Menu

2015Nexoswww.nexos.com.mx

Por qu ms democracia significa ms corrupcin?1%/.(+/#( !

Mxico padece un severo problema de corrupcin. El pas no ha superado en los ltimos 15aos calificaciones reprobatorias que varan entre 3.3 y 3.7 (en una escala de 1 a 10) del ndicede Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional. Ocup el lugar 78 entre 99pases y el 12 de 15 en Amrica Latina en materia de sobornos, en el ndice de Estado deDerecho 2014 del World Justice Project. Segn el Foro Econmico Mundial la corrupcin es yael principal obstculo para hacer negocios en Mxico, por encima de la inseguridad. La mayorade los mexicanos cree que la corrupcin es muy alta y creciente. Segn el Barmetro de lasAmricas, en 2004, 38.6% de los mexicanos pensaba que la corrupcin estaba generalizadaentre los funcionarios pblicos. La cifra creci a 47.9% en 2010. 77% de los encuestados percibaaltos niveles de corrupcin en Mxico.

Los estudios de caso y sondeos indican el mismo fenmeno. Los sobornos, cohechos ycomisiones para la asignacin de contratos de obra pblica y adquisiciones han aumentado enlos ltimos aos. El problema no ha mejorado con la alternancia poltica en los gobiernos, locual desmiente la idea de que el cambio de partido en el poder tiende a resolver la corrupcin.En ocasiones la alternancia agrava las cosas. Se oye decir con frecuencia de los nuevosgobiernos: Como nunca han estado en el poder quieren robar ms rpido.

Muchas veces la corrupcin no parte del gobierno sino de proveedores y contratistas queofrecen el soborno o se coluden entre s y pactan precios de venta, rotan las ofertas ganadorasy se subcontratan para proveer el servicio, inflando los precios de venta a su favor. Esfuerzoscorrectivos como las subastas en reversa que practican el Instituto Mexicano del SeguroSocial (IMSS) y el ISSSTE en la adquisicin de medicamentos son la excepcin.

Una modalidad frecuente es la del pago de comisiones por contrato de obra pblica o compra.El famoso diezmo, los famosos moches, han subido en algunos estados y pueden llegarhasta 25% o 30% del valor de una licitacin. Es un fenmeno tan extendido que muchoscontratistas se sorprenden cuando no les piden comisin. Dar soborno se considera enocasiones un seguro de acceso, parte de los costos de transaccin. En algunas entidades son los

parientes del gobernador quienes negocian los moches o intermediarios de gran confianza delmandatario. Algunos empresarios se quejan en privado pero los organismos empresariales nohacen nada al respecto. La codicia se ha democratizado y llega hasta la base de la pirmide.Cada funcionario que firma una orden de compra quiere su tajada. A principios de 2015, porejemplo, se supo por un video que difundi el diario Reforma que el secretario deAdministracin del municipio El Marqus, Quertaro (poblacin 116 mil 458 habitantes),solicitaba a un proveedor una comisin de 50 mil pesos por dos contratos recibidos.

Otra prctica comn en la nueva ola de corrupcin mexicana es el peculado o malversacinde fondos pblicos: desvo de recursos, reasignaciones presupuestarias para dar al dinero finesdistintos a los autorizados y, en ocasiones, literalmente, para robarse el dinero de la caja. En elgobierno federal se han fortalecido los mecanismos para combatir este delito desde los aosochenta mediante controles internos (contraloras) y controles externos (Auditora Superior dela Federacin). Pero este esquema de control y fiscalizacin no se reproduce en todos losestados y municipios. En muchas entidades los gobernadores ejercen un control poltico frreoque limita la capacidad de los rganos de fiscalizacin para ejercer sus funciones. Por su parte,algunos presidentes municipales sobornan a diputados locales para que aprueben sus cuentaspblicas: les pueden dar dinero, obra pblica o empleo a sus amigos o parientes.

No es casual que en los ltimos aos se hayan denunciado muchos casos de corrupcin queincluyen a gobernadores y alcaldes. Uno muy sonado fue el del ex gobernador de Tabasco,Andrs Granier (PRI), quien segn la denuncia presentada habra malversado nueve mil 500millones de pesos. El ex gobernador de Chiapas, Juan Sabines (PRD), en el periodo 2006-2012,fue acusado de orquestar un fraude de ms de mil 800 millones de pesos al haber contratado acuatro empresas constructoras para realizar obra pblica que no concluyeron.

A principios de 2015, Jos Ricardo Gallardo Cardona, alcalde de Soledad de Graciano Snchez,San Luis Potos (poblacin 267 mil 994 habitantes), fue consignado como presunto responsablede lavado de dinero y desvo de 200 millones de pesos del erario municipal a empresas de lasque era accionista mayoritario. Das antes de su detencin, Gallardo Cardona haba solicitadolicencia al cargo para buscar la precandidatura del PRD a la gubernatura del estado.

La tercera modalidad de corrupcin rutinaria es el otorgamiento de permisos y concesionespara uso de suelo, establecimientos mercantiles, etctera. Es una modalidad preferida en elmbito de gobiernos municipales e incluso a nivel de regidores que ven en la manipulacin de

permisos de uso de suelo una oportunidad para enriquecerse en tres aos. Un caso deresonancia mundial fue el de los ejecutivos de Walmart que pagaron 52 mil dlares comosoborno para cambiar el uso de suelo alrededor de la zona arqueolgica de Teotihuacn,principal obstculo para la apertura de una nueva tienda. Segn una investigacin de The NewYork Times, la cadena minorista que tambin es investigada en la India y Brasil, compr arganos de los tres niveles de gobierno para construir en la zona protegida.

