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PRINCIPIO DE NO REGRESION APLICADO A LAS RESERVAS
PRIVADAS EN LA PROVINCIA DE MISIONES
¿Es suficiente la sanción de una ley para conservar la Biodiversidad?
Ruth Nidia María Vargas
Posadas Misiones - Calle Entre Ríos 1282
Cel. 376-154387278
Abogada - Egresada de la Universidad Católica de Santa Fe. 2011.
Maestrando Administración estratégica de negocios – UNaM – 2013
Matriculada en el colegio de Abogados de la Provincia de Misiones - 2012
ABSTRACT: El Principio de No Regresión tiene como objeto la mejora
continua de la situación del medio ambiente y constituye un obstáculo a fin
de impedir la degradación de los niveles de protección ya alcanzados en la
biodiversidad. Sin embargo en el régimen de Reservas Privadas de la
Provincia de Misiones, este principio se ve amenazado.
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I.- Introducción- II. Áreas Naturales Protegidas- I II. Marco Legal
de Reservas Privadas de Misiones.- IV. Principio de no
Regresión.- V. Aplicación del principio a Áreas Nat urales
Protegidas- Reservas Privadas (decreto 944/94)-VI. Conclusión.-
I.- INTRODUCCION:
El presente trabajo pretende analizar el Principio de no Regresión aplicado
a las Áreas Naturales Protegidas de Misiones, para determinar cuales
prácticas o medidas implican un retroceso a los logros de protección ya
alcanzados. Analizaremos específicamente las Reservas privadas e
indirectamente la biodiversidad. Es que, pensar en la protección de las
ANPs, implica referirnos a un subsistema dentro, el sistema de Reservas
Naturales Privadas, el que no deja de ser parte del conjunto biodiversidad.
Para emprender el desarrollo del trabajo nos hemos propuesto primero dar
una pequeña visión de la Convención sobre la Diversidad Biológica que en
su artículo 8º establece la creación de Áreas naturales protegidas como
mecanismo de conservación de la biodiversidad. Para así poder ingresar al
marco normativo de las ANPs en el derecho ambiental argentino, tanto
antes de la reforma constitucional de 1994, como posterior a ella.
Seguidamente analizaremos una de las categorías de las ANPs,
refiriéndonos a las Reservas Privadas de la Provincia de Misiones, tanto su
reglamentación como los organismos no gubernamentales encargados de
su motivación e incentivo.
Nos preguntamos:
¿Para conservar la biodiversidad, alcanza con declararla ANPs?
Para dar respuesta a ello analizaremos el Principio de No Regresión,
describiendo su contenido y alcance, considerando la relación que existe
entre los demás principios de derecho ambiental ya declarados.
Finalmente la pregunta que nos surge: ¿Se respeta el Principio de No
Regresión en el artículo 25º del decreto reglamentario 944/94 de la ley
3
provincial de Áreas Naturales Protegidas? Ya que en caso de de sustitución
del propietario del dominio, el articulo dice que se “invitará” a que adhiera al
régimen de conservación.
Arribaremos a la conclusión de que es necesario incorporar el principio de
no regresión a las normas ambientales, a fin de lograr una eficaz protección
del ambiente, garantizando los logros ya alcanzados, en la conservación de
la biodiversidad.
II. AREAS NATURALES PROTEGIDAS (ANPS) EN LA ARGENTI NA
Para comprender, sucintamente, cuál es el régimen de las ANPs del
derecho ambiental, debemos, como primer paso, indagar sobre la
biodiversidad. En esta línea de investigación verificamos qué el artículo 411
de la Constitución Nacional nos dice que el derecho a un ambiente sano
incluye la Diversidad Biológica. La misma reviste vital importancia, ya que
existe una interrelación entre nosotros, los microorganismos y la amplia
variedad de seres vivos sobre la Tierra.
Argentina cuenta con una biodiversidad inigualable, y ha sido pionera en
establecimiento de áreas naturales protegidas, básicamente a través de de
la Administración de Parques Nacionales a la que posteriormente se fueron
sumando otros sistemas, como el régimen de Reservas Privadas.
De manera que, los problemas asociados a la pérdida de biodiversidad
representan una grave amenaza para la salud y bienestar de los seres
humanos.
Es así que para conservar la amplia variedad de seres vivos sobre la tierra y
mantener un equilibrio de los tres sistemas de biodiversidad2, se suscribe el
1 Art. 41.- “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo…”
2 Diversidad de ecosistemas, de especie y diversidad genética dentro de las especies.
4
primer Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), el cual establece
compromisos para mantener los procesos ecológicos que sustentan la vida.
El CDB se firmó el 5 de junio de 1992 en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de
Janeiro, y entró en vigor el 29 de diciembre de 1993, ratificado por la
Argentina y, hasta la fecha, 193 Países más.
Dicho Convenio fija los siguientes objetivos:
“La conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible
de sus componentes y la participación justa y equitativa en los
beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos,
mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y
una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo
en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas
tecnologías, así como mediante una financiación apropiada”. (Art. 1º)
De manera que establece como uno de los mecanismos de conservación, la
creación de ANPs. definiendo a ésta como “un área definida
geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin
de alcanzar objetivos específicos de conservación”. (Art. 8º y 1º). 3
Es así que las funciones y objetivos de manejo que tiene un área protegida
puede ser designada como Reserva Privada, entre otras clasificaciones4.
“Es notable que estas metas no se hayan alcanzado”; así lo manifestó un
informe de las Naciones Unidas, diciendo que el mundo no había alcanzado
3 Convenio sobre la diversidad Biologica Disponible en: http://www.cbd.int/convention/articles/default.shtml?a=cbd-02
4Según Ley 2932, Art. 5: Las áreas Naturales Protegidas se clasifican: en las siguientes categorías, según sus modalidades de conservación, utilidad e intervención del Estado: a) Parques provinciales. b) Monumentos naturales. c) Reservas naturales culturales. d) Reservas de uso múltiple e) Parques naturales municipales. f) Reservas privadas. g) Paisajes protegidos.
