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PROCESO DE TOMA DE DECISIONES POLÍTICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES DEL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (AMVA) 2004 – 2008
SEBASTIÁN MONROY TABORDA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES
INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ, D.C. 2008
PROCESO DE TOMA DE DECISIONES POLÍTICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES DEL ÁREA METROPOLITANA DE VALLE DE ABURRÁ (AMVA) 2004 – 2008.
SEBASTIÁN MONROY TABORDA
Monografía de grado para optar al título de Politólogo
DIRECTORA ALEJANDRA MONTEOLIVA
Politóloga Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ, D.C.
2008
A todos los que con su apoyo nada de esto hubiese sido posible:
mi familia y amigos.
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CONTENIDO INTRODUCCIÓN 8 1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTOS 16 1.1 ÁREAS METROPOLITANAS 16 1.1.1 Naturaleza de las áreas metropolitanas: entidades locales territoriales o institucionales. 19 1.2 NEOINSTITUCIONALISMO 22 1.2.1 Instituciones y Organizaciones: una precisión conceptual. 23 1.2.2 Modelo para análisis institucional: Arenas de Acción. 26 1.2.3 Modelo de toma de decisiones políticas: “Cesto de Basura”. 29 1.2.4 Aclaraciones al institucionalismo: Perspectivas de March y Olsen. 32 2. ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (AMVA) 35 2.1 ANTECEDENTES 35 2.2 CONFORMACIÓN Y OBJETIVOS 35 2.3 MARCO LEGAL 37 2.4 FUNCIONES Y ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA 38 2.5 DESCRIPCIÓN FÍSICA DEL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ 39 3. MODELO DE ANÁLISIS INSTITUCIONAL: EL CASO AMVA 40 4. CONCLUSIONES 49 5. BIBLIOGRAFÍA 55 6. ANEXOS 57
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LISTA DE GRÁFICOS Y TABLAS TABLA 1. DESCRIPCIÓN DEL AMVA 39 GRÁFICA 1. MODELO PARA ANÁLISIS INSTITUCIONAL 28 GRAFICA 2. MAPA DE PROCESOS DEL AMVA 46 GRAFICA 3. MODELO PARA ANÁLISIS INSTITUCIONAL (CASO AMVA) 47
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LISTA DE ANEXOS ANEXO 1. LEY 128 DE 1994 57 ANEXO 2. ESTRUCTURA ADMINISTRTIVA Y MAPA DEL AMVA 70 ANEXO 3. PROYECTOS METROPOLITANOS POR LÍNEA ESTRATÉGICA. 72
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INTRODUCCIÓN El proceso de descentralización en América Latina hace parte de las reformas
estructurales e institucionales que se llevaron a cabo en las décadas de 1980 y
1990. Reformas que vienen de la ampliación del modelo neoliberal a los países
en Latinoamérica con el fin de adoptar un nuevo paradigma en busca del
desarrollo esperado para ellos. Este proceso tiene lugar en los años posteriores a
la década de 1980 para dar respuesta a la crisis financiera e institucional que gran
parte de los países sufrieron durante esta época.
Así pues, estos cambios afectaron gran parte de la estructura estatal de los países
latinoamericanos en pro de una mayor eficiencia y eficacia a la hora de responder
las demandas sociales de sus ciudadanos. Este proceso de reforma se enmarca
en la lógica neoliberal con criterios de racionalidad instrumental en relación a fines
específicos, donde el papel del Estado se redujo a proveer seguridad (de orden
público e institucional) y permitir el libre comercio. Así pues, el mercado pasó a
proveer el resto de bienes y servicios públicos. En este sentido, se estableció una
reconfiguración de la relación “Estado – sociedad – mercado” la cual se insertó en
esta lógica neoliberal de reducción del Estado, primacía del mercado y mayor
participación de la sociedad para generar mayores niveles de gobernabilidad y
estabilidad institucional en busca de mayores niveles de desarrollo (Véase, Vilas,
1995).
De esta forma, se sustenta, según Carlos Vilas (1995), un proceso de
modernización, de tipo institucional, que busca proyecciones globales debido a
dos dinámicas provenientes de los años anteriores. Por un lado, se encontraban
los elevados niveles de déficit fiscal y social de los Estados latinoamericanos que
los hacía retroceder en cuanto a su desarrollo y los llevaba a elevados niveles de
ingobernabilidad. Por el otro lado, estaban en auge los procesos de
redemocratización de varios de los países que durante gran parte de las décadas
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anteriores a 1980 se encontraban bajo gobiernos dictatoriales. Así pues, la
solución y las alternativas de salida de estas dos dinámicas neoliberales buscaban
la inserción en el escenario internacional de estos países para que los flujos de
capitales internacionales los vieran atractivos para la inversión.
Por consiguiente, la adopción de estas reformas implicaba llevar a cabo procesos
de modernización del Estado por medio de lógicas propias del sector privado, que
incluían reducción de sus áreas de intervención, reducción de gasto público y, lo
que más concierne al presente escrito, la descentralización va a ser un espacio
donde es posible una conciliación entre lógicas verticales y horizontales en
búsqueda de mantener la cohesión social. De esta manera este documento se
centrará solamente en el proceso de descentralización llevado a cabo por el
Estado colombiano.
La descentralización en Colombia significó, según Fabio Velásquez, “uno de los
cambios políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado (…)”
(Velásquez, 2006, p.1). Este proceso tuvo como objetivo dotar de mayor
capacidad de decisión a los entes territoriales en la definición de las políticas
públicas, la prestación de servicios públicos y promover la participación ciudadana
en las decisiones públicas con el fin de atender de manera eficaz las demandas de
la población. En la actualidad este proceso se trasladó hacia lo fiscal y la
moralidad y eficiencia de la gestión pública. De esta forma pierde su
intencionalidad política con la cual fue creada en los años 80.
Sin embargo, señala Velásquez que las circunstancias en 1980 y las actuales son
bastante diferentes, con un cambio de los actores que inciden positiva y
negativamente sobre el proceso, entre otras1. Aunque las circunstancias sean
distintas, éstas obligan a pensar de nuevo en la intencionalidad política de la
1 Para mayor información sobre este tema véase: Velásquez, Fabio, (2006), “Descentralizar o recentralizar” en Revista Foro, N° 58, Bogotá, Septiembre de 2006.
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descentralización, siendo esta una forma de “distribución del poder entre el centro
y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales, lo que supone
garantizar en la letra y en los hechos la autonomía de estos últimos para el
ejercicio de dicho poder” (Velásquez, 2006, p.3). El proceso de descentralización
que se llevó a cabo en Colombia fue materializado en una nueva carta política en
1991. El nuevo diseño institucional propuso una mayor participación, autonomía y
delegación de funciones para las instancias locales y departamentales. De esta
manera, los tres puntos que se señalaron anteriormente fueron los puntos de
debate entorno al tema de ordenamiento territorial que se discutió durante la
Asamblea Constituyente que produjo la nueva Constitución Política.
En cuanto al ordenamiento territorial que resultó de la Carta Constitucional de
1991, señala Pedro Santana (2002), “profundizó la reforma hacia los municipios
con tres medidas concretas: amplió el periodo de los alcaldes a tres años2 y
aumentó los recursos de los municipios (…) y reafirmó competencias y recursos
en manos de los municipios” (Santana, 2002, p.9). Así también señala que las
entidades intermedias entre el gobierno nacional y el local son los departamentos,
pero estos no fueron dotados con recursos y funciones importantes para sus
actividades en los territorios que los comprenden. En tercer lugar, la Constitución
abrió la posibilidad de establecer nuevas entidades territoriales como las
provincias, las regiones y las entidades territoriales indígenas. Sus funciones y
competencias serían mediadas posteriormente por una Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT). Sin embargo, esta ley no ha sido aprobada en la
actualidad.
Este trabajo se centra en la primera de las tres posiciones del ordenamiento
territorial en Colombia: la profundización del papel que tienen los municipios, en
especial las competencias y los recursos que se encuentran en manos de los
municipios. Dentro de las competencias reafirmadas se estableció la creación de 2 En el año 2003, este periodo se amplió una vez más de tres a cuatro años.
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áreas metropolitanas con el fin de proveer mejor los bienes y servicios públicos
que la población demandaba. En el caso colombiano, se han conformado en la
actualidad cinco áreas metropolitanas:
• Área Metropolitana de Centro-Occidente: creada por la ordenanza 014 de
1991, la conforman los municipios de Pereira, Dos Quebradas, La Virginia.
• Área Metropolitana de Cúcuta: creada por el decreto 000508 de 1991, la
conforman los municipios de Cúcuta, Villa del Rosario, los Patios y el Zulia.
• Área Metropolitana de Barranquilla: creada por la ordenanza 28 de 1981, la
conforman los municipios de Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad y
Malambo.
• Área Metropolitana de Bucaramanga: creada por la ordenanza 20 de 1981,
la conforman los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y
Piedecuesta.
• Área Metropolitana del Valle de Aburrá: creada por la ordenanza 24 de
1981, la conforman los municipios de Medellín, Barbosa, Bello, Caldas,
Copacabana, La Estrella, Itagüí, Girardota, Envigado y Sabaneta.
El especial énfasis que se hace con el área metropolitana en este documento, se
debe a un particular interés en la aglomeración de diferentes gobiernos locales
para cumplir con las numerosas demandas de una sociedad por bienes y servicios
públicos de mejor calidad. En este sentido, la articulación de áreas metropolitanas
permite, de manera coherente (Véase Ostrom et al, 1961), una división de tareas y
responsabilidad para suplir y atender a las demandas. Así también, el interés en
el caso particular del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) parte de la
influencia y organización institucional que ha tenido esta para hacerle frente a los
problemas de prestación de bienes y servicios públicos y de desarrollo para la
región que ésta conforma.
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Una de las limitaciones es la carencia de una definición de área metropolitana que
permitiera un análisis de este fenómeno. Se encontraron diferentes puntos de
vista, principalmente en la literatura sobre el tema en España y en Estados
Unidos, pero para el caso colombiano, esta es bastante escasa. En este sentido,
se elaboró un marco conceptual que diera la posibilidad en trabajos posteriores de
elaborar en Colombia un conjunto teórico respecto al tema con el fin de permitir
sentar las bases para la creación o el mejoramiento de áreas metropolitanas en el
país.
En cuanto a la problemática, ésta se centra sobre el cómo el proceso de toma de
decisiones políticas es llevado a cabo por el objeto de análisis de la presente
investigación. El objeto de análisis en el documento es el área metropolitana como
entidad administrativa con el objetivo de suplir bienes y servicios públicos y
atender las demandas sociales de los pobladores que la componen dentro del
marco de la descentralización. Esto llevó a pensar a lo local, como señala Jolly
(2001) citando a Bourdin, “lo local aparece como un medio de construir y tratar
problemas de organización” (p. 4). De esta forma, la descentralización permitió al
área metropolitana como “espacios territoriales a la vez de identificación,
elaboración e implementación de políticas públicas y juego político” (Jolly, 2001, p.
40 – 43).
Partiendo, entonces de lo planteado por Jolly, en el análisis de la descentralización
como “mega política pública” (Jolly, 2001), el área metropolitana tiene que conciliar
dos lógicas que rigen a las políticas públicas, a saber: la lógica territorial
(horizontal) y la lógica sectorial (vertical). La primera de ellas tiene que ver con una
lógica que busca captar a una sociedad en un territorio dado de manera plana,
multisectorial y no jerárquica. En cambio, una lógica sectorial no da cuenta de las
posibles relaciones entre sectores que existen en lo local. Por consiguiente, el
área metropolitana por extensión del ámbito local, tiene que responder al objetivo
de la descentralización por medio de la mediación entre ambas lógicas. De ahí
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que se entienda por fortalecimiento de los gobiernos locales, la institucionalización
de medidas que permitan cumplir el objetivo de la descentralización a partir del
proceso de mediación y ejecución de políticas públicas, que en el presente
documento se trabajó como el proceso de toma de decisiones.
El cómo hace el área metropolitana para responder a este objetivo es la
problemática tratada en el documento. El proceso de toma de decisiones políticas
tiene, entonces, la finalidad de institucionalizar los cursos de acción que permitan
a los gobiernos locales desarrollar sus funciones en el ámbito local. La ausencia
de este proceso puede evidenciar la desarticulación de los gobiernos locales para
responder a las demandas sociales. En el tratamiento de esta problemática se
presenta el enfoque neoinstitucional para describir el proceso y para evidenciar el
fortalecimiento o no de los gobiernos locales que componen al área metropolitana.
De esta forma, se tiene como objeto de análisis el área metropolitana,
específicamente el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Para
estudiarla, se utilizó como metodología el estudio de caso. Se basó este estudio
de caso en la metodología presentada por Robert Yin (2003), donde presenta una
tipología de los estudios de caso3. El estudio de caso que se realizó en el presente
documento, de acuerdo a la tipología de Yin es un estudio tipo dos, donde se tiene
una única unidad de análisis con diferentes unidades encajadas en ella (los
diferentes gobiernos locales que la componen).
