presupuestan pero... hacen lo que quieren

1

Durante los últimos ocho años Sonora Ciudadana, A.C. ha

documentado un deficiente ejercicio del gasto público estatal, para

profundizar en el tema se realizó un análisis del presupuesto de

egresos aprobado para 2014, en el cual se evidenciaron cuatro malas

prácticas que a pesar de no ser las más graves, denotan la falta de

transparencia presupuestaria en el estado de Sonora.

A continuación enumeramos cada una de ellas:

Para entender mejor cada una de estas fallas sistemáticas, a

continuación se desarrollan las condiciones que las hacen posibles.

Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren.

Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas.

Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida.

Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23?

2

Una práctica que podemos observar comúnmente en el ejercicio

del gasto de las dependencias, es la tendencia crónica a ejercer

menos en ciertos rubros (subejercicios) y ejercer de más en otros

(sobreejercicios) sin mayores controles o limitaciones.

Existe una forma discrecional de reasignar recursos a capítulos o

partidas no contemplados, y quitarle a otros que sí tenían presupuesto.

Esta es una práctica habitual.

Así, el presupuesto ejercido termina siendo diametralmente distinto

al que fue aprobado por el Congreso, y que debiera ser un mandato

obligatorio en cuanto a prioridades del gasto.

Este fenómeno es sintomático de: mala presupuestación , sistemas

deficientes de gestión financiera, corrupción, desvío de fondos,

insuficiencia de fondos, entre otros.

Dicha práctica se ve ejemplificada en la siguiente tabla, donde se

retoman cuatro de las dependencias que mostraron poco o nada de

respeto a sus presupuestos aprobados para el año 2012, haciendo

un reacomodo de recursos a conveniencia.

1 En ocasiones es posible que se integre un proyecto de presupuestos conservador y generar una proporción mayor de “recursos excedentes”, mismos que no pasan por el congreso y son asignados de forma discrecional.

Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren.

3

Evolución de los recursos ejercidos por dependencias (miles de pesos)

Ejecutivo del Estado

Secretaría de Salud Pública

Secretaría de Gobierno

Secretaría de Hacienda

2012

Aprobado

Servicios personales

Materiales y suministros

Servicios generales

Transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas

Bienes, Inmuebles e Intangibles



Servicios generales


Inversión pública



Servicios generales



Inversión pública



Servicios generales



Inversión pública

Inversiones financieras y otras provisiones

$ 329,630.00

$3,364,755.00

$ 402,988.00

$1,267,862.00

$ 186,992.00

$ 576,434.00

$ 218,832.00

$ 735,959.00

$ 27,911.00

$ 1,684.00

$ 22,447.00

$ 130,006.00

$ 19,380.00

$2,741,375.00

$ 73,165.00

$ 100,969.00

$ 95,199.00

$ 15,009.00

$ 66,252.00

$ 284,458.00

$ 148.00

$ 30,253.00

$ 2,500.00

$ 469.00

$ 19,791.00

$ 16,000.00

$ 212,914.00 $ 212,914.00

-

-

$ 26,290.00

$ 272,911.00

$ 176,571.00

$ 562,868.00

$ 21,450.00

$ 5,841.00

$ 68,375.00

$ 541.00

$ 16,456.00

$ 256,455.00

$ 23,210.00

$ 79,934.00

$ 4,299.00

-$ 1,257.00

-$ 17,291.00

-$ 16,000.00

$ 330,129.00

$3,599,817.00

$ 560,508.00

$1,781,048.00

$ 208,442.00

$ 561,150.00

$ 224,673.00

$ 804,334.00

$ 15,087.00

$ 963.00

$ 21,945.00

$ 96,326.00

$ 6,412.00

$2,997,830.00

$ 220,685.00

$ 264,529.00

$ 95,740.00

$ 31,465.00

$ 89,462.00

$ 364,392.00

$ 4,447.00

$ 8,409.00

$ 1,243.00

$ 38,554.00

$ 2,500.00

-$ 25,792.00

-$ 37,849.00

-$ 19,050.00

-$ 49,680.00

-$ 12,824.00

-$ 15,284.00

-$ 721.00

-$ 21,844.00

-$ 502.00

-$ 33,680.00

-$ 12,824.00

$ 147,520.00

$ 163,560.00

$ 38,085.00

Cierre Sobreejercicio Subejercicio

Variación

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Cuenta Pública Estatal 2012.

