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Construyendo conocimiento para mejores políticas
2. EL MARCO TEÓRICO Y LA EXPERIENCIA
INTERNACIONAL EN LA APLICACIÓN DE LA
METODOLOGÍA DE ACB
Proyecto: Fortalecimiento de las capacidades de
evaluación de iniciativas legislativas en el Congreso de la
República del Perú
Tutor: Armando Cáceres Valderrama
Congreso de la República, 22 de mayo de 2017
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Contenido
• Marco téórico de la metodología de Análisis Costo
Beneficio (ACB)
• Revisión de las experiencias internacionales en la
implementación de la metodología ACB: EEUU y
Canadá, la Unión Europea, los países de la OCDE, la
región latinoamericana y el Perú.
• Conclusiones de la revisión de la experiencia
internacional en la aplicación de la metodología de ACB.
• Caso práctico de intervención del Estado en la
Economía: Trabajo en grupos.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Qué es el Análisis Costo Beneficio (ACB)?• Criterio para la toma de decisiones cuando los recursos
son limitados y existen múltiples opciones.
• Aplicación del ACB para la toma de decisiones de
política cuando se busca que el Estado intervenga para
alcanzar determinados objetivos.
• Pregunta relevante: ¿Cuál es la opción que permite
alcanzar los objetivos propuestos con el menor uso de
recursos?
• El ACB es un componente clave de los procesos de
análisis de impacto normativo o regulatorio (AI en la
terminología de la Unión Europea o RIA para los países
de la OCDE).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
El proceso del ACB en la experiencia
australiana
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Etapas Clave en el Proceso CBA
Identificación de las restricciones
Listado de las alternativas posibles
Especificación de costos y beneficios
Estimación de costos y beneficios
Estimación del Valor Presente Neto de de los beneficios
y costos futuros
Pruebas de Sensitividad a la incertidumbre
Identificación de los temas de equidad
Elaboración del reporte de CBA
Fuente: Commonwealth of Australia (2006), “Introduction to Cost-
Benefit Analysis and Alternative Evaluation Methodologies”.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia internacional en la aplicación
del ACB: Antecedentes• Jules Dupuit (1844): Análisis de las alternativas de
operar obras de infraestructura en forma pública o
privada en el marco de la Teoría del Bienestar.
• Alfred Marshall (1890): Distribución de los recursos en
función de beneficios presentes y futuros.
• ACB: Metodología utilizada internacionalmente para la
identificación y medición cuantitativa y cualitativa de
impactos (monetarios y no monetarios, directos e
indirectos), en relación con una línea de base y teniendo
en cuenta escenarios que incorporan incertidumbre.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia de los EEUU con el ACB
• 1936: Utilización del ACB para analizar proyectos de
infraestructura de navegación (Cuerpo de Ingenieros).
• 1945: ACB para la evaluación de proyectos de
infraestructura pública. Se difunde a nivel federal y
estatal con mayor rapidez a partir de los años 60.
• 1975: Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) para
el análisis económico y presupuestario de las
propuestas regulatorias generadas por agencias con
poderes delegados por el Congreso de los EEUU.
• 1993: La Orden Ejecutiva 12866 crea la Oficina de
Gestión y Presupuesto (OMB).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
EEUU: Circular A-4 de la OMB (1974) – Buenas
Prácticas para el ACB• Las agencias deben enviar sus propuestas a la Oficina
de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA), dentro
de la OMB para el control que ejerce el Poder Ejecutivo,
que es supervisado por el Sistema de Justicia.
• Debe establecerse la necesidad de la intervención
gubernamental propuesta a partir de alternativas y la
estimación de costos y beneficios incrementales en
temas de promoción de mercados, salud, seguridad,
medio ambiente y reducción de la discriminación.
• El Análisis Costo Efectividad (ACE) debe utilizarse para
evaluar alternativas de política regulatoria.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
EEUU: Enfoques para la aplicación del ACB
• A partir de los años 80 se pone mayor énfasis en las
revisiones del marco regulatorio (Red Tape) y del costo
de la intervención del Estado en la economía.
• En el marco del RIA permite a los grupos de interés
monitorear el comportamiento de las agencias
regulatorias, a través de procesos de notificación de
propuestas, consultas, publicación de análisis, etc.
• El ACB facilita la participación activa de los grupos que
se consideran afectados por la regulación.
• Reduce el costo de los errores por problemas de
información insuficiente y potenciales conflictos de
interés.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Canadá: La experiencia con el ACB• A partir de 1999 todas las propuestas regulatorias
significativas deben evaluarse con una metodología de
ACB.