5
las metas del 2010 de conservación de la biodiversidad, aunque se hayan
realizado varios métodos de conservación, la perdida de biodiversidad
continúa en pie, con todas las consecuencias graves que ello implica5.
Es así que, la desaparición de especies de plantas y animales en
peligro de extinción conducen a un mayor riesgo de producir cambios
en los ecosistemas y la consiguiente erosión de los beneficios de la
sociedad .
Así mismo, la irreparable pérdida de biodiversidad también obstaculizará los
esfuerzos para satisfacer otros objetivos de desarrollo del milenio (ODM)6,
especialmente los relacionados con pobreza, hambre y salud, pues
aumentará la vulnerabilidad de quienes tienen menos recursos y reducirá
sus opciones de desarrollo.
Podemos observar que Argentina, con el fin de satisfacer los objetivos
expresados precedentemente, ha utilizado - como una de sus principales
estrategia de preservación- la creación de Áreas Naturales Protegidas con
sus respectivas categorías, y una de ella es la Reserva Privada, que se
analiza en el presente trabajo.
Recorrido de las normas que tratan sobre las ANPs:
En nuestro país encontramos un conjunto de normas ambientales antes la
reforma Constitucional del ´94, como luego de ella:
5 Cuarto Informe Nacional sobre el Convenio de Diversidad Biológica, Jefatura de Gabinete de Ministros, secretaria de Ambiente y desarrollo Sustentable de la Nación, 2.010. Disponible en: http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/CCB/file/4to%20INFORME%20NACIONAL.pdf
6 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, también conocidos como Objetivos del Milenio(ODM), son ocho propósitos de desarrollo humano fijados en el año 2000, que los 189 países miembros de las Naciones Unidas acordaron conseguir para el año 2015. Estos objetivos tratan problemas de la vida cotidiana que se consideran graves y radicales.Disponible en web: http://www.un.org/es/millenniumgoals/
6
En la primera etapa, se distingue un contexto de debilidad institucional ya
que casi la totalidad de los parques nacionales fueron constituidos en los ex
territorios nacionales.
Por su parte se crearon las primeras áreas naturales protegidas bajo la
categoría de “parques”, tanto desde la Nación, como desde las provincias y
se organizaron las primeras instituciones administrativas, como así también
se regularon las autoridades específicas de control, creándose la figura de
los guardaparques en forma paralela a la creación de los primeros centros
de formación de los mismos7.
En este periodo se incluye la sanción de la ley 12.103 por la que se creó la
Dirección General de Parques Nacionales y los Parques Nacionales Nahuel
Huapi e Iguazú.
Además se produce la creación de algunos parques tanto en el orden
nacional como en el orden provincial (creación de los parques nacionales
Tierra del Fuego, El Palmar o reserva natural Formosa).
En 1967 se crea la Escuela de Guardaparques Bernabé Méndez siendo la
primera institución destinada a la formación de guardaparques en América
latina.
En 1970 se dicta el decreto-ley 18.594 que reorganizó el sistema de áreas
protegidas, distinguiendo de manera formal entre parques nacionales,
monumentos naturales y reservas nacionales; creando el Servicio Nacional
de Parques Nacionales como organismo encargado de la aplicación de la
ley.
Así mismo en este periodo, se incluye la sanción de la ley 20.161 y la que
actualmente se encuentra vigente, 22.351 que regula las distintas
categorías de manejo del orden nacional con pocos principios e 7 Taborda Caro, Susana. “Derecho Agrario”. Plus ultra, 1979, Buenos Aires. , pág. 587
7
instrumentos del derecho ambiental que motivan la ubicación de la misma
en este primer periodo.
Luego de la reforma constitucional de 1994, podríamos decir una segunda
etapa, se incorporan en la Argentina los derechos vinculados al ambiente y
en particular las directrices sobre áreas naturales protegidas contenidas en
el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) ratificado por la Ley 24.375
en el mismo año que se produce la reforma constitucional. Se introduce, en
general, los derechos vinculados al ambiente.
Esta ley invita a las partes a crear y fortalecer las Áreas Naturales
Protegidas y a partir de entonces, tanto en la Nación como en las provincias
se inicia un proceso productivo de sanción de normas vinculadas a las
áreas naturales protegidas.
A modo de ejemplo, podemos observar la Constitución de la provincia de
Chaco, que en su artículo 388 recepta los derechos vinculados al ambiente
incorporando las áreas naturales protegidas entre ellos.
Del mismo modo, se sancionan Leyes sobre diversidad biológica que
contemplan la creación y fortalecimiento de las ANPs como instrumento
para lograr los objetivos vinculados a la diversidad biológica y establecen
programas en áreas naturales protegidas, como el caso de la Provincia de
Misiones, la Ley XVI, 47, antes 3.337.
De igual forma se sancionan leyes integrales generales que crean los
sistemas de áreas naturales protegidas en las provincias por ejemplo la ley
7.107 del año 2.000 de Salta, ley 4.358 de 1996 de Chaco, ley 8967 del año
1995 de Entre Ríos; ley 2269 del año 1993 de Río Negro.
8 Art.38 Constitución de la provincia de Chaco señala que: “Todos los habitantes de la Provincia tienen el derecho inalienable a vivir en un ambiente sano, equilibrado, sustentable y adecuado para el desarrollo humano, y a participar en las decisiones y gestiones públicas para preservarlo, así como el deber de conservarlo y defenderlo. Es deber de los poderes públicos dictar normas que aseguren básicamente: 1) La preservación, protección, conservación y recuperación de los recursos naturales y su manejo a perpetuidad. 2) La armonía entre el desarrollo sostenido de las actividades productivas, la preservación del ambiente y de la calidad de vida. 3) El resguardo de la biodiversidad ambiental, la protección y el control de bancos y reservas genéticas de especies vegetales y animales. 4) La creación y el desarrollo de un sistema provincial de áreas protegidas”
8
Al respecto en Argentina, tanto a nivel nacional como provincial, las normas
tendientes a promover la conservación de la naturaleza han operado en
forma fragmentada, contemplando a las áreas protegidas en sí, sin una
visión global de dicha área protegida en relación al ordenamiento del
territorio circundante.
