posibilidades de inserción de los países de américa … · 2013-07-24 · de exportaciones y...
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Posibilidades de inserción de los países de América Latina en cadenas
globales de valor en servicios: un análisis de las políticas de promoción
de exportaciones y atracción de inversiones1
Andrés López, Andrés Niembro y Daniela Ramos2
Esta versión: Septiembre 2012
Resumen
Los servicios son desde hace tiempo un sector dominante en la economía global, ya que
representan la mayor parte del PBI y del empleo, tanto en las economías desarrolladas, como
en buena parte del mundo en desarrollo. Asimismo, el comercio internacional de servicios ha
crecido sostenidamente en las últimas décadas, mostrando incluso una mayor resistencia que
el intercambio de bienes frente a la reciente crisis sistémica. En este contexto, las políticas
públicas juegan un rol clave al momento de potenciar las condiciones internas para la
captación de inversiones y el impulso a la exportación de servicios, procurando alcanzar
posiciones menos volátiles dentro de las cadenas globales de valor en el sector servicios y
potenciar la generación de derrames y encadenamientos. Estas políticas incluyen no sólo
incentivos o mecanismos regulatorios específicos para estos sectores, sino también otras más
generales, vinculadas a educación, ciencia y tecnología, infraestructura y financiamiento.
Palabras clave: cadenas globales de valor; servicios; deslocalización; políticas públicas,
América Latina.
1. El presente artículo es una versión reducida y actualizada de un trabajo realizado en 2011 a pedido del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
2. Investigadores de la Fundación CENIT (Argentina) y miembros de la Red Mercosur de Investigaciones
Económicas.
2
1. Introducción
Los servicios son desde hace tiempo un sector dominante en la economía global, ya que
representan la mayor parte del PBI y del empleo, tanto en las economías desarrolladas, como
en buena parte del mundo en desarrollo. Asimismo, el comercio internacional de servicios ha
crecido sostenidamente en las últimas décadas.
Uno de los temas clave en el nuevo escenario del comercio de servicios tiene que ver con las
implicancias de la conformación de cadenas globales de valor (CGV). Las empresas
transnacionales (ET) juegan un papel central como organizadoras de la mayor parte de estas
CGV, en la medida en que estas empresas buscan deslocalizar (offshorizar) su provisión de
servicios allí donde pueden encontrar costos competitivos y acceso a recursos calificados.
Aparece así en escena otro actor clave, los países en desarrollo (PED), quienes tienen un rol
aún minoritario, pero creciente, en este proceso, gracias a su disponibilidad de recursos
humanos a menor costo que en los países desarrollados (PD).
Es lógico que los PED busquen activamente participar en estas cadenas, en las que pueden
obtenerse significativos beneficios desde el punto de vista de la generación de empleo y
divisas. Esto explica el hecho de que, como discutimos en este trabajo, haya una activa
competencia entre países a través del ofrecimiento de ventajas para exportar servicios y atraer
inversiones en estos sectores. Esta competencia es estimulada por las ET cuyos ejecutivos
recorren diferentes localizaciones potenciales a fin de comparar los atributos y ventajas que
cada una ofrece, y también por diferentes consultoras internacionales que elaboran rankings
de países o ciudades para desarrollar actividades offshore.
Por otro lado, al igual que en el caso del comercio de bienes, lo importante no es únicamente
cuánto exporta un país, sino también qué exporta, cuáles son los fundamentos de la
competencia en los mercados donde participa y cuáles los impactos de esa actividad
exportadora sobre la economía en cuestión (en particular, externalidades y encadenamientos).
Traducido al lenguaje del enfoque de cadenas globales de valor, hablamos aquí de la manera
en que cada país se inserta en ellas y de las posibilidades de escalamiento (upgrading) en las
actividades que desempeña.
En otras palabras, la inserción en las CGV puede darse en eslabones de actividades muy
diversas en lo que respecta al nivel de complejidad tecnológica y de capacidades requeridas
para llevar adelante las mismas. A su vez, la posibilidad de generar “derrames” de
conocimiento a partir de las vinculaciones con otros agentes económicos (clientes,
proveedores, universidades y centros de investigación, agencias públicas, etc.) puede estar
condicionada por el segmento de acción dentro de la cadena y por el tipo de agentes que
operen (es probable, por ejemplo, que una empresa farmacéutica transnacional que deslocaliza
su I+D hacia un país emergente se vincule menos, por cuestiones de secreto, confianza, etc.,
con universidades o laboratorios locales, que una firma originaria del país en cuestión).
En tanto, ciertas condiciones locales también impactan sobre las posibilidades de jerarquización y
generación de derrames, incluyendo la disponibilidad de capital humano e infraestructura, la
existencia de clusters consolidados, las capacidades tecnológicas y de absorción de las firmas
domésticas, el funcionamiento de los sistemas nacionales de innovación, la estabilidad
macroeconómica e institucional y las políticas públicas (Kosacoff et al., 2007).
Resumidamente, aunque la participación en las CGV genera oportunidades potenciales para
los PED con vistas a exportar y crear empleo, no existen garantías expresas de que se
concreten otros efectos beneficiosos como derrames de conocimiento o la acumulación de
capacidades tecnológicas. Más aún, en la medida en que la inserción en dichas cadenas se dé
en base a costos laborales, el proceso puede encontrar límites rápidamente si es exitoso (por
3
ejemplo, en la medida en que la exportación de servicios repercuta favorablemente en el nivel
de ingreso per cápita del país exportador, esto podría implicar salarios crecientes y pérdida de
competitividad relativa). Todo esto es más difícil que ocurra, claro está, si la competencia se
basa en otros factores diferenciadores y difícilmente replicables por países competidores. La
búsqueda de un patrón de exportación de servicios para los países de América Latina,
entonces, debe basarse en el objetivo de potenciar ese tipo de factores y encontrar nichos de
mercado sustentables.
Está claro que en este contexto las políticas públicas juegan un rol clave al momento de
potenciar las condiciones internas para la captación de inversiones y el impulso a la
exportación de servicios, procurando alcanzar posiciones menos volátiles dentro de estos
entramados productivos globales y potenciar la generación de derrames y encadenamientos. Y
no hablamos únicamente de políticas de incentivos o regulatorias específicas para estos
sectores, sino también de otras más generales, vinculadas a educación, ciencia y tecnología,
infraestructura, financiamiento, etc.
El objetivo de este trabajo es presentar y discutir los principales mecanismos utilizados
mundialmente para promover exportaciones y atraer inversiones en el sector servicios y,
especialmente, desarrollar la industria del offshoring de servicios. Como primer paso, en la
siguiente sección repasaremos rápidamente por dónde pasan, a nuestro entender, las mayores
oportunidades para los PED dentro de las CGV en los sectores exportadores de servicios.
Luego, en la sección 3 realizaremos una presentación comparativa de los mecanismos de
incentivos y del marco vigente de políticas para el sector servicios en diversos países en
desarrollo y emergentes. Finalmente, la sección 4 reunirá las conclusiones del trabajo, junto
con una serie de recomendaciones de política.
2. Oportunidades para los países en desarrollo en las CGV de servicios
Dentro del escenario recién descrito, ciertos servicios percibidos anteriormente como
débilmente transables o no transables –como los casos de salud, educación, contabilidad,
servicios jurídicos y de administración, publicidad e investigación y desarrollo, entre otros–
en la actualidad muestran importantes niveles de comercio y marcadas expectativas de
expansión. Por su parte, sectores cuyo comercio internacional mantenía una importancia
relativa desde hace tiempo –como finanzas o construcción e ingeniería– han acrecentado en
estos años su grado de internacionalización. Por último, segmentos de reciente nacimiento,
como los servicios de software e informáticos, se han convertido en forma acelerada en
industrias en las cuales las transacciones internacionales adquieren un papel central (López et
al., 2009). Sobre este conjunto de actividades, que llamaremos “nuevos sectores exportadores
de servicios”, concentraremos nuestro análisis (cuadro 1)3.