• El ACB considera el impacto en los trabajadores, las
empresas, los consumidores y otros sectores de la
sociedad.
• A partir de 2007, debe demostrarse que la propuesta
asegura los mayores beneficios económicos,
ambientales y sociales en un horizonte de tiempo.
También que los costos y beneficios han sido
distribuidos entre las partes afectadas por la propuesta.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Unión Europea (UE): La experiencia con el
ACB• Adopción progresiva del ACB en los países de la UE:
– Reino Unido: Desde los 60 con la evaluación de
proyectos de carreteras (Nuevo Enfoque para la
Evaluación del Transporte – NATA).
– Alemania: Desde los 70 para la evaluación de los
efectos legislativos (GFA). En 1984 se creó una
oficina parlamentaria para la evaluación
socioeconómica de las nuevas tecnologías.
– Holanda: Desde los 90 se utiliza para procesos de
simplificación administrativa. A partir de 2003 se
adopta el Modelo de Costos Estándar (SCM) para
estimar la carga administrativa.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
UE: El Análisis de Impacto (AI)• A partir de 2002 la UE aprueba un procedimiento formal
de AI, por la presión de países que exigían
procedimientos claros para la formulación de políticas
comunitarias, basados en evidencia y en sistemas de
rendición de cuentas.
• AI: Evaluación sistemática y obligatoria de propuestas
legislativas primarias y secundarias con impacto
económico, social y ambiental significativo, que
aseguren competitividad y desarrollo sostenible.
• En 2007 se creó la Oficina de Evaluación de Impacto
(IAB), que en 2015 pasó a denominarse la Oficina de
Examen Regulatorio (RSB).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
UE: Funciones del IAB que asume el RSB• Mejora de la calidad de las evaluaciones de impacto
regulatorio.
• Revisión ex ante y ex post de todos los análisis de
propuestas con alcance comunitario significativo.
• La evaluación debe incorporar los principios de
subsidiaridad y proporcionalidad: las intervenciones
deben ser necesarias y no ir más allá de lo que se
requiere para la solución del problema identificado.
• El proceso de evaluación debe ser estructurado,
comprehensivo, proporcionado, basado en evidencia,
participativo, no sesgado, integrado en el ciclo de
política, transparente y de alta calidad.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Principales características del AI en la UE• Análisis en dos etapas:
– AI preliminar para todas las propuestas legislativas, y
– AI de impacto extendido para las propuestas con
impactos significativos (estimación de los impactos
cualitativos, cuantitativos y monetarios).
• Criterios para la evaluación de las propuestas
legislativas: relevancia del problema; efectividad para el
logro de los objetivos; coherencia con objetivos amplios
económicos, sociales y ambientales; consistencia con
otras normas comunitarias; costo de recursos, y enfoque
que favorezca a los supervisados.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
El enfoque de “mejor regulación” en la UE• A partir de 2005 se dan cambios en el procedimiento del
AI para incorporar mejoras en el diseño y la aplicación
de los instrumentos regulatorios (Smart Regulation),
mayor colaboración entre los países miembros y dialogo
con los reguladores comunitarios (Estrategia de Lisboa).
• Mayor énfasis en la evaluación del impacto económico
cuantitativo de las propuestas regulatorias, por objetivos
de competitividad, mejor medición de los costos
administrativos (Modelo de Costos Estándar de la UE), y
creación de una red de expertos que desarrolle
indicadores de la calidad del entorno regulatorio.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
OCDE: Experiencia con la Mejora Regulatoria• 1995: La OCDE aprueba la “Recomendación del
Concejo sobre la Mejora en la Calidad de la Regulación
Gubernamental” y empieza a desarrollar las revisiones
de la política regulatoria de los países miembros.
• 2012: Se aprueba la Recomendación sobre Política
Regulatoria y Gobernanza que actualiza los
lineamientos y los principios que aplican los países
miembros de la OCDE para la mejora y el desempeño
regulatorio.
• RIA: Es el estándar internacional más difundido para
evaluar la percepción de los ciudadanos de la calidad y
la gestión del sistema regulatorio.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
OCDE: El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA)
• Enfoque sistemático para evaluar críticamente los
efectos positivos y negativos de las propuestas
regulatorias, las regulaciones vigentes y las alternativas
no regulatorias. Incluye un conjunto de métodos
basados en evidencia, como el ACB y el ACE.
