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Programa Nacional de Desarrollo Urbanoy Ordenación del Territorio 2001-2006

■ Resumen Ejecutivo

Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006Resumen Ejecutivo

Primera edición, 2001

D.R.© Secretaría de Desarrollo SocialConstituyentes # 94701110, México, D.F.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

La información de esta publicación se puede obtener comodocumento PDF en la página de Internet de la Secretaría de Desarrollo Social:www.sedesol.gob.mx

Quinto Sol

Símbolo azteca de la nueva era; representacióndel centro que une al firmamento con la tierra.Eslabón cósmico del desarrollo y el progreso.

Como insignia de la renovación, el Quinto Solpreside el cambio y alimenta la certeza en el porvenir,el futuro que es invocado por la energía del presente.

Caracol

El caracol, fascinación por lo concéntrico;remolino petrificado que llega del mar;origen que se encuentra con su destino.

Mágico manantial que paso a paso fertiliza los sueños.La espiral del desarrollo que, en armonía,cristaliza sus potencialidades.

La ciudad y la región son la mayor expresión de arte colectivo.

El desarrollo permite la confluencia y proyección de sus capacidades,fortalece la distribución equitativa de las oportunidades y

establece marcos firmes que permiten asegurarsu patrimonio social, económico y cultural.

• Emblema •

Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006

Secretaría de Desarrollo Social

Lic. Josefina Vázquez MotaSecretaria del Ramo

Arq. Santiago Antón GraciaSubsecretario de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

Lic. Antonio Sánchez Díaz de RiveraSubsecretario de Desarrollo Social y Humano

Ing. Gonzalo E. Robles ValdésSubsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación

Ing. Alberto Mulás AlonsoComisionado Nacional de Fomento a la Vivienda

Lic. Octavio Aguilar ValenzuelaOficial Mayor

Lic. Julio Castellanos RamírezJefe de la Unidad de Coordinación de Delegaciones

Lic. Rafael Domínguez MorfínJefe de la Unidad de Coordinación Sectorial

Sr. Rodolfo Guzmán GarcíaJefe de la Unidad de Comunicación Social

Lic. Rogelio Gómez HermosilloCoordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación

Dra. Cecilia Loría SaviñónDirectora General del Instituto Nacional de Desarrollo Social

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Resumen Ejecutivo

Ciudad y región, expresión de arte colectivo: una tarea ContigoOPORTUNIDAD / CAPACIDAD / SEGURIDAD / PATRIMONIO / EQUIDAD

Programa Nacional de Desarrollo Urbanoy Ordenación del Territorio 2001-2006

Introducción

I. ¿En dónde estamos?Los nuevos paradigmas del desarrollo: revalorización del territorio n

Los retos nEl reto de la Ordenación del Territorio: abatir la desigualdad regional 7

El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia región-ciudad 8El reto de la generación de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda 10

El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los desastres naturales 14

II. ¿A dónde queremos llegar?El hábitat que queremos los mexicanos 17

La visión 2025: una sola velocidad de desarrollo 18La misión 2025: establecer la Ordenación del Territorio como una Política de Estado 19

III. ¿Qué camino vamos a seguir?Esquema de objetivos, estrategias y programas del

Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 22Esquema de la Política de Ordenación del Territorio y Acción Urbana y Regional:

Programa de Ordenación del Territorio 23Esquema de la Política de Desarrollo Urbano y Regional:

Programa Hábitat+ 24Esquema de la Política de Suelo y Reserva Territorial:

Programa Suelo-Reserva Territorial 25

IV. ¿Cómo medimos los avances?Evaluación integral del

Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 26Rendición de cuentas 27

Informe al Poder Legislativo 27

Índice

Ciudad y región, expresión de arte colectivo: una tarea Contigo 9

Resumen Ejecutivo

Introducción

Introducción

El territorio urbano y regional de nuestro país presenta una gran diversidad de recursosfísicos, culturales y naturales que constituyen la base de la riqueza nacional. México enfrentagrandes retos y oportunidades que hacen indispensable la revalorización del territoriocomo elemento estratégico para orientar el desarrollo de nuestras ciudades y regiones.

La visión prospectiva de México en el siglo XXI exige la formulación de políticas,estrategias e instrumentos de planeación del desarrollo apoyados en un enfoque territorial quepermita estructurar un marco de actuación institucional para integrar con eficienciaeconómica el desarrollo urbano con el desarrollo regional e incidir, colectivamente, en elmejoramiento de nuestro hábitat como entorno vital y en la calidad de vida de los mexicanos.

La instrumentación de una política nacional de ordenación del territorio es unaprioridad en las estrategias para el desarrollo urbano y regional fundada en el fortaleci-miento del Federalismo, el respeto a la soberanía de los estados y la autonomía de losmunicipios.

Para ordenar el territorio nacional y así orientar el desarrollo, es indispensable con-tar con un sólido sustento social y humano. Con una visión de largo plazo, logremos darmayor coherencia y eficiencia a la distribución de las actividades económicas, la aplica-ción de los recursos financieros y presupuestarios, el empleo y la distribución de lapoblación.

El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006(PNDU-OT) que ahora se presenta, se guía por lo objetivos del Plan Nacional de Desa-rrollo y los propios de la Secretaría de Desarrollo Social para sentar los principios de laacción institucional y las estrategias necesarias en la orientación del desarrollo nacional.

El PNDU-OT aborda desde la perspectiva de las mejores prácticas de políticasnacionales e internacionales, así como de los nuevos paradigmas del desarrollo, las polí-ticas, los principios de actuación, las líneas estratégicas y la aplicación de fondos para laorientación, organización, gobernabilidad, administración y planificación del territoriocon una visión estratégica al 2025 y una misión institucional al 2006.

México enfrenta grandesretos y oportunidadesque hacen indispensablela revalorización delterritorio como elementoestratégico para orientarel desarrollo de nuestrasciudades y regiones.

Para ordenar elterritorio nacional y asíorientar el desarrollo, esindispensable contar conun sólido sustento socialy humano. Con unavisión de largo plazo,logremos dar mayorcoherencia y eficiencia ala distribución de lasactividades económicas,la aplicación de losrecursos financieros ypresupuestarios, elempleo y la distribuciónde la población.


Ciudad y región, expresión de arte colectivo: una tarea Contigo10

Estas políticas están dirigidas a establecer mecanismos e instrumentos que permi-tan potenciar las capacidades económicas, disminuir las desigualdades sociales, conservarnuestros recursos naturales, manejar adecuadamente los recursos energéticos e impulsarla dotación, renovación y ampliación de la vivienda, la infraestructura de servicios y elequipamiento social y productivo en regiones, ciudades y localidades rurales del país, afin de garantizar el modo de vida al que aspiramos todos los mexicanos.

El momento histórico por el que atraviesa el país, determinado en gran medida porlos procesos de transición política, económica, demográfica y social, nos obliga a encon-trar las mejores respuestas a los retos que hoy vivimos: ¿Cómo introducir la dimensiónespacial en el contexto del desarrollo? ¿Cómo revalorizar el territorio como soporte de lasactividades económicas y del desarrollo social? ¿Qué modelo de ocupación del territoriourbano y regional debemos impulsar? ¿Cómo impulsar la convergencia del desarrollo enlas ciudades y en las regiones? ¿Cómo lograr una mejor distribución de las actividades,el empleo y la población en el territorio nacional? ¿Cómo encauzar la sustentabilidad delsistema de asentamientos humanos? El Programa Nacional de Desarrollo Urbano yOrdenación del Territorio 2001-2006 responde a estas interrogantes con un enfoque degran visión, prospectivo y estratégico para impulsar la nueva política de desarrollo urba-no y regional que el país demanda.


