima una población de 10,103,571 indígenas, 9.7% de la población total nacional que asciende a 103,236,388 personas.4

Para el análisis a nivel de localidad, se han formado conjuntos con base en los siguientes criterios que definen la presencia indígena:

Población indígena nacional Población Nacional Localidades Número de

localidades Total Indígena Localidades con 40% y mas 24,090 8,683,389 6,908,884 Localidades de interés 1,535 66,596,193 2,428,401 Localidades con menos de 40% 22,797 20,486,712 403,275 Localidades indígenas con menos de 5 viviendas 3,184 74,661 N.D Nacional 51,606 95,840,955 9,740,560 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

De acuerdo con este procedimiento estadístico, en 2005 se estima que la población indígena en México asciende a 9,740,560 de personas5, 10.2% de la población total del país de las

3 INALI, Catálogo de las Lenguas Indígenas Nacionales: Variantes Lingüísticas de México con sus autodenominaciones y referencias geoestadísticas, Diario Oficial de la Federalción, 14 de enero de 2008. 4 CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005. Información agregada a nivel municipal. 5 CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005. A nivel de localidad, la población indígena es menor que a nivel

51,606 localidades. En el 46.7% de las localidades se concentra el 70.1% de población indígena, debido a su alta presencia de esta población (más del 40%). La configuración demográfica de la población indígena por grado de marginación y tamaño de localidad nos permite ver que la principal tendencia asociada a este sector es una alta y muy alta marginación de las localidades de menor tamaño. Lo cual genera un mapa de la población indígena con una alta dispersión de localidades pequeñas caracterizada por la marginación. En el cuadro siguiente es posible advertir que el 72.5% de las localidades indígenas tienen menos de 500 habitantes, rango en el que también se concentran las de Muy alta Marginación (92.8%) y Alta Marginación (72.2%), y disminuyen cuando el grado de marginación es bajo (36.6%) y muy bajo (35.5%).

Localidades indígenas por tamaño y grado de marginación Grado de Marginación

Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo Sin Dato Tamaño

de localidad Total de

localidades %

Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %

Hasta 99 19,107 37.0 9,703 61.9 5,619 25.9 887 16.3 558 12.3 323 14.2 2,017 98.9100 a 499 18,301 35.5 4,840 30.9 10,027 46.3 1,899 34.9 1,099 24.3 417 18.3 19 0.9500 a 1,499 8,925 17.3 955 6.1 4,524 20.9 1,605 29.5 1,358 30.0 481 21.2 2 0.1

1,500 a 2,499 2,105 4.1 113 0.7 823 3.8 446 8.2 519 11.5 203 8.9 1 0.0

2,500 a 4,999 1,605 3.1 51 0.3 483 2.2 351 6.5 479 10.6 241 10.6

5,000 a 9,999 752 1.5 6 0.0 149 0.7 144 2.6 263 5.8 190 8.4

10,000 a 14,999 261 0.5 1 0.0 26 0.1 49 0.9 105 2.3 79 3.5 1 0.0

15,000 a 49,999 354 0.7 10 0.0 54 1.0 114 2.5 176 7.7

50,000 a 99,999 73 0.1 1 0.0 20 0.4 52 2.3

100,000 a 499,999 89 0.2 1 0.0 8 0.2 80 3.5

500,000 a 999,999 23 0.0 2 0.0 21 0.9

1,000,000 o más 11 0.0 11 0.5

Total 51,606 100.0 15,669 100.0 21,661 100.0 5,437 100.0 4,525 100.0 2,274 100.0 2,040 100.0Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

En términos de población, el 23.1% de la población indígena nacional se ubica en localidades menores a 500 habitantes, mientras que en las localidades de Muy Alta Marginación, el 53.1% de la población se ubica en localidades de ese tamaño y 25.1% en las de alta marginación. El escenario, en este sentido, es que mientras que cerca de las dos terceras partes de las localidades indígenas tienen menos de 500 habitantes, tan sólo reúnen un poco más de la quinta parte de la población indígena; pero en su mayoría con una marginación Muy Alta y Alta que las define como zonas de atención prioritaria. Las localidades con mayor presencia de población indígena están asociadas a los indicadores de mayor marginación y dispersión. Ante este universo de localidades indígenas dispersas, el CONAFE ha logrado tener una cobertura importante en aquellas localidades menores de 500 habitantes, con muy alto y

municipal, debido a que no es posible tener información desagregada de las localidades con menos de 5 viviendas por el principio de confidencialidad de la Ley General de Información Estadística y Geográfica.

alto grado de marginación y rezago social, las cuales se caracterizan por ser comunidades rurales e indígenas.6

El cuadro siguiente permite observar la cobertura del CONAFE de acuerdo con las localidades donde se tiene alguna intervención del Programa de Educación Inicial o Apoyo a la Gestión Educativa (AGE) a nivel estatal:

Cobertura del CONAFE por entidad federativa

Localidades indígenas Población indígena

Entidad Federativa

Total Cobertura CONAFE*

% Total Cobertura CONAFE*

%

01 Aguascalientes 179 129 72.1 6,615 5,838 88.3

02 Baja California 487 168 34.5 69,763 57,589 82.5

03 Baja California Sur 147 65 44.2 13,598 9,727 71.5

04 Campeche 501 330 65.9 173,705 162,942 93.8

05 Coahuila de Zaragoza 189 150 79.4 13,245 12,912 97.5

06 Colima 92 74 80.4 6,264 6,155 98.3

07 Chiapas 6,840 3,348 48.9 1,240,270 1,066,005 85.9

08 Chihuahua 3,367 804 23.9 110,090 75,721 68.8

09 Distrito Federal 266 0.0 280,320 0.0

10 Durango 1,009 419 41.5 31,445 15,278 48.6

11 Guanajuato 1,071 607 56.7 24,361 15,376 63.1

12 Guerrero 2,521 1,540 61.1 530,088 476,330 89.9

13 Hidalgo 2,503 1,456 58.2 505,696 401,914 79.5

14 Jalisco 1,283 640 49.9 72,067 17,001 23.6

15 México 2,526 1,268 50.2 812,441 644,949 79.4

16 Michoacán de Ocampo 1,424 805 56.5 178,528 129,633 72.6

17 Morelos 480 196 40.8 56,204 44,971 80.0

18 Nayarit 917 477 52.0 52,829 42,959 81.3

19 Nuevo León 441 182 41.3 57,493 55,596 96.7

20 Oaxaca 6,813 2,930 43.0 1,564,197 1,280,026 81.8

21 Puebla 3,473 1,987 57.2 907,714 823,185 90.7

22 Querétaro de Arteaga 601 392 65.2 43,675 40,460 92.6

23 Quintana Roo 527 265 50.3 340,498 305,446 89.7

24 San Luis Potosí 2,170 1,075 49.5 338,650 258,935 76.5

25 Sinaloa 1,084 605 55.8 59,494 38,501 64.7

26 Sonora 1,034 420 40.6 110,589 81,633 73.8

27 Tabasco 1,061 653 61.5 101,678 59,074 58.1

28 Tamaulipas 588 282 48.0 47,282 40,942 86.6

29 Tlaxcala 308 195 63.3 61,215 51,134 83.5

30 Veracruz de Ignacio de 6,251 3,288 52.6 962,860 791,764 82.2

31 Yucatán 961 513 53.4 960,222 917,061 95.5

32 Zacatecas 492 290 58.9 7,464 3,197 42.8

Total 51,606 25,553 49.5 9,740,560 7,932,254 81.4Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura.* Localidades con al menos una intervención del Programa de Educación Inicial o AGE de Preescolar, Primaria o Secundaria.

6CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura.

De las 51,606 localidades indígenas en el país, el CONAFE tiene cobertura en el 49.5% de ellas, sin embargo, si consideramos sólo a las localidades que define como potenciales para la educación comunitaria, es decir las menores a 500 habitantes y de muy alto y alto grado de marginación (38,189), su cobertura efectiva asciende al 84.6% de las localidades elegibles. Evidentemente, en la práctica, la cobertura real considera otros elementos para la atención, por lo que el cuadro siguiente presenta las características de las localidades atendidas de acuerdo con el tamaño de localidad y grado de marginación.

