A nuestros padres, por su permanente apoyo, por brindarme la calidez de un hogar sano y constituido, y por su amor incondicional. A Dios por estar siempre con nosotros aunque no lo pueda ver pero si sentir su infinito amor.

A nuestro querido profesor por darnos la debida motivacin para aprender el curso de Procedimiento Administrativo II y a nuestros compaeros por su apoyo moral.

INDICEPROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO3CONCEPTOS PREVIOS3CLASES DE PROCESOS4ANTECEDENTES HISTRICOS4EL MODELO FRANCES4El principio de legalidad5El principio de libertad5LA SEPARACIN DE PODERES7El sistema francs de control de los actos arbitrarios9EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PER11LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO12EL ESTADO CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD.12LOS DERECHOS FUNDAMENTALES12LA NECESIDAD DE CONTROL ENTRE LOS DIVERSOS RGANOS DEL ESTADO.13EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA.14LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: CONFIGURACIN16DEFINICIN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO20FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO21PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO22EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DENTRO DEL DERECHO PROCESAL Y SUS DIFERENCIAS CON EL PROCESO CIVIL.22EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO22EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENE UNA PROPIA IDENTIDAD FRENTE AL PROCESO CIVIL, Y NO DEBEN CONFUNDIRSE23LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL APLICABLES AL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.24OBJETO DEL PROCESO31CLASES DE PRETENSIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS34LA PRETENSIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.34REQUISITOS DE LA ACUMULACIN DE PRETENSIONES42SUJETOS DEL PROCESO44LAS PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO45CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO51LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS58LAS MEDIDAS CAUTELARES59LA SENTENCIA64CONCLUSIONES71IMPORTANCIA73RECOMENDACIONES75BIBLIOGRAFA76

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONCEPTOS PREVIOS

1. ACCIN

Es aquel derecho de naturaleza constitucional, inherente a todo sujeto, que lo faculta a exigir al Estado, tutela jurisdiccional para un caso concreto. Este poder determina la obligacin del rgano jurisdiccional de atenderlo, de poner en marcha el proceso y obtener como resultado, la sentencia.

Es un derecho subjetivo, pblico, abstracto u autnomo, propio de todo sujeto de derecho, y que tiene por finalidad requerir la tutela jurisdiccional del Estado a travs de sus rganos respectivos.

2. JURISDICCIN

Es el poder deber del Estado, previsto para solucionar conflictos intersubjetivos, controlar las conductas antisociales (faltas o delitos) y tambin la constitucionalidad normativa, en forma exclusiva y definitiva, a travs de rganos especializados que aplican el derecho que corresponde al caso concreto, utilizando su imperio para que sus decisiones se cumplan de manera ineludible, y promoviendo a travs de ellas una de ellas una sociedad con paz social en justicia.

Es la funcin que ejerce el Estado por intermedio de los jueces integrantes de los organismos jurisdiccionales que componen el Poder Judicial, los que, utilizando el proceso como instrumento, dirimen los conflictos de trascendencia jurdica o resuelven las incertidumbres jurdicas que les somete a su conocimiento y decisin.

Jurisdiccin y Administracin

La Administracin es el propio Estado que realiza su actividad de acuerdo con los intereses que le son confiados, decide en causa propia; la jurisdiccin resuelve conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial. No hay en la Administracin cosa juzgada ya que sus decisiones pueden ser impugnadas revocadas por la autoridad judicial.3. PROCESO

Es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurdica a travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto.

Conjuntos de actos coordinados que se ejecutan por o ante funcionarios del rgano jurisdiccional, para obtener, mediante la actuacin de la ley en un caso concreto, la declaracin, la defensa o la realizacin coactiva de los derechos que pretendan tener las personas privadas o pblicas, en vista de su incertidumbre o de su desconocimiento o insatisfaccin o para la investigacin, prevencin y represin de los delitos y las contravenciones, y para la tutela del orden jurdico y de la libertad individual y la dignidad de las personas, en todos los casos.

CLASES DE PROCESOS

3.1.1. Procesos no contenciosos.- Cuando no existe conflicto de intereses.

3.1.2. Procesos contenciosos.- Cuando existe conflicto de intereses.

3.1.2.1. Proceso de cognicin: Es aquel donde el rgano jurisdiccional debe declarar la existencia o inexistencia del derecho.

3.1.2.2. Proceso de ejecucin: Es aquel de pretensin insatisfecha, donde ya existe una relacin jurdica material y el rgano jurisdiccional slo ordena su actuacin, es decir, busca adecuar lo que es lo que debe ser. En suma estos procesos tienen por finalidad la ejecucin del derecho preexistente a favor del accionante.

3.1.2.3. Procesos cautelares: Es aquel que tiene como propsito asegurar una prueba o el cumplimiento de la decisin efectiva que se expida en otro proceso principal, por el peligro que puede significar la demora del trmite de este proceso.

ANTECEDENTES HISTRICOS

El proceso contencioso administrativo ha transitado por una interesante evolucin que remonta sus orgenes a las luchas por limitar el poder del Estado. El origen del proceso contencioso administrativo se encuentra precisamente en un importante periodo de lucha por la libertad y la democracia, en un momento en el cual comienza a predicarse la necesidad de un control del poder del Estado y la de un reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

EL MODELO FRANCES

El modelo del proceso contencioso administrativo francs fue diseado sobre la base de algunos de los postulados de la Revolucin Francesa y de algunos de los principios esbozados por los ilustrados de aquella poca.

1.1. La proclamacin de los principios de legalidad y libertad en la Revolucin Francesa.

Para descubrir los antecedentes del proceso contencioso administrativo nos debemos ubicar en la Francia Revolucionaria. Precisamente, la Revolucin Francesa introdujo al pensamiento poltico occidental dos principios fundamentales:

El principio de legalidad se encontraba recogido en el artculo 7 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 al establecer que nadie poda exigir obediencia, sino "en nombre de la ley", dejando de lado con ello la vieja concepcin del absolutismo conforme a la cual el mando radicaba en la persona del Rey. De esta manera, "la primaca de la ley sealaba as la derrota de las tradiciones jurdicas del absolutismo. El Estado de derecho y el principio de legalidad suponan la reduccin del derecho a la ley y la exclusin, o por lo menos la sumisin a la ley, de todas las dems fuentes del derecho"

El principio de libertad se encontraba proclamado en el artculo 2 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 como fin de la asociacin poltica, proclamndose asimismo en el artculo 4 de dicha Declaracin que: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; as, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros lmites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el disfrute de esos mismos derechos. Es Los lmites no pueden ser determinados ms que por la Ley".

Ntese pues, que el artculo de la Declaracin precedentemente citado constituye el punto de encuentro de los dos principios fundamentales que constituyeron el aporte de la Revolucin Francesa al pensamiento poltico occidental, al proclamarse que los lmites de la libertad slo pueden estar establecidos en la Ley. De ello se sigue que todo acto debe respetar la Ley, pues esa es la nica forma de brindar una garanta a la libertad. [footnoteRef:1] [1: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 10 - 12]

La Legalidad en buena cuenta, significa la sustitucin del gobierno absoluto, librado al albedro de un solo hombre, por el gobierno de los hombres en virtud de una ley, y en nombre de la ley. Cabe afirmar, en tal sentido, que la propia existencia de la Constitucin como la base del Estado en la Francia revolucionaria, implic un cambio radical, una transformacin de la concepcin del gobierno, puesto que las autoridades se deben someter a la ley. La Ley atribuye la competencia, la ley atribuye el poder, pero tambin lo delimita, lo constrie a un servicio general. As, el artculo 7 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, prescribe que no se puede exigir obediencia sino en "nombre de la ley", toda vez que hasta entonces el mando se radicaba en la persona sagrada del Rey, cuya posicin central ser sustituida por la "soberana de la nacin", artculo 3 del mismo texto, la cual se expresa como "voluntad general" a travs de las Leyes, tal como lo refiere el propio artculo 6 de la histrica Declaracin.

El principio de legalidad no es formulado como una construccin abstracta o carente de contenido, sino que todo lo contrario, la legalidad surge como una solucin para la necesidad de resguardar el ejercicio de la libertad humana. As, la Revolucin Francesa impone la idea de que todo funcionario o agente del gobierno debe actuar en funcin a una competencia, previamente atribuida por la ley. Esta ley debe pues, proteger el mbito de la libertad del ciudadano, pues la ley no debe ser instrumento de opresin, sino de libertad. Pero en adicin a ello, la ley debe pues, fijar los lmites de la libertad irrestricta, pues lo contrario implicara la aplicacin de las leyes del "estado de naturaleza" del que hablaba Hobbes, un estado en el cual los seres humanos aplicaran las leyes de las bestias para conducirse (v.gr. la ley del ms fuerte).

Los principios de legalidad y libertad as dispuestos, con correlacionados sabiamente por el revolucionario en el artculo de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; as, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros lmites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el disfame de esos mismos derechos. Estos lmites no pueden ser determinados ms que por la Ley.