Resumen Ejecutivo

I. ¿En dónde estamos?

Los nuevos paradigmas del desarrollo:

revalorización del territorio

La Política de Ordenación del Territorio parte de considerar que la prosperidad dependede la plenitud con que se aprovechan las potencialidades de cada territorio. Este últimose caracteriza por un conjunto de activos tangibles, entre los que destacan el capitalhumano, los recursos naturales, las edificaciones, la infraestructura y el equipamiento; ypor los denominados activos intangibles, como sus instituciones, formas de gobierno ymecanismos para la toma de decisiones.

A esta matriz de activos tangibles e intangibles localizados en un espacio, tambiéndenominada capital territorial, se le equipara actualmente con los factores tradicionalesde la producción, es decir, el trabajo y el capital.

La organización espacial de nuestra sociedad es el resultado histórico de tendenciassociales, del desarrollo tecnológico, del comportamiento de las fuerzas del mercado y dela intervención del gobierno a través de su acción sectorial. En muchas ocasiones, lainteracción de estos factores resulta incongruente y compromete el desarrollo territorial.La política territorial contribuye a resolver estas contradicciones y agrega valor al inte-grar las políticas sectoriales.

La Ordenación del Territorio es el método que permite orientar el proceso de evo-lución espacial del desarrollo económico, social y ambiental, y que promueve elestablecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, asícomo entre los espacios urbano y rural. La Ordenación del Territorio también hace posi-ble una visión coherente de largo plazo para guiar la intervención pública y privada en elproceso de desarrollo local, regional y nacional.

La política territorial busca fortalecer la intervención del Estado para lograr el apro-vechamiento pleno del potencial de cada territorio y reducir las disparidades entre ellos,a través de propiciar:

■ Un desarrollo endógeno que reconozca la fortaleza del territorio y sus oportunidades.■ Un desarrollo que reconcilie los objetivos de eficiencia económica, cohesión social

y equilibrio ecológico.■ Un desarrollo basado en la rendición de cuentas y el fortalecimiento de los meca-

nismos de gobernabilidad territorial.

La Ordenación delTerritorio es el métodoque permite orientarel proceso de evoluciónespacial del desarrolloeconómico, social yambiental, y quepromueve elestablecimiento denuevas relacionesfuncionales entreregiones, pueblos yciudades, así comoentre los espaciosurbano y rural. LaOrdenación del Territoriotambién hace posibleuna visión coherente delargo plazo para guiar laintervención pública yprivada en el proceso dedesarrollo local, regionaly nacional.



El reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la identificación rea-lista de su potencial sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno en el territorio.En consecuencia, la política territorial tiene como propósitos:

■ Impulsar el desarrollo nacional mediante el aprovechamiento de las potencialida-des de cada región y el incremento en sus niveles de competitividad.

■ Reducir las desigualdades entre las regiones mediante inversiones altamente ren-tables desde una perspectiva social.

■ Fortalecer la gobernabilidad del territorio a través del principio de subsidariedad.

Ante los nuevos paradigmas del desarrollo que se presentan en este inicio del sigloXXI, el PNDU-OT define los lineamientos para una política tendiente a la ordenacióndel territorio. Consideramos que la Ordenación del Territorio es la herramientainstitucional que permite integrar el desarrollo urbano y regional con el desarrollo eco-nómico y social en condiciones de sustentabilidad.

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Modelo delPNDU-OTInstitucional

■ Ordenación del territorio: instrumento■ Política regional: enfoque▲▲ Federalismo: organizacióndesarrollo

económico

desarrolloterritorial

desarrollosocial

Con la finalidad de precisar el concepto de Ordenación del Territorio, se presentala siguiente definición:

La Ordenación del Territorio es una política que pretende maximizar la eficienciaeconómica del territorio garantizando, al mismo tiempo, su cohesión social, política ycultural en condiciones de sustentabilidad. En particular, es una estrategia que, alconsiderar plenamente la dimensión espacial, tiene como objetivo hacer confluir lasaspiraciones locales y regionales con las nacionales.

Por estas razones, la Ordenación del Territorio representa en México un marco deactuación principal para ofrecer una respuesta institucional al reto de la superación de lapobreza de comunidades y de individuos, combatiendo las causas estructurales de la mismabajo los principios de subsidariedad y resarcitoriedad.


Resumen Ejecutivo

Los retos

El reto de la Ordenación del Territorio: abatir la desigualdad regional

Durante el siglo XX, la población mexicana se incrementó en poco más de seis veceshasta alcanzar cerca de 100 millones de personas, lo que convierte a nuestro país en laundécima nación más poblada del mundo. En la actualidad, poco más del 61% de lapoblación reside en localidades mayores de 15 mil habitantes, el 31% en localidadesmenores de 5 mil habitantes y el restante 8% reside en localidades intermedias. En lasciudades, las cuales incluyen localidades de diversos tamaños, habitan 63.2 millones depersonas, el 66% de la población total del país.

La concentración de la mayoría de la población nacional en las áreas urbanas es unfenómeno relativamente reciente que data de la década de los setenta. Por su magnitudy por su ritmo de crecimiento, la urbanización del país ha sido un proceso que rebasó lacapacidad gubernamental de planeación, atención y administración del crecimiento delas ciudades. El proceso de urbanización marcó el patrón actual de distribución de lapoblación: el 50% de la población se localiza en sólo 7 entidades federativas: DistritoFederal, Estado de México, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacán.

La distribución de la población en el territorio nacional responde tanto a tenden-cias demográficas y culturales como a procesos de crecimiento económico y de generaciónde empleo vinculados estrechamente a formas y mecanismos de intervención guberna-mental. Estos procesos generalmente determinan condiciones desiguales de desarrolloimpulsoras de una dinámica que, en ausencia de políticas compensatorias, propicia quelas desigualdades regionales en materia de producción, población y marginación tiendana reproducirse e incluso a acentuarse.

La apertura comercial y la liberalización de los flujos financieros no han generado,todavía, una verdadera ruptura del proceso de concentración y desigualdad. Aunado a laconcentración social y económica en la zona metropolitana que forman el Distrito Fede-ral y los municipios conurbados del Estado de México, en donde se genera un tercio delproducto interno bruto nacional, lo que se observa en la actualidad es un fenómeno deimpulso de las economías de ciertas ciudades ligadas a los sectores productivos de mayorcrecimiento, en particular la industria maquiladora en las principales ciudades de la fron-tera norte; el turismo internacional en Cancún y la costa de Quintana Roo; y el crecimientoindustrial, comercial y de servicios en las principales ciudades localizadas en la región delBajío, en cuya frontera se encuentra la zona industrial de la ciudad de Querétaro, una delas áreas de mayor crecimiento en materia de inversión, producción y empleo de los úl-timos años. Durante el lustro 1993-1998, cerca del 50% de los nuevos empleos generadosen la industria, el comercio y los servicios se localizaron en tan sólo 49 municipios, lamayoría de los cuales se encuentra en las entidades federativas citadas.

Por su magnitud y por suritmo de crecimiento, laurbanización del país hasido un proceso querebasó la capacidadgubernamental deplaneación, atención yadministración delcrecimiento de lasciudades.



Los efectos de la concentración económica y demográfica tienen su expresión, tam-bién, en el despoblamiento de un importante número de municipios. Entre 1995 y 2000,767 municipios del país disminuyeron su población en términos absolutos, mientras queen el periodo anterior (1990-1995) esta cifra fue de 720 municipios; en la década de1980 a 1990 fue de 601; y en la de 1970 a 1980 fue de 372. Esto es, durante los últimostreinta años, se duplicó el número de municipios que pierden población y se triplicó elvalor absoluto de esta disminución, al pasar de 525 mil habitantes en la década 1970 a1980 a 1.5 millones en la década 1990 a 2000.

En conclusión, durante los últimos treinta años, las diferencias regionales en Méxi-co se han acentuado debido a la poca relación que guardan las ciudades y regionesdesarrolladas con las atrasadas y a la carencia de políticas explícitas de desarrollo regio-nal, entre otros factores. Promover un desarrollo económico regional menos desigual esuno de los objetivos rectores del PND, lo que implica la integración regional y sectorialde las actividades económicas y una decidida política de desarrollo urbano y ordenacióndel territorio que maximice la eficiencia económica del territorio garantizando su cohe-sión social y cultural en condiciones de sustentabilidad.