Localidades indígenas atendidas por el CONAFE por tamaño de localidad y grado de marginación

Localidades indígenas apoyadas por el CONAFE

Grado de Marginación Tipo de localidad indígena Totales

Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo Sin dato

Menos de 500 habitantes 15,047 4,879 8,102 1,163 674 142 87

De 500 a 2 499 habitantes 8,432 995 4,537 1,334 1,211 355

De 2 500 a 14 999 habitantes 1,726 54 568 341 477 285 1

Más de 15 000 habitantes 348 10 38 89 211

Total 25,553 5,928 13,217 2,876 2,451 993 88Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

La mayor atención de los programas del CONAFE están presentes en localidades pequeñas, ya que el 74.4% de las que atiende tienen menos de 500 habitantes, y de éstas el 86.2% tienen muy alto y alto grado de marginación. Sin embargo, también existen localidades atendidas fuera de esta focalización prioritaria, como las localidades mayores de 15 mil habitantes y de baja y muy baja marginación, que podrían ser revisadas con el fin de optimizar o priorizar la atención. En cuanto a la focalización de acuerdo con la presencia indígena, el CONAFE ha sido efectivo para atender a las localidades eminentemente indígenas o con 40% y mas de este tipo de población, ya que éstas representan el 46.7% de la cobertura, de las cuales el 95,2% tiene muy alto y alto grado de marginación. El siguiente cuadro concentra estos datos de la cobertura en localidades indígenas.

Localidades indígenas atendidas por el CONAFE Por presencia indígena y grado de marginación

Localidades indígenas apoyadas por el CONAFE

Según Grado de Marginación Tipo de localidad indígena Totales

Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo Sin dato

Loc. de 40% y más 11,128 4,919 5,670 342 106 4 87

Loc. con menos de 40% 13,308 914 7,149 2,338 2,146 761

Loc. de interés 1,007 19 374 190 199 225

Loc. de menos de 5 viviendas 110 76 24 6 3 1

Total 25,553 5,928 13,217 2,876 2,451 993 88Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

Finalmente, para ilustrar de manera general el reto educativo que tiene el CONAFE en este tipo de localidades, en el siguiente cuadro se presentan algunos datos generales sobre asistencia escolar.

Asistencia escolar en localidades indígenas atendidas por CONAFE según rangos de edad

Población indígena por rangos de edad

Tipo de localidad indígena Localidades

indígenas 2005

Población Indígena 0 a 4 años 5 años

5 años que no

Asiste a la escuela

6 a 14 años 6 a 14 años

que no asiste a la escuela

Loc. de 40% y más 11,128 5,922,018 700,909 149,600 24,025 1,436,088 117,740

Loc. con menos de 40% 13,308 262,842 25,093 5,972 910 60,407 5,065

Loc. de interés 1,007 1,747,394 171,256 35,609 4,360 332,460 20,275

Loc. de menos de 5 viviendas 110

Total 25,553 7,932,254 897,258 191,181 29,295 1,828,955 143,080Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

En las localidades indígenas atendidas por el CONAFE, el 15.3% de la población de cinco años no asiste a la escuela y se incrementa a 16.1% en las localidades eminentemente indígenas. En cuanto a la población de 6 a 14 años, el 7.8% no asiste a la escuela y se incrementa a 8.2 en las localidades con más de 40% de población indígena.

La atención que brinda el CONAFE, con Educación Inicial y el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) como acción compensatoria en sus tres niveles de escolaridad, es la que se presenta en el cuadro siguiente:

Cobertura del CONAFE en localidades indígenas por tipo de intervención Cobertura por Programa en localidades indígenas

Localidades indígenas con

cobertura CONAFE Educación Inicial AGE Preescolar AGE Primaria AGE Secundaria

Entidad Federativa

Al menos un programa

Núm. de loc.

Población indígena

Núm. de loc.

Población indígena

Núm. de loc.

Población indígena

Núm. de loc.

Población indígena

01 Aguascalientes 129 77 4,929 48 514 56 4,918 81 5,113

02 Baja California 168 90 18,613 46 41,973 98 53,667 26 27,113

03 Baja California Sur 65 46 9,597 10 2,681 32 3,363 5 41

04 Campeche 330 268 155,820 104 35,198 195 33,428 24 4,476

05 Coahuila 150 119 12,473 18 328 91 830 12 44

06 Colima 74 63 6,117 13 92 37 3,034 10 70

07 Chiapas 3,348 1,178 522,034 1,693 848,149 1,930 419,763 635 235,146

08 Chihuahua 804 399 50,835 222 50,917 517 62,542 60 12,482

09 Distrito Federal

10 Durango 419 309 8,269 70 6,354 162 11,507 84 4,648

11 Guanajuato 607 358 11,093 79 307 327 10,357 111 602

12 Guerrero 1,540 1,072 354,808 680 270,096 956 335,252 227 54,351

13 Hidalgo 1,456 878 273,973 644 243,791 748 140,626 384 98,936

14 Jalisco 640 409 12,575 124 5,188 370 7,491 112 3,445

15 México 1,268 892 527,816 374 155,365 374 242,933 123 126,849

16 Michoacán 805 499 98,961 178 54,821 303 32,319 131 6,163

17 Morelos 196 176 31,117 24 30,650 48 14,299 27 6,919

18 Nayarit 477 344 26,007 113 29,102 255 26,716 136 11,155

19 Nuevo León 182 76 51,854 55 23,182 133 51,931 8 6,560

20 Oaxaca 2,930 1,305 807,197 1,570 1,033,608 1,880 647,995 525 261,634

21 Puebla 1,987 1,680 769,695 823 443,246 961 391,983 181 61,397

22 Querétaro 392 334 34,069 77 23,068 150 14,363 51 3,142

23 Quintana Roo 265 177 285,011 105 67,063 141 30,978 38 13,698

24 San Luis Potosí 1,075 592 134,540 545 184,229 653 141,282 361 100,931

25 Sinaloa 605 391 30,644 216 10,339 258 17,060 63 2,266

26 Sonora 420 285 55,900 92 22,868 161 29,379 77 5,484

27 Tabasco 653 196 14,604 251 21,350 484 45,490 152 13,229

28 Tamaulipas 282 184 40,321 38 299 144 5,701 57 396

29 Tlaxcala 195 171 39,719 31 24,068 41 19,741 24 845

30 Veracruz 3,288 650 184,605 1,562 601,249 2,758 688,284 851 259,272

31 Yucatán 513 403 717,878 253 426,300 263 271,854 59 203,578

32 Zacatecas 290 225 2,931 50 204 125 448 76 325

Total 25,553 13,846 5,294,005 10,108 4,656,599 14,651 3,759,534 4,711 1,530,310Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

El cuadro anterior permite observar que la cobertura mayor está dada por el AGE del nivel primaria, tiene presencia en el 57.3% de las localidades atendidas, seguida del 54.2% de

localidades que cuentan con el Programa de Educación Inicial. La menor cobertura la tiene el AGE en secundaria, el cual llega al 18.4% de las localidades atendidas. Los estados con el mayor número de localidades atendidas son: Chiapas con el 13.1% de las localidades, Veracruz con el 13.9%, Oaxaca con el 11.5%, Puebla con el 7.8%, Guerrero con el 6.0% e Hidalgo con el 5.7%. En particular se trata de las entidades federativas con mayor presencia de población indígena y regiones de atención prioritaria en términos del mayor rezago social y marginación. A nivel de población atendida, la tendencia es similar.

Población atendida en localidades indígenas por tipo de intervención Cobertura por Programa en localidades indígenas

Población atendida

Educación Inicial Apoyo a la Gestión Escolar Entidad Federativa

Padres Niños Alumnos preescolar

Alumnos primaria

Alumnos secundaria

01 Aguascalientes 0 0 2397 6466 644002 Baja California 1,628 1,815 2644 35500 234103 Baja California Sur 2,496 2,599 396 2577 13204 Campeche 6,133 6,784 1215 14815 81805 Coahuila de Zaragoza 3,303 3,654 879 9934 56406 Colima 3,037 3,362 442 1725 42607 Chiapas 15,987 17,117 28403 112479 3984608 Chihuahua 10,657 8,650 2577 25486 184009 Distrito Federal 0 010 Durango 4,238 4,619 1055 6847 243711 Guanajuato 4,527 5,184 2015 26777 843512 Guerrero 22,659 25,220 16377 127693 1181613 Hidalgo 16,645 18,631 18985 38159 2118414 Jalisco 7,306 8,258 3805 24464 706415 México 18,107 20,847 7669 25574 954616 Michoacán de Ocampo 10,130 11,213 4914 18447 654717 Morelos 3,471 3,887 949 9616 183518 Nayarit 6,786 6,839 677 16728 541919 Nuevo León 0 0 3486 45404 30220 Oaxaca 21,928 24,208 13395 155007 2811021 Puebla 29,162 32,248 20309 89481 1091522 Querétaro de Arteaga 6,506 7,591 1314 13761 290123 Quintana Roo 4,284 4,724 542 5996 186524 San Luis Potosí 8,046 9,059 11741 37848 1585725 Sinaloa 9,271 10,561 8785 11840 296626 Sonora 5,855 6,410 2024 7650 193827 Tabasco 2,481 2,709 5226 33555 1439928 Tamaulipas 5,236 5,781 722 5115 168529 Tlaxcala 4,805 5,309 1173 4700 202230 Veracruz de Ignacio de la Llave 13,110 14,349 20205 247933 6236831 Yucatán 7,999 8,613 2650 18947 218432 Zacatecas 4,752 4,950 1360 5477 1939

