programa de infraestructura básica para la atención de … · ... el manual de procedimientos en...

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

UNIDAD XOCHIMILCO

Evaluación de Procesos 2009 del Programa de Turismo

Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)

Informe Final para la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)

Diciembre de 2009

2

I. Introducción ..................................................................................................................... 3

II. Descripción del Programa y de sus principales resultados ............................. 4

III. Metodología del trabajo de campo .......................................................................... 7

3.1. Diseño de la estrategia del trabajo de campo ................................................ 8

3.2. Recolección de la información ......................................................................... 14

3.3. Análisis de la información ................................................................................. 15

IV. Resultados ................................................................................................................... 16

4.1. Descripción de la operación del Programa .................................................. 16

4.2. Descripción y análisis comparativo de procesos empíricos del

Programa ....................................................................................................................... 31

4.3. Hallazgos generales de la operación del Programa ................................... 35

V. Conclusiones ............................................................................................................... 44

5.1. Planeación, programación y presupuestación ............................................ 45

5.2. Difusión del PTAZI ............................................................................................... 47

5.3. Recepción de solicitud de apoyos .................................................................. 48

5.4. Selección y aprobación de proyectos ............................................................ 49

5.5. Gestión y entrega de financiamiento ............................................................. 51

5.6. Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos ... 51

5.7. Terminación de proyectos ................................................................................. 52

5.8. Seguimiento a beneficiarios ............................................................................. 53

5.9. Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal ........................................ 53

5.10. Promoción de los proyectos a nivel estatal. .............................................. 54

5.11. Normatividad de los procesos e indicadores para valorarlos .............. 54

VI. Bibliografía .................................................................................................................. 55

ANEXOS ............................................................................................................................. 57

Anexo I: Características generales del Programa

Anexo II: Descripción general de la operación

Anexo III: Identificación y equivalencia de procesos

Anexo IV A: Descripción de procesos

Anexo IV B: Diagrama de flujo de los procesos del PTAZI

Anexo V: Resumen de indicadores a nivel nacional

Anexo VI: Resumen de indicadores a nivel estatal

Anexo VII A: Elementos mínimos para la medición de suficiencia

Anexo VII B: Fortalezas y debilidades

Anexo VIII: Buenas prácticas

Anexo IX: Relación de reuniones con la DRP del PTAZI

Anexo X: Relación de informantes clave

Anexo XI A: Instrumentos de recolección de información

3

I. Introducción

Este informe final de la “Evaluación de Procesos 2009 del Programa de Turismo

Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)” contiene, de conformidad con los Términos de

Referencia (TdR) establecidos por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas (CDI) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL),

cuatro apartados principales:

i) La descripción del Programa y de sus principales resultados, que presenta tanto las

principales características del PTAZI como su funcionamiento en general, con base

en sus Reglas de Operación (ROP) 2009 y en el análisis de otra información primaria

y secundaria. El énfasis está en la descripción de aquellos componentes1 que

conducen al logro del propósito establecido en la Matriz de Indicadores para

Resultados (MIR). La descripción general (Anexo I) se realiza con base en la revisión

de la documentación normativa del Programa.

ii) La metodología del trabajo de campo, incluyendo el diseño de la estrategia del trabajo

de campo en las capitales de cuatro estados y en las localidades de 14 proyectos

apoyados, la recolección de información mediante entrevistas y revisión de

documentación primaria y los procedimientos para analizarla.

iii) Los resultados de la investigación, que incluye la identificación de los principales

procesos de acuerdo a la normatividad, mediante la revisión de las ROP, el manual

de procedimientos en proceso de aprobación2 y los informes de las evaluaciones que

se le han realizado. Posteriormente, con base la revisión de estos procesos en el

trabajo de campo, se examina el funcionamiento del PTAZI en los estados

estudiados, describiendo sus principales procesos, actividades, productos y

responsables, así como las diferencias respecto a los procesos que se desarrollan en

otras entidades. Como parte final de este apartado se realiza la cuantificación y

valoración de los procesos e identificación de buenas prácticas, que examina el

desempeño de los procesos a través de su eficacia, oportunidad, suficiencia y

calidad. Para construir los indicadores que miden los atributos de los procesos se

1 Los “componentes del programa: son los bienes y servicios públicos que produce o entrega el programa

presupuestario para cumplir con su propósito” (SHCP 2007). 2 Si bien el PTAZI cuenta con un manual de procedimientos, éste todavía no ha sido aprobado formalmente.

4

revisaron sus ROP, MIR, evaluaciones externas y registros administrativos, con el

objetivo de detectar indicadores relacionados con dichos atributos.

iv) Conclusiones y recomendaciones, que presenta las principales implicaciones de los

resultados de la evaluación, así como sugerencias específicas para mejorar la

normatividad y operación de cada uno de los procesos del Programa.

El informe también contiene varios anexos: características generales del Programa,

descripción general de la operación, identificación y equivalencia de procesos, descripción

de procesos, resumen de indicadores y atributos, elementos mínimos para la medición de

suficiencia, descripción de buenas prácticas, relación de reuniones con la DRP y

entrevistas realizadas a funcionarios y organizaciones indígenas.

Este estudio se desarrolló mediante trabajo de gabinete, apoyado en la información

proporcionada por los responsables del Programa, y trabajo de campo en cuatro estados:

Michoacán, Oaxaca, Querétaro y Yucatán. El reconocimiento por parte de los

responsables del PTAZI de la relevancia de la evaluación se ha traducido en su apoyo

para obtener información y facilitar que los trabajos se realicen mediante un proceso

ordenado y sistemático. Este informe es producto de una intensa interacción del equipo

evaluador con los funcionarios de la CDI a nivel central y en las delegaciones, incluidos

los CCDI, de los estados examinados, así como con los otros actores que intervienen en

la operación del PTAZI, en particular los miembros de los Comités Estatales de

Dictaminación (CED). Cabe destacar la buena disposición de todos ellos para entregar la

información necesaria en la investigación y para permitir que las valoraciones y

conclusiones se expresaran con objetividad e independencia de criterio.

II. Descripción del Programa y de sus principales resultados

El PTAZI se implementó en 2007 sustituyendo al Programa de Ecoturismo en Zonas

Indígenas (PEZI) que funcionó el año previo. De acuerdo con sus ROP 2009, su objetivo

general es “contribuir al desarrollo de la población indígena, mediante la ejecución de

acciones en materia de Turismo Alternativo, específicamente de ecoturismo y turismo

rural, a través del apoyo a grupos organizados, mediante acciones orientadas a la

elaboración y ejecución de proyectos, revalorando, conservando, y aprovechando

5

sustentablemente su patrimonio natural y cultural, para coadyuvar a la mejora de sus

ingresos”. Este objetivo corresponde a lo plasmado en su MIR 2009 donde se plantea que

su fin es “contribuir al aprovechamiento del patrimonio cultural y natural de los pueblos

indígenas para promover su desarrollo económico” y que su propósito es “grupos de

indígenas organizados administran y operan sitios de turismo alternativo” (Anexo 1:

Características Generales del Programa).

De acuerdo con sus ROP 2009, el PTAZI tiene cobertura nacional y atiende

prioritariamente a los municipios indígenas, clasificados de acuerdo con el Sistema de

Indicadores sobre la Población Indígena de México, elaborado con base en información

del Segundo Conteo de Población y Vivienda (2005)3. Las ROP 2009 también señalan

que su población objetivo son los “núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo,

conformados por indígenas”.

De conformidad con estas ROP, para ser apoyados los núcleos agrarios, organizaciones y

grupos de trabajo (grupos indígenas)4 deberán cumplir con los siguientes requisitos:

i) Solicitud de apoyo para proyectos de ecoturismo o turismo rural, conteniendo datos

generales de los interesados y del proyecto para el cual se solicita el apoyo, así como

el monto de recursos solicitado, desglosado por los conceptos en que se erogarían.

ii) Documento que acredite su personalidad jurídica, en términos de la legislación

aplicable.

iii) Documento que acredite la propiedad o posesión legal del o de los predio(s) donde se

llevará a cabo el proyecto.

iv) Documento donde se manifieste la declaración expresa de los beneficiarios que no

han recibido apoyo económico de la CDI ni de otras dependencias de gobierno, para

aplicar en los mismos conceptos para los que se solicita apoyo.

v) Padrón de beneficiarios, especificando pueblo o comunidad indígena, sexo, edad y

cédula única de registro de población (CURP).

3 Realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. 4 En este informe a los núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajo. conformados por indígenas; se

les denominará de manera genérica “grupos indígenas”.

6

vi) Documento donde se establece el compromiso de que el predio en el cual se

desarrollará el proyecto, no podrá ser enajenado, dado en arrendamiento, usufructo o

comodato a un tercero, durante el tiempo de operación de éste.

Además, los proyectos deberán contar con todos los permisos institucionales que se

requieran y cumplir con los términos de referencia para la presentación de proyectos para

su ejecución, o elaboración de estudios (Anexo 1 de las ROP 2009), proyectos de

capacitación (Anexo 2 de las ROP 2009) o para difusión y promoción (Anexo 3 de las

ROP 2009), según sea el caso.

De acuerdo con los componentes de la MIR 2009, el PTAZI otorga apoyos para construir

y equipar sitios de turismo alternativo, para adquirir las capacidades requeridas en su

operación y para difundir los servicios en el mercado turístico. Además, según se indica

en sus ROP 2009, también proporciona recursos destinados a la elaboración de proyectos

y estudios, así como al pago de un porcentaje del costo de los permisos. Las ROP 2009

señalan que los grupos indígenas podrán recibir de manera directa los mostos máximos

siguientes:

i) Para infraestructura y equipamiento de sitios de turismo alternativo se podrán

autorizar hasta $1’500,000.00 por proyecto.

ii) Para la elaboración de proyectos y/o de estudios se podrán autorizar hasta

$50,000.00 y hasta el 75% del costo de elaboración de estudios y/o pago de permisos

ambientales.

iii) Para ejecución de proyectos de formación y fortalecimiento (capacitación) se podrá

autorizar hasta $100,000.00.

iv) Para la ejecución de proyectos de difusión y promoción se podrá otorgar hasta por

dos años el 100% del recurso solicitado, el cual podrá ser hasta $100,000.00. Para

los 2 años subsecuentes se podrá autorizar hasta el 50% siempre y cuando exista

mezcla de recursos con la organización solicitante en igual porcentaje.

Los proyectos que apoya este programa se pueden ejecutar a través de los propios

grupos indígenas apoyados o a través de dependencias del Gobierno estatal e, inclusive,

municipal, cuando exista un Acuerdo de Coordinación suscrito con el Estado, como en el

caso de Querétaro y Guerrero.

7

La CDI participa con las diferentes instancias, entidades o dependencias de Gobierno que

operan programas y proyectos afines, con el objeto de conjuntar esfuerzos y recursos

para la atención de la población indígena.

El análisis y aprobación de las solicitudes de apoyo es compartida por los gobiernos

federal y estatal, a través del Comité Estatal de Dictaminación (CED), en el cual

participan, además de la delegación estatal de la CDI que lo preside, representantes del

gobierno federal y estatal, preferentemente de las dependencias turísticas y ambientales.

Cuando existen Acuerdo de Coordinación con el Estado, el CED es precedido por la

dependencia estatal que designe el Gobernador, preferentemente la autoridad en materia

turística.

El presupuesto anual 2009 ejercido por el Programa al mes de septiembre fue de 165.8

millones, lo que representa casi el 98% del total aprobado, de 170.0 millones.

Aproximadamente un 90% de este recurso se transfirió directamente como subsidios a

151 organizaciones integradas por 3,837 beneficiarios para el desarrollo de 166

proyectos. Cabe señalar que al mes de septiembre la meta programada para todo el año

de 147 proyectos y organizaciones a apoyar ya había sido superada.

Con el 10% del presupuesto, el PTAZI programó al mes de septiembre la realización de

23 cursos de capacitación de alcance estatal en beneficio de 68 organizaciones y el pago

de los gastos operativos y de seguimiento del Programa. En lugar de los cursos estatales,

se decidió impartir siete cursos regionales en el que participaron 91 organizaciones.

III. Metodología del trabajo de campo

Con base en los Términos de Referencia (TdR) establecidos por la CDI y el CONEVAL el

desarrollo de la evaluación de procesos del PTAZI comprendió la determinación de las

fases del trabajo de campo, la definición de los criterios de selección de entidades

federativas, la selección de cuatro entidades federativas, la descripción de los proyectos

seleccionados y el diseño de los procedimientos de recolección y análisis de la

información.