El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia región-ciudad

El proceso de urbanización en México presenta diversos cambios y patrones de expansiónfísica relacionados con el azar, la existencia de economías de aglomeración, los procesosde causación acumulativa, la dinámica demográfica y las formas de intervención guber-namental. El reto del desarrollo urbano y regional es el de garantizar, por un lado, eleficiente funcionamiento de las ciudades como motor del desarrollo en sinergia con suregión y, por el otro, enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, elequipamiento y los servicios urbanos.

En la actualidad, el 66% de la población total del país reside en 364 ciudades mayoresde 15 mil habitantes, las cuales conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN). Las di-ferencias de tamaño poblacional -y extensión territorial- entre estas ciudades son muyamplias: en sólo 9 grandes zonas metropolitanas (de más de un millón de habitantes cadauna) residen 33.2 millones de personas, el 52.1% de la población urbana del país; en 17metrópolis menores a un millón de habitantes residen otros 11.9 millones de personas(18.7% del total urbano), y en 79 ciudades menores a 500 mil habitantes residen 17.1millones de personas (26.9% del total urbano del país). El resto de la población urbana(2.3%) reside en ciudades de menor tamaño.

Para dimensionar los retos del desarrollo urbano y regional del país, la infraestructuray los servicios de una ciudad proporcionan indicadores fundamentales para diagnosticarsu estado físico, la calidad de vida de sus habitantes y su capacidad para atraer inversio-nes. Si consideramos solamente las ciudades con más de 50 mil habitantes en el año 2000,las cuales suman 124, 35 de ellas contaron con un índice de infraestructura básica denivel de cobertura alto y muy alto, esto es, más del 75% de las viviendas en estas ciudadescontaba con agua potable y energía eléctrica y estaba conectada a la red pública de dre-naje. De estas ciudades, 10 corresponden a capitales de los estados del centro y norte delpaís. En contraste, se destaca que las ciudades turísticas tienen niveles de coberturamunicipal que van desde el medio a bajo y muy bajo, esto es, que menos del 50% de lasviviendas cuentan con los tres servicios básicos, a diferencia de las ciudades de la fronteranorte en donde la mayoría de ellas tiene niveles de cobertura de medios a muy altos.

Durante los últimostreinta años, lasdiferencias regionalesen México se hanacentuado debido a lapoca relación queguardan las ciudades yregiones desarrolladascon las atrasadas y a lacarencia de políticasexplícitas de desarrolloregional.

El reto del desarrollourbano y regional esel de garantizar, porun lado, el eficientefuncionamiento de lasciudades como motordel desarrollo ensinergia con su región y,por el otro, enfrentar lasprofundas desigualdadesde acceso a la vivienda,el equipamiento y losservicios urbanos.


Resumen Ejecutivo

En otro rubro, es de destacar que el 84% de las 124 ciudades mayores a 50 milhabitantes tienen una cobertura de pavimentación inferior al 50% de su red vial. Ade-más, los equipamientos de los servicios de salud, educación superior e investigaciónmuestran una desigual distribución en el país, ya que la mayoría de éstos se concentra enla Zona Metropolitana del Valle de México, sus ciudades circunvecinas y las capitales delas entidades federativas.

La calidad de la vivienda es otro indicador básico de la situación física de una ciu-dad y de la calidad de vida de sus habitantes. En el año 2000, el 55% de las 124 localidadesurbanas mayores de 50 mil habitantes contaban con un nivel de calidad de las viviendasde medio a bajo y muy bajo, esto es, que por lo menos una tercera parte de las viviendasparticulares en estas ciudades estaban construidas con materiales no permanentes enparedes y techos y contaban con piso de tierra.

Para hacer frente a las demandas que se derivan del acelerado crecimiento de lasciudades, se han transferido cada vez mayores atribuciones a las autoridades locales parala dotación de servicios, la construcción de infraestructura urbana y de algunosequipamientos públicos. Actualmente los municipios son responsables de administrarlas zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación yadministración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo ensus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierraurbana; otorgar licencias y permisos de construcción; y participar en la creación y admi-nistración de zonas de reserva ecológica.

A fin de cumplir con las atribuciones y responsabilidades otorgadas por la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios, es imperativo que, poruna parte, se contribuya al mejoramiento en la eficiencia de la administración urbanamunicipal y, por la otra, se establezca una política de fortalecimiento de las finanzas públicasmunicipales vía ingresos propios, ya que cerca del 65% del total de municipios muestranuna gran dependencia de las participaciones y transferencias federales en la estructura desus ingresos totales.

En la mayoría de los municipios con posibilidad de captar un mayor volumen deingresos propios por la vía de los impuestos relacionados con la tierra, se enfrentan pro-blemas tanto por deficiencias en la actualización y modernización de los catastros y registrospúblicos, como por lo limitado de las atribuciones legales de las autoridades municipalesen la materia. Sólo 7 entidades federativas cuentan con una legislación catastral actuali-zada; apenas el 25% de los catastros del país disponen de tasas impositivas homogéneasy actualizadas; y solamente en el 50% se ha consolidado la integración de la informacióncartográfica y estadística.

Por otra parte, de acuerdo al análisis de los procesos de urbanización y de expansiónfísica que suceden en el país, se desprenden tres nuevas dinámicas espaciales que impli-can cambios o mutaciones en la estructura territorial:

La metropolización generada por cambios en el modo de producción que implica laasociación de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas que constituyen un conglome-rado de asentamientos humanos con características comunes: económicas, sociales,funcionales y productivas que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros.

La suburbanización generada por urbanizaciones de grandes extensiones de tierra enla periferia de las ciudades las cuales constituyen, en la mayoría de los casos, áreas dormi-torios que no cuentan con la variedad de usos del suelo que permiten la realización plenade la vida urbana.

A fin de cumplircon las atribucionesy responsabilidadesotorgadas por laConstitución Políticade los Estados UnidosMexicanos a losmunicipios, esimperativo que, poruna parte, se contribuyaal mejoramiento en laeficiencia de laadministración urbanamunicipal y, por laotra, se establezcauna política defortalecimiento delas finanzas públicasmunicipales.

Por otra parte, deacuerdo al análisisde los procesosde urbanización y deexpansión física quesuceden en el país, sedesprenden tres nuevasdinámicas espacialesque implican cambioso mutaciones en laestructura territorial.



La rururbanización generada por la inercia que conlleva la urbanización sobre el mediorural a partir de las transformaciones tecnológicas y del modo de producción, diluyendopaulatinamente la dicotomía rural-urbano.

Estas nuevas dinámicas y mutaciones territoriales obligan a definir nuevas formasde administración urbana y a generar programas destinados a impulsar el crecimientoordenado de las ciudades más dinámicas, a la vez que se adoptan mecanismos específicospara atender los rezagos acumulados en materia de infraestructura y equipamiento bási-co: la superación de la pobreza urbana es uno de los principales retos de la política nacionalde desarrollo urbano y regional que presenta este Programa.

El reto de la generación de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda

El Sistema Urbano Nacional (SUN) está emplazado sobre cerca de 800 mil hectáreas, el0.4% del territorio nacional. En esta pequeña proporción del territorio se produce pocomás del 80% del PIB y se asienta el 66% de la población del país. En el ámbito urbano,cada palmo de suelo es motivo de un intenso aprovechamiento; la oferta de suelo condi-ciona el desarrollo de la ciudad, sus posibilidades, su funcionalidad y, en gran medida, sueficiencia operativa.