3. Esta es sólo una propuesta de tipificación ya que existen múltiples clasificaciones posibles para agrupar a los
distintos tipos de servicios exportadores, las cuales a su vez pueden perseguir diferentes objetivos analíticos.
4
Cuadro 1. Nuevos sectores exportadores de servicios Servicios
Empresariales/Business
Process Outsourcing
Servicios de
Salud
Industrias
Creativas Informática Otros servicios
Contabilidad y finanzas Turismo médico
Industrias
audiovisuales
(cine y TV)
Desarrollo de
Software Educación
Desarrollo de procesos y
Management Ensayos Clínicos Publicidad
Consultoría y ser
vicios informáticos I+D
RRHH Telemedicina Industrias de
contenidos
Gestión,
integración y
mantenimiento de
aplicaciones
Ingeniería y
construcción
Call Centres, Contact
Centres, Customer
Relations Management
Telediagnóstico Arquitectura Infraestructura y
redes
Knowledge Process
Outsourcing
(investigación de
mercado y financiera,
servicios legales, etc.)
Otros servicios de back
office
Interpretación de
análisis y
prácticas médicas
Diseño
Videojuegos,
animación y
simulación
Servicios financieros
Centros de Servicios
Compartidos (CSC)
Fuente: Elaboración propia.
En principio, la evidencia sugiere que en buena parte de los sectores de nuestro interés hay un
fuerte peso de las cadenas jerárquicas, esto es, aquéllas en donde las ET internalizan
totalmente la división del trabajo dentro de la cadena en base a sus filiales distribuidas
globalmente. Esto se advierte en diversos indicadores, por ejemplo, en el fuerte peso de las
transacciones intra-firma en el comercio de servicios (gráfico 1)4.
4. Esta relevancia de las importaciones intra-firma estadounidenses a nivel global también puede extrapolarse
para el caso particular de Latinoamérica (ver gráfico anexo). Si bien las estadísticas de BEA no reflejan
directamente esta variable por mercado de origen, podemos sí aproximar estimativamente al comercio intra-
firma a partir de las diferencias de nivel entre las series reportadas por dicha institución: comercio entre firmas
no afiliadas hasta 2005, y comercio total (es decir, entre no afiliadas más comercio intra-firma) a partir de
entonces.
5
Gráfico 1. EEUU: importaciones intra-firma de servicios seleccionados (2009 y 2010)
40
50
68
76
87
78 78
30
38
29
68
75
87
7680
25
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Otros
servicios
privados
Servicios
financieros
Serv. empr.,
profesionales
y técnicos
Computación
y serv.
informáticos
Serv. de
consultoría y
gestión
Ingeniería Investigación
y Desarrollo
Publicidad
Imp
os
Intr
a-f
irm
a/I
mp
os
tota
les
(%)
2009 2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Bureau of Economic Análisis (BEA).
Nota: “otros servicios privados” incluye a “servicios financieros” y “servicios empresariales, profesionales y
técnicos”, además de otras categorías no reportadas aquí. Por su parte, las últimas columnas del gráfico representan
subcategorías de “servicios empresariales, profesionales y técnicos”.
No obstante, parecieran observarse tendencias a la desintegración vertical de ciertas
funciones, que se terciarizan a proveedores globales especializados, en particular en los
segmentos de BPO e ITO. Así, en algunos casos se forman cadenas relacionales en las cuales
proveedores y clientes establecen vínculos de fuerte interdependencia, en donde se despliegan
capacidades y conocimientos específicos y se requieren importantes niveles de coordinación y
confianza. Para ciertas actividades, más estandarizadas, los proveedores desarrollan
plataformas de servicios que pueden adaptarse a distintos clientes con costos relativamente
bajos, acercándose a lo que podrían ser cadenas modulares.
A la vez, esa tendencia a la desintegración no abarca a todas las funciones offshorizables. Por
ejemplo, en el caso de la I+D, si bien ha habido una notoria tendencia a la deslocalización de
funciones, el grueso de las unidades offshore son cautivas de las ET respectivas (ver López et
al., 2010). Esto reviste cierta lógica considerando que la I+D es una actividad que no sólo
tiene generalmente carácter estratégico para la corporación, sino también que su terciarización
genera potenciales riesgos en términos de derrames indeseados de conocimiento hacia los
proveedores.
En cualquier caso, en la mayor parte de los sectores que estamos analizando la existencia de
relaciones puramente de mercado en las cadenas respectivas parece ser una situación
relativamente poco frecuente y limitada en todo caso a operaciones puntuales, y no a la
terciarización de funciones regulares por parte de las corporaciones.
6
Así, la evidencia disponible sugiere que, al menos en las áreas de BPO e ITO, exportar
servicios por fuera de las CGV lideradas por las ET es crecientemente difícil5. Por un lado,
como vimos antes, una parte sustantiva del comercio de servicios es intra-firma. Por otro, aún
cuando se trate del comercio entre partes independientes, la provisión de servicios de
offshoring parece estar crecientemente concentrada en un conjunto relativamente pequeño de
empresas que se consolidan como los actores principales de ese negocio a escala global (y que
están comprando a sus competidores más pequeños).
De hecho, muchas empresas indias que operan en estos sectores se globalizaron justamente
para poder competir a escala internacional con las grandes firmas originarias de EEUU y
Europa6. Algunas empresas latinoamericanas (Sofftek, Neoris, Sonda, Stefanini, Politec, CPM
Braxis, Globant, Assa, Prominente, entre otras), están intentando seguir el mismo modelo, a
escala regional y en varios casos también global, tanto con instalaciones nuevas como
mediante la compra de otras empresas en diversas partes del mundo.
Estos movimientos son lógicos ya que en la medida en que las tendencias a la concentración y
la “commoditización” de los segmentos de BPO e ITO se consoliden, el juego de “comprar o
ser comprado” será cada vez más fuerte en estos mercados, e implicará la aparición de fuertes
barreras a la entrada para competidores de menor escala.
Esto no implica que no haya lugar para las firmas locales en estos segmentos. Por un lado,
estas empresas pueden ofrecer servicios más baratos y/o mejor adaptados para las necesidades
de ciertos clientes del mercado local, con lo cual evitan la competencia directa con las ET que
atienden, en general, al mercado corporativo, el gobierno7 y la exportación (ver Fifeková y
Hardy, 2010, para una ilustración de este argumento en el caso del Este Europeo). Por otro
lado, ciertamente hay un espacio para firmas locales que pueden exportar desde sus bases
locales o a través de estrategias de internacionalización menos ambiciosas. Sin embargo, estos
espacios parecen estar en muchos casos crecientemente “regulados” por la necesidad de
contar o bien con ciertas certificaciones de calidad, o bien con estrategias de alianzas con
jugadores de mayor tamaño.
En el primer caso, hablamos por ejemplo de las certificaciones CMMI para software y
servicios informáticos, eSCM-SP para BPO o la acreditación de la Joint Commission
International para el turismo médico. En cuanto a las alianzas, las hay de varios tipos. Por
ejemplo, en México la exportación de servicios de salud se realiza muchas veces mediante la
alianza de hospitales locales con universidades o cadenas de salud estadounidenses (ver
Portas, 2010); en la Argentina, muchas empresas publicitarias locales han ingresado a
distintas redes o grupos internacionales que desde hace ya varios años concentran el grueso
del negocio publicitario global (López et al., 2009).
En tanto, otro fenómeno que se observa en algunos mercados es que firmas independientes
que habían avanzado en los mercados de exportación en base a sus capacidades innovativas,
5. Algunos datos provenientes de un estudio realizado para el caso chileno por IDC (2009) ilustran esta afirmación. La
participación de las firmas locales en las exportaciones chilenas de servicios offshore en 2008 llegó, según ese trabajo,
a un 34%. Sólo en BPO las firmas locales tuvieron una participación mayoritaria (66%), mientras que en los otros
segmentos dominan claramente las ET (88% en I+D, 80% en ITO y 71% en KPO).