• Es un mecanismo para mejorar la capacidad regulatoria
de los gobiernos y asegurar que las regulaciones sean
eficientes y efectivas. Los procesos de implementación
varían de acuerdo a las condiciones técnicas y
administrativas que enfrentan los países miembros.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas17
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Australia: Experiencia modelo de RIA• 1985: Creación de la Unidad de Revisión de
Regulaciones Empresariales (BRRU), encargada de
supervisar la aplicación del RIA (RIS) en todas las
propuestas presentadas al Gabinete del Primer Ministro.
• 1989: Oficina de Reforma Regulatoria (ORR) que
extendió el análisis a los impactos en las pequeñas
empresas, y a los temas de competitividad y
competencia.
• 2006: Oficina de Buena Práctica Regulatoria (OBPR).
• 2013: Lanzamiento del programa para reducir la carga
regulatoria, incrementar la productividad y mejorar la
cultura de mejora regulatoria.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Australia: Formatos para el RIS• Formato de Evaluación Preliminar: La OBPR revisa la
propuesta y contesta en 5 días confirmando si se
requiere un RIS y qué modalidad corresponde (si los
impactos regulatorios son superiores a los AUS$ 100 mil
o si se requiere aprobación del Primer Ministro).
• Modalidades de RIS: i. Formato Largo, ii. Formato
Estándar, iii. Formato Corto, y iv. Formato Temporal
(Interim). Consideran preguntas sobre el problema a
resolver, la necesidad de la intervención, las opciones
regulatorias, los beneficios netos de cada opción, el
proceso de consulta, la propuesta sugerida y el proceso
de implementación y evaluación posterior.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia de los países de América Latina
• Los parlamentos latinoamericanos en general, salvo en
el caso del Perú, no consideran en forma explícita al
ACB para la evaluación de propuestas legislativas.
Reciben apoyo técnico de entidades públicas cuando se
requiere de análisis de costos o temas presupuestales.
• Las metodologías de ACB han sido implementadas a
partir de las recomendaciones de la OCDE en el marco
del RIA, como en México con la Comisión Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER). En Chile y Brasil, no
existen enfoques integrados para el análisis de
propuestas normativas. En Colombia o Perú, se viene
trabajando con el apoyo de la OCDE.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
México: La experiencia en reforma regulatoria
• 1992: México empieza a aplicar el ACB para el
desarrollo de normas técnicas.
• 1996: Se introduce la metodología RIA (Ley Federal de
Procedimiento Administrativo) y se encarga la
supervisión a la Unidad de Deregulación del Ministerio
de Comercio e Industria.
• 2000: Se crea COFEMER para supervisar la calidad de
las propuestas regulatorias. La metodología RIA
considera impactos altos y moderados.
• 2012: Se incorpora el análisis del impacto en
competencia, el análisis de riesgos y las evaluaciones
ex post de las regulaciones vigentes.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Brasil: La agenda de política regulatoria
• La agenda de política regulatoria en Brasil ha sido
liderada por las agencias reguladoras, luego de que en
2007 se estableciera el Programa para el
Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la
Gestión Regulatoria (PRO-REG).
• PRO-REG es coordinado por la Presidencia y está a
cargo del control de la calidad regulatoria y de la
promoción del uso del RIA a través de programas de
capacitación y mecanismos de coordinación entre las
entidades reguladoras.
• Se busca ampliar el alcance de PRO-REG a todas las
entidades gubernamentales.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Chile: La experiencia con las evaluaciones de
leyes ex post• Chile no aplica la metodología RIA en forma sistemática
(OECD 2016). Existe una base institucional pero no un
enfoque comprehensivo para la reforma regulatoria.
• En 2010, la Cámara de Diputados creó el Departamento
de Evaluación de la Ley (2010) para el análisis ex post
de las leyes y apoyar el proceso de revisión de las leyes
vigentes. El análisis considera la eficacia de la ley y su
influencia sobre la sociedad. El Departamento crea y
mantiene una red de organizaciones sociales
interesadas en participar en el proceso de evaluación
legislativa.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Colombia: La política de mejora normativa• A partir de un diagnóstico de la OCDE (2013),se
encargó al Departamento Nacional de Planeación
(DNP), al Departamento de la Función Pública (DAFP) y
a la Presidencia de la República el desarrollo de la
estrategia para la adopción plena de una política de
mejora normativa.
• Los reguladores, con el apoyo del DNP, son
responsables de elaborar los Análisis de Impacto
Normativo (AIN) sobre los problemas que identifiquen.
• El DNP ha desarrollado una guía metodológica de AIN y
viene implementando un programa piloto en áreas que
requieren de intervención gubernamental.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
El ACB en el trabajo legislativo del Congreso• El Artículo 75º del Reglamento del Congreso de la
República establece que las proposiciones legislativas
deben incorporar una sección referida al análisis costo-
beneficio (ACB) de la futura norma legal.