La transición demográfica por la que atraviesa el país se reflejará en un aceleradocrecimiento del número de hogares, mayor al ritmo de crecimiento de la población. Parael periodo 2001-2006 se estima que la población urbana crecerá en 7.6 millones de per-sonas, que se formarán cerca de 2.7 millones de hogares y que se requerirán 4 millonesde nuevos empleos. El crecimiento afectará todos los aspectos de la vida de la ciudad.

Para alojar este crecimiento, el SUN deberá ampliar su extensión a razón de 44hectáreas por día, lo que para el periodo 2001-2006 equivale a 96 mil hectáreas, 1.3veces el área urbana del Distrito Federal. Cerca de 57 mil hectáreas, el 60%, deberándestinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectáreas, el 40% restante, parala industria, los servicios, el comercio y el equipamiento de la ciudad.

La ciudad se caracteriza por su mezcla de actividades y su oferta amplia de oportu-nidades. La extensión de la ciudad implica el desarrollo de distintas actividades en variosfrentes y su articulación funcional al tejido urbano existente. La construcción de la ciu-dad depende de la concurrencia de múltiples actores con distintas motivaciones: lograrsu acción coordinada representa uno de los mayores retos de la planeación.

En este contexto, la falta de infraestructura es equiparable a la falta de suelo ya quelimita sus posibilidades de aprovechamiento. La falta de servicios, que generalmente tienesu origen en procesos desordenados de crecimiento, sigue representando un reto para laadministración y operación de la ciudad. Cabe destacar que los asentamientos irregularesgeneralmente se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotaciónde infraestructura en ellos resulta dos o tres veces más costoso.

La transicióndemográfica por laque atraviesa el país sereflejará en un aceleradocrecimiento del númerode hogares, mayor alritmo de crecimientode la población. Para elperiodo 2001-2006 seestima que la poblaciónurbana crecerá en 7.6millones de personas,que se formarán cercade 2.7 millones dehogares y que serequerirán 4 millonesde nuevos empleos.El crecimiento afectarátodos los aspectosde la vida de la ciudad.


Resumen Ejecutivo

Requerimientos de suelo para vivienda

El aprovechamiento del potencial urbano depende en buena medida de la organizaciónde los espacios destinados a la vivienda y del encadenamiento de lugares que permiten alindividuo moverse entre el espacio público y el privado. La vivienda es también un cen-tro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el ámbito urbano eimpactan la operación y el desarrollo de la ciudad. Cabe destacar que cerca del 60% delespacio de la ciudad se destina al uso habitacional.

Mientras que en los centros de población en el ámbito rural la vivienda enfrenta unproblema de infraestructura y accesibilidad, en el SUN la vivienda enfrenta un mercadoinmobiliario en el que prevalece el acaparamiento, la especulación y una intensa compe-tencia por el aprovechamiento de la centralidad de los espacios y su infraestructura. Eneste contexto, el hacinamiento, el desdoblamiento en el lote familiar y los asentamientosirregulares siguen siendo, desde los años setenta, los mecanismos alternativos para elgrupo no atendido por el sector formal de la construcción de vivienda. Este grupo repre-senta el 55% de la demanda habitacional en el país, equivalente a 1.5 millones de viviendas.

Para el periodo 2001-2006, las necesidades de vivienda a nivel nacional se estimanen 4.2 millones de unidades, de las cuales el 65% serán demandadas en el SUN y elrestante 35% en el ámbito rural. En cuanto al nivel de ingresos de la población carentede vivienda, destaca que el 63% de la demanda habitacional corresponde a familias coningresos mensuales inferiores a 5 salarios mínimos, las cuales requerirán espacio en elSUN para cerca de 1.7 millones de viviendas. El impacto de este segmento sobre el de-sarrollo de las ciudades será determinante pues representa cerca de 29 mil hectáreas desuelo urbanizado para el periodo 2001-2006 (un tercio del área urbanizada del DF), in-cluyendo vialidades y equipamiento urbano.

Por otra parte, el abandono de las zonas centrales de las ciudades, característico delos procesos de suburbanización, y su consecuente deterioro, provocan un quebranto para lasfinanzas municipales al subutilizar la infraestructura y al incrementar los costos asociados altransporte. El reto implica revertir esta tendencia y repoblar los centros urbanos median-te la aplicación de mecanismos que tiendan a compensar los altos costos del suelo en estaszonas, sobre todo cuando se imponen límites a la densidad por las características físicaso de infraestructura de la zona. Cabe destacar que del costo total de la vivienda tipo básicay social únicamente se puede destinar el 22% para la adquisición del suelo, cantidadinsuficiente para desarrollar este tipo de vivienda en las áreas centrales de las ciudades.

En el año 2000, el SUN contaba con alrededor de 14.8 millones de familias; seestima que 500 mil de ellas no tenían una casa que habitar y que cerca de 3.5 millones sevieron obligadas a ocupar el suelo de manera irregular. Esta situación refleja la incapacidaddel mercado de suelo para atender cerca del 27% de las necesidades de vivienda del SUN.

Atender la demanda derivada del hacinamiento y de la ocupación irregular del suelorequerirá de aproximadamente 12,500 hectáreas. Sin embargo, para lograr desarrollosintegrales que desalienten la segregación y fomenten la cohesión social, mejoren las con-diciones de seguridad de la zona y contribuyan a reducir los costos asociados al transporte,se requerirá incluir cerca de 6 mil hectáreas adicionales destinadas a vivienda para gruposde mayores ingresos, al comercio y a los servicios vecinales, con lo que el requerimientototal por estos conceptos suma cerca de 18, 500 hectáreas.

El aprovechamientodel potencial urbanodepende en buenamedida de laorganización de losespacios destinadosa la vivienda y delencadenamiento delugares que permiten alindividuo moverse entreel espacio público y elprivado. La vivienda estambién un centro decostos, ingresos yexternalidades querecaen directamente enel ámbito urbano eimpactan la operación yel desarrollo de laciudad. Cabe destacarque cerca del 60% delespacio de la ciudad sedestina al usohabitacional.



La constitución de reservas territoriales para proyectos de esta naturaleza representa unaoportunidad para que, a través de la intervención del gobierno, se aplique una parte dela plusvalía que se genera por el cambio en el aprovechamiento del suelo de los usos másrentables en beneficio de la población de escasos recursos y en beneficio de la ciudad.

La expansión de la ciudad

Las insuficiencias del mercado se traducen en la expansión desordenada e irregular de lasactividades urbanas sobre suelo agrícola o sobre suelo de valor ambiental, el cual se en-cuentra generalmente bajo el régimen de propiedad social. La ocupación de este sueloimplica, en muchos casos, el rompimiento del orden jurídico, ecológico y administrati-vo, con fuertes costos para la sociedad.

El 51% del suelo del país corresponde a propiedad ejidal y comunal, mientras quedos terceras partes de la tierra que circunda a los polígonos urbanos es de propiedad so-cial. Lo anterior significa que las ciudades han enfrentado -y enfrentan todavía- un rígidoacordonamiento regulatorio a su expansión. En este contexto, la expansión de las ciuda-des se ha verificado, en gran medida, mediante la ocupación irregular del suelo, ya sea deasentamientos populares o de otro tipo.

Para enfrentar esta situación, el Gobierno Federal constituyó la Comisión para laRegularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) la cual, durante el periodo 1970al 2001 ha expropiado cerca de 137 mil hectáreas de suelo social para la regularización deasentamientos humanos y ha escriturado cerca de 2.2 millones de lotes a sus poseedores.

A partir de las reformas al artículo 27 constitucional, se instrumentaron nuevosmecanismos para modificar el régimen de la propiedad social. De esta forma, se sumana las acciones de expropiación de los gobiernos estatales y municipales y a las acciones deregularización de CORETT, las superficies incorporadas mediante la Adopción del Do-minio Pleno vía la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional, así como vía laaportación de suelo a sociedades a través de la Procuraduría Agraria y el FideicomisoFondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). Mediante estos procedimientos, en elperiodo 1995-2000 se modificó el régimen jurídico a cerca de 103 mil hectáreas, de lascuales el 22% corresponde a la regularización de asentamientos humanos irregulares,3% a la titulación de solares urbanos, 16% para vivienda, 7% para infraestructura,equipamiento, industria y turismo, y el restante 52% a otros destinos.