Es así que, en el año 1997, se desarrolló una estrategia Nacional de
Biodiversidad con el apoyo de PNUD, la participación de la Administración
de Parques Nacionales, el INTA y diferentes actores de la sociedad civil,
con el fin de implementar una estrategia de acuerdo a los lineamientos de la
Convención sobre Diversidad biológica, procurando integrar las políticas de
conservación con la actividad productiva. Uno de los objetivos explícitos de
la Estrategia era el diseño y puesta en marcha de planes para el
ordenamiento territorial.9
En cuanto, al artículo 41 de la Constitución Nacion al, estableció un
nuevo reparto de competencias legislativas en mater ia ambiental
abriendo paso a la sanción de leyes de presupuestos mínimos . En
relación a esto tenemos la ley general del ambiente, Nº 25.675 que en el
artículo 1º expresa:
“La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de
una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y
protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo
sustentable”; y al hacer referencia a los objetivos de la política ambiental
nacional, incorpora en el inc. f) “asegurar la conservación de la
diversidad biológica”.
Finalmente, a partir del año 2007 en la Argentina comienza a sancionarse
ciertas normas, que si bien no hacen referencia directa a las ANPs, las
alcanzan en forma indirecta. Dentro de estas, destacamos dos: La ley de
presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos 9 Marta Andelman; Javier García Fernández “Una agenda para conservar el patrimonio natural de la Argentina: Resumen Ejecutivo de la propuesta de la Estrategia Nacional de Biodiversidad”. Fundación Conservación & Manejo - FUCEMA - Grupo Nacional de Biodiversidad de la UICN, Buenos Aires, Argentina, 2000.
9
26.331 y la ley que fija el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre
la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales, 26.737.
Además de ello se dictaron leyes y demás instrumentos particulares que
crearon distintas categorías de áreas naturales protegidas, pudiendo
enumerarse más de 400 leyes tanto en el orden nacional como provincial,
que se encuentran detalladas en el Sistema Federal de Áreas Protegidas
(SIPAF).
Respecto a la gestión del SIFAP, está ejercida por un Comité Ejecutivo,
formado por 6 representantes provinciales elegidos por la Asamblea del
COFEMA, 1 representante de APN y 1 representante de la SAyDS; dicho
Comité Ejecutivo designa su Coordinador La SAyDS ejerce a través del
GTAP actualmente la Secretaría Técnico- Administrativa del SIFAP10.
En el año 2011 se sanciona la ley 26.737 que fija ciertos límites
porcentuales en la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros o
la prohibición de titularidad de inmuebles con ciertas características como
“los que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y
permanentes” previstos en esta ley en el art.10, punto 1) 11.
De manera que, las ANPs constituyen un instrumento para la
coordinación a escala regional y nacional de la con servación y manejo
de la biodiversidad, el uso sustentable de sus comp onentes y de los
recursos culturales asociados, contribuyendo así a alcanzar los
objetivos del Convenio sobre la Diversidad Biológic a.
10
En nuestro país el SIPAF se constituyó en el año 2003 mediante un acuerdo firmado por la
Administración de Parques Nacionales (APN), la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable (SAyDS) y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Integrado por
aquellas áreas protegidas que las autoridades competentes, nacionales y provinciales,
inscriban sin que ello signifique una afectación al poder jurisdiccional.
11Agnès Sibileau, “Notas sobre la conservación privada en la Argentina”. Revista de Derecho Público, 2009-2 Derecho Ambiental – II, de Rubinzal Culzoni Editores.
10
A continuación haremos una breve reseña del régimen de reservas privadas
en la provincia de misiones, para luego, determinar como se puede ver
afectado el principio de no regresión en esta área.
III.- MARCO LEGAL DE LA RESERVA PRIVADA DE LA PROVI NCIA DE
MISIONES
A nivel nacional el código civil regula el dominio de la propiedad privada, no
contemplando ninguna figura jurídica de conservación privada perpetuidad.
Siendo la República Argentina un Estado federal conformado por veintitrés
provincias y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, coexisten en el país
-además del sistema normativo nacional- veinticuatro sistemas normativos
provinciales referidos a las áreas protegidas, a lo que habría que agregar
las ordenanzas de muchos municipios que también tienen sus propias
categorías de manejo.
De las veintitrés provincias argentinas, solo doce cuentan con alguna
mención de la propiedad privada como posible integr ante del sistema
público de áreas protegidas. Sobre este total, diez de ellas 12 prevén un
mecanismo de involucramiento pautado y con especifi caciones sobre
el procedimiento de inclusión para propietarios de campos
interesados en conservación.
La provincia de Misiones contempla dentro de sus áreas naturales
protegidas, una categoría de Reserva Privada en la Ley de Áreas Naturales
Protegidas Nº 2,932 (Cap. IX- 23 a 27) y su Decreto reglamentario 94413.
La implementación de reservas privadas es fundamental para la protección
de los recursos naturales, dado que la mayor parte de las tierras se
encuentran en manos de particulares, así también existen situaciones 12 (Misiones, Santa Fe, Chaco, Entre Ríos, Salta, San Juan, Chubut, Río Negro, Buenos Aires, y Catamarca).
13 “Legislación sobre tierras. La necesidad de un abordaje Integral” Informe ambiental anual 2012. Ed. María E. Di Paola- Federico Sangalli – Jorge Ragaglia
11
donde el gobierno no posee recursos para comprar o el titular no tiene
interés de vender.
De manera que las reservas privadas son consideradas como una
herramienta complementaria a la tarea del Estado de asegurar la
conservación de la biodiversidad.
“Se entiende como Reservas Privadas el área de domi nio de
particulares, con elementos naturales o culturales con valor de
conservación que, mediante convenios especiales con la autoridad de
aplicación, pasan a integrar el Sistema de Áreas Na turales
Protegidas” . (Ley 2932 Art.23).