Finalmente, estn los sobornos a pequea escala (las llamadas mordidas). No son lamodalidad ms rimportante por el tamao de las transacciones, pero s por su incidencia puesla practican millones a pequea escala. Es quiz esta forma de corrupcin la que causa mayordao al tejido y a la moral social porque ensea que operar al margen de la ley es la va paraprogresar. Si la corrupcin de obra pblica afecta las finanzas pblicas y la calidad de lainfraestructura, las mordidas afectan el capital social y la cultura de la legalidad. Cuando lapoblacin ve que sus grandes polticos se enriquecen en poco tiempo con total impunidad, elpolica de trnsito o la recepcionista de una oficina del Ministerio Pblico sienten el derecho (yquiz sea tambin una necesidad de desahogo) de exprimir beneficios privados a pequeaescala. Cada quien desde su parcela. Se democratiza as la corrupcin.

Durante su campaa a la presidencia de la Repblica en 2000, Vicente Fox prometi queacabara con las tepocatas y vboras prietas del PRI, como llamaba a los polticos corruptos deese partido. Con arrojo y candidez haba prometido limpiar la casa de dcadas de corrupcin yabuso del poder. Aseguraba que sacando al PRI de Los Pinos se terminara con el cochupo yque Mxico sera un pas ntegro y honesto. Pero al finalizar su gobierno el problema persista. Elao en que Fox lleg a Los Pinos, Mxico haba obtenido una calificacin de 3.3 en materia deintegridad y honestidad, segn Transparencia Internacional; en 2006, al finalizar su gobierno, elpas obtena la misma calificacin. Aunque hubo una reaccin de esperanza que hizo subir elindicador a 3.7 en 2001, ste descendi gradualmente a los niveles previos.

El presidente Felipe Caldern concentr sus energas en combatir al narcotrfico y se olvid delproblema de la corrupcin. Aunque en el mbito federal no estallaron casos notorios decorrupcin durante su sexenio (2006-2012), en ese periodo creci notablemente el problemade la malversacin de fondos pblicos en los gobiernos locales. Tambin en esos aos seconsolid la prctica de los moches en los poderes legislativos (legisladores que cobran parte

INICIO

del dinero pblico que asignan), se dispar el problema del financiamiento paralelo decampaas polticas y se multiplic el gasto en publicidad oficial que contribuy como senarra ms adelante a que un segmento de la prensa se haya convertido en cmplicesilencioso de la corrupcin gubernamental, ms que su denunciadora.

Cuando el presidente Enrique Pea Nieto inici su periodo, en diciembre de 2012, los temasprioritarios eran las reformas del Pacto por Mexico, notoriamente la energtica, la detelecomunicaciones, la hacendaria y la educativa. Aunque durante su campaa habapropuesto crear una Comisin Nacional Anticorrupcin, la idea se diluy entre muchos otrostemas, adems de que la iniciativa careca de solidez y sentido comn y fue cuestionada pordiversos especialistas y actores polticos.

Aunque el problema de la corrupcin segua creciendo en todas las regiones del pas y erapracticado por miembros de todos los partidos polticos, el nuevo gobierno opt por ignorarel elefante que engordaba da a da y ocupaba ms espacio en la sala de la casa. El problema seempez a salir de control porque en los medios y las redes sociales estallaban cada vez msescndalos de corrupcin a mayor o menor escala: los moches de diputados del PAN, lasextorsiones de algunos delegados del PRD en el Distrito Federal, el peculado de exgobernadores del PRI. La cspide del escndalo ocurri cuando se destap en la prensa el casode la Casa Blanca, propiedad de la primera dama del pas, que reflejaba un claro conflicto deinters del propio presidente, pues la propiedad haba sido adquirida en un trato privado conuno de los mayores contrastistas de obra pblica del anterior gobierno del mandatario, en elEstado de Mxico (2004-2010).

No sorprende que al arrancar 2015, segn una encuesta publicada por el diario Reforma, 78 decada 100 mexicanos consultados por telfono consideraran que la corrupcin aumentar esteao.

Una teora implcita de la vida democrtica es que a mayor democracia menor corrupcin. Laecuacin funcionara as: ms democracia significa ms pluralismo; el pluralismo estimula lospesos y contrapesos entre poderes de gobierno; asimismo, el pluralismo se acompaa demayor participacin ciudadana y de mayores libertades, entre ellas la de expresin que sirvepara denunciar casos de corrupcin y fomentar su castigo.

La ecuacin tiene sustento emprico:hay una correlacin negativa entreniveles de democracia y niveles decorrupcin. La mayora de los pasescon altas calificaciones democrticastambin tienen bajos niveles decorrupcin. Sin embargo, no es unarelacin de causa efecto: no significaque la democracia y el pluralismohayan sido las causas primigenias deque la corrupcin sea ms baja. Laverdad es que muchos de los pases dela OCDE ya haban desarrolladoburocracias profesionales y sistemaslegales que sancionaban el abuso delpoder aun antes de que arribara elpluralismo. Esto es: lo que contiene lacorrupcin no es el pluralismo per sesino la existencia de un Estado de derecho democrtico: la combinacin de pluralismo sobrelas bases de una cultura de la legalidad y de instituciones slidas de procuracin de justicia.