En la actualidad, las reservas propiedad de los gobiernos estatales y municipales asícomo de los organismos de vivienda que se podrían aplicar para atender la demanda devivienda tipo básica y social suman cerca de 17 mil hectáreas. Esta reserva se comparócon el requerimiento de suelo por entidad considerando únicamente la formación men-sual de hogares con ingreso menor a 5 salarios mínimos y se determinó que enAguascalientes, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacán, Quintana Roo yZacatecas se tiene una reserva suficiente para alojar la demanda de suelo de los próximos6 años; en contraste, en Baja California, D.F., Hidalgo Jalisco, Morelos, Nayarit, SanLuis Potosí, Sonora, Tamaulipas y Veracruz la reserva no es suficiente para atender losrequerimientos de los próximos 6 meses. En estos casos, aun cuando se movilicen recur-sos para la adquisición y habilitación de suelo, éste no estará disponible en cuando menos18 meses, por lo que es ya insalvable un período de acumulación de la demanda.

El 51% del suelo delpaís corresponde apropiedad ejidal ycomunal, mientras quedos terceras partes de latierra que circunda a lospolígonos urbanos esde propiedad social.Lo anterior significa quelas ciudades hanenfrentado -y enfrentantodavía- un rígidoacordonamientoregulatorio a suexpansión. En estecontexto, la expansiónde las ciudades se haverificado, en granmedida, mediante laocupación irregular delsuelo, ya sea deasentamientos populareso de otro tipo.


Resumen Ejecutivo

Cabe destacar que los márgenes de utilidad asociados a los proyectos para dotar desuelo a la población de escasos recursos y los riesgos asociados a este tipo de desarrolloimpiden una mayor afluencia de recursos privados a esta actividad. En este contexto, laconstitución de reservas y la elaboración de los proyectos representan acciones estratégi-cas de gobierno que dan certeza a la inversión y garantizan una adecuada articulaciónurbana y regional. Con este respaldo se pueden obtener recursos crediticios para las obrasde cabecera y para infraestructura primaria y consolidar un producto inmobiliario estra-tégico que ya se puede colocar en el mercado.

En los próximos años la expansión del SUN y su “huella urbana”, ejercerá fuertespresiones sobre el medio ambiente. El reto implica el aprovechamiento del incrementode valor que resulta de un cambio en el uso del suelo de ambiental o rural a urbano,mediante mecanismos compensatorios que mitiguen las externalidades negativas de laexpansión.

Las ciudades están ligadas en redes funcionales; los cambios que se producen en unaciudad afectan al conjunto de ellas. La falta de instancias regionales de coordinación halimitado las alternativas urbanas del crecimiento y no se cuenta con los mecanismos paraevaluar las posibilidades de desarrollo que plantean la “suburbanización” y“metropolización”.

Lograr la coexistencia de lo urbano y lo rural en condiciones de sustentabilidad esel reto que enfrenta el esfuerzo ordenador y planificador del espacio urbano. ¿Qué instru-mentos se requieren para que el desarrollo urbano sea una fuente de recursos que permitaconservar y rescatar la riqueza natural de su entorno? ¿Qué forma adoptarán nuestrasciudades? ¿Qué densidad, con qué extensión, a qué velocidad se reciclará el espacio in-terno? ¿Qué naturaleza adoptará el límite periurbano? ¿Qué valor se dará a los serviciosambientales y cómo se administrará la frontera con lo rural? Todas estas interrogantesson los retos que la ciudad y la región deberán enfrentar.

El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante losdesastres naturales

La vulnerabilidad de un territorio ante la presencia de fenómenos naturales que provocandesastres tiene orígenes diversos, como el geológico, el tectónico, el topográfico y elmeteorológico.

Por su ubicación geográfica y características geomorfológicas, una gran parte delterritorio mexicano presenta condiciones naturales de vulnerabilidad. Entre los factoresmás relevantes que inciden en esa vulnerabilidad se encuentran: su ubicación cercana ala región tropical, con extensas costas potencialmente afectables por huracanes; zonas de altay media sismicidad en más del 40% del territorio nacional; volcanes activos; y una topo-grafía accidentada, que favorece avenidas repentinas de agua, así como deslaves, entre otros.

Con el transcurso del tiempo, se ha logrado obtener un mejor conocimiento delcomportamiento de los fenómenos naturales, entre los que destacan las erupciones volcánicas,el origen y causas de los sismos, y la generación y comportamiento de los huracanes; sinembargo, persiste un alto nivel de incertidumbre en el pronóstico de estos fenómenos.

La respuesta para prevenir daños en el país es limitada, por falta de infraestructuray equipos, así como por la escasa cultura de protección civil comunitaria que prevaleceentre la población.

Lograr la coexistenciade lo urbano y lo ruralen condiciones desustentabilidad esel reto que enfrenta elesfuerzo ordenadory planificador delespacio urbano.

Por su ubicacióngeográfica ycaracterísticasgeomorfológicas,una gran parte delterritorio mexicanopresenta condicionesnaturales devulnerabilidad.



La actividad humana influye también en la vulnerabilidad de un territorio; por unlado se desarrollan obras con el fin de atenuar los daños que provocan fenómenos comolas inundaciones; y por el otro, el incremento de la población y sus actividades económi-cas, origina que se ocupen de manera creciente extensiones de suelo con media y altavulnerabilidad.

La explosión demográfica y económica de México en las últimas décadas ha provo-cado la ocupación de planicies inundables e incluso de cauces de ríos en el altiplano y enlas zonas costeras. Tal es el caso del Valle de México, la cuenca del Lerma o las zonascosteras de Chiapas, Nayarit, Oaxaca, Tabasco y Veracruz, entre otras.

Por otro lado, la urbanización acelerada y la falta de control en el uso del suelo hanpropiciado en las ciudades un incremento constante de su vulnerabilidad, ya sea por laocupación irregular o regular de zonas de alto riesgo, como por el desarrollo de activida-des e infraestructura de carácter peligroso, como son las líneas de conducción dehidrocarburos o las industrias que producen explosivos, tóxicos o combustibles. Por ello,es indispensable reforzar los instrumentos de planeación urbana y la vigilancia de suaplicación.

Acciones de atención y prevención de desastres

En los últimos años se ha avanzado en la capacidad de alertar a las autoridades locales ya la población sobre el pronóstico, presencia y ocurrencia de algunos fenómenos natura-les, como el nivel de actividad volcánica y la generación y trayectoria de huracanes.Elementos fundamentales para lograr lo anterior han sido la creación del Centro Nacio-nal de Prevención de Desastres (CENAPRED), en septiembre de 1988, y la modernizaciónde los sistemas de medición, registro y seguimiento de estos fenómenos.

También se han registrado avances en los procesos de atención de los desastres y laposterior reparación de daños, en los que la actuación conjunta de la sociedad civil y lasautoridades ha sido creciente. Esto se ha ido consolidando con la creación del SistemaNacional de Protección Civil en mayo de 1986, una mejor coordinación de autoridadesmilitares y locales a través del Plan DN-III y la institucionalización del Fondo Nacionalpara la Atención de Desastres (FONDEN) a partir de 1999.

Sin embargo, no se ha registrado un avance similar en la capacidad de respuesta deautoridades y habitantes para prevenir y mitigar daños, por la limitada capacidad deequipos e infraestructura; una deficiente comunicación de las autoridades con la pobla-ción; poca credibilidad de la población en sus autoridades; y una escasa cultura comunitariade protección civil.