Para realizar este estudio de caso, se realizó una definición de área metropolitana
como eje central del estudio. Con esto se resuelve uno de los problemas
presentados durante la investigación. En segundo lugar, los datos se recogieron a
partir de análisis documental del plan de desarrollo metropolitano que incluye a
aquellos de los gobiernos locales que componen el área metropolitana y el 3 Robert Yin utiliza una matriz de 2x2 en la cual se presentan cuatro variables de estudios de caso. La división se hace entre estudios de caso con una unidad de análisis sencilla o múltiple, y si esta unidad de análisis es holística o tiene unidades de análisis encajadas en un caso en específico.
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informe de gestión del para el periodo de tiempo entre 2004 y 2008. La
interpretación de los datos se realiza a través del enfoque neoinstitucional con el
fin de determinar si este proceso de toma de decisiones ha fortalecido o no a los
gobiernos locales.
El análisis del proceso de toma de decisiones políticas se hará desde el enfoque
neoinstitucionalista desarrollado por March y Olsen (1972), quienes consideran la
importancia de los arreglos institucionales como procesos políticos integrativos
tendientes a la construcción de valores y orientaciones en una sociedad;
encontrando aspectos adicionales a las nociones existentes en el
neoinstitucionalismo económico y el neoinstitucionalismo sociológico. Así
también, partiendo de lo propuesto por Ostrom (1995) para realizar un análisis
institucional, se utiliza un modelo de arenas de acción para determinar si el
proceso de toma de decisiones fortalece o no a los gobiernos locales.
Se propone entonces como objetivo de la presente investigación analizar los
procesos de toma de decisiones políticas al interior de la AMVA a partir de las
categorías provenientes del modelo neoinstitucional con el fin de establecer su
incidencia en el fortalecimiento de los gobiernos locales y en la consolidación del
proceso de descentralización. Este análisis no consiste en detallar el proceso que
cada gobierno local tuvo durante el periodo, sino se ilustrará la consecución de los
objetivos del área metropolitana como entidad administrativa. Para ello, se
plantean como objetivos específicos del presente trabajo:
• Establecer las categorías del modelo neoinstitucional de toma de decisiones,
de fortalecimiento de los gobiernos locales y de conformación de área
metropolitana que permita analizar estas en el caso del AMVA.
• Describir del proceso de toma decisiones políticas en los gobiernos locales con
el propósito de observar el fortalecimiento institucional de los mismos en un
contexto descentralizado.
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• Determinar si el proceso de toma de decisiones ha fortalecido los gobiernos
locales del AMVA para responder a la pregunta de investigación a partir de las
categorías de análisis anteriormente descritas.
Para efectos de entender la relación entre la descentralización y las áreas
metropolitanas, se asume la conformación de estas (a partir del caso del AMVA)
como una forma de mejorar la capacidad de gestión de las entidades sub-
nacionales, en aras de consolidar gobiernos legítimos y autónomos dentro de un
régimen democrático. Además, se estableció una diferenciación entre tres
conceptos que en ocasiones pueden usarse sin distinción alguna:
desconcentración, delegación y descentralización.
En consecuencia, se establece en primer lugar una definición de las áreas
metropolitanas, para así hacer una presentación de su naturaleza, bien como una
entidad local territorial o institucional. Posteriormente una presentación de la
conformación, naturaleza y normatividad del AMVA. Finalmente, se llevará a cabo
el análisis del caso a partir del marco de análisis establecido, y establecer una
serie de conclusiones y recomendaciones como resultado del estudio.
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1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTOS
Para efectos de una adecuada comprensión, el marco teórico a utilizar en el
presente trabajo estará dividido, en relación a los objetivos específicos del
documento, en dos grandes secciones: a) los conceptos desarrollados alrededor
de las áreas metropolitanas como entidades territoriales; y b) el proceso de toma
de decisiones para el fortalecimiento de los gobiernos locales analizado desde el
neoinstitucionalismo.
1.1 Áreas Metropolitanas La ausencia de una definición comúnmente utilizada por los diferentes estudios de
las áreas metropolitanas evidencia la dificultad de abordar el tema teóricamente.
En este sentido, existen múltiples formas de conceptualizarla, como lo señala
Barrero Rodríguez (1993), a partir de diferentes criterios sobre su naturaleza. Sin
embargo, Barrero hace una recopilación de una serie de atributos generales de las
áreas metropolitanas partiendo del trabajo realizado por Martín Mateo y Allende
Landa (1986).
Entre los atributos enunciados se destacan los siguientes (Barrero Rodríguez,
1993, p.58 nota 50):
• Continuidad urbana implícita en el concepto de aglomeración;
• Diversificación de actividades económicas así como interrelación intensa
de la estructura socioeconómica;
• Formación de un área de influencia consecuencia del abastecimiento de
bienes y servicios que la estructura diversificada de dicho espacio
demanda;
• Incremento de la movilidad por motivo de compras, relaciones sociales y
recreo o residencia/empleo.
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Se puede inferir, entonces, que el área metropolitana es una aglomeración de
entidades locales interrelacionadas económica, social y políticamente entre sí para
suplir las demandas por bienes y servicios públicos y privados del que depende el
conjunto de habitantes de dicho territorio. La principal característica del área
metropolitana tiene que ver con la movilidad e intercambio de bienes y servicios,
con la relación entre lugar de residencia/trabajo/ocio en una coexistencia de varios
entes locales. Instancia que para efectos legales tiene una personalidad jurídica
pública propia (Barrero, 1996, p. 63), es decir, es una entidad del ámbito público
que procura satisfacer una serie de demandas por bienes y servicios de un
espacio con diferentes entidades territoriales correlacionadas e interconectadas.
Sin embargo, se debe distinguir entre tres formas de ver una conformación
metropolitana, problemática presente en el plan estratégico de Buenos Aires. En él
se hace una definición de tres instancias metropolitanas diferenciables entre si con
el fin de determinar el espacio de influencia o jurisdicción. Por área metropolitana
entiende “una mancha urbana que cubre más de una circunscripción político
administrativa, determinando una unidad en su morfología física a partir de la
continuidad de los elementos materiales” (Consejo de Planeamiento Estratégico,
2004). La definición se asemeja bastante a las afirmaciones anteriormente
expuestas mostrando así una correspondencia de la continuidad de los elementos
en un territorio interrelacionado.
En segundo lugar, se hace una distinción de la zona metropolitana. Esta
“comprende la totalidad del territorio de las unidades político administrativas que
están inmersas en la mancha urbana” (Consejo de Planeamiento Estratégico,
2004), basando su definición con respecto al aspecto jurisdiccional del fenómeno
metropolitano mismo. Si bien parecen similares las definiciones entorno a las
unidades que la componen, la zona metropolitana versa sobre una potestad de las
unidades territoriales en cuanto a su jurisdicción o competencias (tema que se
aborda más adelante en este mismo capítulo).
17
Por último, enfoca su mirada sobre la región metropolitana. Sobre ella menciona
que es un “ámbito territorial que comprende el casco urbano central, incorporando
a centros urbanos de diferente tamaño ubicados dentro de un borde imaginario
demarcado por los niveles de interacción, presentes o potenciales, así como áreas
de explotación primaria y espacios vacíos” (Consejo de Planeamiento Estratégico,
2004). En este punto, se puede evidenciar una cierta correspondencia entre la
definición de área y de región: la interacción tanto presente como potencial de los
diferentes centros urbanos que se menciona permite entender que se establecen
múltiples niveles de relaciones sociales, políticas y económicas, aunque no se
establece en sí la correspondencia y la continuidad de dichos elementos como
sucede en la definición de área.
Esta distinción deja claro sobre que elementos se construye una definición de área
metropolitana. Partiendo de los enunciados dados por Barrero (1993) y de la
definición dada en el Plan Estratégico, se extraen cuatro elementos que definen un
área metropolitana:
• La formación de un área de influencia sobre entes territoriales. Es decir,
está conformada por entidades político administrativas asociadas entre
ellas para formar una entidad administrativa local.
• Se señala una demanda compartida por bienes y servicios y la movilidad al
interior del aglomerado metropolitano.
• Se considera que al interior del área existe una continuidad de ciertos
elementos físicos o no que se hacen imprescindibles para la correlación de
las entidades político administrativas.
• Es una instancia con personalidad jurídica pública como entidad
administrativa local.
18
1.1.1. Naturaleza del Área Metropolitana
Existe alrededor de la conceptualización de las áreas metropolitanas un debate
entorno a su naturaleza como entidad local territorial o institucional. En este caso,
recurriendo a Barrero (1993), puede darse una idea de este último. Para
comenzar, se afirma, tal como se vio anteriormente, la naturaleza como entidad
local del área metropolitana. La problemática se traslada entonces a otros
escenarios, a saber: las funciones, las “potestades administrativas” y el “plano
organizativo” (Barrero, 1993, p.72). De esta forma, también debe establecerse una
diferenciación entre la organización de los gobiernos en las áreas metropolitanas:
por un lado puede encontrarse un centro sobre el cual se articulan diferentes
gobiernos locales; y por el otro, puede encontrarse una organización
«policéntrica» de una aglomeración metropolitana (Véase, Ostrom, et al, 1961).
El primer punto de debate entorno a las funciones, Barrero propone verlo en dos
momentos distintos: el campo de sus competencias y la delimitación del modo
como ejerce sus funciones. Plantear la territorialidad de las áreas metropolitanas
implica otorgarles un conjunto de competencias que le son propias e inherentes a
los gobiernos locales que la constituyen. Las “competencias se ejercerán, además,
en un régimen de autonomía (…) frente a las restantes Administraciones públicas”
(Barrero, 1993, p.72). En cambio, la institucionalidad de las funciones supone de
antemano, una satisfacción de un fin específico de los gobiernos locales que la
crean. Así pues, estará determinada por los objetivos establecidos y los controles
que las administraciones territoriales así dispongan.
En segunda instancia, lo que se refiere por potestades administrativas se
encuentra estrechamente vinculado con las competencias territoriales. Se ve,
entonces, que estas potestades administrativas se entienden desde el “parámetro
de distribución del poder entre las diferentes instancias que integran el Estado”
(Barrero, 1993, p.78). Las entidades administrativas institucionales desarrollan sus
19
potestades en una materia subordinada a la instancia territorial de la cual hacen
parte. En conclusión, “las entidades territoriales se hallan en el ejercicio de sus
funciones en una posición de independencia frente a la situación de subordinación
que, precisamente ante ellas, asumen los entes de naturaleza institucional”
(Barrero, 1993, p.79).
Por último, se encuentra el plano organizativo como punto de diferencia. En este
caso se plantea el carácter representativo y democrático que debe poseer una
instancia supra - municipal. Se asume entonces que una entidad territorial es
producto de la participación de la ciudadanía dentro de un régimen democrático, y
que las instituciones que la gobiernan representan los intereses de los habitantes
de ella. Por el otro lado, una entidad institucional, por su naturaleza, no parte de
estos supuestos sino del cumplimiento con los fines para los cuales fue
constituida.
Así también, se mencionó anteriormente otra diferenciación en la naturaleza de las
áreas metropolitanas y ésta corresponde al modo de organización de los
gobiernos locales con respecto al centro. Esta distinción se establece a partir de lo
mencionado por Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout y Robert Warren, en un
ensayo publicado en 1961, titulado “The organization of government in
metropolitan Áreas: a theoretical inquiry”.
Para estos autores, los gobiernos locales se reúnen en un área metropolitana con
el fin de proveer bienes públicos con mayor eficiencia. Finalidad que se encuentra
presente en los diseños institucionales que se establecieron durante los años
noventa: los gobiernos locales se reúnen en áreas metropolitanas con el fin de
proveer los servicios públicos, no de producirlos (esto implica los procesos de
privatización y concesión). Con este propósito, los gobiernos locales pueden
aglomerarse en espacios metropolitanos de dos formas: un único centro
dominante para tomar las decisiones sobre las temáticas en el nivel metropolitano
20
y, un sistema «policéntrico» donde el proceso de toma decisiones se encuentra
distribuido en múltiples instancias de las administraciones públicas locales.
En el primero de los casos, dicen los autores, el centro de toma de decisiones se
encuentra en un punto dominante del área metropolitana. Ésta es “sin duda
alguna, una escala apropiada para la organización de muchos servicios públicos”
[Traducción por el autor] (Ostrom et al., 1961, p. 837). Su estructura le permite, por
consiguiente, tratar con temáticas que se dan en un nivel metropolitano en el
sentido amplio de la palabra. Sin embargo, el tener un único centro para la toma
de decisiones puede devenir en un problema debido a la complejidad que resulta
de una estructura burocratizada (en exceso) y jerarquizada. Se dificulta, entonces,
el reconocimiento de pequeños grupos demandantes de servicios que existen en
el área metropolitana.
Por el otro lado, se encuentra el sistema «policéntrico». Este se construye bajo la
premisa que “la multiplicidad de intereses en varios bienes públicos que la gente
ve en un área metropolitana sólo puede ser manejado en un contexto de muchos
niveles de organización” (Ostrom et al., 1961, p.838). De esta forma, este tipo de
organización del área metropolitana referencia a tres tipos de patrones de
cooperación, competencia y conflicto que existan entre los múltiples niveles para
la toma de decisiones. Con esto se quiere sugerir que existen diferentes tipos de
arreglos formales e informales que en un sistema de múltiples centros pueden
resultar en atender mejor las demandas de bienes y servicios públicos en un área
metropolitana. Sin embargo, esta presión ejercida por los arreglos informales y
formales puede limitar las opciones de solución para los gobiernos locales. Los
autores, instan a un equilibrio que resulte de un buen manejo de los conflictos y
una cooperación efectiva.