4

Los números indican que el capítulo 3000 “Servicios generales” no

se ajusta a la política de austeridad implementada por el Gobierno

de Sonora donde se promovía una reducción al gasto en este rubro,

debido a que solamente la Secretaría de Hacienda sobreejerció en

él, casi $80,000,000.00 (ochenta millones de pesos).

Un ejemplo más se da en la Secretaría de Salud Pública, la cual tenía

un presupuesto de más de $30,000,000.00 (treinta millones de pesos)

para “Inversión pública”, destinados a importantes obras como la

construcción del nuevo Hospital General del estado en Hermosillo, la

construcción y equipamiento de un centro de salud en Nogales, entre

otros, pero en su lugar se decidió erogar la cantidad de $8,409,442.00

(ocho millones cuatrocientos nueve mil cuatrocientos cuarenta y dos

pesos) para el equipamiento del Hospital General de Nogales y de

la Unidad de Especialidades Médicas en su modalidad de cirugía

ambulatoria con sede en la capital del estado.

Es evidente que algunas veces gastan de más otras de menos. y

estas acciones dan pie a muchos cuestionamientos entorno a los

criterios que se imponen para decidir el ejercicio del gasto.

5

Luego de hacer el análisis saltan preguntas como :

- ¿Tomando en cuenta que necesidades el Ejecutivo del Estado

sobreejerció $26,000,000.00 (veintiséis millones de pesos) de los

cuales solo $21,000,000.00 (veintiún millones de pesos) fueron para

“Servicios personales”?

- ¿Por qué la Secretaría de Gobierno sobreejerció

$147,000,000.00 (ciento cuarenta y siete millones de pesos) en

transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas?

- ¿De dónde se obtienen los recursos que les permiten

sobreejercer? ¿son recursos excedentes? ¿quién los autoriza?

- ¿Por qué la Secretaría de Salud no utilizó los $30,000,000.00

(treinta millones de pesos) que tenía disponibles para infraestructura

hospitalaria y centros de salud?

- ¿De qué manera afectan estos subejercicios en salud la calidad

de los servicios médicos que se brindan?

La pregunta central es: ¿De qué sirve que cada año el Congreso del

Estado lleve a cabo una negociación presupuestaria si, a lo largo de

la ejecución del gasto, el Ejecutivo y sus dependencias no acatan

las disposiciones, asignaciones y prioridades señaladas por los

representantes de la voluntad popular?

6

El presupuesto de egresos no contempla un apartado que incluya el

total de los recursos destinados a los programas sociales aplicados en

el estado de Sonora y su desglose.

Conocer la manera en que se ejecuta el gasto al interior de los

programas es transcendental, debido a que en su mayoría este tipo

de esfuerzos están enfocados a un segmento de la población con un

mayor grado de vulnerabilidad que el resto donde un mal ejercicio del

gasto puede representar un impacto negativo a mayor escala.

Actualmente, no es posible conocer en los documentos

presupuestarios cuál ha sido la evolución del presupuesto de

programas tan importantes como el de combate al dengue,

mismo que debiera ser prioridad en el gasto público. Así, sin

transparencia presupuestaria, no es posible advertir su impacto

real, posibles retrocesos, subejercicios o realizar propuestas de

mejora en su aplicación.

El estado de Colima realiza un desglose por partidas de su programa

Alianza por el Campo, de esta manera las y los ciudadanos pueden

conocer el modo y el monto que se está asignando al interior de

cada programa.

Exhortamos a las autoridades sonorenses a considerar el siguiente

ejemplo para diseñar en un futuro próximo un presupuesto más

transparente que brinde información de calidad a los ciudadanos,

y así podamos conocer cómo se asignan y ejercen los recursos de

cada programa.

Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas.

7

Presupuesto desglosado por programas del estado de Colima

Si partimos de la premisa de que los recursos sobreejercidos son

recursos excedentes, entonces se tendrían que aplicar una serie de

candados legales que imposibiliten la discrecionalidad de su uso,

y a su vez, restringir las capacidades del Ejecutivo de re-etiquetar

recursos destinados a prioridades tan sensibles como lo es la salud

hacia otros sectores.