Esta construccin del principio de legalidad, con relacin al ejercicio de los poderes pblicos o de gobierno, sirve de base asimismo para la formulacin del concepto de "acto arbitrario", que es el acto de un agente pblico que no est por su competencia o por su contenido legitimado en la Ley. Nuevamente, la Declaracin de los Derechos del Hombre y de Ciudadano seala de manera explcita en su artculo 110 que: 'Todo acto ejercido contra un hombre litera del caso y sin las formas que la ley determine es arbitrario y tirnico; aqul contra quien se quisiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza". As, surge otra idea capital: el hombre solamente puede mandar sobre por los otros hombres hasta donde la ley se lo permita: ir ms all es ir contra la ley y contra la libertad, derivndose de esta idea los principios del derecho de resistencia y de la sancin penal contra quienes expidan rdenes arbitrarias. Arbitrariedad de los funcionarios es entonces, gobernar fuera de la ley: el revolucionario as imprimi la idea del gobierno de la ley por encima de la voluntad del hombre, la ley, expresin de la voluntad general es el paradigma, el ciudadano no debe obediencia a los dems hombres, sino a la ley. La ley, como expresin de la voluntad general, fundamenta y legitima al poder, aqul quien detente el poder, en compensacin de esta asignacin de privilegio, debe respetar la ley y gobernar de acuerdo a la ley y obedeciendo sus mandatos, y recordando, sobre todo, que la ley y la libertad de los dems, es el lmite para sus atribuciones.[footnoteRef:2] [2: Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 247 - 249]

El principio de legalidad por ello, fue enunciado dentro de la Revolucin Francesa como un instrumento de respeto y garanta de la libertad. Sin legalidad no hay libertad. Por ello, cualquier acto que suponga una vulneracin al principio de legalidad es un acto que debe ser repudiado por el Derecho, pues dicho acto supondra un atentado contra uno de los fines esenciales de la propia sociedad poltica: la libertad.

Por ello, los principios de legalidad y libertad que surgieron en la Revolucin Francesa determinaron el surgimiento de un "concepto esencial en la nueva construccin del Derecho Pblico, el concepto de 'acto arbitrario', que es el acto de un agente pblico que no est por su competencia o por su contenido legitimado en la Ley. Dicha nocin de acto arbitrario puede ya encontrarse en el artculo 11 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793: "Todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y sin las formas que la Ley determine es arbitrario y tirnico; aqul contra quien se pretendiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza".

Esos principios de legalidad y de libertad son dos antecedentes fundamentales para el surgimiento del proceso contencioso administrativo, pues es evidente que ante el surgimiento del concepto de "acto arbitrario" se haca necesario crear un mecanismo que lo eliminara.

Asimismo, al proclamar la libertad como uno de los fundamentos del nuevo rgimen deban disearse mecanismos que procuraran una tutela efectiva de dicho derecho fundamental, mecanismo de tutela que deba coincidir con aquel destinado a la eliminacin de los actos arbitrarios, pues slo el respeto a la legalidad era garanta de respeto a la libertad.

LA SEPARACIN DE PODERES

El principio de la separacin de poderes fue enunciado a principios del siglo XVIII por Montesquieu como expresin del liberalismo francs. El referido principio se plante "sobre la base de que la libertad es el derecho de hacer todo lo que las leyes permitan, pero cuando se reunan el poder legislativo y el ejecutivo en una misma persona o cuerpo, no habra libertad, ni tampoco libertad cuando el poder de juzgar no estaba separado del poder legislativo y del ejecutivo"

Dicho principio fue plasmado en el artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, conforme al cual: "La sociedad donde no est asegurada la garanta de los derechos y la separacin de los poderes no tiene Constitucin". Sin embargo, a pesar de los postulados formulados por Montesquieu, la Revolucin Francesa tuvo una interpretacin particular de dicho principio, privilegiando la separacin de los poderes antes que el control y cooperacin entre ellos.

En efecto, durante la ltima fase del Antiguo Rgimen, el Poder Judicial - identificado con el estamento de la nobleza haba cumplido un importante papel en la Administracin del Rey, lo que determin que todo el sistema jurdico diseado por la Revolucin se basara en una sobrevaloracin de la ley y en una subevaluacin del rol del Juez.

Con dicho antecedente, se comenz a plasmar, a nivel legislativo, la gran desconfianza que tuvo la Revolucin Francesa en la figura de Juez.

Siendo ello as, la Revolucin Francesa tuvo una propia interpretacin del principio de separacin de poderes que se ve reflejada en la Ley 1624 de agosto de 1790 cuando se dispona que: "Las funciones judiciales son y han de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, perturbar de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni emplazar ante ellos a los administradores por razn de sus funciones". Sin embargo, dicha disposicin no fue suficiente sino que lo ms importante fue "esa alta prohibicin a los jueces (de cualquier orden) de penetrar en el sagrado de la Administracin, [con lo cual una accin judicial stricto sensu para precisar la legalidad o la arbitrariedad de una actuacin de la Administracin se hizo imposible".

Con ello, la furia del principio de la separacin de poderes que dio la Revolucin Francesa demostraba que para los franceses era absolutamente trascendente limitar cualquier intervencin jurisdiccional en el mbito de la Administracin.

El principio de separacin de poderes elaborado por la Revolucin Francesa tena por finalidad proteger a la Administracin ante cualquier intromisin del poder Judicial, con lo cual el sistema de control francs de los actos administrativos se encontr fuertemente influenciado por dicha interpretacin. De ah que, para la Revolucin Francesa, el control de los actos administrativos era mejor no confiarlo al Poder Judicial, y adems deba estar absolutamente restringido. [footnoteRef:3] [3: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 13 - 15]

La separacin de poderes, es un principio tributario de las ideas de MONTESQUIEAU, especficamente contenidas en 'su famoso escrito "El espritu de las leyes". Sus ideas se resumen fundamentalmente en la idea de eliminar la concentracin del poder en una sola persona, para lo cual era necesario configurar una nueva organizacin del poder, descentralizada en tres grandes poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, independientes entre s, pero depositarios cada uno de las funciones que integran el principio de unidad del poder. Teniendo en claro que dentro de la separacin de poderes, el Ejecutivo aplica las normas y ejecuta las acciones del gobierno y el mantenimiento del orden pblico y la seguridad, mientras que el Legislativo propone y aprueba las leyes, los revolucionarios, aplicando las enseanzas de MONTESQUIEAU, pretendieron confiar al Poder Judicial la posibilidad de administrar justicia a las contiendas mediante una organizacin de Tribunales ordinarios.[footnoteRef:4] [4: Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 250]

El sistema francs de control de los actos arbitrarios

Esa necesidad de control de los actos arbitrarios de la Administracin que, por su naturaleza, afectan o amenazan la libertad de los administrados; y la prohibicin a los rganos jurisdiccionales de interferir en el ejercicio de la funcin administrativa determinaron que se creara en Francia un sistema peculiar de control de la Administracin denominado "contencioso administrativo" .

De esta forma, la Constitucin napolenica del ao VIII cre el Consejo de Estado para resolver todos los problemas que se susciten en materia administrativa, el mismo que tendra como competencia resolver:

En un primer momento, las reclamaciones ante la Administracin basadas en derechos patrimoniales y,

En un segundo momento, las quejas de los ciudadanos que se sintieran agraviados por cualquier ilegalidad de la actuacin administrativa.

Luego, la competencia del Consejo de Estado se ampli para resolver las peticiones de anulacin de los actos administrativos en los que se denunciaran vicios de ilegalidad.

Todo el sistema contencioso administrativo anteriormente descrito se sustentaba en la idea que "juzgar a la Administracin sigue siendo administrar". Es por ello que dicho sistema supone que los rganos de revisin de los actos administrativos ilegales no pertenecen al Poder Judicial, sino a la Administracin, aunque se garantice la independencia de sta. Pero, adems, debe advertirse que dicho sistema se restringe al control de legalidad de los actos administrativos.

Es decir, en el sistema del proceso contencioso administrativo francs, lo que predomina es el control de legalidad del acto administrativo, antes que la efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los ciudadanos que pudieran haberse visto afectadas.

2. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN ESPAA

Durante el siglo XIX el sistema espaol recibi una fuerte influencia del sistema francs del proceso contencioso administrativo. De esta forma, al igual que en el sistema francs, en Espaa se proclam, por un lado, el respeto de los principios de legalidad y libertad; pero encomendando la funcin de control de los actos administrativos a rganos no jurisdiccionales.

De esta forma, la procedencia del proceso contencioso administrativo se estableci a travs de un "sistema de lista" sealndose la relacin de materias que eran objeto de revisin por el contencioso, el que a su vez, era entendido como una especie de segunda instancia con relacin a la administrativa.

Posteriormente, la revolucin liberal que imper en Espaa determin que el contencioso administrativo pase a ser conocido por los tribunales ordinarios. Sin embargo, aquello no dur mucho tiempo. En efecto, en 1888 se dict una ley que opt por un sistema armnico de control de los actos administrativos, y as, entre las dos opciones (control jurisdiccional o control administrativo), decidi por constituir "rganos jurisdiccionales con jurisdiccin delegada pero en cuya composicin entran a la par personal judicial y personal administrativo".

