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Políticas públicas para el sector de

agua potable y saneamiento

VII Jornadas Internacionales sobre Medio Ambiente (Salta, Argentina, 14 al 16 de agosto de 2013)

Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (correo electrónico: [email protected])

Contenido de la presentación

• Situación de los servicios en la región.

• Factores exógenos al sector

• Estructura institucional.

• Estructura industrial.

• Estructura de la propiedad.

• Políticas tarifarias.

• Marcos regulatorios.

• Temas emergentes.

Perspectiva internacional 1 de 18

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América Latina y el Caribe

El resto del mundo en desarrollo

Países desarrollados

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Sin instalaciones mejoradas de

saneamiento: casi 110 millones

En la región: Sin fuentes mejoradas

de agua: casi 35 millones de personas

Agua Saneamiento

Argentina:

> 99%

Argentina:

> 96%

Perspectiva regional • Agua potable (1990-2011):

– Cobertura aumentó de 85% a 94%; ya sobrepasó el ODM regional:

• Países: 46% han alcanzado (Argentina), 31% probablemente lo hagan, pero 23% no.

• Saneamiento (1990-2011):

– Acceso aumentó de 68% a 82%; es posible que se logre el ODM regional:

• Países: 36% han alcanzado (Argentina), 10% probablemente lo hagan, pero 54% no.

• Características comunes:

– Más afectados, grupos de bajos ingresos: El 70% de las personas sin agua y un 84% sin saneamiento, pertenecen a los dos quintiles más bajos de ingreso.

– Los déficits se concentran en las áreas rurales, donde en agua potable, la cobertura es el 15% más baja que en las ciudades, y en saneamiento, un 24%.

– Definición laxa de acceso (sin considerar calidad del servicio): Con definición de acceso “seguro y adecuado”, la cobertura de agua potable podría ser, 15-20% menor, y en saneamiento, 20-40% menor, que las estimaciones del JMP.

– La expansión de cobertura se vuelve más lenta a partir del año 2000, lo que contrasta con la aceleración del crecimiento del PIB (¿prioridad?).

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Tratamiento de aguas servidas • A nivel regional:

– Se observa una significativa expansión de obras de tratamiento de las aguas servidas urbanas.

– Su cobertura se ha duplicado, del 14% al 28% en menos de una década (¿optimista?).

• Pero: – El resto de las aguas servidas

urbanas son descargadas sin tratamiento alguno a cuerpos de agua más cercanos causando graves problemas de contaminación hídrica.

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1962 Circa 1998/99 Circa 2004/05

En comparación, en países desarrollados, la cobertura de tratamiento de las aguas servidas alcanza un 60-70%

El sector había permanecido sin mayor atención

por más de 30 años, pero desde fines de los

1990 ha experimentado una rápida expansión

Argentina: ¿un 10%?

Factores exógenos al sector

• Muy a menudo, los análisis de éxito o fracaso de políticas públicas se limitan a factores internos (endógenos) del sector: – Estructura institucional, marco regulatorio, políticas de financiamiento,

estructura industrial, estructura de propiedad, etc.

• Sin embargo, en muchos casos, el éxito o fracaso se explican por factores que son exógenos o externos al sector, pero que condicionan la efectividad de políticas sectoriales: – Situación política, económica y social.

– Políticas macroeconómicas.

– Priorización del sector en políticas públicas.

– Calidad institucional (y nivel de corrupción).

– Sistema de gestión (y disponibilidad) de los recursos hídricos.

• La existencia de factores que escapan al control directo de los encargados no significa que tengan que ser pasivos frente a ellos.

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Estructura institucional • Una característica común de las políticas sectoriales es una

explícita separación entre las funciones de: – Prestación de servicios y administración de sistemas.

– Definición de políticas sectoriales y planificación estratégica.

– Regulación económica, fiscalización y control de prestadores.

• Estas funciones se asignan a organismos diferentes, y con responsabilidades y obligaciones claramente definidas.

• ¿Por qué? Prestadores son fácilmente capturables por grupos de interés especial, políticos, sindicatos e inversores.