8

3.1. Diseño de la estrategia del trabajo de campo

3.1.1. Principales fases del trabajo de campo

i) Descripción de los procesos, insumos y productos (incluyendo los diagramas de flujo)

que se validan en el trabajo de campo. En esta fase se identifican los principales

procesos y la forma en que se articulan para el funcionamiento del Programa,

especificando los insumos y productos asociados a ellos.

ii) Definición de los indicadores de eficacia, oportunidad y suficiencia de los procesos

que se cuantifican con la información recopilada en el trabajo de campo. En esta fase

se generan indicadores para medir los atributos de cada uno de los principales

procesos identificados en la etapa anterior.

iii) Elaboración de la estrategia de levantamiento de la información a nivel estatal y local.

Esta fase consiste en desarrollar los instrumentos de recolección de información a

aplicar (guías de entrevista semi-estructuradas), definir los criterios para la selección

de los estados y los proyectos específicos a visitar, determinar los actores claves a

entrevistar y elaborar el cronograma del trabajo de campo.

iv) Selección de las entidades federativas y proyectos específicos. Con base en la

información recabada en entrevistas a los operadores del Programa a nivel central y

trabajo documental, se aplican los criterios de selección desarrollados previamente.

v) Entrevistas a los responsables del Programa en la delegación estatal de la CDI. a los

integrantes del Comité Estatal de Dictaminación (CED), a los operadores del

Programa en los Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena (CCDI) y a los

representantes de los grupos indígenas apoyados.

vi) Recolección y sistematización de la información compilada durante el trabajo de

campo mediante las entrevistas a los informantes clave y la recopilación de los

documentos proporcionados in situ.

9

3.1.2. Selección de entidades federativas

La estrategia para el levantamiento del trabajo de campo incluye la caracterización y

selección de 14 proyectos en cuatro entidades federativas, con base en los criterios

siguientes:

Importancia relativa del estado respecto al total de recursos que ejerce el PTAZI.

Número de proyectos financiados por entidad federativa.

Variedad en el nivel de consolidación de los proyectos presentados para su apoyo

financiero.

Diversidad de instancias ejecutoras (existencia de acuerdos de coordinación).

Tiempo de permanencia y grado de compromiso de los informantes calificados (nivel

de consolidación de los equipos locales que operan el Programa).

Existencia de buenas y malas prácticas operativas y financieras de las delegaciones

estatales, de acuerdo con los avances programático presupuestales de años previos.

Diversidad geográfica.

Diferentes tipos y tamaños de grupos indígenas apoyados.

Número de proyectos ubicados en municipios con alto grado de marginación.

Con base en las consideraciones de los operadores del PTAZI a nivel central y en

información documental, se seleccionaron los estados de Oaxaca, Michoacán, Yucatán y

Querétaro, debido a las siguientes características:

Concentran el 39% del presupuesto total ejercido por PTAZI en 2009.

Representan el 36% del total de proyectos apoyados por el PTAZI durante 2009.

Contienen proyectos con todos los estatus de consolidación definidos por el Programa

(inicial, intermedio y consolidado)5.

Operan a través de diversas instancias ejecutoras. En Oaxaca, Michoacán y Yucatán

las instancias ejecutoras están conformadas por grupos indígenas organizados

5 Inicial se presenta cuando es el primer apoyo para el proyecto; intermedio cuando el proyecto tiene dos o

tres apoyos para infraestructura, y consolidado cuando el proyecto ya sólo recibe apoyos para capacitación o

difusión.

10

(núcleos agrarios, organizaciones, grupos de trabajo); Además de tener proyectos

donde la instancia ejecutora es un grupo indígena, en Querétaro, el PTAZI también

opera a través de un Acuerdo de Coordinación firmado con el Gobierno de Estado,

donde la instancia ejecutora es el Gobierno Municipal de Tolimán.

Cuentan con equipos operadores del Programa con diversos niveles de consolidación

(tiempos de permanencia y grado de compromiso de los informantes calificados).

Operan el Programa con diversos niveles de prácticas operativas y financieras.

Cubren una amplia diversidad geográfica.

Específicamente las entidades federativas seleccionadas presentan las siguientes

características:

Oaxaca:

Representa el estado con mayor captación de recursos del PTAZI con el 18%.

Es el segundo estado con mayor número de proyectos.

Los proyectos se encuentran en diversos estatus de consolidación (inicial, intermedio

y consolidado).

Tanto la delegación estatal como los CCDI presentan buenas prácticas operativas y

financieras.

El tiempo de permanencia y consolidación de los equipos locales es óptimo.

Michoacán

Es el segundo estado con más alto índice de captación de recursos ejercidos por el

PTAZI con el 10%.

Con 13 proyectos apoyados por el PTAZI, se ubica dentro de los cuatro estados con

mayor número de proyectos financiados durante 2009.

La delegación estatal y los CCDI presentan un nivel intermedio de buenas prácticas

operativas y financieras.

El tiempo de permanencia y consolidación de los equipos locales es óptimo.

11

Yucatán

Con 23 proyectos apoyados es el estado con mayor cantidad de proyectos financiados

por el PTAZI en 2009.

Es el cuarto estado con mayores recursos, con el 7%.

Tanto la delegación estatal como los CCDI presentan buenas prácticas operativas y

financieras.

El tiempo de permanencia y consolidación de los equipos es de nivel medio.

Querétaro

Es uno de los dos estados que en 2009 cuentan con acuerdos de coordinación

suscritos con el Gobierno del Estado.

El Comité Estatal de Dictaminación (CED) presenta buenas prácticas de integración

de los expedientes técnicos y evaluación de los proyectos presentados por los grupos

o asociaciones que buscan apoyo financiero del PTAZI.

La delegación estatal de la CDI presenta un nivel óptimo de prácticas operativas y

financieras.

El tiempo de permanencia y grado de consolidación de los equipos locales se ubica en

un nivel alto.

3.1.3. Características generales de los proyectos seleccionados

Proyecto 1: La Trinidad en Oaxaca.

Ubicado en el municipio de Santiago Xiacui, responsabilidad del CCDI de Guelatao

de Juárez, cuenta con las siguientes características: 14 beneficiarios directos6, apoyo

por $1,500,000, estatus consolidado, municipio con población indígena dispersa, y

grado de marginación medio.

6 El concepto de “beneficiarios directos” se refiere al total de personas que solicitaron y recibieron el apoyo y

que participan en la administración y operación del proyecto, a diferencia de otros miembros de los núcleos

agrarios o comunidades indígenas, que pueden ser beneficiarios indirectos.

12

Proyecto 2: La Cumbre en Oaxaca.

Ubicado en el municipio de Santa Catarina Ixtepeji, responsabilidad del CCDI de

Guelatao de Juárez, cuenta con las siguientes características: 18 beneficiarios

directos, apoyo por $812,656, estatus consolidado, municipio con población indígena

dispersa, y grado de marginación alto.

Proyecto 3: Capulálpam de Méndez en Oaxaca

Ubicado en el municipio de Capulálpam de Méndez, responsabilidad del CCDI de

Guelatao de Juárez, cuenta con las siguientes características: 10 beneficiarios

directos, apoyo por $990,833, estatus consolidado, municipio con población indígena

dispersa, y grado de marginación bajo.

Proyecto 4: Zapotengo en Oaxaca

Ubicado en el municipio de San Pedro Pochutla, responsabilidad del CCDI de

Miahuatlán, cuenta con las siguientes características: 6 beneficiarios directos, apoyo

por $1,500,000, estatus inicial, municipio con menos de 40% de población indígena y

más de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación alto.

Proyecto 5: Parador Turístico Zirahuen en Michoacán.

Ubicado en el municipio de Salvador Escalante, responsabilidad del CCDI de

Pátzcuaro, cuenta con las siguientes características; 12 beneficiarios directos, apoyo

por $1,359,556, estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y

grado de marginación alto.

Proyecto 6: Centro Ecoturístico en Yunuen en Michoacán.

Ubicado en el municipio de Pátzcuaro, responsabilidad del CCDI del mismo nombre,

cuenta con las siguientes características: 22 beneficiarios directos, apoyo por

$600,987, estatus intermedio, municipio con menos de 40% de población indígena y

más de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación bajo.

13

Proyecto 7: Parador Turístico en La Palma Sola en Michoacán.

Ubicado en el municipio de Aquila, responsabilidad del CCDI de La Placita, cuenta

con las siguientes características: 10 beneficiarios directos, apoyo por $1,481,178,

estatus consolidado, municipio con menos de 40% de población indígena y menos de

5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación muy alto.

Proyecto 8: Parador Turístico en La Ticla en Michoacán.

Ubicado en el municipio de Aquila, responsabilidad del CCDI de La Placita, cuentacon

las siguientes características: 10 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por $

1,288,362, estatus consolidado, municipio con menos de 40% de población indígena

y menos de 5,000 indígenas en números absolutos, y grado de marginación muy alto.

Proyecto 9: Sociedad Cooperativa Isla Pájaros en Yucatán.

Ubicado en el municipio de Celestún, responsabilidad del CCDI de Maxcanú, cuenta

con las siguientes características: 13 beneficiarios directos, apoyo por $ 1,398,000,

estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y grado de

marginación medio.

Proyecto 10: Cholul de Celestún en Yucatán.

Ubicado en el municipio de Celestún, responsabilidad del CCDI de Maxcanu, cuenta

con las siguientes características: 15 beneficiarios directos; apoyo de la CDI por

$1,370,460, estatus intermedio, municipio con población indígena dispersa, y grado

de marginación medio.

Proyecto 11: Grupo de Trabajo Sendero Interpretativo Xtadzulem en Yucatán.

Ubicado en el municipio de Río Lagartos, responsabilidad del CCDI de Valladolid,

cuneta con las siguientes características: 5 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por

$946,468, estatus inicial, municipio con población indígena dispersa, y grado de

marginación medio.

14

Proyecto 12: Centro Ecoturístico Cenote Xcanche en Yucatán.

Ubicado en el municipio de Temozón, responsabilidad del CCDI de Valladolid, cuenta

con las siguientes características: 9 beneficiarios directos, apoyo de la CDI por

$194,536, estatus consolidado, municipio con más de 70% de población indígena, y

grado de marginación alto.

Proyecto 13: Piedra de Dios en San Antonio de la Cal en Querétaro.

Ubicado en el municipio de Tolimán, responsabilidad de la delegación estatal, cuenta

con las siguientes características: 15 beneficiarios directos, apoyo por $ 2,500,000,

estatus intermedio; municipio con una población indígena de entre 40 y 69%, y grado

de marginación alto.

Proyecto 14: La Canoa en Villa Progreso en Querétaro.

Ubicado en el municipio de Ezequiel Montes, responsabilidad de la delegación

estatal, con las siguientes características: 33 beneficiarios directos, apoyo por

$1,500,000, estatus consolidado, municipio con una población indígena dispersa, y

grado de marginación medio.

3.2. Recolección de la información

La obtención de información primaria es fundamental para la detección de las posibles

variantes en los procesos y para la identificación de las prácticas más convenientes y de

aquellas que entorpecen la realización de los mismos. Para recopilar esta información se

procedió a identificar a aquellos funcionarios relacionados con la administración del

Programa, tanto en sus ámbitos federal como estatal. Se determinó que los informantes

clave en cada entidad eran:

i) Los responsables del Programa en la delegación estatal de la CDI,

ii) Los integrantes del Comité Estatal de Dictaminación (CED),

iii) Los operadores del Programa en los CCDI, y

iv) Los representantes de los grupos indígenas apoyados.

15

La recopilación de la información necesaria para verificar empíricamente los procesos

normados, describir los procesos estatales aún no documentados, valorar los atributos de

los procesos e identificar las buenas prácticas y las áreas de oportunidad en la operación

se realizó con base en guías para entrevistas semi-estructuradas, que fueron aplicadas a

los informantes calificados anteriormente mencionados. Para la elaboración de estos

instrumentos de captación de información se consideraron los diagramas de flujo de los

procesos establecidos en la normatividad, los formatos proporcionados en los términos de

referencia para la evaluación de procesos del Programa y entrevistas a profundidad a

funcionarios de la CDI a nivel central. En el Anexo XI se presenta una selección de las

entrevistas semiestructuradas realizadas en el trabajo de campo. Estas entrevistas

cubrieron, según el informante calificado, los siguientes aspectos:

i) Planeación, programación y presupuestación del Programa.

ii) Difusión del PTAZI a nivel estatal.

iii) Recepción de la solicitud de apoyos.

iv) Selección y aprobación de los proyectos.

v) Gestión y entrega de financiamiento.

vi) Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos.

vii) Terminación de proyectos.

viii) Seguimiento de beneficiarios.

ix) Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal.

x) Promoción de los proyectos a nivel estatal.