El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, se traduce en la capa-cidad que mostremos todos los mexicanos, gobierno y sociedad, para definir instrumentosy mecanismos y aplicarlos con eficacia, para garantizar a los habitantes del país, urbanosy rurales, la seguridad de sus vidas y su patrimonio social, comunitario y familiar, antela presencia de fenómenos de carácter destructivo.

La urbanizaciónacelerada y la faltade control en el uso delsuelo han propiciadoen las ciudades unincremento constantede su vulnerabilidad,ya sea por la ocupaciónirregular o regular dezonas de alto riesgo,como por el desarrollode actividades einfraestructura decarácter peligroso.

El reto de lavulnerabilidad de losasentamientos humanos,se traduce en lacapacidad quemostremos todos losmexicanos, gobierno ysociedad, para definirinstrumentos ymecanismos y aplicarloscon eficacia, paragarantizar a loshabitantes del país,urbanos y rurales, laseguridad de sus vidas ysu patrimonio social,comunitario y familiar,ante la presencia defenómenos de carácterdestructivo.


Resumen Ejecutivo

II. ¿A dónde queremos llegar?

El hábitat que queremos los mexicanos

Las relaciones humanas se desarrollan en un espacio que contiene al individuo y a sucomunidad: existe el principio de “territorios y de representación de territorios”. A lolargo de la civilización humana, la historia reconoce cuatro modos de producción que hangenerado formas urbanas y regionales como su resultado espacial: Autarquía Primitiva,Comunal Articulado, Feudalismo y Revolución Industrial. Se afirma que el fenómeno deurbanización mundial comienza con la etapa del Comunal Articulado, en donde se gene-ra y se instituye por vez primera la relación centro- periferia.

En la actualidad asistimos a un quinto modo de producción motivado por el avancetecnológico en los transportes y en el manejo de la información y las comunicaciones. Loque debemos preguntarnos es: ¿Cuál será la expresión espacial de este nuevo modo deproducción sobre el territorio? En este momento advertimos la aparición de nuevas di-námicas espaciales y de ciertas mutaciones territoriales en el espacio urbano y regional denuestro país: estos fenómenos son calificados de positivos o negativos en función de lasaspiraciones a futuro que se persigan como Nación.

El PNDU-OT pretende orientar la expresión espacial del proceso de desarrollo li-gado a este quinto modo de producción, el cual se instrumenta en nuestro país desde ladécada de los noventa e involucra al capital humano, a las actividades productivas, alterritorio de soporte y a los nuevos flujos de información y de comunicación. Lo anterior,para generar un hábitat en condiciones de sustentabilidad para nuestra generación y paralas generaciones futuras.

El hábitat, entendido como entorno vital de las relaciones humanas con su medionatural, debe ser revalorizado y, consecuentemente, debemos reordenar la distribución de lasactividades, la población y el empleo en el territorio nacional. Las regiones y las ciudadesson, en este sentido, el ámbito espacial de aplicación principal de este Programa.

Todos los mexicanos deseamos un desarrollo humano y social en armonía con elentorno espacial que nos rodea. Entendemos que para lograr este desarrollo tenemos quevalorar el hábitat en el que interactúa nuestra sociedad: el territorio es el soporte de nuestrasactividades, y por lo mismo, debemos considerarlo como un recurso de gran valor paranuestra generación y para la de nuestros hijos.



El hábitat es nuestra vivienda, nuestra comunidad, nuestra ciudad, nuestra región,nuestro territorio nacional. Es en estos diversos territorios en donde nos desarrollamos y,por lo mismo, nos interesa que su expresión espacial sea coherente y que exista armoníaentre nuestras actividades y nuestra necesidad cotidiana de desplazarnos, trabajar, edu-carnos, alimentarnos, recrearnos.

Más allá de la ciudad, la región es la expresión de arte colectivo más grande queexiste en nuestra civilización. Por ello, debemos procurar que esta expresión sea gobernabley se administre bien, de manera equitativa y competitiva, incluyente y planificada: losmexicanos queremos un territorio ordenado.

La Visión 2025: una sola velocidad de desarrollo

En el año 2025, México cuenta con un territorio nacional ordenado. Los mexicanos, através de su propio esfuerzo e iniciativa logran niveles de vida dignos y sustentables.México cuenta con mecanismos y políticas que aseguran la creación consistente de pros-peridad en condiciones de equidad, mediante el desarrollo de oportunidades y capacidades:individuales y colectivas, con la participación de toda la sociedad. Se adquiere un desa-rrollo urbano y regional menos desigual, la población cuenta con una vivienda digna ygoza de un bienestar generalizado, proporcional al desempeño de la economía nacional.

Se han establecido las bases para un desarrollo humano integral en todas las dimen-siones de la persona, tanto espirituales como culturales y materiales en plena libertad yresponsabilidad, con un compromiso solidario y subsidiario hacia el bien común.

Se garantiza la integración nacional dentro del contexto de un Pacto Federal forta-lecido. La Ordenación del Territorio constituye una herramienta fundamental para orientarel desarrollo, maximizando la eficiencia económica del territorio y garantizando al mis-mo tiempo su cohesión política, social y cultural, en plena armonía con la conservaciónde los recursos naturales.

México cuenta con un Sistema Urbano Nacional planificado, en condiciones degobernabilidad territorial, competitividad económica y cohesión social y cultural, enarmonía con la conservación de los recursos naturales. Este sistema urbano se desarrollaen plena sinergia con el desarrollo regional, impulsando capacidades y creando oportu-nidades entre ciudades y regiones en una amplia complementariedad. Con este sistemadebidamente articulado, se ha logrado una mejor distribución de las actividades, el empleoy la vivienda sobre el territorio nacional.

Gracias a la implementación de esta política de Ordenación del Territorio se lograla confluencia de las aspiraciones locales y regionales con las orientaciones nacionales, enel marco de un Federalismo fortalecido. De esta manera se ha logrado cerrar la brecha delas desigualdades regionales que hubieran podido generar fragmentaciones regionales enel seno del Pacto Federal.

Efectivamente, la política de Ordenación del Territorio constituyó, con base en larevalorización de la dimensión espacial del proceso del desarrollo, la herramienta máseficaz de ataque estructural y frontal para la superación de la pobreza en ciudades y regio-nes, así como en individuos y en comunidades. Ahora México se desarrolla aprovechandoel potencial de cada una de sus regiones y avanza de manera sostenida, basado en unafuerte cohesión social y nacional.


Resumen Ejecutivo

La Misión 2006: establecer la ordenación del territorio comoPolítica de Estado

La SEDESOL tiene la misión 2006 de formular y coordinar la política social solidaria ysubsidiaria del Gobierno Federal, orientada hacia el bien común, y ejecutarla en las materiasde su competencia: lograr la superación de la pobreza por la vía del desarrollo humanointegral incluyente y corresponsable; alcanzar niveles suficientes de bienestar con equi-dad; y mejorar las condiciones sociales, económicas y políticas en los espacios rurales yurbanos, mediante las políticas y acciones de ordenación del territorio, desarrollo urbanoy regional, y vivienda.

La Ordenación del Territorio es una Política de Estado por lo que, en el marco delmás estricto apego a los distintos ámbitos de acción y competencia, se pretende crear unmarco de colaboración interinstitucional que permita la efectiva coordinación y la adop-ción de una visión integral con enfoque estratégico, así como presentar a la SoberaníaNacional y a la de los estados de la Federación los proyectos de Ley, de Reforma o deAdiciones que resulten necesarios para lograr la proyección, el desarrollo y el orden queMéxico merece.


Resumen Ejecutivo

III. Qué se quiere lograr

Para enfrentar los retos que impone la distribución espacial futura para el 2006 y para elescenario previsto al 2025 de las actividades económicas, el empleo y la población sobreel territorio, en condiciones de sustentabilidad, es imperativo definir un nuevo modeloque oriente los procesos de ocupación del territorio.

