EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

COMO GARANTÍA JURISDICCIONALPonencia de la Dra. Roxana Silva con motivo del V Encuentro

Internacional “Semana de la Transparencia” 09-11-2016.

Introducción:

El acceso a la información pública es un derecho clave de la institucionalidad democrática, sin él no podría hablarse de transparencia en la gestión pública, constituyendo un impulso para el ejercicio del derecho ciudadano a la participación.

Por su trascendencia, el derecho de acceso a la información pública, ha sido incorporado en la legislación de varios países. En el nuestro, si bien se encontraba ya contemplado en la constitución de 1998, en el año 2004 entró en vigencia la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que consagra el Recurso Judicial de Acceso a la Información Pública.

Más, la actual Constitución que rige desde el 2008 garantiza el acceso a la información a los ciudadanos, a través de la “Acción de Acceso a la Información Pública”.

El Derecho a la información en la Constitución:

La Constitución establece en el artículo 18 que todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a:

Buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información veraz, verificada, oportuna, contextualizada, plural, sin censura previa acerca de los hechos, acontecimientos y procesos de interés general, y con responsabilidad ulterior.

Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. En caso de violación a los derechos humanos, ninguna entidad pública negará la información.

Este derecho se relaciona con lo expuesto en el artículo 66 de la Constitución, abarcando la protección del derecho a la información en Ecuador; y se observa el rol de la información para el ejercicio de algunos derechos. A continuación se citan de la siguiente manera:

Art. 66. Se reconoce y garantizará a las personas:

[...] 6. El derecho a opinar y expresar su pensamiento libremente y en todas sus formas y manifestaciones.

7. El derecho de toda persona agraviada por informaciones sin pruebas o inexactas emitidas por medios de comunicación social, a la correspondiente rectificación, réplica o respuesta, en forma inmediata, obligatoria y gratuita, en el mismo espacio u horario.

[...] 19. El derecho a la protección de datos de carácter personal, que incluye el acceso y la decisión sobre información y datos de este carácter, así como su correspondiente protección. La recolección, archivo, procesamiento, distribución o difusión de estos datos o información requerirán la autorización del titular o el mandato de la ley.

[...] 25. El derecho a acceder a bienes y servicios públicos y privados de calidad con eficiencia, eficacia y buen trato, así como a recibir información adecuada y veraz sobre su contenido y características.

Para la protección del derecho a la información pública la Constitución, dentro de las garantías jurisdiccionales, en el

artículo 91, establece la acción de acceso a la información pública, en los siguientes términos:

La acción de acceso a la información pública tendrá por objeto garantizar el acceso a ella cuando ha sido denegada expresa o tácitamente, o cuando la que se ha proporcionado no sea completa o fidedigna. Podrá ser interpuesta incluso si la negativa se sustenta en el carácter secreto, reservado, confidencial o cualquier otra clasificación de la información. El carácter reservado de la información deberá ser declarado con anterioridad a la petición, por autoridad competente y de acuerdo con la ley.

El proceso previsto para la acción de acceso a la información pública, se encuentra en los artículos 86 y 87 de la Constitución de la República en concordancia con los artículos 7 al 25; 47 y 48 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que en síntesis se conforma de los elementos siguientes:

a) Legitimidad activa

De conformidad con el artículo 86, numeral 1 de la Constitución, en concordancia con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la acción de acceso a la información pública puede ser presentada por cualquier persona en forma individual o colectiva que se viere afectada por no acceder a la información pública.

Una persona puede ser considerada afectada o víctima de vulneración a derechos constitucionales en una acción de acceso a la información pública, porque al no obtener la información requerida y que haya ocurrido cualquiera de los supuestos fácticos para esta garantía, se traduce en una vulneración.

b) Requisitos

Se encuentran establecidos en el artículo 91 de la Constitución de la República, en concordancia con el artículo 47 de la Ley

Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), abarcan algunas situaciones: el haber negado la información en forma expresa o tácita, que la información obtenida no se encuentre completa o carezca de veracidad, cuando la justificación para no entregar la información radique en la confidencialidad, reserva o carácter secreto de la misma. En lo que se refiere a esta última situación, el carácter confidencial, de reserva o secreto debe haber sido declarado con anterioridad al requerimiento de información, por la autoridad competente y acorde con la ley.

