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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA REFORMADEL ESTADO MODERNO

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado en:México, Revista de Política y Administración, tomo II,

marzo de 1992, pp. 41-62.

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INTRODUCCIÓN

Una variedad de mutaciones que han concurrido en latransformación del Estado de bienestar, hacia una configuracióndonde predomina el mercado, se han resumido en el concepto Reformadel Estado. Sin duda las transformaciones, dramáticamente, estánocurriendo en la Unión Soviética como en ningún país, donde laeconomía de mercado comienza a navegar viento en popa y a sustituira la economía planificada, hasta hoy vigente. En buena medidadichos cambios obedecen a procesos de modernización traducidos enprogramas de Gobierno cuyo signo es la transformación.

Las fuentes del cambio son de índole diversa, pero entre lascausas más significativas destacan las que proceden del agotamientode inveterados modelos de desarrollo estatal y la extenuación desus fuerzas interiores, otrora poderosas fuerzas motrices de suprogresión. El cambio no solo repercute en la organización delEstado, sino en el Estado en sí, y no pocos pensadores están hoydía revisando nociones tan entrañadas en el Estado como la de"soberanía". Y sin embargo, la idea de Estado mismo puede serrevisada y aun reconstruida a la luz de los cambios del mundocontemporáneo.

En este artículo analizamos los procesos de cambio del Estadomoderno como individuo histórico, destacando el movimiento detransformación como Reforma del Estado. Particularmente nosreferimos a las necesidades de cambio a favor de dosis mayores degobernabilidad, especialmente por la incorporación de las"políticas públicas" como tecnologías de Gobierno.

EL SISTEMA MODERNO DE ESTADOS

Del Imperio al Estado, del Estado a la ComunidadInter-Estatal

Frecuentemente se soslaya el carácter histórico individual delEstado, dentro de una configuración múltiple de formas dedominación históricamente determinadas. El Estado no es el productofinal de la evolución de una serie de organizaciones políticas,sino una opción entre otras ya desaparecidas: el Imperio Universal,la Ciudad-Estado y la Poliarquía medieval.

El desarrollo de las asociaciones de dominación en la historiahabía seguido una trayectoria iniciada en la comunidad tribal yque, alternativamente, se desenvolvió en el Imperio Universal o enla Ciudad Estado. Este acontecimiento general se verificó, desdetiempos inmemoriales, hasta el ocaso del Bajo Imperio romano en

1 Otto Hintze. Historia de las Formas Políticas. Madrid,Revista de Occidente. 1968. pp. 37-77.

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Europa. Entonces ocurrió un fenómeno singular que desvió el cursohistórico señalado, consistió en un suceso excepcional que impidióel desarrollo directo del Estado y lo condicionó a un cursoindirecto al través del Imperio Universal carolingio. Estadesviación significó un retardo histórico de la aparición delEstado en Europa, por mil años.1

La índole de dicho Imperio marcó el curso postrer del Estadoen Europa, pues su integración incompleta, amén del fracaso pararestaurar al Imperio romano, no derivó en la formación de dichoEstado sino de las poliarquías medievales vigentes por muchotiempo. El designio fallido de los carolingios sesgó el curso queen Oriente propició la formación de los Estados precapitalistas,llevandolo a la creación de un cúmulo de autarquías que florecieronentre las ruinas imperiales. Este acontecimiento singular queoriginó al feudalismo, determinó no solo el retardo mencionado,sino también la peculiaridad de la aparición del Estado en Europafrente al Oriente.

Los países situados en el seno del Imperio carolingionaufragaron en la feudalidad y fueron los más retardados en laconstitución del Estado. Pero aquellos que, como Inglaterra seconservaron fuera de dichas fronteras, siguieron la regla directade desarrollo de la comunidad tribal al Estado y por estoInglaterra fue la primera en alcanzar la configuración estatal enEuropa. La formación de un sistema mundial de Estados soberanos esun hecho singular, una excepción de la regla seguidainveteradamente antes de la caída del Imperio romano, y que brotótriunfante de la derrota de las fuerzas supraestatales encarnadasen el Imperio Universal y las fuerzas infraestatales en los feudos.Ni el feudalismo ni el sistema universal de Estados son etapas quefatalmente se deben cursar por los pueblos, sino sendosacontecimientos singulares que brotaron del estallido político deun Imperio universal.