A partir de lo anteriormente descrito, se establece que un área metropolitana es
una entidad administrativa local, que puede presentarse como territorial para
21
algunos procesos e institucional en otros casos. Todos estos enmarcados en dos
formas de organización que se diferencian entre ellas de acuerdo a su alcance y
su capacidad de responder a las múltiples demandas que pueden provenir del
interior. En conclusión un área metropolitana es una aglomeración de dos o más
entidades locales territoriales que tienen una demanda compartida por bienes y
servicios públicos y una continuidad de relaciones físicas (o no) imprescindibles
para su mantenimiento, reunidas tanto entorno a un centro dominante como en un
sistema «policéntrico» con funciones, competencias, potestades administrativas
que le son propias.
1.2. Neoinstitucionalismo Para el desarrollo del Área Metropolitana del Valle de Aburra (AMVA), ha sido de
vital importancia el papel jugado por las instituciones y las organizaciones que han
llevado a cabo el proceso de integración de los municipios que conforman el
AMVA. El proceso de integración entorno al AMVA se genera a través de
“actividades que requieren del trabajo conjunto de todos los municipios asociados
(…) debido a que se ocupan de una realidad social y territorial tan compleja que
no puede ser resuelta por cada municipio de manera individual” (AMVA, 2008,
p.6).
Para entender la importancia del papel jugado por las instituciones en este caso,
se optó por un enfoque neoinstitucional para analizar el proceso de toma de
decisiones, éste se conoce como el de Cesto de Basura (Garbage Can model).
Sin embargo, para poder entender este último es necesario hacer una serie de
aclaraciones conceptuales desde el institucionalismo. Así también, el modelo de
Cesto de Basura será complementado con una metodología para el análisis
institucional planteada por Elinor Ostrom. En este sentido, el objetivo en este
aparte consiste en establecer las características y categorías principales del
modelo neoinstitucional para la toma de decisiones por medio de la descripción
22
tanto del modelo de Cesto de Basura como lo propuesto por Elinor Ostrom con el
fin de sentar las bases para el análisis del caso del Área Metropolitana del Valle de
Aburrá (AMVA).
De esta forma, la organización del capítulo es la siguiente. En primer lugar, se
partirá de la definición de institución, su distinción frente a las organizaciones y la
comprensión de la estabilidad institucional presentada por Douglass North (1993).
A continuación se presentará el modelo de Elinor Ostrom para el análisis
institucional, seguido del modelo del Cesto de Basura de Cohen, March y Olsen.
En cuarto lugar, se situará el análisis institucional en el marco del
neoinstitucionalismo político de March y Olsen. A partir de esto, y por último, se
recogerán las principales categorías para el análisis del AMVA.
1.2.1. Instituciones y Organizaciones: una precisión conceptual Para entender las implicaciones teóricas que tiene el institucionalismo en el
presente estudio es necesario partir de los postulados dados por Douglass North.
Estos son principalmente extraídos de su obra de 1993, “Instituciones, cambio
institucional y desempeño económico”. De esta forma, se partirá de tres
precisiones conceptuales que el mismo autor plantea y que para fines de este
trabajo se consideran pertinentes. Por un lado, la definición de institución, seguido
de su distinción con las organizaciones y por último, el cambio o estabilidad
institucional para entender un proceso político (en este caso).
North parte diciendo que las instituciones son reglas de juego que regulan la
interacción humana (North, 1993). En este sentido, las instituciones tiene como
principal función la reducción de la incertidumbre en las relaciones humanas por
medio de la proporción de una estructura que va a sustentar esta interacción. Así,
se plantea que, en términos de la economía neoclásica, las instituciones tienen
como función la reducción de costos. Esta reducción de costos permite entender
23
que las instituciones “definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos”
(North, 1993, p.14). Por último, el funcionamiento de las mismas depende
fundamentalmente del costo que conlleva su violación y el castigo por tal
comportamiento.
Las instituciones, de acuerdo a lo anterior, pueden ser de dos tipos, según North:
formales e informales. Las instituciones formales son limitaciones o reglas
claramente definidas como los manuales de procedimientos o las leyes. Estas
surgen de organizaciones como la manera de regular la conducta de sus
integrantes por medio de incentivos positivos para cooperar e incentivos negativos
para aquellos que incumplan con las reglas. Por el otro lado, existen instituciones
informales, principalmente son acuerdos y códigos de conducta ideados por las
personas pero no estipulados más que por la costumbre y la tradición.
De esto se desprende, fundamentalmente, que las instituciones son creaciones
humanas que evolucionan de acuerdo a sus necesidades, y estas no siempre son
limitaciones que van en procura de la eficiencia. Así pues, se hace un
acercamiento al enfoque económico neoclásico para evaluar la conducta humana,
pero para fines del escrito se acota la racionalidad por criterios que se expondrán
más adelante.
El cambio institucional, por consiguiente, es un proceso de tipo complejo e
incremental que parte de la interacción entre las instituciones y las organizaciones.
En este punto se hace una precisión importante entre ambos conceptos. Como se
vio anteriormente, las instituciones son las limitaciones a las interacciones
humanas, es decir, las reglas de juego de las relaciones entre humanos. Por el
otro lado, las organizaciones son “entidades que tienen el propósito de maximizar
su utilidad, definida por las oportunidades que brinde la sociedad en el marco
institucional” (North, 1993, p.99), es decir, pueden, en un contexto de racionalidad
24
limitada, satisfacer su utilidad a través de los incentivos proporcionados por el
cumplimiento de las reglas de juego.
Así también, afirma North, que el cambio institucional depende no solamente del
entrelazamiento de las relaciones entre instituciones y organizaciones, sino que
también depende del “proceso de retroalimentación en el conjunto de
percepciones y reacciones a los cambios en el conjunto de oportunidades” (North,
1993, p. 19). Esto último parte de la idea que se requiere de información para dos
actividades, el procedimiento y la adquisición de la misma. Esta dependencia de la
información y la noción derivada de la racionalidad limitada, indica que los actores
obran por lo general con información incompleta debido a su costo y dan como
resultado acciones ineficientes.
La noción derivada de la racionalidad limitada surge de la idea de los elevados
costos de transacción que se incurre a la hora de acceso a la información y el
conocimiento que tienen los seres humanos. El marco institucional permite, por
consiguiente, reducción de estos costos y conocer las percepciones de la gente.
Por tal razón, si las reglas de juego son justas, estas procuran la reducción de
costos y a la inversa. Así también, costos de transacción bajos muestran una
institucionalidad, no siempre, eficiente de ahí que procure su estabilidad. En el otro
caso, la ineficiencia tiende al cambio de la institucionalidad y de las organizaciones
ineficientes.
North propone entonces que los agentes del cambio institucional son aquellos que
respondan a los incentivos del marco institucional por medio de la modificación
incremental de la estructura de precios relativos. De esta forma, las fuentes del
cambio son los cambios en los precios relativos de los factores de producción y los
costos de la información y la tecnología (Véase, North, p. 111). En el otro lado se
encuentra la estabilidad institucional que surge de la interacción entre las reglas
formales y las informarles.
25
Por una parte, la estabilidad proviene del conjunto complejo de limitaciones que
incluye a la formalidad en una jerarquía: los costos del cambio aumentan de un
nivel de acuerdo con el anterior, entre más alta sea la institución a cambiar, los
costos aumentan a la par. Las instituciones informales parten de la conducta
individual que determinan su supervivencia por medio del uso de rutinas,
costumbres, tradiciones y convenciones que corrientemente deriva en un mayor
esfuerzo a la hora de intentar modificarlas dando como resultado una estabilidad.
Esta deriva de un equilibrio institucional (North, 1993, p.113) que señala una
situación en que la fuerza negociadora de los jugadores y el conjunto de
operaciones contractuales que componen un intercambio, en ninguna situación se
contempla la ventaja destinar cualquier tipo de recursos en procura de la
reestructuración de los acuerdos vigentes.
Por último, se menciona el hecho que si existe una mayor función de las reglas
informales, éstas determinarán las modificaciones a las reglas formales. En este
sentido, un cambio en una limitación informal, alterará los costos de transacción
que procurarán nuevas convenciones para encontrar de nuevo el equilibrio
institucional. El proceso político en este sentido, intenta mantener este equilibrio
para reducir los costos de transacción a la hora de tomar decisiones a través de
una organización. Sin embargo, en un contexto de rediseño institucional, el
proceso político media entre los diferentes actores por las nuevas convenciones
que establecen el marco institucional nuevo.
1.2.2. Modelo para análisis institucional: Arena de Acción Una vez fueron descritas las bases conceptuales del institucionalismo, se necesita
elaborar los modelos para el análisis de fenómenos a través de este marco
teórico. De esta manera se utilizó el marco teórico para realizar análisis
institucional propuesto por Elinor Ostrom (Ostrom, 1995). En este modelo se
26
establece una unidad de análisis denominada Arena de Acción (A.A). Esta está
conformada por dos categorías: los actores (Ac) y la situación (S). La categoría de
actores está compuesta por 4 variables:
• Recursos.
• Valoración.
• Proceso de recolección y uso de la información.
• Selección de cursos de acción.
Por el otro lado, la categoría de situación tiene ocho variables:
• Participantes.
• Posiciones.
• Resultados.
• Vínculos entre acciones y resultados.
• Información.
• Control de los participantes.
• Costos y beneficios de resultados y acciones.
• Iteración.
De esta manera, Ostrom afirma que la función de la situación es la de permitir
“aislar la estructura inmediata que afecta la acción” (Ostrom, 1995, p. 462). El
conjunto de variables es necesaria, pero no suficiente para explicar todo tipo de
arreglos institucionales. De ahí que afirme que una modificación en alguna de ellas
resulte en un cambio en la situación de la acción. Por el otro lado, por actor
entiende a “individuo o un grupo funcionando como una entidad” (Ostrom, 1995, p.
463). En este caso, se utiliza la definición de organización tomada del texto de
North anteriormente descrito. Los resultados son, por consiguiente, dependientes
del uso analítico que se le de a la situación y el modelo de actor tomado.
27
En este sentido, la A.A es una unidad conceptual inicial de suma importancia para
explicar el comportamiento en diferentes arreglos institucionales. Sin embargo, es
sólo un paso importante en el modelo de análisis institucional propuesto por
Ostrom. Existen dos pasos adicionales en la modelo. El primero de ellos tiene que
ver con identificar los factores que afectan la estructura de la A.A. Estos factores
incluyen las reglas, los estados del mundo y la comunidad. El otro paso muestra
diferentes métodos de unión entre diferentes A.A. para realizar análisis de mayor
complejidad, bajo la premisa que las A.A. no existen de manera aislada.
De esto se desprende el siguiente modelo para un análisis institucional:
Gráfica 1. Modelo para análisis institucional
Reglas (A) Estados del mundo Comunidad
Arena de acción - Situación (1) - Actores (2)
Resultados
Acciones
Fuente: Adaptación del autor, de acuerdo a Ostrom (1995)
(A) Reglas: Marco Jurídico y Marco Político
(1) Participantes, posiciones, resultados, vínculos entre acciones y resultados,
información, control de los participantes, costos y beneficios de resultados
y acciones, e iteración.
(2) Recursos, valoración, proceso de recolección y uso de la información, y
selección de cursos de acción.
28
1.2.3. Modelo de toma de decisiones: Cesto de Basura Una vez definido el modelo de análisis institucional propuesto por Elinor Ostrom,
se proseguirá a determinar el modelo de toma de decisiones inscrito al mismo
enfoque teórico. Este se conoce como el modelo de Cesto de Basura propuesto
por Cohen, March y Olsen en 1972. El alcance de dicho modelo es permitir
explicar las decisiones como cursos de acción para producir los resultados
reflejados en el modelo anterior.
En el marco de este modelo, las organizaciones, actores participantes del proceso
de toma de decisiones, se caracterizan por: presentar un conjunto de preferencias
problemáticas, por utilizar tecnología poco clara y una participación fluida. De esta
forma, afirman los autores que las organizaciones se pueden observar como (1)
una colección de alternativas buscando problemas; (2) asuntos y sentimientos
buscando situaciones decisionales en las cuales sean tenidas en cuenta; (3)
soluciones buscando problemas para resolver; y (4) tomadores de decisiones
buscando trabajo.
De esta manera, se considera que las organizaciones, bajo la primera
característica, operan bajo un conjunto de preferencias inconsistentes y mal
definidas. Esto dificulta la medición de los costos de la información para optar por
cursos de acción. Por otro lado, los procesos que suceden al interior de las
organizaciones por lo general son poco entendidos por aquellos que en ella
participan, así que parte de su aprendizaje a través del ensayo y error. De esta
manera, los participantes en la organización varían el tiempo dedicado y el
esfuerzo invertido a las diferentes situaciones para la toma de decisión.