6. Como parte de estos procesos, las empresas indias han venido invirtiendo en varios países de América Latina,
siendo Brasil claramente el destino preferencial de estas operaciones por el momento (Gereffi et al., 2009).
7. El hecho de que el gobierno en general se provea de estos servicios a través de ET es un punto importante a
discutir puesto que como gran demandante, el Estado podría promover el surgimiento y desarrollo de firmas
locales de tamaño pequeño o mediano. Muchas veces esto no ocurre porque las ET están en condiciones de
cumplir mejor con la normativa vigente en materia de contrataciones públicas.
7
terminan siendo compradas por empresas extranjeras de mayor porte (es el caso, por ejemplo,
de algunas firmas argentinas de software y videojuegos o de ciertas agencias publicitarias).
Más aún, las firmas locales pueden ver dificultada su competitividad en el mercado por
factores adicionales, tales como mercados financieros limitados y poco profundos o sistemas
de innovación débiles, por citar dos casos característicos de los PED. Más aún, en la medida
en que muchos PED son localizaciones atractivas para las ET, se produce una competencia
por los recursos humanos en donde las firmas locales usualmente llevan las de perder (las ET
suelen pagar mayores salarios u ofrecer mejores planes de desarrollo profesional, por
ejemplo).
El otro punto importante es que muchas veces las inversiones de las ET en estos sectores
generan relativamente pocos encadenamientos y derrames hacia el medio local. Fifeková y
Hardy (2010) señalan en este sentido que: i) dado que una parte importante de dichas
inversiones se orientan al mercado externo, las interacciones con clientes locales pueden ser
escasas (o bien estar limitadas hacia el segmento del mercado local que las ET atienden, que
es el de las grandes firmas); ii) la subcontratación a agentes locales se da solamente para
actividades periféricas (equipamiento e insumos para oficina, limpieza, catering); iii) para los
servicios más sofisticados, las ET recurren a proveedores globales o a sus propias
filiales/casas matrices (por cuestiones de confianza, reputación, costos, confidencialidad, etc.).
Agreguemos que también es escasa la propensión a interactuar con agentes locales en materia
de actividades de generación de conocimiento.
En este escenario, la mayor promesa de derrames parece estar en la movilidad del personal,
tanto hacia otras empresas locales como si se crean spin-offs. Este último caso es
probablemente más factible en algunas actividades en donde prima el conocimiento
tecnológico aplicado al desarrollo de nuevas ideas (por ejemplo, software) que en otras en
donde en realidad los empleados no tienen acceso al conocimiento global de la gestión de los
negocios respectivos y trabajan en base a procedimientos y normas estandarizados (por
ejemplo, BPO) –además de otros factores determinantes tales como la necesidad de invertir en
activos fijos, por ejemplo-. Más aún, en el caso de movilidad hacia empresas locales, hay que
tomar en cuenta que por el momento en muchos países predomina el efecto opuesto (son las
ET las que contratan personal capacitado por las firmas locales) y que en algunos casos en
realidad los recursos que antes trabajaban en las firmas locales son contratados por las ET
para trabajar, por ejemplo, en actividades más rutinarias (ver López y Ramos, 2009, para el
caso argentino).
En tanto, pareciera haber una relación entre el tipo de funciones que se realizan en la CGV y
la posibilidad de generar derrames. Así se entiende por qué muchos países y firmas están
buscando activamente posicionarse en los incipientes mercados de servicios basados en el
conocimiento (KPO, I+D, etc.). Estas actividades emplean personal de más alto nivel de
calificación y asimismo generan mayores ganancias de capital humano en tanto que los
empleados no desempeñan tareas estandarizadas o rutinarias, sino que generan conocimiento
para resolver problemas nuevos. Adicionalmente, pueden existir mayores posibilidades para
que surjan interacciones con universidades, centros de investigación, etc.
Las oportunidades para que los PED avancen en este tipo de upgrading o escalamiento, en
tanto, dependen del tipo de industria y de las condiciones iniciales de los países respectivos.
Así, algunos países que disponen de grandes volúmenes de mano de obra del más alto nivel
de calificación (China e India por ejemplo) se posicionan como localizaciones atractivas para
que las ET descentralicen actividades de I+D. También hay casos de firmas originarias de
PED que originalmente se instalaron en los mercados de BPO e ITO, y ahora están intentando
avanzar hacia el KPO (es el caso, antes señalado, de varias empresas indias).
8
3. Políticas de promoción de exportaciones e inversiones en el sector servicios
En la actualidad, dada la importancia creciente que ha ido cobrando el sector servicios en las
últimas décadas, prácticamente todos los países cuentan con algún tipo de mecanismo de
fomento a dichas exportaciones y/o a la atracción de inversiones extranjeras en el rubro. No
obstante, son muy pocas las fuentes de información sistemática que existen a nivel mundial
sobre el tema. O bien los estudios existentes son ya relativamente viejos y se encuentran
desactualizados (por ejemplo, UNCTAD, 2000), o bien se acotan por lo general solamente a
ciertos grupos de países (como los casos de APEC, 2003; 2007).
En este contexto, y a pesar de ciertas debilidades metodológicas y de recolección de datos
intrínsecas, una de las mayores fuentes de información sobre programas e incentivos en el
sector servicios proviene de un conjunto de Trade Policy Reviews llevados a cabo por la
OMC en el periodo 1998-2007, cubriendo 106 países miembro8. Según el análisis efectuado
por Geloso Grosso (2008) a partir de estos reportes, cerca del 30% de los países empleaba
algún mecanismo de subsidio para promover la exportación de servicios (incluida la
expansión de los programas de zonas francas para abarcar, además de la producción de
bienes, al sector servicios, algo frecuente entre los PED), al tiempo que más del 10% había
establecido mecanismos de promoción del offshoring de servicios.
Como puede apreciarse en el gráfico 2, los incentivos fiscales sobre impuestos directos
constituyen la medida más empleada para promover al sector servicios, seguidos por otras
exenciones en impuestos indirectos (como IVA, ventas, impuesto a los sellos, etc.) y derechos
de importación de insumos (tanto bienes como servicios) destinados a la producción para la
exportación. En tanto, hacia el interior de los incentivos según el tipo de impuesto directo en
cuestión, podemos observar (gráfico 3) que las exenciones o reducciones fiscales sobre las
ganancias corporativas resultan la vía de promoción más frecuente, mientras que en un
segundo orden de utilización aparecen los beneficios fiscales sobre dividendos e intereses,
activos y bienes inmuebles, y otros impuestos corporativos.
8. Como señala Geloso Grosso (2008), en este lapso de tiempo varios países fueron evaluados más de una vez,
mientras que algunos programas no se mencionan en los documentos, a pesar que los respectivos Trade Policy
Reviews hallan sido reexaminados.
9
Gráfico 2. Medidas para promover las exportaciones y el
offshoring de servicios (porcentaje de países que las emplean)
Impues
tos
dir
ecto
s
Impues
tos
indir
ecto
s
Der
echos
de
import
ació
n
Ret
ensi
ón
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anje
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urs
os
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ecto
s
Pro
vis
ión d
e
insu
mos,
ser
vs.
,
infr
aest
ruct
ura
.
Fuente: Geloso Grosso (2008).
Gráfico 3. Tipos de impuestos directos con exenciones
Beneficios 49,1%
Intereses y
dividendos 14,0%
Activos y
propiedad 14,0%
Corporativos
12,3%
Retención de
impuestos 5,3%
Transferencias y
remesas 3,5%Salarios 1,8%
Fuente: Geloso Grosso (2008).
Complementariamente, en el cuadro 2 hemos elaborado un resumen de la aplicación de
distintas medidas de promoción a lo largo de cuarenta países en desarrollo y emergentes.