La persistencia del antiguo Imperio germánico siguiócondicionando el desarrollo estatal en los países situados en suseno, y la postrer formación de los Imperios español y astro-húngaro produjeron saldos similares. Hoy día los hondos conflictosinter-étnicos en España y Yugoslavia tienen aquí su origen, sindescontar a la Unión Soviética, heredera del último gran Imperiouniversal, y que puede explotar para transformarse en un cúmulo deEstados que se sume al sistema estatal europeo.

2 S.N.Eisenstadt. Ensayos sobre el Cambio Social y laModernización. Madrid, Editorial Tecnós. 1970. p. 44 y siguientes.

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Es el caso que, estando por separarse los restos el Imperiouniversal austro-húngaro en Yugoslavia y del Imperio ruso, comocontraste países antiguamente integrantes del Imperio alemán deCarlomagno y sus sucesores están restaurando antiguos vínculos yhoy día forman la Comunidad Económica Europea, junto con otrasnaciones. Posiblemente viejas prácticas de vida en común, bajo lamisma cabeza política, provoquen en Europa el nacimiento de nuevasformas de dominación política más próximas a la antigua noción deImperio universal multi-étnico que de Estado nacionalindependiente.

En América y Asia, mediante tratados de Comercio inter-estatales, se están estimulando nuevos modos de convivencia entrevarias naciones que pondrán bajo reconsideración nociones talescomo las de "Estado", "Estado-Nación" y "soberanía", a la fechasituados en nichos constitucionales.

La Reforma del Estado como Creaciónde Capacidades

En buena medida las transformaciones en las asociaciones dedominación ha obedecido al cambio de condiciones históricas. Elproblema, como lo ha visualizado S.N. Eisenstadt, se debe a que"las tendencias al cambio son inherentes a todas las sociedadeshumanas, en la medida en que éstas han de enfrentarse a problemasesenciales para los cuales no existe globalmente una soluciónconstante". Los cambios obedecen al crecimiento del entornointernacional o a su estrechamiento, habida cuenta que una sociedadindividual debe ser capaz de adaptarse continuamente a él. En suinterior también ocurre un cúmulo de estímulos al cambio, talescomo incertidumbres de una socialización constante, laimposibilidad de alcanzar acomodos individuales adecuados en lasinstituciones o por carencia de recursos. Hay que añadir el impulsode la movilización social con sus saldos a favor de la formación deuna sociedad urbana y con ella el reacomodo de grandes gruposhumanos, cuya filiación original se va perdiendo. La divisióneconómica de clases constituye otra fuente de conflicto social, ala que se debe añadir la insuficiencia de algunas sociedades paralograr articular consensos con respecto a objetivos colectivos.2

Condiciones como las narradas, impregnadas por disociacionessociales, conflictos y polémicas, explican porqué sociedades quepartieron históricamente de situaciones similares obtienen

3 Kenneth Boulding. The Organizational Revolution. Chicago,Quadrangle Books. 1968 (primera edición, 1953). Cap. 1.

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resultados de cambio diversos, y de calidad diferente, en términosde desarrollo, bienestar y poderío político. La línea divisoria hayque buscarla en la capacidad de unas y otras para adaptarse alcambio continúa, pues, como lo explica aquél autor, el asunto se"centra en el hecho de que el problema mayor que deben enfrentaresas sociedades <en proceso de cambio> es la necesidad deestablecer una estructura institucional capaz de absorbercontinuamente los cambios sociales".

Uno de los factores decisivos que empujan el cambio, es eldesarrollo mismo de la sociedad moderna, caracterizada por unadiferenciación continua en su seno, y una especialización crecienteentre los sectores diferenciados. La "Revolución Organizativa", queprofetizó Kenneth Boulding en los años Cincuenta, explica conclaridad el proceso diferenciación-especialización que ha derivadoen la creación de una variedad de organizaciones.3

En la medida en que la sociedad se agrupa, entre otros modos,al través de organizaciones, la propensión a la concentración delpoder y extensión de la administración pública propiciaron laconfiguración de un Estado razonablemente capaz de dar cabida en suseno a un ámbito de publicidad, de colectividad, apto para darcabida a las fuerzas políticas, a las organizaciones políticas y ademandas políticas provenientes del crecimiento social, peroparticularmente desenvolver nuevas capacidades que aseguraran supropia continuidad. En suma, el reto perenne de los Estadosmodernos consiste en su capacidad para crecer políticamente demanera autosustentada, es decir, que sean aptos para sufragar sudesarrollo con sus propios recursos y fuerzas interiores.