3.3. Análisis de la información

La primera etapa del análisis de la información consistió en describir de manera detallada

los procesos que desarrolla el PTAZI en cada una de las entidades examinadas. Una vez

descritos los procesos desarrollados en cada estado se compararon con los establecidos

normativamente, con el fin de detectar las discrepancias entre los procedimientos

establecidos y lo encontrado en campo. Posteriormente, se identificaron las diferencias

entre los estados. Con base en ello se analizó la pertinencia de la normatividad de los

16

procesos y su grado de cumplimiento, con el fin de proponer medidas para adecuar la

normatividad cuando se considera conveniente o para mejorar el grado de cumplimiento.

A partir de la información obtenida en campo, se cuantificaron los indicadores construidos

para esta evaluación. Un primer análisis consistió en determinar cuáles indicadores

podían cuantificarse con la información obtenida, cuáles requerían buscar información que

podría estar disponible pero que todavía no se ha recabado y cuáles no pueden

cuantificarse porque la información no se genera actualmente. Con esta información se

elaboraron los formatos correspondientes a los anexos “V, Resumen de indicadores a

nivel nacional”, “VI, Resumen de indicadores a nivel estatal” y “VII, Elementos mínimos

para suficiencia”.

Con base en las discrepancias encontradas entre los procesos normados y los que se

realizan en la práctica así como en los indicadores cuantificados se procedió a identificar

las áreas de oportunidad y a realizar una valoración global de los procesos por entidad

federativa, con el fin de formular recomendaciones para mejorar la operación del PTAZI.

IV. Resultados

4.1. Descripción de la operación del Programa

4.1.1. Identificación y clasificación de los procesos

Un aspecto básico de esta evaluación es la identificación de los procesos y de sus

insumos y productos, a través de los cuales se da la interacción entre dichos procesos.

Para ello se recopiló información en dos etapas. La primera abarcó la revisión de la

documentación con la que cuenta el Programa, y la realización de entrevistas a

funcionarios de nivel central. La segunda consistió en entrevistas a operadores de nivel

estatal y a beneficiarios del programa. Con base en esta información, se identificaron los

procesos fundamentales que generan los productos requeridos para alcanzar los objetivos

y metas del PTAZI.

Se detectaron dos tipos de procesos según la instancia que produce el componente que

proporciona el Programa. Los correspondientes a componentes que elaboran grupos

17

indígenas, o ejecutores asociados a ellos; en materia de estudios para la formulación de

proyectos, obras de infraestructura y, en algunos casos, cursos de capacitación y

programas de difusión. Por otra parte, los que corresponden a componentes elaborados

directamente por la CDI, que ofrece cursos de capacitación y programas de difusión a

todos los grupos que ya han sido beneficiados con otros apoyos. Adicionalmente, se

desarrolla el proceso de planeación, programación y presupuestación, que es

antecedente común de los demás procesos.

Para los componentes que elaboran los grupos indígenas o ejecutores asociados se

detectaron los siguientes procesos, según su secuencia: a) proceso de difusión del

PTAZI, b) recepción de solicitud de apoyos c) selección y aprobación de proyectos, d)

gestión y entrega de financiamiento, e) seguimiento (supervisión y monitoreo) a la

ejecución del proyecto, f) terminación de proyectos y g) seguimiento de beneficiarios. Para

los componentes que elabora directamente la CDI se detectaron los siguientes procesos

operativos: a) promoción de los proyectos a nivel estatal y b) capacitación de los

beneficiarios a nivel estatal.

Los procesos desarrollados para los componentes que elaboran grupos indígenas o un

ejecutor asociado a ellos pueden ser diferenciados de acuerdo a la forma en que se

genera la solicitud de los apoyos. Por un lado, los que se originan a partir de la demanda

autónoma por parte de los grupos indígenas y, por el otro, los que se originan a partir de

la identificación de sitios para el desarrollo de proyectos de turismo, con el fin de ofrecer

los beneficios del PTAZI a grupos indígenas en particular, induciendo las solicitudes de

apoyo por parte de ellos. Esta última alternativa, cuando el otorgamiento de los apoyos se

da por oferta, implica adecuaciones en los procesos de planeación, difusión y solicitud de

apoyos.

De acuerdo con las ROP, los recursos del PTAZI pueden ser transferidos a los grupos

indígenas a través de convenios de concertación, o a los gobiernos estatales mediante

acuerdos de coordinación, como en el caso de Querétaro y Guerrero. En este último caso,

los gobiernos estatales también contribuyen al financiamiento de los apoyos brindados por

el PTAZI. Los procesos de gestión y entrega de financiamiento, seguimiento a la

ejecución del proyecto y terminación de proyectos se ejecutan de manera diferente, según

existan convenios de concertación o acuerdos de coordinación.

18

4.1.2. Principales características de los procesos del PTAZI

En este apartado se indican los principales insumos y productos de los procesos y se

identifica a los principales participantes en ellos. Los procesos se clasifican según la

instancia que produce el componente: los que corresponden a bienes y servicios

elaborados por grupos indígenas o ejecutores asociados a ellos y los relativos a bienes y

servicios que elabora directamente la CDI.

El diagrama siguiente muestra el modelo de procesos que se llevó a cabo para identificar

las maneras en que puede operar el programa, las cuales se describieron en la sección

anterior, y las articulaciones que hay entre los distintos procesos. Una identificación

completa se encuentra en los diagramas de flujo presentados en el anexo IVB.

19

Diagrama del Modelo de Procesos para el PTAZI

Planeación, programación y presupuestación

¿El grupo indígenaI

elabora los

componentes?

Difusión del PTAZI a nivel estatal

Capacitación de los beneficiarios a

nivel estatal

Promoción de los proyectos a nivel

estatal

¿Se otorga el apoyo por

oferta?

Recepción de la solicitud de apoyos

(por demanda)


(por oferta)

Selección y aprobación de los

proyectos

¿Los recursos se

transfieren por un

Acuerdo de

Coordinación?

Gestión y entrega de financiamiento

No Sí

Sí

Seguimiento de beneficiarios

Seguimiento (supervisión y monitoreo)

a la ejecución de proyectos

Terminación de proyectos


Seguimiento (supervisión y monitoreo)

a la ejecución de proyectos


No

¿La CDI elabora

componentes para

capacitación estatal?

¿La CDI elabora

componentes para

promoción estatal?

Fin

Sí Sí

Sí

Fin

Fin Fin

No No NO

i) El proceso de planeación, programación y presupuestación tiene como insumos: el

Plan Nacional de Desarrollo, las evaluaciones externas, las ROP, la MIR y el informe

de avance del ejercicio presupuestal del año en curso. Como productos articuladores

con los procesos posteriores están las ROP y MIR aprobadas, los programas anuales

20

a nivel nacional y estatal, los presupuestos asignados por entidad federativa y, en su

caso, la relación de sitios y grupos indígenas a apoyar. Los participantes en este

proceso son: la Dirección Responsable del Programa (DRP); las delegaciones

estatales; la Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales (CGPPE); la

Coordinación General de Administración y Finanzas (CGAF), la Comisión Federal de

Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Secretearía de Hacienda y Crédito Público

(SHCP).7

Procesos para componentes elaborados por grupos indígenas o ejecutores

asociados a ellos

ii) El proceso de difusión del PTAZI tiene como insumos: el programa anual de cada

delegación de la CDI, las ROP publicadas y, en su caso, los sitios y grupos indígenas

a apoyar. Como producto articulador con el proceso de recepción de solicitud de

apoyos, tanto para la vertiente de demanda como la de oferta, está la solicitud de

apoyo por parte de los grupos indígenas interesados en recibir los beneficios del

PTAZI. Los participantes en este proceso son la delegación estatal, los CCDI y los

grupos indígenas.

iii) En el proceso de recepción de solicitudes de apoyos, tanto para la vertiente de

demanda como la de oferta, la solicitud de apoyo es el principal insumo y el

expediente integrado es el producto articulador con el proceso de selección y

aprobación de proyectos. Los participantes en este proceso son la delegación estatal,

los CCDI y los grupos indígenas. En el caso de que exista un acuerdo de

coordinación, el gobierno estatal también participa en este proceso.

iv) El proceso de selección y aprobación de proyectos tiene al expediente integrado

como insumo y a los proyectos validados como producto articulador con el proceso de

gestión y entrega de financiamiento, tanto para la vertiente de convenio de

concertación como la de acuerdo coordinación. Los participantes en este proceso son

la delegación estatal, el CED y la DRP. Si existe acuerdo de coordinación, el gobierno

estatal preside el CED.

7 En esta sección sólo se presentan algunos insumos necesarios para producir el producto articulador con el

proceso siguiente, varios de estos insumos son a la vez productos. Ver anexo IVB “Diagrama de flujo de los procesos del PTAZI”.

21

v) El proceso de gestión y entrega de financiamiento en la vertiente de convenio de

concertación tiene a los proyectos validados como insumo y al convenio de

concertación firmado como producto articulador con el proceso de seguimiento a la

ejecución del proyecto. En la vertiente de acuerdo de coordinación se tienen a los

proyectos validados y el acuerdo de coordinación como insumos y al proyecto en

ejecución como producto articulador. Los participantes en el proceso son la DRP, la

CGPPE, la CGAF, la SHCP, la delegación estatal y el grupo Indígena. En el caso de

que exista acuerdo de coordinación también el gobierno estatal participa en este

proceso.

vi) El proceso de seguimiento a la ejecución del proyecto tiene al convenio de

concertación como insumo y al expediente único como producto articulador con el

proceso de terminación de proyectos. Los participantes en el proceso son el grupo

indígena, la delegación estatal, el CCDI y la DRP. En caso de que exista un acuerdo

de coordinación, el insumo es el proyecto en ejecución y la dependencia estatal

responsable participa en este proceso.

vii) El proceso de terminación de proyectos tiene como insumo el expediente único. Este

proceso tiene dos productos: el acta de conclusión y el informe anual. Este último es

el producto articulador con el proceso de seguimiento de beneficiarios. Los

participantes en el proceso son la DRP, la delegación estatal, el CCDI y el grupo

indígena. Si existe un acuerdo de coordinación, el producto es un acta de entrega

recepción, y la Dependencia Estatal Responsable participa en este proceso.

viii) El proceso de seguimiento de beneficiarios, que es el último de los procesos relativos

a la elaboración de los componentes por parte de los grupos indígenas o ejecutores

asociados a ellos, tiene como insumo el informe anual y como producto final los

resultados de la encuesta de seguimiento. Los participantes en el proceso son la DRP

y la instancia o grupo encuestador

22

Procesos referentes a componentes elaborados directamente por la CDI

i) El proceso de promoción de los proyectos a nivel estatal tiene como insumos el

presupuesto asignado por entidad federativa y componente, las ROP y los programas

anuales a nivel nacional y estatal. Como productos finales de este proceso están los

materiales elaborados y distribuidos, así como los servicios de difusión realizados.

Los participantes en el proceso son la DRP, la delegación estatal, los CCDI y los

grupos indígenas.

ii) De manera similar al proceso de difusión, el de capacitación de los beneficiarios a

nivel estatal tiene como insumos el presupuesto para PTAZI asignado por entidad

federativa y componente, las ROP y los programas anuales a nivel nacional y estatal.

Como productos finales de este proceso están los eventos de capacitación realizados

y el número de asistentes. Los participantes en el proceso son la DRP, la delegación

estatal, los CCDI y los grupos indígenas.

4.1.3. Descripción de los procesos del Programa

En este apartado se realiza la descripción de los procesos a partir de la documentación

normativa con que cuenta el Programa, la información obtenida en el trabajo de campo y

la identificación por este equipo evaluador de las actividades inexistentes pero

consideradas relevantes para mejorar la operación del programa. Al final de la descripción

de cada proceso se mencionan las insuficiencias en la normatividad que regula su

operación.


Con base en el Plan Nacional de Desarrollo, la MIR, las ROP y los informes de las

evaluaciones externas, el proceso de planeación, programación y presupuestación inicia

con la revisión de los objetivos y metas del PTAZI por parte de la Dirección Responsable

del Programa (DRP), con el propósito elaborar una propuesta de modificaciones a la MIR.

La DRP solicita a las Delegaciones de la CDI sus observaciones a la propuesta de

modificaciones de la MIR. A partir de estas observaciones, la DRP adecua la propuesta y

la envía a la Coordinación General de Programas y proyectos Especiales (CGPPE) para

23

su validación y envío a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Si ésta no

tiene observaciones, autoriza la nueva MIR.