Cabe aclarar que allí no incluimos las actividades de apoyo logístico e inteligencia comercial
realizadas por distintos tipos de organismos a nivel nacional o subnacional –ya sea agencia de
promoción de exportaciones, ministerio de comercio exterior, o alguna otra institución
pública o público-privada–, puesto que la presencia de estas entidades se encuentra altamente
difundida a nivel global. No obstante, debemos señalar que la labor de estas instituciones
10
suele ser de gran utilidad para las empresas exportadoras, mediante la facilitación de
información de mercado y guías de exportación, capacitación del empresariado en materia de
instrumentos y prácticas comerciales, servicios de soporte a través de sus delegaciones
internacionales, actividades de promoción y participación en ferias de negocios, etc.
En las economías menos desarrolladas, el accionar de estos organismos se suele centrar en las
exportaciones de ciertos bienes y/o manufacturas tradicionales, con poco margen dedicado al
comercio de servicios. Sin embargo, y más allá del también tradicional aliento a la industria
turística (por ej. en el Caribe), en la última década cada vez son más los países que
comenzaron a sentar las bases para promover emprendimientos en ramas de servicios no
exploradas hasta entonces, especialmente en el ámbito de servicios empresariales9. Como
puede apreciarse en el cuadro, esta rama de servicios atrae la atención de la mayoría de los
países analizados.
En cuanto a las medidas de apoyo fiscal y financiero, varios mecanismos de promoción
disponibles a nivel global para el sector servicios aparecen, por lo general, más bien como una
extensión en la aplicación de herramientas originalmente diseñadas (y todavía vigentes) para
el comercio de manufacturas –esta realidad ha sido remarcada también por Prieto (2003),
Abugattas (2005), e incluso por el reciente análisis efectuado por Gari (2010) acerca de los
países del MERCOSUR-. Esto es evidente en materia de incentivos tributarios (exenciones,
reducciones o reintegros de impuestos), operación en zonas francas, pago diferido y
desgravaciones arancelarias sobre la importación de insumos y/o bienes de capital, medidas
que pueden ser aprovechadas, en mayor o menor medida, por ciertas ramas de servicios.
Dicha lógica también suele reflejarse entre los mecanismos de financiamiento más comunes,
como las líneas de crédito preferenciales, garantías y seguros de exportación, los cuales se
encuentran disponibles tanto para el comercio de bienes como de servicios. Paralelamente,
algunos países han venido alentando la formación de esquemas de capital de riesgo,
indispensables para actividades en las que el grado de intangibilidad de las operaciones es
muy alto, o bien se precisa de financiamiento para llevar adelante procesos de innovación
asociados a una gran incertidumbre, algo frecuente en el ámbito de los servicios más
intensivos en conocimiento.
Un ejemplo de la utilización de regímenes inicialmente ideados para el sector manufacturero,
es la aplicación de los beneficios de las zonas francas a las actividades de servicios en Costa
Rica. Precisamente, los mayores incentivos para las exportaciones de servicios y las
inversiones en servicios se concentran en la política de zonas francas del país y este régimen
es aprovechado por una gran cantidad de compañías de servicios cuyo principal objetivo es la
exportación (como es el caso del offshoring de servicios TI y empresariales). Además de los
beneficios en términos de economías de aglomeración, infraestructura y servicios de apoyo en
los parques industriales del país, el esquema incluye una serie de incentivos fiscales y
beneficios para las industrias y empresas de servicios de exportación, tales como: exenciones
arancelarias para materias primas, componentes y bienes de capital de hasta un 100%;
exención de 100% del pago de impuestos sobre la renta por 8 años, y 50% en los siguientes
años (plazos hasta 12 años); exenciones sobre el impuesto de ventas por un 100%; exención
de impuestos a los activos de 100% por 10 años; exención de impuestos municipales de 100%
por 10 años; y la posibilidad de vender hasta un 50% de los servicios en el mercado local
(Martínez et al., 2008). Asimismo, no hay restricciones sobre la repatriación de capital y/o
ganancias o limitaciones en la administración de moneda extranjera.
9. Un ejemplo en este sentido es la serie de estudios encomendada por Caribbean Export Development Agency, y
realizada en 2007 en Barbados, Trinidad y Tobago, Dominica y Santa Lucia, bajo el título “Strategic Marketing
Plans for the Promotion of Professional Services Exports”.
11
Cuadro 2. Mecanismos de fomento a las exportaciones e inversiones en el sector servicios
Subsidios
directos
Crédito
preferencial
y/o garantías
Aportes de
capital
accionario
Incentivos
tributarios
Zonas francas
y/o insumos
libres de
impuestos
Apoyo en
infraestructura:
parques
tecnológicos ,
alquiler, etc.
Formación y
capacitación
de RRHH:
exención
impostiva y/o
subsidios
I+D e
Innovación:
exenciones,
subsidios,
progr. de
fomento
Apoyo en
certificaciones
de calidad
Servicios
financieros
Servicios
empresariales,
TICs y
software
Construcción
Personales,
culturales y
recreativos
Servicios
audiovisuales
Integración
económica o
libre comercio
en Servicios
(GATS Art. V)2
Doble
tributación3
Protección de
inversiones
(BIT)4
TOTAL 23 27 9 39 36 21 16 24 9 21 35 12 13 12 31 38 39
América del Sur
Argentina X X X X X X X X X X X X X X
Bolivia X X X X X X X
Brasil X X X X X X X X X X X X X X X X
Chile X X X X X X X X X X X X X X
Colombia X X X X X X X X X X
Ecuador X X X X X X X X
Paraguay X X X X X X X
Perú X X X X X X X
Uruguay X X X X X X X X X X
Venezuela X X X X X X X X X X X
Norte y Centroamérica
Costa Rica X X X X X X X X X
El Salvador X X X X X X X X
Guatemala X X X X X
Honduras X X X X X
Jamaica X X X X X X X X X X X X
México X X X X X X X X X X X X X X
Trinidad y Tobago X X X X X X X X X X
Europa
Croacia X X X X X X X X X
Eslovaquia X X X X X X X X X X
Hungría X X X X X X X X X
Polonia X X X X X X X X X X X X X X
Rep. Checa X X X X X X X X X X X
Rumania X X X X X X X X
Rusia X X X X X X X X X
Serbia X X X X X X X X X
Asia-Pacífico
China X X X X X X X X X X X X X X
Filipinas X X X X X X X X
India X X X X X X X X X X X X X X
Indonesia X X X X X X X X X X
Malasia X X X X X X X X X X X X X X
Singapur X X X X X X X X X X X X X X
Tailandia X X X X X X X X X X X
Taiwán, China X X X X X X X X X X X X X X
Turquía X X X X X X X X X X X X
África
Egipto X X X X X X
Kenia X X X X X X
Marruecos X X X X X X X
Sudáfrica X X X X X X X X X X X
Túnez X X X X X X X X X
Uganda X X X X X X X X X
TOTAL 23 27 9 39 36 21 16 24 9 21 35 12 13 12 31 38 39
Sectores priorizados Acuerdos internacionalesMedidas generales1
Medidas específicas
Fuente: Elaboración propia.
Notas: (1) Sigue la clasificación empleada por OMC (2007). Para más detalle ver: (2) http://rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx, (3) http://www.unctad.org/Templates/
Page.asp?intItemID=4505&lang=1, (4) http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=2344&lang=1.
12
Por otro lado, muchos gobiernos, especialmente en las economías emergentes de Europa, Asia
y -en menor medida- Latinoamérica, han adoptado políticas directamente enfocadas a
promover determinadas actividades de servicios, independientemente de su capacidad
exportadora, bajo la premisa de que ellas generan derrames de conocimiento u otro tipo de
externalidades, o bien son relevantes desde el punto de vista de la promoción de la creatividad
y la cultura local, por ejemplo. Así, en el caso de América Latina, varios países de la región
han elaborado y llevado a la práctica programas de fomento para el desarrollo del sector de
software y servicios informáticos, la industria cinematográfica y los servicios audiovisuales,
por ejemplo. Si bien, como dijimos antes, no siempre estas políticas se orientan de manera
específica a la exportación o la atracción de inversiones, directa o indirectamente suelen
repercutir sobre las mismas.