Asimismo, se modific el sistema de lista, por una clusula general, que permita la tutela contenciosa administrativa ante cualquier acto administrativo. Sin embargo, a pesar que dicho sistema tuvo una clusula general, se excluyeron de dicho control los actos administrativos que lesionaran los intereses legtimos, los actos administrativos discrecionales y los actos polticos.

Luego de la guerra civil espaola, poca en la cual se suspendi el contencioso administrativo, se dict la Ley del 27 de diciembre de 1956, la cual, entre otras caractersticas, determin la jurisdiccionalizacin total y definitiva del contencioso administrativo, manteniendo el sistema de clusula general.

Posteriormente, y ya vigente la Constitucin de 1978, se dict la nueva Ley del proceso contencioso administrativo en Espaa en 1998, la misma que, bajo la inspiracin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva previsto en la Constitucin, abandon el viejo esquema del contencioso administrativo francs estableciendo que compete a la funcin jurisdiccional el conocimiento del proceso contencioso administrativo. Asimismo, concibi un proceso contencioso administrativo que no slo pretende la revisin de un acto administrativo es decir, no slo propugna la anulacin del acto, sino la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PER

En el Per el antecedente del proceso contencioso administrativo puede ser ubicado en la Constitucin de 1867, cuyo artculo 130 estableca que: "La ley determinar la organizacin de los Tribunales contenciosos - administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros".

Posteriormente, el anteproyecto de Constitucin elaborado por la Comisin Villarn propuso asignarle al Poder Judicial la resolucin de los "recursos contencioso administrativos" para lo cual se haca necesario agotar la va administrativa. Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una jurisdiccionalizacin del control de la Administracin Pblica. Sin embargo, dicha propuesta no fue recogida en la Constitucin de 1933.

Hubo que esperar varios aos para que recin se consagre, al menos a nivel legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recin la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artculo 12, consagr con carcter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la Administracin Pblica.

Sin embargo, el hito ms importante dentro del desarrollo del proceso contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitucin de 1979 la que, en su artculo 240 estableci que "las acciones contencioso administrativas" podan interponerse "contra cualquier acto o resolucin que causa estado".

Existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del proceso contencioso administrativo ste se dio casi 15 aos despus. Y paradjicamente tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha omisin legislativa, quien dicte una regulacin sobre el proceso contencioso administrativo (D.S. 03790-TR). Es decir, el propio ente controlador tuvo que dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo hizo.

Posteriormente, se dict la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1991 la que regul el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, dicha norma tuvo una efmera existencia pues, dicho captulo fue prontamente derogado por el Decreto Legislativo 767.

Luego, fue el Cdigo Procesal Civil de 1993 el que regul el proceso contencioso administrativo, bajo la designacin "impugnacin de acto o resolucin administrativa".

Finalmente, mediante R.M. 174-2000-JUS se cre una Comisin a la que se le encarg elaborar un Proyecto de Ley que regule el proceso contencioso administrativa. Dicha Comisin concluy su labor, y el 05 de julio de 2001 fue pre publicado el Proyecto de Ley del proceso contencioso administrativo. Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisin de Justicia del Congreso de la Repblica y luego aprobado, con algunas modificaciones, por el pleno del Congreso de la Repblica. Luego de su promulgacin la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 7 de diciembre de 2001.[footnoteRef:5] [5: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 15 - 20]

LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso administrativo es un instrumento que se encuentra ntimamente ligado a la tutela de principios fundamentales del ordenamiento jurdico, es por ello que los fundamentos en los que descansa dicho proceso son de naturaleza constitucional.

En ese sentido, podemos decir que el proceso contencioso administrativo tiene los siguientes fundamentos:

EL ESTADO CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD.

Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado deben estar conformes y sometidos a lo dispuesto por la Constitucin. De esta forma, cualquier acto administrativo dictado en contravencin de la Constitucin debe ser eliminado del mundo jurdico.

Durante el siglo XX se exige fuertemente la necesidad de adecuacin de la ley a la Constitucin. Ante ello, "la ley, un tiempo medida exclusiva de todas las cosas en el mbito del derecho, cede as el paso a la Constitucin y se convierte ella misma en objeto de medicin. Es destronada a favor de una instancia ms alta", surgiendo as entonces el principio de constitucionalidad.

El principio de constitucionalidad es el que somete ahora a la Administracin, a los jueces y a los ciudadanos.

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Sin duda, el reconocimiento de los derechos fundamentales es uno de los fundamentos sobre los que reposa el proceso contencioso administrativo. En efecto, "los derechos fundamentales son la expresin de un ordenamiento libre ya realizado, y al mismo tiempo son el presupuesto para que este ordenamiento se reconstituya continuamente a travs del ejercicio individual de las libertades por parte de todos".

Para establecer la trascendencia de los derechos fundamentales en el proceso contencioso administrativo debe tenerse presente que los derechos fundamentales tienen una doble naturaleza:

Por un lado desarrollan una funcin en el plano subjetivo actuando como garantas del individuo;

y por otro, desarrollan una funcin en el plano objetivo asumiendo una dimensin institucional a partir de la cual su contenido debe estar en funcin de la consecucin de los fines y valores constitucionalmente proclamados.

De ah que: "Este doble carcter de los derechos fundamentales caracteriza su esencia. Ambos aspectos, el de derecho individual y el institucional, forman en su conjunto el derecho fundamental. Se refuerzan recprocamente.

Con ello entonces, cualquier acto derivado del Estado que pretenda vulnerar los derechos fundamentales supondr, al mismo tiempo, un acto que lesione una garanta individual y los fundamentos del Estado constitucional, los propios valores que inspiran a la colectividad. Sin perjuicio de ello, debe tambin tenerse en cuenta el hecho que en el mbito del derecho constitucional no slo se ubican derechos de naturaleza individual, sino tambin aquellos colectivos y difusos, lo que supone una ampliacin en el mbito de tutela que brinda el proceso contencioso administrativo.

LA NECESIDAD DE CONTROL ENTRE LOS DIVERSOS RGANOS DEL ESTADO.

El reconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos como fundamentales trae, como inmediata consecuencia, la necesidad de controlar el poder que ejerce el Estado. En ese sentido, "La libertad de los destinatarios del poder slo quedar garantizada cuando se controle debidamente el ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores", y en eso consiste precisamente el fundamento de un Estado democrtico constitucional.

Ahora bien, dentro de la teora del sistema de control constitucional de Loewenstein, los controles pueden ser de dos tipos:1.Los controles intraorgnicos.- se presentan cuando las instituciones de control operan dentro de la organizacin de un solo detentador de poder. 2.Los controles interorgnicos.- se presentan cuando las instituciones de control son diversos de tentadores de poder que cooperan en la gestin estatal.El proceso contencioso administrativo se ofrece como el instrumento que permite el control interorgnico que ejerce el Poder Judicial sobre la Administracin a fin de garantizar el respeto del principio de constitucionalidad como base del respeto de los derechos fundamentales.[footnoteRef:6] [6: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 22 - 26]

EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA.

La tutela jurisdiccional efectiva es un derecho constitucional de naturaleza procesal en virtud del cual toda persona o sujeto justificable puede acceder a los rganos jurisdiccionales. En un sentido extensivo, la tutela jurisdiccional efectiva permite tambin que lo que ha sido decidido judicialmente mediante una sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial efectiva no solo se persigue asegurar la participacin o acceso del justificable a los diversos mecanismos (procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de pretensin, sino que busca garantizar, que, tras el resultado obtenido, pueda verse este ltimo materializado con una mnima y sensata dosis de eficacia.

El maestro mexicano Jos Ovalle Favela sostiene: podemos definir este derecho a la tutela jurisdiccional, como el derecho pblico subjetivo que toda persona tiene para acceder tribunales independientes e imparciales con el fin de plantear una pretensin o defenderse de ella, a travs de un proceso justo y razonable en el que se respeten los derechos que corresponden a las partes, as como para que dichos tribunales emitan una decisin jurisdiccional.[footnoteRef:7] [7: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 967]

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo sujeto de derecho de acceder a un rgano jurisdiccional para solicitar tutela de una situacin jurdica que se alega que est siendo vulnerada o amenazada a travs de un proceso dotado de las mnimas garantas, luego del cual se expedir una resolucin fundada en derecho con posibilidad de ejecucin. [footnoteRef:8] [8: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 27]

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres momentos distintos:

Antes del proceso (acceso a la jurisdiccin), durante el proceso (debido proceso) y despus del proceso (efectividad de las sentencias):

a) Acceso a la jurisdiccin: A travs de la necesaria adecuacin del requisito constitucional de "causar estado" (o de agotar las vas administrativas) a los alcances del derecho a la tutela judicial efectiva, y en particular a los postulados del principio "pro actione". En realidad, la Constitucin debe ser correctamente interpretada a fin de que, cuando se trate de impugnacin de actos o declaraciones administrativas, debe agotarse la va administrativa, puesto que es una exigencia consustancial a la existencia de los procedimientos administrativos (sobre todo en el marco de los procedimientos contenciosos o trilaterales). Sin embargo, cuando la Administracin acte fuera del Derecho (sea por inactividad o por vas de hecho), esta regla no ser aplicada, precisamente porque en estos casos, la Administracin rompe el cauce procedimental y acta fuera del orden jurdico, hecho que no puede ser subsanado sino en la va judicial.

b) Debido proceso: La LPCA estatuye una nueva y amplia regulacin del objeto del proceso. Asimismo, innova en temas tales como la regulacin de las vas procedimentales, la prueba (salvo excepciones) y en la regulacin de los efectos de las sentencias.

c) Efectividad de las sentencias: La LPCA establece un completo elenco cautelar e innova en la regulacin de la ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. [footnoteRef:9] [9: Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 69 - 70]

El derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho exigible en todo tipo de proceso, la explicacin de la trascendencia del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva dentro del proceso contencioso administrativo es totalmente distinta a aquella que se debiera brindar para el proceso civil.