• Función de regulación, fiscalización y control: – Entes de regulación se han creado en un 50% de los países de la región

(en comparación con un 13% en otros países en vías de desarrollo).

– En 2001, se creó la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA).

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Estructura institucional

• Independencia del regulador con relación al poder político: – Una ley no es suficiente. Mucho depende de la calidad institucional.

– Las decisiones del regulador deben ser apelables sólo ante los jueces: • Pero las cortes no deberían entrar a revisar decisiones técnicas, sino limitarse a

cuestiones exclusivamente jurídicas.

– Responsabilidad ante el poder legislativo: • Responsabilidad ante el ejecutivo favorece la captura por parte de la industria.

• Actividad regulatoria necesita recursos adicionales: – Una regulación ineficaz es equivalente a un impuesto al consumidor.

• Rendición de cuentas: – Entre gobiernos y usuarios existe la percepción de que, cuando

sucedieron conflictos con inversores, los reguladores no cumplieron adecuadamente con su papel:

• Fortalecer la participación de consumidores en el proceso regulatorio.

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Estructura industrial

• Desde los años 80, la tendencia de las políticas en el sector ha sido hacia la descentralización o municipalización.

• Sin embargo, estructuras de prestación más agregadas ofrecen importantes ventajas: – Lo que se comprueba tanto por los problemas que se observan en

muchos países que decidieron municipalizar los servicios, como por las tendencias hacia la consolidación en muchos casos.

• Eficiencia en diseño y dimensionamiento: – La escala mínima eficiente de prestación se estima en forma

conservadora entre 100 mil y 1 millones de habitantes servidos: • Y es probable que este rango sea una subestimación.

• Eficiencia en operación y mantenimiento: – Prestadores más grandes tienen acceso a mejores y mayores recursos:

• Además, son menos vulnerables a interferencias políticas en decisiones técnicas.

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Estructura industrial • Sustentabilidad financiera:

– Prestación en un área de servicio más grande (y más diversa en términos socioeconómicos) facilita la aplicación de subsidios cruzados.

• Integración y cohesión nacional y social: – Una estructura más consolidada permite reducir diferencias geográficas en

la cobertura, en los niveles tarifarios y en la calidad de servicio.

• Calidad de control y regulación: – Para poder regular bien, el universo a controlar debe ser manejable.

– Pequeños prestadores enfrentan altos costos en procesos de regulación.

• Gestión del agua (consistencia entre áreas de servicio y cuencas): – Facilita el manejo de cuencas de captación.

– Mejores incentivos para el control de la contaminación.

– Coordinación entre extracciones de agua y descargas de aguas servidas.

– Mejor capacidad de respuesta frente a eventos extremos.

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Estructura de propiedad

• En los años 90, casi todos los países de la región adoptaron políticas tendientes a aumentar la participación privada: – En su auge, la participación privada alcanzó 10-15% de la población

urbana (en comparación con tan sólo un 5% en el resto del mundo).

– Se han producido múltiples conflictos y renegociaciones, que tuvieron como resultado una salida generalizada de operadores privados:

• Varios servicios han sido reestatizados.

• Todavía quedan muchos casos de participación privada (en un 40% de los países), pero con excepción de Chile, son más la excepción que la regla general.

• ¿Qué es más eficiente, prestación pública o privada? – Serie de estudios (EE.UU.): en este sector no hay demasiados elementos

empíricos que justifiquen preferir uno u otro tipo de propiedad: • Los incentivos a la eficiencia dependen de manera crítica del marco regulatorio y de

las condiciones del entorno, y mucho menos de la estructura de propiedad.

• Corresponde realizar una evaluación caso por caso de las ventajas y desventajas y de las condiciones externas (exógenas) que favorecen el éxito o fracaso.