Asimismo, como hemos señalado anteriormente, la atracción de inversiones extranjeras en
ciertas ramas de servicios favorece la inserción de los países en las respectivas cadenas
globales de valor, lo cual muchas veces resulta una tarea compleja si se pretende hacerla en
base a firmas locales. Entonces, una forma de alentar la participación en el mercado mundial
del offshoring de servicios consiste en lograr captar a empresas multinacionales inmersas en
esta lógica de transnacionalización de operaciones y comercio global. Las ramas de servicios
empresariales, informáticos, y en menor medida financieros, suelen ser el eje de interés de las
medidas de promoción de inversiones. Entre las herramientas empleadas para atraer estos
proyectos, además de los beneficios tributarios también suelen brindarse subsidios, ya sean de
índole general, o bien destinados a la realización de ciertos gastos. Por ejemplo, entre los
países europeos es común encontrar esquemas de contribuciones por cada nuevo trabajador
empleado.
En particular, Chile sobresale entre los países de la América Latina por su abanico de
herramientas de fomento a la innovación y atracción de inversiones extranjeras en sectores de
alta tecnología y servicios globales. Desde el año 2000, la agencia chilena de desarrollo
económico, CORFO, ha llevado adelante un programa de incentivos especiales para
inversiones (locales y extranjeras) en proyectos con alto contenido tecnológico. Estos aportes
han involucrado el cofinanciamiento de estudios de pre-inversión, de costos de inicio e
inversión en activos físicos (incluyendo arrendamientos de largo plazo, instalación de
servicios básicos, infraestructura y equipamiento tecnológico). Asimismo, el programa ha
incluido la provisión de subsidios para el entrenamiento del personal en calificaciones
específicas a lo largo de un año y la posibilidad de obtener un alquiler subvencionado en el
edificio tecnológico de CORFO en Curauma, Valparaíso.
Según CORFO, los incentivos más apreciados por las compañías de servicios han sido los
vinculados al entrenamiento especializado del personal (Gereffi et al., 2009). Precisamente,
uno de los desafíos de la industria chilena del offshoring de servicios es contar con una
cantidad suficiente de profesionales calificados y con manejo del inglés para poder hacer
frente a las demandas de las empresas que deciden invertir en el país. Esto explica en parte
por qué en los últimos años la estrategia gubernamental ha ido virando hacia segmentos de
mayor valor agregado y menores demandas relativas de personal (pero altamente calificado),
como ser el sector de KPO e I+D, en lugar de las actividades más estandarizadas de ITO y
BPO.
Por otra parte, dada la importancia del “factor conocimiento” en varias de las ramas de
servicios que buscan fomentarse, en los últimos años se han ido diseñando nuevos
mecanismos de promoción de inversiones (locales o extranjeras) en activos estratégicos. En
este sentido, más de la mitad de los países incluidos en el cuadro 2 cuenta con algún tipo de
programa de aliento a la inversión en investigación y desarrollo e innovación, por la vía de
13
exenciones tributarias, subsidios directos, o esquemas de vinculación con universidades y
centros de investigación, entre otras medidas.
Entre los PD, Irlanda es un caso a tener en cuenta en esta línea. Este ha sido uno de los países
pioneros en la industria del offshoring de servicios, sacando provecho de su ubicación
estratégica cercana a Europa Occidental, sumado a la afinidad cultural y lingüística con los
EEUU y la disponibilidad de bajas tasas impositivas y recursos humanos calificados. Aunque
en sus inicios el país se enfocó en la exportación de software y servicios ITO, el
encarecimiento de costos laborales y su población relativamente pequeña en relación a otros
competidores asiáticos y de Europa del Este lo ha llevado con el paso de los años a buscar
posiciones en segmentos de mayor contenido de conocimientos y valor agregado, como las
áreas de I+D y KPO (particularmente en servicios financieros) (véanse Grimes y White, 2005;
Yavuz, 2007). El sistema impositivo ofrece actualmente la posibilidad de obtener un crédito
fiscal en torno al 25% de los gastos incrementales realizados en I+D. Su propósito es alentar a
las empresas locales y extranjeras a emprender nuevas o adicionales actividades de
investigación. El crédito está disponible para la I+D llevada a cabo en cualquier parte de la
UE, siempre que no haya recibido alguna ayuda en otro país. La I+D debe llevarse a cabo in-
house, con las excepciones de que hasta un 5% de estos gastos pueden haber sido encargados
a universidades y otro 10% subcontratado a terceras empresas. Adicionalmente, los gastos en
innovación efectuados en Irlanda acceden a una exención tributaria del 12,5%, dando un
beneficio acumulado posible según ambos esquemas de hasta el 37,5%. En lo que respecta a
las subvenciones financieras (“grants”), los aportes pueden ir, según el caso, desde los costos
de análisis de factibilidad y fondos para entrenamiento, hasta cubrir una parte sustancial de la
inversión para desarrollar centros de I+D en nuevas empresas.
Por otra parte, para impulsar la realización de actividades de I+D en el país, en 1998 se
estableció la Fundación Científica de Irlanda y el Programa para Investigación en
Instituciones Terciarias. En tanto, la investigación universitaria, de la mano muchas veces de
programas de la UE, no sólo permitió el crecimiento de la I+D en informática, sino también el
desprendimiento de importantes spin-offs a partir de estos grupos de trabajo (Breznitz, 2007).
Otro punto central de las medidas de promoción atañe a la disponibilidad de infraestructura
tecnológica que soporte las operaciones de servicios. Aquí, el desarrollo de parques científico-
tecnológicos regidos bajo el concepto de cluster es la política más frecuente en la materia.
Estos conglomerados no sólo garantizan las condiciones de infraestructura edilicia y de
comunicaciones necesarias para las firmas, sino que también suelen nuclear a organismos
públicos vinculados a la innovación productiva, centros de investigación y formación
especializados y/o universidades. Asimismo, las prestaciones de estos parques se
complementan generalmente con “incubadoras” de nuevos proyectos, recursos compartidos
(como laboratorios), etc.
Un caso típico de estas políticas lo constituye la India. Allí, las condiciones materiales básicas
requeridas para la producción y exportación de software, principalmente la provisión estable
de electricidad y de buenas comunicaciones, significaban una seria restricción para el
desarrollo del sector durante los años ochenta, puesto que sólo estaban disponibles en algunas
regiones (Athreye, 2005). En este contexto, la respuesta a dichas dificultades vino
precisamente por el lado de la creación de Software Technology Parks (STP), donde el
gobierno suministraba infraestructura, edificios, electricidad, instalaciones de
telecomunicaciones y conexiones satelitales de alta velocidad (Lateef, 1997). Asimismo, el
fomento de las exportaciones de software desde los parques tecnológicos iba acompañado por
un esquema de beneficios (STP Scheme). El incentivo más importante que ofrecía el STP
Scheme era la exención del 100% del impuesto al ingreso de las ganancias de exportación.
14
También habían exenciones en impuestos sobre servicios, impuestos especiales, descuentos
para el pago del impuesto sobre las ventas y exención de derechos de importación para los
bienes de capital, entre otros incentivos. En la actualidad hay 51 parques distribuidos por la
India, 44 de los cuales se encuentran en ciudades de segundo y tercer nivel (“Tier-2 and Tier-
3 cities”). Su éxito se refleja en que aproximadamente el 90% del total de las exportaciones de
software del país proviene actualmente de STPs.
Además de la conformación de parques científico tecnológicos con regímenes tributarios
promocionales y servicios de soporte especializados (uno de los pilares de la experiencia india
en la materia), varios países poseen líneas de financiamiento con el fin de socorrer en la
ejecución de inversiones iniciales críticas para la concreción de ciertos proyectos de inversión.