La DRP solicita a las Delegaciones de la CDI sugerencias de modificación de las ROP.

Una vez que recibe estas sugerencias, la DRP elabora la propuesta de modificaciones de

la ROP, la cual remite a la CGPPE para su validación y envío a la Comisión Federal de

Mejora Regulatoria (COFEMER). Si ésta no las autoriza, emite observaciones que

deberán ser atendidas por la DRP. Una vez que la COFEMER autoriza las

modificaciones, la CDI publica las nuevas ROP del Programa.

Posteriormente, la DRP elabora la propuesta de programa anual de trabajo estableciendo

metas anuales por componente. Con base en esta propuesta, también formula el

anteproyecto de presupuesto del PTAZI, el cual es remitido a la Coordinación General de

Administración y Finanzas (CGAF), a través de la CGPPE, para su validación y envío a la

SHCP. Ésta considera este anteproyecto en la integración del Proyecto de Presupuesto

de Egresos de la Federación (PEF). Una vez que la Cámara de Diputados aprueba el

PEF, la SHCP asigna el presupuesto anual para el PTAZI. Una vez asignado el

presupuesto del programa, la DRP ajusta el programa anual de trabajo.

En paralelo, cada delegación estatal elabora una propuesta de programa anual de trabajo

a nivel estatal, considerando un diagnóstico de las condiciones y posibilidades del turismo

alternativo en las zonas indígenas del estado, su planeación de mediano plazo, los

programas de otras dependencias federales y estatales, los documentos normativos del

PTAZI y sus avances programático presupuestales del ejercicio en curso.

Con base en el presupuesto asignado al Programa y en las propuestas de programa

anual de trabajo de cada delegación, la DRP revisa su programa anual de trabajo,

ajustando las metas establecidas por componente. A partir de ello, asigna el techo

presupuestal por estado y componente, el cual da a conocer a las delegaciones estatales,

las cuales adecuan sus respectivos programas de anuales trabajo. Si la selección de los

beneficiarios y el otorgamiento de los apoyos se realiza por oferta la delegación estatal y,

en su caso, el gobierno del estado deberán identificar los sitios y grupos indígenas a

apoyar.

24

Es importante destacar que ninguna de las actividades del proceso de planeación,

programación y presupuestación se encuentra señalada en las ROP o en el Manual de

Procedimientos. Si bien algunas de estas actividades son llevadas a cabo por los

administradores u operadores del Programa, se requiere que todas ellas estén normadas

en un manual de procedimientos.

Difusión del PTAZI

El proceso de difusión del PTAZI en el estado se inicia cuando las delegaciones estatales

diseñan el plan de difusión de los apoyos que se ofrecen, de los requisitos para recibirlos,

y de los derechos y obligaciones de los beneficiarios. Para este diseño, las delegaciones

se basan en el programa anual, las ROP y, en su caso, la relación de sitos y grupos

indígenas a apoyar. El programa puede incluir, entre otras, las siguientes estrategias de

difusión: elaboración y distribución de materiales impresos, realización de spots

radiofónicos y celebración de reuniones con las comunidades indígenas o autoridades

municipales8. A partir de la información difundida, los grupos indígenas organizados

solicitan a la CDI los beneficios del PTAZI.

Es conveniente señalar que el proceso de difusión del Programa se incluye en el Manual

de Procedimientos que está en aprobación pero no se detallan sus actividades. Cabe

aclarar que en las ROP no existe ninguna referencia sobre la difusión del PTAZI.

Recepción de solicitud de apoyos

El proceso de recepción de solicitud de apoyos tiene dos alternativas de operación,

dependiendo de si el proceso surge de la demanda autónoma por parte del grupo

indígena organizado o si se origina a partir de que éste decide iniciar el trámite de

solicitud para obtener los apoyos que se ofrecen para los sitios seleccionados por la CDI,

y en su caso el gobierno estatal, en función de los criterios establecidos por ellos mismos.

En el primer caso, la solicitud es recibida por algún CCDI o delegación estatal y capturada

en el Sistema de Atención a Solicitudes Indígenas (SASI). Sí la solicitud no contiene toda

la documentación señalada en los anexos 1, 2 o 3 de las ROP, el encargado del programa

8 Cuando los apoyos se brindan con base en oferta, éste es el principal medio para difundir el Programa.

25

en los CCDI o en las delegaciones indica al grupo indígena los documentos faltantes.

Cuando la solicitud ya cuenta con todos los documentos, el CCDI realiza visitas a los

sitios propuestos con el propósito de verificar en campo la validez de la información

contenida en los documentos presentados. Si se encuentra que existen discrepancias

entre la documentación entregada y lo encontrado en campo, se informa al grupo

indígena qué adecuaciones debe realizar. Una vez que la documentación está completa y

su información ha sido validada se integra el expediente técnico.

En el caso de la recepción de solicitud de apoyos con base en oferta, el proceso se inicia

cuando el grupo indígena presenta a la delegación estatal, los CCDI o el gobierno del

estado, la solicitud elaborada de acuerdo con los sitios seleccionados y los criterios

establecidos por la delegación estatal y, en su caso, el gobierno del estado. Éstos realizan

conjuntamente la visita de campo con el propósito de examinar si el proyecto se ubica en

alguno de los sitios seleccionados y cumple con los criterios establecidos. Si el resultado

es negativo, se informa al grupo indígena que su solicitud no ha sido aceptada. Si es

afirmativo, se revisa si contiene todos los documentos señalados en los anexos 1, 2 o 3

de las ROP. Sí la solicitud no contiene toda la documentación, se indica al grupo indígena

los documentos faltantes. Cuando ya cuenta con todos los documentos, el CCDI realiza

visitas a los sitios propuestos con el propósito de verificar en campo la validez de la

información contenida en los documentos presentados. Una vez que la documentación

está completa y su información ha sido validada se integra el expediente técnico.

Independientemente de si la solicitud de apoyo se origina con base en demanda u oferta,

cuando ésta se recibe se informa al grupo indígena los derechos y obligaciones que

contraería si es beneficiado.

Es importante señalar que el proceso de recepción de la solicitud de apoyos se incluye

tanto en las ROP como en el Manual de Procedimientos, aunque no se describe de

manera detallada ni se diferencian las dos alternativas en que puede operar, de acuerdo

con la forma en que se origina el interés del grupo indígena.

26

Selección y aprobación de proyectos

El proceso de selección y aprobación de proyectos inicia cuando se instala el CED,

conformado por la delegación del CDI y dependencias federales y estatales, que es la

instancia responsable de analizar y dictaminar los proyectos presentados. Una vez

instalado el CED se procede a definir los criterios con que se valorarán, entre otros, los

siguientes aspectos claves para la dictaminación: el nivel de integración y cohesión del

grupo indígena organizado, la viabilidad económico financiera del proyecto, las

competencias laborales de los administradores y operadores propuestos y las sinergias

con otras organizaciones y proyectos.

Una vez recibidos los expedientes técnicos de los proyectos se analiza y dictamina si

cumplen con los criterios definidos, apoyándose para ello, si se considera pertinente, en

una visita de campo. Si la dictaminación es negativa, se notifica por escrito a los

solicitantes las observaciones realizadas, quienes tendrán un plazo de veinte días hábiles

para solventarlas a fin de que el proyecto vuelva a ser dictaminado. Cuando la

dictaminación es positiva, el CED prioriza los proyectos aprobados y se informa a los

solicitantes por oficio.

Con base en los proyectos aprobados, la delegación del CDI y, en su caso, el gobierno

estatal integran la propuesta de inversión y la envían a la DRP para su validación. En

caso de que algún proyecto no sea validado, la DRP remite a la delegación las

observaciones correspondientes.

Cabe señalar que el proceso de selección y aprobación de proyectos, si bien se establece

tanto en las ROP como en el Manual de Procedimientos, no se describe de manera

desagregada. En particular, no se indica que el CED tiene la responsabilidad de definir

explícitamente los criterios específicos a nivel estatal con que se deben dictaminar los

proyectos presentados.

27


El proceso de gestión y entrega de financiamiento tiene dos vertientes alternativas,

dependiendo de si se celebra un acuerdo de coordinación con el gobierno del estado, en

cuyo caso éste es el ejecutor, directa o a través de quien se determine en dicho acuerdo.

Si no existe un acuerdo de coordinación, el proceso inicia cuando la DRP solicita a la

CGAF, a través de la CGPPE, que gestione ante la SHCP el envío de los recursos a los

CCDI. Una vez que éstos los reciben, los entregan al grupo indígena por medio de un

convenio de concertación.

La segunda vertiente inicia cuando la delegación de la CDI y el Gobierno estatal firman un

acuerdo de coordinación, donde se establecen quién será la dependencia estatal

responsable y la instancia ejecutora, así como cuáles serán los proyectos que se

financiarán conjuntamente. Con base en este acuerdo, la DRP indica a la CGPPE el

monto de los recursos requeridos para dichos proyectos. Esta última solicita a la CGAF

que gestione ante la SHCP el envío de los recursos a la delegación de la CDI. Por su

parte, la dependencia estatal responsable gestiona los recursos estatales comprometidos

en el acuerdo de coordinación y abre una cuenta bancaria donde se depositan los

recursos, tanto federales como estatales, tan pronto se reciben.

El proceso de gestión y entrega de financiamiento se describe tanto en las ROP como en

el Manual de Procedimientos; sin embargo, en este último no se señala, cuando existe

acuerdo de coordinación, que el gobierno del estado debe establecer quién es la

dependencia estatal responsable y que ésta debe abrir una cuenta para el depósito de los

recursos estatales y federales.

Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución del proyecto

Los responsables del proceso de seguimiento a la ejecución del proyecto varían

dependiendo de la instancia ejecutora. Si es el grupo indígena, éste debe proporcionar un

informe bimestral con información suficiente para permitir que el CCDI elabore los

avances físicos y financieros (AFIFI). Cuando el CCDI, apoyándose en algunas ocasiones

en visitas de campo, encuentra variaciones con respecto a lo establecido en el convenio

28

de concertación, pide al grupo indígena que las justifique y, en si es pertinente, realice las

acciones de ajuste correspondientes. Cuando el CCDI determina que las variaciones no

son justificadas adecuadamente, lo notifica a la delegación estatal. En cualquier caso,

envía los AFIFI a la delegación estatal. Si la instancia ejecutora está definida en un

acuerdo de coordinación, la dependencia estatal responsable es la encargada de elaborar

los AFIFI y de enviarlos directamente a la delegación estatal.

La delegación estatal revisa los AFIFI recibidos y, en su caso, las variaciones sin

adecuada justificación. Para constatar la aplicación de los recursos, así como el

cumplimiento de objetivos y metas, la delegación puede realizar visitas de campo. Si

encuentra variaciones aún no justificadas respecto a lo convenido, solicita al grupo

indígena o a la dependencia estatal responsable que las justifique y que, si es pertinente,

las corrija. Si esta solicitud no es atendida adecuadamente, notifica al órgano interno de

control (OIC). El grupo indígena o la dependencia estatal responsable siguen reportando

los informes de avances bimestrales o los AFFI, hasta la integración del expediente de

comprobación, que ambas deben realizar al finalizar la ejecución del proyecto.

El expediente de comprobación es enviado al CCDI, si la instancia ejecutora es el grupo

indígena, o la delegación estatal, si existe acuerdo de coordinación. Cuando es el CCDI

quien recibe dicho expediente, lo analiza para determinar si se cumplió con la

normatividad. En caso negativo, pide al grupo indígena que justifique las irregularidades

detectadas y, considerando su respuesta, notifica a la delegación las irregularidades sin

adecuada justificación. En paralelo, envía a la delegación el expediente de comprobación.

La delegación estatal examina la documentación que soporta la aplicación de los

recursos. Cuando la documentación no cumple con la normatividad, se pide que se

justifiquen las irregularidades detectadas. Si la delegación considera que las

justificaciones no son adecuadas, notifica al órgano interno de control, para que realice las

acciones procedentes, a la vez que conforma el expediente único del proyecto,

observando la existencia de estas irregularidades. Cuando no se detectaron

irregularidades injustificadas, el expediente único se conforma sin observaciones de este

tipo.

29

Cabe aclarar que las ROP y el Manual de Procedimientos no detallan las actividades del

proceso de seguimiento a la ejecución del proyecto.