Una vez que el ordenamiento jurdico ha establecido que un inters es digno de tutela concede al titular del mismo una situacin jurdica de ventaja. Pero dicha tutela que es declarada de manera abstracta y general por el derecho objetivo slo podr encontrar efectividad en la medida que el Estado disee medios para que se proteja plenamente dicha situacin jurdica de ventaja en caso se vea lesionada o amenazada por un acto de la Administracin. De esta manera, si el particular alega que la Administracin amenaza o lesiona una situacin jurdica subjetiva de la cual es titular, podr acudir a los rganos jurisdiccionales con la finalidad de solicitar tutela a travs del seguimiento de un proceso judicial dotado de las mnimas garantas, luego del cual se dictar una sentencia fundada en derecho y con posibilidad de ejecucin. Slo as hay una verdadera y efectiva tutela de las situaciones jurdicas de las cuales son titulares los sujetos. Y en eso precisamente consiste el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

De esta manera, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva procura garantizar que los ciudadanos puedan contar con una efectiva tutela de los derechos e intereses de los cuales son titulares.[footnoteRef:10] [10: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 27 - 31]

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: CONFIGURACIN

A continuacin procederemos a citar algunas reflexiones y/o apuntes diversos autores en relacin a la configuracin de lo contencioso administrativo:

A. POSICIN DE JUAN FRANCISCO LINARES.

entendemos por lo contencioso administrativo el sector del Derecho Administrativo Y procesal que concierne a situaciones contenciosas de la que es parte el Estado y que se rige, en su fondo, principalmente por las normas de Derecho Administrativo, Fiscal o Financiero.B. POSICIN DE GONZLEZ PREZ.

a) Lo contencioso administrativo como litigio administrativo.- proceso contencioso administrativo es entendida como litigio o contienda en el que interviene la Administracin como Poder pblico.b) La accin contencioso administrativo como accin administrativa.- es la potestad de dirigirse a los rganos jurisdiccionales solicitando la reforma de un acto administrativo.c) Lo contencioso administrativo como pretensin procesal administrativa.- es la declaracin de voluntad por la que se solicita de tales rganos la reforma de un acto administrativo.d) Lo contencioso administrativo como institucin destinada al examen de las pretensiones administrativas.- como la institucin de satisfaccin de las pretensiones fundadas en normas jurdicos administrativas.

C. POSICIN DE NAVA NEGRETE.

Se destacan dos grandes directrices o puntos de vista:

a) El sustantivo.- se concibe al proceso contencioso administrativo como una contienda o litigio, un conflicto o una controversia suscitada entre los particulares y la Administracin Pblica con motivos de actos de esta ltima que lesionaban los derechos de aquellos.

b) Procesal o adjetiva.- no fijan lo que es sino que aportan una caracterstica de l que quienes lo consideran como accin o reclamacin procesal. Con esto slo se da a conocer que el impugnador en la va jurisdiccional de un acto de la Administracin Pblica, est ejercitando un derecho de accin.

Nava Negrete concluye diciendo que: el contencioso administrativo aparece como un proceso administrativo promovido por los administrados o la Administracin Pblica y contra actos de esta ltima ante rganos jurisdiccionales. Luego es juicio y contienda administrativa, defensa de los derechos e intereses de los particulares y control jurisdiccional de los actos administrativos. De l conoce latu sensu la jurisdiccin administrativa, sean tribunales administrativos o poder judicial.

D. POSICIN DE DROMI.

a) En sentido amplio; por proceso administrativo entendemos el medio por el cual se controla jurisdiccionalmente a la Administracin, para dar satisfaccin jurdica a las pretensiones de los administrados, afectados en sus derechos por el obrar pblico ilegtimo.b) En sentido restringido; por proceso administrativo se entiende slo el llamado contencioso administrativo, es decir el medio para dar satisfaccin jurdica a los derechos subjetivos de los administrados afectados por autoridad administrativa o en ejercicio de la funcin administrativa.

Dromi seala, adems, lo siguiente: El particular afectado por un acto administrativo recurre contra l administrativamente, y agotada esa va, puede acceder a la va judicial, interponiendo una accin. De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino acciones, pues n o se trata de una simple revisin de lo actuado sino de la jurisdiccin plena del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado.

E. POSICIN DE HAURIOU.

Hauriou sostiene que lo contencioso administrativo es el conjunto de reglas relativas a los litigios organizados que suscita la actividad de la administraciones pblicas.

F. POSICIN DE JULIO PRAT.

Habr proceso contencioso administrativo cuando estamos ante un litigio o una controversia que se dirime mediante la aplicacin de normas de derecho administrativo y que una de las parte es la administracin pblica, atacando o defendiendo su actividad jurdica propiamente administrativa.

G. POSICIN DE CASARINO VITERBO.

Esta reclamacin que formula el particular ante el poder judicial o ante otros organismos, segn lo establecido en las propias leyes internas de cada pas, por actos de imperio de la Administracin ilegales o abusivos, es lo que se llama proceso contencioso administrativo.

H. POSICIN DE SANTAMARA.

Santamara califica a lo contencioso administrativo como la reclamacin que se interpone despus de apurada la va gubernativa contra una resolucin dictada por la administracin pblica, en virtud de sus facultades regladas, y en la cual vulnera un derecho de carcter administrativo, establecido anteriormente en favor del reclamante por una ley, un reglamento u otro precepto normativo.

I. POSICIN DE GABINO FRAGA.

Gabino Fraga concibe al proceso contencioso administrativo desde dos ngulos:

a) ngulo formal, cuando existen rganos especializados, se habla de los tribunales administrativos.b) ngulo material, habr contencioso administrativo cuando exista una controversia entre el particular afectado y la administracin, en razn de una acto realizado por la propia administracin.

J. POSICIN DE TINOCO RICHTER.

Segn Tinoco Richter:El concepto de lo contencioso administrativo puede definirse desde dos puntos de vista:

a) Formal.- lo contencioso administrativo se define en razn de la existencia de rganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos constituyen rganos especiales llamados tribunales administrativos.b) Material.- existe lo contencioso administrativo cuando hay una controversia, plenamente regulada por la ley, entre la administracin y un particular afectado.

K. POSICIN DE GASCN Y MARN.

Lo contencioso administrativo es la contienda administrativa entabla entre la administracin y los particulares, en la que se discute la eficacia jurdico legal de una resolucin administrativa que ha causado estado.

L. POSICIN DE SERRA ROJAS.

El proceso contencioso administrativo es el juicio o recurso que se sigue en uno sistemas ante los tribunales judiciales y en otros ante tribunales administrativos autnomos, sobre pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administracin pblica, por los actos ilegales de est que lesionan sus derechos.

Serra Rojas agrega que el contencioso administrativo:En lo general significa un sistema de garantas que el estado reconoce a los particulares en sus relaciones con la administracin.En lo particular significa el recurso, accin o litigio suscitado entre un particular y la administracin, a consecuencia de un derecho violado.

M. POSICIN DE QUIROZ ACOSTA.

El proceso contencioso administrativo es el examen jurisdiccional de los actos administrativos; por lo que los actos de la administracin pblica que no sean administrativos deben ser atacados por otra va.

N. POSICIN DE JULIO PALACIOS.

El proceso contencioso administrativo es aquella especial situacin de conflicto jurdico entre un particular y el poder administrador, o entre ste y un ente autnomo, provocado por la violacin que realiza el poder administrador de una norma jurdica que concede al particular o al ente, un derecho subjetivo.

O. POSICIN DE ALVAREZ TABO.

Para Alvarez Tabo, el proceso contencioso administrativo es el instrumento procesal que sirve para someter a la fiscalizacin de rganos independientes toda actividad administrativa a fin de eliminar de ella cualquier agravio al inters general o particular.