Total 260,545 285,191 149,378 977,019 223,734Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

Plan Indígena

a. Marco legal e institucional Los instrumentos jurídicos internacionales que promueven el respeto de los derechos de tercera generación y que se ejercen de manera colectiva, propios para los pueblos indígenas, ratificados por el gobierno mexicano son: • El Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos, ratificado en 1981. • El Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado en 1981. • El Convenio Internacional sobre todas las Formas de Discriminación racial, ratificado

en 1975. • El Convenio contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o

Degradantes, ratificado por México en 1986. • El Convenio sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la

Mujer, ratificado en 1981. • El Convenio sobre los Derechos del Niño, ratificado en 1990. • El Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado en 1992. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el instrumento jurídico internacional que de manera específica contiene los derechos de los pueblos indígenas. En este se consideran los derechos señalados en los instrumentos internacionales referidos, pero su importancia radica en que por primera vez se reconoce a un sujeto colectivo de derecho: el pueblo indígena. Este Convenio reconoce las aspiraciones de los pueblos indígenas para asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida, su desarrollo económico y el mantenimiento de sus identidades, idiomas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. Este convenio fue ratificado por el gobierno mexicano en agosto de 1990. Con esta ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte del gobierno mexicano, algunas entidades federativas incorporaron en sus legislaciones el espíritu del Convenio: Guerrero en 1987; Oaxaca en 1990; Querétaro en 1990, aunque se ha derogado con posterioridad; e Hidalgo en 1991. Actualmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas es instrumento jurídico internacional más reciente que promueve el respeto de los derechos de los pueblos indígenas, el cual fue presentado en 1995 a la Comisión de Derechos Humanos y aprobado por el pleno de la Organización de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. Dicho proyecto reconoce la necesidad de respetar y promover los derechos y las características de los pueblos indígenas, especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos, que derivan de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su concepción de la vida. En el caso de la legislación nacional, en 1992 se adicionó un primer párrafo al artículo 4º de la Constitución de los Estaos Unidos Mexicanos, donde se reconoció la pluriculturalidad de la Nación Mexicana, se contempló la obligación de proteger y promover las características

distintivas de los pueblos indígenas y garantizar su acceso a la jurisdicción del Estado. Las entidades federativas que se apegaron a esta reforma y adecuaron sus constituciones locales al mandato federal fueron: Sonora, Jalisco, Chihuahua, Estado de México, Campeche, Quintana Roo, Michoacán, Chiapas, Nayarit, Veracruz, Durango y Sinaloa. En el año 2001, el Senado de la República aprobó una reforma Constitucional sobre los derechos de los pueblos indígenas, con la que se agregó un segundo y tercer párrafo al Art. Primero,7 reformó íntegramente el Artículo Segundo y derogó el párrafo primero del artículo Cuarto, que pasó a formar parte del Segundo. El nuevo Artículo Segundo tiene el objetivo de garantizar la vigencia de los derechos indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades y obliga a la Federación, a los Estados y Municipios a diseñar e instrumentar políticas orientadas a: • Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe

e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior; así como establecer un sistema de becas para estudiantes indígenas en todos los niveles.

• Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.

• Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.

• Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del plan nacional de desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

A partir de dichas reformas a la Constitución, se han realizado adecuaciones legales importantes en diversas entidades federativas, con las cuales se establecen las bases para una nueva relación entre los pueblos indígenas, el Estado y la sociedad en general: San Luis Potosí, Tabasco, Durango, Jalisco, Puebla, Morelos, Querétaro y Yucatán. La reforma Constitucional actual prescribe que las Legislaturas de los Estados deberán establecer las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en la legislación de cada entidad. Para ello es necesaria la formulación de Leyes Reglamentarias en materia de Derechos y Cultura Indígena.

7 El segundo párrafo se refiere a la prohibición de la esclavitud y el tercer párrafo a la eliminación de todo tipo de discriminación motivada por el origen étnico o nacional, el genero, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

En los estados con alta proporción de población indígena, con excepción del estado de Puebla, ya se han realizado cambios constitucionales en torno al reconocimiento de los derechos de los pueblos y culturas indígenas.

Marco jurídico nacional sobre el derecho a la educación La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su Artículo 3º. el derecho de todo individuo a la educación y determina que la educación básica obligatoria está conformada por la educación preescolar, primaria y secundaria. Asimismo, establece la obligación de los tres órdenes de gobierno a impartirla de manera gratuita, laica y con respeto a la libertad de creencias. Por su parte, la Ley General de Educación establece principios para garantizar el ejercicio del derecho a la educación, sobre todo en cuanto a la igualdad de oportunidades de todos los individuos para acceder al sistema educativo nacional. Particularmente, el Artículo 7º. de esta Ley, en su fracción IV establece como uno de sus fines la promoción del “conocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas. Los hablantes de lenguas indígenas, tendrán acceso a la educación obligatoria en su propia lengua y español.”8

Adicionalmente, el Artículo 38 refiere que la educación básica tendrá las “adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios”9

Esta misma Ley incorpora a partir del 13 de marzo de 2003, el Decreto por el que se crea la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas y reforma la fracción IV, del artículo 7o. de la Ley General de Educación. Con este decreto, se mandata a la creación del Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y la realización del Catálogo de las Lenguas Indígenas, con lo que se refrenda el reconocimiento de la diversidad cultural y lingüística de la nación mexicana. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, presenta un diagnostico en materia educativa que reconoce que la cobertura en educación básica en el año 2006 llegó al 66.9% en educación preescolar, 94.1% en primaria y 87% en secundaria. Adicionalmente, reconoce que “El sistema de educación indígena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en bajos niveles de eficiencia terminal y resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. Las dificultades que se presentan en el sector tienen que ver con la escasez de maestros bilingües, la presencia de alumnos que hablan diferentes lenguas en un mismo grupo, así como con el aislamiento y la marginación de las comunidades donde habitan.”10

8Ley General de Educación.

9Ibiden.

10 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Eje 3. Igualdad de Oportunidades, Capitulo 3.3 Transformación Educativa.

Ante este escenario, establece en su objetivo 9. la necesidad de elevar la calidad educativa, lo cual comprende los rubros de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia y pertinencia. Para lo cual se requiere comprobar los avances del sistema educativo, el desarrollo de los alumnos de cara a los requerimientos de la sociedad y de las demandas del entorno internacional. Esta visión de los retos de la educación incorpora la necesidad de lograr calidad y equidad, sobre todo en los contextos sociales desiguales. Visión que es compartida por el CONAFE, al establecer como objetivo estrategia la reorientación de “sus acciones con base en el diseño y desarrollo de una “estrategia para la construcción de la equidad en la educación inicial y básica para los niños y jóvenes que viven o provienen de las localidades con mayor rezago social y educativo del país.”11

11 CONAFE, La construcción de la equidad en la educación inicial y básica desde el CONAFE, 2008

b. Resumen de las evaluaciones de los programas del CONAFE El Programa de Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica ha sido objeto de evaluaciones externas y ejercicios de reflexión entre los propios actores y ejecutores, que permiten tener un panorama general del estado en que se encuentran y las oportunidades de desarrollo a futuro.12

Los temas de análisis principales que se destacan en estas revisiones se refieren al impacto de las acciones en el mejoramiento de la infraestructura física de las escuelas con el fin no sólo de tener una mejor oferta educativa, sino que esta sea de calidad; por otro lado, se revisa el impacto en el mejoramiento de la oferta educativa a través del fortalecimiento de la participación de los padres de familia en las decisiones sobre la gestión escolar y su efecto sobre la reducción de los indicadores de rezago educativo. Los Programas Compensatorios han sido calificados en términos generales como experiencias positivas que han dado buenos resultados. “En cuanto a la cobertura y focalización se identificó que el programa tiene un avance eficiente en la cobertura y ha logrado llegar a la población que deseaba atender”.13