Terminación del proyecto

El proceso de terminación del proyecto inicia cuando, con base en el expediente único, la

delegación estatal, el CCDI y el grupo indígena firman un acta de conclusión o un acta de

entrega recepción, con la participación de la dependencia estatal responsable, si existe

acuerdo de coordinación. Además de éstos, pueden participar otras autoridades

comunitarias e instituciones estatales o federales. Posteriormente, el grupo indígena o la

dependencia estatal responsable presentarán, dentro de los primeros quince días hábiles

de enero del siguiente año, un informe anual que contenga los avances en las metas y

resultados de tipo financiero del proyecto y en la operación del mismo.


A partir del informe anual, el proceso de seguimiento de beneficiarios inicia cuando la

DRP define la instancia o grupo encargado de realizar la encuesta anual de seguimiento a

la operación de los proyectos y a sus resultados. Una vez que la DRP solicita la

realización de la encuesta, el encargado de ella selecciona la muestra a encuestar y

elabora los instrumentos de recolección de la información, para posteriormente llevar a

cabo el levantamiento de los cuestionarios. Con base en la información recopilada e

integrada, la instancia o grupo encargado de la encuesta prepara el informe de resultados,

conclusiones y recomendaciones para entregarlo a la DRP. Ésta analiza el informe para

considerarlo en la futura toma de decisiones.

Es importante resaltar que este proceso no se considera en las ROP ni en el Manual de

Procedimientos.

Promoción de los proyectos a nivel estatal

El proceso de “promoción de los proyectos a nivel estatal” inicia cuando la DRP,

considerando el presupuesto asignado y las ROP, emite un oficio a las delegaciones del

CDI para que elaboren sus programas estatales de promoción de los proyectos. Los CCDI

30

elaboran el diagnóstico local de necesidades de difusión, que remiten a la delegación.

Ésta los analiza y los integra en un diagnóstico estatal, con base en el cual elabora la

propuesta del programa estatal de promoción.

La Delegación envía a la DRP la propuesta del programa estatal de promoción, para su

análisis y autorización. Si no la autoriza, realiza las observaciones correspondientes para

que sea adecuada. Si la autoriza, solicita a la CGAF, a través de la CGPPE, que gestione

la liberación de los recursos ante la SHCP, los cuales son enviados a la delegación del

CDI para que elabore y distribuya los materiales de promoción y lleve a cabo los servicios

de difusión.

El proceso de promoción de los proyectos a nivel estatal se encuentra descrito de manera

general en el Manual de Procedimientos.

Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal

El proceso de capacitación de los beneficiarios a nivel estatal es similar al proceso de

promoción de los proyectos a nivel estatal. También inicia cuando la DRP emite un oficio

a las delegaciones del CDI para que elaboren sus programas estatales de capacitación. A

petición de la delegación, cada CCDI elabora su diagnóstico local de necesidades de

capacitación. La delegación los analiza y los integra en un diagnóstico estatal, con base

en el cual elabora la propuesta del programa estatal de capacitación

Una vez que recibe la propuesta, la DRP la analiza para su autorización. En caso de

requerirse, solicita a la delegación que la adecue, especificando los aspectos que deben

ser modificados. Cuando la autoriza, solicita a la CGAF, mediante la CGPPE, que

gestione la liberación de los recursos ante la SHCP, para que sean enviados a la

delegación o a los CCDI, según corresponda. En paralelo, la delegación y los CCDI

seleccionan a los participantes en los eventos de capacitación e inician la contratación de

los instructores requeridos. Posteriormente, contratan a los instructores y realizan los

cursos de capacitación.

31

Al igual que el proceso de promoción de los proyectos a nivel estatal, el de capacitación

de los beneficiarios a nivel estatal se describe en el Manual de Procedimientos, aunque

sus actividades no se especifican de manera detallada.

4.2. Descripción y análisis comparativo de procesos empíricos del Programa

A partir del trabajo de campo fue posible conocer cómo opera el Programa en los estados

examinados, lo cual permitió describir los procesos empíricos e identificar las diferencias

entre las entidades visitadas respecto a dichos procesos.


El proceso de planeación, programación y presupuestación no se encuentra normado; sin

embargo, en el trabajo de campo se detectó que en las diferentes entidades visitadas se

realiza la planeación del programa de diferentes maneras, según el contexto en el que

operan las delegaciones de la CDI. Las diferencias que se detectaron son las siguientes:

Considerando la diversidad del estado y los recursos naturales con que cuentan los

grupos indígenas, la delegación de Oaxaca diseñó una planeación territorial

diferenciada por CCDI y elaboró un diagnóstico de los alcances del PTAZI en el

Estado.

La delegación de Querétaro, conjuntamente con la Secretaría de Turismo del Estado,

realizaron un plan de mediano plazo con el objetivo de determinar para los próximos

años las regiones donde podría fomentarse el turismo y los tipos de proyectos más

idóneos para ello, con base en el Plan Estatal de Desarrollo y las ROP del PTAZI.

La delegación de Michoacán firmó un convenio de colaboración con la Secretaría de

Turismo del Estado, donde se comprometen a sumar recursos en proyectos turísticos

acordes con el Plan Estatal de Turismo y con las ROP del Programa.

La delegación de Yucatán no lleva a cabo actividades de planeación, programación y

presupuestación, sino que toda su operación se apoya únicamente en las ROP.

32

Difusión del PTAZI

El proceso de difusión del PTAZI es muy homogéneo entre las entidades visitadas, las

divergencias se encuentran en el estado de Querétaro, en donde se tiene un acuerdo de

coordinación con el estado. Las diferencias que se detectaron son las siguientes:

En los estados de Michoacán, Oaxaca y Yucatán los responsables de la difusión del

programa son los CCDI, mientras en Querétaro el responsable es la Delegación

Estatal.

Todos los estados utilizan las reuniones con los ayuntamientos o autoridades

comunitarias y las radiodifusoras de los CCDI para difundir el programa, excepto el

estado de Querétaro que no cuenta con radiodifusoras de la CDI.

Recepción de solicitud de apoyos

En el proceso de recepción de solicitud de apoyos se encontraron las siguientes

diferencias entre las entidades visitadas:

En el estado de Querétaro la solicitud de apoyo de los grupos indígenas fue inducida

por parte del Programa y de la Secretaría de Turismos del Estado, en función de los

sitios turísticos que buscan desarrollar.

Los estados de Querétaro y Michoacán cuentan con un padrón o listado de agentes

que pueden auxiliar a los grupos indígenas en la elaboración del proyecto, así como

en la ejecución de éste.

Selección y aprobación de proyectos

Las ROP mencionan que para seleccionar los proyectos que recibirán apoyo, el CED, de

ser posible, deberá establecer criterios de priorización; sin embargo, como estos criterios

no están señalados explícitamente en las ROP, para que la solicitud de apoyos sea

dictaminada positivamente es suficiente con que el proyecto y el grupo indígena cumplan

con los requisitos marcados en las ROP. El trabajo de campo permitió detectar las

33

siguientes diferencias entre las entidades visitadas con relación al proceso de selección y

aprobación de proyectos:

El CED de la delegación de Oaxaca prioriza los proyectos de acuerdo al grado de

apropiación que tiene el grupo indígena hacia el proyecto y al nivel de compromiso

que se tiene con los cursos de capacitación. Estos criterios se consideran

principalmente para dictaminar los proyectos de continuidad.

El CED de la delegación de Michoacán prioriza los proyectos que se insertan en el

plan estatal de turismo, así como los que vengan de grupos indígenas muy

consolidados.

En el caso de Querétaro los proyectos que se presentan en el CED fueron promovidos

previamente entre los posibles beneficiarios por parte de la delegación estatal y la

Secretaría de Turismo del Estado, lo que facilitaba su aprobación.


Las ROP mencionan que el recurso será entregado completamente al grupo indígena

beneficiado y que serán éstos los que establezcan sus propias instancias y mecanismos

de control. Sin embargo, en el estado de Michoacán se encontró la siguiente diferencia

entre las entidades visitadas, la cual corresponde al proceso de gestión y entrega de

financiamiento:

En el estado de Michoacán algunos directores de los CCDI tienen firma

mancomunada en la cuenta bancaria que el grupo indígena beneficiado abrió para la

disposición de los recursos.

Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución del proyecto

En el proceso de seguimiento a la ejecución del proyecto se encontraron las siguientes

diferencias entre las entidades visitadas:

34

En los estados de Oaxaca y Querétaro, la DRP realizó visitas de campo a los

proyectos apoyados en 2009.

A pesar que las ROP marcan que los informes bimestrales para la elaboración de los

AFIFI se deben realizar cada bimestre, el trabajo de campo mostró que Oaxaca y

Querétaro el grupo indígena realiza los informes cada mes.

En Michoacán los beneficiarios no realizan el informe bimestral, ya que los técnicos

del PTAZI en los CCDI recaban esta información de manera personal para realizar su

AFIFI.

A pesar que las ROP estipulan que el expediente de comprobación será integrado por

el grupo indígena y sólo entregara copia al CCDI, el trabajo de campo mostró que el

encargado del PATZI en la delegación estatal de Querétaro y los técnicos del PTAZI

en los CCDI de Michoacán van integrando el expediente de comprobación conforme al

avance de obra. Ambos resguardan los originales de comprobación.

Si bien las ROP establecen que el responsable de elaborar el informe anual es el

grupo indígena, el trabajo de campo mostró que en Querétaro lo realiza el encargado

del programa en la delegación estatal y en Michoacán el técnico del PTAZI en los

CCDI.

Las contralorías sociales son un mecanismo que la CDI decidió instaurar para todo los

programas de la CGPPE; sin embargo, el trabajo de campo mostró que de los seis

CCDI visitados en los cuatro estados, sólo dos (en Michoacán) afirmaron tener dicho

mecanismo.

Promoción de los proyectos y capacitación a nivel estatal

En los procesos que corresponden a componentes elaborados directamente por la CDI no

se encontraron diferencias con respecto a la norma, ni entre Michoacán, Oaxaca y

Yucatán, que son las tres entidades que dan apoyos a partir de convenios de

concertación. Por el contrario, la delegación estatal de Querétaro, que desde 2007 tiene

35

un acuerdo de coordinación con el Estado, se apoya en la Secretaría de Turismo estatal

para llevar a cabo sus programas de difusión y capacitación.

4.3. Hallazgos generales de la operación del Programa

4.3.1. Valoración de indicadores y detección áreas de oportunidad por proceso

Este apartado se desarrolla con base en los anexos V, “Resumen de indicadores a nivel

nacional”; VI, “Resumen de indicadores a nivel estatal”, y VII, “Elementos mínimos para la

medición de suficiencia”. Cabe aclarar que en estos anexos se plantean diversos

indicadores que no fueron cuantificados debido a que todavía no existe la información

necesaria para ello. Como parte del establecimiento de un sistema de monitoreo y

evaluación de los procesos del PTAZI, se considera que sería conveniente diseñar

mecanismos para generar la información requerida para calcular estos indicadores.


En la planeación del PTAZI se encuentran importantes áreas de oportunidad. Dado que,

como se señaló anteriormente, ninguna de las actividades del proceso de planeación,

programación y presupuestación se estipulan en la normatividad, se requiere que se

normen en un manual de procedimientos.

Si bien el Programa cuenta con MIR y ROP actualizadas a 20099, carece de programación

de mediano plazo y de metas anuales de población beneficiada, apoyos entregados o

servicios brindados, no sólo desagregadas por tipo de componente (elaboración de

proyectos, infraestructura, difusión y capacitación), sino inclusive de manera global. La

carencia de estas metas impide cuantificar, para los diversos procesos, indicadores de

eficacia en términos de cumplimiento de metas10.

9 En el proceso de actualización de las ROP se consideraron observaciones por parte de las delegaciones, pero

esto no sucedió en el caso de la MIR. 10 En el Anexo VI, Indicadores a nivel estatal, se proponen diversos indicadores que no fue posible calcular

debido a la carencia de metas.

36

Por otra parte, el PTAZI carece de un Manual de Procedimientos aprobado11, por lo que

no existe normatividad sobre la manera en que se deben llevar a cabo los diversos

procesos con que opera el Programa. En las Reglas de Operación 2009 se presentan

lineamientos sobre la operación del Programa pero éstos son de carácter general, por lo

que cada delegación estatal o CCDI los adapta de diferente manera12.