P. POSICIN DE ESCUDERO CRDENAS.

Proceso administrativo podra definirse como una sucesin de actos que se realizan mediante la intervencin de un rgano de la jurisdiccin tendentes al establecimiento del derecho en el conflicto jurdico que crea el acto de la autoridad administrativa, al vulnerar derechos subjetivos o agraviar intereses legtimos de algn particular, por haber infringido aqulla, en el ejercicio de su funcin material la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses.

Q. POSICIN DE POSADA.

Posada considera al recurso contencioso administrativo como el medio jurdico por el que se puede obligar al estado a la Administracin, concretamente a someter al juez, especialmente competente, aquellos actos que por reunir las condiciones exigidas por la ley dan lugar a litigio de carcter contencioso administrativo, que termina por sentencia que la administracin debe acatar y cumplir, salvo lo que en contario se disponga por la ley misma.

R. POSICIN DE CASTEJN PAZ Y RODRGUEZ ROMN

Es un autntico juicio o proceso entre partes, en el que se examinan por el rgano jurisdiccional, que como tal interviene, las pretensiones que deduzca la actora por razn de un acto administrativo. [footnoteRef:11] [11: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 247 - 267]

DEFINICIN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso es una relacin jurdica de derecho pblico que se instaura cuando un sujeto de derecho acude al rgano jurisdiccional en busca de tutela jurdica. De esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de accin por parte de un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a travs de un conjunto dialctico de actos.

Siendo ello as, el proceso contencioso administrativo ser el instrumento a travs del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de accin, solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuacin de la Administracin Pblica. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la pretensin que dirija el particular contra la Administracin tendr como finalidad no slo revisar la legalidad del acto administrativo - como era en el antiguo sistema francs - declarando su validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina que el particular pueda plantear una pretensin solicitando una efectiva tutela a la situacin jurdica subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o que le est siendo amenazada.[footnoteRef:12] [12: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 32]

Segn el doctor SANTA MARA DE PAREDES, el proceso contencioso administrativo no viene a ser sino el reclamo o accin judicial que se interpone agotada la va administrativa, para poner fin a la negacin o limitacin del derecho establecido a favor del demandante por una ley o disposicin administrativa.

Segn JOS BARTRA CAVERO, puede definirse como el reclamo o Accin judicial que se interpone agotada la Va Administrativa para revertir la vulneracin a un derecho establecido a favor del demandante por una ley o una disposicin administrativa.

Contencioso viene del latn CONTENDERE, CUN que significa con, y TENDERE que significa luchar, resistir, lidiar, disputar, cuestionar.[footnoteRef:13] [13: Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 693]

FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a travs del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuacin administrativa.Conforme a lo establecido en el artculo 1 de dicha Ley, el proceso contencioso administrativo tiene por "finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. [footnoteRef:14] [14: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 33]

La accin contenciosa administrativa prevista en la Constitucin busca garantizar al administrado el adecuado respeto y reconocimiento de sus derechos por la administracin, controlando cualquier exceso de sta en el ejercicio del ius imperium. (Casacin Nro. 1518-2006/lima publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29-02-2008, pgs. 21614-21615)[footnoteRef:15] [15: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 270]

La jurisdiccin contenciosa administrativa tiene por objeto la creacin de un medio tcnico-jurdico para el control de los rganos administrativos por el rgano jurisdiccional y lograr as la defensa del orden jurdico contra los abusos y desviaciones, y secundariamente para la solucin de conflictos surgidos entre los particulares y la administracin, con motivo de la lesin sufrida por aquellos a consecuencia de tales abusos y desviaciones del poder o la no prestacin del servicio pblico que la ley otorga. Lo fundamental es que la administracin responda ante los tribunales por sus actos. Es as que siendo la decisin administrativa adversa a los legtimos intereses o derechos del ciudadano, a ste no le queda sino impugnarla judicialmente, a fin de revertir la injusta situacin. Se enfrenta a la administracin por haber lesionado o negado su derecho, arbitraria o errneamente, por que dicha actividad no debe subsistir, restablecindose el equilibrio perdido o propendiendo al restablecimiento del derecho injustificadamente vulnerado, por exceso de poder, ilegtimamente desarrollado.

El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el mantenimiento del orden pblico al imponer a la Administracin conducirse dentro del respeto a las reglas jurdicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas y permitir a los afectados por la actuacin pblica a oponerse.[footnoteRef:16] [16: Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 723]

PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del Derecho a los cuales la disciplina jurdica les otorga tres funciones: una funcin interpretativa, integradora y creativa.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DENTRO DEL DERECHO PROCESAL Y SUS DIFERENCIAS CON EL PROCESO CIVIL.

Para poder establecer los principios del proceso contencioso administrativo, deben tenerse presente dos presupuestos:

a) El proceso contencioso administrativo es un proceso, y como tal comparte todos los principios comunes que inspiran a todos los procesos.

b) El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente al proceso civil, y no deben confundirse.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO

En efecto, el proceso contencioso administrativo es un proceso pues es un instrumento por medio del cual se despliega la funcin jurisdiccional del Estado. De esta manera, cuando un ciudadano acude al Poder Judicial planteando una demanda contencioso administrativa, formula una pretensin ante el rgano jurisdiccional para que ste brinde una efectiva tutela a una situacin jurdica subjetiva que ha sido lesionada o que viene siendo amenazada por una actuacin ilegal o inconstitucional de la Administracin realizada en ejercicio de la funcin administrativa. Ante ello, el Poder Judicial notificar a la Administracin Pblica para que ejerza su defensa, posteriormente se actuarn las pruebas, luego de lo cual se expedir una resolucin imparcial que adquirir la calidad de cosa juzgada.

El contencioso administrativo es pues, un proceso, y como tal su estudio corresponde al derecho procesal.

Siendo ello as, al proceso contencioso administrativo le son aplicables todos los principios comunes que rigen a los procesos en general.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENE UNA PROPIA IDENTIDAD FRENTE AL PROCESO CIVIL, Y NO DEBEN CONFUNDIRSE

En efecto, la naturaleza de los conflictos que son materia del proceso contencioso administrativo es sustancialmente distinta a la naturaleza de los conflictos que son materia de un proceso civil.

Para poder comprender dicha diferencia han sido elaboradas fundamentalmente dos teoras, las cuales son complementarias entre s:

a) La teora de la sujecin o subordinacin, en la que se seala que en los procesos contenciosos administrativos existe una desigualdad natural, pues uno de los sujetos del conflicto es el Estado, lo que en el proceso civil los particulares involucrados se encuentran en un plano de igualdad jurdica, no existiendo subordinacin pblica entre ellos.

Conforme a dicha teora, mientras en los conflictos de derecho administrativo existe una desigualdad natural pues uno de los sujetos del conflicto es el Estado quien acta en ejercicio de una funcin estatal como es la administrativa (en ocasin de cuyo ejercicio precisamente ha surgido el conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica que se quiere resolver) lo que determina una relacin de subordinacin entre los sujetos del conflicto; en los conflictos de derecho civil los particulares involucrados se encuentran en un plano de igualdad jurdica, pues no existe relacin de subordinacin pblica entre ellos.

b) La teora del sujeto por lo que dentro de un conflicto de naturaleza administrativa, la actividad de uno de los sujetos del conflicto se sujeta a una norma que no obliga o faculta a cualquier persona, sino necesariamente a un sujeto, que es portador de la autoridad soberana, en el proceso civil los sujetos surgen en virtud de actividades que pueden ser realizadas por cualquiera.

Conforme a dicha teora, dentro de un conflicto de naturaleza administrativa, la actividad de uno de los sujetos del conflicto se sujeta a una norma que no obliga o faculta a cualquier persona, sino necesariamente a un sujeto, que es portador de la autoridad soberana (la Administracin). En los conflictos de naturaleza civil, en cambio, stos surgen en virtud de actividades que pueden ser realizadas por cualquiera.

Las diferencias entre el proceso contencioso administrativo y el proceso civil son las siguientes:

1) Dentro del conflicto que da origen al proceso contencioso administrativo interviene la Administracin Pblica en uso de las prerrogativas propias del derecho administrativo.

2) En el proceso contencioso administrativo interviene la Administracin Pblica frente a una pretensin planteada contra o por ella basada en una actuacin sustentada en el derecho administrativo.

3) Antes del inicio del proceso contencioso administrativo ha existido un intento legtimo por resolver un determinado asunto a travs de la autotutela.

Es por ello que, si bien el proceso contencioso administrativo debe ser objeto de estudio del derecho procesal, su especificidad respecto al proceso civil determina que su regulacin y conduccin no deban seguir los mismos lineamientos que el proceso civil, lo que ha determinado el surgimiento de una nueva rama del derecho procesal, esto es, el derecho procesal administrativo.[footnoteRef:17] [17: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 37 - 40]

LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL APLICABLES AL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

1.1. Principio de exclusividad de la funcin jurisdiccional.

El principio de exclusividad de funcin jurisdiccional establece que slo los rganos dotados de funcin jurisdiccional por la Constitucin pueden ejercerla. Siendo ello as, no es posible que ningn otro rgano pueda tener la facultad de decidir acerca de un conflicto de intereses y de una Incertidumbre jurdica por medio de una decisin que adquiera la calidad de cosa juzgada. Ante ello, es una garanta de los ciudadanos el que los actos de la Administracin que amenacen o lesionen una situacin jurdica de la cual son titulares puedan ser revisados por el Poder Judicial.[footnoteRef:18] [18: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 41]

1.2. Principio de independencia de los rganos jurisdiccionales.

El principio de independencia de los rganos jurisdiccionales establece que la actividad de los mismos no se encuentra sometida a ningn otro poder o elemento extrao que altere su facultad de decidir.