Partida

Ejecutivo del Estado

TOTAL $ 53,527,335.48

Programa de apoyo a la inversión en equipamiento e infraestructura:

$ 42,395,335.48

$ 8,712,000.00

$ 2,420,000.00

Programa de desarrollo de capacidades, innovación de tecnológica y extensionismo rural:

Programa de sustentabilidad de los recursos naturales:

Concepto

43102

Agrícola

Ganadero

Pesca

Activos productivos tradicionales

$ 17,981,000.00

$ 9,831,435.48

$ 6,592,400.00

$ 7,990,500.00

$ 2,420,000.00

$ 895,400.27

$ 5,215,099.00

$ 2,601,500.00

Apoyo para la integración de proyectos

(Sistemas productos)

Desarrollo de capacidades rurales y

extensionismo rural

Innovación y transferencia de tecnología

Conservación y uso sustentable del suelo

y agua

Asignación presupuestal

8

Según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),

la deuda en Sonora ha tenido un alza considerable del 15% del

cierre 2012 al primer semestre 2013, posicionando al estado en el

segundo lugar a nivel nacional con el mayor incremento porcentual en

dicho período.

Es importante señalar que la misma Secretaría, ubica a nuestro estado

en el noveno lugar de las entidades federativas donde sus obligaciones

estatales y municipales representan un alto porcentaje de su PIB, muy

por encima de la media nacional.

Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos en http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx

Los diez estados con mayores obligaciones financieras de entidades federativas y municipios

12345678910

7.7

7.1

7.0

6.8

6.1

5.5

4.5

4.2

4.1

4.0

Saldo como por ciento del PIB* por Entidad Federativa a Septiembre de 2013

Promedio nacional 2.8

Quintana Roo

Coahuila

Chihuahua

Nayarit

Chiapas

Veracruz

Zacatecas

Michoacán

Sonora

Nuevo León

9

Como podemos observar, nuestra deuda crece más rápido que

nuestra producción estatal, lo cual intensifica la dependencia ya

existente de las transferencias federales.

La respuesta ofrecida por el Ejecutivo Estatal a esta situación

fue incluir en su propuesta del paquete fiscal 2014, una iniciativa

de decreto al legislativo para que lo autorizara a solicitar uno o

más empréstitos para emitir valores, restructurar y/o refinanciar

la deuda por el monto de $14,402,000,000.00 (catorce mil

cuatrocientos dos millones de pesos).

En el documento se exponen las condiciones financieras actuales

inmejorables que permitirán pagar menos por servicio de la deuda,

lo que en un futuro, si todo lo demás “permanece constante”, se

traduciría en un “ahorro” de $900,000.00 (novecientos millones

de pesos).

Es pertinente recordar que en su momento durante el sexenio del

Gobernador Eduardo Bours Castelo, se solicitó también a través

del Poder Ejecutivo un fideicomiso de financiamiento, comúnmente

conocido como “Plan Sonora Proyecta” (PSP) en el cual se tuvo

la consideración de incluir un desglose del modo en que sería

empleada la nueva deuda en distintas obras de inversión pública

productiva, como se muestra a continuación en un extracto del

documento:

10

En esta ocasión, el actual Gobernador Guillermo Padrés Elías decidió

no ofrecer ningún tipo de desagregación de los más de $14,000,000.00

(catorce mil millones de pesos) que solicitó, y donde el poder legislativo

decidió aprobarle la cantidad de $12,700,000,000.00 (doce mil

setecientos millones de pesos).

En Sonora Ciudadana, A.C. consideramos elemental, en aras de la

transparencia, que el Ejecutivo Estatal dé a conocer a la ciudadanía qué

deudas o gastos se pretenden refinanciar con ese nuevo empréstito

que adquirirá, y no dejar en entredicho la sospecha de que podamos

seguir acumulando más deuda con sus decisiones y las avaladas por

el Congreso.

Desglose del uso de la deuda adquirida para el “Plan Sonora Proyecta”

Fuente: Imagen recortada de la versión de la sesión extraordinaria celebrada por la honorable LVIII Legislatura, el día 20 de agosto del 2007.

11

El cumplimiento del balance presupuestario;

El control de las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en ingresos;

La operación de mecanismos de control y cierre presupuestario.2

I).

II).

III).

El ramo general 23 “Provisiones salariales y económicas”, es

un instrumento de política pública que se utiliza para atender

obligaciones del Gobierno Federal cuyas asignaciones de recursos no

corresponden al gasto directo de las dependencias, ni de las entidades.

Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y

económicas para:

En el presupuesto federal 2014, este ramo obtiene casi

$123,000,000,000.00 (ciento veinte y tres mil millones de pesos) y se

divide entre sus diferentes fondos.

Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23?

2 Presupuesto de egresos de la federación, apartado “Estrategia programática”.

12

Algunos de estos fondos son: Fondo de Desastres Naturales (FONDEN),

Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), Fondo de

Apoyo para el Desarrollo Rural Sustentable, Fondo para la Accesibilidad

en el Transporte Público para las Personas con discapacidad,

Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público

y rehabilitación de infraestructura educativa para municipios y

demarcaciones territoriales, Fondo de Infraestructura Deportiva,

Proyectos de Desarrollo Regional, entre otros.