Cuando llega el pluralismo pero las patas jurdicas de la mesa estn mochas, el mueble setambalea y puede colapsarse. La alternancia y el pluripartidismo con un dbil Estado dederecho invitan a la parranda sin control: no hay reglas de respeto ni lmites al ejercicio delderecho a beber. Por eso en Mxico los engranajes de la teora democrtica no han surtidoefecto e incluso el experimento asemeja un reloj con las manecillas en sentido contrario: enlugar de que la democracia hubiera estimulado el mecanismo reductor de la corrupcin, mspluralismo parece justamente haber detonado ms avaricia de los polticos y ms niveles decorrupcin. Una parranda sin control.

Cuando en 1997 el PRI pierde la mayora en la Cmara de Diputados se activ el sistema depesos y contrapesos plasmado en la Constitucin pero que haba sido letra muerta por variasdcadas. Aunque constitucionalmente el Poder Legislativo contaba con las facultades defiscalizar el gasto pblico y exigir cuentas al Ejecutivo, en la prctica abdic de dicharesponsabilidad debido a la hegemona que ejerci el PRI durante la segunda mitad de esesiglo. A partir de 1997 la dinmica cambia y se detona una nueva relacin entre poderespblicos que alter, por ejemplo, la negociacin poltica del presupuesto y oblig por primeravez al presidente a negociar con los partidos de oposicin. La misma dinmica se deton enmuchas entidades del pas. Pero los contrapesos se diluyeron rpidamente. Durante el sexeniodel presidente Vicente Fox el gobierno aprendi que era ms fcil aprobar el presupuesto conel apoyo de los gobernadores del PRI y de ciertos dirigentes polticos, como el lder de laConfederacin Nacional Campesina (CNC).

Surgi as un estilo de negociacin que abra la cartera para fondos y proyectos atractivos paralos gobernadores y ciertas organizaciones polticas. A cambio se aprobaba el presupuesto sinmodificaciones significativas. Ese modelo de clientelismo presupuestario deton mayorestransferencias federales, ms recursos para carreteras, proyectos hidrulicos y universidadespblicas (proyectos de enorme atractivo poltico para los gobernadores), as como laperniciosa prctica de la etiquetacin de recursos presupuestarios para proyectos especficosde los diputados desde albercas y canchas de basquetbol hasta caminos rurales, casas de lacultura y obras de pavimentacin.

Que los legisladores adquirieran mayor influencia en la confeccin del presupuesto parece enprincipio una buena noticia; la mala es que se gest la industria de los moches: Te consigorecursos para tu entidad o municipio a cambio de una comisin de 10% o 20%. En ocasionestambin incluye contratar a la constructora que haga la obra. No todos los legisladores sonparte de esta prctica, pero el fenmeno es creciente desde mediados de la dcada anterior.

De la mano de los recursos etiquetados los grupos parlamentarios a nivel federal y en muchasentidades del pas han aumentado significativamente los presupuestos de los congresos, lasllamadas subvenciones a grupos parlamentarios, as como recursos para gestora social. Lohan hecho con el aval de algunos gobernadores, quienes descubrieron desde hace muchosaos que para tener una buena relacin con el Congreso, sobre todo si cuenta con mayora deoposicin, es ms fcil dar para recibir. Al hacerlo, cooptan a muchos legisladores algunos de

1

quienes se ocupan ms en administrar sus prerrogativas en lugar de vigilar el ejercicio del gasto. El incremento del dinero para los congresos lejos de fortalecerlos los ha adormecido ygenerado una actitud de confort y de sumisin.

Entre 2002 y 2014 los presupuestos de los 31 congresos locales y de la Asamblea Legislativa delDistrito Federal (ALDF) ascendieron a 141 mil 913 millones de pesos constantes (a junio de2014). Mientras la tasa de crecimiento en trminos reales del presupuesto del Poder Legislativofederal en esos 13 aos fue de 54%, la de los poderes legislativos de las 32 entidades fue de110%, tambin real, sin que en la mayor parte de los casos exista justificacin de talesincrementos.

En el caso de las subvenciones recursos millonarios sobre los cuales los gruposparlamentarios no deben dar cuenta a nadie, ni siquiera a la Auditora Superior de laFederacin, durante los primeros 20 meses de la LXII Legislatura (2012-2015) los gruposparlamentarios de la Cmara de Diputados recibieron dos mil 142 millones de pesos sin darcuenta de su uso y destino (este dinero es en adicin a las dietas, gastos administrativos, rentas,mobiliario y boletos de avin). Cabe mencionar que este monto representa un incremento de64% en trminos reales con respecto a los primeros 20 meses de la Legislatura anterior, cuandolos grupos parlamentarios recibieron mil 305 millones de pesos (constantes de 2014).

Las subvenciones son partidas anlogas a la partida secreta de la que gozaba el presidente de laRepblica en el siglo XX: se conoce el monto millonario pero no se debe explicar su uso ydestino. Esas subvenciones sirven para diversas cosas: pagar asesoras o bonos deproductividad hasta premiar la disciplina interna, pagar campaas electorales o financiar aclientelas. Tambin puede servir para inflar el bolsillo personal.