Para que se pueda obtener el fin de una recta administracin de justicia es indispensable que los funcionarios encargados de tan delicada y amplia misin puedan obrar libremente en cuanto a la apreciacin del derecho y de la equidad, sin ms obstculos que las reglas que la ley fije en cuanto a la forma de adelantar el proceso y de manifestar su decisin. El principio de independencia del rgano jurisdiccional rechaza toda coaccin ajena en el desempeo de sus funciones.[footnoteRef:19] [19: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 282]

1.3. Principio de imparcialidad de los rganos jurisdiccionales.

El principio de imparcialidad de los rganos jurisdiccionales establece que el Juez debe ser un sujeto ajeno al conflicto, y que no debe tener ningn tipo de inters en el resultado del mismo. Dicho principio adquiere especial relevancia en el proceso contencioso administrativo, pues en el procedimiento administrativo, que normalmente antecede al proceso contencioso administrativo, no se presenta esta caracterstica de imparcialidad, puesto que la Administracin es Juez y parte.

1.4. Principio de contradiccin o audiencia bilateral.

El principio de contradiccin o audiencia bilateral determina que todo acto procesal desarrollado al interior de un proceso debe ocurrir con un conocimiento previ061 y oportuno de ambas partes. Este es un principio fundamental a todo proceso, tanto es as que para algunos autores dicho principio es el rasgo que define la naturaleza misma del proceso. Siendo ello as, es un principio del proceso contencioso administrativo como lo es de cualquier otro proceso.[footnoteRef:20] [20: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 42]

El principio de la bilateralidad de la audiencia o del contradictorio expresa que, salvo excepciones limitadas, el juez no podr actuar su poder de decisin sobre una pretensin, si la persona contra quin aquella ha sido propuesta no ha tenido la oportunidad de ser oda: audiatur et altera pars. De acuerdo al principio constitucional que garantiza la defensa en juicio ha establecido el rgimen de bilateralidad, segn el cual todos los actos del procedimiento deben ejecutarse con intervencin de la parte contraria. Ello importa la contradiccin, o sea el derecho a oponerse a la ejecucin del acto; y el contralor, o sea el derecho a verificar su regularidad.[footnoteRef:21] [21: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 283]

1.5. Principio de igualdad.

Para referirse a este principio, Montera Aroca afirma que: "este principio, que completa los anteriores, requiere conceder a las partes de un proceso los mismos derechos, posibilidades y cargas, de modo tal que no quepa la existencia de privilegios ni a favor ni en contra de alguna de ellas. La Constitucin Peruana de 1993 reconoce expresamente el derecho a la igualdad.[footnoteRef:22] [22: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 43]

1.6. Principio de economa procesal.

El principio de economa procesal propende el ahorro del gasto, tiempo y esfuerzo que normalmente supone el seguimiento de un proceso. De esta manera, el principio de economa es enfrentado desde dos vertientes: una economa financiera y una simplificacin de la actividad procesal.[footnoteRef:23] [23: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 44]

El principio de economa procesal tiene como objetivo el lograr un proceso gil, rpido y efectivo, en el menor tiempo; finalidades que se siguen poniendo el acento en la conducta a observar por las partes y en la simplificacin que estructure el procedimiento[footnoteRef:24] [24: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 286]

el juez dirige el proceso tendiendo a una reduccin de los actos procesales, sin afectar el carcter imperativo de las actuaciones que lo requieran.

1.7. Principio de moralidad.

El principio de moralidad puede ser definido como "el conjunto de reglas de conducta, presididas por el imperativo tico a las cuales deben ajustar la suya todos los sujetos del proceso. Mediante el principio de moralidad se proscribe la malicia, la mala fe, la deshonestidad, que no son instrumentos aceptables para ganar pleitos". Con ello, el principio de moralidad reclama que la conducta procesal se adece a la buena fe, lealtad, veracidad y probidad.

la buena fe, la lealtad, la veracidad, la probidad, son predicados que se involucran en el principio de moralidad; inclusive son concreciones positivas de la legislacin en materia de la moralizacin del Derecho Procesal.

1.8. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujecin a un debido proceso

El carcter constitucional del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, determina que no slo se encuentre consagrado como una garanta de los ciudadanos ante los rganos jurisdiccionales, sino que, adems, se convierta en un verdadero principio del derecho procesal; en consecuencia toda la actividad procesal as como todo desarrollo legislativo debe respetar dicho principio entendido en sus tres manifestaciones: libre e igualitario acceso a la jurisdiccin, debido proceso y efectiva resolucin del conflicto.[footnoteRef:25] [25: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 44]

2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

El proceso contencioso administrativo tiene algunos principios propios, algunos de los cuales han sido sealados en el Artculo 2 de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo:

2.1. Principio de integracin.

Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos debern aplicar los principios del derecho administrativo. Significa que el rgano jurisdiccional tiene que solucionar el conflicto de intereses del cual tiene conocimiento aunque no exista una norma expresa pertinente, para lo cual deber aplicar los principios del derecho administrativo.[footnoteRef:26] [26: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 981]

Este principio se encuentra recogido en nuestra Constitucin Poltica del Estado en su artculo 139, inciso 8 que seala que en caso de deficiencia o vaco de la ley deben aplicarse los principios generales del derecho y del derecho consuetudinario; nuestro Cdigo Civil en el artculo VIII de su Ttulo Preliminar seala que en caso de defecto o deficiencia de la ley deben aplicarse los principios generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran el derecho peruano; la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, seala que en caso de deficiencias de fuentes se acudir a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley.[footnoteRef:27] [27: Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 727]

Una de las expresiones del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es que los rganos jurisdiccionales no pueden dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica que le ha sido sometida a su conocimiento alegando que no existe una disposicin normativa que la regule. Siendo ello as, el Juez tiene la obligacin de dar una solucin al conflicto que le ha sido propuesto, aun cuando no exista una disposicin normativa, para lo cual deber acudir a los principios del derecho ya que, conforme ha sido expuesto, una de las funciones de los principios es precisamente la integradora.

En ese sentido, el principio de integracin del proceso contencioso administrativo es una derivacin de la obligacin que tiene el rgano jurisdiccional de pronunciarse sobre el fondo de la controversia an en aquellos casos en los cuales no exista norma jurdica aplicable al conflicto de intereses propuesto ante el rgano jurisdiccional. En tal virtud, en la medida que el conflicto de intereses sometido al rgano jurisdiccional es uno de naturaleza administrativa, es evidente que, ante la ausencia de normas de derecho administrativo, deben aplicarse los principios generales del derecho administrativo, algunos de los cuales se encuentran establecidos en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General.

Sobre el principio de integracin resulta necesario adems, aclarar que la controversia administrativa planteada ante el Poder Judicial puede versar sobre los ms diversos temas: cuestiones laborales, tributarias, mineras, aduaneras, etc. En estos casos, los jueces, adems de los principios del derecho administrativo debern aplicar los principios correspondientes a la rama del derecho que regula la controversia que ha sido sometida a su conocimiento.

2.2. Principio de igualdad procesal.

Las partes en el proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o administrado.[footnoteRef:28] [28: Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 280]

En el proceso contencioso administrativo las partes debern ser tratadas con igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o administrado. Por este principio las partes deben tener las mismas oportunidades para ejercer su defensa, as como a ser tratadas con igualdad ante la ley y a no ser discriminadas por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de cualquier otra ndole (artculo 2, inciso 2 de la Constitucin).En consecuencia el espritu de la Ley es que no se otorgue ningn privilegio a ninguna de las partes en el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, este principio en la realidad no se cumple, siendo simplemente una enunciacin terica.[footnoteRef:29] [29: Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 728]

Si bien el principio de igualdad es un principio que rige a todos los procesos en general, la Ley ha querido regular de manera expresa dicho principio para el caso del proceso contencioso administrativo, pues es el proceso contencioso administrativo uno de los escenarios donde la desigualdad procesal se hace ms evidente. En ese sentido, el profesor Juan Montero Aroca seala que: "es en la regulacin del proceso contencioso administrativo en el que la igualdad se ve ms comprometida. Los privilegios de la Administracin radican tanto en el proceso ya iniciado cuanto en el acceso al mismo. La tcnica de la autotutela convierte al ciudadano siempre en el demandante, recayendo sobre l las cargas de alegar y probar, mientras que la Administracin asume privilegios de muy dudosa constitucionalidad". [footnoteRef:30] [30: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 46]

El principio de igualdad procesal es recogido en la LPCA en dos sentidos:

El primero de ellos es de una vez por todas ponerle fin a todos los privilegios procesales que tena el Estado, lo que ya fuera declarado por la Stima Disposicin Final del Cdigo Procesal Civil. El segundo sentido del principio de igualdad parte de la constatacin que el particular no se encuentra en el mbito de la realidad y jurdico en una situacin de igualdad frente al Estado.