Lo anterior trae consigo que las organizaciones sean consideradas caóticas por
los autores. Esto se puede visualizar a través de dos fenómenos propios: la
29
claridad y la definición de objetivos organizacionales muchas es difícil de concebir;
y la participación individual sea difícil de “activar” al interior de estas
organizaciones. Así también, los autores traen a colación los efectos estratégicos
que tiene el tiempo al interior de la organización. Estos se pueden medir a través
de la introducción de alternativas y problemas, el patrón mismo del tiempo de la
energía disponible para hacerle frente, y el impacto que este tiene de la estructura
organizacional (Cohen et al, 1972, p.2).
El modelo de Cesto de Basura, permite entender los procesos organizacionales en
los que se introduce en un cesto de soluciones y problemas generados por los
participantes. De esta forma, la decisión es un resultado o interpretación de
diferentes corrientes relativamente independientes al interior de la organización.
Estas corrientes, aunque los autores afirman que existen bastantes, las resumen
en cuatro grandes corrientes:
• Problemas.
• Soluciones.
• Oportunidad de alternativas.
• Participantes.
Por problemas se entiende que son las preocupaciones de los individuos al interior
y exterior de la organización. En toda ocasión éstas requieren de la atención de
los individuos en la búsqueda de soluciones. Por soluciones se entiende que es el
producto de alguien para resolver situaciones problemáticas. Los participantes se
explican en la medida que entran o salen de la arena de acción. La distribución de
estas entradas depende de los atributos atractivos de una nueva acción. Las
oportunidades de alternativas, por su lado, son las ocasiones cuando se espera
que una organización produzca un comportamiento que pueda ser llamado como
una decisión (Cohen et al. 1972, p. 3).
30
De esta forma, el modelo de Cesto de Basura se compone de cuatro variables,
cada una dependiente del tiempo, y de 3 supuestos teóricos. Las cuatro variables
son:
• Grupo de alternativas.
• Grupo de problemas.
• Circulación de soluciones.
• Energía de los participantes.
Esto produce una segmentación en dos. Por un lado, se encuentra el mapeo de
las alternativas sobre las decisiones, es decir la estructura de la decisión. Por el
otro, se establece un mapeo de los problemas sobre las alternativas, conocido la
estructura de acceso. La conexión entre estas cuatro variables se realiza a través
de los tres supuestos teóricos.
El primero de ellos tiene que ver el supuesto de sumatoria de energía. Es decir,
cada alternativa requiere energía efectiva que surge como sumatoria de todos los
requerimientos de cada problema que se encuentra asociada a ella. En segundo
lugar, se encuentra el supuesto de asignación de energía. Se entiende por este
supuesto que cada participación asigna su energía al grupo de alternativas que
considera más cercana a la decisión. Por último, el tercer supuesto es el de
asignación de problema que significa que cada problema se asocia a no más de
una alternativa en cada periodo de tiempo.
Así también, existen elementos que afectan los resultados del proceso decisorio
dentro del modelo de Cesto de Basura. Estos elementos afectan tres esferas, el
patrón de tiempo de llegada de las alternativas a los problemas, la determinación
de la asignación de energía, y en el establecimiento de los vínculos entre varios
grupos de variables. Estos elementos son de tipo organizacional y pueden ser
recogidos en siete, a saber: parámetros fijos, el número de entradas de las
31
alternativas, el número de entrada de problemas, la carga energética neta a la
organización, la estructura de acceso, la estructura de la decisión, y la distribución
de la energía al interior de los agentes decisores.
El modelo de Cesto de Basura opera de la siguiente manera. Por un lado, asigna
tanto a decisores y a los problemas las alternativas escogidas. Además, determina
la energía necesaria y efectiva aplicada a las alternativas. También, hace de las
alternativas y resolver tales problemas dependientes de las tareas y la energía que
se consideren posibles. De los resultados puede surgir tres tipos de decisión:
resolución, observación y descarte. Así también, se tiene en cuenta la actividad
del problema, la latencia del mismo, la actividad del decisor y la dificultad de la
decisión.
1.2.4. Aclaraciones al institucionalismo: perspectivas de March y Olsen Una última aclaración que se hace frente al enfoque es lo propuesto por March y
Olsen (1984) sobre el institucionalismo. Los autores suponen un institucionalismo
anterior y que el neoinstitucionalismo surge como una mezcla entre un
institucionalismo primario y los estilos no institucionales que se encuentran en los
fenómenos políticos. En la actualidad, las teorías de la ciencia política basan sus
estudios en las consecuencias del comportamiento individual agregado. A partir de
esto, a los autores les surge la preocupación por las instituciones como una
consecuencia acumulativa de las transformaciones tanto en los actores como
organizaciones formales regidas por las instituciones sociales.
Cabe recordar que, según los autores, existen cinco tendencias de las teorías de
la ciencia política. Ellas son: el contextualismo, donde los eventos son definidos
por el contexto político (basan sus estudios en la estructura de las clases
sociales); el reduccionismo, aquí la agregación de consecuencias conductuales se
da tanto en el nivel individual o grupal; el utilitarismo, donde los eventos políticos
32
son derivados de decisiones altamente calculadas; el funcionalismo, en el cual las
instituciones y el comportamiento evoluciona de un proceso histórico eficiente; y el
instrumentalismo, que parte de los símbolos y rituales que enmarcan las acciones
en movimientos estratégicos por actores políticos concientes.
Sin embargo, las perspectivas institucionales contemporáneas, es decir, el
neoinstitucionalismo, parte de nuevos supuestos entre los cuales se encuentran
que: (1) las instituciones sociales y políticas son relativamente independientes; (2)
no existe una supremacía del micro-proceso y existe una ineficiencia histórica; y,
(3) las alternativas y los resultados no son productos siempre de la lógica de
acción. En este sentido, el neoinstitucionalismo insiste en papeles autónomos de
las instituciones políticas. Esto significa un reclamo por mayor coherencia y
autonomía institucional.
En primer lugar, la coherencia implica hacer de las alternativas a partir de los
intereses colectivos. Por autonomía institucional se entiende algo más que reflejos
de las fuerzas sociales. Esto es en función de tres factores, las preferencias,
recursos y restricciones, cada uno de ellos interiorizados desde factores externos
al sistema político. Las preferencias se interiorizan a través de la socialización.
Estas se desarrollan en política a través de una combinación de educación y
experiencia, en este sentido no son estables y exógenas. Los recursos, por su
lado, son distribuidos por los procesos sociales que ocurren al interior del sistema.
Así las instituciones políticas afectan la distribución de recursos que a su vez
afecta el poder de los actores y viceversa. Por último, las restricciones son
estables o cambian por revoluciones debidas a interacciones exógenas a las
actividades políticas estableciendo las reglas de juego.
Otro punto a tener en cuenta, es la complejidad causal de la historia política. Esto
quiere decir que existe una interconexión compleja de instituciones, individuos y
eventos. En este sentido, las alternativas no están dadas a un tomador de
33
decisiones. La búsqueda de ellas se da en “un contexto organizado en donde los
problemas buscan soluciones y viceversa” (March y Olsen, 1984, p.740). Así pues,
la información que se establece alrededor de las consecuencias es transmitida por
medio de instituciones organizadas. En este sentido, la expectativa que surge está
dada por la misma estructura de los vínculos en el sistema. Esta complejidad es
resuelta por varias alternativas o caminos: agregación estadística (sea sistemática
o aleatoria), eficiencia histórica que se da por los procesos históricos eliminan
reglas conductuales que no son soluciones a un propio punto de optimización de
problemas; la estructura política, donde la colección de instituciones, reglas de
comportamiento y normas que varían relativamente poco o de manera nula frente
a los cambios en los individuos y es resistente a preferencias idiosincrásicas y a
las expectativas individuales.
Se tiene en cuenta que la intencionalidad de las acciones es resultado de la
racionalidad institucional, donde las acciones buscan siempre fines específicos
con la maximización de la utilidad. Aquí juega un papel fundamental en el sistema
político en cuanto la distribución de recursos escasos en la mira de evitar los
conflictos de intereses. El neoinstitucionalismo es hacerle frente a esta
concepción. Parte de la idea que la base empírica de este proceso es de difícil
conexión con la teoría debido a fenómenos como el placer y la información
muchas veces demandada no es utilizada. Por último, las acciones humanas, los
contextos sociales y las instituciones interactúan generando un sentido a la vida
política. Aún así, las instituciones no son reflejos neutrales ni del ambiente externo
ni de las arenas de acción de los individuos que son llevados por las preferencias
externas y expectativas.
34
2. ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (AMVA) 2.1. Antecedentes
El caso del Valle de Aburrá, surge como una entidad administrativa desarrollada
desde la década de 1980 a partir de una conformación de entidades locales para
enfrentar los retos de un modelo de desarrollo en decadencia. Hay que recordar
que en los años previos a la década de los noventa, primaba un modelo basado
en la sustitución de importaciones. El siguiente modelo tuvo una tendencia una
apertura y a un crecimiento económico basado en la exportación e innovación
tecnológica (Véase, Franco, 1996). Frente a este cambio, en los años previos, la
región del Valle de Aburrá trató de mitigar el impacto por medio de esta entidad.
En los años posteriores a la constitución de 1991, como se mencionó en la
introducción al presente trabajo, se inició un proceso de reordenamiento territorial
que hasta el día de hoy no ha sido completado. Sin embargo, el cambio de marco
constitucional demandaba una reglamentación de los gobiernos locales y las
entidades que se derivaran de ello. En ausencia de una Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, se establecen marcos legales para suplirla. Así es como
surge la Ley 128 de 1994, que reglamenta las áreas metropolitanas en Colombia,
y por consiguiente, al Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
2.2 Conformación y objetivos
La conformación de un área metropolitana hace parte de una descentralización
administrativa que busca generar nuevas instancias de gobierno con facultades de
toma de decisión en una instancia superior al municipio. Este es el caso del Valle
de Aburrá que, a partir de la Ley 128 de 1994, se establecen los parámetros de
creación de un área metropolitana, se constituye como entidad administrativa que
35
también responde a problemáticas en una instancia diferente a los gobiernos
locales, aunque está compuesta por los mismos.
Se señala que la conformación del área metropolitana se hace en torno a un
municipio central, conocido como metrópoli. Según la ley 128 de 1994 es el
municipio capital del departamento o, si este no cumple con el presente requisito,
aquel municipio con la mayor cantidad de habitantes. A partir de ahí, el área
metropolitana debe tener al menos un municipio más, vinculado por relaciones
físicas, económicas y sociales. Una vez se haga parte del área metropolitana la
jurisdicción de esta última comprenderá los territorios de los municipios que hacen
parte de ella.
El área metropolitana del Valle de Aburrá esta integrada por 10 municipios, a
saber: Barbosa, Girardota, Sabaneta, Itagüí, Estrella, Bello, Caldas, Copacabana,
Envigado y Medellín. Todos estos municipios se encuentran vinculados dentro del
desarrollo institucional debido a que sus planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial se encuentran articulados dentro de un plan conocido como “Plan
Metrópoli 2002 – 2020”. Así también, se han articulado diferentes políticas
sectoriales (comercio, medio ambiente, entre otras) con el fin de permitir una
mayor entrada de inversión extranjera.
La misión de esta conformación metropolitana, es “liderar el desarrollo sostenible
del Valle de Aburrá mediante la articulación de la sociedad metropolitana y su
entorno” (AMVA, 2008). Así también, los objetivos específicos para cumplir con la
misión de la misma son (AMVA, 2008):
• Mejorar el nivel de vida de los habitantes de la región metropolitana.
• Liderar y coordinar procesos de planeación territorial e institucional.
• Ejercer funciones de autoridad ambiental.
• Gestionar el desarrollo integral del Valle de Aburrá y sus alrededores.
36
• Contribuir al fortalecimiento de los entes territoriales locales.
• Lograr consensos alrededor de los factores estructurales de la región.
• Promover y ejecutar programas y proyectos de carácter estratégico
regional.
• Cumplir de manera eficaz y eficiente, las responsabilidades asignadas por
la Constitución y las leyes.
Para el cumplimiento de estos objetivos para el periodo que se trabajó en el
presente documento, el AMVA estableció cinco líneas estratégicas en las cuales
sus acciones se enmarcaron. Estas son (AMVA, 2008, p. 13):
• Ordenamiento espacial y accesibilidad.
• Entorno regional sostenible.
• Desarrollo sociocultural y calidad ambiental.
• Sinergia.
• Gobierno Metropolitano
Cada una de las cinco líneas tiene una serie de proyectos que realizar al interior
durante el periodo estudiado (para revisar cada uno de los proyectos programados
para cada una de las líneas estratégicas ver anexo 3). En el presente trabajo, se
hizo mayor énfasis en la última línea estratégica, puesto que para los fines es
fundamental entender la gestión institucional para evaluar el objetivo propuesto.
2.3. Marco Legal
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá se constituye entorno a partir de la
ordenanza número 30 de 1980. Con el nuevo marco constitucional de 1991, es en
la ley 128 de 1994 donde se establecen las funciones, la administración y las
atribuciones básicas del gobierno del área metropolitano. En ella también, se
37
establece el tipo de conformación gubernamental metropolitana. Sin embargo,
debido a la realidad del AMVA, este se revisó en el presente trabajo.