A continuación detallamos las principales características del régimen:
Plazo: La adhesión voluntaria de los propietarios de tierras privadas será
por tiempo indeterminado y su renuncia sólo podrá formularse una vez
transcurrido un período mínimo de VEINTE (20) años contados a partir de la
fecha de adhesión. La renuncia implicará la pérdida de los beneficios que
otorgue la reglamentación a los propietarios.
Respecto a los beneficios: A partir de la adhesión y aprobación del Plan
de Manejo y/o de Ordenación, el o los adherentes gozarán de una
reducción en el Impuesto Inmobiliario Provincial equivalente al 60 % del
monto que le correspondería abonar anualmente, y por el término que dure
el convenio de adhesión, sobre aquellas superficies de monte en donde no
se explotó más del 30 % del capital forestal natural. Y la superficie
destinada a núcleos intangibles cuya masa forestal se conserve en estado
natural sin explotación gozará de una excepción de hasta un 80 % en el
impuesto inmobiliario provincial.
Relevamiento previo: realiza el Organismo de Aplicación (La Dirección de
Areas Naturales Protegidas, organismo dependiente del Ministerio de
Ecología y Recursos Naturales Renovables), efectuará una evaluación
técnica tendiente a la descripción de la infraestructura natural de la
12
propiedad, que da lugar a la elaboración de un Plan de Manejo y/o de
ordenación.
Los Planes de Manejo: deberán contemplar la estructura administrativa,
comprendiendo dirección, personal, equipamientos, servicios, otros; y ser
revisados convenientemente, como máximo cada diez años a fin de
adecuarlos a las necesidades que surjan en el tiempo.
Zonificación: Sera indicado detalladamente por el Plan de Manejo. A tal
efecto consideran la existencia de dos zonas:
- Zona restringida de uso intensivo: Son áreas de amortiguación, que por lo
general son límites del Parque, con algún tipo de intervención o
degradación. En esta área se podrán desarrollar emprendimientos como
ser: Centro de Visitantes, Museos, otras facilidades y servicios;
- Zona restringida de uso extensivo: Son extensiones con características
naturales y aspectos sobresalientes. Se caracteriza por ser una zona de
transición entre la zona intangible y la de uso intensivo. El objetivo del
manejo es de mantener un ambiente natural con el mínimo impacto
humano, aunque permite el acceso al público para fines educativos y
recreativos.
A efectos de lograr dicho objetivo, se permitirán lugares de acampe para las
personas debidamente autorizadas a realizar tareas de investigación,
sendas y senderos de tipo peatonal destinadas al turismo, educación e
interpretación del área.
Actividades Productivas permitidas:
- En las áreas intangibles o núcleo: no se debe realizar ninguna actividad, y
debe tener el menor grado de intervención. La superficie de esta área no
deberá ser menor al 10 % de la superficie total de la Reserva.
- En las áreas de conservación: que es aquella en donde la utilización
racional de los recursos naturales garantice la conservación de sus rasgos
13
biológicos naturales a perpetuidad; se podrán realizar actividades de
producción primaria, secundaria, terciaria y de recuperación ajustadas a las
normas de ordenamiento existente o a dictar oportunamente de acuerdo a
la actividad.
Financiamiento: EL Organismo de Aplicación gestionará y avalará ante
Entidades Crediticias y/o de Fomento, privadas, nacionales e
internacionales con la finalidad de obtener créditos o subsidios con fines de
conservación.
Otros Beneficios: El Organismo de Aplicación podrá gestionar ante los
Municipios en cuyos ejidos se localicen Reservas Privadas, la adopción de
medidas que signifiquen un beneficio para los propietarios respecto de las
tasas y derechos municipales.
Los Guardaparques: Podrán labrar actas a causa de infracción a la Ley de
Areas naturales Protegidas.
Registro Provincial de Areas Naturales Protegidas: Creado en el ámbito
de la Dirección de áreas Naturales Protegidas, integrado por todas las
Areas Naturales Protegidas oficiales y privadas existentes en la Provincia
de Misiones.
Registro de Infractores: EL organismo de aplicación llevará un Registro de
Infractores y reincidentes por contravención a la Ley de Areas Naturales
Protegidas, en el que constarán las actuaciones y multas aplicadas.
Es de destacar la función que tienen las Reservas Privadas para contribuir
con los sistemas públicos de conservación, logrando así la protección de la
biodiversidad.
En Argentina, los encargados de promover este régim en de Reservas
Privadas son las organizaciones no gubernamentales (ONG)
ambientalistas, como por ejemplo la Fundación Vida Silvestre (FVSA), que
a través de su “Red Vida Silvestre” logran promover este sistema y asesorar
a los propietarios de campos como manejar los recursos en forma
sustentable.
14
Esta fundación, constituye una de las organizaciones con objetivos
conservacionistas más importantes del país, fue una de las pioneras en
establecer acuerdos con propietarios privados y a comprar tierras con
valores relevantes desde el punto de vista ambiental y/o social para
protegerlos de su degradación14.
Queremos remarcar que el impulso y motivación para proteger la propiedad
privada, a cargo de las ONG ambientalistas, no se encuentra respaldada
por ninguna regulación gubernamental.
Finalmente, podemos mencionar, algunas reservas privadas, que se
encuentran bajo el régimen de la Provincia de Misiones:
“Reserva Privada Caá-Porá” - Depto. Gral. M. Belgrano; “Reserva
Privada Lapacho-Cué”- Depto. Eldorado; “Reserva Privada
Jaguaroundi”, depto. Guaraní, Misiones;
También se han sumado pequeñas propiedades de menos de una hectárea
en “ámbitos urbanos” como el caso de “La Reserva Natural Urbana Rincón
Nazarí” la cual es única en su tipo en la provincia de Misiones
IV. PRINCIPIO DE NO REGRESION
El principio de no regresión es un mecanismo o medida eficaz para lograr
evitar muchos de los daños causados en la biodiversidad y los recursos
genéticos del planeta.
