Un mundo de transacciones:

Gobernanza y Diseño Institucional para el desarrollo productivo

Enrique Román

Director proyecto RED PRODUCTIVA

Julio 27, 2011

Un mundo de Transacciones• Las transacciones son intercambios efectuados entre actores

económicos (personas , firmas, gobiernos), los cuales emergen históricamente como producto de la creciente división técnica y social del trabajo en las economías locales, nacionales y globales.

• Las Transacciones tienen lugar en un contexto de información incompleta.

Para promover la eficiencia de una economía, desarrollada o en proceso de desarrollo, se requiere

definir:

• ¿Bajo que condiciones las transacciones que se realizan en ella pueden concretarse de un modo efectivo?

• ¿ Cuáles son las condiciones que, en cada particular contexto, definen el éxito o el fracaso de un sistema de estructuración de dichas transacciones?

Las Instituciones

• Las Instituciones son las Reglas del Juego que facilitan las transacciones.

• En general puede afirmarse que la relevancia de las instituciones, en las economías y en las sociedades, radica en su capacidad de reducir la incertidumbre asociada a la realización de las transacciones, asegurando en ellas recursividades y maneras, formales e informales, de asegurar la mantención y reforzamiento de las reglas del juego existentes.

Las Organizaciones

• Las organizaciones son grupos humanos estructurados para administrar un conjunto de recursos materiales, a fin de lograr un objetivo especifico.

• Las instituciones son las reglas del juego, en tanto las organizaciones son los jugadores de este.

Los términos: “Institución” y “Organización” no

son sinónimos, aun cuando las instituciones

generalmente poseen organizaciones que

refuerzan las reglas que ellas encarnan y estas

ultimas, por su parte, encarnan ciertas reglas

del juego al interior de su estructura.

Toda transacción implica una transferencia legal de

derechos de propiedad y de obligaciones asociadas a estos.

Los modos en que una transacción puede tener lugar y las

condiciones bajo las que esta puede concretarse, no

dependen solo de la competencia existente en los

mercados, o de la escasez relativa del bien transado.

Ambos elementos dependen esencialmente del contexto de

leyes y reglas (instituciones) que reflejan el poder político y

económico de aquellos actores que, en una economía dada,

realizan las transacciones bajo análisis.

La Nueva Economía Institucional (NIE) es una disciplina que se enfoca en el estudio de los modos mediante los cuales los actores económicos coordinan sus transacciones, así como también en las maneras en que dichas coordinaciones pueden ser efectuadas de un modo efectivo y a bajo costo.

Dado que los actores económicos pueden crear “cambios institucionales” de un modo intencional, la Teoría del Diseño Institucional (IDT) es la parte de la NIE que se enfoca en el diseño de las reglas del juego desde un punto de vista de eficiencia.

¿COMO LAS INSTITUCIONES PUEDEN MOTIVAR A LOS ACTORES A COORDINAR SU

COMPORTAMIENTO DE UN MODO TAL QUE SUS ACCIONES SE TRADUZCAN EN UN DESEMPEÑO

DESEABLE?

Dado que las Instituciones pueden restringir, liberar y expandir los rangos de acciones posibles para los actores económicos, la pregunta esencial que la NIE y la IDT intentan abordar es:

El diseño institucional es particularmente relevante en aquellos contextos en los cuales los objetivos sociales difieren sustancialmente, en

su definición, por parte de los actores involucrados en un sistema dado de

transacciones.

En esos contextos no es posible la obtención de objetivos sin contar con un diseño conducente

a incorporar en el comportamiento de los actores un direccionamiento hacia la generación

efectiva y eficiente de ciertos productos deseados, sin los cuales los objetivos

declarados son mera retórica.

El Diseño de Instituciones Eficientes

La labor de diseño de instituciones posee dos niveles:

1. El nivel de las estructuras públicas de gobernanza (leyes y regulaciones).

2. El nivel de las estructuras privadas de gobernanza.

La NIE considera al primer nivel como el de generaciónde una condición de primer orden (necesaria), entanto el segundo nivel generaría una condición desegundo orden (suficiente).

La gobernanza pública es necesaria para undesempeño eficiente, pero no es suficiente paralograrlo, pues requiere adicionalmente deinstituciones privadas eficientes.

La “gobernanza” es una estructura institucional orientada a la minimización de los costos de transacción.

Como dichos costos de transacción pueden ser de origen público o privado, el diseño de la “gobernanza pública” se

relaciona con las estructuras institucionales que minimizan los costos impuestos por el Estado e incentivan el buen

desempeño de los privados.