Este nuevo modelo está fincado en el reconocimiento explícito de la necesidad deordenar el espacio urbano y el espacio rural del territorio nacional. Para ello, es indispen-sable hacer confluir las grandes orientaciones nacionales con las aspiraciones locales yregionales: emerge el principio de implementar una Política Regional en el seno de laPresidencia de la República que articule este proceso en el marco del Federalismo y de laactuación intersecretarial.

Se busca la revalorización del territorio como soporte de la actividad económica ysocial: los objetivos de gran visión y las estrategias que se presentan se dirigen a larecomposición del territorio como el recurso prioritario para instrumentar el DesarrolloSocial, en donde el vínculo con la conservación de los recursos es fundamental.

Lo anterior significa intervenir con mayor decisión en el hábitat, entendido comoel entorno vital del individuo y de la colectividad: la localidad, la ciudad, la región, lanación. Esta intervención persigue:

■ Igualdad y equidad de oportunidades entre ciudades y regiones■ Desarrollo de capacidades de ciudades y de regiones■ Confluencia de voluntades entre ciudades y regiones■ Promoción de potencialidades de ciudades y de regiones■ Superación de limitaciones e inclusión de ciudades y regiones■ Seguridad patrimonial de la ciudad y de la región■ Sinergia entre la ciudad y su región

Se busca larevalorización delterritorio como soportede la actividadeconómica y social: losobjetivos de gran visióny las estrategias que sepresentan se dirigen ala recomposición delterritorio como elrecurso prioritariopara instrumentar elDesarrollo Social, endonde el vínculo conla conservación de losrecursos es fundamental.



De esta manera, la SEDESOL, en su atribución sobre el desarrollo urbano-regionaly la ordenación del territorio, conjuga los objetivos rectores señalados en el PND y seplantea tres objetivos estratégicos de gran visión, enfocados al horizonte 2006 y al esce-nario 2025:

■ Maximizar la eficiencia económica del territorio garantizando su cohesión so-cial y cultural.

■ Integrar un Sistema Urbano Nacional en sinergia con el desarrollo regional encondiciones de sustentabilidad: gobernabilidad territorial, eficiencia y competi-tividad económica, cohesión social y cultural, y planificación y gestión urbana.

■ Integrar el suelo urbano apto para desarrollo como instrumento de soporte para laexpansión urbana por medio de satisfacer los requerimientos de suelo para la vi-vienda y el desarrollo urbano.

Para cumplir estos tres objetivos de gran visión, se presentan tres estrategias es-pecíficas altamente complementarias entre sí:

■ Diseñar, proyectar, promover, normar y articular, en el contexto del Pacto Federal,una Política de Estado de Ordenación del Territorio y de Acción Urbana - Regional

■ Diseñar, proyectar, promover, normar y coordinar, en el contexto del Pacto Federal,una Política Nacional de Desarrollo Urbano y Regional e impulsar proyectos estra-tégicos con visión integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades.

■ Diseñar, promover, normar y articular en el contexto del Pacto Federal, una Polí-tica Nacional de Suelo y Reservas Territoriales.

Estas tres estrategias se han traducido en la concepción y generación de tres progra-mas de actuación institucional:

■ Programa de Ordenación del Territorio■ Programa Hábitat+: • Red –Ciudad 2025

• Red Zonas Metropolitanas 2025■ Programa de Suelo - Reserva Territorial.

Se presentan a continuación, de manera esquemática, los objetivos rectores del PND,los objetivos de gran visión de la SEDESOL, las estrategias y los programas de actuacióninstitucional que formula el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación delTerritorio:


Resumen Ejecutivo

Los objetivos generales, principios de actuación institucional y líneas estratégicasde acción de estos tres programas son los siguientes:

Esquema de objetivos, estrategias y programas del Programa Nacional de DesarrolloUrbano y Ordenación del Territorio

Objetivos rectores PND2001 - 2006

• Mejorar los niveles de educación ybienestar de los mexicanos

• Acrecentar la equidad y la igualdadde oportunidades

• Fortalecer la cohesión social y elcapital social

• Lograr un desarrollo social y humanoen armonía con la naturaleza

• Conducir responsablemente lamarcha económica del país

• Elevar y extender la competitividaddel país

• Promover el desarrollo económicoregional equilibrado

• Crear condiciones para un desarrollosustentable

• Defender la independencia,soberanía e integridad territorialnacionales

• Fomentar la capacidad del Estadopara conducir y regular losfenómenos que afectan a lapoblación en cuanto a su tamaño,dinámica, estructura y distribuciónterritorial

• Construir una relación de colabora-ción responsable, equilibrada yproductiva entre los poderes de laUnión y avanzar hacia un auténticoFederalismo

Objetivos de gran visiónSEDESOL

• Maximizar la eficienciaeconómica del territoriogarantizando su cohesión socialy cultural

• Integrar un Sistema UrbanoNacional en sinergia con eldesarrollo regional encondiciones de sustentabilidad:gobernabilidad territorial,eficiencia y competitividadeconómica, cohesión social ycultural, planificación y gestiónurbana

• Integrar el suelo urbano aptopara desarrollo comoinstrumento de soporte para laexpansión urbana, mediante lasatisfacción de los requeri-mientos de suelo para lavivienda y el desarrollo urbano

Estrategias PNDU-OT2001 - 2006

• Diseñar, proyectar, promover yarticular en el contexto delPacto Federal una Política deEstado de Ordenación delTerritorio y de Acción Urbana -Regional

• Diseñar, proyectar, promover,normar y coordinar en elcontexto del Pacto Federal unaPolítica Nacional de DesarrolloUrbano y Regional, e impulsarproyectos estratégicos convisión integral en regiones,zonas metropolitanas yciudades

• Diseñar, promover, normar yarticular en el contexto delPacto Federal una PolíticaNacional de Suelo y ReservasTerritoriales

Programa de ActuaciónInstitucional

Programa deOrdenación del Territorio

Programa Hábitat:• Red Ciudad 2025• Red Zonas Metropolitanas 2025

Programa deSuelo – Reserva Territorial



Esquema de objetivo general, principios de actuación institucional, objetivos específicosy líneas estratégicas de la Política de Ordenación del Territorio

Objetivo general

Maximizar la eficienciaeconómica del territoriogarantizando su cohesiónsocial y cultural

Principios de actuacióninstitucional

Orientación espacial deldesarrollo

Organización de territorios deactuación

Planificación y prospectiva delterritorio

Aplicación del Fondo deOrdenación del Territorio [FOT]

Objetivos específicos

Introducir la dimensión espacial enel proceso de desarrollo

Adecuar la intervención públicasobre el territorio en función a lasnuevas dinámicas espaciales ymutaciones territoriales observadas

Introducir una visión más estratégicay prospectiva del territorio yfortalecer el proceso de planificacióny gestión urbana y regional

Equilibrar las oportunidades de losdiferentes territorios urbano yregionales en función del NuevoFederalismo

Líneas estratégicas

• Organizar un gran debate nacional por laOrdenación del Territorio

• Elaborar un Proyecto Territorial de Nación[PTN – 2025+]

• Elaborar cinco programas regionales deOrdenación del Territorio [PROT – 2025+]

• Elaborar y promover la Ley de Orientación yOrdenación Sustentable del Territorio[LOOST]

• Elaborar la prospectiva del Territorio:potencialidades y limitaciones

• Diagnosticar la estructura territorial ydefinir las dinámicas espaciales y lasmutaciones territoriales

• Articular acciones intersecretarialestendientes a la Ordenación del Territorio

• Definir territorios de actuación

• Elaborar Proyectos Estratégicos de AcciónRegional [PEAR]

• Articular actores regionales• Promover y gestionar el Proyecto Colectivo

de Región [PCR]

• Definir y aplicar el Fondo RegionalEstructurante [FRE]

• Definir y aplicar el Fondo RegionalCompensatorio [FRC]