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Estructura de propiedad

• ¿Qué explica el éxito (relativo) de la participación privada en algunos casos y fracaso (de nuevo, relativo) en otros? – Cobertura de redes (agua y alcantarillado) prácticamente universal:

• Expansión de cobertura de redes implica la necesidad de dar servicios a grupos de bajos ingresos, lo que está asociado con un alto nivel de riesgo para los inversores, debido a: (1) incertidumbre en relación con la demanda, (2) problemas de cobranza, (3) viviendas informales, (4) costos de construcción altos y difíciles de estimar, y (5) planes de expansión sujetos a presiones políticas y sociales.

– Empresas públicas razonablemente eficientes (y rentables): • Existe buena información: para el regulador (tarifas) y para inversores (ofertas).

• Impactos tarifarios (relativamente) menores.

• Se reducen incertidumbres y conflictos en procesos tarifarios posteriores.

• Se evitan ganancias excesivas después de la privatización.

– Mercados de capitales desarrollados: • Se evita el riesgo cambiario asociado con financiamiento de inversiones (que hizo

fracasar varios proyectos en la Argentina y México).

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Políticas tarifarias

• Avance hacia autofinanciamiento (se observa una tendencia a cubrir los costos operativos mediante los ingresos tarifarios): – Destacados: más de 2/3 de su población urbana servida por empresas

financieramente sustentables (Chile, Colombia, Ecuador, Uruguay, etc.).

– En avance: entre 1/3 y 2/3 (Bolivia, Perú, etc.).

– Gran camino por recorrer: avances nulos o muy modestos, o inclusive retrocesos (Argentina, Panamá, Venezuela, etc.).

– Con avance mixto: situación muy heterogénea (Brasil y México).

• El compromiso político es más determinante en los logros que los cambios institucionales y regulatorios formales.

• En vista de altos niveles de pobreza e indigencia, sin subsidios (directos o cruzados, para consumo y acceso), los servicios no podrán llegar a una parte importante de la población.

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Políticas tarifarias

• ¿Por qué el interés en el autofinanciamiento? – Reduce demandas sobre los presupuestos gubernamentales:

• Permitiendo dirigir los recursos a sectores más difíciles de financiar con tarifas.

– Genera incentivos para una mayor eficiencia (control de ingresos y costos):

• Crea una relación directa entre ingresos percibidos y servicios prestados (clientes servidos y volúmenes suministrados, recolectados y tratados).

– Entrega una señal más clara a los usuarios sobre el costo de los servicios, incentivando su uso más racional (con micromedición).

– Hace que la prestación sea menos expuesta a los cambios en el contexto macroeconómico.

– Tiende a limitar las oportunidades para la intervención política en gestión técnica de los prestadores.

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Marcos regulatorios

• En este sector existen pocos incentivos para la eficiencia: – Los incentivos para la eficiencia (en sus dos dimensiones) dependen

de manera crítica del marco regulatorio adoptado: • Que los servicios se presten en forma sustentable pero al menor costo.

• Que las tarifas reflejen esos costos mínimos de la prestación.

• Los marcos regulatorios fueron originalmente diseñados con el objetivo específico de regular a prestadores privados: – Pero casi todo el sector está en manos de prestadores públicos.

• ¿Se puede aplicar el mismo enfoque a este tipo de prestadores?

– Hay varios puntos de coincidencia: • Importancia crucial de acceso a la información (contabilidad regulatoria, etc.).

• Principios de rentabilidad justa y razonable, buena fe, diligencia debida, obligación de eficiencia, y transferencia de ganancias de eficiencia a los consumidores.

• Garantías y protecciones artificiales incrementan el riesgo de ineficiencia.

• Regulación por ley (general) y no por contrato (tampoco, decreto).

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Marcos regulatorios • En general, los marcos regulatorios han sido poco efectivos en

fomentar eficiencia de prestadores públicos que tienen incentivos muy distintos a los de la empresa privada: – Muchas empresas (o sus propietarios) tienen una aversión a reajustar

las tarifas, por consideraciones políticas (incentivos políticos).

– Debido a la asimetría de poder, el prestador (apoyado por el ejecutivo) simplemente puede ignorar los mandatos regulatorios.