Esta evaluación destaca que en el año 2007, el Programa de Educación Inicial no Escolarizada logró una atención del 100% de la población objetivo que ascendió a 409,871 niños de 0 a 4 años de edad y a 367,986 padres de familia.14

Por su parte, la evaluación de impacto del Programa de Educación Inicial No Escolarizada realizado por el Centro de Investigación y Estudios Superiores de Antropología Social (CIESAS) en 2008, encontró que es posible observar un impacto en la adquisición de competencias para los niños que asisten al Programa en comparación con los que no asisten. Por ejemplo, la adquisición de competencias para niños de 0 a 48 meses es buena y muestra porcentajes elevados, sobre todo en el caso de los niños de los rangos de edad más avanzada, específicamente para el caso del rango de 37 a 48 meses. Otro estudio15 menciona que la percepción de los actores de preescolar sobre el servicio de Educación Inicial no Escolarizada, muestra el reconocimiento de la comunidad sobre el impacto positivo que tiene la educación inicial para los niños que se incorporan al preescolar. Se reporta que un 88% de las madres y los padres consideran que a sus hijos les

12 Las principales evaluaciones son: -Coneval; Evaluación específica de desempeño del Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica, 2008. - Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Informe Final de la Evaluación de Consistencia y Resultados de las Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica, CIDE, 2008. - CONAFE, Efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela, 2006. 13 Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Informe Final de la Evaluación de Consistencia y Resultados de las Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica, CIDE, 2008. 14 Idem. Pág. 54. 15 Informe final de la Fundación Este País, sobre el proyecto enfocado a conocer cuáles son las percepciones de los actores de preescolar sobre los apoyos y acciones compensatorias del CONAFE y sus beneficios.

fue más fácil adaptarse al preescolar, gracias a la asesoría que recibieron del Programa de Educación Inicial. Finalmente, también es importante ponderar las aportaciones derivadas de consultas públicas, donde se recupera la visión de las sociedad civil y otros actores clave, como fue el caso de la Consulta Nacional de Educación Inicial realizada en agosto del año 2007 en la Ciudad de México, con el objetivo de recuperar elementos para la construcción de una política pública por la equidad educativa. Las principales propuestas para mejorar este servicio educativo fueron:

• Preservar y respetar la diversidad de los patrones educativos vigentes en las comunidades indígenas y rurales del país.

• Respetar los valores y de las tradiciones de los padres y de su comunidad. • Desarrollar los programas de atención a la infancia temprana con base en el respeto

a las culturas, la pertenencia cultural y la adaptación a las diferentes realidades locales.

• Impactar en el estado nutricional de las madres y de los niños, con el fin de combatir los factores de riesgos para el sano desarrollo del niño, tanto a nivel físico como intelectual y cognitivo.

En cuanto a la focalización de las acciones de apoyo a la educación básica, también ha llegado a la población objetivo, ya que ha logrado atender a localidades rurales donde se ubica el 83% de la población atendida; a las localidades que tienen alto y muy alto índice de marginación, las cuales representan el 48.5% del total atendidas; a las escuelas identificadas en el último cuartil debido a su marginación y alto rezago educativo y que concentran el 23% de la población atendida durante el ciclo 2006-2007; a las escuelas rurales, generales e indígenas que se ubican en los 476 municipios de las 250 microregiones de atención prioritaria, donde se concentra el 30.4% de las escuelas compensadas.16

En términos de la articulación con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el AGE apoya más a las escuelas que tienen el mayor número de estos beneficiarios, que otros programas.17 Esto es visto como una fortaleza del Oportunidades en cuanto a su focalización, debido que permite atender mayoritariamente primarias con alta concentración de becarios. Por otro lado, en cuanto a los impactos de los programas compensatorios, también existen evidencias que demuestran los efectos positivos en la disminución de la repetición de grado, reprobación y abandono de los alumnos. “La labor del CONAFE también parece disminuir las tasas de repetición y reprobación en la escuela primaria. Shapiro y Moreno concluyen que mientras el CONAFE parece mejorar los resultados escolares de corto plazo, la mejora varía por materia y en función de las características demográficas del alumno.”18

16 Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Op. Cit. Pág. 59. 17 Instituto Nacional de Salud Pública; Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2007-2008. Modalidad educativa y organización multigrado como factores asociados a las brechas de aprendizaje de los becarios de Oportunidades de primaria y secundaria en 2007; 2008. 18 CONAFE, Efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela, 2006.

En el caso de esta evaluación realizada sobre el impacto del AGE en escuelas del estado de México y Puebla, se logran evidencias sobre el impacto positivo en estos tres indicadores escolares. De tal manera que durante el periodo de los años 1995 a 2001, las tasas promedio de repetición y reprobación disminuyen en las escuelas compensadas a diferencia de las que no cuentan con este apoyo. Por ejemplo, en el lapso de 1997 a 2001, la tasa promedio de reprobación fue .5% menor en las compensadas que en el resto de escuelas. Casi similar se presentó en cuanto a la tasa promedio de repetición, pero en un periodo más corto, de 1999 a 2001.19

En definitiva, la propia evaluación concluye que “a pesar de que la diferencia es probablemente poco significativa, muestra cierta tendencia hacia minimizar la brecha entre las escuelas compensadas y no compensadas con AGE en términos de los indicadores intermedios de la calidad de la educación.”20

Finalmente, esta misma evaluación presenta el hallazgo de una serie de impactos cualitativos:

• Los apoyos monetarios del AGE ayudaron a reducir la carga que representa para los hogares el mandar a los niños a la escuela, por lo que la asistencia a la escuela aumentó y la realización de tareas escolares mejoró.

• Los padres reconocieron que disminuyó la carga de trabajo doméstico y no económico de los infantes.

• El AGE ayudó a la construcción de un mejor ambiente para el aprendizaje, lo cual redunda en una mayor asistencia.

• El AGE logró una mayor motivación en los docentes e incrementó la participación de los padres en la gestión escolar.

• En virtud de la amplia cobertura de las zonas indígenas, se logró fortalecer la toma de decisiones en el manejo de recursos financieros y materiales, efecto que repercute en una nueva cultura de organización institucional que amplia la participación y responsabilidad en las comunidades indígenas.

En conclusión, el AGE como uno de los componentes más importantes de los programas compensatorios, ha sido considerado como un apoyo que “mejora sustancialmente los resultados escolares intermedios, como son la repetición y la reprobación de grado.”21 La premisa fundamental se basa en el fortalecimiento de la participación de los padres de familia en los asuntos de la escuela y las transferencias monetarias como mecanismos que disparan acciones de corresponsabilidad y mayor involucramiento de los docentes en la mejoría de la escuela y las condiciones escolares.

19 Idem. Pág. 81. 20 Idem. Pág. 80. 21 Ídem. Pág. 89.

c. Resumen de la consulta Objetivo Conocer la percepción de los beneficiarios sobre los impactos de Educación Inicial, Apoyo a la Gestión Escolar y Asesores Pedagógicos Itinerantes, así como los beneficios que podrían representar para la ecuación los componentes del proyecto Familia y Escuela: juntos por la equidad educativa Los resultados de la consulta y las recomendaciones obtenidas serán algunos de los insumos para preparar el Plan Indígena que orientará las acciones del programa para atender a este grupo de beneficiarios.

Metodología i. Muestra La construcción de la muestra combinó una serie de variables de tipo demográfico y operativo, con el fin de evaluar la percepción de los beneficiarios y la valoración sobre las futuras intervenciones con el proyecto. Estos criterios fueron acordados conjuntamente con la Dirección de Operación-UPC y la Dirección de Educación Inicial no Escolarizada.

Los criterios para la definición de la muestra de localidades con beneficiarios fueron: 1. Localidades de los 162 Municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH),

como universo prioritario de atención. 2. Localidades con 40% y más de Población Indígena (PI), que permite asegurar la

presencia indígena. 3. Localidades de las entidades federativas de interés del CONAFE22 con base en

evidencia empírica, que incluye a los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Jalisco y Puebla.

4. Localidades con cobertura simultánea de los Programas de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Escolar, tanto de Preescolar, Primaria y Secundaria.

5. Localidades ubicadas en rutas geográficas y/o de interés del CONAFE23.

Con la aplicación de estos criterios se realizaron las siguientes aproximaciones sucesivas a la muestra:

• De los 162 municipios con menor IDH, 147 tienen más de 40% de población indígena, esto es 90.7 por ciento.

• En los 147 municipios de menor IDH existen 12,085 localidades, de las cuales 6,276 tienen más de 40% de población indígena, esto es 51.9 por ciento.