Resumen Ejecutivo

Objetivo general

Integrar un SistemaUrbano Nacional, ensinergia con elDesarrollo Regionalen condiciones desustentabilidad

Política de Desarrollo Urbano y RegionalPrograma HABITAT+

Principiosde actuacióninstitucional

Gobernabilidadterritorial

Competitividadeconómica

Cohesión social ycultural

Planificación y gestiónurbana

Aplicación del FondoHábitat [FH]


Adecuar el proceso de toma dedecisiones y reforzar lagobernabilidad y administraciónde ciudades y zonas metropoli-tanas en función de las nuevasdinámicas espaciales

Fomentar la competitividad y lacomplementariedad deterritorios urbanos y regionalesen función de las nuevasdinámicas espaciales

Fomentar la integración social ycultural en territorios urbanosen función de las nuevasdinámicas espaciales

Fortalecer y actualizar elproceso de planificación ygestión en territorios urbanosen función de las nuevasdinámicas espaciales

Promover la inversión y elempleo de las zonas urbanas ymetropolitanas a través delimpulso al desarrollo urbano y elmejoramiento de la calidad devida de la población


• Promover la cooperación intermunicipal• Definir los organismos de gobierno y de administración de la

aglomeración urbana• Definir el territorio urbano de actuación• Fortalecer la hacienda municipal y las finanzas locales• Integrar un sistema de indicadores de desarrollo urbano

• Fomentar la competitividad y la inversión• Insertar y proyectar a las ciudades y zonas metropolitanas

en los ámbitos regional, nacional e internacional• Promover la instalación de Parques Tecnológicos• Conservar y mejorar el Patrimonio Social• Revitalizar los centros históricos y el patrimonio cultural• Mejorar los niveles de cobertura de equipamiento urbano• Mejorar los niveles de servicio de la infraestructura urbana• Mejorar los niveles de dotación de servicios urbanos

• Atender las periferias urbanas y zonas marginadas• Fomentar la participación social• Valorar la relación urbano-ambiental

• Actualizar la normatividad urbana• Actualizar Planes de -Desarrollo Urbano [generación 2025]• Actualizar las formas de gestión urbana [generación 2025]

• Implementar el Programa Red Ciudad 2025• Implementar el Programa Red Zonas Metropolitanas 2025



Esquema de objetivo general, principios de actuación institucional, objetivos específicosy líneas estratégicas de la Política de Suelo y Reserva Territorial

Objetivo general

Integrar al suelo aptopara desarrollo comoinstrumento de soportepara la expansión urbanasatisfaciendo losrequerimientos de suelopara la vivienda y eldesarrollo urbano

Principios de actuacióninstitucional

Identificación e inventariode suelo apto y demandapotencial

Financiamiento yadquisición de reservaterritorial

Programación de reservaterritorial

Establecimiento delPolígono de ActuaciónConcertada [PAC]


Constituir una bolsa desuelo para desarrollourbano y vivienda enciudades y zonasmetropolitanas

Obtener capacidadfinanciera para responder alos requerimientos de suelopara desarrollo urbano yvivienda

Dotar de suelo apto paravivienda y desarrollourbano

Hacer confluir la actuaciónintergubernamental paraconstituir reserva territorial


• Identificar el suelo apto para el desarrollo urbano• Identificar la demanda potencial• Valorar la potencialidad del suelo identificado e inventariado• Coordinar con gobiernos municipales y estatales

• Articular la corresponsabilidad sectorial• Diseñar mecanismos e instrumentos de financiamiento• Integrar las acciones de CORETT-SRA-gobiernos estatales y

municipales• Incorporar reserva territorial

• Aplicar normatividad de reserva territorial• Valorar e interrelacionar con planes de desarrollo urbano• Declarar la reserva territorial

• Constituir el Polígono de Actuación Concertada [PAC]:[gobiernos municipales y estatales, SEDESOL, CNFV,organismo promotor]

• Entregar la reserva territorial a la CNFV• Dar seguimiento y evaluar la reserva territorial: informe

a la CNFV• Aplicación del Fondo Suelo – Reserva Territorial [FS – RT]

Además de estas tres estrategias, se establece una acción específica orientada a laprevención y atención de impactos ocasionados por desastres naturales en asentamientoshumanos en materia de suelo y vivienda.


Resumen Ejecutivo

IV. ¿Cómo medimos los avances?

El PNDU-OT contempla la puesta en marcha de un sistema de medición claro y perma-nente para la evaluación de políticas de Ordenación del Territorio, de Desarrollo Urbanoy Regional y de Suelo y Reserva Territorial, así como de los instrumentos definidos parasu implementación.

El PNDU-OT pondrá en marcha mecanismos que permitirán una medición trans-parente, eficiente y oportuna de los avances. Para ello se requiere:

■ Desarrollar un sistema integral de información que permita determinar el desem-peño en la ordenación del territorio, el desarrollo urbano y regional, suelo urbanoy reservas territoriales.

■ Crear metodologías para realizar la evaluación integral de los instrumentos de pro-moción.

■ Definir un conjunto de indicadores para medir el desempeño de los programas yactores, y aplicar esquemas para su mejora continua.

■ Fortalecer los mecanismos de participación social y rendición de cuentas.

Evaluación integral del PNDU-OT

La evaluación de resultados del PNDU-OT se realizará en 2 ámbitos:

■ El impacto en la ordenación del territorio, en el desarrollo urbano y regional y enla disponibilidad oportuna de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda.

■ La eficiencia y eficacia con la que el sector desarrollo urbano y de ordenación delterritorio promueve y opera las políticas.

El factor información para la evaluación de resultados es indispensable para realizaranálisis sistemáticos, con variables homogéneas para todo el país y periodos semejantesde observación. La información de este tipo, a nivel de localidad, es escasa, y la pocadisponible se produce cada 5 ó 10 años, por lo que no siempre es posible realizar segui-mientos precisos de los impactos territoriales de la ejecución de las políticas.



Por eso es necesario generar y fortalecer un sistema integral de información en materiade ordenación del territorio, desarrollo regional y urbano y reservas territoriales, queopere sobre una base común. De esta manera se podrá contar con indicadores que permi-tan llevar a cabo un seguimiento de los programas y acciones y evaluar su impacto.

El sistema integral de información será la fuente de orientación para medir los avancesen la ordenación del territorio y el desarrollo urbano y regional. El sistema de informa-ción permitirá medir el cumplimiento de metas y objetivos concentrando la informacióngenerada para el quehacer de los tres órdenes de gobierno, sus resultados, así como lasaportaciones de los grupos sociales.

El propósito del sistema integral de información es auxiliar a los procesos de eva-luación y toma de decisiones, para la formulación de estrategias y acciones orientadas asuperar los desequilibrios regionales e impulsar el desarrollo de ciudades del SistemaUrbano Nacional, así como a satisfacer la demanda de suelo para vivienda y para el de-sarrollo urbano.

Rendición de cuentas

El Ejecutivo Federal, con la información básica y confiable que se genere a través delsistema integral de información, rendirá cuentas sobre el desempeño anual y sexenal decada uno de los programas e instrumentos de ordenación del territorio, desarrollo urbanoy regional, suelo y reservas territoriales.

Un elemento fundamental para alcanzar el objetivo de transparencia que se preten-de con la rendición de cuentas, es que la sociedad a través de organismos conrepresentatividad conozcan y evalúen los programas y avances del PNDU-OT, y que através de un proceso de retroalimentación formal propongan acciones que refuercen ocorrijan las políticas y estrategias sectoriales.

Para ello se propone que la SEDESOL presente un informe de manera periódicaante el Poder Legislativo y el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.

Informe al Poder Legislativo

La Secretaría de Desarrollo Social, en un marco de respeto y coordinación con el PoderLegislativo, informará de los avances del Programa Nacional de Desarrollo Urbano yOrdenación del Territorio a las cámaras de Diputados y Senadores a través de las comi-siones correspondientes, cada vez que le sea solicitado.

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