Un legislador del PRD comenta que sin esos recursos la Cmara de Diputados seraingobernable porque muchos grupos de las izquierdas viven de esos recursos y sirven paragenerar disciplina, financiar campaas y premiar a grupos de apoyo. Es para administrar lascaeras de la Cmara, para cocinar acuerdos no slo internos sino con grupos externos queson indispensables para mantener la gobernabilidad interna. Sin subvenciones, te toman latribuna. Aade el diputado federal: La reparticin de dinero afuera tiene un efectoapaciguador poltico en todo el pas porque calma a grupos que presionaran de otra maneracon toma de predios, inmuebles y violencia.

2

Tambin hay dinero para gestora social: recursos que se entregan a los legisladores para queapoyen a sus comunidades: becas, despensas, materiales de construccin o cualquier apoyo detipo social. A primera vista parece una noble causa, pero est distorsionando la labor legislativaen Mxico, estimulando la corrupcin y contribuyendo a la lgica del confort que estmaniatando y cooptando a los legisladores.

El Congreso del Estado de Mxico fue uno de los primeros en dar recursos a los diputadospara que ellos los asignaran en sus comunidades. Se llama PAC (Programa de Apoyo a laComunidad) y consta de 2.5 millones anuales: parte de esos recursos se entregan a lascomunidades en forma de materiales y despensas en almacenes administrados por el Congresolocal, pero otra parte se entrega directamente a los legisladores. La comprobacin del uso deesos recursos es limitada y ello permite que algunos puedan usar esos fondos para otros fines,incluido el bolsillo personal.

Un ejemplo elocuente: en octubre de 2009, Gustavo Parra Noriega, del PAN, presidente de laMesa Directiva de la Legislatura mexiquense, explic que los sobresueldos en los diputadoslocales los convertan en los mejor pagados del pas: a los 90 mil pesos mensuales, se les sumansobresueldos por un milln 80 mil pesos, ms 10 mil pesos para gastos telefnicos y unacantidad igual de gasolina. Adems, cada diputado reciba 55 mil pesos mensuales para gastode una oficina de atencin ciudadana 666 mil pesos al ao y el uso de los recursos delPAC (2.5 millones de pesos). En ese momento, el entonces presidente de la Mesa Directiva dela Legislatura mexiquense quera reducir estos sobresueldos para establecer reglas detransparencia. Evidentemente, fracas. A nadie le convena en ese Congreso eliminar talcantidad de gastos discrecionales.

Finalmente y en adicin a todas las prerrogativas anteriores, tambin existe el llamado pagopor evento, es decir, el pago por votos en las deliberaciones del Congreso. Por ejemplo, en2013 se revel en un video que en Zacatecas el gobierno del estado encabezado por el PRIpagaba a diputados de oposicin para aprobar el presupuesto presentado por el gobernador,sin cambiar una coma. En la grabacin diputados del PAN, PRD y PT se quejaban de que anno les llegaba el pago de 100 mil pesos por haber aprobado el presupuesto de 2013.

Los poderes legislativos son el actor central de la rendicin de cuentas, los vigilantes de que lamaquinaria judicial y administrativa funcione. Si esa ecuacin se atrofia, lo dems no funciona.Los congresos se han vuelto parte del engranaje de la corrupcin, no su contrapeso.

3

La corrupcin durante el siglo XX era resultado de la concentracin del poder en la presidenciay de la falta de contrapesos al Ejecutivo. La corrupcin del siglo XXI es, en cambio, resultado dela dispersin del poder y de la apertura de muchas ventanillas para hacer negocios. Si anteshaba que tocar la puerta de Los Pinos, ahora hay muchas otras ventanillas jugosas en lospoderes legislativos, en los gobiernos estatales y en los ayuntamientos. La democratizacin hasignificado la pulverizacin de los puntos de acceso para lucrar con la influencia poltica demuchos jugadores que hoy tienen una palabra o un voto para definir leyes, contratos, permisosy presupuestos.

Antes haba un proceso jerarquizado de corrupcin poltica que pona en la voluntad delEjecutivo la mayor cantidad y magnitud de negocios que se podan hacer al amparo del poder.Paradjicamente, esta concentracin limitaba la discrecionalidad para que otros actores fueransobornados o cometieran peculado. El problema despus del 2000 es que los puntos deventa se multiplicaron sin estar regulados ni vigilados por instituciones que garanticen unmnimo de rendicin de cuentas para todas las entidades federativas. Ya no hay un presidentediscrecional, pero hay 32 gobernadores con mucho dinero, sin contrapesos polticos. Cada vezms presidentes municipales y regidores estn lucrando con los dineros que reciben, aunquesean ayuntamientos de baja importancia. En consecuencia, priva el descontrol de los dinerospblicos y se da una suerte de corrupcin competitiva en las entidades, alimentada por elcreciente gasto requerido para ganar elecciones, por los influjos extraordinarios de recursosque hay en la economa gubernamental (petrleo) y por la evidencia de que la impunidadpermea todos los mbitos de la vida pblica.

Cuando cunde la corrupcin y no hay castigo, todos quieren practicarla lo ms rpido posible.Y para todos hay una oportunidad. La corrupcin se ha fragmentado de forma horizontal:antes se concentraba en el Poder Ejecutivo federal y ahora se export al Legislativo y al Judicial.Tambin se ha desconcentrado en forma vertical: ahora incluye a gobernadores, alcaldes,diputados locales y hasta regidores. El principio de no reeleccin induce carreras metericaspara enriquecerse cada tres aos en los municipios y cada seis en los gobiernos estatales, puesquin sabe si pasados esos trminos se volver a estar frente a esas oportunidades. El factornmero uno que alienta esas oportunidades es la enorme liquidez de la economagubernamental.