Estas capacidades, como es de observarse, básicamente serefieren al desenvolvimiento de habilidades de gobernabilidad antecondiciones cada vez más marcadas por la complejidad. La gestiónadministrativa, inevitablemente, exige la conocimiento yprofesionalización como un incentivo para enfrentar dichacomplejidad.

El Reto de la Complejidad: Crecimientoy Magnitud

Uno de los estímulo más poderosos para la reforma del Estadodescansa en la necesidad de enfrentar la creciente complejidad dela vida moderna. El fenómeno de la complejidad frecuentemente se

4 Max Weber, Economía y Sociedad. México, Fondo de CulturaEconómica. 1966. Dos volúmenes. Volumen II, pp. 729-730.

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restringe a una visualización cuantitativa, cuando su pesoespecífico repercute más hondamente en sus aspectos cualitativos.En el seno de la organización de la administración pública, entratándose del Estado moderno, la burocratización ha sido uno delos factores decisivos que han representado más vivamente a lacomplejidad. Como lo explicó Max Weber, la burocratización no esincitada tanto por una dilatación extensiva y cuantitativa, comopor la ampliación intensiva y cualitativa y el desarrollo interiorde la división del trabajo administrativo. Históricamente esteproceso, que acompañó a la formación del Estado moderno, también secaracterizó por el desarrollo de grandes ejércitos y por elperfeccionamiento de los sistemas hacendarios. La complicacióncreciente de la cultura, al mismo tiempo, ha sido otro incentivodentro de la tendencia referida. Este proceso ha sido referido porWeber de la siguiente manera: se trata de "la 'intensidad' de laadministración, es decir, la aceptación del mayor número posible detareas para su continua elaboración y tramitación dentro de laesfera del Estado".4

El efecto de la burocratización ha sido más ostensible en lavida local, en los municipios y las comunidades, donde surge unaindispensabilidad individual de la procuración colectiva por mediode la actividad de la administración pública central. Lacomplejidad, pues, destruye la auto-administración local y creanecesidades antaño desconocidas o resueltas por la gestión de loslugareños. Quizá la mejor muestra del peso creciente de lacomplejidad sea, en entender de Weber, que dentro de la tendenciaa la burocratización se desenvuelve una necesidad creciente fundadaen la costumbre a una pacificación absoluta, producida por laaplicación de la "policía".

La sociedad moderna corre sobre las mismas vías que el Estado,en ella es vigente como advertimos un entramado de organizacionescomplejas. El mundo moderno consiste en una red de organizacionescuyos rasgos paralelos descansan en la complejidad y se enumeranentre ellas, además del Estado, a las iglesias, las universidades,los sindicatos, las corporaciones industriales, los equipos defútbol y las orquestas sinfónicas. Uno de los factores comunes,emergentes de la complejidad, es la necesaria cooperación que seestablece en su interior y con ello el establecimiento de líderesy funcionarios propios. Cada organización se desempeña en un mediointegrado por una diversidad de organizaciones, de modo que "lasupervivencia de una organización depende del mantenimiento de unequilibrio de carácter complejo en un medio continuamente

5 Chester Barnard. The Functions of Executive. HarvardUniversity Press. 1975 (1938). pp. 4-6.

6 Boulding, obra citada, pp. 13-32.

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fluctuante", como lo ha explicado Chester Barnard. Estasorganizaciones, debidamente, son definidas como organizacionescomplejas y en gran escala.5

Internamente la complejización interior de la organizacióncorre en paralelo al aumento de personas en su seno, y con elnúmero de personas se incrementa el papel estratégico de lacomunicación. La complejidad tiene una cara tecnológica,representada por la comunicación, y faz social expresada en elnúmero de personas que puedan adaptarse a la organización. Elcrecimiento dentro de una organización sólo es posible creando loque Barnard llama "unidad organizativa" y, por tanto, unaorganización compleja constituye una cadena finita de unidadesorganizativas. El límite de crecimiento de la estructura de laorganización está condicionada por la capacidad de conciliar elnúmero de estas unidades y el flujo esencial de información paraconducirla.

