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PosicióndelIcefisobrelaaprobacióndelainiciativadeley5182,LeydeFacilitaciónTributariaparalaFormalizacióndelSectorAgropecuariodelaRepúblicadeGuatemala

Guatemala, Centroamérica 13 de febrero de 2017

NOTADECOYUNTURA01-2017

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SupervisiónJonathanMenkosZeissig—Directorejecutivo,IcefiCoordinaciónyredacciónRicardoBarrientos—Economistasénior,IcefiTambiéncolaboraronWalterFigueroa—Economistainvestigador,IcefiCarlosMelgar—Investigador,IcefiProduccióneditorialDianaDeLeón—Coordinadoradecomunicación,IcefiAdministraciónIlianaPeñadeBarrientos—Coordinadoraadministrativayfinanciera,IcefiConelapoyode:

EnIceficonsideramosqueelconocimientosiempreestáenconstrucción,porloquecualquiercomentariouobservaciónesbienvenidoenelcorreoelectrónicoinfo@icefi.orgEstedocumentohasidoelaboradoporelInstitutoCentroamericanodeEstudiosFiscales(Icefi).Elcontenidodeldocumentoes responsabilidad exclusiva de Icefi; en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de las institucionescooperantesantesmencionadas.Cualquierpartedeestevolumenpuedereproducirsetotaloparcial,sinpermisoexpresodelosautoresoeditores,siempreycuandosedécréditoalapublicaciónylascopiassedistribuyangratuitamente.Reproduccióncomercialrequierepermisoporescrito previo del Icefi a: comunicacion@icefi.org e info@icefi.org. Puede descargarse la versión electrónica enwww.icefi.org.

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PosicióndelIcefisobrelaaprobacióndelainiciativadeleynúmeroderegistro5182,LeydeFacilitaciónTributariaparalaFormalizacióndelSector

AgropecuariodelaRepúblicadeGuatemala

EstedocumentofuepresentadoenlaaudienciapúblicaconvocadaporlaComisióndeFinanzasPúblicasyMoneda(CFPM)delCongresodelaRepúblicaparaanalizarlainiciativadeleynúmeroderegistro5182,queoriginalmenteproponíalaaprobacióndeunaLeydeFomentoyDesarrollodelaGanaderíaBovina,Ovina,CaprinayPorcinadelaRepúblicadeGuatemala,yqueenlaversión

dictaminadafavorablementeporlaComisióndeAgricultura,GanaderíayPesca(CAGP)delCongresodelaRepúblicacambióeltítuloalquesehacereferencia1

ElInstitutoCentroamericanodeEstudiosFiscales(Icefi)analizódetenidamentelainiciativadeleytantoenlaversiónoriginalmentepresentadaasícomoladictaminada,ysobrelacualreiteraelrechazoasuaprobación,atendiendolosfundamentostécnicossiguientes:

1. Seconsideraanómaloqueunainiciativadeleyconimpactosfiscalesimportantescomolanúmeroderegistro5182hayasidoconocidaúnicamenteporlaCAGP,ynoporlaCFPM.Porestarazón,elIcefi saluda como oportuna y conveniente la instalación de este espacio de análisis y discusión,aunque se estéhaciendode forma tardía, dadoqueel jueves 9de febrerode2017, el PlenodelCongresodelaRepúblicalaaprobóenprimeralectura.

2. La Superintendencia deAdministración Tributaria (SAT)mediante elDictamenConjuntoDCC-SAT-

82-2016(IntendenciasdeAsuntosJurídicos,deFiscalización,ydeRecaudaciónyGestión,asícomolaGerencia de Planificación y Desarrollo Institucional), fechado 19 de diciembre de 2016,2 advirtióseriasdeficienciastécnicas,destacandocuatroenparticular:

1. Ambigüedadesycontradicciones.2. Posibleviolaciónalosprincipiosconstitucionalesdelegalidadeigualdad.3. Disposiciones cuyaaprobación impediríanel control y la fiscalizaciónde las actividades

beneficiadas,incluyendosuprimirlaobligaciónlegaldeemitirfactura,contraviniendolasdisposicionesdelCódigoTributariovigente,DecretodeCongresodelaRepúblicaNo.6-91ysusreformas.