2.4. Funciones y administración del Área Metropolitana
De acuerdo con lo establecido por la ley 128 de 1994, las funciones del área
metropolitana son las siguientes:
1. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio
colocado bajo su jurisdicción,
2. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los
municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de
ellos, y
3. Ejecutar obras de interés urbano.
De esta forma, como se puede inferir de las funciones y, de acuerdo, al artículo 6
de la misma ley, no todos los problemas y procesos son de índole metropolitanos.
Citando lo propuesto por este último artículo dice: “se determinan como
metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta Metropolitana afecten
simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo
integran como consecuencia del fenómeno de conurbación” (Colombia, 1994,
artículo 6).
Así pues, la administración del área metropolitana estará a cargo de una Junta
Metropolitana conformada por los alcaldes de cada uno de los municipios que la
conforman, el gobernador del departamento o el jefe de planeación departamental
como su representante, un representante del Consejo del municipio central y por
un representante de los Consejos municipales escogido entre los diferentes
presidentes de los Consejos de los municipios que la conforman. Esta Junta
Metropolitana estará presidida por el Alcalde Metropolitano quien es el alcalde del
38
municipio núcleo (las atribuciones de la Junta Metropolitana y del Alcalde
Metropolitano, ver anexo 1).
2.5. Descripción física del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) está integrada por 10
municipios cuya área total es de 1,164 kilómetros cuadrados. Como se señaló
anteriormente, el área metropolitana se conformó en torno al municipio de
Medellín, en el departamento de Antioquia. Los nueve municipios restantes son
Bello, Barbosa, Caldas, Copacabana, Itagüí, La estrella, Sabaneta, Envigado y
Girardota. En la tabla 1 se presenta la población, extensión, la distancia a Medellín
y el alcalde del municipio.
Tabla 1. Descripción de los municipios del AMVA
Municipio Categoría (2005) Posición** Población*
Extensión (km2)
Distancia a Medellín (Km.)
Alcalde (2004 - 2008)
Barbosa 4 106 42547 206 42 Nelson Darío Escobar Montoya
Bello 1 53 373013 149 10 Olga Lucía Suárez Mira
Caldas 2 54 68157 150 22 Beatriz Eugenia González
Copacabana 2 70 62421 70 22 Frank Ernesto Montoya
La Estrella 2 44 52763 35 16 Carlos Alberto Muños Mejía
Envigado 1 17 175313 50 16 Álvaro Velásquez Cano
Girardota 4 19 42830 78 26 Luís Fernando Ortiz Sánchez
Itagüí 1 16 231768 17 11 Elmer Gustavo Arismendy
Medellín 1 10 2223660 382 0 Sergio Fajardo Valderrama
Sabaneta 3 4 44874 15 14 Carlos Mario Cuartas Palacio
Total 3317346 1152 Fuente: AMVA, 2008. Recurso electrónico: http://www.metropol.gov.co/contenidos.php?seccion=14
recuperado en: 19 de Mayo. * Población tomada del DANE para el año 2005. ** Posición a nivel
Nacional para Desempeño Fiscal en 2006
39
3. MODELO DE ANÁLISIS INSTITUCIONAL: EL CASO AMVA
Como se propuso en el marco teórico, el análisis de la presente investigación se
realizó a partir del modelo de análisis institucional propuesto por Elinor Ostrom,
integrándole el modelo de toma de decisiones de “Cesto de Basura” de Cohen,
March y Olsen. El objetivo del presente capítulo es describir el proceso de toma de
decisiones políticas al interior del AMVA con el fin de observar el fortalecimiento
institucional de los gobiernos locales.
Dentro de la tipología propuesta por Robert Yin como se describió en la
introducción, este estudio de caso es de tipo “2”, en el cual un gran conjunto de
unidades de análisis es insertado dentro de una gran unidad de análisis. En este
caso, las unidades insertadas en esta gran unidad son los gobiernos locales que
conforman el AMVA. Los gobiernos locales que componen el AMVA son:
Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, La Estrella, Envigado, Itagüí, Girardota,
Medellín y Sabaneta. Cada uno de ellos responde a sus funciones como entidad
territorial pero responde de igual manera con los lineamientos plantados por el
Plan de Desarrollo Metropolitano, en este caso, del periodo 2004 – 2008.
Los problemas que son tratados a nivel metropolitano cumplen con el requisito
designado por la Ley 128 de 1994 en el artículo sexto: los problemas “se
determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio del la Junta
Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos
municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de conurbación”
(Colombia, 1994, artículo 6). De esta manera, los principales hechos aquí
estudiados responden a esta característica, excluyendo a los demás problemas de
índole territorial.
La recolección de los datos se hizo a partir del Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano y su respectivo informe de balance para el periodo respectivo. El
40
propósito de esta metodología es describir el proceso de toma de decisiones para
observar el fortalecimiento o no de los gobiernos locales que integran el AMVA.
Las decisiones que provienen del AMVA son políticas en la medida que buscan
conciliar las diferencias en el desarrollo metropolitano en el espacio de las
políticas públicas.
En este sentido, la forma como se vinculó la información al estudio es a través del
modelo presentado anteriormente (ver gráfica 1). Se tiene en cuenta las siguientes
precisiones: (1) Las variables que se tuvieron en cuenta de la categoría “situación”
son los participantes y los resultados. (2) Las variables que se estudió la selección
de los cursos de acción (para esta última se trabajó el modelo del “Cesto de
Basura”). (3) De los factores que afectan la Arena de Acción se utilizaron las
reglas y los estados del mundo.
De acuerdo a lo presentado en el enfoque, el actor puede ser un individuo o un
grupo de individuos que trabajan en conjunto. En este caso, es un grupo que
trabajan en conjunto como entidad administrativa local conocida como AMVA.
Aunque está compuesta por gobiernos independientes organizados en torno a
esta núcleo metropolitano, las acciones que realizó el AMVA involucran al menos
dos de estos gobiernos locales lo que significa que se entendió al AMVA como un
ente monolítico. Sin embargo, sigue funcionando bajo la definición de organización
dada en el enfoque. Es decir, sus preferencias pueden ser inconsistentes y mal
definidas y puede que los procesos al interior no sean entendidos por todos los
que allí participan.
Aquí las decisiones son, entonces, el resultado e interpretación de cuatro
corrientes: problemas, soluciones, opciones de alternativas, y los participantes.
Estas corrientes se canalizan en las líneas estratégicas, los proyectos y los
programas que se presentan en el plan integral de desarrollo metropolitano entre
2004 y 2008, y estas tienen como resultado el plan metrópoli 2008 – 2020. Estas
41
acciones tienen como resultados las políticas públicas y los proyectos que se
deriven de ella a partir del nuevo plan metrópoli.
Siguiendo el orden del modelo, se empezó por delimitar la Arena de Acción a partir
de las categorías que la componen: actor y situación. Al interior de la categoría de
la situación aparecen las siguientes variables: participantes y resultados.
• Participantes en esta Arena de Acción son los gobiernos locales que hacen
parte del AMVA y, derivado de ello, las organizaciones que se derivan de
ellas para ejecutar las decisiones tomadas.
• El AMVA y los gobiernos locales son los agentes encargados de tomar las
decisiones.
• Los resultados fueron abordados más adelante, una vez se termine la
descripción de la Arena de Acción.
Por el otro lado, en la categoría de actor se tuvo en cuenta la selección de los
cursos de acción. En este punto, se utilizó el modelo de “Cesto de Basura” para
explicar la selección de curso de acción. Como se mencionó en el marco teórico,
este modelo funciona a partir de cuatro variables, es el conjunto de alternativas, el
grupo de problemas, la circulación de las soluciones y la energía de los
participantes. En primer lugar, el conjunto de problemas se identificaron a partir
de los frentes de acción del AMVA. Estos son (AMVA, 2007, p. 6):
• Consolidación de los elementos estratégicos para el desarrollo
metropolitano.
• Fortalecimiento corporativo para responder a sus responsabilidades y
mejorar su capacidad de gestión.
• Proyección de la Entidad en los ámbitos local, regional, nacional e
internacional.
42
Como se puede ver, los frentes están en procura de un fortalecimiento y de
proyectar la institucionalidad del AMVA como entidad corporativa y metropolitana
por medio de sus acciones. En este sentido, siguiendo lo enunciado por Jolly
(2001), es una instancia local construida que busca conciliar una lógica sectorial
con una lógica territorial para darle solución a los problemas que estos frentes
ponen en evidencia.
El modelo de toma de decisiones, requiere que las soluciones estén contempladas
antes que aparezcan los problemas. De ahí que exista una planeación por medio
de líneas estratégicas para que orienten los proyectos de tipo metropolitano y
corporativo en este caso. Las líneas estratégicas son las siguientes (AMVA, 2007,
p. 13):
• Ordenamiento espacial y accesibilidad.
• Entorno regional sostenible.
• Desarrollo sociocultural y calidad ambiental.
• Sinergia.
• Gobierno Metropolitano.
Estas constituyen el conjunto de alternativas orientado a atender la demanda de
los problemas anteriormente mencionados. En este conjunto de alternativas se
establecen los diferentes proyectos a seguir, y en éstos últimos se encuentran los
programas y acciones concretas que se realizarán. Dado la gran cantidad de ellos,
se redujeron a mencionar algunos de los proyectos principalmente aquellos que
permiten entender el fortalecimiento de los gobiernos locales. Si bien, los
proyectos estratégicos de las cuatro líneas son importantes dentro de la gestión
del AMVA (para ver la totalidad de los proyectos ver anexo 3), se centró la
atención a los proyectos derivados de la línea de Sinergia en lo proyectos para la
optimización de la gestión pública y para la gestión de información metropolitana.
43
Aunado al conjunto de alternativas, se encuentra la circulación de soluciones. Así
pues, para el logro de estas “es fundamental la construcción de sinergias o
alianzas con otras entidades, organismos y gobiernos locales, regionales,
nacionales e internacionales, entendiendo por sinergia el acuerdo de voluntades
para potenciar el desarrollo regional” (AMVA, 2007, p. 102). Del conjunto de
alternativas provenientes de esta línea se destacan dos: (1) sinergias para la
optimización de la gestión pública y (2) para la gestión de información
metropolitana.
Al interior de la primera sinergia se destacó los proyectos realizados por la
comisión tripartita. Ésta identificó problemas de competitividad, de planificación
regional y ordenamiento territorial, de internacionalización, y de sistemas de
información y conocimiento. Cada uno de estos problemas se vinculó con una
serie de actividades para encontrar su solución. Por ejemplo, en materia de
ordenamiento territorial se instauró el Proyecto de Lineamientos de Ordenamiento
Territorial. Esto tuvo implicaciones en la gestión de los Planes de Ordenamiento
Territorial y Planteamiento Básicos de Ordenamiento Territorial de los municipios
del Valle de Aburrá.
En la segunda de las sinergias presentadas, aquella para la gestión de
información metropolitana en la cual se buscaba brindar “a las administraciones de
los municipios y al Área Metropolitana las herramientas tecnológicas y de
planeación necesarias para realizar una gestión administrativa más oportuna y
eficiente” (AMVA, 2007, p. 121). Su acción se basó principalmente en el apoyo a
los municipios que conforman el AMVA para que éstos implementaran el sistema
de información.
Las acciones y resultados del modelo han sido mencionados a partir de lo que se
presentó como selección de cursos de acción. De esta forma que da ilustrada el
alcance y el funcionamiento de la Arena de Acción. Falta mencionar, sin embargo,
44
que se tienen una serie de factores que influyen el actuar de la Arena de Acción, a
saber: las reglas, el estado del mundo y la comunidad. Los estados del mundo y la
comunidad no se trataron durante la investigación debido a que este análisis se
centró el papel que juegan las instituciones en la organización (AMVA) dentro del
proceso de toma de decisiones para fortalecer los gobiernos locales. Se asume
que por ser estos elegidos popularmente, las preferencias de la comunidad queda
revelada y los gobiernos locales son representantes de las mismas ante el AMVA.
En este sentido, como se mencionó anteriormente, las reglas de juego son
instituciones y estas son formales e informales. La presente investigación se
centró en aquellas instituciones formales que vinculaban al AMVA dentro del
objetivo de la misma. Estas son: la Ley 128 de 1994, que sus alcances y
limitaciones se mencionaron en el capítulo anterior, y el Plan de Desarrollo
Metropolitano que fue objeto de estudio durante este capítulo. Estos factores son
externos a la Arena de Acción pero son factores de la vida política que es
resultado del contexto y las instituciones presentes en el quehacer del AMVA.