Las organizaciones complejas son propias del siglo XX,especialmente a partir de la segunda mitad, pues cien años antes,restando al Estado y la Iglesia romana, no existían grandesorganizaciones. El Estado mismo sólo ejercía tareas primordiales,como la defensa, el servicio exterior, la justicia y la hacienda,pues muy pocos habían desenvuelto los programas de fomentoeconómico y social que servirían de pauta al Estado de bienestar.En muchos aspectos la complejización organizativa del Estado nosólo ha sido un patrón de desarrollo para otras organizaciones,sino un modelo fraguado dentro de su molde. (6)

Existe una diversidad de causas del crecimiento de lasorganizaciones -y de su complejización-, tales el papel del mercadoy su estímulo para la organización de los grupos sociales. Con lascategorías de oferta y demanda, Boulding explica que las relacionesentre el mercado y los grupos sociales han generado un conjunto decapacidades ligadas al consumo, pero también para la toma deconciencia de su papel social. Es cierto que la demanda ha sido unfactor de crecimiento de la organización, pero no menos lo ha sidola oferta como efecto de toma de conciencia. Efectivamente, laoferta es un motor de aptitudes organizativas que perfeccionan supapel frente al mercado. La demanda, por su parte, se gesta dentrode un mercado que ha provisto de "status" social al movimiento

7 Boulding advierte sobre los problemas de analogar elcrecimiento de las organizaciones y de los seres vivos, pues estosse desarrollan bajo un equilibrio perfecto entre magnitud lineal yvolumen. La primeras crecen en cuatro tiempos, en tanto que lossegundos en ocho. El peso está determinado por el volumen, yciertas funciones, tales como la fuerza o capacidad respiratoria,lo están por la magnitud de alimento, agua y aire que se ingieren.En los seres vivos el crecimiento da por resultado una proporciónadecuada entre volumen y magnitud, que se refleja en el peso. Nadade esto es aplicable a las organizaciones sociales, donde losfactores de crecimiento interno, como lo observamos estándeterminados por la capacidad de conservar y desenvolver unaadecuada comunicación y que es fundamental para su conducción.Boulding, obra citada, pp. 21-32.

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obrero en la medida en que la empresa no se lo puede ofrecer, puesel trabajo es parte del mercado, no de ella.

Nociones en boga -y en moda, provenientes de los especialistasen privatización- proponen como causas del crecimiento del Estadofactores tales como el desarrollo vegetativo, las patologíasestructurales, la ineficiencia congénita y otros calificativos, máspropios de la medicina curativa, que de las ciencias políticas yadministrativas. Lo cierto es que el crecimiento de lasorganizaciones está gobernada por factores debidamente probados,además de los incentivos antes mencionados. Hay factores queestimulan el crecimiento y factores que lo inhiben. Ya hemosobservado cómo la oferta de la organización es más poderosa que elmercado, como incentivo de crecimiento y complejización, pues es laque crea las capacidades organizativas que la habilitan paradesarrollarse.

También hay factores obstaculizantes del crecimiento, porqueuna organización no puede crecer ilimitadamente y su expansión noes irreversible. Un factor limitante es el medio en el cual semueve la organización -que incluye también a otras organizaciones-,y que implica el "principio del contexto crecientementedesfavorable" que es especialmente visible en las organizacioneseconómicas, pero que es vigente en todas por igual. También, comoantes lo advirtió Barnard, la estructura interior es otro factor aconsiderar. Aquí se aplica el "principio de la estructura internacrecientemente desfavorable" y cuya manifestación más notoria es laimposibilidad de mantener una simetría adecuada, permanentemente,entre la proporción del organismo y el proceso de crecimiento, ycuyo deficitario más evidente es la incomunicación creciente entrelos jefes y los subordinados de las escalas más bajas de lajerarquía.7

8 Richard Rose. Understanding Big Government. London, SagePublications. 1984. Bernardo Kliksberg. ¿Cómo Transformar alEstado: más allá de Mitos y Dogmas?. México, Fondo de CulturaEconómica. 1989.

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Sin embargo, el desarrollo científico y tecnológico haprovisto de opciones a los límites del crecimiento de lasorganizaciones, tal como ocurre por vía de la expansión al travésdel cambio estructural que consiste en la transformación de unaorganización en otras distinta. Otra opción es el empleo deorganizadores profesionales, tales como los misioneros delCristianismo y, más prosaicamente, los promotores de lascorporaciones privadas, los consejeros de príncipes y losdoctrinarios de la Razón de Estado.

En realidad el crecimiento de las organizaciones ha variadodel deseo de pureza -homogeneidad interna- y el deseo delcrecimiento, como límites del desarrollo y la conservación. Lasolución opcional entre los dos extremos ha sido la diversificaciónorganizativa, pero en el entendido que el par nuevo debe ser mejorque el molde original, según explicación de Boulding.