Dentro de las críticas que ha recibido la utilización del dinero en este

ramo, destaca la ambigüedad con la cual se ejercen sus recursos,

un ejemplo claro es: el Fondo para la Accesibilidad en el Transporte

Público para las personas con discapacidad, que obtiene un monto de

$500,000.00 (quinientos millones de pesos) y solamente se desglosa

entre las entidades federativas beneficiarias, pero no se detallan

cuáles serán las acciones a implementar y dónde tendrán lugar.

Abonando a esta poca transparencia, en su Fondo de infraestructura

deportiva, Sonora recibió $58,500,000.00 (cincuenta y ocho millones

quinientos mil pesos) para infraestructura estatal y, adicionalmente

para infraestructura municipal destina $60,894,228.00 (sesenta

millones ochocientos noventa y cuatro mil doscientos veintiocho pesos)

a doce municipios del estado, pero de igual modo no mencionan qué

tipo de edificaciones se realizarán, cuáles son las metas planteadas y

en cuáles municipios se realizarán.

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Ramo 23 para Sonora.

La federación envía mediante este ramo $2,000,000,000.00 (dos mil

millones de pesos) a “Erogaciones no sectorizables” del estado de

Sonora, de los cuales lo único que se conoce es que $800,000,000.00

(ochocientos millones de pesos) se usarán para “construcción y

rehabilitación de calles”, la obra será pavimentación y vialidades en

varias localidades, de varios municipios.

Así como $1,200,000,000.00 (mil doscientos millones de pesos)

destinados a la construcción de obras de infraestructura básica en:

educación, carreteras, salud, vialidades urbanas en varias localidades

en varios municipios.

Es evidente que la forma en que se presenta la información y el amplio

margen de discrecionalidad para su ejecución, es un caldo de cultivo

para corrupción o su utilización para fines distintos a los originales. Son

miles de millones de pesos que no se tiene certeza de que manera se

les dará uso, limitando así la posibilidad de que la sociedad se entere y

vigile la correcta aplicación de esos recursos.

Es fundamental que en el presupuesto se contemple hacer el mejor

desglose posible del destino de los recursos públicos, como una

práctica mínima de transparencia y para dotar a la población de la

posibilidad de fiscalizar que el dinero llegue a su destino.

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Conclusiones

Este documento evidencia que en el estado de Sonora se reproducen

viejas y malas prácticas en la aprobación de los paquetes fiscales,

estos vicios recurrentes mantienen rezagada la posibilidad de que la

ciudadanía pueda incidir en la toma de decisiones, lo cual en última

instancia tiene un impacto negativo en la calidad de vida de las y los

sonorenses.

Ante esta situación, Sonora Ciudadana A.C., propone el siguiente

breviario enfocado en brindar soluciones a los problemas

presupuestales que presentamos anteriormente:

1. Presupuestan y hacen lo que quieren:

- Establecer y respetar topes presupuestales para evitar las

drásticas fluctuaciones (sobrejercicios y subejercicios) en el ejercicio

del gasto.

- Reformar la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad

Gubernamental y Gasto Público Estatal.

- Publicar en el portal de transparencia del estado los ingresos

excedentes y criterios para su aplicación.

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2. Ocultan el gasto en programas:

- Retomar el desglose por programas que se realiza en el

presupuesto federal e incluir detalle por municipios y localidades.

- Hacer públicos en el portal de transparencia los avances

trimestrales de los programas, considerando su presupuesto y metas.

- Contar con un padrón único de programas sociales del

Gobierno del Estado que incluya: presupuesto, reglas de operación

y lista única de beneficiarios.

3. Pagaremos una deuda desconocida:

- Realizar un desglose de las acciones realizadas que se

pretenden cubrir con el empréstito o empréstitos que adquirirán.

- Regular legalmente la forma en la asignación de empréstitos

que se traduzcan a un refinanciamiento, o a una reestructuración

de la deuda pública.

- Que sea una obligación legal, publicar en el portal de

transparencia los parámetros y detalles financieros bajo los cuales

se solicita la nueva deuda.

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4. ¿Y las obras del ramo 23?

- Que sea una obligación legal, publicar en el portal de

transparencia la dirección exacta de cada una de las obras a

realizar por “Erogaciones no sectorizables”.

Estas propuestas buscan fortalecer las prácticas de transparencia

y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos que

son los principales retos en el actual contexto.

presupuestan pero... hacen lo que quieren

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