• En los cinco estados de interés del CONAFE, sólo existen 45 localidades indígenas con cobertura simultánea de los programas de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Educativa con sus tres vertientes.

22 Entidades federativas donde se han llevado acabo acciones piloto, cuentan con lecciones aprendidas o están contempladas para probar nuevas intervenciones. 23 Localidades donde se han llevado acabo acciones piloto o cuentan con lecciones aprendidas.

• De este universo, se acordó con el CONAFE la selección de 10 localidades que fueran lo más representativas de la diversidad de entidades, población indígena e influencia de los programas. De esta manera, el universo final fue el siguiente:

Localidades seleccionadas para la consulta Estado Municipio Localidad

Chilón Santiago Pojcol Tiemopa

Chiapas Salto del Agua

Trapiche Acingo Hueyatsale

Guerrero Copalillo

San Francisco Oztutla* San Miguel Hidalgo San Bartolo Tutotepec El copal**

Ixtacamaxtitlán Analco*** Xaltepuxtla

Puebla Tlaola

Nexapa Ahila * Se incluyó esta comunidad de manera adicional, ya que estaba en ruta. ** Fue propuesta por la Delegación Estatal del CONAFE en lugar de Xuchitlán. *** Se incluyó a beneficiarios de la comunidad de El Sabinal.

ii. Instrumentos para recolección de información Se diseñaron cinco instrumentos para la recolección de información:

• Cuestionario 1. Educación Inicial, para beneficiarios de programa. • Cuestionario 2. Asesoría Pedagógica Itinerante, para beneficiarios del programa,

aplica sólo en Guerrero y futuras intervenciones en primarias y secundarias con modelo comunitario.

• Cuestionario 3. Fortalecimiento Comunitario para la Educación (FORTALECE),para beneficiarios de modelo comunitario en cualquiera de sus niveles.

• Cuestionario 4. Apoyo a la Gestión Escolar, para beneficiarios del programa. • Cuestionario 5, Gestión Municipal, para presidentes municipales y APF o APEC

Resultados i. Beneficiarios consultados Se visitaron once localidades de seis municipios en cuatro entidades federativas. Si bien las comunidades fueron seleccionadas con criterios que permitieran asegurar en todas ellas la presencia de beneficiarios del Programa de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Educativa tanto de preescolar, primaria y secundaria, en la práctica no fue posible lograr entrevistas de todos los beneficiarios debido a diferentes razones:

• Los programas no fueron identificados en la comunidad o están iniciando en el presente ciclo escolar, por lo que no existe una base de conocimiento que permita evaluar su impacto.

• Las personas no se encuentran durante la mayor parte del día en la comunidad debido a las actividades agrícolas de la temporada (cosecha) o porque les resulta difícil perder el ingreso de un día de trabajo.

• Las Asociaciones de Padres de Familia del ciclo anterior se mostraron renuentes a participar porque han dejado sus cargos y algunas de las actuales no cuentan con la experiencia de las anteriores.

• En algunos casos, las autoridades comunitarias desconocen a los promotores de los Programas.

A pesar de estas limitaciones, se logró entrevistar a los siguientes actores:

Consulta indígena Actores entrevistados

Estado Municipio Localidad Lengua Indígen

a

APF o APEC

Docentes Educación Inicial

Promotoras Educación

Inicial

Escuelas

Chilón Santiago Pojcol

Tzeltal 8 2 Preescolar compensada 1 Secundaria compensada

Tiemopa

Chol 2 2 1 Preescolar compensada 1 Primaria compensada

Chiapas

Salto de Agua

Trapiche Chol 2 1 1 Primaria compensada

Acingo Náhuatl 6 1 1 Primaria compensada

Hueyatlsale Náhuatl 3 1 1 Primaria comunitaria

Guerrero

Copalillo

San Francisco Oztutla

Náhuatl 3 2 3 2 1 Primaria compensada 1 Telesecundaria

El copal Otomí 9 3 1 Preescolar comunitario 1 Primaria compensada

Hidalgo San Bartolo Tutotepec

San Miguel Otomí 2 3 Albergue Escolar Indígena

Xaltepuxtla* Náhuatl 8 5 5 4 1 Preescolar compensado 1 Primaria compensada

Tlaola

Nexapa Ahila Náhuatl 7 2 1 Telesecundaria

Puebla

Ixtacamaxtitlán

Analco Náhuatl 10 2 5 1 Preescolar compensada 2 Primarias compensada 1 Secundaria compensada

Total 58 21 16 6

* Dos integrantes de la APF, corresponden a la Primaria de El Sabinal

ii. Percepción sobre el Programa de Educación Inicial • Se entrevistaron a 16 beneficiarias y 6 promotoras de 4 comunidades de Guerrero,

Hidalgo y Puebla. • Las entrevistas se aplicaron en su totalidad a mujeres y no se encontró ninguna

referencia a la participación de hombres en el Programa. De hecho, no existe cuestionamiento por parte de ellas a que sean las mujeres las únicas que participen junto con sus hijos en el Programa.

• Las edades de las entrevistadas oscilan entre los 20 y 40 años. De acuerdo con la experiencia de algunas promotoras, en algunos casos se dificulta la participación de mujeres de mayor edad debido a que al tener varios hijos, las madres consideran que hay poco que aprender de mujeres más jóvenes y, en muchos casos, sin la experiencia de crianza de hijos.

• A pesar de ello, quienes han participado por más de un año en el programa consideran que ha sido benéfico en:

o Ayudar a ser mejores madres desde el embarazo, el nacimiento y los primeros cuidados, sobre todo cuando se trata de mujeres con su primer hijo.

o Mejorar el tipo de alimentos que se proporciona a los menores.

o Ayudar al desarrollo y desenvolvimiento de los hijos, ya que con el paso del tiempo se percatan de que éstos socializan mejor que los que no han participado en el Programa.

o En opinión de muchas de las entrevistadas, los niños que recibieron estimulación temprana no tuvieron problemas en el ingreso al preescolar o la primaria, a diferencia de quienes no han recibido este apoyo, a quienes les resulta más difícil separarse de la madre.

o Acompañar el proceso de educación de los hijos para que puedan ingresar a la escuela en mejores condiciones.

• En general, consideran que el Programa no atenta contra la forma tradicional de crianza de los hijos ya que:

o Se toman en cuenta las prácticas de cuidado y alimentación que las mujeres han aprendido en su familia y se mejoran con los conocimientos de las promotoras.

o Muchas de las promotoras hablan la lengua de la comunidad, lo que favorece no sólo la comunicación, sino la confianza y empatía con las madres. En general consideran que es bueno que hablen la lengua indígena de la comunidad, pero no ven como un problema que sólo hablen español ya que para ellas es importante que los hijos lo hablen para que no sea un problema al llegar a la escuela o al enfrentarse a un trabajo fuera de la comunidad.

o Se respeta lo que cada madre piensa, siente y cree en relación con el cuidado de los hijos y el funcionamiento familiar.

o Las sesiones de trabajo se adaptan a los horarios que las beneficiarias solicitan de acuerdo con las responsabilidades del trabajo en el hogar o el campo.

• Las beneficiarias consideran que el Programa podría ser mejor si: o Se realiza una invitación más amplia de a las madres de la comunidad, ya

que existen mujeres embarazadas o con hijos pequeños que no participan porque no se enteran del Programa.

o Se sensibiliza más a las madres y padres de familia para que puedan percibir a la educación inicial como una prioridad para su desarrollo y el de sus hijos.

o Si se tiene un lugar apropiado para llevar a cabo las sesiones, ya que en muchos casos tienen que cambiar de lugar frecuentemente debido a que están en lugares prestados o poco apropiados.

o Se proporciona material suficiente para el trabajo con hijos y madres, ya que en ocasiones se lleva más tiempo en preparar el material que en los ejercicios.

iii. Percepción sobre el Apoyo a la Gestión Educativa • Se entrevistó a 58 padres de familia de 10 localidades en los estados de Chiapas,

Guerrero, Hidalgo y Puebla, integrantes en su mayoría de las Asociaciones de Padres de Familia (APF), así como a los docentes de las escuelas.

• En su mayoría, eran las APF del ciclo 2009-2010, por lo que a pesar de tener poco tiempo en el cargo, conocían bien el AGE al haber participado anteriormente en algún cargo en la misma u otra escuela donde asisten otros de sus hijos.