La “gobernanza privada” se edifica sobre dicha base y a partir de ella intenta minimizar los costos de transacción que son

generados por la propia operación de los privados.

En los procesos temporales de diseño de una institucionalidad pública se

deben distinguir dos etapas:

1.- La formulación de Objetivos.

2.- La formulación específica de las formas que la institucionalidad pública debe asumir para ser funcional al logro de dichos objetivos.

Dinámica del Proceso de Diseño Institucional

DRIVERS DEL CAMBIO

SELECCIÓN ESTATAL DE OBJETIVOS E INSTITUCIONES

VALORES NORMASLEYES Y

REGULACIONESPRE EXISTENTES

PROCESO DE SELECCIÓN DE INSTITUCIONES BASADOS EN :

CRITERIOS DE EFICIENCIA, CAPACIDAD DE

LIDIAR CON INTERESES CREADOS, PROCESOS DE

ENSAYO Y ERROR, REQUERIMIENTOS DE

COERCIÓN Y CAPACIDAD DE GENERACIÓN DE CONSENSOS

A PARTIR DE PROCESOS DE NEGOCIACIÓN

NUEVAS ESTRUCTURAS DE GOBERNANZA

SELECCIÓN DE ESTRUCTURASDE GOBERNANZA DE LOS

ACTORES PRIVADOS

MAPASMENTALES HÁBITOS Y

PREFERENCIASCOMPARTIDAS

PRE EXISTENTES

Dilemas de la Gobernanza privada

1. Organización de los mercados (competencia v/s monopolios; regulación v/s liberalización)

2. Organización interna de las firmas (gobierno corporativo, estilos de Management, relaciones laborales, incorporación TIC )

3. Modalidades de cooperación entre firmas (cadenas y clusters) y otras organizaciones del sector privado.

Dilemas de la Gobernanza Pública

El primero de los temas a definir es cuales son las áreas posibles y deseables de intervención:

1. Regulaciones acerca de la calidad de Bs y Ss.

2. Regulaciones acerca de los niveles de precios

3. Monitoreo de los entes reguladores

4. Administración tributaria

5. Regulación de mercados no competitivos

6. Entrega de subsidios sociales y productivos (con fines redistributivos o de incentivo)

7. Provisión de bienes públicos y preferentes

Desafortunadamente una vez realizadas estas definiciones los problemas generalmente persisten.

Ello sucede pues en el Estado existen las siguientes fallas:

1. Problemas técnicos de Agencia

2. Comportamiento maximizador de rentas

3. Inconsistencia Dinámica

4. Información Incompleta para la toma de decisiones

5. Problemas Principal-Agencia entre políticos y burócratas

6. Problemas Principal-Agencia entre políticos y votantes (Estado y voluntad popular).

¿Que es una Agencia?

• En sociología, el estudio de los problemas de agencia están enfocados a la interacción entre estructuras y actores individuales que toman decisiones; allí la “agencia u agente” es el individuo con capacidad de tomar sus opciones de un modo libre y no constreñido.

• En Economía el estudio de los problemas de la relación Agente-Principal, se enfocan en los costos asociados a la delegación en un “agente u agencia”, por parte de un Principal, de aquellas labores que le son propias.

Relaciones Agente-Principal

Relaciones Agente-Principal son por ej. las que existen entre :

• Un Directorio de Empresas (P) y los cuerpos gerenciales de esta (A).

• El Poder Ejecutivo (P) y sus Ministerios (A)

• Un Ministerio de Obras (P) y las empresas privadas que operan como sus contratistas (A)

• Entre el MIPRO (P) y los Promotores del FONDEPYME (A).

Raíz de los Problemas de Agencia

• Las agencias se caracterizan por poseer fuertes asimetrías de información con relación al principal, vale decir, conocen mucho más que este las características, problemas y opciones existentes en al área de agenciamiento que se ha colocado bajo su administración, por ende el costo de su monitoreo y supervisión tiende a ser muy alto a objeto de prevenir comportamientos oportunistas.

Agencia y Captura

• Se habla que existe captura de recursos públicos cuando el comportamiento de una agencia o agente se traduce no en el uso productivo y eficiente de los recursos que el principal le entrega en administración, sino que en la generación de una renta.