En el marco de los parques científicos en Taiwán, el aporte de inversión pública puede llegar
hasta el 49% de los costos de la iniciativa, mientras que el gobierno de Turquía facilita
aportes financieros para cubrir los gastos de adquisición de tierras y construcción de oficinas e
infraestructura en los techno-parks de ese país. Por el lado de Túnez, dependiendo de la zona
geográfica de emplazamiento del proyecto, la participación pública en las inversiones en
infraestructura puede ir desde un cuarto hasta tres cuartas partes del total. Finalmente, en
Sudáfrica el Critical Infrastructure Programme funciona como un subsidio directo que cubre
entre el 10% y el 30% de los proyectos de infraestructura física considerados estratégicos.
Por otra parte, varios países apoyan la formación y capacitación de recursos humanos en
calificaciones específicas a través de la extensión de descuentos fiscales por los gastos
incurridos, o bien mediante aportes financieros específicos. Ejemplos en Europa son Bélgica,
Croacia, Estonia, Hungría, República Checa y Serbia, que brindan subsidios para cubrir
diferentes porcentajes (por lo general, entre 25 y 50%) de los costos de entrenamiento de
personal. En el caso de Rumania, estas actividades se promueven a través de deducciones
impositivas por el 20% de los gastos de capacitación incurridos. Por su parte, Singapur posee
una amplia gama de programas de soporte en la materia10
. Entre estos, Initiatives in New
Technology (INTECH) otorga cofinanciamiento para el desarrollo de recursos humanos con
know-how profesional en I+D y aplicación de nuevas tecnologías.
El caso de China merece mención aparte. En el año 2006, el gobierno estableció el programa
“Diez-Cien-Mil” con el objetivo expreso de profundizar la posición del país en el mercado
mundial de outsourcing. El nombre del proyecto alude a los objetivos del mismo: establecer
10 “ciudades base” con competitividad internacional para el outsourcing de servicios;
promover la transferencia de operaciones de outsourcing de servicios empresariales hacia
China por parte de 100 corporaciones reconocidas mundialmente; y desarrollar 1.000
empresas locales (medianas y grandes) de outsourcing de servicios con certificación
internacional. Entre las medidas incluidas en dicho programa, se encuentran la facilitación de
fondos especiales para el entrenamiento público de graduados universitarios en conocimientos
y técnicas para el outsourcing de servicios y el fomento a las firmas del sector a conducir
programas internos de capacitación, de modo de garantizar la formación especializada de
300.000-400.000 estudiantes universitarios y la creación de 200.000-300.000 puestos de
trabajo para egresados universitarios. El entrenamiento en servicios debe incluir la
calificación técnica y certificación según normas internacionales, programas de pasantías y/o
formación técnica pre-laboral.
En forma paralela, la necesidad de mejorar y adaptar las capacidades de la población a las
nuevas necesidades ha llevado también a replantear ciertos lineamientos de la política general
10. Algunos de estas iniciativas son: Strategic Attachment and Training Programme (STRAT); Local On-the-job
Training Programme (LOT); Critical Infocomm Technology Resource Programme (CITREP).
15
de educación, de manera de incrementar el peso de los conocimientos informáticos y en TICs
y el manejo de idiomas de la fuerza de trabajo (especialmente, el inglés).
En cuanto a la política de educación universitaria, en los últimos años se ha hecho especial
hincapié en el gran número de egresados en carreras de ingeniería en India y China, como una
de las ventajas características de estos países dentro del mercado de servicios globales. No
obstante, varias investigaciones, como Gereffi et al. (2005) y Gereffi et al. (2008), han
tendido a relativizar parcialmente estas cifras y a trasladar el eje de la discusión hacia la
calidad de la educación. Claro está que ningún país puede competir con India o China sobre la
base del número de graduados, pero en estos países existen aún ciertas debilidades en materia
de calificación profesional. En el caso de India, los Institutos Indios de Tecnología y los
Institutos Indios de Gestión gozan de una importante reputación. Sin embargo, los ingenieros
egresados de estas instituciones representan una proporción baja del total y el resto de las
universidades no cuenta con las mismas bondades. Asimismo, según un estudio de
NASSCOM y McKinsey (2005), la India se enfrentará a una posible escasez de trabajadores
calificados en los próximos diez años en el sector servicios, puesto que sólo el 25% de los
técnicos graduados y entre el 10 y 15% de los graduados universitarios en general son
adecuados para el empleo en las industrias de TICs y BPO, respectivamente. Estas
dificultades no sólo han provocado la reacción de los privados, que han ido estableciendo
centros propios de formación y capacitación, sino que también comienzan a repercutir en el
accionar estatal. En el 2010, el Ministerio de Educación ha elaborado una propuesta para
permitir la entrada de universidades extranjeras y modificar los programas de estudios
secundarios de acuerdo a planes de estudios internacionales.
Por su parte, en abril de 2009, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Comercio de
China establecieron que las universidades deben introducir programas específicos de
educación para la industria del outsourcing, bajo la expectativa de lograr formar alrededor de
1,2 millones de egresados para este sector en los próximos cinco años, mientras que se espera
que la industria genere 1 millón de empleos para estos graduados. Este anuncio también
permite a las universidades reorganizar las disciplinas actuales y establecer clases más
específicas centradas en servicios de outsourcing (Accenture, 2010). Por el lado de la
educación del idioma inglés, el Ministerio de Educación de China estableció como obligatoria
dicha formación desde el tercer grado de la escuela primaria. A su vez, todos los graduados
universitarios deben pasar exitosamente una prueba de idioma para poder obtener su título.
En tanto, varios países de América Latina se encuentran realizando diversos programas de
reforma educativa, o bien poseen algún mecanismo de promoción, para alentar la formación
y/o capacitación en TICs e idioma inglés. En este sentido, Costa Rica ha revisado los
programas de estudios técnicos y universitarios y creado nuevas carreras, para así adaptar el
sistema educativo a los requisitos de mercado. Por ejemplo, en los colegios técnicos
secundarios se establecieron las áreas de especialización en contabilidad bilingüe, tecnologías
de la información bilingüe y ejecutivo de centros de servicios. Se ha lanzado también una
nueva carrera universitaria de ingeniería en computación, desarrollada en conjunto por el
Instituto Tecnológico de Costa Rica y empresas de electrónica y software. A su vez, se
encuentra en marcha el programa “Costa Rica Multilingüe”, con el objetivo de mejorar y
extender la cobertura del inglés y otros idiomas.
Por su parte, el Ministerio de Educación de Colombia, el Servicio Nacional de Aprendizaje y
el Consejo Británico han estado trabajando para aumentar la cantidad de personas con manejo
del inglés en dicho país, mientras que en Bogotá ya existe un programa de idioma específico
para operadores de contact centers y profesionales de BPO. En Guatemala, los programas de
educación se hallan bajo proceso de reforma, bajo la activa participación del organismo
16
nacional de promoción de inversiones, al tiempo que se prevé la incorporación de la
enseñanza de inglés desde la escuela primaria. Por otro lado, se ha previsto la formación de
alianzas con el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad para la capacitación con
vistas al trabajo en centros de llamadas y BPO (CEPAL, 2009).
Otra línea de acción por el lado de las medidas específicas de fomento al sector servicios tiene
que ver con las certificaciones de calidad. Por el lado de la rama de software y servicios
informáticos varios países han impulsado mecanismos de apoyo (incluyendo información,
acompañamiento y aportes financieros) para la obtención de acreditaciones
internacionalmente reconocidas, como CMM o afines. Un ejemplo es CORFO, que ha
trabajado junto a asociaciones gremiales de la industria y entidades de fomento y transferencia
tecnológica en la creación de un programa de certificación de calidad para la industria de las
TICs, mediante el cual se ayudaba financieramente a las empresas interesadas en conseguir
dichas acreditaciones. Por su parte, en el marco del mencionado programa “Diez-Cien-Mil”,
el Ministerio de Comercio de China dispuso otorgar incentivos y apoyo financiero para que
firmas locales obtengan certificaciones internacionales, con el objetivo de llegar a 700 firmas
bajo acreditaciones CMM/CMMI Nivel 3 y otras 300 con CMM/CMMI Nivel 5.