Respecto a la terminología utilizada para la aplicación de este principio,
como lo afirma Prieur15, aún no se encuentra establecida de forma
definitiva, de ahí que, tanto en doctrina como en derecho comparado es
posible encontrarlo como: principio de no regresividad, principio de no
retrogresión, antidegradation policy, standstill, cláusula de status quo,
14 Voluntad de Conservar: Experiencias seleccionadas de conservación por la Sociedad civil en Iberoamérica. The Nature Conservancy y la Fundación Biodiversidad. 2008.
15 Michel Prieur. “El nuevo principio de no regresión en derecho ambiental”, publicación correspondiente en el acto de investidura del grado de Doctor Honoris Causa. Prensa Universitaria de Zaragoza 21 de junio de 2010.
15
cláusula de eternidad, cláusula de salvaguardia, intangibilidad de derechos
adquiridos, intangibilidad de los derechos fundamentales, normas pétreas,
efecto trinquete anti retorno, entre otros.
En cuanto al concepto señala Gonzalo Sozzo:
“Existe regresión cuando se protege de manera menos eficaz el
medio ambiente en términos de no garantizar o garan tizar en menor
medida el volumen de bienes a ser transmitidos.”
La regulación ambiental, es la encargada de establecer, delimitar y diseñar
este patrimonio, determinando también su contenido16.
Michel Prieur17 nos dice que “El medio ambiente es un valor de la política,
que por su peso, se traduce en una interminable búsqueda de mejor vida
humana y respeto por la naturaleza hacia el progreso permanente de la
sociedad”.
Mejor vida humana en el sentido que, en su esencia, conlleva derechos
personalísimos, como son la vida misma, la salud, la paz, la tranquilidad.
Por lo tanto, las políticas ambientales deben evitar todo tipo de regresión y
tender a mejorar progresivamente la protección del medioambiente.
De manera que, de acuerdo a este principio, tanto las normas como la
jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si ello implicare la
reducción o supresión de las exigencias de interés público ambiental, dado
que puede tener, como consecuencias daños ambientales irreversibles.
Consecuentemente existe la obligación de parte de los Estados a tomar
medidas necesarias para garantizar que ninguna ley, medida administrativa
o judicial, pueda disminuir el nivel de protección del medio ambiente que
existe hasta el momento.
16 Gonzalo Sozzo. “El principio de no regresión del derecho ambiental en el camino de la Conferencia de Rio+20”. Abeledo Perrot. Publicado: SJA 28/12/2011.
17 Michel Prieur “ Principio da Probiçao de retrocesso Ambiental” Comissão de Meio Ambiente, Defesa
do Consumidor e Fiscalização e Controle Brasilia – DF (Traducción propia)
16
Siguiendo esta línea, el marco para plantear la discusión entorno a los
fundamentos posibles del Principio de No Regresión fue en la Conferencia
de los Estados, Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible, también
conocida como Río +20, donde se planteó oficialmente la discusión sobre la
importancia de no regresión como condición para el desarrollo sostenible.
Valeria Berros detalla que, a fines del 2010, el Ministerio Nacional de
Ciencia y Tecnología (MINCYT), aprobó un Proyecto encabezado por el
prestigioso Centro, CRIDEAU de la Universidad de LIMOGES, con la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del
Litoral UNL, de Investigación Binacional denominado: “La aplicabilidad del
principio de no regresión en materia medioambiental. Posibilidades y
perspectivas”. A partir de allí, se realizó el “I Seminario Internacional
Francia- Argentina”. Y en la segunda mitad del año, los días 22 y 23/09/11,
se llevó a cabo en Limoges, el II Seminario de similares características; en
los que “se profundizó la discusión en torno a los fundamentos posibles de
consolidar la edificación del principio de no regresión a partir de un
repertorio de trabajos sobre el tema, realizados por diferentes juristas de
distintos países del mundo18”.
De manera que, el 26 de junio del 2012 comenzó la conferencia oficial, que
duraría hasta el 22 de junio. Durante este proceso el principio de no
regresión fue objeto de debates y negociaciones.
Relación del Principio de No Regresión con otros pr incipios:
El principio de no regresión, lo podemos vincular con el resto de los demás
principios del Derecho ambiental que surgen de la Declaración de Rio de
Janeiro de 1992, en diversos tratados internacionales, constitucionales y en
leyes nacionales, donde pueden ser fácilmente interpretados como titulares
de la no regresión.
18 Berros, María V. “Construyendo el principio de no regresión en el derecho argentino”. Abeledo Perrot. Publicado el 28/12/11.
17
Principio de progresividad : ha sido construido en el campo de los
derechos económicos, sociales y culturales, entendido como un principio de
puesta en práctica gradual o paulatina consagrado tanto en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como en la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y su protocolo
Adicional en materia de derechos económicos. Luego fue transmitida la idea
de progresividad al campo del derecho ambiental en donde fueron los
tribunales que han entendido, por primera vez, a la progresividad como una
prohibición de retroceso. No obstante si debe siempre marcharse hacia
adelante, ello implica que no puede retrocederse .
José Esain señala que la progresividad implica la obligación de adoptar
soluciones graduales, y dejar de lado cortes drásticos en pro de la
protección del entorno. Como así también, la progresividad implica el
esfuerzo hecho por el Estado para proteger el ambiente, considerando que
no puede disminuirse sino que debe ser cada vez mayor; mandato que
deriva de los instrumentos internacionales de derechos humanos (art. 75,
inc. 22, CN.).19
Desde este enfoque es posible observar que el principio de no regresión no
se opone a la idea de progreso o evolución, ni tampoco a la mutabilidad
propia del derecho, el cual siempre debe evolucionar por medio de procesos
de modificación y derogaciones legislativas, reglamentarias e incluso
jurisprudenciales, simplemente que impide que dichos cambios tengan
como finalidad la eliminación o disminución del nivel de protección
alcanzado a favor de intereses ambientales.
Principio de Prevención: Cafferatta sostiene que las causas y las fuentes
de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada,
tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan
producir,20
19 Jose Esain “El principio de progresividad en materia ambiental”. Revista Semanal de Lexis Nexis el 10 de octubre de 2007.