4. PérdidadeingresostributariosdeporlomenosQ1,296.3millonesanuales.

Conbaseaestasdeficiencias, laSATopinódemaneradesfavorablealaaprobacióndelainiciativade ley. El Icefi analizóyestudió cuidadosamenteestedocumento, considerándolo correcto, razón

1Documentosdisponibleenlíneaen:http://old.congreso.gob.gt/archivos/iniciativas/registro5182.pdfyhttp://old.congreso.gob.gt/uploadimg/archivos/dictamenes/1642.pdf.2Disponibleenlíneaen:http://www.icefi.org/sites/default/files/dictmen_de_la_sat_-82-2016.pdf.

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por lacualcomocentrodepensamiento independienteytécnicocomparteyapoya lasopiniones,análisisycriteriostécnicosdelaSATconsignadosenelDictamenConjuntoDCC-SAT-82-2016.

3. El Ministerio de Finanzas Públicas también se ha manifestado públicamente y en reiteradasocasionesopuestoalaaprobacióndelainiciativadeley.3

4. Pese a la opinión desfavorable del ente rector de las finanzas públicas y de la administración

tributaria,el17deenerode2017 laCAGP remitió sudictamen favorableconmodificacionesa laDirección Legislativa, el cual como ya se anotó, fue aprobado en primera lectura el jueves 9 defebrerode2017.ElIcefilamentaestasacciones,porlasseisrazonessiguientes.

1. Amplíadeformaexcesivalossectoresbeneficiariosdelosprivilegiosfiscalespropuestos,

a todo el sector agropecuario: cultivo y comercialización de café, cardamomo, hule,cereales, caña de azúcar, tubérculos, raíces, hortalizas y legumbres, especialidadeshortícolas, productos hortícolas, frutas y nueces, plantas cuyas hojas se utilizan paraprepararbebidasyespecies;plantasornamentales,follajesyfloresdecorte;produccióny comercialización de productos lácteos y sus derivados; cría y comercialización deganado vacuno, porcino y ovino, así como de cabras, caballos, asnos, mulas yburdéganos; cultivo de productos agrícolas en combinación con la cría de animales;captura de peces, camarones, langostas, crustáceos, moluscos y otros productosacuáticos; cría de peces en granjas piscícolas; cultivo de camarones; y, actividadesapícolas,incluyendolaproducciónycomercializacióndemiel.

La aprobación de esta ampliación excesiva del alcance de los privilegios fiscalespropuestosgeneraríaunapérdidade ingresos fiscales significativamentemayora losQ1,296.3 millones anuales que la SAT estimó se produciría en caso se aprobara lapropuesta original limitada al sector ganadero. El Icefi se permite urgir a la SAT aactualizarestecálculoconsiderandoelalcancepropuestoenlaversióndictaminada.

2. En el artículo 6, propone la creación de un régimen tributario especial para el sector

agropecuario,de1%sobreingresosbrutosmenoresoigualesaQ50milanuales,odeunimportefijodeQ500másel3%delosingresobrutossuperioresaQ50milanualesperoinferiores a losQ 10millones anuales. En el artículo 12 se propone que para ingresosbrutos superiores a los Q 10millones anuales, aplican el régimen general del IVA. Encualquier caso, el régimen propuesto resultaría más generoso que el del pequeñocontribuyentedelIVA(5%sobreingresosbrutoshastadeQ150,000anuales).

3VéaselasentrevistasalministrodeFinanzasPúblicaspublicadas,enNómadael31deeneroyenPrensaLibre,el11defebrero:respectivamente,https://nomada.gt/congreso-prepara-regalazo-fiscal-para-el-agro/yhttp://www.prensalibre.com/guatemala/politica/finanzas-rechaza-iniciativa-ganadera-pero-convoca-a-dialogo.

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3. Propone que la única obligación formal para los beneficiarios sería llevar el libro decomprasyventas(artículo11),contraviniendoloestablecidoenelartículo94delCódigoTributario vigente. Además, se establece el criterio de «prevalencia de la buena fe»(artículo20),conlocualseleprohibiríaalaSAT,almomentodeinscripciónymientraselcontribuyente permanezca en el régimen, requerir información o documentos quegeneren costos o trámites adicionales a dicho contribuyente, contraviniendo loestablecidoen losartículos30,30“A”y30“B”delCódigoTributariovigente.Acriteriodel Icefi, estasmedidas son inaceptables porque constituiríanmedidas favorables a laimpunidaddefaltasydelitostributarios.