• El Manual de Técnica Legislativa Actualizado define el
ACB como: “Análisis costo beneficio (costo
oportunidad): cuanto se pierde, cuanto se gana en
términos sociales, políticos y económicos. […] es el
análisis del impacto social y económico de la propuesta
del dictamen. Informa y demuestra que el impacto de la
propuesta legislativa en el aumento del bienestar social
es mayor que el costo de su vigencia.”
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia del ACB en el Congreso• Los estudios revisados sobre la aplicación del ACB en el
Congreso (Arias Schreiber et al, 2014), muestran que en
la práctica esta metodología sólo se aplica en forma
adecuada un número reducido de casos (no más de
15% de los proyectos de ley) y que enfrenta dificultades
por restricciones de personal especializado,
capacitación, información, equipos y plazos para la
evaluación que realizan las comisiones del Congreso.
• Esto se da a pesar de repetidos esfuerzos para el
desarrollo de manuales para el trabajo legislativo que
han buscado aplicar la metodología del ACB con mayor
o menor grado de alcance y especialización.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia del ACB en el Estado peruano• El MINJUS aprobó la Guía de Técnica Legislativa para
la Elaboración de Proyectos Normativos de las
Entidades del Poder Ejecutivo (2016), que es la
referencia principal referencia para la aplicación del ACB
en el caso de las entidades administrativas.
• La Guía indica que no existe para las entidades del
Poder Ejecutivo un marco analítico de ACB que permita
medir los impactos económicos, sociales y ambientales,
considerándose en forma separada a los impactos
presupuestales. Tampoco existen programas o
iniciativas integrados y enfocados en mejorar la
capacidad institucional para el ACB.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
La experiencia del RIA en el Estado peruano• El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR)
y el Ministerio de Producción (PRODUCE), han
desarrollado programas piloto de RIA. Los organismos
reguladores, como OSIPTEL, OSINERGMIN u
OSITRAN, también han avanzado en el desarrollo de
metodologías RIA aplicadas a sus sectores.
• La Agenda Nacional de Competitividad 2014-2018
considera dentro de sus objetivos la aplicación de
intrumentos de calidad regulatoria (RIA) para las
propuestas que crean o modifican procedimientos de
licencias, autorizaciones y permisos.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Perú: Recomendaciones de la OCDE• En octubre 2016 se difundió el estudio de la OCDE que
analiza los avances de la política regulatoria en el Perú
y considera que el Perú: “[…] carece de un sistema
completo para la evaluación ex ante de los proyectos de
regulación nueva o para modificar la regulación
existente, que permitan analizar si generan un beneficio
neto positivo a la sociedad y si son coherentes con las
políticas del gobierno”.
• Recomienda el establecimiento de un sistema
administrativo de evaluación de impacto ex ante, que
requiera la preparación de un RIA.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Críticas a la aplicación del ACB y ACE• Las metodologías de ACB y ACE se han difundido
ampliamente a nivel mundial en el marco de los AI,
proponiéndose como instrumentos eficientes para la
gestión de los recursos públicos.
• La aplicación de estas metodologías no ha sido
satisfactoria: Los reportes no cuentan con la calidad
mínima requerida para la aprobación de las propuestas
regulatorias, no se cuantifican los impactos en forma
apropiada, no se definen los problemas en base a
principios económicos, no se analizan las propuestas
alternativas en forma rigurosa y los resultados son
influidos por el proceso político.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Barreras para la implementación de los ACB
• Insuficiente apoyo institucional y de equipos
profesionales.
• Conocimientos limitados y la falta de convicción en las
entidades públicas responsables.
• Deficiencias en la información de base requerida.
• Ausencia de procesos de diseño de alternativas de
política ordenados, basados en evidencia y
participativos.
• Indiferencia de la administración pública (inercia del
entorno político y burocracia rígida).
• Oposición de los grupos políticos (pérdida del control del
proceso de toma de decisiones).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Necesidad de diseñar enfoques de ACB más
simples y prácticos• Necesidad de diseñar enfoques de ACB más adaptados
a las capacidades y el acceso a información que
enfrentan los funcionarios públicos en el mundo real.
• Revisión en función de una metodología que se centre
en los problemas que se busca resolver (como el ACE y
el SCM), que sea menos intensiva en información y
menos dependiente de capacitación y capacidades
analíticas escasas.
• Proceso orientado a aprender a través de los procesos
de consulta ciudadana, y que sea más flexible y fácil de
implementar en países en desarrollo.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Caso práctico de intervención del
Estado en la Economía: Trabajo en
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