Los cursos de acción adoptados por el AMVA para este periodo son producto un
análisis estratégico en los tres frentes descritos anteriormente. Estos siguen este
mapa de procesos:
45
Gráfico 2: Mapa de Procesos de AMVA:
Tomado de AMVA, 2008, recurso electrónico en: http://www.metropol.gov.co/contenidos.php?seccion=13
46
Gráfico 3: Modelo de Análisis Institucional (Caso AMVA)
Factores externos Reglas: Ley 128 de 1994 Estados del Mundo: Consolidación de elementos estratégicos para desarrollo metropolitano Comunidad: AMVA Población de los municipios
Arena de Acción Situación: Participantes:
Gobiernos Locales Organizaciones que ejecuten las decisiones Junta Metropolitana del AMVA
Resultados: Plan de Integral de Desarrollo Metropolitano (2004 -
2008) Planes de Desarrollo de Municipios
Actores: Selección de cursos de acción:
Línea Estratégica 4 (Sinergia)
Acciones
Sinergia para la optimización de la gestión pública: Proyecto de Lineamientos de Ordenamiento Territorial Sinergia para la gestión de información metropolitana: Sistemas de información metropolitana para la toma de decisiones
Resultados Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial Plan de Integral de Desarrollo Metropolitano: Metrópoli 2008 – 2020
47
De ahí que los resultados encontrados durante la investigación presenten el
siguiente balance:
• El AMVA como entidad administrativa ejerce sus funciones de planeación
territorial e institucional y de contribuir al fortalecimiento de los entes
territoriales locales en la medida que ha tenido en cuenta este problema y
ha tomado acción al respecto.
• Los diferentes gobiernos locales han procurado adaptar su acción a los
lineamientos del AMVA para atender las demandas de los hechos
metropolitanos (que son a juicio de la Junta Metropolitana aquellos que
afecten simultáneamente a dos o más municipios del AMVA).
• Las acciones adoptadas por el AMVA durante el periodo tratado (2004 –
2008) han resuelto la problemática presentada por Jolly (2001) como un
espacio donde concilian la lógica sectorial con la lógica territorial, y su
efecto se produjo en el Plan Metrópoli 2008 – 2020.
• Las decisiones son políticas en la medida que responden a hechos
metropolitanos conciliando las lógicas territoriales y las lógicas sectoriales.
A partir de esto buscan responder a su misión de desarrollo social e
integral del AMVA.
48
4. CONCLUSIONES 1. El presente documento estableció las categorías necesarias para evaluar el
objetivo general de la investigación. Estas categorías están divididas en tres
grupos: (1) el modelo de análisis institucional (Arenas de Acción y el modelo de
toma de decisiones), (2) el fortalecimiento de los gobiernos locales, y (3) la
conformación de las áreas metropolitanas. De esta forma se responde con el
primer objetivo específico del documento.
En cuanto las categorías del modelo de análisis institucional se tuvieron en cuenta
los participantes, los resultados y la selección del curso de acción. Cada uno de
ellos responde una necesidad específica del análisis del estudio de caso. Los
datos se vincularon al estudio de caso a través de este modelo para el análisis
institucional. Las variables permitieron establecer el proceso de toma de
decisiones políticas como una medición para el fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales.
La categoría de fortalecimiento de los gobiernos locales se estudió a partir del
proceso mismo de toma de decisiones y el análisis institucional de Arenas de
acción. De ellas se infiere que este proceso procura conciliar las lógicas
territoriales y las sectoriales en el marco de la “mega política pública” de la
descentralización. A partir de los frentes, líneas y proyectos estratégicos para el
fortalecimiento metropolitano y corporativo, y por consiguiente, el fortalecimiento
institucional de los gobiernos locales.
En cuanto a la categoría de conformación de áreas metropolitanas se estableció
que la forma de organización de AMVA corresponde al modelo de “Gargantúa”, es
decir, un centro que toma las decisiones (Medellín) e irradia a los demás
gobiernos locales a través de la Junta Metropolitana. De otra manera, el área
49
metropolitana procura responder a las demandas de la población a través de los
proyectos estratégicos.
2. La descripción del proceso de toma de decisiones políticas se hizo a partir de lo
ilustrado en el modelo de análisis institucional. En él se vincularon los datos
tomados a partir del Balance de Gestión del AMVA en el periodo 2004 – 2008 al
modelo para obtener las siguientes conclusiones:
a. El AMVA como entidad administrativa ejerce sus funciones de planeación
territorial e institucional y de contribuir al fortalecimiento de los entes
territoriales locales en la medida que ha tenido en cuenta este problema y
ha tomado acción al respecto.
b. Los diferentes gobiernos locales han procurado adaptar su acción a los
lineamientos del AMVA para atender las demandas de los hechos
metropolitanos (que son a juicio de la Junta Metropolitana aquellos que
afecten simultáneamente a dos o más municipios del AMVA).
c. Las acciones adoptadas por el AMVA durante el periodo tratado (2004 –
2008) han resuelto la problemática presentada por Jolly (2001) como un
espacio donde concilian la lógica sectorial con la lógica territorial, y su
efecto se produjo en el Plan Metrópoli 2008 – 2020.
d. Las decisiones son políticas en la medida que responden a hechos
metropolitanos conciliando las lógicas territoriales y las lógicas sectoriales.
A partir de esto buscan responder a su misión de desarrollo social e integral
del AMVA.
50
3. A partir de la descripción anterior del proceso de toma de decisiones del modelo
de análisis institucional se puede inferir a partir de las variables de fortalecimiento
de los gobiernos locales y de la conformación del área metropolitana que:
• Los esfuerzos de coordinación y planificación del AMVA han llevado a que
la Junta Metropolitana establezca los frentes, las líneas estratégicas y los
proyectos que de ahí se derivan para fortalecer la acción conjunta de los
gobiernos locales.
• La conformación del área metropolitana en una organización de la misma
en forma “Gargantúa”, donde el núcleo metropolitano toma decisiones que
irradian a los demás gobiernos locales para que alineen sus acciones de
acuerdo a lo estipulado por el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano
2004 – 2008.
4. La ausencia de una definición comúnmente utilizada de Área Metropolitana ha
puesto una limitación a la presente investigación. Por tal motivo, en el documento
se señalaron algunos planteamientos básicos para esbozar un concepto de Área
Metropolitana en Colombia. En conclusión, un área metropolitana tiene cumplir
con las siguientes características:
• Es una aglomeración de dos o más entidades locales territoriales, donde la
jurisdicción del Área Metropolitana es el territorio ocupado por estas
entidades.
• Tiene una demanda compartida por bienes y servicios públicos, y una
continuidad de relaciones físicas o no físicas que le son imprescindibles
para su mantenimiento en el tiempo.
• Está reunida, en Colombia, en torno a un centro metropolitano que es el
encargado de albergar las organizaciones metropolitanas y de tomar las
decisiones sobre los problemas y hechos metropolitanos. También puede
51
Además, en Colombia, las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas
locales institucionales encargadas de unas funciones establecidas por la Ley 128
de 1994, en el cumplimiento de estas funciones donde se halla la naturaleza de la
misma. Sin embargo, no se descarta el hecho que las Áreas Metropolitanas en el
país son constituidas por entidades territoriales locales que son producto de la
participación de la ciudadanía. Esto le da un carácter democrático a la constitución
de las Áreas Metropolitanas y su estrecho vínculo con el proceso de
descentralización y de gobernabilidad en el país.
5. Las acciones que se adoptaron durante este periodo descrito estuvieron
encaminadas a conciliar la lógica territorial con la lógica sectorial en la búsqueda
de responder las demandas de la descentralización. Esta conciliación ha llevado a
los gobiernos locales a adoptar acciones que los han fortalecido en el ámbito
institucional por medio de la reducción de los costos de la información y mejorar el
desempeño de la organización. Las principales acciones, como se vio en el anexo
3, están encaminadas a realizar acciones conjuntas para establecer diagnósticos,
convenios con terceras entidades y establecer sistemas de información.
Al interior de este proceso también se puede visualizar una disparidad entre las
diferentes líneas estratégicas. Las acciones emprendidas en el ordenamiento
espacial y accesibilidad junto con las de desarrollo socialcultural y calidad
ambiental están más reglamentadas por Acuerdos Metropolitanos, Decretos y
Acuerdos de Voluntades. Esto permite una mayor articulación de los proyectos
metropolitanos para la solución de los problemas de los gobiernos locales y éstos
a su vez se fortalecen de manera institucional partiendo del sustento formal
establecido para ejecutar programas y proyectos dentro de este marco. De esta
manera, se puede decir que la participación del AMVA dentro del campo de acción
52
de los gobiernos locales que la componen ha llevado al fortalecimiento a nivel
institucional.
Sin embargo, la participación del AMVA puede tender a un menor margen de
acción dentro de las Arenas de Acción de cada uno de los gobiernos locales en su
carácter de entidades territoriales. La forma de organización de los gobiernos
locales en esta Área Metropolitana, en forma de “Gargantúa” con un centro
metropolitano que toma decisiones, es la principal razón para este retroceso en el
margen de acción. Como lo planteó, Ostrom et. al, este tipo de organización sirve
para resolver problemas de gran magnitud debido a su centralización de toma de
decisiones, pero esta centralización no permite visualizar los problemas más
puntuales de la realidad metropolitana.
En el caso del AMVA, se vio en la medida que gran parte de las acciones se
dirigen desde Medellín hacia los demás municipios (excepto en los Planes
Estratégicos Norte y Sur). Siguiendo lo anteriormente planteado por Ostrom et. al,
los problemas de gran magnitud como el ordenamiento territorial regional y el
manejo de residuos sólidos tienen soluciones a la medida: Directrices de
Ordenamiento Territorial y Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos
Regional – PGRIS. Por el otro lado, acciones más puntuales dentro del marco de
los gobiernos locales son de menor alcance: infraestructura recreativa menor y
apoyo al manejo de microcuencas.
Un punto donde los gobiernos locales salieron bastante fortalecidos es en la
implementación de sistemas de información. El papel jugado por el AMVA en este
sentido ha sido ejemplar debido al apoyo logístico, financiero y técnico para este
fin, como se puede ver en la línea de Sinergia. Los convenios firmados entre el
AMVA y las terceras entidades han permitido la ejecución de estos cursos de
acción. Aún así, los gobiernos locales saldrá más fortalecidos en la medida que el
sistema de organización al interior del Área Metropolitana modifique parte de sus
53
estructuras para llevarla a un sistema policéntrico que concilie las sectoriales y
territoriales.
La conciliación de estas dos lógicas tiene como finalidad de obtener políticas
públicas que respondan a las demandas de la población, que comparte mucho con
la finalidad de la descentralización. Tanto en el Área Metropolitana como en los
demás municipios del país es necesario establecer esta condición para resolver
los problemas y ejecutar de manera eficaz las acciones adoptadas por los
gobiernos locales. En el AMVA, se avanzó bastante en materias de ordenamiento
territorial y accesibilidad. Sin embargo, es necesario que se impulse el desarrollo
regional con el fin de hacerlo sostenible y equitativo para los habitantes de la
región.
A partir de lo descrito anteriormente, se puede señalar que el proceso de toma de
decisiones desde el modelo propuesto en la presente investigación tiene una
incidencia sobre el fortalecimiento de los gobiernos locales que componen el
AMVA, todo esto en el contexto de la descentralización en Colombia. Aunque,
según Velásquez (2006), este proceso a perdido en la actualidad parte de sus
objetivos políticos, las decisiones que se tomaron en el interior del AMVA durante
el periodo analizado responden más a estos objetivos que a aquellos que la
descentralización fiscal procura responder.
54
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56
Yin, Robert (2003) Case Study research design and methods, 3 ed., Thousand
Oaks, California
57
ANEXO 1
LEY 128 DE 1994
(Febrero 23)
Diario Oficial No. 41.236, de 23 de febrero de 1994
Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
I. OBJETO, NATURALEZA, SEDE Y FUNCIONES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.
ARTÍCULO 2o. NATURALEZA JURÍDICA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial.
<Jurisprudencia Vigencia>
Corte Constitucional
- Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1096-01, de 17 de octubre de 2001, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño.
ARTÍCULO 3o. JURISDICCIÓN Y DOMICILIO. La jurisdicción del Área Metropolitana comprenderá el territorio de los municipios que la conforman. Tendrá como sede el municipio que sea capital del departamento, el cual se denominará municipio núcleo.
Cuando entre los municipios que conforman el Área no exista capital del departamento, el municipio sede será aquél con mayor número de habitantes.
ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. Son funciones de las Áreas Metropolitanas, entre otras, las siguientes:
58
1a. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción.
2a. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos.
3a. Ejecutar obras de interés metropolitano.
II. DE LA CONSTITUCIÓN DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS
Y DE SU RELACIÓN CON LOS MUNICIPIOS INTEGRANTES.
ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIÓN. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de área metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas:
1a. Tendrán iniciativa para promover su creación los Alcaldes de los Municipios interesados, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los mismos municipios.
2a. Los promotores del Área Metropolitana elaborarán el proyecto de constitución de nueva entidad administrativa, donde se precise, al menos, los siguientes aspectos: municipios que integrarían el área; municipio núcleo o metrópoli; razones que justifican su creación.
3a. El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente.
4a. La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día que se dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las fechas previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular.
5a. El texto de proyecto de constitución del Área Metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes. Sólo podrá convocarse de nuevo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiese renovado los Consejos Municipales.
6a. Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable los alcaldes y los Presidentes de los respectivos Consejos Municipales protocolizarán la
59
conformación del Área en un plazo no mayor de treinta días y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con esta Ley, en la Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social.
PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un Área Metropolitana ya existente, se convocará a consulta popular. Su aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipios vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral.