En cuanto a ciertos aspectos institucionales que tienden a facilitar el comercio de servicios, la
mayoría de los países observados en el cuadro 2 ha liberado dichas transacciones y suscripto
algún tipo de acuerdo internacional en la materia. Los convenios de doble tributación y los
tratados bilaterales de inversión poseen una alta difusión, aunque con diferencias entre países
en cuanto a la extensión de los mismos. Por su parte, salvo los países de África, prácticamente
todo el resto ha firmado acuerdos de integración económica y/o libre comercio en servicios.
Finalmente, cabe señalar la importancia de ciertas medidas abocadas a la generación de
eslabonamientos entre firmas locales y empresas transnacionales, como una forma potencial
de acceder al entramado global del offshoring de servicios. Para esto se vuelven
fundamentales tanto la promoción y targeting de inversiones con potencial generador de
eslabonamientos como el aumento de la competitividad de las firmas locales para cubrir las
demandas de dichas compañías. Consecuentemente, este tipo de esquemas debe ser aplicado
de forma conjunta con políticas de aliento a las empresas nacionales (fortalecimiento de las
PYMES, entrenamiento y capacitación, asistencia técnica, apoyo financiero, etc.). Algunos
ejemplos de este tipo de iniciativas son: el National Linkage Programme en Irlanda, el Local
Industry Upgrading Programme en Singapur, el Supplier Development Programme en
República Checa, o el programa “Costa Rica Provee” y la Comisión Nacional de
Encadenamientos en dicho país.
4. Conclusiones y recomendaciones de política
Como hemos señalado anteriormente, lograr incrementar las exportaciones en ciertos
segmentos del outsourcing de servicios, como los de BPO e ITO, por fuera de la participación
en las cadenas globales de valor que se conforman en estas áreas parece ser cada vez más
difícil, puesto que en dichos segmentos las relaciones contractuales puramente de mercado
están relativamente poco difundidas. En este sentido, la atracción de IED en estos sectores
cobra especial importancia, ya que son precisamente las empresas transnacionales las que por
lo general organizan y coordinan la mayor parte de estas CGV.
Esto no quiere decir que no haya espacio para la exportación de servicios por parte de
empresas locales de países en desarrollo, sino que es preciso identificar los nichos de mercado
específicos donde estas empresas pueden generar capacidades diferenciadas como para
consolidarse y crecer. Como también hemos comentado, generalmente estas oportunidades de
negocios van de la mano de elementos distintivos como cierta reputación en términos de
17
calidad, producto innovador, tenencia de algún activo estratégico, o bien de la conformación
de alianzas estratégicas con jugadores internacionales. En consecuencia, se observa un
creciente interés por parte de los países de lograr posicionarse en segmentos menos
estandarizados y con un mayor grado de diferenciación, como los de KPO o I+D, asociados a
la disponibilidad de un menor número de recursos humanos pero de mayor calificación y que
redundan en actividades de un alto valor agregado.
En cualquiera de los casos mencionados, lo cierto es que el desarrollo de los segmentos del
offshoring de servicios no debiera encararse únicamente a partir de la implementación de
ciertos mecanismos de promoción aislados, sino más bien sobre la base de una estrategia
coherente de desarrollo integral con horizonte a mediano-largo plazo. Esto demanda a su vez
de un fuerte compromiso y sustentabilidad institucional, más aún si tenemos en cuenta los
recursos y los tiempos necesarios que debieran dedicarse a tareas complejas como el
mejoramiento de la infraestructura tecnológica, la profundización del sistema nacional de
innovación, la política educativa asociada a la formación de recursos humanos acordes a las
necesidades de la industria, o la generación de una “marca país” sólida que permita atraer
inversiones del exterior así como también colocar los servicios domésticos en mercados
internacionales.
Según la evidencia internacional, los mecanismos más comúnmente utilizados para promover
la exportación de servicios pasan generalmente por la exención de impuestos directos
corporativos, especialmente a los beneficios, a la renta empresarial o a los intereses y
dividendos (a veces aplicados a todas las fuentes de ingreso de las empresas y otras
particularmente sobre los recursos provenientes de las actividades de exportación). En
ocasiones, estos beneficios no son parte de un régimen de aplicación general, sino que se
derivan específicamente de la operación en zonas francas (o zonas de procesamiento de
exportaciones), o de marcos de incentivos específicos como la maquila. Como señala Gari
(2010), comúnmente estos regímenes no fueron diseñados en sus orígenes pensando en los
segmentos del offshoring de servicios, sino que ante la irrupción de estas nuevas tendencias
globales muchos países extendieron su aplicación hasta incorporar dichos sectores, para los
cuales ciertos beneficios o incentivos de estos esquemas de promoción carecen de mayor
relevancia (por ej. la importación de insumos intermedios sin costos arancelarios). Asimismo,
continúa este autor, puede ser que resulte negativo para el país la generación de enclaves
relativamente aislados del resto de la economía local, puesto que ello podría limitar la
generación de eslabonamientos y derrames. Si bien, por las características de cada sector, es
factible que las zonas francas limiten más severamente los derrames en el caso de las
manufacturas que en los servicios, de todos modos es importante evitar que, sea por el tipo de
régimen de incentivos en vigor o por otros factores, las actividades de servicios exportables
funcionen como enclaves dentro de las respectivas economías.
En cuanto a la atracción de ETs vinculadas al offshoring de servicios, es necesario tener
presente que para insertarse en el contexto global de competencia por la IED se requiere de
una serie de pasos previos. Por una parte, se debe comprender el accionar del sujeto mismo de
dicha competencia, es decir el inversor externo. Entre los factores determinantes de la
internacionalización de las firmas y su inversión en el extranjero aparecen tanto aspectos
intrínsecos a las empresas como ventajas de localización propias de cada país o región. En
este sentido, las ventajas de las cuales una economía dispone aparecen como una primera
variable (indirecta) de política. En consecuencia, se recomienda llevar adelante en un primer
momento un análisis riguroso de las virtudes y deficiencias existentes, permitiendo diseñar a
posteriori programas de fortalecimiento y/o corrección en la medida en que éstos fuesen
necesarios. Asimismo, un estudio de esta índole permite identificar mejor a los inversores y
proyectos internacionales con mayor potencialidad de ser captados.
18
Esto no hace sino poner en evidencia que difícilmente sea suficiente con sólo otorgar
exenciones fiscales y establecer regímenes preferenciales. Si el contexto político, el entorno
macroeconómico y las instituciones no generan un ambiente de negocios estable y previsible,
y si no existe la base de capital humano y la infraestructura necesaria, bien pueden naufragar
los intentos por atraer inversiones y encarar un programa de desarrollo en el sector servicios.
Las políticas hacia la IED demandan cada vez más de los estados la puesta en práctica de
medidas integrales, que liguen a la inversión extranjera con una estrategia abarcativa de
desarrollo económico, y proactivas, que movilicen de forma focalizada el accionar de los
organismos públicos abocados a estas funciones. Esto deviene en una tarea esencial si lo que
se procura es atraer inversiones “de calidad” y obtener de forma concreta la realización de los
derrames económico-sociales benéficos que la IED podría traer aparejados para el conjunto de
la economía.
Respecto a los mecanismos de atracción de IED en sectores de servicios, hemos visto que
muchos países suelen otorgar beneficios tributarios y/o subsidios como forma de alentar la
llegada de firmas transnacionales al país. Estos incentivos suelen variar según el caso: en
ocasiones se trata de incentivos generales a la realización de inversiones productivas; a veces
su aplicación se produce en el marco de programas sectoriales, como el caso del software y
los servicios informáticos; cuando en otras circunstancias los beneficios se encuentran atados
a algún criterio (exportaciones, gastos en I+D, creación de empleo, entrenamiento de
personal, etc.).