• Las opiniones recurrentes en torno al Apoyo a la Gestión Escolar fueron: o El recurso es insuficiente en preescolar, primaria y secundaria en relación

con todas las carencias y necesidades que presentan las escuelas. En promedio, las escuelas de preescolar reciben 4 mil pesos, las primarias 6 mil y las secundarias 11 mil.

o En el caso de las primarias, consideran que el criterio de asignación de los recursos del AGE por número de docentes es inequitativo respecto al criterio de número de alumnos que se utiliza para las secundarias, ya que les reduce el monto al que pueden aspirar. Esto es percibido como contraproducente, sobre todo porque existe una matrícula más elevada en las primarias que secundarias.

o En todas las escuelas se expresó que el recurso se destina en un 50% a la compra de materiales escolares que requieren alumnos y maestros para las actividades cotidianas, en tanto que el restante 50% se utiliza para realizar reparaciones y mejoras a la infraestructura o mobiliario escolar.

o Un 80% de las respuestas sobre la priorización que se hace cada año para las adquisiciones se orienta a señalar que se compra material escolar y artículos de limpieza, así como obras de reparación o construcción de infraestructura para la escuela: piso para el patio, protecciones a ventanas, equipamiento de baños, entre otros. El resto de respuestas apuntan al pago de servicios por reparaciones y en el caso de secundarias a compra de consumibles de computo.

o Consideran que debido a que el recurso es insuficiente, se les debiera permitir utilizarlo en una proporción distinta al 50-50 para poder completar obras que requieren un gasto mayor. Esto a pesar de que normativamente ya no existe este lineamiento.

o Identifican un problema en relación con la comprobación de los recursos, ya que debido a las zonas en que se ubican las escuelas, es difícil que los proveedores estén formalmente constituidos y puedan expedir facturas o documentos con todos los requisitos fiscales. Por el contrario, hacer las compras en lugares donde expiden estos documentos fiscales les implica un gasto mayor en traslado, que además no puede ser tomado del apoyo y tiene que ser aportación de los propios padres.

o Uno de los problemas que enfrenta la Mesa Directiva es la carencia de recursos para la realización de las gestiones de la APF, ya que no solamente tienen que dejar de trabajar para ocuparse de los asuntos de la escuela, sino que además tienen que solventar algunos gastos de su propia bolsa como son los traslados y la alimentación.

• A pesar de las problemáticas que identifican los padres de familia de la APF, consideran que el apoyo es benéfico debido a que:

o Es en muchos lugares el único apoyo con que cuentan las escuelas y sin él no se podría dar mantenimiento a los requerimientos más urgentes en las aulas y los alumnos no tendrían material de trabajo.

o La precariedad de los recursos económicos y materiales, así como de las condiciones de la infraestructura escolar, hace que los padres de familia asuman un fuerte compromiso aportando mano de obra, tiempo y recursos propios para solventar las necesidades que cada año se presentan.

• Los padres de familia sugieren que el AGE pudiera considerar: o Un monto mayor de recursos. o Criterios de asignación por matricula de alumnos en el caso de primaria y

definir rangos más pequeños de número de niños para acceder a montos mayores en preescolar y secundaria.

o Tener flexibilidad en cuanto a los conceptos y proporción del gasto, así como permitir otros medios de comprobación de los recursos en las comunidades más alejadas de los centros de abasto.

o Los padres comprenden que los criterios que se establecen tienen el objetivo de dar transparencia a los gastos, pero también consideran que ante tantos requerimientos de los planteles, no es posible que haya malos manejos por parte de las APF, sobre todo porque tienen la asesoría y vigilancia de los docentes.

iv. Percepción sobre Asesoría Pedagógica Itinerante

• Sólo se visitó una localidad donde hubo la experiencia de la Asesoría Pedagógica Itinerante en el ciclo anterior, Hueyatlsale en el municipio de Copalillo, Guerrero, y no se tuvo una referencia clara sobre el tipo de trabajo que desempeña esta figura educativa debido a que el presidente de la mesa directiva era de reciente ingreso y desconocía lo ocurrido en el ciclo escolar anterior.. Por lo que no existen opiniones al respecto.

• En cuanto a la posibilidad de que las escuelas tuvieran un apoyo adicional para los instructores con base en la figura del Asesor Pedagógico Itinerante, el presidente de la mesa directiva y el instructor comunitario opinaron lo siguiente:

o Consideran conveniente que ayudará a resolver los problemas educativos de la comunidad a través del apoyo a la realización de las tareas de los alumnos y fortalecer las responsabilidades de los docentes.

o El apoyo al instructor es necesario ya que se enfrenta a retos complicados como la atención de un número elevado de alumnos, el seguimiento a diversas problemáticas educativas de los alumnos y la construcción inmediata de una experiencia docente con poca capacitación previa.

o El asesor podría entonces ayudar no sólo a que los alumnos mejoren el aprendizaje, sino a que los padres se involucren más en las actividades escolares. En este sentido, es deseable que el asesor lleve un seguimiento de cada niño y se brinde información periódica a los padres de familia.

o Respecto a la conveniencia de que el asesor hable la lengua materna de la comunidad, existen respuestas distintas en cada entidad federativa: en casos como Hidalgo y Guerrero, consideran que sí es conveniente que hablen el otomí o náhuatl, respectivamente, pero enfatizan que deben ayudar a que los alumnos hablen el español para que puedan mejorar su acceso a las fuentes de trabajo.

o Una diferencia importante es que en Hidalgo los padres ya no enseñan la lengua indígena a los hijos, por lo que las actuales generaciones, en su mayoría, comienzan a tener al español como primera lengua. Es probable que esto obedezca a que se trata de regiones con una fuerte migración de sus integrantes hacia los Estados Unidos y que la unidad lingüística de la familia no sea necesaria en la comunidad porque muchos de sus integrantes no regresan a residir. Además, existe una fuerte influencia utilitaria del uso del español para abrirse camino fuera de la comunidad.

o En el caso de Guerrero sí se enseña el náhuatl como lengua materna. La comunicación en el núcleo familiar es en lengua indígena y se procura que en la escuela y otros espacios sociales se hable también el español de manera utilitaria. Aunque también se trata en este caso de pueblos migrantes, que tienen la particularidad de ser estacionales, viajar en grupos familiares y regresar siempre a la comunidad, de allí la tendencia a no abandonar la lengua indígena.

o En el caso de Puebla, existe una mayor conciencia sobre la importancia de mantener el uso del náhuatl como una forma de identidad cultural, sobre todo porque en su mayoría son bilingües. Por esta razón, consideran que sí es importante que cualquier figura educativa hable la lengua de la comunidad.

o En el caso de Chiapas, el uso de la lengua indígena no es parte de una posición cultural de los padres de familia, ya que en su mayoría son monolingües y cualquier instructor o docente requiere necesariamente ser hablante de Chol o Tzeltal para poder comunicarse.

o En cuanto a las expectativas de los padres de familia sobre el impacto que tiene la educación en la formación de sus hijos, en orden de importancia consideran que:

¾ Les gustaría que los hijos terminen una carrera profesional. Esta tendencia se observó principalmente en las localidades que cuentan con más de una escuela y que tienen preescolar.

¾ En segundo lugar, opinaron que sería deseable que terminen el bachillerato para conseguir pronto un trabajo.

¾ Por último señalaron que se daran por satisfechos que sus hijos aprendan a leer y escribir. Tendencia observada en comunidades con una sola escuela.

o Dos puntos requieren un análisis más profundo: (i) sobre el uso y transmisión de lengua indígena entre generaciones es preciso un análisis antropológico que permita diferenciar las razones prácticas y simbólicas de la orientación comunitaria a abandonar la lengua materna, ya que esto influye en la educación y las características de este proyecto; (ii) sobre las condiciones que modifican en un sentido u otro las expectativas educativas que tienen los padres sobre los hijos, con el fin de mejorar la oferta y la promoción educativa.

v. Percepción sobre FORTALECE

• La percepción de los beneficiarios sobre los apoyos que se podrían otorgar a través de este proyecto, destinados a las mejoras físicas de las escuelas, el mantenimiento

de los espacios educativos y la gestión de las mesas directivas, fue favorable debido a que están orientados a satisfacer una demanda sentida de las Asociaciones Promotoras de Educación Comunitaria,

o Consideran benéfico recibir un recurso para solventar los gastos derivados de la gestión escolar como reuniones fuera de la comunidad, compra o recepción de materiales escolares o traslado para recibir asesorías.

o Están convencidos que el apoyo para la gestión de asuntos educativos de la APEC, motivará a los padres a participar con mayor intensidad.

o En cuanto a los apoyos para el mejoramiento físico de la escuela, consideran prioritario destinarlo en primer lugar al mantenimiento de los espacios educativos, mobiliario y limpieza, seguido de construcción y/o rehabilitación de sanitarios, artículos deportivos y botiquín y, en último lugar, gastos administrativos de la APEC.

o Consideran que el mejoramiento de las instalaciones de la escuela redundará en un mejor aprovechamiento de los alumnos, ya que la falta de instalaciones adecuadas como aulas y sanitarios, distrae la atención de los alumnos. Incluso, los alumnos tienen que disponer del tiempo de aula para hacer limpieza o arreglos en vez de invertirlo exclusivamente al estudio.

o Existe un interés particular de los padres de familia porque la escuela esté en buenas condiciones en relación con otras del mismo nivel en la comunidad o de otras cercanas.