Reciente jurisprudencia constitucional ha establecido que la igualdad procesal en todo proceso y procedimiento debe garantizar las mismas oportunidades. La nota de la STC N 06135 2006 - PA/TC merece ser transcrita. As:

5. El derecho de igualdad procesal o de igualdad de armas de la interpretacin sistemtica del artculo 2, inciso 2, (igualdad) y del artculo 138, inciso 2 (debido proceso), de la constitucin. En tal sentido, todo proceso, judicial, administrativo o en sede privada, deben garantizar que las partes del proceso detenten las mismas oportunidades de alegar, defenderse o probar, de modo que no se ocasione una desventaja en ninguna de ellas respecto a la otra. Tal exigencia constituye un componente del debido proceso ya que ningn proceso que inobserve dicho imperativo puede reputarse como debido. [footnoteRef:31] [31: Huamn Ordez, Luis Alberto. El Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 84 85.]

2.3. Principio de favorecimiento del proceso.

El Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.[footnoteRef:32] [32: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 982.]

Este principio parte de concebir que el proceso sea un instituto teleolgico. Es decir, el proceso es un instrumento que concede el ordenamiento jurdico para resolver conflictos de intereses a travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto.

Con ello, el proceso es un instrumento por medio del cual se brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurdicas de las cuales son titulares los ciudadanos.

Dicha concepcin tiene en su base el reconocimiento del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, una de cuyas manifestaciones es el derecho al acceso a la jurisdiccin. De esta forma, lo que se quiere es privilegiar el derecho constitucional al acceso a la jurisdiccin antes que cualquier exigencia formal o cualquier otro tipo de barrera que impida o restrinja dicho acceso. Si el proceso es un medio para poder hacer efectivos los derechos, cualquier acto que suponga una restriccin a su acceso es un acto que supone una afectacin no slo al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, sino adems a los derechos cuya tutela se pretenden reclamar. De ah la trascendencia y rol preponderante que cumple el derecho de acceso a la jurisdiccin dentro de un Estado constitucional, lo que es expresado por Mauro Cappelletti y Bryant Garth en los siguientes trminos: "el derecho a un acceso efectivo se reconoce cada vez ms como un derecho de importancia primordial entre los nuevos derechos individuales y sociales, ya que la posesin de derechos carece de sentido si no existen mecanismos para su aplicacin efectiva. El acceso efectivo a la justicia se puede considerar, entonces, como el requisito ms bsico - el 'derecho humano' ms fundamental- en un sistema legal igualitario moderno, que pretenda garantizar y no solamente proclamar los derechos de todos". Por esas consideraciones, cuando el Juez realiza el juicio de procedencia inicial de la demanda, debe, siempre que tenga duda entre darle trmite o no a la demanda, optar por darle trmite; lo que se manifiesta especialmente en aquellos casos en los que no se pueda establecer con precisin desde el inicio del proceso el cumplimiento de algunos requisitos de procedencia, como el agotamiento de la va administrativa. Ello tiene como consecuencia, adems que, en caso el Juez, considere que existe algn requisito que de forma desproporcionada imponga una barrera al acceso a la jurisdiccin, debe, haciendo uso del control difuso, inaplicar la norma legal que impone dicho requisito por infringir el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

Ahora bien, no debe entenderse que con dicho principio se est estableciendo que los requisitos procesales no resultan trascendentes o que no deben ser cumplidos, sino que nica y exclusivamente se est estableciendo un criterio interpretativo en caso el Juez, al momento de admitir la demanda, encuentre duda sobre si se ha cumplido o no con un requisito procesal. En esos casos el Juez deber, atendiendo al derecho constitucional de acceso a la jurisdiccin, preferir darle trmite al proceso, sin perjuicio que en un momento posterior pueda declarar, esta vez ya con certeza, que efectivamente no se haba cumplido con un requisito de procedencia, lo que podr hacer incluso antes de dictar sentencia, a travs de una sentencia inhibitoria.[footnoteRef:33] [33: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 49 51.]

2.4. Principio de suplencia de oficio.

El denominado principio "de suplencia de oficio" conforme al cual corresponde al juez suplir las deficiencias formales de las partes, as como disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable.[footnoteRef:34] [34: Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 923 ]

El Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio. En el caso en el que las partes incurrieran en las deficiencias formales, el juez tiene el deber de suplir tales deficiencias; de no ser posible la suplencia de oficio, el juez dispone la subsanacin de las deficiencias formales en un plazo razonable.

Este principio otorga al juez la facultad para que de oficio corrija cualquier defecto de forma que se presente en el proceso. El principio de suplencia de oficio tiene dos fundamentos:

El primero, la nocin del juez como director del proceso;Y el segundo, la tutela jurisdiccional efectiva.

La finalidad de este principio es impedir que por meros formalismos se dilate el proceso innecesariamente, lo que impide que se cumpla con su finalidad.[footnoteRef:35] [35: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 984.]

El principio de la suplencia de oficio permite que el Juez pueda, de oficio, corregir, en la medida que est a su alcance, cualquier defecto procesal que advierta en el proceso, sin tener que esperar que lo haga la parte. De esta forma, con la finalidad de evitar que el proceso concluya o se dilate por una deficiencia formal, se establece como deber del Juez que supla cualquier deficiencia en la que puedan haber incurrido las partes, con lo cual el Juez debe asumir un rol mucho ms activo dentro del proceso, y en particular, un compromiso para velar que el proceso cumpla con su finalidad procurando que ste no se vea entorpecido por cualquier deficiencia de tipo formal. Es por ello que el Juez deber suplir las deficiencias salvo, claro est, que dicha deficiencia no pueda ser suplida por el Juez, en cuyo caso, siempre que la deficiencia sea subsanable, deber conceder un plazo a las partes para la subsanacin.[footnoteRef:36] [36: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 53.]

OBJETO DEL PROCESO

1. OBJETO DEL PROCESO

El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurdica a travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto. Siempre, pues, el proceso versar sobre el algo distinto a s mismo, y eso distinto es la controversia propuesta por las partes del conflicto.

2. LA PRETENSIN COMO OBJETO DEL PROCESO.

Ahora bien, la situacin de conflicto de intereses supone que el sujeto que alega ser titular del inters tutelado jurdicamente formule una exigencia al otro sujeto a fin de subordinar el inters ajeno al suyo. Esta exigencia que se hace en el plano de la realidad es lo que se conoce como pretensin material.

Cuando la pretensin material se formula frente al otro sujeto (en el caso del proceso contencioso administrativo, contra la Administracin) puede ocurrir cualquiera de las siguientes posibilidades:

(i) Que el sujeto contra el que se formula la pretensin acepte la exigencia formulada contra l, y en consecuencia subordine su inters a la del otro. En este caso desaparece la situacin de conflicto, pues el Derecho ha sido actuado de forma espontnea. En el mbito administrativo, ello se da cuando la pretensin del particular se ve satisfecha dentro del propio mbito administrativo; si se quiere, cuando luego del procedimiento administrativo se ha dictado un acto administrativo que satisface el inters del particular.

(ii) Que el sujeto contra el que se formula la pretensin se resista a la exigencia formulada contra l, y en consecuencia se mantenga la situacin de conflicto, el mismo que deber ser resuelto a travs de rganos jurisdiccionales, pues se hace necesario que se acte el derecho objetivo. En este caso, estamos ante la hiptesis en la cual la Administracin ha realizado una actuacin que lesiona un inters del particular.En este ltimo caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensin no la ha satisfecho espontneamente, se hace necesario que su titular acuda al rgano jurisdiccional en ejercicio del derecho de accin, a fin de formular ante dicho rgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado. Esa exigencia formulada es lo que se denomina pretensin procesal.

La pretensin procesal ser entonces "la peticin de una determinada consecuencia jurdica dirigida al rgano jurisdiccional frente a otra persona, fundamentada en unos hechos de la vida que se afirman coincidentes con el supuesto de hecho de una norma jurdica de la cual se hace derivar la consecuencia pretendida".

Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer resistencia a la pretensin que es formulada en el proceso contra l. Sin embargo, ello no supone que el objeto del proceso se ample, pues toda la resistencia formulada por el demandado se plantea teniendo en consideracin la pretensin planteada contra l; es decir gira sobre ella. Lo que s es cierto es que la resistencia ser resuelta por el Juez, pero siempre en funcin de la pretensin que ha sido planteada. Slo se ampliara el objeto del proceso en aquellos casos en los cuales el demandado plantee una reconvencin (formulando con ello, en ejercicio de su derecho de accin, una pretensin contra el demandante), lo que no es posible en el proceso contencioso administrativo por la naturaleza de las pretensiones que pueden ser planteadas en dicho proceso.Los elementos de la pretensin establecidos por la doctrina son fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.