• En dicho caso, dicha renta o excedente (que no debe confundirse con el OH o remuneración aceptada por el principal) se añade de un modo impropio y frecuentemente oculto, al costo de generación de los bienes o servicios encargados por el principal, quedando dicho excedente en poder de la agencia o agente

Ineficiencia versus captura

INEFICIENCIA

• Si los recursos del principal se usan a un costo mayor del optimo y por ende el diferencial queda en poder de un proveedor independiente, que proporcionó los insumos incorporados en el costo, hablamos de “ineficiencia”.

CAPTURA

• Si los recursos del principal se usan incluso a un costo optimo, pero a este se le agregan ex post diferenciales no autorizados (renta) que quedan en poder del agente entonces se habla de “captura”.

• En los programas públicos de otorgamiento de subsidios, una consecuencia de la “captura”, es que estas transferencias no llegan (o no lo hacen del todo) a los beneficiarios definidos como tales por el principal, sino que quedan en otras manos bajo la forma de rentas.

Diseño Institucional de Procesos de Agenciamientos

El Estado se enfrenta a diversas opciones en materia de la provisión tanto de Bienes Públicos como de Bienes Privados:

• Puede optar por proveer públicamente bienes públicos (defensa, seguridad, educación).

• Puede optar por proveer públicamente bienes privados (petroleras u otras empresas públicas).

• Puede optar por proveer privadamente bienes públicos (Agenciamiento de Programas de Tecnología, Innovación y Pymes)

¿De que dependen las opciones a tomar por el Estado en esta área?:

Dependen básicamente de la eficiencia relativa de uno u otro proveedor o proceso de provisión de Bienes y Servicios.

• Esa eficiencia relativa es función de la incidencia mayor o menor sobre el proveedor, o proceso de provisión, de las Fallas de Mercado y/o de las Fallas de Estado que eventualmente existan.

• Por ej. Si un mercado opera como oligopolio no regulado, no es aconsejable la provisión privada-desregulada de bienes y servicios.

¿De que dependen las opciones a tomar por el Estado en esta área?

• Otro Ej. Si dentro de un aparato estatal dominan los comportamientos buscadores de rentas de funcionarios y directivos, la inconsistencia temporal de las políticas, si no existe un servicio civil que asegure la presencia de una gestión técnica eficiente de los instrumentos de política publica y si abundan en el los procesos de captura, no es aconsejable la provisión publica de los bienes y servicios sujetos desde un Estado sujeto a estas fallas.

Vale recordar que un Estado que produce mal, es frecuente que supervise bien.

Soluciones EstructuralesLa solución de fondo a las fallas de Estado es una profunda reforma de las

instituciones públicas.

• Sin embargo en América Latina esos procesos toman décadas y no siempre arriban a puerto, de tal modo es frecuente ver como los gobiernos no logran alcanzar de un modo eficiente sus objetivos cuando utilizan una maquinaria estatal que limita operativamente sus logros.

• Sin resultados concretos la norma es que los gobiernos de América Latina vean desaparecer su capital político a la espera de poder concluir aquellas reformas del Estado necesarias para permitirles empezar a ejecutar de un modo eficiente los procesos de cambio prometidos a sus electores, así como obtener los resultados económicos que los hagan sostenibles.

El agenciamiento de la operación de los instrumentos

de política publica permite, por ej.,

Desplegar de un modo inmediato procesos de desarrollo productivo nacional y territorial, sin necesidad de alterar toda la institucionalidad estatal, otorgando viabilidad política a estos procesos.

Estos procesos pueden ser de alta eficiencia, si es que van acompañados de una sólida inversión en desarrollo de las capacidades técnicas de las agencias. Sin embargo si no existe este fortalecimiento y el Estado no posee un enfoque adecuado del proceso de agenciamiento pueden

producirse las siguientes distorsiones:

A.- Los funcionarios del Estado compiten con el rol de las agencias de segundo piso y las estrangulan burocráticamente hasta volverlas

marginales mediante su asfixia financiera o administrativa (Chile 2000-2011).

B.- Los funcionarios del Estado actúan con lenidad y no atacan los comportamientos buscadores de rentas, prefiriendo maximizar agendas

personales, o grupales, que potencian la captura de recursos públicos y la marginalización del rol del Estado como Principal (Ecuador 1995-2005).

Si bien esta ultima opción es la más temida en Ecuador, lo cual es entendible dada su historia reciente, pretender oponerse al agenciamiento para impedir que existan procesos de captura

es equivalente a pretender abolir el matrimonio como medio de evitar las

infidelidades conyugales.

Fallas de estado en la toma de decisiones

GRACIAS