Proyecto de Estatuto Orgánico de Presupuesto

Economía y Constitución- IIIUniversidad de los Andes, Octubre 05 de 2004. Juan camilo Restrepo

Aspectos generales Hoy en día el EOP (Estatuto Orgánico

del Presupuesto) es la menos orgánica de la las leyes orgánicas que están vigentes en el país.

Porqué? Porque el decreto 111 de 1996- que es el actual Estatuto Orgánico- es una mera yuxtaposición de leyes sin ningún método (Leyes 38-89, 179-94, 225-95 y 617-2000)

Por qué esto es grave? Por la alta jerarquía que en el proceso

presupuestal ocupa el estatuto orgánico, pues se trata de una ley de rango constitucional.

“Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las leyes de la ley orgánica, el Congresos discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. (Art 349-1 CN).

Es decir, el EOP tiene rango casi Constitucional

Por qué otra razón? Porque hoy en día, en casi todo el mundo y en la

literatura especializada, hay un amplio consenso de que uno de los instrumentos claves para asegurar unas finanzas públicas sostenibles, es un estatuto orgánico que, entre otras cosas, asegure el respeto a una “restricción presupuestal” eficaz.

Las “leyes de responsabilidad fiscal” y la modernización de los “estatutos orgánicos” son dos piezas claves en el arsenal de los países que están empeñados en refinar el manejo de sus finanzas públicas.

Un buen estatuto orgánico es, pues, un ingrediente necesario- aunque no suficiente- para asegurar la sostenibilidad fiscal.

Un primer comentario al proyecto del gobierno……….. La exposición de motivos “tiene más dientes” que el

proyecto mismo. Es decir: el diagnóstico luce más audaz y descarnado que las soluciones contenidas en el artículado propuesto.

Por esa razón, en la “comisión económica del acuerdo político” se le hicieron algunas propuestas para “ponerle más dientes” al articulado; y para que el nuevo estatuto presupuestal se convierta, realmente, en una herramienta útil de control y de flexibilización del gasto público.

El presupuesto es apenas una parte del sistema presupuestal…. Para ello se crean tres instrumentos: i) el

marco fiscal de mediano plazo; ii) el marco de gasto de mediano plazo; iii) y el presupuesto público nacional.

Además: se propone incorporar al EOP, o sea elevarle de jerarquía jurídica, a buena parte de la ley 819 de 2003(“ley de responsabilidad fiscal”) que, como se sabe, fue preparada durante la pasada administración y aprobada por el Congreso en julio de 2003.

Se le da entrada a nivel de EOP al concepto de “superávit primario”(Articulo 6 del proyecto)

Que lo contenía la ley 819-2003, pero a nivel de mera ley. Y recuérdese que “ley come ley”. Como sucedió el año pasado con las exenciones tributarias nuevas que no fueron cuantificadas por el gobierno a pesar de que la ley 819 así lo ordenaba.

Si este proyecto se aprueba- al preparar cada presupuesto anual- el gobierno, obligatoriamente, y sin que pueda dejar de hacerlo so pena de que el presupuesto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, deberá determinar:

“para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávits primarios de las diez vigencias fiscales siguientes Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico.

Las metas de superávit primario ajustado por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda”

Esto constituye un avance de inmensa importancia en la presupuestación nacional.!!!!

Marco Fiscal de Mediano Plazo Reemplaza al actual Plan Financiero. Es mucho más amplio que el actual

plan financiero. ( ver alcance del mismo en el proyecto de artículo 7).

Su seguimiento corresponde al Confis. Abarca no solo el presupuesto público

nacional sino también el conjunto de entidades descentralizadas y las entidades territoriales.

Marco de Gasto de Mediano Plazo. Es una figura nueva. Acá es donde está contenida la restricción presupuestal. El proyecto de artículo 9 dice, entre otras cosas, que: “…El

marco de gasto de mediano plazo es el instrumento por medio del cual el gobierno adopta decisiones en materia de composición del gasto en el mediano plazo, basado en el tope máximo de gasto derivado del marco fiscal de mediano plazo…”.

Esta es la restricción presupuestal( tope máximo de gasto) que se ha sugerido por la comisión política que está deliberando, que se precise de manera más exigente y jurídicamente más exacta. Por ejemplo: qué pasa si se sobrepasa ese tope?; o qué implicaciones tiene con relaciones a las rentas atadas?

Adiciones presupuestales.1. Hace más exigentes las adiciones

presupuestales, lo que está bien.2. El proyecto original hablaba de que si

estas se van a financiar con nuevas rentas, éstas nuevas rentas debían ser avaladas por el Banco de La República.