4. Enelartículo15,proponeexencionesdeDerechosArancelariosalaImportaciónycargos

aduanales,e«impuestosfiscales»,esteúltimotérminocontrarioa latécnica legislativa.Losartículos29y30contienenuna«exencióndehecho»delImpuestoSobrelaRenta,yaque en la definición de los tipos impositivos se incluyen a los «contribuyentesagropecuarios».

5. Elartículo17,proponelabancarizacióncomocondiciónparapoderinscribirsealrégimen,

locualconstituiríaduplicaciónycontradicciónconloestablecidoenelartículo20delasDisposicionesLegalesparaelFortalecimientodelaAdministraciónTributaria,DecretodelCongresodelaRepúblicaNo.20-2006.

6. El artículo 33, proponemedidas pro impunidad, conteniendouna amnistía que incluye

rebajasmuygenerosaspara impuestosomitidos.Además,propone laexoneracióntotalde multas, intereses y recargos, así como tratamientos generosos para el perdón demultasyrecargos,inclusoencasosenlosqueesténabiertosprocesosadministrativos.

Con base a esta abundancia de inexactitudes técnicas en lo económico y jurídico, el Iceficonsidera que la aprobación de la versión del dictamen favorable generará dañosmuchopeoresymásseverosdelosquegeneraríalapropuestaoriginal.

5. LaaprobacióndeestainiciativadeleyconunsacrificiofiscaldeporlomenosQ1,296.3milloneses

inaceptableparaunpaísenel:

! Quelamitaddelaniñezsufrededesnutricióncrónica,peroenelqueelGobiernoesdelosquemenosinvierteenlaniñezylaadolescencia:

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Inversiónpúblicadiariaporcadaniño,niñaoadolescente,ytotalcomoporcentajedelPIBen2007y2013

País

USDdiariosporniño,niñaoadolescente

Inversiónpúblicatotalinniñezyadolescentecomo%delPIB

2007 2013 Diferencias 2007 2013 Diferencias

CostaRica 2.77 4.91 2.14 6.2% 8.7% 2.5%ElSalvador 1.15 1.55 0.4 5.2% 6.1% 0.9%Guatemala 0.52 0.69 0.17 3.7% 4.3% 0.6%Honduras 0.81 0.82 0.01 8.4% 8.6% 0.2%Nicaragua 0.41 0.4 -0.01 5.7% 6.2% 0.5%Panamá 2.79 4.32 1.53 5.9% 6.4% 0.5%

Fuente:Icefi/PlanInternational,InversiónPúblicaenNiñezyAdolescencia2007-2013-Diciembre2016

! Que el sistema público de salud se encuentra realizando esfuerzos por superar una crisisinstitucionalseverayquerequiereconurgenciarecursosfiscales.

! Que la pobreza ha aumentado y la desigualdad continúa siendo un problema estructural querequieredeintervencionesdelGobiernofinanciadasconrecursostributarios.

! Que enfrenta dificultades financieras severas para asegurar la cobertura y la calidad de laeducación pública, de la seguridad ciudadana y la recuperación de la infraestructura vial y deotrasobrasdeinversiónpúblicaeninfraestructura.

6. SereconocelaimportanciadelsectoragropecuarioparaGuatemala,asícomolanecesidaddequeel

Gobierno deGuatemala lo apoye conmedidas integrales, lo que significa concretar acciones conbaseenundiálogoparaeldesarrollo ruralquepermitaacuerdos sobreel accesoa tierra, aguaytecnología; la utilización de los recursos naturales y el derecho de las comunidades a decidir; lamejoraen la infraestructuraeconómicaysocialen loruralyunamayorcoberturade losbienesyserviciospúblicosdestinadosalámbitorural.Sinembargo,estaesunadiscusiónquedeberealizarseconladebidaprofundidadyenelmarcodeespaciostécnicosypolíticosconunaagendaintegral,nosupeditadaalinterésdeungrupoenparticular.Porello,serechazanlasdeclaracionesvertidasporalgunos integrantes del sector agropecuario en cuanto a presionar para acelerar el proceso deaprobacióndeestainiciativadeley.