El crecimiento de la economa mexicana ha sido modesto en los ltimos 15 aos pero lashaciendas pblicas han vivido en jauja. No porque tengan recursos para cubrir las grandesdemandas de infraestructura, salud y educacin, sino porque cuentan con mucho dinero quegastar no sujeto a mecanismos de supervisin de su uso y destino.

Entre 2000 y 2015 el Presupuesto de Egresos de la Federacin pas, en trminos reales, de 2.27billones a 4.67 billones, un incremento de 105%. Las transferencias federales a gobiernos localespasaron de 682 mil millones a 1.39 billones, un incremento mayor a 100%, tambin entrminos reales. Como los precios del petrleo resultaron mayores a los previstos en lospresupuestos que se aprobaban a nivel federal, los gobiernos estatales recibieron durantebuena parte de los ltimos aos recursos excedentes no contemplados originalmente. Segn elInstituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), slo entre 2006 y 2008 las entidades delpas recibieron transferencias extraordinarias por ms de 350 mil millones de pesos. Estosrecursos no estaban presupuestados y en muchas ocasiones no haba proyectos de gasto.Ocurrieron con ellos varias cosas. Primero, un aumento del gasto corriente: usualmenteincremento de personal y de nmina. Segundo, en algunos casos gasto en infraestructura.Tercero, desvo de recursos para beneficio personal. Cuarto, bolsas para pagar campaaspolticas.

La Auditora Superior de la Federacin (ASF) detect que en 2012 hubo irregularidades por unmonto superior a los 42 mil millones de pesos, de los cuales 70% corresponden al uso derecursos federales por parte de las entidades del pas. Incluyen subejercicios, falta deinformacin comprobatoria, incumplimiento en las adjudicaciones e insuficiente transparencia,entre otras. Asimismo, desde la dcada pasada la misma ASF ha detectado ao tras aoirregularidades del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), que es el rubroms grande del presupuesto federal (aproximadamente 307 mil millones en 2014).

Con ingresos crecientes, se increment el gasto en desarrollo social (creci 132%, en trminosreales, entre 2000 y 2012) y se crearon nuevos programas federales y estatales, en ocasiones sinmetas ni indicadores de evaluacin. Muchos de estos programas han servido poco paracombatir la pobreza y la marginacin pero han engordado la alimentacin de clientelas eintermediarios.4

Adicionalmente, en los ltimos 10 aos se desat una carrera de endeudamiento en casi todaslas entidades del pas. Entre 2005 y 2014 las obligaciones financieras (deuda) de estados ymunicipios pasaron de 207 mil millones a 490 mil millones de pesos en trminos reales, uncrecimiento de 130%. Hay entidades como Coahuila cuya deuda pas de 468 millones en 2005a ms de 35 mil millones de pesos en 2014, o Veracruz que increment su deuda de cinco mil a41 mil millones de pesos en el mismo lapso.

Desde 1995 los gobiernos estatales y municipales pueden contratar deuda con la bancacomercial y ofrecer como garanta el flujo futuro de las transferencias federales. Eso haestimulado pedir dinero hoy porque se paga maana. La banca ha hecho un gran negocio coneste mecanismo porque el riesgo es muy bajo: garantiza el asunto la hacienda federal. As, ladeuda de las entidades crece, mientras la recaudacin de fuentes propias de los estados(impuesto por nmina o predial) se mantiene baja y estancada.

La liquidez derivada del petrleo y del endeudamiento ha convertido a los gobiernos estatalesen estados rentistas. La mayor parte de las fuentes para financiar su gasto provienen detransferencias y de impuestos que cobra la federacin, y ellos no tienen que desarrollar larelacin mutua de responsabilidad poltica que implica cobrar impuestos y rendir cuentas a susciudadanos.

Cuando en 1996 se establecieron las bases del sistema actual de financiamiento pblico de lospartidos y las campaas, se buscaba blindar al sistema electoral de un mal que aqueja a casitodas las democracias: la influencia indebida del dinero en la poltica. Si se mide por susresultados, hay que decir que el modelo ha sido ineficaz.

Las campaas electorales se han encarecido por tres factores. Primero, por la enorme liquidezde las haciendas gubernamentales, tanto la federal como las locales. En los ltimos aos losgobernadores han contado con sumas crecientes de recursos fruto de los elevados precios delpetrleo y de sus polticas de endeudamiento. Con una fiscalizacin exigua, muchos de ellosusan esos recursos para apoyar las campaas de los candidatos de sus partidos (en ocasionesayudan incluso a financiar campaas de otras entidades o la campaa presidencial).

5

La segunda razn que ha elevado el costo de las campaas es el clientelismo electoral: intentosde compra del voto y estrategias de movilizacin de votantes. Aunque se trata de unfenmeno de larga tradicin, su frecuencia ha aumentado en los ltimos aos. Quiz en el sigloXX slo era practicado por un partido; pero la mayor competitividad electoral y la mayorliquidez de las haciendas pblicas han acentuado el fenmeno. Se trata de un fenmeno cadavez ms arraigado, usualmente voluntario, propiciado por grupos sociales, redes populares ogremios como los taxistas, los paracaidistas o los pepenadores, que han descubierto en laselecciones una oportunidad de negocio. Pueden ofrecer votos en paquete a cambio deprebendas, materiales de construccin, dinero o beneficios especiales como permisos, placasde taxi u otros.