3. Este aval del Banco de la República, lo mismo que otro que se planteaba para el aforo de las rentas del presupuesto básico, ha sido criticado por la comisión del acuerdo político. Y se propone más bien cambiarla por un anexo técnico. Razones

Deficiencia en la programación y ejecución presupuestal:

Adiciones Presupuestales a lo largo del año

CONCEPTO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

                   

Funcionamiento 612.6 594.5 597.0 512.0 2,313.0 2,023.6 3,170.2 3,264.3 1,512.8

Gastos de Personal 372.5 657.6 195.0 43.4 48.1 96.7 137.1 327.3 77.8

Gastos Generales 192.7 220.7 57.0 70.7 109.8 307.2 364.5 539.8 309.2

Transferencias 46.9 (357.7) 321.0 393.0 2,150.7 1,612.6 2,641.2 2,391.6 117.3

Operación Comercial 0.4 73.9 24.0 5.0 4.3 7.1 27.4 5.5 8.5

Servicio de la Deuda (56.2) 138.3 107.0 (539.3) (856.1) 933.6 8.3 224.6 1,769.5

Deuda Externa (156.2) (71.5) 107.0 (57.6) (35.8) 105.1 1.8 1,429.0

Deuda Interna 100.0 209.9 (481.7) (820.4) 828.5 6.5 224.6 340.5

Inversión 196.3 316.8 1,380.0 645.2 1,927.0 1,894.9 2,385.6 1,275.3 1,387.7

Presupuesto Inicial 17,503.2 23,584.6 29,926.4 38,700.0 45,306.4 46,623.0 56,977.5 62,910.6 67,170.5

Total Adiciones 752.6 1,049.6 2,084.0 618.0 3,383.9 4,852.1 5,564.1 4,764.3 4,670.0

Presuupusto Definitivo 18,254.9 25,063.5 30,767.0 37,797.2 46,628.5 50,594.4 62,752.1 65,742.5 72,048.3

Proporción Adiciones/4.30% 4.45% 6.96% 1.60% 7.47% 10.41% 9.77% 7.57% 6.95%

Presupuesto Inicial

Definición del gasto público social.

Historia del artículo 350 CN. El Gobierno, en el precipitado

proyecto de reforma Constitucional que radicó el 20 de julio del año pasado, proponía derogar este artículo.

Ahora, con mejor criterio, propone reglamentarlo en el EOP de manera un poco más precisa de como se hace en el artículo 41 del actual EOP.

Inflexibilidad del gasto público Este es uno de los puntos en donde es más lúcido el

diagnóstico de la exposición de motivos que las soluciones del articulado.

Además, para preparar el proyecto, el gobierno encargó un interesante estudio al Cede de la Universidad de los Andes titulado : “La batalla política por el presupuesto de la Nación” (Autores: Juan Carlos Echeverry, Leopoldo Fergusson Y Pablo Querubin) que describe muy acertadamente la inflexibilización actual del gasto público, donde cerca del 92% del gasto público está prederminado.

Propuesta de la Comisión de concertación económica Que se incluya un articulo en el nuevo EOP según el

cual-cuando la restricción presupuestal así lo exija- se podrán recortar “across de board” en un porcentaje que resultaría del límite máximo de gasto establecido en el “marco fiscal de mediano plazo” ( o sea, de la restricción presupuestal), las cuantías absolutas que resulten de las leyes y fondos que preestablecen gastos.

Naturalmente, esta iniciativa no se podría hacer extensiva, a las restricciones presupuestales de origen constitucional, sino, solamente, a las de origen legal.

Esta iniciativa se juzga más factible políticamente que la de proponer la derogatoria pura y simple de las leyes que hoy en día inflexibilizan el gasto.

Con relación a las nuevas rentas de destinación específica…… El proyecto contiene una interesante iniciativa según la cual

: “….Ninguna renta de destinación específica podrá ser permanente, por lo cual el texto de la ley que autoriza la creación de una renta de destinación específica incluirá su vigencia en el tiempo y los objetivos precisos que atenderá, con metas cuantificables para verificar su cumplimiento y por ende su eliminación”.

Esta sana disposición, sin embargo podrá ser aplicable para las nuevas que se creen, no para las muchas que ya están creadas.

Con relación a las ya creadas, se propone que en seis meses, el gobierno presentará un proyecto de ley proponiendo la eliminación de las que no se necesiten.

Las actuales rentas de destinación específica hacen unidad de caja, a pesar de que mantienen su destinación específica.

Nuevas metodología de clasificación

Se siguen parámetros de las directrices del manual del FMI de 1986, lo que constituye un avance frente a lo que hoy hay.

La idea es poder presentar con más claridad contable y presupuestal qué parte del gasto total se está financiando con recursos ordinarios y qué parte con crédito.

Mejores controles a dos prácticas nocivas

1. Rezagos presupuestales y sobrecostos en la contratación. Se elimina la figura de la “reserva de apropiación”.

2. Contratación a través de convenios interadministrativos, entidades administradoras de recursos o de organismos internacionales a fin de año, simplemente para generar “reservas de apropiación”sobre recursos que, en realidad, no se han comprometido efectivamente y por lo tanto deberían caducar a 31 de diciembre.

El ciclo presupuestal

Estudio yAprobación

Por el Congreso

Liquidación Y ejecución

SeguimientoY

evaluación

ProgramaciónY presentación

Programación Se basa en el MFMP….. Todo en este

proyecto se basa en este documento. Originalmente se proponía que el cálculo

rentas fuera avalado por el Banco de la República. Esto ha sido criticado por la comisión de concertación.