20 Néstor A. Cafferatta “Introducción al derecho ambiental” Instituto Nacional de Ecología, 2004. Pág.29.
18
Consecuentemente no se puede lograr la protección y sostenibilidad si no
se evita el retroceso.
Principio precautorio: consiste en que cuando haya peligro de daño grave
o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, para
impedir la degradación del medio ambiente.
Como podemos observar estos principios tienen una estrecha relación con
el principio de no regresión. Y a modo de lograr una mejor comprensión de
los contenidos expresados precedentemente, analizaremos los
fundamentos y el reconocimiento dentro del sistema legal.
Fundamentos del principio de no regresión:
El derecho a un medio ambiente sano, es considerado un derecho
humano fundamental que posibilita el ejercicio de l os demás derechos
fundamentales por su relación con el derecho a la v ida ; de acuerdo con
la formulación de la Declaración de Estocolmo de 1972, en el marco de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente.
Por su parte el derecho ambiental así como los derechos humanos,
constituyen una excepción a la regla general que refiere a un estado de
constante adaptación, considerando que, junto al desarrollo sustentable, se
encuentra en primer lugar los derechos a la vida y la salud de las
generaciones futuras21.
Según Sozzo22, de acuerdo al articulo 41 de la Constitución Nacional, el
principio de no regresión podría fundarse en la ide a de transferencia
de un patrimonio de bienes ambientales, a las gener aciones futuras.
21 Christian Courtis(compilador) “Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.”. Editores del Puerto Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2006.
22 Sozzo Gonzalo “El principio de no regresión…”Cit. Pág. 7.
19
En este sentido, la regresión del derecho ambiental que se decida hoy
constituirá una vulneración de los derechos de las generaciones futuras, ya
que lleva a imponer a dichas generaciones un medio ambiente degradado.
Consecuentemente, la generación presente, la que podríamos llamar
bisagra, es la encargada de hacer el sacrificio o modificar el rumbo, para
transmitir a las generaciones futuras la perpetuidad y la inviolabilidad del
derecho a disfrutar de un ambiente no degradado.
En definitiva, somos responsables de la protección del medio ambiente
como elemento necesario para la vida humana presente, sin la cual no
existiría en ningún caso la futura.
Así mismo, el derecho ambiental posee por naturaleza, una esencia
teleológica, con valores y fines vinculados al ser humano en su
interdependencia con la biodiversidad; que no puede disociarse del interés
colectivo para la supervivencia de la humanidad y para la conservación de
los bienes comunes23.
Reconocimiento del Principio de no regresión:
A nivel internacional, dado que en todos los Estados esta reconocido el
ambiente como un derecho protegido, varios países han incluido en sus
constituciones de manera expresa, que es inapropiado debilitar leyes
ambientales o relativas a la salud, aunque no sea de forma explicita, sino
generalizada o indirecta, declaran la intangibilidad de los derechos
fundamentales reconocidos constitucionalmente, imponiendo una
irretroactividad a los legisladores.
Así tenemos como ejemplos varios países que efectúan un reconocimiento
explícito a nivel constitucional de la no regresión ambiental, como ser la
Constitución de Guatemala que establece en su artículo 44 que “Serán
23 La Ley - Thomson Reuters Doctrina del día: reformulación dgel principio de progresividad a 10 años de la ley 25675 general del ambiente. Avances y novedades - Néstor A. Cafferatta, en Revista de Derecho Ambiental de Abeledo Perrot
20
nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro
orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la
Constitución garantiza”.
Al respecto la Constitución de Ecuador de 2008, fue el primero en
mencionar expresamente la no regresión en materia ambiental, diciendo
que “las áreas naturales protegidas son intangibles ”. (Artículo 397-4).
Del mismo modo la Constitución Belga introdujo en 1994, el derecho a la
protección de un medio ambiente sano (artículo 23, párrafo 3). Y en el 2007,
introdujo una nueva clausula de medio ambiente en su constitución,
controlando los objetivos del desarrollo sustentable y de solidaridad
intergeneracional (Artículo 7 bis de la Constitución Belga).
A su vez este principio se encuentra reconocido de manera implícita en
varias normas convencionales sobre los derechos humanos, dado que este
principio está directamente ligado a la dignidad de la persona humana.
Así lo indica el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de 1966 (PIDESYC) cuando establece como objetivo “lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”
(Artículo 2- 1). Así también, reconoce el derecho a la salud ya que estipula
en su articulo que debe ser “la mejor de todos los aspectos relativos a la
higiene del medio” (Artículo 12)24”.
Todo ello se interpreta como la prohibición de regresión, ya que dijimos
anteriormente, no se puede lograr la progresividad si se da marcha atrás.
En nuestro ordenamiento, la Constitución Nacional en su artículo 41
establece la herramientas jurídicas para instaurar normativas que
propendan a lograr los objetivos de protección del ambiente adoptando la
noción de normas de presupuestos mínimos, como así también establece
que:
24 Christian Courtis(compilador) “Ni un paso atrás…”Cit.
21
“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo..."
Al respecto, una de las normas de presupuestos mínimos es el caso de la
Ley 25675 General del Ambiente, en el Artículo 2º inciso b), prevé que la
política nacional deberá cumplir entre sus objetivos, “promover el
mejoramiento la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras en
forma prioritaria” y en su Artículo 6º, define normas de presupuestos
mínimos, en cuyo contenido, persigue “asegurar la preservación ambiental y
el desarrollo sustentable”. Por su parte en el artículo 4º de esta misma ley,
(como en el Artículo 28 de la Constitución Nacional), consagra el principio
de razonabilidad o la garantía del debido proceso sustantivo.
Compartimos la opinión con Tognola, que sería favorable la sanción de
una ley de ley de presupuestos mínimos de áreas nat urales
protegidas ; a fin de evitar que cada uno de los institutos del sistema de
ANPs sea abordado de diferentes maneras por cada una de las
jurisdicciones y se garantice a los habitantes del país la efectiva y uniforme
tutela en todo el territorio25
Pero como dice Berro, si bien este tipo de leyes no imponen ni garantizan
perpetuidad, introducen ciertos límites respecto de las reglamentaciones
que se efectúen durante el período de su vigencia, impidiendo que las
normas provinciales o locales disminuyan las garantías establecidas26.