La tercera razn que ha elevado los costos de las campaas es el pago de las coberturasinformativas. Muchos medios impresos, sobre todo locales, viven de los presupuestos pblicosy han encontrado en las campaas una fuente adicional de dinero: celebran convenios depublicidad con los candidatos para dar cobertura a sus campaas a cambio de una paga. Enmuchas entidades se han multiplicado los peridicos, los panfletos y otras publicaciones enlnea que se dedican a extorsionar campaas y gobiernos. No viven de sus lectores de los quecarecen, sino de la falsa creencia de muchos polticos de que la popularidad requiere de buenasrelaciones con los medios, aunque no cuenten con lectores.

Qu tan caras son las campaas? Segn un estudio coordinado por Integralia y el Centro deEstudios Espinosa Yglesias, las campaas cuestan varias veces ms que los topes que la leyestablece. En este 2015 el tope para una campaa de diputado federal ser de 1.2 millones depesos. La realidad es que el costo promedio de una campaa de diputado federal en zonasurbanas es superior a los seis millones y en ocasiones puede llegar a los 10 o 12 millones. Eltope de campaa de senador vara en el rango de 2.2 a 22.4 millones (segn el tamao de laentidad). Sin embargo, su costo real es superior a los 20 millones, en un estado de tamaomediano. Las de gobernador varan segn la entidad. En Colima o Tlaxcala el tope ronda loscinco millones de pesos; en el Estado de Mxico fue de 203 millones en 2011. El topepromedio ronda los 40-50 millones de pesos. Segn toda la evidencia anecdtica recopilada,incluido el testimonio de ex gobernadores, una campaa ganadora requiere un rango de gastode entre 400 y 700 millones, con casos que se salen de esa norma hacia abajo y hacia arriba.

6

Un ex gobernador coment en privadoque para ser competitivo en su entidadcomo precandidato se requiere tener en labolsa 100 millones de pesos. Mi sucesor,candidato al que yo propuse y apoy,debe haber erogado 600 millones. Pero elsegundo lugar gast ms, cerca de 700millones y aun as perdi. Un senadorcoment tambin off-the-record: Enmi entidad en 2012 el gobernador apoya los candidatos a diputados federales ysenadores con cerca de 100 millones depesos. A m me dio siete millones al iniciode la campaa y luego me dio algunosapoyos adicionales. Y pag toda laestructura de representantes del partidoante las mesas de votacin, que cuestavarias decenas de millones.

Las campaas se fondean con desvo derecursos pblicos y con aportaciones

ilegales de otras fuentes: contratistas que quieren asegurar negocios con el nuevo gobernadoro el nuevo alcalde; constructores que quieren ganar licitaciones de obra pblica a modo;hoteleros, antreros o comerciantes que quieren permisos de uso de suelo, concesiones, otrospermisos. Un aportador no infrecuente, lo sabemos ahora, es el crimen organizado.

Este enorme financiamiento paralelo no se reporta a la autoridad electoral. Las campaasllevan un sistema de contabilidad doble: uno para entregarlo al Instituto Nacional Electoral o elinstituto local, donde se cuida de no rebasar el tope legal de campaa; otro donde se asientanlos gastos reales. Con frecuencia tambin hay bodegas dobles: una para mostrar a los auditoreselectorales y otra donde se almacenan todos los materiales de campaa.

Segn el estudio antes citado, se estima que por cada peso de financiamiento pblico que segasta en una campaa, hay tres pesos que no se ven ni se reportan. Se trata de un sistema desimulacin que asemeja a un iceberg: slo se ve la punta pero la mayor parte de lo que se gastaocurre debajo de la mesa mediante sistemas de una economa de trueque: dinero en bolsas depapel, pagos en efectivo, triangulaciones que no pasan por el sistema bancario.

El mayor efecto de este sistema de financiamiento paralelo es la enorme corrupcin que estgestando: cada gobernador o alcalde importante que llega a la silla debe a sus patrocinadoresvarios cientos de millones que debe pagar. Si fue dinero pblico que don el gobierno delestado u otro gobierno, no se paga en efectivo pero s con impunidad o con otro tipo defavores polticos, lo cual puede resultar ms caro en trminos sociales. Pero si es dinero departiculares, se les debe pagar con obra pblica, contratos o tomando dinero de la caja.

El ex secretario de un ayuntamiento importante del Estado de Mxico en el periodo 2009-2013me narr su experiencia para pagar campaas con cargo al presupuesto o a sobornos de obrapblica. Es una narracin que vale la pena leer con detenimiento porque explica cmo opera lacorrupcin de las campaas, cmo se encadenan frreamente sus tiempos y cmo afecta elfuncionamiento de los gobiernos:

Antes y durante las campaas polticas es comn que los candidatos a alcaldebusquen financiamiento con empresarios y proveedores de servicios municipales.stos financian en especie o en efectivo con el fin de garantizar privilegios[licencias] y contratos [licitaciones]. Para lograrlo, se manipulan las bases delicitacin o de adquisiciones, se usa la figura de adjudicacin directa osimplemente se simulan concursos abiertos pero al final se favorece a un ganador,dndole vuelta a la normatividad por diversas rutas y con un entramado deempresas ficticias que simulan y lavan los activos.

El ex funcionario narr cunto gastaron en la campaa que ganaron un municipio poblado yrelevante econmicamente del Estado de Mxico:

Gastamos aproximadamente 80 millones para ganar la alcalda, cifra mayor al topede campaa que era de entre nueve y 15 millones. Las deudas deben pagarse elprimer ao. Para ello se depura la base de contratistas con la finalidad de pagar alos donadores de la campaa. Se integra una nueva lista o bien se renuevan loscompromisos segn hayan sido los acuerdos. Y, por supuesto, se adjudican lasprincipales obras a los compromisos.