Continúa en líneas generales la actual coordinación entre MHCP y Planeación, para la preparación del presupuesto.

Presentación del Presupuesto

Se presenta inicialmente el MFMP, notar de nuevo la importancia que tiene este documento.

En cuanto a las disposiciones generales trae novedades: i) no pueden contrariar el EOP, lo que es obvio; y ii) no pueden repetirse indefinidamente en el tiempo.

Estudio y aprobación del Presupuesto

No hay cambios importantes con relación a lo actual.

Se hace un poco más explicita la idea de que la CGR debe conceptuar sobre el proyecto de presupuesto al Congreso, lo mismo que el Banco de la República.

Liquidación del Presupuesto

No hay novedades.

Nuevo concepto: “Compromiso presupuestal”( art 63 a 65) Innovación para combatir los rezagos. Se elimina el concepto de “reserva presupuestal”,

como se ha dicho. Las apropiaciones no comprometidas expiran el 31 de

diciembre de cada año, y no se podrán celebrar compromisos –como norma general- cuya ejecución exceda el año, salva las vigencias futuras autorizadas por Confis.

Este es uno de los cambios más sustanciales del EOP. El concepto, sin embargo de “cuentas por pagar”, que

también influye sobre el rezago, sigue vigente. Por lo tanto, no es exacto decir que se elimina totalmente el rezago presupuestal.

Controles a ejecuciones presupuestales a través de ONG o entidades internacionales

Este se está convirtiendo en uno de los focos de falta de transparencia presupuestal más corrientes.

Todo encargo de ejecución presupuestal a una entidad internacional, a una fiduciaria o similar, debe ejecutarse, como el resto de apropiaciones antes del 31 de diciembre, o de lo contrario debe reintegrarse.

Acuerdos de ejecución presupuestal

Reimplantan, bajo circunstancias excepcionales, los antiguos “acuerdos de obligaciones” que rigieron hasta 1989.

Ejecución extensiva del Presupuesto (articulo 74) Constituyen hipótesis de excepción al principio

general de que quedan eliminadas las “reservas de apropiación”.

Las excepciones son:1. En casos de licitaciones o concursos de méritos.

Protege a los contratistas de obras públicas2. Cuando por fuerza mayor los bienes y servicios

adquiridos no sean recibidos a satisfacción.3. “ Cuando las obligaciones legalmente adquiridas en

la vigencia anterior no se hayan pagado y que por circunstancias excepcionales, no se constituyan como cuentas por pagar, se atenderán con cargo al presupuesto vigente” ( 74-3).¿Hasta que punto esta es una manera indirecta de revivir las reservas de apropiación?

Vigencias futuras. Ordinarias y Extraordinarias. Se incorporan las normas vigentes hoy en

día de la ley 819-03. Llama la atención que las vigencias futuras

de las entidades territoriales tienen que coincidir con las inversiones previstas en sus planes de desarrollo; mientras que en las que abra el presupuesto nacional esto no se requiere. No es claro porqué?

Modificaciones del Presupuesto.

Se reitera-lo que está bien- que el sentido de los adicionales es, solamente, para atender gastos imprevistos y extraordinarios.

Seguimiento y evaluación Presupuestal

Se trazan algunas directrices generales nuevas.

Recordar acá la misión Constitucional que en este sentido se le encarga a Planeación Nacional, y que ha cumplido de manera muy parcial hasta ahora.

Empresas industriales y comerciales del Estado

Se reafirma el control presupuestal sobre todas aquellas EIYC del Estado donde éste tenga más del 50%.

Amplias funciones a una nueva entidad que se crea : EL CONSUAD.Críticas de la comisión de concertación política, pues:

Surge la duda si estas funciones no pudiera cumplirlas el CONFIS.

EOP y Entidades Territoriales. Se hace más explicito el mandato de aplicar en todo

lo pertinente normas locales presupuestales análogas a las del EOP.

Se les extienden los mandatos de la ley de responsabilidad fiscal, muy especialmente la de calcular cada año u superávit primario en su programación presupuestal. Esto, para que sea eficaz, debe estar acompañado de una amplia labor pedagógica. Entre otras cosas, para consolidar el admirable saneamiento fiscal que en los últimos cinco años han tenido los Departamentos y Municipios.

Conclusiones Constituye un esfuerzo importante para modernizar el

proceso presupuestal del país. Creo que las innovaciones más importantes son:1. Concordancia con la ley de responsabilidad fiscal, ya

aprobada, donde lo más importante es la obligación de calcular cada año el superávit primario requerido para asegurar la sostenibilidad de la deuda

2. Elimina, o en todo caso restringe las “reservas de apropiación”, para moderar rezagos.

3. Introduce una más moderna clasificación de las cuentas presupuestales

4. Introduce el concepto de “restricción presupuestal”.5. Traza algunas pautas-aunque hasta el momento débiles-

para dotar de mayor flexibilidad al proceso de asignación del gasto público.