V.- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN EN LAS ÁNPs -
RESERVAS PRIVADAS (decreto 944/94)
25 Mg Nancy Tognola Op. Cit.”Hacia una Tutela uniforme, moderna, eficaz e innovadora de las Areas Naturales Protegidas en la Argentina. Revista de Derecho Ambiental, Abeledo Perrot. Nro. 31, Septiembre 2012.
26 Berros, María V. “Construyendo el Principio de no Regresión…” Cit, p.5
22
Luego de un breve análisis del régimen de las áreas natural protegidas y del
principio de no regresión, demostraremos cuáles prácticas o medidas
implican un retroceso a los logros de protección ya alcanzados.
Respecto a la declaración de un Área Natural Protegida, de por sí significa
un mejoramiento, un beneficio ambiental, de manera que pareciera difícil de
hallar, dentro de este esquema, alguna situación de regresión en términos
de derecho ambiental; uno imaginaria que el único acto regresivo
significaría no retrotraer dicha declaración de área natural protegida. Sin
embargo, en el desarrollo vital de un ANPs encontramos vicisitudes que se
pueden vincular o entender como medidas regresivas.
Existen numerosas formas de retroceder sobre la protección ambiental que
pretenden, (en el marco teórico, jurídico y biológico) las Áreas Naturales
Protegidas.
La pregunta que surge es: ¿retroceder en que sentido?
Al respecto se puede distinguir que existe por un lado una regresión
normativa, que a su vez puede darse varios supuestos, primero que la
norma posterior baje el nivel de protección de la norma vigente, también
puede darse que la obligación se transforme en facultad o reemplazar el
sistema de protección integral por uno parcial27
Así mismo se tipifican casos de regresión política, que se traduce en una
desregularización o incumplimiento de normas ambientales, tanto a nivel
internacional como nacional.
Siguiendo esta línea, debido a la existencia de la crisis económica del
mundo, algunos fundamentan la regresión, considerando que las
obligaciones ambientales configuran un freno para el desarrollo y la lucha
contra la pobreza.
27 Michael Prieur, Gerard Monédiarie, Christophe Krolik, Jesica Makowiak, Hubert Delzangles, Gonzalo Sozzo, Valeria Berros, Luciana Sbresso y Lorena Bianchi. “El principio de no regresión en Río + 20”. Abeledo Perrot. Nº32.
23
Como la regresión de las cuestiones vinculadas al medio ambiente es de
plena aplicación casuística, es decidir, decidir y resolver caso por caso,
entonces será tarea del juez ante la norma, resolución o manifestación
jurídico - político que afecte a las Áreas Naturales Protegidas hacerse la
siguiente pregunta: Determinada acción, modificación legislativa o política,
¿mantienen o amplían las garantías de conservación del medio ambiente ya
adquiridas?
Obstáculos al sistema de conservación:
Ahora bien el articulo 25º del Decreto 944/94 ¿constituye una violación al
principio de no regresión?
Dentro del régimen de Reservas Privadas de la provincia de Misiones, en el
artículo 25º del decreto 944/94, como así también por medio de una
cláusula resolutoria, podría desafectarse la propiedad del sistema de
Reservas Privadas, de manera que se observa aquí, amenazas al principio
de no regresión.
El articulo 25:
“SI POR CUALQUIER circunstancia se sustituyera el titular de
dominio de una propiedad, conforme al presente régimen, se invitará
al nuevo propietario adhiera al mismo (…)”.
Para decirlo de una manera simple, lo que hoy es un área protegida, si no
se cumple el contrato o mañana se enajena sin voluntad del nuevo
adquirente de adherirse al convenio, esa área que estaba conservada y
amparada por la Ley deja de tener la protección que le otorgaba el sistema.
El decreto 944/94, primeramente sostiene que la adhesión voluntaria para
integrar al sistema provincial de áreas naturales protegidas es por tiempo
indeterminado, otorgándole al propietario la facultad de renuncia a los 20
años.
24
Pero a renglón seguido en el artículo 25 confiere la posibilidad de
desafectar el sistema de protección, ya sea, enajenando el inmueble a un
tercero, dándolo en donación o dejando por testamento a alguien que no
tenga la voluntad de adherirse al él.
Así mismo dejaría de tener la protección del sistema, en el caso de
incumplimiento de cualquiera de las partes a través de una clausula
resolutoria; dado que se somete al régimen de reservas privadas por medio
de un convenio de adhesión que contiene obligaciones reciprocas.
Consecuentemente cuando dice “invitará al nuevo propietario” implica un
derecho de opción a someterse al sistema de Reservas Privadas y ante la
negativa dejaría de existir la protección de esa área, perdiéndose así los
derechos y restricciones que protegen al ambiente.
A manera de ejemplo podemos decir, que en una zona intangible puede
producirse la ruptura de la sucesión vegetal o captura y muerte de
ejemplares en extinción, como así también podría utilizarse la propiedad
irracionalmente o en forma no sustentable.
Como observamos de acuerdo a estos ejemplos, podemos verificar la
posibilidad concreta de que ocurra la regresión de la conservación
alcanzada, la cual conduce a mayores riesgos de producirse cambios en los
ecosistemas y la consecuente perdida de la calidad de vida del ser humano.
Desde esta perspectiva podemos establecer que al no respetar el principio
de no regresión, se ve afectada la intangibilidad y la conservación de la
biodiversidad que se había alcanzado mediante el convenio de adhesión al
régimen de Reservas Privadas.
Así mismo resulta menester hacer referencia al convenio, que si bien es de
adhesión voluntaria, es necesario una ley que garantice la conservación del
medio ambiente, considerando la importancia que representa para la salud
25
y en definitiva para la vida, de la generación presente sin poner en riesgo
las generaciones futuras.