El segundo ao el problema del dinero continu porque ahora el gobierno del estado y loscoordinadores de campaa solicitaron apoyo a las alcaldas para la campaa del candidato agobernador:

El ejercicio de los flujos de efectivo es exactamente el mismo, salvo que en estaocasin los ediles ya en funciones deben realizar obras y contratos de serviciosficticios para lograr los recursos necesarios y financiar regionalmente lasprecampaas y la campaa a gobernador. Esto explica en mucho del porqu lafalta de infraestructura en el estado. O bien, de la calidad de las obras y su altadepreciacin.

Sigue la historia: cuando pensaban que haban concluido con sus obligaciones financieras,lleg 2012 y ahora la peticin fue dar dinero para la campaa presidencial. Explica el exsecretario del ayuntamiento:

El crculo se cierra, puntualmente, seis u ocho meses antes de finalizar laadministracin. Llegan unos asesores y representantes del sistema de fiscalizacinpara ofrecer sus servicios a los ediles. Presentan un listado de observaciones quedeben subsanarse antes, durante y despus de la entrega-recepcin. Si algn edilimportante hace caso omiso de los visitantes, se reciben llamadas oficiales delms alto nivel para invitarles a seguir estando vigentes y competitivos en lapoltica.

Concluye el ex funcionario:

Nosotros tuvimos que adjudicar un contrato de ms de un milln de dlares a finde que las consultoras sealadas por el sistema de fiscalizacin suplantaran todaslas observaciones que se requeran. As limpiamos la casa.

As como muchos gobernantes han llegado a la conclusin de que una buena relacin conlos congresos requiere dar para recibir, as tambin han replicado el modelo con los medios decomunicacin: asignar contratos de publicidad a cambio de recibir cobertura favorable.Durante el gobierno del presidente Felipe Caldern se dio un aumento significativo en gastosde publicidad oficial que deton una cacera de dinero por parte de muchos medios. El gastoen propaganda gubernamental en la administracin pblica federal (sin contemplar lasentidades de control presupuestario directo como Pemex o la CFE) tuvo un aumento cercanoa 200% en trminos reales: pas de mil 232 millones de pesos en 2006 a tres mil 622 millonesen 2012. Sin embargo, si se revisa la Cuenta Pblica se observa que en ese periodo elpresupuesto ejercido fue mayor en 44.1% al monto aprobado, en promedio anual. El mismofenmeno se replica en las entidades federativas con el problema adicional de que muchasentidades no reportan los gastos de comunicacin social, como ha sealado Artculo 19 yFundar.

Todos los das en la prensa nacional y local se publican gacetillas pagadas por gobernadores einsertadas como noticia: aparece la foto del mandatario inaugurando una clnica de salud odando un discurso frente a mujeres indgenas con un cintillo describiendo el acto. La falta decreatividad de los comunicadores oficiales se detecta cuando la misma foto con el mismotexto se reproduce en varios diarios. Se trata de un fenmeno que invade a casi todos losperidicos El mismo fenmeno se reproduce con muchos medios electrnicos (radio y TV).Algunos de ellos ofrecen paquetes integrales para los polticos que quieren ser famosos, queincluyen cobertura informativa, entrevistas y tambin apoyo para disear campaas depublicidad. Algunos medios recurren a la prctica de golpear para luego ofrecer solucionarla crtica y ablandar al cliente potencial. Aunque la reforma electoral de 2007 prohbe lapublicidad personalizada, se han encontrado vas para darle la vuelta a la prohibicin.

7

La corrupcin es un problema histrico, pero en los ltimos aos se ha detonado una espiralque la ha llevado a niveles que estn generando un proceso de descomposicin de la clasepoltica, destruyendo la confianza en las instituciones polticas, deteriorando el proceso deplaneacin y obra pblica y afectando la productividad del pas.

El germen de la corrupcin es la impunidad. Atacar la corrupcin no es un asunto ni educativoni cultural sino fundamentalmente de contener las oportunidades de lucrar con el poderpblico en beneficio privado y castigarla cuando se cometa. Al margen de la religin, la raza, elpartido poltico o la geografa, cuando las conductas corruptas no se castigan, se reproducen.No es rocket science, sino el corolario ms obvio de la conducta humana. Por eso cuando haycastigos ejemplares a los infractores, sus conductas se moderan.

En Mxico la impunidad se ha fortalecido a partir de la alternancia y el pluralismo porque lacomplicidad se ha arraigado como un mecanismo de proteccin mutua: Yo no te sealo lacola larga porque la ma est creciendo. En consecuencia, los partidos de oposicin han dejadode serlo en la prctica porque con frecuencia sus integrantes se han vuelto administradores deprerrogativas en lugar de contrapesos polticos de quien gobierna. La democracia mexicana haperdido el motor central que constrie el abuso del poder: los pesos y contrapesos polticos.Sin ese motor funcionando, las leyes, los reglamentos y las burocracias son incapaces defuncionar adecuadamente para combatir la corrupcin.