– Se presentan conflictos similares debido a la autonomía municipal: • Que a menudo se agravan por la fragmentación de los prestadores.

– Muchos prestadores se mueven en un ambiento de escasez de recursos que no les permite cumplir con los mandatos regulatorios.

– Las decisiones sobre la asignación de recursos no dependen ni del regulador ni del prestador, sino de autoridades de hacienda.

• Todo esto exige revisar la naturaleza de la regulación y adecuarla a los incentivos y situaciones reales.

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Marcos regulatorios

• Para que la regulación sea efectiva, se debe disponer de empresas que, en los hechos, pueden ser reguladas.

• Independencia de directores: – El factor más importante que define la orientación, y posible captura, de los candidatos

es de dónde provienen y a dónde regresan después de sus nombramientos.

• Incentivos para la eficiencia dependen de orientación comercial y búsqueda de sustentabilidad financiera.

• Se requiere definir con claridad los roles al interior del prestador: – Al mismo tiempo, es necesario promover interacción y aprendizaje mutuo entre

diferentes unidades.

• Es importante priorizar los diferentes objetivos del prestador: – Se debe contar con un plan de desarrollo (o negocios) que refleje estos objetivos y se

oriente a satisfacer las necesidades de los usuarios.

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“Best practices in regulating State-owned and municipal

water utilities” (LC/W.542, May 2013) by Sanford V. Berg

Marcos regulatorios

• Deben crearse sistemas internos de incentivos para la eficiencia: – Se requieren además sistemas de información y monitoreo, para detectar áreas (y

tendencias) de buen (y mal) desempeño.

• Eficiencia en el proceso de toma de decisiones depende de disponibilidad de información confiable y consistente: – Análisis de indicadores en el tiempo permite detectar tendencias en el desempeño.

• Planes de negocio deben definirse en base a objetivos del prestador, los resultados de su desempeño, y proyecciones de ingresos y gastos: – Sirven como verificador de la realidad para los tomadores de decisiones.

– Además, fortalecen la orientación comercial de la gestión.

• Se requiere participación del personal en la definición de objetivos de gestión, sistemas de incentivos, planes de desarrollo, etc.: – Enfoque jerárquico-verticalista no es apropiado para la gestión de organizaciones

complejas como lo son los prestadores de servicios públicos.

– Profesionalización y desarrollo del personal (carrera funcionaria, capacitación, etc.) son esenciales para la mejora del desempeño.

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Temas nuevos y emergentes

• Derecho humano al agua y al saneamiento

– Obligaciones básicas: • Exigibilidad inmediata: Asegurar la satisfacción de por lo menos

niveles básicos del derecho.

• El ejercicio del derecho debe desarrollarse sin discriminación.

• Remedios eficaces para asegurar estos niveles esenciales.

– Obligaciones progresivas: • Demostrar la realización de acciones eficaces e inmediatas

tendientes al logro gradual de la plenitud del disfrute del derecho.

• El deber de destinar el máximo de recursos disponibles, lo que implica usar estos recursos en forma eficiente (regulación).

• La participación ciudadana en la elaboración de las estrategias y programas encaminados a la plena realización del derecho.

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Temas nuevos y emergentes

• Implicaciones de la adaptación al cambio climático para las políticas de regulación.

• Políticas para el fomento de la eficiencia energética e hídrica en la prestación de los servicios: – En muchos países de la región, el costo de energía representa 30-40%

de los costos operativos de los servicios de agua potable.

• Sustentabilidad ambiental de la prestación: – Manejo de cuencas de captación, nuevas fuentes de agua, etc.

• Coordinación y cooperación entre múltiples reguladores: – Regulación económica, gestión del agua, ordenamiento territorial, etc.

• Políticas regulatorias para pequeños y medianos prestadores.

• Regulación frente a nuevas formas de participación privada.

• Protección y participación de consumidores.

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¡Muchas gracias por su atención!

VII Jornadas Internacionales sobre Medio Ambiente (Salta, Argentina, 14 al 16 de agosto de 2013)

Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (correo electrónico: [email protected])

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