Adicionalmente, se encuentran los requisitos que debe contener la demanda de una acción de acceso a la información pública, conforme se menciona en el artículo 10 de la LOGJCC.

Siempre bajo el supuesto de que la información requerida sea de carácter público y se encuentre bajo la custodia de cualquier institución estatal u organización de carácter privado que incursione en actividades de carácter público, en calidad de concesionarios o tengan participación del Estado.

c) Competencia

Para el conocimiento de esta garantía jurisdiccional es competente cualquier juez, acorde al artículo 86, numeral 2 de la Constitución de la República y artículo 7 de la LOGJCC, siempre y cuando se encuentre en el lugar donde se origina el acto, omisión o donde devienen los efectos del mismo.

d) Procedimiento

En el esquema constitucional vigente, la naturaleza del procedimiento previsto para las garantías jurisdiccionales se caracteriza por la flexibilidad con la que debe ser gestionado por el juez competente. Adicionalmente, esta forma procesal exige del juez mayor proacción que en otros ámbitos jurisdiccionales.

De esta manera, encontramos el detalle acerca del proceso jurisdiccional previsto para esta garantía, en los artículo 86,

numerales 1, 2 y 3 de la Constitución de la República, que se concuerdan con el artículo 8 de la LOGJCC.

La audiencia pública forma parte de este proceso, conforme los artículos 86 de la Constitución de la República y 14 de la LOGJCC. Esta diligencia se lleva a cabo el día, lugar y hora que determine el juez que conozca la acción, la ausencia de una de las partes —accionante, afectada o accionado— no interferirá de manera alguna el desarrollo de la misma. Sin embargo la ausencia del accionante o afectada puede considerarse como desistimiento.

Una vez, que se desarrolla la etapa de prueba, se procede con la emisión de la sentencia (elementos que se desarrollan más adelante), las partes tienen la oportunidad procesal de apelar esta decisión ante la Corte Provincial, conforme se especifica en el artículo24 de la LOGJCC.

e) Carga de la prueba

Como cualquier otra garantía jurisdiccional, el accionante debe demostrar los hechos, con la excepción de los casos en los que se invierte la carga de la prueba. Las pruebas son practicadas durante el desarrollo de la audiencia.

El juez puede ordenar la práctica de pruebas adicionales y diligencias en orden de crearse un mejor criterio. Es importante mencionar que conforme el artículo 16 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional: Se presumirán ciertos los hechos de la demanda cuando la entidad pública accionada no demuestre lo contrario o no suministre la información solicitada, siempre que de otros elementos de convicción no resulte una conclusión contraria.

En el caso de acción de acceso a la información pública, es importante recalcar la demostración del accionante en torno a la negativa de haber obtenido por parte del ente público al cual requirió la información. En lo que se refiere al ente accionado,

debe demostrar los elementos que justifiquen su actuación frente al accionante, en forma especial para los casos en que utilice y fundamente su proceder en la reserva, confidencialidad o secreto de la información requerida; argumento que es viable siempre y cuando la declaración del estatus de esta información se haya realizado de manera previa.

Análisis de sentencias dictadas en acciones de acceso a la información pública

Eficacia y oportunidad de acceso eficiente de la información

Sentencia N.º 013-16-SEP-CC de fecha 13 de enero de 2016, dentro del caso N.º 1739-14-EP:

El gerente general de la compañía YYYY, presentó acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia del 30 de julio de 2014, dictada por la Unidad Judicial de Contravenciones de Tránsito La Concepción y la sentencia del 7 de octubre de 2014, dictada por los jueces de la Sala Única de la Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha.

Como antecedentes del presente caso, tenemos que el legitimado activo manifestó en su demanda que el 05 de febrero de 2014 a las 17h00, se notificó a la compañía YYYY, con una petición dirigida al Ministerio de Relaciones Laborales, dentro de la cual un grupo de trabajadores, afirmó que había cumplido con los requisitos legales para la constitución del Comité de Empresa de Obreros y Obreras de la empresa, por lo que solicitan su registro por cuanto contaban con el respaldo de 296 trabajadores.