2.1. El petitum U objeto de la pretensin.

Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el ejercicio del derecho de accin. Es decir, es la providencia jurisdiccional solicitada por el demandante con el ejercicio de su derecho de accin. El petitum puede ser:

a) Inmediato: es la actuacin de una concreta actuacin judicial, en otras palabras, la forma de tutela jurisdiccional solicitada al juez, la misma que puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.[footnoteRef:37] [37: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 986.]

La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en un elemento identificador y delimitador de la pretensin procesal. En efecto, sobre una misma situacin o relacin jurdica, se puede solicitar la- actuacin de una modalidad o forma de tutela jurisdiccional distinta: as respecto de un acto administrativo, se puede, por ejemplo, plantear una pretensin de condena (consistente en el pago de una indemnizacin, o la exigencia de cumplimiento de determinado acto) y una declarativa (consistente en la nulidad de dicho acto administrativo). Debe tenerse en cuenta tambin que en el proceso contencioso administrativo ser posible solicitar una tutela jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales la actuacin u omisin de la entidad administrativa amenace una situacin jurdica.[footnoteRef:38] [38: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 56.]

b) Mediato: es el bien jurdico respecto del cual se pide la tutela jurisdiccional al caso concreto. [footnoteRef:39] [39: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 986.]

En el caso de las pretensiones de condena est constituido por el bien o conducta respecto del cual se pide actuacin jurisdiccional. 'En el caso de las pretensiones declarativas y constitutivas el pedido mediato es la situacin o relacin jurdica respecto de la cual debe caer la tutela jurisdiccional. Para otros autores, el petitum es el efecto jurdico buscado por el demandante con la formulacin de su pretensin.[footnoteRef:40] [40: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 56.]

2.2. La causa petendi.

La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de hecho y de derecho que sirven de sustento a la pretensin.La pretensin se encuentra constituida por el efecto jurdico solicitado al caso concreto (es decir, la tutela jurisdiccional respecto de un bien jurdico); y los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan dicho pedido concreto. [footnoteRef:41] [41: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 57 58. ]

CLASES DE PRETENSIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS

Las pretensiones declarativas

La pretensin es declarativa cuando lo que se pide al rgano jurisdiccional es la mera declaracin de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica. La finalidad perseguida es la certeza, la desaparicin de la incertidumbre o de la inseguridad jurdica en que se halla el demandante.

Las pretensiones constitutivas

La pretensin es constitutiva cuando lo que se pide al rgano jurisdiccional la creacin, modificacin o extincin de una situacin jurdica existente.

Las pretensiones de condena

La pretensin es de condena cuando lo que se reclama del rgano jurisdiccional es la imposicin de una situacin jurdica al demandado. [footnoteRef:42] [42: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 987 988.]

LA PRETENSIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho procesal, establezcamos cul es el objeto del proceso contencioso administrativo, para lo cual debemos diferenciar dos trminos: acumulacin impugnable y pretensin.

2.3. Las actuaciones administrativas impugnables.

La pretensin en el proceso contencioso administrativo tiene como base una actuacin de la Administracin sujeta al derecho administrativo. De esta forma, el sujeto demandante acude al rgano jurisdiccional solicitando tutela jurdica frente a la Administracin, quien ha realizado una actuacin o ha omitido hacerla, siempre que la actuacin o el deber de cumplimiento no ejecutado sean sujetos al derecho administrativo, es decir, supongan el ejercicio de la funcin administrativa.

Es por ello que la demanda contencioso administrativa slo procede cuando se pretenda algo contra la Administracin, y siempre que el sustento de dicho pedido se base en una actuacin que haya realizado la Administracin en ejercicio de una prerrogativa regulada por el derecho administrativo. Con lo cual la sola actuacin de la Administracin no es impugnable por la va del proceso contencioso administrativo, sino que se hace necesario que dicha actuacin se encuentre regida por el derecho administrativo. De ello se desprende que ante una acumulacin de la Administracin que se sustente en normas de diversa naturaleza, como el derecho civil, no pueda plantearse un proceso contencioso administrativo.

Por ello, en la Ley se ha querido establecer cules son las actuaciones administrativas impugnables, entre Las que se encuentran:

2.3.1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.

La ley del Procedimiento Administrativo General 27444 en su artculo 1 define el acto administrativo: Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.

Es necesario indicar que conforme al artculo 206 de la Ley 27444 que slo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin (un acto de trmite que rechaza una prueba)Asimismo es necesario tener en cuenta que al referirse que es impugnable cualquier otra declaracin administrativa, se est refiriendo que no slo se impugna una resolucin sino tambin puede impugnarse un acto administrativo que est contenido en un memorndum, en un oficio, en una carta, etc.[footnoteRef:43] [43: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 989 990.]

2.3.2. EI silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Administracin Pblica.

En general, se puede decir que tambin es objeto del proceso contencioso administrativo cualquier clase de inactividad de la Administracin Pblica. En tal sentido, debe entenderse por inactividad "la inobservancia de un deber de actuacin administrativa impuesto por el Ordenamiento Jurdico a travs de un mandato especfico.[footnoteRef:44] [44: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 60 61.]

El silencio administrativo constituye un hecho jurdico, excluya toda declaracin de voluntad, solamente podra presumirse la existencia de una voluntad, pero esta presuncin por s sola resulta insuficiente para producir efectos jurdicos; nicamente en la ley esta presuncin podra tener la fuente de su eficacia.Para que el silencio administrativo pueda producir efectos jurdicos debe reunir dos circunstancias:

Que la administracin deba, de acuerdo con la ley, hacer o decidir algo en un trmino determinado;

Que el trmino transcurra sin que la administracin acte. [footnoteRef:45] [45: Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y Proceso Contencioso Administrativo, pg. 990.]

2.3.3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.

Referida a que no se ha llevado un procedimiento administrativo conforme a las normas establecidas y en la que no existe la manifestacin de la voluntad de la administracin expresado en una resolucin.Ejemplo: caso tpico se da cuando un alcalde directamente cierra realiza un tapiado una discoteca sin haberse emitido la resolucin de clausura.

2.3.4. La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico.

En este caso se trata que los actos administrativos que se han ejecutado violen o transgreden principios o normas del ordenamiento jurdico.Ejemplo: el ejecutor coactivo, en la ejecucin del embargo, realice un descerraje sin haber la orden del juez, lo cual es ilegal.

2.3.5. Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de la validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin pblica, con excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia.

Este caso est referido a los contratos que realiza la administracin pblica con los particulares (administrados).

2.3.6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administracin pblica.

Consideramos que est referida solamente al personal dependiente del rgimen laboral de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, que se rige por el Decreto Legislativo 276, puesto que los trabajadores del rgimen laboral privado (D. Leg. 728) no tienen por qu agotar va administrativa ni hacer proceso contencioso administrativo sino un proceso laboral.2.4. las pretensiones en el proceso contencioso administrativo.

El estudio de las pretensiones en el proceso contencioso administrativo es muy importante, pues el estudio de las mismas determina el tipo de proceso que el legislador ha querido disear, y con ello los alcances de la tutela jurisdiccional que dicho proceso brinda en nuestro ordenamiento jurdico.

La doctrina procesal administrativa afirma que en el proceso contencioso administrativo se pueden plantear fundamentalmente dos tipos de pretensiones:

2.4.1. Pretensin de anulacin o de nulidad.

La pretensin de anulacin o recurso por exceso de poder fue creada en Francia por obra exclusiva del Consejo de Estado.

A travs de esta pretensin, el particular acude al rgano jurisdiccional con la finalidad de que ste realice un control de legalidad de una actuacin administrativa, con la particularidad que la competencia del rgano jurisdiccional se limitar a realizar una declaracin de nulidad de la actuacin administrativa impugnada. Es por ello que en este caso nos encontramos ante una pretensin meramente declarativa. En ese sentido, "el actor afirma simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal, que infringe una norma superior de derecho a fin de que la jurisdiccin declare su nulidad", de forma tal que lo que el demandante pretende es que "se declare que un acto administrativo carece de valor jurdico, por ser contrario a normas de superior jerarqua". [footnoteRef:46] [46: Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 62 63.]

La pretensin de anulacin reducira el objeto del proceso administrativo a la simple declaratoria de nulidad del acto administrativo sometido a impugnacin ante el Poder Judicial, porque por dicha va no podra solicitarse "el reconocimiento de situaciones jurdicas individualizadas", sino nicamente la anulacin del acto que se impugna.[footnoteRef:47] [47: Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 928.]

2.4.2. Pretensin de plena jurisdiccin.

La pretensin de plena jurisdiccin es un reconocimiento, a nivel del proceso contencioso administrativo, del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, pues a travs de ella el particular puede obtener un pronunciamiento jurisdiccional que de manera real y eficaz le proporcione una tutela a las situaciones jurdicas de las cuales es titular.

De esta forma, a diferencia de la pretensin de anulacin, "la llamada pretensin de plena jurisdiccin consiste en que, mediante demanda, una