Los titulares de las delegaciones estatales de la CDI son informados oportunamente del

monto del techo presupuestal que les corresponde para el PTAZI; sin embargo, algunos

encargados del PTAZI en las delegaciones o en los CCDI no conocen oportunamente

estos montos. Además, la información no es suficiente pues el techo presupuestal que se

comunica inicialmente no incluye lo referente a la capacitación o difusión que puede

desarrollar directamente la delegación estatal. Por otra parte, los techos presupuestales

asignados por estado difieren considerablemente de los que resultan de la aplicación de

la metodología de asignación con que cuenta el Programa, ya que consideran factores de

asignación presupuestal que no están considerados en dicha metodología. En este

sentido, un área de oportunidad para mejorar la presupuestación del Programa es la

determinación de una metodología de distribución del presupuesto por estado que incluya

todos los criterios que se deben considerar.

Aunque no exista programación anual a nivel nacional, las entidades federativas pueden

plantear sus propias metas. Este aspecto presenta otra área de oportunidad porque falta

programación a este nivel, por lo que se carece de metas, globales y por componente, de

apoyos financieros, expedientes integrados enviados al CED o solicitudes recibidas.

Difusión del PTAZI

El PTAZI carece de mecanismos institucionalizados de difusión de sus apoyos o de un

plan de medios definido al principio del año, por lo que no se plantea metas de

distribución de materiales, de transmisión de spots radiofónicos o de reuniones de

divulgación del Programa.

11 Se cuenta con una propuesta de Manual de Procedimientos que todavía no ha sido aprobada, ni se ha hecho

del conocimiento de las diversas instancias que intervienen en la operación del PTAZI. 12 La falta de normatividad específica respecto a los procesos operativos es una de las razones de que

prácticamente no se hallan detectado en campo incongruencias entre la normatividad y la operación; las

únicas normas que pueden incumplirse son las contenidas en las ROP:

37

En las entidades federativas tampoco existe un proceso sistematizado de difusión de los

apoyos que otorga el Programa. Al carecerse de un plan de medios con metas de

actividades no es posible cuantificar indicadores de desempeño para este proceso. Por

otra parte, al no haber metas de solicitudes recibidas, que es el producto del proceso de

difusión, tampoco es posible valorar la eficacia de este proceso en términos de

cumplimiento de metas.

La actual falta de programación en el proceso de difusión representa un área de

oportunidad, ya que si se lleva a cabo permitiría focalizar con mayor precisión los

esfuerzos en esta materia. De esta manera se lograría que una mayor proporción de la

población objetivo conozca el programa, tanto en lo referente a sus beneficios como a los

derechos y obligaciones que implica, lo que redundaría favorablemente en el número y

pertinencia de los proyectos que se presenten.


El PTAZI sí tiene claramente establecido el mecanismo de recepción de solicitudes.

Además, todas las solicitudes cuentan con visitas de campo antes de ser enviadas para

dictaminación. Como indicador para medir la calidad del proceso de recepción y

tramitación para su envío al CED se consideró el porcentaje de proyectos que eran

rechazados por el CED debido a tener un expediente mal integrado. En los casos

examinados se encontró que 16% de los expedientes fue rechazado por este motivo. Sin

embargo, existen expedientes aprobados de manera condicionada al no cumplir con algún

requisito, aunque la normatividad no contempla la posibilidad de aprobación condicionada

cuando falta alguno de los requisitos planteados en las ROP. En la medida que los CED

sean más estrictos y sólo aprueben aquellos expedientes que cumplen con todos los

requisitos de ROP, el indicador construido será más relevante.

Selección y aprobación de los proyectos

En los estados examinados el CED se instaló oportunamente durante el primer trimestre

del año. En todos los casos se contó con representantes de autoridades ambientales y

sólo en Oaxaca no está integrado el representante de alguna dependencia de turismo.

38

Debido a que los CED no cuentan con criterios específicos a nivel estatal para dictaminar

los proyectos presentados, es posible que haya criterios relevantes que no se consideran

en las dictaminaciones. Esto abre una importante área de oportunidad para mejorar la

selección y aprobación de los proyectos, en la medida que los CED asuman la

responsabilidad de definir explícitamente dichos criterios.

Los CED examinados para esta evaluación de procesos son eficaces en su tarea, ya que

dictaminaron el 100% de los proyectos que les fueron enviados. Además, el monto de los

proyectos aprobados por los CED examinados tiende a estar acorde con el techo

presupuestal asignado a cada entidad. Por otra parte, la calidad de la labor que

desempeña el CED se puede medir, al menos parcialmente, por el número de proyectos

aprobados que fueron rechazados a nivel central por estar mal dictaminados. En ninguno

de los estados examinados se presentó esta situación. Otra posibilidad para valorar esta

calidad podría ser la tasa de sobrevivencia de los proyectos aprobados, aunque no se

cuenta con información sistemática sobre ella; sin embargo, información parcial para

algunos estados, como Michoacán, sugiere que la tasa de sobrevivencia podría ser

significativamente baja. Si bien esto puede tener diversas causas, también puede ser

consecuencia de un deficiente proceso de selección.

No fue posible valorar la eficacia de la Dirección Responsable del Programa (DRP) a nivel

central en términos de cumplimiento de meta porque no se contaba con una meta al

principio del año. Lo que sí se puede concluir es que este proceso es suficiente ya que el

monto de los proyectos autorizados corresponde al presupuesto asignado al Programa.

Cabe destacar que en las entidades examinadas no se encontró ningún caso de

proyectos de la entidad autorizados por la DRP que antes no fueron dictaminados

positivamente por el CED.


El PTAZI cuenta con mecanismos institucionalizados de transferencia de recursos, los

cuales se utilizaron para proporcionar los apoyos a los proyectos estudiados. Al transferir

los recursos, los CCDI celebran un convenio de concertación con los grupos indígenas

39

apoyados, lo cual funciona como mecanismo de registro de la entrega del apoyo a las

organizaciones beneficiarias.

El proceso de transferencia de recursos a los grupos indígenas es muy eficaz ya que el

100% de los proyectos autorizados firmó su convenio y recibió los recursos

correspondientes. Además, en Michoacán, Querétaro y Yucatán el 100% de los grupos

indígenas recibió todo el monto del apoyo dentro de los 15 días posteriores a que lo

recibió el CCDI (en el otro estado no se tiene este dato).

Cabe señalar que se cuenta con un padrón de beneficiarios, de acuerdo con las ROP,

para todos los proyectos apoyados. Si bien este padrón tiene todos los datos señalados

en las ROP, falta información sobre otras variables que también son relevantes, tales

como escolaridad, ocupación y experiencia laboral. Una debilidad respecto al padrón es

que se carece de un formato único que facilite la captación y sistematización de la

información.

Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos

Las ROP 2009 establecen mecanismos de seguimiento de la ejecución del proyecto, entre

ellos los informes bimestrales que tienen que proporcionar los grupos indígenas y los

avances físico financieros (AFIFI) que debe elaborar el CCDI o el Gobierno estatal en

caso de que exista acuerdo de coordinación. El 100% de las instancias ejecutoras entrega

los informes bimestrales de avance dentro de los cinco días hábiles posteriores al final del

bimestre, de acuerdo con la documentación revisada 13. Para asegurar el contenido de los

informes, se cuenta con formatos estandarizados para elaborar informes bimestrales de

avance.

A pesar de que las ROP señalan que el PTAZI debe contar con contralorías sociales,

únicamente en Michoacán se ha establecido. Cabe señalar que la CDI ha emitido

lineamientos para el establecimiento y operación de las contralorías sociales. También

sólo en Michoacán se cuenta con mecanismos para captar quejas, con sus respectivos

lineamientos sobre su operación.

13 Cabe aclarar que es posible que en algunos casos los informes sean entregados con posterioridad a los cinco

días señalados en la normatividad. Sin embargo, la fecha indicada en los informes siempre cumple con la

normatividad.

40

Como parte final del seguimiento de la ejecución, la instancia ejecutora debe entregar un

expediente de comprobación, aunque se carece de información para confirmar que todos

los recursos proporcionados están soportados en los expedientes de comprobación.

Tampoco existe información para cuantificar un indicador que muestre si la comunidad

está conforme con el proyecto cuando se termina su ejecución o durante su operación.


Al terminar la ejecución del proyecto se elabora un acta de conclusión. Con excepción de

un caso en Oaxaca, todos los proyectos revisados que habían concluido contaban con

esa acta de conclusión. En Michoacán, Querétaro y Yucatán, estados donde se cuenta

con información, el 100 por ciento de los proyectos apoyados contaban con acta de

conclusión antes del 31 de marzo del año posterior al que se entregó el apoyo, lo cual

está acorde con la normatividad. Además, existen lineamientos para elaborar dicha acta.


Una debilidad importante de la operación del Programa es que carece de un mecanismo

para dar seguimiento a proyectos y beneficiarios después de la entrega del apoyo. Debido

a ello, no se cuenta con información sistematizada sobre proyectos sobrevivientes

después de un cierto período o sobre el número de miembros del grupo indígena apoyado

que se han separado de éste.

En general la normalización de las actividades pertinentes para el proceso de seguimiento

a beneficiarios representa un área de oportunidad para mejorar la operación del

Programa, en la medida que ninguna actividad de este proceso se considera en las ROP

o en el Manual de Procedimientos.

Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal.

Dos de los cuatro estados examinados impartieron cursos de capacitación a nivel estatal

aunque ninguno de ellos había elaborado un diagnóstico de las necesidades de

capacitación de sus beneficiarios, que es un área de oportunidad que puede aprovechar

41

el Programa para mejorar la operación de este proceso. Cabe destacar que sólo

Querétaro contaba con un programa estatal de capacitación con metas a lograr. En los

demás estados la carencia de metas impide valorar el cumplimiento de las actividades de

capacitación.

Promoción de los proyectos a nivel estatal.

Si bien la mayoría de las delegaciones desarrollan algún tipo de promoción de los

proyectos que apoyan, ninguna de ellas ha elaborado un diagnóstico de necesidades de

difusión de los proyectos o un plan estatal de promoción. En la medida que el Programa

atienda estas áreas de oportunidad, será posible valorar la eficacia de este proceso en

términos de cumplimiento de metas. En el Anexo VI, “Resumen de indicadores a nivel

estatal”, se propone una serie de indicadores que, en la medida que se genere la

información requerida para cuantificarlos, serían útiles para valorar este proceso.

4.3.2. Identificación de buenas prácticas14

i) Como se señaló previamente una deficiencia común a nivel nacional y en los estados

examinados es la falta de planeación. Por ello destaca como buena práctica en apoyo a

este proceso que en Michoacán se apoyan preferentemente proyectos en corredores

turísticos propuestos en el Plan Estatal de Turismo. La delegación estatal de la CDI firmó

un convenio de colaboración con el gobierno del Estado para apoyar con recursos, en

acciones independientes pero complementarias, el desarrollo de dos corredores turísticos

identificados como estratégicos en el Plan estatal: el Corredor Vasco de Quiroga y el

Corredor Nahua. Con esta práctica se contribuye a focalizar regionalmente los recursos

del PTAZI; construir sinergias entre los diferentes proyectos turísticos de los corredores,

obteniendo economías de escala en la capacitación y promoción; mejorar los procesos de

selección y aprobación de proyectos, y reducir los costos de la supervisión y monitoreo.

ii) Una de las condiciones críticas para el éxito de los proyectos es la conformidad de la

comunidad a la que pertenecen los núcleos agrarios o los grupos indígenas que

solicitan los apoyos. Sin embargo, en general las autoridades de la CDI no tienen un

14 En el Anexo VIII se encuentra una descripción más detallada de las buenas prácticas halladas en el trabajo

de campo.