7. El Icefi rechaza la presión por la aprobación pronta de disposiciones destinadas a proteger laimpunidadfiscalconmedidasquepermitiríaneludir lacapacidadde laSATparadocumentarantejuezcompetentemovimientosbancariosqueevidenciaríanventasygananciasmillonarias,sobrelascualesno sepagaron los impuestosqueordena la ley.El artículo258CdelCódigoPenal vigente,Decreto del Congreso de la República No. 17-73, tipifica estas acciones como el delito deApropiaciónIndebidadeTributos,elcualestápenadohastacon4añosdecárcel.

8. Serechazantambiénlasamenazasdealgunosintegrantesdelsectoragropecuariorelacionadascon

elevar lospreciosde susproductosencaso se lesobligueapagar los impuestosqueestablece la

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legislaciónvigente.AcriteriodelIcefi,deconformidadconloqueestableceelartículo10delaLeydelImpuestoalValorAgregado(IVA),DecretodelCongresodelaRepúblicaNo.27-92,elpreciodeventadeunbieno laprestacióndeunservicioya incluyeel impuesto,por loquealoperarestossectoresenlainformalidad,realizandoventassintrasladarelIVAquevaincluidoenlosprecios,enrealidadpodríanhaberseapropiadoindebidamentedelimpuesto.El Icefi hace un llamado a la reflexión, en lugar de procurar legislación que busque proteger lacomisión de estos delitos, la SAT, el Ministerio Público y la Comisión Internacional Contra laImpunidadenGuatemaladebentrabajarcoordinadamenteparaevitarquequedenenlaimpunidad,persiguiéndolespenalmentedeconformidadconloestablecidoenlalegislaciónvigente.

9. Se reconoce la conveniencia y utilidad de ofrecer facilidades para los contribuyentes que estén

operandoenlainformalidad,yquevoluntariamenteyprevioarequerimientodelaadministracióntributaria, deseen regularizar su situación. Sin embargo, el Icefi recuerdaquemediante la Ley deRegularizaciónTributaria,DecretodelCongresodelaRepúblicaNo.1-2013,seotorgólaquequizáesunadelasamnistíasfiscalesmásgenerosasdelahistoriareciente,porloqueconsideraquecabela pregunta: ¿si los empresarios del sector agropecuario que han operado por décadas en lainformalidadevadiendosusobligacionestributariasrealmentedesearanregularizarsusituación,porquénolohicieronen2013conestaamnistía?

10. ElIcefirecalcaqueloscontribuyentesqueoperanenlainformalidadyquedeseenvoluntariamente

regularizar su situación pueden hacerlo con la legislación vigente, sin necesidad de aprobardisposicioneslegalesadicionales.Enestesentido,puedenpagarlosimpuestosomitidos,conlocualdemostraríanverdaderabuenafe,yademáspodríanaccederalasventajasqueofrecenlosartículos40 (facilidadesdepago)y91 (pagoextemporáneode tributos retenidos,percibidosydel IVA)delCódigoTributariovigente,enloscualesyaseestablecenrebajasenlasmultaseinteresesparaestaacciónvoluntaria. Enel casodeproductorespequeños,el régimenpara contribuyentespequeñosestablecido en la Ley del IVAofrece ventajasmuy generosas que estimulan la regularización y laformalizacióncuandolasventasnoexcedenlosQ150,000anuales.Considerandoestasdisposicioneslegalesvigentes,elIceficonsideraquelaleypropuestanoesnecesariaparafacilitarlaformalizacióndelsectoragropecuario,nidecualquierotrocontribuyentequeopereenlainformalidad.

Enconclusión,laoposicióndelIcefiaestainiciativadeleydeprivilegiosydeimpunidadnoesunataqueencontradelsectoragropecuario,alcualselereiteraelreconocimientodesuimportanciaeconómica,social y política. Al contrario, el Instituto considera que una política de fomento y atención al sectoragropecuarioseriaylegítimanodeberíadiscutirseconprisa,nitampocodeberíabasarseenprivilegiosfiscalesabusivos.Finalmente,el Icefiagradecea laCFPMesteespacioabiertoypúblicoparaexponersuvisiónsobreelcontenidodelainiciativadeleynúmeroderegistro5182,einstaaquecontinúerealizandosutrabajocon apertura, publicidad y transparencia. Como siempre, el Icefi reitera su mejor disposición paracolaborarconelproceso.

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