• Estos apoyos pueden tener un impacto importante para detonar la rehabilitación y mantenimiento de las escuelas comunitarias ya que están orientados a la atención de la problemática evidente de las condiciones precarias de las instalaciones.

• Al mismo tiempo, contribuiría al fomento de la participación de los padres de familia en la mesa directiva o en apoyo a ésta, ya que reduce el impacto de los costos que implica la gestión escolar y la realización de obras de mejoramiento.

vi. Percepción sobre gestión municipal • El problema educativo principal que las APEC y APF detectan en comunidad es la

deserción y la reprobación. • En el caso de las localidades de Guerrero, que se caracterizan por ser de fuerte

expulsión de población que se va temporalmente a trabajar como jornalero agrícola, produce dos efectos perfectamente identificados:

o La deserción escolar, la familia completa migra de 3 a 6 meses en pleno ciclo escolar (diciembre-mayo).

o La reprobación y repetición de grado, debido a que los alumnos pueden continuar asistiendo a la escuela en los lugares de destino, pero con esquemas educativos distintos a los del plan regular. Esto ocasiona un rezago educativo al reintegrarse a la escuela de la comunidad, lo que repercute en altos índices de reprobación.

• En el caso de las comunidades de Hidalgo, identifican como un problema el tiempo que las niñas y niños tienen que dedicar a las labores domésticas o del campo, respectivamente, lo que repercute en su asistencia escolar y bajo aprovechamiento.

• Coinciden en que la comunidad requiere de una fuerte inversión de recursos para poder atender la problemática educativa. Si bien existen escuelas de preescolar, primaria y secundaria casi en todas las localidades visitadas, su mantenimiento y equipamiento es deficiente porque la inversión que se hace cada año no representa un beneficio progresivo en las instalaciones, sino sólo mantiene el espacio en condiciones similares o de mayor deterioro.

• La comunidad aporta gran parte de la mano de obra que se requiere para la construcción, rehabilitación y cuidado de las instalaciones, pero no es suficiente.

• Las autoridades comunitarias y municipales apoyan con sus escasos recursos a las escuelas, sobre todo en lo relacionado con las gestiones y traslados, pero las condiciones económicas de las familias indígenas y la ubicación geográfica de las escuelas, tanto de los modelos comunitarios del CONAFE, como las escuelas “compensadas” que se visitaron, representa el gran reto para una atención educativa de calidad.

vii. Conclusiones El escenario social y la realidad escolar de las comunidades donde interviene el CONAFE se caracterizan por tener generalmente mayor índice de rezago educativo, sobre todo cuando son eminentemente indígenas. Pero esto no es efecto de la intervención de los modelos del CONAFE, sino justamente una condición de focalización y de elegibilidad, lo cual determina que los objetivos de los programas estén orientados a lograr la equidad educativa. Como lo han demostrado las evaluaciones externas referidas, la intervención del CONAFE presenta impactos positivos en las condiciones escolares de los alumnos, así como efectos diferenciales en los escenarios donde los alumnos también son beneficiarios de Oportunidades. Los estudios demuestran el impacto a través de indicadores, pero también la consulta permitió determinar que éstos son percibidos por los propios beneficiarios y valorados en una escala mayor. Lo cual es el primer paso para desencadenar procesos de transformación gradual que a su vez redunden en la disminución de las problemáticas educativas. Es importante reiterar que la transformación de esta realidad educativa es un proceso de largo plazo, por lo que la percepción de cambios por los propios beneficiarios es de vital significancia debido a que eso mismo contribuye a impulsar a los programas, como motor de cambio sustentado en la participación de los padres de familia, docentes y alumnos. La participación e involucramiento de los padres de familia es uno de los pilares en los que se sustentan las acciones del CONAFE, y por la opinión que se ha documentado en términos favorables en esta consulta, se convierte en una condición que puede permitir el fortalecimiento de acciones educativas que ayuden a atender los problemas identificados en estas comunidades: abandono escolar y repetición de grado por a la migración familiar, ausentismo y bajo rendimiento debido al trabajo infantil en labores domésticas y del campo.

Sin embargo, estas aspiraciones a partir de las lecciones aprendidas por los padres de familia que participan en las mesas directivas y en las responsabilidades cotidianas de la escuela a la que asisten sus hijos, no pueden descontextualizarse de la situación de pobreza en la que han estado las familias durante generaciones. Efectivamente, el contexto social y económico es uno de los principales obstáculos para la alimentación, la salud y, por su puesto, la educación; sin embargo, es necesario que los programas del CONAFE insistan en la acción transformadora de la educación. De esta manera, cobra sentido la misión de la equidad educativa del CONAFE. En primer lugar, no se encontró cuestionamiento alguno a los mecanismos de compensación de las escuelas ya que es de elemental justicia que las escuelas rurales e indígenas de las comunidades de mayor marginación e inaccesibilidad, tengan recursos para el mantenimiento de las condiciones en la que se lleva a cabo la acción pedagógica. Las necesidades acumuladas en estos centros educativos, plantea la necesidad de mayores recursos o una combinación de acciones que represente una mayor inversión a la obra física y materiales escolares que garanticen condiciones de calidad durante todo el ciclo escolar. Por otro lado, al mismo tiempo que se atiende esta problemática, se tiene que avanzar en la reducción de los rezagos educativos, por lo que las condiciones materiales son sólo un primer paso para que la intervención de los modelos educativos amplíen el espectro de efectividad. Finalmente, la participación de los padres, documentada a través de la consulta, es el factor que tiene efectos múltiples para el mejoramiento de la calidad educativa:

• por un lado representa un avance en las condiciones que permitirán un mejor acceso a la escuela, a través de la sensibilización sobre la importancia de enviar, mantener y lograr egresar a los hijos de la escuela; y por otro, • incrementa las capacidades locales para lograr corresponsabilidad en el mejoramiento de las escuelas por parte del resto de padres de familia, docentes y autoridades locales.

viii. Recomendaciones Las recomendaciones que surgen a partir de la muestra no representativa en la que se basó la consulta, se respaldan también en los hallazgos de las evaluaciones revisadas, así como en los comentarios de los propios ejecutores, por lo que si bien no pueden ser generalizables para las realidades de todas las entidades federativas del país y de la diversidad cultural de la población indígena, representan escenarios que pueden ser puestos a prueba en comunidades similares a las visitadas. Por otro lado, las recomendaciones que se presentan a continuación como resultado de la valoración positiva que hacen los propios beneficiarios y docentes de los componentes del proyecto, tienen el objetivo de fortalecerlos y no implican un cambio drástico en su orientación u operación.

1. Mantener la prioridad de las intervenciones educativas hacia el logro de apoyos integrales.

2. En el caso del Programa de Educación Inicial, es importante continuar con la ampliación de su cobertura y la adecuación de sus servicios.

3. El Programa de Educación Inicial requiere mejorar los procesos de promoción local, lograr la corresponsabilidad de las autoridades comunitarias y municipales e incluir a nuevas beneficiarias en cada ciclo.

4. Diseñar materiales didácticos más gráficos que sean visualmente significativos para los distintos grupos de población y comunidades.

5. Fortalecer los mecanismos de información para que los beneficiarios puedan identificar con claridad los apoyos y figuras docentes del CONAFE.

6. Dar una mayor difusión a los lineamientos de los Apoyos a la Gestión Escolar y reforzar la asesoría a las APF, con el fin de que puedan mejorar el destino de los apoyos con base en sus planes de trabajo y prioridades.

7. Fortalecer los mecanismos de información y participación en los programas y acciones del CONAFE, a través de instancias como la Contraloría Social, con el fin de que las y los beneficiarios se conviertan en agentes activos en el correcto funcionamiento de las acciones y existan espacios para la presentación de quejas.

8. Explorar nuevas estrategias para ampliar y fortalecer la participación de los padres de familia en las mesas directivas, así como transmitir las experiencias de la gestión en cada ciclo escolar, con el fin de que los apoyos como el AGE y otros complementarios, tengan un mayor impacto en el mejoramiento de las condiciones escolares.