La iniciativa para proponer la anexión la tendrá, además de quienes se indica en el presente artículo el Gobernador del Departamento correspondiente o la Junta Metropolitana, según decisión adoptada por mayoría absoluta.
La vinculación del nuevo o nuevos municipios al Área, en este caso, será protocolizada por el Alcalde o Alcaldes y Presidente o Presidentes de los Consejos de las entidades que ingresan, y el Alcalde Metropolitano.
PARÁGRAFO 2o. Una vez aprobada la creación del Área, o la anexión de nuevos municipios a un Área existente, los Alcaldes o Presidentes de Consejos que entorpezcan la protocolización ordenada por esta norma incurrirán en causal de mala conducta sancionable o con destitución.
<Jurisprudencia Vigencia>
Corte Constitucional
- Parágrafo declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-233-03 de 18 de marzo de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño.
PARÁGRAFO 3o. Las Áreas Metropolitanas ya constituidas continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en este artículo para su creación y seguirán funcionando con las atribuciones, financiación y autoridades establecidas en esta Ley.
<Jurisprudencia Vigencia>
Corte Constitucional
- Parágrafo 3o. declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-375-02 de 15 de mayo de 2002, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.
ARTÍCULO 6o. RELACIONES ENTRE EL ÁREA METROPOLITANA Y LOS MUNICIPIOS INTEGRANTES. Las Áreas Metropolitanas dentro de la órbita de competencia que la Constitución y la ley les confiere, sólo podrán ocuparse de la
60
regulación de los hechos metropolitanos. Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de la conurbación.
III. DE LOS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN.
ARTÍCULO 7o. ÓRGANOS DE DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN. La Dirección y Administración del Área Metropolitana estará a cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde Metropolitano, un Gerente y las unidades técnicas que según sus estatutos fueron indispensables para el cumplimiento de sus funciones.
ARTÍCULO 8o. JUNTA METROPOLITANA. La Junta Metropolitana estará integrada por los siguientes miembros:
1. Los Alcaldes de cada uno de los municipios que la integran.
2. El Gobernador del Departamento o el Secretario o Jefe de Planeación Departamental como su representante.
3. Un representante del Consejo del Municipio que constituya el núcleo principal.
4. Un representante de los Consejos de los Municipios distintos al núcleo, elegido dentro de los Presidentes de los respectivos Consejos Municipales.
El Alcalde Metropolitano, dentro de los treinta (30) días siguientes a la instalación de los Consejos, convocará a sus Presidentes para que realicen esta elección.
De no producirse esta convocatoria, podrán hacerla los Presidentes de los Consejos que representen por lo menos la tercera parte de los municipios que conforman el Área.
PARÁGRAFO 1o. La Junta Metropolitana será presidida por el Alcalde Metropolitano.
PARÁGRAFO 2o. En el evento que el Área Metropolitana estuviere conformada por municipios pertenecientes a más de un departamento, formarán parte de la Junta los correspondientes Gobernadores o los Secretarios o Jefes de Planeación del Departamento.
ARTÍCULO 9o. PERÍODO. El período de los miembros de la Junta Metropolitana coincidirá con el período para el cual fueron elegidos popularmente.
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ARTÍCULO 10. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES. A los miembros de la Junta Metropolitana son aplicables, además de las expresamente señaladas en la ley, las inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés que rigen para Alcaldes y Consejales.
ARTÍCULO 11. SESIONES. La Junta Metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias por lo menos una vez al mes y cuando lo solicite el Alcalde Metropolitano, el Gerente o la tercera parte de sus miembros.
PARÁGRAFO. En todos aquellos casos en que lo considere conveniente o necesario, la Junta Metropolitana con autorización expresa del Presidente de la misma, podrá invitar a personas pertenecientes al sector público o privado para que asista con voz pero sin voto a sus sesiones.
ARTÍCULO 12. INICIATIVA. Los Acuerdos Metropolitanos pueden tener origen en los miembros de la Junta Metropolitana el representante legal del Área, los concejales de los municipios que la integran, y en la iniciativa popular de conformidad con el artículo 155 de la Constitución Nacional.
No obstante, sólo podrán ser presentados por el representante legal los Proyectos de Acuerdos que correspondan a los planes de inversión de desarrollo, de presupuesto anual de rentas y gastos, de estructura administrativa y planta de cargos.
ARTÍCULO 13. QUÓRUM Y VOTACIÓN. La Junta Metropolitana podrá sesionar válidamente con la mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría absoluta de sus miembros en los proyectos de iniciativa exclusiva.
PARÁGRAFO. La aprobación del Plan de Desarrollo Metropolitano, el Plan de Inversiones y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos del Área deberá hacerse con el voto afirmativo del Alcalde Metropolitano.
La no aprobación de estas iniciativas en los términos establecidos en la ley, faculta al Alcalde Metropolitano para poner en vigencia los proyectos debida y oportunamente presentados.
ARTÍCULO 14. ATRIBUCIONES BÁSICAS DE LA JUNTA METROPOLITANA. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
A. Planeación. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos:
62
1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación.
El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en cuanto se refiere a los hechos metropolitanos prevalecerá sobre los planes que adopte los municipios que integran el Área.
2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento.
3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal.
4. Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio.
B. Obras públicas y vivienda.
1. Declarar de utilidad pública o de interés social aquellos inmuebles urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar las necesidades previstas en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como iniciar los procesos de expropiación de conformidad con las normas pertinentes.
2. Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realización de una obra pública contemplada en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
3. Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de interés social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4o. y 17 de la Ley 3a. de 1991.
C. Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.
D. Prestación de servicios públicos.
1. Determinar cuales servicios son de carácter metropolitanos y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación.
2. Autorizar la participación del Área Metropolitana en la constitución de entidades públicas o privadas destinadas a la prestación de servicios públicos.
3. Las demás que en materia de servicios públicos le asigne la ley o los estatutos.
63
E. Valorización.
1. Dictar el Estatuto General de Valorización Metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo con la ley.
2. Disponer la ejecución de las obras de carácter metropolitano.
F. De orden fiscal.
1. Formular recomendaciones en materia de política fiscal y financiera a los municipios integrantes del Área, procurando en especial la unificación de las tarifas de los impuestos locales.
2. Fijar políticas y criterios para la unificación y manejo integral del sistema de catastro.
3. Aprobar el Plan de Inversiones y Presupuesto Anual de Rentas y Gastos del Área.
G. De orden administrativo.
1. En concordancia con la ley fijar los límites, naturaleza y cuantía dentro de los cuales el Gerente pueda celebrar contratos, así como señalar los casos en que requiere obtener autorización previa de la Junta para el ejercicio de esta facultad.
2. Autorizar al Gerente para negociar empréstitos, contratos de fiducia pública y la ejecución de obras por el sistema de concesión según la ley.
3. Modificar los estatutos del Área Metropolitana.
4. Aprobar la planta de personal de los empleados al servicio del Área Metropolitana, así como las escalas de remuneración correspondiente.
5. Las demás que le asigne la ley.
ARTÍCULO 15. OTRAS ATRIBUCIONES DE LAS JUNTAS METROPOLITANAS. Además de las funciones previstas en el artículo anterior, en los estatutos del Área Metropolitana se definirán otras atribuciones que se considere conveniente deban asumir las Juntas Metropolitanas, dentro de los límites de la Constitución y la ley, siempre que versen sobre hechos metropolitanos.
64
ARTÍCULO 16. ALCALDE METROPOLITANO. El Alcalde del municipio núcleo o metrópoli se denominará el Alcalde Metropolitano.
ARTÍCULO 17. ATRIBUCIONES DEL ALCALDE METROPOLITANO. El Alcalde Metropolitano ejercerá las siguientes atribuciones:
1. Hacer cumplir la Constitución, la ley y los Acuerdos de la Junta Metropolitana.
2. Reglamentar por medio de Decretos los Acuerdos que expida la Junta Metropolitana.
3. Presentar a la Junta Metropolitana los Proyectos de Acuerdo de su competencia para el normal desarrollo de la gestión metropolitana.
4. Convocar a sesiones extraordinarias a la Junta Metropolitana y presidirlas.
5. Presentar a las Juntas Metropolitanas una terna de candidatos para que elijan el Gerente.
6. Delegar en el Gerente otras funciones que determine la Junta Metropolitana.
7. Sancionar o someter a la revisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo los acuerdos metropolitanos, cuando lo considere contrario al orden jurídico. Para el ejercicio de esta función el Alcalde Metropolitano dispondrá de ocho días si se trata de acuerdos que no consten de más de veinte artículos y de quince días si son más extensos.
8. Las demás que le asigne la ley y los estatutos del Área.
ARTÍCULO 18. GERENTE. El Gerente es empleado público del Área, será su representante legal y su elección corresponderá a la Junta Metropolitana de terna que le presente el Alcalde Metropolitano dentro de los diez días siguientes a la presentación de la vacante.
Si la Junta no designa el Gerente dentro de los treinta días siguientes a la presentación de la terna, lo hará el Alcalde Metropolitano.
El Gerente es de libre remoción del Alcalde Metropolitano, deberá tener título universitario y acreditar experiencia administrativa, en cargo de dirección en el sector público o privado por más de cinco años.
ARTÍCULO 19. FUNCIONES DEL GERENTE. El Gerente del Área cumplirá las siguientes funciones:
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1. Velar por la ejecución del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
2. Vincular y remover el personal del Área Metropolitano con sujeción a las normas vigentes sobre la materia.
3. Dirigir la acción administrativa del Área Metropolitana con sujeción a la ley y a los acuerdos metropolitanos.
4. Celebrar los contratos necesarios para la administración de los servicios, la ejecución de obras metropolitanas y, en general, para el buen desempeño y cumplimiento de las funciones propias del Área, con sujeción a lo previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a las autorizaciones, límites y cuantías que le fije la Junta Metropolitana.
5. De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para el buen funcionamiento de la entidad.
6. Presentar los proyectos de acuerdo relativos al Plan Integral de Desarrollo, Plan de Inversiones y el Presupuesto. El Proyecto de Presupuesto deberá ser presentado antes del primero de noviembre para la vigencia fiscal que comienza el primero de enero del año siguiente.
7. Presentar a la Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo que considere necesarios.
8. Convocar a las Juntas Metropolitanas a sesiones ordinarias o extraordinarias y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho a voz pero sin voto.
PARÁGRAFO. Las Áreas Metropolitanas no podrán destinar más del diez por ciento (10%) de su presupuesto anual a sufragar gastos de personal.
ARTÍCULO 20. CONSEJO METROPOLITANO DE PLANIFICACIÓN. En todas las Áreas Metropolitanas habrá un Consejo Metropolitano de Planificación que será un organismo asesor de las autoridades administrativas del Área Metropolitana para la preparación, elaboración y evaluación de los planes del Área y para recomendar los ajustes que deben introducirse.
El Consejo Metropolitano de Planeación estará integrado por:
a) El Gerente quien lo presidirá;
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b) Los Directores o Jefes de Planeación de los municipios integrantes del Área o los representantes de los respectivos Alcaldes de los municipios donde no exista dicha oficina;
c) El Director o Directores de Planeación de los respectivos departamentos.
Los estudios que se requieran se harán directamente por los miembros de este Consejo o podrán contratarse con asesores externos.
ARTÍCULO 21. REUNIONES DEL CONSEJO METROPOLITANO DE PLANIFICACIÓN. El Consejo Metropolitano de Planificación sesionará ordinariamente por lo menos una (1) vez al mes y extraordinariamente cuando lo convoque la Junta Metropolitana, el Alcalde Metropolitano, el Gerente o la tercera parte de sus miembros.
En todos aquellos casos en que lo considere conveniente o necesario, el Consejo Metropolitano de Planificación podrán invitar a personas pertenecientes al sector público o privado para que asistan a sesiones.
IV. PATRIMONIO Y RENTAS.
ARTÍCULO 22. PATRIMONIO. El patrimonio y renta del Área Metropolitana estará constituido por:
a) <CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> El producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada Área Metropolitana;
<Jurisprudencia Vigencia>
Corte Constitucional
- Literal a) declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-093-02 de 13 de febrero de 2002, Magistrado Ponente Dr. Álvaro Tafur Galvis. Con respecto a los cargos formulados por no infringir los artículos 319 y 338 de la Constitución Política.
Con respecto a los cargos formulados por vulneración del artículo 317 de la Constitución declaró estese a lo resuelto en la Sentencia C-1096-01.
- Literal a) declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1096-01 de 17 de octubre de 2001, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño, "en el entendido que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área metropolitana".
b) Las sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización para obras metropolitanas;
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c) Los derechos o tasas que puedan percibir por la prestación de servicios públicos metropolitanos;
d) Las partidas presupuestales que se destinen para el Área Metropolitana en los presupuestos nacionales, departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas del orden nacional, departamental, distrital o municipal;
e) El producto o rendimiento de su patrimonio o de la enajenación de sus bienes;
f) Los recursos provenientes del crédito;
g) Los recursos que establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos;
h) Las donaciones que reciban de entidades públicas o privadas;
i) Las sumas que reciba por contrato de prestación de servicios;
j) La sobretasa a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicción de cada Área Metropolitana acorde con lo establecido por la Ley 86 de 1989;
k) Los ingresos que reciba el Área por la ejecución de obras por concesión;
l) Los demás bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.