Mxico ha dado pasos constantes y graduales en las ltimas tres dcadas para construir unandamiaje administrativo y legal para combatir la corrupcin (por ejemplo, leyes, controles, laSecretara de la Funcin Pblica), pero no ha hecho lo ms relevante que es aplicar la ley sinexcepciones, una y otra vez, sea quien sea el infractor. De poco sirve contar con mejoresnormas para licitar obra pblica como efectivamente existen en Mxico respecto de hace 15aos si a la hora de aplicar la ley hay criterios polticos o si la propia autoridad es laencargada de darle la vuelta.

De poco servir contar con nuevas leyes anticorrupcin o con un sistema nacional si no seaplican. Garantizar su aplicacin requiere cambiar los incentivos polticos y recomponer elsistema de pesos y contrapesos de la democracia mexicana. Por ejemplo, reconstruir losincentivos para que los congresos recobren su funcin de vigilantes, para que sean los

diputados los ms interesados en revisar cmo se ejerce el gasto pblico, para que los regidorescombatan el peculado a nivel de ayuntamientos. Si esos actores polticos no ejecutan susobligaciones polticas, se podrn aprobar nuevas leyes o crear una comisin interestelar decombate a la corrupcin y las cosas cambiarn poco.

Reconstruir los incentivos requiere menguar las prerrogativas que han socavado las funcionesoriginales de los guardianes de la democracia. En el caso de los poderes legislativos se debenrecortar los flujos de recursos que han adormecido y cooptado a sus miembros: sueldosexcesivos, dineros discrecionales, moches, facultades de etiquetacin. Un diputado austero esthecho ms para la batalla frente a los poderes ejecutivos que uno colmado de mieles yprebendas.

Lo mismo ocurre respecto a los medios de comunicacin. Para recomponer su funcin dealertas sociales para denunciar la corrupcin, se deben reducir las cantidades ingentes dedinero oficial. Se necesitan medios que vivan de sus lectores, no de los directores decomunicacin social de los gobiernos. Transitar hacia medios profesionales que respondan alinters pblico es una ruta muy conflictiva porque implica la muerte de muchos panfletos ypublicaciones sin lectores, pero que han contaminado el mercado.

Aunque el germen de la corrupcin no surge del financiamiento paralelo e ilegal de campaaspolticas, ese fenmeno ha disparado la corrupcin a niveles inditos. Combatir la corrupcinrequiere romper el crculo vicioso y ascendente de campaas caras que requierenfinanciamiento ilegal y luego pagarlas desde los gobiernos mediante obra pblica, permisoschuecos o malversacin de fondos pblicos. No hay forma de contener el problema de lacorrupcin sin antes revisar el financiamiento de las campaas. Ninguna de las reformaselectorales recientes ha abordado ese problema, que adems es un problema que va ms allde la materia electoral.

Por ltimo, es necesaria una reforma del gasto pblico. Sin sa no ser posible contener lacorrupcin. El gasto se ha convertido en un pretexto para el clientelismo de algunos grupospolticos para medrar con los impuestos y alimentar burocracias e intermediarios que pocohacen en beneficio de la sociedad pero que corrompen el proceso poltico, la licitacin de obrapblica, los programas sociales. Cuando hay mucho dinero en la mesa es imposible que lospolticos gasten bien (asunto que en Mxico se ha complicado por los ingresos petroleros quehan generado pereza en los gobiernos para gastar bien y recaudar mejor). La cada de los

precios del petrleo a partir de 2014 y que mantendr bajos los ingresos petroleros por algunosaos, puede ser una gran oportunidad para dejar el confort del gasto pblico creciente yrevisar cada programa del presupuesto para recortar los superfluos e ir conteniendo elclientelismo presupuestario.

En los ltimos 30 aos Mxico ha tenido avances significativos en materia de construccinnormativa e institucional para controlar y prevenir la corrupcin. La propuesta para crear unsistema nacional anticorrupcin es positiva, pero incompleta. Antes se requiere romper losgrilletes que tienen capturada a la clase poltica: financiamiento paralelo, moches, prerrogativas,confort.

En los ltimos 20 aos pasamos de una gobernabilidad autoritaria la del partidohegemnico y corporativo de la segunda mitad del siglo XX a una gobernabilidad clientelistala del pluralismo alimentado por prebendas que socava los pesos y contrapesosdemocrticos y estimula la complicidad y la impunidad. Construir una democracia funcionaly liberal implica ahora constuir una gobernabilidad que descanse simple y llanamente enla aplicacin universal de la ley, sin excepciones. Combatir la corrupcin implica desmantelar elclientelismo como mecanismo de gobernabilidad. se es el mayor reto poltico de Mxico. Esosera realmente mover a Mxico.

Luis Carlos UgaldeDirector general de Integralia Consultores.

Ver Luis Carlos Ugalde, coordinador, La negociacin poltica del presupuesto en Mxico,1997-2012. Impacto sobre la composicin y ejecucin del gasto pblico, Sitesa e Integralia,2014. Disponible en www.integralia.com.mx

Reporte Legislativo V de Integralia, 2014. Disponible en www.integralia.com.mx

Jenaro Villamil, Corromper al Poder Legislativo, Proceso, 12 de agosto de 2014.

1

2

3

4

Ver Luis Carlos Ugalde, op. cit.

Ver Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Ideas para una nueva reformaelectoral, Centro de Estudios Espinosa Yglesias e Integralia, 2013. Disponible enwww.integralia.com.mx

dem.

Comprando complacencia: Publicidad oficial y censura indirecta en Mxico, World Associationof Newspapers and News Publishers and CIMA, 2014.

2015Febrero,Agenda.

4

5

6

7