42

conocimiento cercano del grado de apoyo que tienen los solicitantes por parte de su

comunidad o de los conflictos que pudieran existir al interior de ella y que pueden

tener repercusiones negativas para el desarrollo de los proyectos. Por ello es una

buena práctica que en Pátzcuaro, Michoacán, un representante del CCDI asista a las

asambleas donde se designa a los operadores de los proyectos a apoyar. De esta

manera el CCDI puede conocer directamente el grado de unidad de la comunidad y

del comité que operaría el proyecto, identificar el nivel de aceptación y apropiación

del proyecto por parte de la comunidad y detectar a personas con capacidades

idóneas para desarrollar el proyecto.

iii) En general los grupos indígenas carecen de conocimientos y contactos para localizar

y seleccionar a profesionales que los apoyen para elaborar estudios y proyectos,

gestionar autorizaciones o para ejecutar los proyectos. Por ello es una buena práctica

que en el CCDI de Pátzcuaro, Michoacán, exista un padrón de consultores que

pueden apoyar a los grupos indígenas en la gestión de los apoyos del PTAZI o en la

ejecución de los proyectos. La existencia de este padrón permite que los grupos

indígenas puedan comparar entre diferentes prestadores de servicio para poder

seleccionar al que más les convenga.

iv) Otra deficiencia común en los estados visitados es la falta de formatos

estandarizados para llevar a cabo procedimientos comunes en la operación de todos

los centros coordinadores de desarrollo indígena (CCDI). Ante esta deficiencia, el

CCDI de Maxcanú, Yucatán, ha desarrollado diversos formatos para el registro,

procesamiento y seguimiento de las actividades requeridas para su operación. Esta

buena práctica permite sistematizar la información y llevar un mejor control de la

operación del área responsable del PTAZI. Además, la extensión de esta buena

práctica a todos los CCDI facilitaría la realización de comparaciones entre ellos.

v) En general los CED carecen de criterios establecidos formalmente de promoción

turística para la selección de los proyectos. Ante esta carencia, para determinar los

sitios más idóneos para el establecimiento de los proyectos del PTAZI en Querétaro

se utiliza un manual para la elaboración de proyectos ecoturísticos desarrollado por la

SECTUR del gobierno estatal. Con este manual se logra identificar la vocación del

sitio, así como contar con elementos útiles para preparar un proyecto con mejores

43

características en términos de diseño arquitectónico, rentabilidad financiera, servicios

complementarios, plan de medios de difusión, entre otros aspectos. Ello permite

apoyar proyectos con mayor probabilidad de éxito.

vi) Otra condición necesaria para el éxito de los proyectos es la capacidad de los

administradores y operadores para desarrollar correctamente las actividades que les

corresponden. Por ello es una buena práctica que el Comité Estatal de Dictaminación

(CED) de Oaxaca considere el historial de cursos de capacitación proporcionados por

la CDI a los solicitantes como un criterio en la selección de los proyectos de

continuidad. Para que el CED pueda considerar este criterio la delegación estatal

proporciona dicho historial como parte de la documentación que acompaña al

expediente que se somete a dictaminación. De esta manera tienden a aprobarse

proyectos que cuentan con personas más preparadas para desarrollar

adecuadamente los proyectos.

vii) Los grupos indígenas que reciben los apoyos tienden a carecer de la experiencia y

conocimientos suficientes para el manejo y operación de los proyectos. Para

subsanar esta deficiencia el encargado del Programa en Querétaro ha solicitado los

servicios de un prestador de servicios profesionales por un año utilizando los recursos

que el propio programa otorga para el pago de asistencia técnica. Con ello se

buscaría que los beneficiarios del centro ecoturístico fueran acompañados por un

experto, favoreciendo que el proyecto avanzara sin sobresaltos y con un proceso de

toma de decisiones informada.

viii) Las ROP estipulan que el grupo indígena apoyado debe presentar un informe

bimestral, que contenga todos los datos sobre avance de metas y ejecución de

recursos que se requieran para que el CCDI pueda elaborar los avances físicos y

financieros (AFIFI) que deben ser enviados a la delegación estatal. Sin embargo, los

grupos indígenas tienden a carecer de las competencias adecuadas para preparar

correctamente estos informes. Para subsanar esta carencia, el técnico del CCDI de

Maxcanú, Yucatán, prepara estos informes conjuntamente con los grupos indígenas

apoyados. De esta manera, se logra una mayor oportunidad y calidad en la entrega

de los avances físicos y financieros.

44

ix) El Programa carece de medios para recoger las inconformidades y quejas de los

beneficiarios derivadas de malos manejos y desviaciones de recursos realizados por

los operadores del Programa. Un mecanismo diseñado y que ha probado su

efectividad en otros programas es la constitución de contralorías sociales. En el

estado de Michoacán se han establecido las primeras contralorías sociales en los

proyectos ubicados en el CCDI de Pátzcuaro, Michoacán. Con la operación de las

contralorías sociales se evita el desvío de recursos, se favorece el cumplimiento de

las metas comprometidas en los proyectos y se mejora la transparencia de los

procesos del Programa.

x) El Programa no cuenta con mecanismos de seguimiento de los proyectos apoyados y

de los beneficiarios una vez que el proyecto fue entregado. El CCDI de Pátzcuaro ha

realizado acciones de seguimiento para verificar si los objetivos del Programa se

están alcanzando y para constatar si los proyectos continúan operando una vez que

dejaron de fluirle los recursos federales. La instrumentación del mecanismo está

permitiendo cuantificar los proyectos que continúan operando y detectar las posibles

variables que favorecen que el proyecto continúe o no operando.

xi) La CDI estatal carece de mecanismos para brindar a las organizaciones

seleccionadas capacitación especializada acorde a sus necesidades y medios para

difundir los proyectos apoyados. Para subsanar estas deficiencias la delegación del

Estado de Querétaro realizó alianzas con la Secretaría de Turismo que buscan

aprovechar la red de capacitadores certificados que la SECTUR posee, así como

hacer uso del capital humano para el diseño de espectaculares y banderas que

promocionan y señalizan la forma de llegar a los sitios. Ello ha permitido incrementar

las habilidades y conocimientos de los beneficiarios en temas vinculados a la

administración y operación de proyectos ecoturísticos; potencializar los alcances de

las campañas de difusión y favorecer la integración de los sitios apoyados con

recursos de la CDI a la oferta turística del Estado.

V. Conclusiones

De manera general se puede concluir que los indicadores cuantificados muestran que el

programa ha sido eficaz en otorgar apoyos financieros por el total del presupuesto que

45

tiene asignado. También señalan que estos apoyos han sido proporcionados de manera

oportuna a los solicitantes y que los recursos transferidos se han utilizado para los

destinos con que fueron aprobados. Sin embargo, no ha sido posible cuantificar de

manera detallada la eficacia y oportunidad de la mayoría de los procesos debido a la

carencia de programas anuales, a nivel nacional y estatal, que especifiquen metas por

entidad federativa y por componente. Tampoco existen criterios explícitos que aseguren

que se ha seleccionado a los proyectos idóneos para mejorar el bienestar de la población

objetivo. Además, el Programa carece de mecanismos para conocer cuáles han sido los

resultados de los proyectos, una vez que dejan de recibir apoyos del PTAZI y que inician

su operación.

A continuación se presentan conclusiones por proceso acompañadas de

recomendaciones cuya implementación es atribución exclusiva de la CDI, ya que están

dentro de su área de competencia. Cabe señalar que con excepción de tres estados

(Guerrero, Puebla y Querétaro) donde existen acuerdos de coordinación y del proceso de

selección de los proyectos a apoyar, que realiza el CED conformado por dependencias de

los gobiernos federal y estatal, los procesos que desarrolla el PTAZI son llevados a cabo

exclusivamente por la CDI, ya sea en el nivel central o en las delegaciones estatales.

Aunque ello reduce el involucramiento de otras instancias y el aprovechamiento de

posibles sinergias, también facilita la toma de decisiones.

5.1. Planeación, programación y presupuestación

El proceso de planeación, programación y presupuestación del PTAZI implica dos tareas

básicas: por un lado, establecer cada año la normatividad que guiará el otorgamiento de

los apoyos que brinda el Programa y, por el otro, distribuir el presupuesto autorizado,

entre las entidades federativas y entre los diferentes componentes del Programa.

La carencia de planeación de mediano y largo plazo implica que el Programa no prevé los

requerimientos, condiciones, estrategias, acciones y horizonte temporal en el cual

resolvería el problema planteado en el Árbol de Problemas asociado a su Matriz de

Indicadores para Resultado: “Aprovechamiento inadecuado de los atractivos naturales y

culturales con potencial de desarrollo turístico en Pueblos Indígenas”.

46

La falta de esta planeación implica que el Programa no tenga identificados los tipos de

grupos indígenas con características idóneas para realizar los proyectos exitosamente, ni

las regiones con mayor potencialidad de desarrollo turístico. Esta información es insumo

clave para los procesos de difusión del Programa y para la selección de los proyectos.

La carencia de planeación por la CDI central no es suplida por planeación en las

entidades federativas, lo que impide que éstas establezcan metas anuales en el marco de

un programa de mediano plazo. El proceso de programación de metas en las entidades

se inicia una vez que conocen el techo presupuestal asignado a nivel central, por lo que

dichas metas responden a los recursos disponibles, sin correspondencia con la magnitud

del problema a resolver o los objetivos buscados en el mediano plazo. Este proceso de

programación, limitado a la traducción en metas de los recursos disponibles, se complica

porque la determinación de los techos presupuestales de acuerdo a la actual metodología

de distribución del presupuesto entre entidades federativas no corresponde al

presupuesto que finalmente ejercen.

Otra debilidad del proceso de programación a nivel de entidad federativa es que se limita

a establecer metas globales de proyectos a apoyar financieramente, sin desagregar por

componente (formulación de proyectos, infraestructura, capacitación y difusión): además,

no se cuenta con metas de solicitudes registradas en el SASI o con anexos 1, 2, o 3, ni de

expedientes integrados, que son productos básicos de los procesos de difusión del

Programa y de recepción de solicitudes de apoyo. Esta debilidad dificulta el seguimiento

de la operación del Programa. Si bien se reconoce que el Programa, con excepción del

estado de Querétaro, opera por demanda, la cual es decisión de actores autónomos, ello

no cancela la posibilidad de establecer procedimientos para estimar esta demanda.

Además, gran parte de los proyectos apoyados son de continuidad, lo que facilita prever

la demanda.

El PTAZI todavía no cuenta con un manual de procedimientos aprobado, por lo que las

diferentes instancias funcionan con base en las Reglas de Operación, las cuales

establecen lineamientos de carácter general pero no señalan de manera detallada cómo

deben llevar a cabo sus actividades. Por ello, los procesos se desarrollan de diferente

manera en cada entidad e, inclusive, algunos procesos, como los de planeación,

47

programación y presupuestación y de seguimiento a beneficiarios, no se llevan a cabo de

manera completa.

Recomendaciones

Elaborar un programa de mediano plazo que contenga un diagnóstico del uso actual de

los atractivos naturales y culturales de las regiones indígenas y de su potencial para el

desarrollo turístico, los objetivos para los próximos años y las estrategias y acciones a

desarrollar para alcanzarlos.

Elaborar, con base en la planeación de mediano plazo, un programa anual,

desagregando por entidad federativa y por componentes (formulación de proyectos,

infraestructura, capacitación y difusión), las metas de apoyos financieros, expedientes

integrados y solicitudes registradas en el SASI y con anexo 1, 2, o 3. Establecer

normativamente el 31 de diciembre del año previo como la fecha límite en que se debe

contar con este programa.

Redefinir los criterios para repartir el presupuesto autorizado entre las entidades

federativas, considerando, además de la distribución de la población indígena por

estado, el potencial turístico de las zonas indígenas, el cofinanciamiento por parte de

los gobiernos estatales y el número de solicitudes aprobadas por el CED y aún no

financiadas, entre otros.

Desagregar el techo presupuestal de las entidades federativas por componente,

especificando lo correspondiente a capacitación y difusión de los proyectos a nivel

estatal.

Aprobar un manual de procedimientos que regule las actividades de cada uno de los

procesos de PTAZI.

5.2. Difusión del PTAZI

La cantidad de solicitudes que recibe el Programa es muy reducida, lo que provoca que,

con el fin de cumplir con las metas de proyectos apoyados, sean aprobadas solicitudes

que tienen dificultades para cumplir con los requisitos para recibir el apoyo o que no

presentan las mejores condiciones para desarrollar proyectos exitosos y para lograr un

impacto significativo en el bienestar de los beneficiarios. La escasez de solicitudes puede

48

solucionarse, en parte, si una proporción más amplia de la población objetivo conoce al

PTAZI y los apoyos que brinda, lo que requiere proceso más intenso de difusión del

Programa.

Por otra parte, los solicitantes apoyados, al momento de recibir el financiamiento, tienen

que celebrar un convenio de concertación con la CDI, donde se especifican sus derechos

y obligaciones. Sin embargo, cuando presentan su solicitud, muchos de los beneficiarios

no saben que tendrían que firmar este convenio, ni cuáles serían los derechos y

obligaciones que adquirirían.

Recomendaciones

Que cada delegación estatal defina un plan de medios de difusión que contemple

metas por tipo de medio, considerando las metas de proyectos a apoyar en cada

entidad federativa y las características de los beneficiarios.

Comunicar y explicar detalladamente a los posibles beneficiarios los derechos y

obligaciones que adquirirían en caso de recibir el apoyo del Programa.