Teniendo en cuenta la importancia del capital humano en el offshoring de servicios (y la
relativa escasez de personal con calificaciones necesarias para ciertos segmentos que se
observa en varios países de América Latina, en especial, aunque no exclusivamente, entre los
más pequeños en términos poblacionales), resulta recomendable la implementación de algún
mecanismo de incentivo para las inversiones según los posibles gastos de capacitación y
formación; no así en términos de mera creación de puestos de trabajo, pues de esta forma se
podría generar un mayor recalentamiento del mercado de trabajo y no necesariamente se
generaría el marco propicio para promover una mayor oferta de capacitación por parte de las
empresas (dado que las beneficiarias del incentivo estarían en una mejor posición relativa para
captar a los trabajadores disponibles frente a aquellas por fuera del esquema, posiblemente
estas últimas deberían cargar con los costos de formación de nuevos recursos humanos).
La otra puerta para ingresar al mercado del offshoring de servicios pasa por el apoyo
específico a la internacionalización de ciertas empresas locales con potencial de éxito y
crecimiento. Un punto clave aquí es identificar los nichos de negocios donde estas firmas
tienen mayores posibilidades de desarrollarse y fomentar la adquisición de los activos
estratégicos necesarios para poder ingresar a dichos mercados.
Primero, cada vez es más importante para las empresas garantizar las condiciones de calidad
de los servicios que prestan, por lo cual es recomendable generar programas de soporte para la
adquisición de certificaciones reconocidas y demandadas internacionalmente, preferiblemente
mediante la gestión proactiva de consultorías que acompañen en el proceso y subsidios a los
costos de aplicación (y no por la vía más indirecta de la obtención de recuperos fiscales por
los gastos incursionados por las empresas).
Segundo, más allá de las cualidades técnicas de las empresas de servicios latinoamericanas, es
necesario también trabajar sobre posibles debilidades en términos de estrategia de negocios,
gestión empresarial y comercialización.
Tercero, debe generarse un clima propicio para la transferencia tecnológica, la difusión de
conocimiento y la generación de ofertas innovadoras. Ya sea mediante las instituciones
19
públicas de investigación y desarrollo, la cooperación con empresas privadas y el posible
surgimiento de spin-offs, como así también a través de programas de financiamiento a la
innovación privada o la exoneración impositiva según los recursos destinados a I+D, todos
estos mecanismos (en mayor o menor medida) fortalecen el sistema nacional de innovación y
posiblemente faciliten la diversificación de las capacidades tecnológicas del país.
Cuarto, un tema central que atraviesa a los puntos recién señalados es la relativa escasez de
fuentes de financiamiento para las firmas locales de servicios, especialmente en materia de
venture capital, o la dificultad que enfrentan las firmas domésticas para acceder a las escasas
líneas disponibles.
Vinculado al punto anterior, una forma complementaria para impulsar el crecimiento de las
firmas locales es la utilización de las adquisiciones públicas como una posible herramienta de
promoción, dando alguna prioridad por ejemplo a la industria nacional en los diferentes
programas de desarrollo del gobierno electrónico e infraestructura informática. En lugar de,
como ocurre por lo general, asignar estos proyectos a grandes ETs, tal vez sea el tiempo de
replantearse esta realidad y apoyar a las empresas domésticas que sean capaces de responder a
las necesidades del Estado.
Finalmente, otra forma de inserción de la economía local en el escenario mundial del
offshoring de servicios es mediante la generación de eslabonamientos entre firmas locales y
empresas transnacionales (ya sean extranjeras o nacionales que lograron internacionalizarse).
En este sentido, cobra importancia la generación de programas de desarrollo de proveedores.
Para llevar adelante algún esquema de dicha naturaleza es necesario en primera instancia
comprender las características de los actores en ambas puntas, es decir, por una parte las
necesidades de las ETs y por otra las cualidades de la producción local y las posibles trabas
para que ésta satisfaga aquellos requisitos. A este primer paso de identificación de las
capacidades locales debería seguirle la aplicación de programas específicos para fortalecer
aspectos de gestión, comercialización, acceso a certificaciones, etc., y luego complementar el
programa con las actividades de matchmaking por parte de la agencia.
Mención aparte merece el tema de la formación de recursos humanos y la concepción de la
política educativa como una parte sustantiva de la política de desarrollo de los sectores de
offshoring de servicios, puesto que estas cuestiones atraviesan a las posibilidades de
crecimiento de dicha industria y condicionan la efectividad final de todos los mecanismos
posibles para promover las exportaciones de servicios y las inversiones en estas áreas. A
continuación, proponemos dividir las líneas de acción recomendadas para superar la escasez
relativa de profesionales calificados en ciertos segmentos de servicios en América Latina
según el horizonte temporal en que las mismas pueden arrojar resultados. No obstante, es
importante que el problema en torno a la disponibilidad de recursos humanos capacitados se
aborde desde una visión integral que incluya medidas a corto, mediano y largo plazo, teniendo
en cuenta que la política educativa es un tema complejo, cuyos frutos se cosechan recién
luego de transcurridos varios años.
Las medidas de corto plazo apuntan más bien a superar ciertas debilidades específicas de
formación mediante la capacitación en tópicos concretos durante un breve periodo de tiempo.
En este sentido, el Estado puede incentivar el entrenamiento especializado por parte de la
empresa empleadora mediante la extensión, por ejemplo, de crédito fiscal por los gastos
incurridos en esta tarea. En contrapartida, también podría administrar mecanismos de
subsidios para el acceso a capacitación privada y la realización de cursos certificados en torno
al manejo de ciertas capacidades informáticas relevantes. Asimismo, el Estado debería jugar
un papel activo en la generación de dichas ofertas de formación, como ser el caso de la
creación de centros de capacitación en forma conjunta con empresas de la industria o el apoyo
20
a la creación de programas específicos de idiomas extranjeros (mayormente inglés) y
aptitudes técnicas enfocados en las necesidades concretas de la industria.
En el mediano plazo, las recomendaciones giran en torno a generar nuevas estructuras de
aprendizaje y programas específicos adaptados a las necesidades de la industria, a la manera
de nuevas tecnicaturas de educación terciaria (de 2-3 años de duración) y la generación de
renovadas currículas de estudio para las escuelas secundarias técnicas. En ambos casos,
debería comenzar a imponerse además el requisito de la formación en idioma inglés.
Asimismo, es necesario readecuar los programas universitarios tradicionales o bien crear
nuevas líneas de especialización. La difusión de información sobre todas estas opciones de
carreras y las posibilidades posteriores de empleo, junto con la puesta en marcha de
mecanismos de becas que promuevan su elección, también serían recomendables en el
mediano plazo.
El largo plazo, en tanto, implica atravesar toda la estructura del sistema educativo nacional
procurando impulsar la formación desde temprana edad en ciencias y matemáticas,
pensamiento lógico e informática, como así también en idiomas. A su vez, debe perpetuarse
en el tiempo la actualización del patrón de formación, puesto que las calificaciones requeridas
en los mercados de servicios evolucionan rápidamente al ritmo de los frecuentes cambios en
las TICs.
A modo de cierre, dejemos señalado que la conformación de una estrategia para promover
exportaciones de servicios y atraer inversiones en dichos sectores es una tarea que cuenta con
varios grados de libertad. Existen pocas cuestiones en las que no se pueda innovar y generar
incluso nuevas tendencias institucionales. Recordemos además que se trata de un fenómeno
relativamente nuevo y en constante transformación. Sin embargo, hemos procurado extraer
aspectos comunes a partir del estudio de diversas experiencias en el ámbito mundial. La
aplicación práctica de estas recomendaciones quedará supeditada, en última instancia, a las
múltiples realidades posibles de cada país o región.
21
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Gráfico Anexo. EEUU: importaciones de América del Sur y Central de “servicios
empresariales, profesionales y técnicos” entre firmas no afiliadas (96-05) y totales (06-10)
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
U$
S M
ill.
Impos entre no afiliadas Impos totales
Exponencial (Impos entre no afiliadas) Exponencial (Impos totales)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Bureau of Economic Análisis (BEA).