Señaló que acorde a lo señalado por el artículo 2 del Acuerdo Ministerial N.º 0130 que establece el Reglamento de Organizaciones Laborales, debía adjuntarse a esta petición tres copias del acta constitutiva donde consten las firmas de los

supuestos trabajadores que hubiesen expresado su consentimiento de constituir una organización sindical, a fin de que un ejemplar se entregue al empleador, para poder ejercer su derecho a la defensa, conforme a lo establecido en los artículos 443 y 454 del Código del Trabajo y especialmente en el artículo 3 literal b del mencionado acuerdo ministerial.

Señaló que en la notificación realizada a su representada, se le confirió el término de 24 horas para oponerse a la conformación del supuesto comité de empresa, sin que jamás se le entregue el acta constitutiva con las firmas autógrafas de todos los integrantes, para así poder efectuar un pronunciamiento con debido conocimiento de la información indispensable para ejercer adecuadamente el derecho a la defensa.

En tal virtud, el 06 de febrero de 2014, solicitó al Ministerio de Relaciones Laborales que se sirva notificar en debida forma la conformación del comité de empresa, adjuntando las firmas autógrafas; situación que nunca fue atendida por dicho organismo, pese a haberse insistido el 28 de marzo de 2014.

El 16 de julio de 2014, interpuso acción de acceso a la información pública, indicando los mismos antecedentes, pretendiendo que se entregue el acta constitutiva que jamás fue conferida oportunamente, toda vez que no contaba con los elementos necesarios para impugnar la conformación del comité de empresa, misma que fue negada en primera instancia el 30 de julio de 2014, por la Unidad de Contravenciones de Tránsito La Concepción.

El legitimado activo propuso apelación de la sentencia de primera instancia, que fue negada por la Sala Única de Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha, el 07 de octubre de 2014, indicando que que el accionante sí recibió la información el 16 de julio de 2014.

Sin embargo, la Corte Constitucional observó que la documentación fue entregada en un momento procesal

inadecuado, ya que a esa instancia legal (el 16 de julio) la eficacia que generó la información entregada para las pretensiones del accionante -la de acceder a la impugnación-, se vio disminuida puesto que el comité de empresa fue registrado ya el 19 de junio del 2014 en los términos y con los trabajadores constantes en el trámite de registro, fecha muy anterior a la de la entrega de la mencionada documentación.

Dentro del análisis que realizó la Corte Constitucional dentro del presente caso, abordó la importancia de los elemento de eficacia y de oportunidad de acceso eficiente de la información.

En tal sentido, La Corte manifestó que el derecho constitucional de acceder a la información pública no solo conlleva el elemento de entregar la información requerida, sino, más bien, se materializa en la garantía de que dicha información sea entregada en el momento oportuno como señala la Norma Constitucional, de manera que se permita ejercer otros derechos que dependan de ella, por lo que su tutela depende de la valoración de dos conceptos, el de la eficacia y el de oportunidad de acceso eficiente.

El primer concepto -el de eficacia-, responde a la calidad de información que es entregada mientras que el segundo concepto -el de oportunidad de acceso eficiente-, garantiza el acceso en el instante oportuno en que la información a entregarse permitirá tutelar además otros derechos. En tal sentido, el entregar información con demora, a sabiendas que es materia clave para ejercer derechos dentro de otro proceso (como laboral por ejemplo), también produciría una afectación al principio de inmediación de las partes.

En el caso concreto, el acceso eficiente a la información pública está enfocado a permitir que con la constatación de las firmas autógrafas de quienes conformaron el comité de empresa, se pueda materializar el derecho a la defensa, cuestión que, de recaudos procesales, se observó no efectuado, por cuanto, pese a

requerirse dicha información, no fue entregada en el momento oportuno y aun así, se registró la organización sindical.

Finalmente, la Corte declaró la vulneración del derecho al acceso a la información pública por lo que aceptó la acción extraordinaria de protección planteada.

Como medidas de reparación integral se dispuso principalmente: dejar sin efecto el procedimiento administrativo correspondiente a la Resolución del 19 de junio de 2014, dictada por el Ministerio de Relaciones Laborales, a partir de la notificación efectuada el 04 de febrero de 2014, al representante de la compañía YYYY; y, dispuso al Ministerio de Trabajo que proceda a notificar al accionante con la documentación señalada en el artículo 3 del Reglamento de Organizaciones Laborales, acorde al trámite previsto en los artículos 452 y 454 del Código del Trabajo, para que ejerza su derecho a la defensa en los términos señalados por la ley y el reglamento.