5.3. Recepción de solicitud de apoyos

El Centro Coordinador para el Desarrollo Indígena (CCDI) es el encargado de recibir las

solicitudes de proyectos y de asesorar a los grupos indígenas para que proporcionen toda

la información necesaria para integrar el expediente de su solicitud. Los CCDI tienen la

responsabilidad de asegurar que todos los expedientes cumplen con las Reglas de

Operación, pero algunos de ellos prefieren que sean el responsable del Programa en la

delegación o el Comité Estatal de Dictaminación (CED) quienes rechacen la solicitud si no

cumple con normas. Ello implica que no haya un filtro en el proceso de recepción de

solicitudes, lo que aumenta la carga de trabajo para dichas instancias. Además, los

grupos indígenas pueden considerar que el hecho de que su expediente integrado haya

sido enviado a la delegación o al CED implica que el CCDI ya validó que cumplía con

todos los requisitos normativos, lo que dificulta que en procesos ulteriores sea rechazado.

La decisión de rechazar solicitudes por incumplimiento de la ROP se dificulta porque

existen varios requisitos que no están completamente claros. Por ejemplo, las ROP no

49

señalan criterios para definir si un solicitante es indígena, para valorar si es suficiente la

temporalidad especificada en el documento que acredita la posesión legal de los predios,

para determinar si es adecuado el sitio donde se realizará el proyecto y para decidir

cuántos apoyos para infraestructura puede recibir cada proyecto por año o a lo largo de

su existencia.

El seguimiento y valoración del proceso de recepción de solicitudes se complica porque

no todas las solicitudes presentadas por los grupos indígenas son registradas en Sistema

de Atención a Solicitudes Indígenas (SASI). Ello provoca que se desconozca el número,

características y estatus de las solicitudes de apoyo que están en proceso.

Un grave problema que se enfrenta en este proceso es que el número de solicitudes es

limitado en relación a lo requerido para poder seleccionar con criterios estrictos los

apoyos financieros programados.

Recomendaciones

Establecer la obligatoriedad de registrar en el SASI todas las solicitudes.

Establecer mecanismos de seguimiento de las solicitudes que contiene el SASI.

En el caso de los solicitantes que no han recibido algún apoyo del PTAZI, enfatizar el

financiamiento de un mayor número de estudios de formulación de proyectos como

estrategia para contar con un mayor número de solicitudes.

Clarificar en la normatividad los criterios para determinar si los proyectos cumplen con

los requisitos establecidos.

5.4. Selección y aprobación de proyectos

Debido a la falta de criterios, adicionales a los establecidos en las ROP, para valorar los

proyectos que se les presentan, los CED pueden llegar a aprobar proyectos con escasa

probabilidad de éxito. Los miembros del CED sólo se consideran responsables de

dictaminar los aspectos que pertenecen a su ámbito de competencia, por lo que aquellos

que no son competencia de alguno de los participantes no son valorados. En particular,

para la dictaminación de los proyectos no se plantea de manera explícita que se debe

50

valorar la viabilidad económico financiera ni las competencias laborales de los solicitantes

y las requeridas por los proyectos, por lo que estos aspectos tienden a ser ignorados o

son considerados sólo de manera superficial.

Cabe aclarar que los CED reciben un número muy reducido de expedientes integrados

por lo que para aprobar una cantidad de proyectos acorde con las metas y con el

presupuesto asignado no pueden ser demasiado estrictos en la selección de proyectos.

Por ello surge el problema de que proyectos que no cumplen completamente con los

requisitos son aprobados de manera condicionada; una vez aprobados los proyectos,

aunque sea de manera condicionada, se les proporcionan los recursos sin que haya

mecanismos para asegurar que subsanaron los condicionamientos.

Dado que el Programa es relativamente reciente no se cuenta con información sistemática

sobre la proporción de proyectos que han sobrevivido. Sin embargo, existe información

circunstancial que permite inferir que un número significativo de proyectos apoyados

desaparece antes del primer año de operación o nunca inicia su funcionamiento. Si bien

esta baja tasa de sobreviviencia puede ser resultado de problemas en la ejecución del

proyecto o en su operación posterior, también puede ser consecuencia de un deficiente

proceso de selección por parte del CED.

Recomendaciones

Establecer criterios para valorar tanto la viabilidad económico financiera de los

proyectos, como su factibilidad operativa.

Considerar en la selección de proyectos las estrategias de desarrollo turístico del

Estado correspondiente.

Definir a través del CED los lineamientos para la identificación de zonas turísticas con

mayor rentabilidad.

Establecer criterios y mecanismos para identificar los déficit de competencias de los

solicitantes, así como su potencial emprendedor, considerando la formación profesional

y experiencia laboral que se requieren para desarrollar exitosamente proyectos de

turismo alternativo de la magnitud de los financiados por el PTAZI.

51

Asegurar que el CED tenga integrantes con competencias laborales y experiencia para

valorar los criterios de dictaminación relativos a potencial turístico de los sitios,

viabilidad operativa y económico financiera, adecuación de competencias laborales de

los solicitantes e impactos ambientales.

Desarrollar mecanismos de seguimiento a las autorizaciones condicionadas.

5.5. Gestión y entrega de financiamiento

Los recursos autorizados para cada proyecto se entregan oportunamente a los

beneficiarios, tan pronto son recibidos en los CCDI. En el momento de la entrega éstos

firman, conjuntamente con las autoridades de la CDI en el estado, un convenio de

concertación que establece las obligaciones y derechos de ambas partes.

Los recursos se entregan en una sola ministración, por lo que en caso de incumplimiento

los operadores del Programa ya no pueden retener parte de los recursos. La única

alternativa de sanción radica en cancelarle la posibilidad de apoyos futuros, en caso de

que ello fuera relevante, ya que no existen mecanismos para obligar a los responsables

de irregularidades en la ejecución del proyecto a corregirlas.

Recomendaciones

Establecer mecanismos para la identificación oportuna de irregularidades y para

corregir dichas faltas.

5.6. Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos

El mecanismo básico de seguimiento de la ejecución de los proyectos son los informes

bimestrales que, de acuerdo con las ROP, debe entregar la organización beneficiaria. Sin

embargo, ni en las ROP ni en ningún otro documento normativo se especifica el contenido

que deben tener dichos informes, por lo que muchos de ellos no tienen la información

requerida para monitorear integral y oportunamente la ejecución. Además, los miembros

de las organizaciones tienden a carecer de los conocimientos necesarios para elaborar

correctamente dichos informes, lo que los obliga a buscar ayuda externa, ya sea de un

consultor o de los mismos operadores del PTAZI. Sin embargo, éstos están más

52

interesados en obtener la información necesaria para elaborar los avances físicos

financieros (AFIFI) que en realizar un monitoreo integral de la ejecución del proyecto.

Estas debilidades en el seguimiento impiden conocer oportunamente cuando los

ejecutores de las obras de infraestructura incumplen los términos de sus contratos sin que

la organización indígena tenga capacidad de evitarlo, debido a su desconocimiento de los

procesos de construcción.

Únicamente en uno de los siete CCDI examinados se contaba con contraloría social, a

pesar de que las ROP estipulan que deben constituirse y la CDI ha emitido lineamientos

para su establecimiento. El Programa tampoco cuenta con mecanismos específicos de

quejas por parte de los beneficiarios o solicitantes de apoyos.

Recomendaciones

Elaborar lineamientos estandarizados sobre el contenido que deben tener los informes

bimestrales de seguimiento.

Establecer que la elaboración de los informes bimestrales es responsabilidad conjunta

de la organización y del técnico del PTAZI en el CCDI, como ya se realiza de alguna

manera en los estados examinados. Además, se debe dar a este técnico la opción de

apoyar a la organización, cuando sea necesario, en sus negociaciones con el ejecutor

de la obra de infraestructura.

5.7. Terminación de proyectos

La terminación de los proyectos se da formalmente con un acta de conclusión que debe

confirmar que el proyecto se desarrolló de acuerdo al convenio de concertación o justificar

las diferencias que hayan sido detectadas de la ejecución respecto a lo acordado. Sin

embargo, no existen procedimientos para la detección de estas diferencias por lo que

pueden pasar desapercibidas.

Recomendaciones

Requerir al grupo indígena que, en el caso de los proyectos de infraestructura que

implican montos más cuantiosos, realice antes de la firma del acta de conclusión una

53

auditoría del proyecto, sufragada con recursos del apoyo recibido. El examen por parte

de un especialista externo del destino de los recursos permitiría detectar las diferencias

entre lo convenido y lo realizado, además de que tendría un efecto disuasivo de actos

ilícitos y promovería la transparencia.

5.8. Seguimiento a beneficiarios

Una vez concluida la ejecución del proyecto apoyado por el Programa no existe ningún

mecanismo que de seguimiento a la operación del proyecto y a sus resultados. Ello

implica que se desconoce la tasa de mortandad de proyectos apoyados, así como el

número de beneficiarios separados del proyecto. Tampoco se cuenta con mecanismos

para conocer la distribución de las ganancias a la comunidad o el impacto en el bienestar

de los beneficiarios directos e indirectos.

Recomendaciones

Realizar periódicamente una breve encuesta anual a los representantes de los

proyectos apoyados, que recopile información sobre la operación y resultados del

proyecto, la permanencia de los beneficiarios originales y los cambios en su bienestar.

Esta encuesta deberá llevarse a cabo en el primer trimestre del año, durante los tres

años posteriores al último pago para infraestructura.

Diseñar e implementar un mecanismo de registro y actualización del padrón de

beneficiarios directos, que recabe información hasta 18 meses posteriores a la entrega

del último apoyo.

5.9. Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal

No se puede asegurar que la capacitación que imparten las delegaciones estatales es

pertinente para la población objetivo porque no se basa en diagnósticos de las

necesidades de capacitación de los beneficiarios apoyados, ni se cuenta con información

sobre los resultados obtenidos con los cursos impartidos.

54

Recomendaciones

Elaborar diagnósticos estatales de necesidades de capacitación de los administradores

y operadores de los proyectos apoyados, que proporcionen la información necesaria

para formular los programas de capacitación que deben formular las delegaciones de

la CDI.

Diseñar y establecer mecanismos con formatos estandarizados para la generación de

informes de seguimiento de los resultados de los cursos realizados.

5.10. Promoción de los proyectos a nivel estatal.

Al igual que en el caso de la capacitación a nivel estatal, en el proceso de promoción de

los proyectos apoyados también se carece de diagnósticos de las necesidades de

promoción. Además, este proceso se desarrolla sin la guía de programas estatales que

definan la población objetivo, los propósitos que se buscan, las prioridades en términos de

medios y contenidos, y los impactos esperados con la promoción. Tampoco se cuenta con

un sistema de seguimiento de los posibles impactos de la promoción.

Recomendaciones

Elaborar diagnósticos estatales de necesidades de promoción de los proyectos

apoyados, a fin de contar con una base de información para desarrollar de mejor

manera las actividades de promoción que realiza el Programa a nivel estatal.

Formular programas estatales de promoción de los proyectos apoyados, desglosado

por metas.

Diseñar y establecer mecanismos con formatos estandarizados para la generación de

informes de seguimiento del impacto de la promoción.

5.11. Normatividad de los procesos e indicadores para valorarlos

El examen por separado de los procesos permitió que para cada uno de ellos se pudiera

describir de manera detallada sus actividades, valorar su eficacia, oportunidad o

suficiencia, detectar sus áreas de oportunidad y buenas prácticas, y presentar

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conclusiones y recomendaciones específicas. En complemento a este examen por

proceso, es importante destacar que de la revisión de lo planteado se puede concluir que

existen dos debilidades comunes a todos los procesos. Por un lado, no existe una

normatividad de procesos aprobada o, aunque fuera preliminar, que conocieran todos los

administradores y operadores del Programa. Por otro lado, el Programa no cuenta con un

conjunto de indicadores, y el sistema de información necesario para cuantificarlos, que

permita valorar estandarizada y periódicamente los atributos de los procesos.

Dos propuestas se sugieren para superar dichas debilidades. Por una parte, se

recomienda elaborar, aprobar y dar a conocer a todos los involucrados un manual de

procedimientos que norme todos los procesos que se deben realizar; en este informe de

evaluación se plantearon los procesos que deben ser incluidos, detallando las actividades

que comprenden y presentando los diagramas de flujo correspondientes. Por otra parte,

se propone establecer un sistema de indicadores, con los mecanismos de generación y

procesamiento de información requeridos para cuantificarlos; en este informe de

evaluación se diseñaron indicadores para valorar los atributos de cada uno de los

procesos.

VI. Bibliografía

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ANEXOS

programa de infraestructura básica para la atención de … · ... el manual de procedimientos en...

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