PARÁGRAFO. La Tesorería de cada uno de los municipios integrantes del Área abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva Área Metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa a que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo.
El Tesorero Municipal que incumpla este precepto incurrirá en causal de mala conducta.
ARTÍCULO 23. GARANTÍAS. Los bienes y rentas del Área Metropolitana son de su propiedad exclusiva, gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada.
ARTÍCULO 24. CONTROL FISCAL. El Control fiscal de las Áreas Metropolitanas formadas por municipios de un mismo departamento corresponderá a la Contraloría Departamental. Si los municipios pertenecen a varios departamentos el ejercicio de ese control será de la Contraloría General de la República, en los términos de la ley.
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V. ACTOS Y CONTRATOS.
ARTÍCULO 25. CONTRATOS. Los contratos que celebren las Áreas Metropolitanas se someterán a lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
ARTÍCULO 26. ACTOS METROPOLITANOS. Los actos de la Junta Metropolitana se denominará Acuerdos Metropolitanos. Los del Alcalde Metropolitano, Decretos Metropolitanos, y los del Gerente, Resoluciones Metropolitanas.
Los Acuerdos y Decretos Metropolitanos serán, únicamente en los asuntos atribuidos al Área por la Constitución y la ley, de superior jerarquía respecto de los actos administrativos municipales dentro de su jurisdicción.
El Área Metropolitana, en los asuntos atribuidos a ella, no estará sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes.
ARTÍCULO 27. CONTROL JURISDICCIONAL. El control jurisdiccional de los actos, contratos, hechos y operaciones de las Áreas Metropolitanas, será de competencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo correspondiente al departamento al cual pertenezca el municipio núcleo o metrópoli, en los términos señalados para el orden departamental.
VI. DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 28. CONVERSIÓN EN DISTRITOS. Las Áreas Metropolitanas existentes al momento de expedirse esta Ley y las que con posterioridad se conformen, podrán convertirse en distritos si así lo aprueba, en consulta popular los ciudadanos residentes en el Área Metropolitana por mayoría de votos en cada uno de los municipios que las conforman, y siempre que participe en las mismas, al menos la cuarta parte de los ciudadanos inscritos en el censo electoral. En este caso, los municipios integrantes del Área Metropolitana desaparecerán como entidades territoriales y quedarán sujetos a las normas constitucionales y legales vigentes para las localidades de conformidad con el régimen que a ella se aplica en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
ARTÍCULO 29. APLICACIÓN. Dentro del año siguiente a la vigencia de la presente Ley, las Áreas Metropolitanas existentes deberán reformar sus estatutos y adoptar las demás medidas que fuere necesarias para ajustarlas integralmente a su contenido.
ARTÍCULO 30. VIGENCIA Y DEROGACIÓN. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias,
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en especial las contenidas en los artículos 348 a 373, del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986).
El Presidente del honorable Senado de la República,
JORGE RAMÓN ELÍAS NADER
El Secretario General del honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSÉ JATTIN SAFAR
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 23 de febrero de 1994
Publíquese y ejecútese.
CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO
El Ministro de Gobierno,
Fabio Villegas Ramírez.
El Viceministro de Hacienda y Crédito Público,
encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Héctor José Cadena Clavijo.
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ANEXO 2: ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y MAPA DEL AMVA
Tomado de AMVA, 2008, recurso electrónico en: http://www.metropol.gov.co/contenidos.php?seccion=13
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Tomado de: AMVA, 2008, recurso electrónico: http://www.metropol.gov.co/contenidos.php?seccion=13
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ANEXO 3: PROYECTOS METROPOLITANOS POR LÍNEA ESTRATÉGICA
Línea 1: Ordenamiento espacial y accesiblidad Proyecto Descripción
Acuerdo Metropolitano 15 del 27 de septiembre de 2006. Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial Modelo metropolitano articulado a los POT de los municipios del AMVA
Comisión Conjunta entre CORANTIOQUIA y CORNARE Acuerdo 002 de diciembre de 2007 de la Comisión Conjunta Plan de Ordenación y Manejo de
la Cuenca del Río Aburrá Planificación ambiental de cuencas para su sostenibilidad Planes de Ordenación y Manejo de micro cuencas en el Valle de Aburrá Priorizacón para intervenir 12 microcuencas en el Área Metropolitana.
Realizado entre 2005 y 2006. Estudios para la reglamentación del aprovechamiento y uso de las aguas de la quebrada Doña María y sus afluentes Incluye lineamientos de planificación, actuación territorial e instrumentos para la gestión del recurso.
Levantamiento de información geográfica ambiental de las cuencas en Medellín. Actualización del Levantamiento integrado de cuencas hidrográficas Esta información fue articulada al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio. Estudios hidrológicos e hidráulicos en la zona urbana de los municipios de Sabaneta, Bello, Copacabana y Caldas. Puntos críticos y problemáticas para minimizar riesgo de deslizamiento e inundación
Acuerdo Metropolitano 16 del 27 de septiembre de 2006 Caracteriza y hace un diagnóstico los espacios públicos verdes.
Formulación e implementación del Plan Maestro de Espacios Públicos Verdes Urbanos Inventario de la vegetación leñosa y de redes de Conectividad Ecológica. Decreto reglamentario sobre silvicultura urbana Revisión de los decretos reglamentarios de la ley forestal (Régimen de Aprovechamiento Forestal)
Guía técnica y políticas para orientar la administración e intervención de los cerros Financiados con recursos del Área Metropolitana.
Planes de manejo y gestión integral de los cerros tutelares de Medellín Ejecutado por la secretaría de medio ambiente de Medellín.
Se plantean desde las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial Operaciones urbanas en los corredores de transporte de mediana capacidad. Coordinación con los municipios beneficiados de estos corredores. Mejoramiento del Hábitat en los Proyectos de interés metropolitano que intervienen en la formulación de proyectos.
municipios del Valle de Aburrá Estructura de propuestas para la movilidad e infraestructura del Plan Maestro de Movilidad Metropolitana Mejoramiento de Infraestructura educativa y recreativa de los municipios asociados. Infraestructura Educativa y
Recreativas Red de bibliotecas metropolitanas Construcción de la cobertura de la Quebrada la Justa en Itagüí. Obras para el mejoramiento
ambiental Infraestructura en equipamientos metropolitanos Acuerdo Metropolitano 42 del 28 de noviembre de 2007.
Plan Maestro de Movilidad Comprende la totalidad de los territorios bajo su jurisdicción. Inversión en vías y proyectos asociados que mejoran la accesibilidad vial y movilidad en la región.
Accesibilidad vial Entre ellos se encuentran: diseños, construcción y rehabilitación de vías metropolitanas. Estudio de la gestión del riesgo de estas sustancias. Mapa de riesgos químicos y por
transporte de sustancias peligrosas Identificación de principales rutas de transporte de este tipo de sustancias en el AMVA
Mejoró conocimiento de las condiciones geotécnicas y sísmicas de los municipios Microzonificación sísmica detallada del Valle de Aburrá Definición de los parámetros de diseño que representan condiciones en estos aspectos para el AMVA.
Línea 2: Entorno regional sostenible Proyecto Descripción
Reformulación del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano: Metrópoli 2008 - 2020. Formulación de los lineamientos territoriales para Antioquia – Comisión
Tripartita Criterios para identificar Región Central Sistema Metropolitano de Áreas Protegidas Estrategia para la sostenibilidad ambiental del Valle de AburráIdentificación de Áreas Piloto para implementar proyectos de Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL)
Estudio para garantizar las condiciones sociales, técnicas e institucionales.
Recuperación de la calidad del recurso hídrico con impacto en el entorno regional
Prevención de la contaminación y regulación del uso del recurso hídrico
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Línea 3: Desarrollo sociocultural y calidad ambiental Proyecto Descripción
Mejoramiento de la calidad física e hidráulica del río Aburrá Estudios y diseños para el mejoramiento de la calidad de la vida física e hidráulica del río. Conocer la realidad ambiental del río.
RedRío: diseño, modelación y puesta de la Red de Monitoreo Ambiental del río Aburrá
Información sistemática sobre la calidad y la cantidad de agua en la cuenca. Resolución 358 de junio de 2006.
Objetivos de calidad y uso del río Aburrá Seis criterios: oxígeno disuelto, demanda bioquímica de oxigeno, olores ofensivos, grasas, sólidos visibles, sólidos suspendidos.
Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos en el Valle de Aburrá Resolución Metropolitana 000056 del 2 de febrero de 2006 Acuerdo Metropolitano 11 del 30 de agosto de 2006.
Metas de reducción de carga contaminante Metas de carga contaminante por vertimentos puntuales al río Aburrá. Asegurar la calidad del aire.
RedAire: Red de monitoreo de la calidad del aire Información sistemática sobre la calidad del aire en el AMVA Caracterización de Combustibles en Sitios de distribución, establecimientos comerciales, industriales y de servicios para verificar su calidad
Identificación de problemas de los combustibles: alto contenido de gomas y azufre y la calidad de los combustibles industriales. Acompañamiento de PGRIS locales a los municipios.
Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Regional Minimización de impactos ambientales y presión sobre los recursos
Convenios de producción más limpia Adopción de tecnologías más limpias que incentiven inversiones ambientales
Uso eficiente y racional de energía
Capacitación, asesoría técnica y acompañamiento a 210 empresas de la Región Metropolitana uso eficiente y racional de energía
Red Metropolitana de Comités Ambientales CUIDÁ Conformó y capacitó 40 comités en sectores críticos del AMVA. Generar condiciones para que los habitantes tengan acceso con igualdad y equidad a los beneficios del desarrollo.
Política Pública Social para el AMVA Aspectos que operan en cuatro niveles: regional, metropolitano, mejoramiento de calidad de vida y fortalecimiento institucional. Potencializar un territorio con atributos y beneficios ambientales
Plan de desarrollo Turístico para el Valle de Aburrá Protección del medio ambiente y patrimonio natural y cultural. Plan Maestro Metropolitano de Convivencia, Seguridad y Justicia para Medellín y el Área Metropolitana Prospectiva de equipamento de seguridad y justicia
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Plan Desarme Prevenir la violencia y la delincuencia en el Área Metropolitana Fortalecimiento de la Gestión Escolar en las Instituciones Educativas del AMVA
Contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación básica en el Valle de Aburrá.
Proyectos Ambientales Escolares (PRAES) Capacitación de 240 docentes en el Diplomado para la gestión ambiental eficaz y equitativa (2005 - 2006). Crear herramientas para la prevención de anorexibulimia en la tercera generación.
Anorexibulimia Diezmar la presión social sobre la extrema delgadez Aplicar encuesta de Calidad de Vida desde 2005.
Encuesta de Calidad de Vida Calcular Índice de condiciones de vida para los municipios del AMVA.
Línea 4: Sinergia Proyecto Descripción
Convenios con la Agencia de Cooperación Internacional de Medellín y Valle de Aburrá Gestionar servicios de cooperación internacional para la Entidad
Recolección de información necesaria de los municipios del Valle de Aburrá Diseño de una estrategia de atracción de inversión para el Valle de Aburrá Encadenamiento de los proyectos en vigencia para la Región Corporación Aburrá 20/20. Banco Inmobiliario Metropolitano
Promover el desarrollo territorial y la producción de suelo a escala urbana, metropolitana y regional. Conformación de 10 Programas de Desarrollo Empresarial Sectorial. Estudio para la definición del modelo
económico del Valle de Aburrá Promover el desarrollo económico local en sectores estratégicos de la subregión. Manejo Integral de residuos sólidos Afianzar relaciones interinstitucionales y articulación de esfuerzos en el marco del PGRIS
Firmado el 10 de octubre de 2007. Pacto por la calidad del aire Reducción de la contaminación y el compromiso de lograr una mejor calidad de aire. Planes Estratégicos Norte y Sur Problemas y potencialidades del territorio.
Acuerdo de Voluntades el 6 de mayo de 2004
Comisión Tripartita Cuatro ejes: agenda interna y competitividad, planificación regional y ordenamiento territorial, Antioquia Internacional, y sistemas de información y conocimiento
Sistema de Información Metropolitano Apoyo a los municipios para la implementación y ejecución de dicho Sistema Sistema de Información Regional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos
En el PGRIS, se establece un sistema de información desde 2007, para obtener información actualizada para la toma de decisiones
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Línea 5: Gobierno Metropolitano Proyecto Descripción
Junta Metropolitana Órgano que toma decisiones en el AMVA avalando proyectos e iniciativas de la Entidad
Consejo Metropolitano de Planificación Se consolidó como espacio técnico de articulación de municipios y otras entidades de la región. Se crea mediante el acuerdo de la Junta Metropolitana de junio de 2006.
Consejo Ambiental Metropolitano Articula esfuerzos de carácter público y privado para logro de un desarrollo ambiental sostenible.
Asociación de Autoridades Ambientales Urbanas Apoyo para la consolidación de la política ambiental urbana.
Tomado de: AMVA, 2007. Tablas realizadas por el Autor.