En efecto - al someterse al régimen por medio de un convenio - no se hace
extensivos a terceros, quedando así en manos del nuevo dueño de la tierra
la posibilidad de seguir conservando o no. Del mismo modo pueden
incluirse clausulas de resolución en caso de incumplimiento.
Respecto a la limitación que puede imponer el propietario a terceros
adquirentes sobre la disposición de su inmueble, se encuentra restringida,
debido a que no existen figuras para la conservación de la naturaleza a
perpetuidad o plazos extensos.28
En torno a la situación planteada, consideramos necesario una ley de
Conservación Privada que permita darle un marco regulatorio a las reservas
privadas, incluyéndose en ella explícitamente el principio de no regresión.
Otra forma de incumplimiento del principio de no regresión en las Reservas
Privadas, pero esta vez de manera indirecta, se produce por reducción del
presupuesto asignado al sostenimiento de las áreas naturales protegidas.
Es así que de acuerdo al Informe del Convenio sobre Diversidad
Biológica29, se observa una falta de aplicación del principio de no regresión,
al advertir un presupuesto decreciente; que de manera indirecta afecta a la
conservación de las reservas privadas.
28 El propietario no puede obligarse a no enajenar a persona indeterminada. Si aun obligándose a no enajenar lo hiciera, la enajenación será válida, sin perjuicio de las acciones que tuviera que enfrentar por incumplir con el acto al que se hubiere obligado (de no enajenar). En el caso de que lo donara o lo dejara por testamento, no puede prohibir que la propiedad sea enajenada, por un plazo mayor al de diez años.
29 Iinforme Nacional sobre el Convenio de Diversidad Biológica, Jefatura de Gabinete de Ministros, secretaria de Ambiente y desarrollo Sustentable de la Nación, 2.012. http://www.agn.gov.ar/informesagn/informesagn.aspx
26
De acuerdo al mismo informe, no hay presupuesto especifico asignado para
el grupo de Trabajo sobre Conservación de la Biodiversidad, ni para la
Estrategia Nacional sobre Biodiversidad, sino que el presupuesto interno
está contemplado dentro del monto asignado a la Dirección Nacional de
Ordenamiento Ambiental y Conservación de la Biodiversidad, la cual, a su
vez ha reducido progresivamente.
En efecto, las partidas designadas en el presupuesto sirven para el
incentivo y sostenimiento del sistema de Reservas Privadas, al reducirlas no
pueden cumplir con dichos fines; produciéndose así la regresión de la
política pública ambiental.
De manera que, en tanto, no se logre un sistema serio, consolidado y
transparente para el pago de los servicios ambientales, los logros ya
alcanzados de conservación se verán amenazados.
CONCLUSION
El derecho a un ambiente sano incluye según el art. 41 de la Constitución
Nacional la biodiversidad biológica. La misma reviste vital importancia, dado
que la pérdida de ella representa una grave amenaza para la salud y
bienestar.
Argentina cuenta con una biodiversidad inigualable y una de las principales
estrategias que ha adoptado para preservarlo, ha sido a través de la
creación de Áreas Naturales Protegidas. El sistema Nacional de ANPs no
contiene dentro de sus categorías a las Reservas Privadas.
De las veintitrés provincias argentinas, solo doce cuentan con alguna
mención de la propiedad privada como posible integrante del sistema
público de áreas protegidas, dentro de ella la Provincia de Misiones.
Esta provincia ha sido una de las pioneras en la implementación de las
Reservas privadas, previendo un mecanismo de involucramiento pautado y
27
con especificaciones sobre el procedimiento de inclusión para propietarios
de campos interesados en conservación.
Contestando el interrogante que dio inicio al trabajo: ¿Es suficiente la
sanción de una ley para conservar la biodiversidad? Somos de la opinión de
que no alcanza la existencia de la ley por sí misma para proteger la
biodiversidad, sino que es necesario que contemple en forma expresa el
principio de no regresión.
Es así, debido al carácter finalista del derecho ambiental, que se orienta a
una obligación de resultado, que consiste en una mejora constante de la
protección del medio ambiente, el cual no se podría lograr si no se respeta
el mencionado principio.
Nuestra conclusión se basa en el análisis realizado al régimen de reservas
privadas, establecida en la ley 2.932 de áreas naturales protegidas de la
provincia de Misiones y su decreto reglamentario 944/94, específicamente
el art. 25º, pues otorga la facultad de dejar de proteger un área natural
protegida.
De manera que se da la posibilidad de desafectar el régimen de
conservación, si de cualquier forma pasara la propiedad protegida a manos
de un tercero que no tenga la voluntad de continuar sometiendo su tierra a
la conservación que ordena la ley. Así mismo, un área que hoy está
protegida, mañana podría dejar de estarlo en caso de incumplimiento de
cualquiera de las partes, a través de las cláusulas de resolución del sistema
de Reservas Privadas.
Del mismo modo, se produce una violación al principio de no regresión de
las Reservas Privadas, aunque de manera indirecta, al ser disminuido el
presupuesto de las partidas asignadas a la conservación del ambiente.
Creemos que el principio de no regresión debe incorporarse a una futura ley
de presupuestos mínimos de ANPs y así también consideramos que sería
28
beneficiosa la sanción de una ley de conservación privada que permita darle
un marco regulatorio a las reservas privadas, ya sea del actual o futuro
dueño de a tierra; y que esté expresamente el principio de no regresión en
dicha ley, afirmando la condición irrestricta de destinar el predio a la
conservación.
Así también consideramos que al haber una biodiversidad inigualable, y la
mayor parte de ella se encuentra en dominios privados, es menester una
expansión del sistema de Reservas Privadas, a través de estrategias de
fomento e incentivo a la conservación, tarea que se realiza actualmente por
medio de ONG ambientalistas; por ello es necesario un marco regulatorio al
respecto.
Finalmente creemos que se debería incorporar en una ley de presupuestos
mínimos, la educación ambiental, a fin de concientizar a los propietarios de
tierras con valor y a la sociedad toda de la importancia de la conservación y
las consecuencias de la pérdida de biodiversidad, que al estar íntimamente
relacionado con nosotros, su disminución afecta nuestra calidad de vida.
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