9. Revisar los criterios de selección de las escuelas compensadas que reciben AGE, con el fin de determinar si es pertinente hacer ajustes para apoyar a las que más lo necesitan. Adicionalmente, revisar y proponer alternativas para que el AGE y el Programa de Escuelas de Calidad no sean excluyentes.

10. Fortalecer las estrategias de promoción de una cultura de participación de los padres de familia en la escuela, donde se valore la importancia de la educación y las ventajas de que las niñas y niños ingresen, permanezcan y egresen de los ciclos de educación básica en la mejores condiciones que permitan su desarrollo individual y el de sus familias.

d. Plan de acción y presupuesto El plan de acción incorpora medidas que atienten específicamente a cada una de las recomendaciones derivadas de la consulta indígena, tanto del Programa de Educación Inicial como para del Apoyo a la Gestión Escolar, planteadas un periodo de cuatro años (2010-2013). A continuación se presenta un consolidado de las acciones por programa a desarrollar y el presupuesto requerido para su instrumentación por concepto de gasto.

Presupuesto para recomendaciones del Plan Indígena Costo Anual

(Pesos) Componente/

Subcomponente/ Actividades/

Tareas

Capítulo de Gasto

2010 2011 2012 2013

Costo Total (Pesos)

Componente 1. EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA.

1.1 Educación Inicial.

Recomendación: En el caso del Programa de Educación Inicial, es importante continuar con la ampliación de su cobertura y adecuación de sus servicios Servicio de consultaría para la mejora y adecuación de servicios

3000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 4,400,000

Recomendación: El programa de Educación Inicial requiere mejorar los procesos de promoción local, lograr la corresponsabilidad de las autoridades comunitarias y municipales e incluir a nuevas beneficiarias en cada ciclo.

Acciones de promoción local para incrementar la participación: pinta de bardas, elaboración de mantas, programas radiofónicos, perifoneo, elaboración de trípticos y dícticos

3000 $ 7,500,000 $ 7,500,000 $ 7,500,000 $ 7,500,000 $ 30,000,000

Recomendación: Diseñar materiales didácticas mas gráficos que sean visualmente significativos para los distintos grupos de población y comunidades.

Servicio de consultaría para la mejora y adecuación de materiales de acuerdo al tipo de comunidad

3000 $ 900,000 $ 900,000 $ 900,000 $ 900,000 $ 3,600,000

Recomendación: Fortalecer los mecanismos de información para que los beneficiarios puedan identificar con claridad los apoyos y figuras docentes del CONAFE. Acciones de difusión: Programas radiofónicos, Spots por televisión y elaboración de trípticos y dícticos

3000 15,500,000 15,500,000 15,500,000 15,500,000 $ 62,000,000

TOTAL 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000 100,000,000

Presupuesto de los Servicios para Población Indígena Educación Inicial

Costo Anual (Pesos) Componente/Subcomponent

e/Actividades/Tareas Capítulo de

Gasto 2010 2011 2012 2013

Costo Total (Pesos)

Componente 1. EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA.

1.1 Educación Inicial para comunidades indígenas.

1.1.1 Formación para comunidades indígenas

3000 4,256,573 8,513,146 11,350,861 14,188,576 38,309,155

1.1.2 Apoyo económico de figuras en comunidades indígenas

7000 14,234,198 28,468,395 37,957,860 47,447,325 128,107,779

1.1.3 Material Didáctico para comunidades indígenas

2000 y 3000 5,209,866 10,419,103 13,892,138 17,365,172 46,886,279

TOTAL 23,700,636 47,400,644 63,200,859 79,001,073 213,303,212

Presupuesto para acciones compensatorias API´s/1 AGE/2 Gestión Municipal/3 FORTALECE/4

Meta Escuelas 2010 600 46,462 338 (En 2 Municipios)

Escuelas Indígenas 419 (69.8%) 13,676 (29.0%) 72 (21.3%)

Costo Escuelas Indígenas $10,737,478.36 $90,808,640.00 $1,401,048.00

At'n. recomendación: mayor difusión y materiales adecuados

$61,588.81 $11,073,457.20

Meta Escuelas 2011 530 (En 5 Municipios) 1,053 comunidades

Escuelas Indígenas 128 (24.2%) 530 comunidades

Costo Escuelas Indígenas $3,639,833.60 $6,804,307.66

Meta Escuelas 2012 530 (En 5 Municipios) 1,338 comunidades

Escuelas Indígenas 128 (24.2%) 673 comunidades

Costo Escuelas Indígenas $3,639,833.60 $8,640,186.90

Meta Escuelas 2013 1,338 comunidades

Escuelas Indígenas 673 comunidades

Costo Escuelas Indígenas $8,640,186.90

1/ Es una estimación del máximo de escuelas que se podrían atender para todo el universo de API´s durante los 4 años, la cifra variará en función de los resultados de la prueba Enlace en cada año (sólo se incluye la meta de la escuela que cumple los criterios).

2/ Se considera está misma cifra para los 4 años. 3/ A partir de 2012 las cifras son las mismas 4/ La unidad de medida es comunidades para el caso de FORTALECE

e. Participación social y manejo de quejas Como parte del esquema de participación de los beneficiarios en los programas del Proyecto Familia y Escuela, es indispensable la existencia y funcionamiento de canales de comunicación que permitan la atención y resolución de inconformidades. Los programas del CONAFE tienen de principio una base sólida de participación social no sólo como ejercicio de transparencia, sino como estrategia de operación, corresponsabilidad y sostenibilidad de los proyectos. Adicionalmente, las reglas de operación de los programas Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica y Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena, contemplan la inclusión de la contraloría social orientada a garantizar una práctica de transparencia y rendición de cuentas, donde los beneficiarios verifican el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos. En particular, el CONAFE ha editado una Guía Operativa para el funcionamiento de la Contraloría Social para el ciclo escolar 2008-2009. En ella se establecen las acciones de difusión y promoción de la contraloría social con el objetivo de que los beneficiarios de los programas “lleven a cabo actividades orientadas al seguimiento, supervisión y vigilancia de los servicios que se otorgan para garantizar el derecho a la petición y fomentar una cultura de participación y transparencia en el servicio público.”24

En este sentido, el CONAFE tiene en proceso la integración de Comités locales de contraloría social a partir de las estructuras comunitarias existentes: Asociación de Padres de Familia, Asociación Promotora de Educación Comunitaria y Comité de Participación Comunitaria en favor de la Primera Infancia. De hecho, se ha incorporado las funciones de la contraloría en los convenios que el CONAFE suscribe con estas figuras asociativas para garantizar su aplicación. Una de estas actividades que desarrollan es justamente la recepción de las quejas y denuncias sobre la aplicación y ejecución de los programas, mediante el sistema informático de la contraloría social implementado por la Secretaría de la Función Pública.

f. Indicadores de cumplimiento En función de las recomendaciones emitidas y de las acciones del Plan para pueblos indígenas que se instrumentarán a partir de este proyecto, su seguimiento requerirá una serie de indicadores. Para lo cual se proponen los siguientes indicadores agrupados en grandes rubros de cumplimiento:

24 CONAFE, Contraloría social del CONAFE. Guía Operativa ciclo escolar 2008-2009.

1. Programa de Educación Inicial: a. Porcentaje de incremento de la cobertura

i. [[Número de localidades indígenas atendidas año actual-Número de localidades indígenas año anterior]/ Número de localidades indígenas atendidas año anterior]] * 100

ii. [[Número de padres y madres atendidos año actual-Número de padres y madres año anterior] / Número de padres y madres atendidas año anterior]] * 100

b. Porcentaje de ampliación de la capacidad de atención i. [[Número de promotores educativos año actual/ Número de promotores

comunitarios año anterior]/ Número de promotores año anterior]] * 100

2. Educación Básica: a. Porcentaje de API’s en escuelas indígenas

i. [Número de escuelas indígenas con API asignado /Número de escuelas con API’s] * 100

b. Porcentaje de AGE en escuelas indígenas i. [Número de escuelas indígenas con AGE/Número de escuelas con AGE]

* 100 c. Porcentaje de escuelas indígenas atendidas con Gestión Municipal

i. [Número de escuelas indígenas apoyadas anual/Número de escuelas EN los municipios apoyados ] * 100

d. Porcentaje de FORTALECE en escuelas indígenas i. [Número de escuelas indígenas apoyadas anual/Número de escuelas con

FORTALECE] * 100