Crecimiento y tamaño no son sinonimia. El primero es unproceso, el segundo es un estadio. La medición del tamaño de unaorganización por el mero número de miembros puede producirconfusión, pues el nutriente de su vitalidad y su salud loconstituyen el tiempo y la energía humanos, y la magnitud de laorganización debe medirse en función de éstos. En el fondo, unaorganización compleja en el mundo moderno significa que el tiempoy el esfuerzo humanos, que antaño se repartía en una variedad depequeñas organizaciones, ahora se concentra en unas cuantasorganizaciones en gran escala. La Revolución Organizativa puede serinterpretada como un proceso de expropiación de las organizacionespequeñas en favor de las grandes, y del sesgo de propósitosindividuales que hoy día se ofrecen a grandes colectividades.

La organización por antonomasia es el Estado, y másconcretamente su expresión oficial y encarnación de supersonalidad, el Gobierno. En realidad la grandeza del Estado, sugrado de complejidad y su nivel de desempeño público es una gestaen la moderna civilización occidental, un triunfo frente a lospoderes supra-estatales e infra-estatales. Su grandeza -o magnitudo "tamaño"- no es lo importante, mucho menos para externar sobre elcríticas por la dimensión alcanzada. Al Gobierno no se le debecriticar por grande, sino por deficiente.8

9 Alejandro Nieto. El Mito de la Administración Prusiana.Universidad de Sevilla. 1962. pp. 14-15.

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Ya hemos podido comprobar que la magnitud de una organizaciónno es una característica inevitable, pues hay factores limitantesdel crecimiento. El problema es la etapa exacta de crecimiento enfunción de la situación histórica, de modo que el desarrollouniversal de los modernos Gobiernos contemporáneos ha ido enparalelo a la Revolución Organizativa, pero especialmente suduplicación fue visible entre 1930 y 1945. Y sin embargo, eraprevisible que el crecimiento se frenara en la década de losochenta y que el proceso se ha comenzado a revertir en la de losnoventa.

Conocer los principios que rigen el crecimiento del Gobierno,como organización compleja, nos permite entender porqué se crece,porqué frena su crecimiento y porqué puede volver a crecer una vezque dejó de hacerlo. En la historia hay una buena cantidad de casosde transformación del Estado por crecimiento, o por decremento.Como un complejo de organizaciones públicas que es, el Estado se hatransformado bajo las reglas relativas al medio y a la estructurainterna crecientemente desfavorables. También ha seguido la vía dela transformación estructural, evidente en la partenogénesismultiplicada de sus Secretarías de Estado. La transformaciónestructural obedece al proceso de reforma del Estado como procesocontinuo, pues como lo ha explicado Alejandro Nieto, suorganización asemeja un edificio en tres etapas de desarrollo: alasantiguas derruidas, alas terminadas y alas por comenzar, porque"administrar en reformar".9

En las páginas siguientes examinaremos la reforma del Estadocomo proceso continuo, dejando las modalidades de cambio por efectode crecimiento o decremento. Aquí nos interesa el cambio del Estadopor decisión razonada, como proyecto y por medio de lo que seconoce como "políticas públicas".

EL MOVIMIENTO DE CIENCIAS DE POLICY

Seguramente el uso aquí de la palabra policy, en inglés, hallamado la atención del lector. Su uso obedece a la inexactitud dela traducción de policy al castellano, como "política". Las razonesson las siguientes: usualmente las traducciones de policy alespañol se refieren a "política", indebidamente, generando no sólonotables desarreglos idiomáticos y semánticos, sino tambiénnotorios errores conceptuales. En los Estados Unidos -y otrospaíses anglófonos- se utilizan las palabras politics, policy y

10 Los problemas semánticos y conceptuales han sidoidentificados por los especialistas en la materia. Estos problemas,esencialmente, son referentes al término mismo de policy. Así lohace constar William Dunn, quien patentiza que la voz policy derivadel griego, del latín e incluso del sánscrito, y añade que existeun notorio parentesco entre politics y police, tal como se usabaesta última en la Inglaterra medieval. Dunn cree que estacircunstancia ha sido fuente de confusión entre los camposrelativos a la Ciencia Política y la Administración Pública, por unlado, y las Ciencias de Policy, por el otro, pues las primerasestudian a la política y las segundas a la policy. Fuera delinglés, sin embargo, el problema se complica más aun, como en elruso donde la voz politika se refiere tanto a política, como apolicy. William Dunn. Public Policy Analysis: an Introduction.Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981. pp. 7-8. Yehezkel Dror,cuya activa participación ha contribuido tanto al desarrollo deestas disciplinas, ha mostrado su preocupación al respectoseñalando que "la falta de una diferencia entre 'politics' y'policy' en un gran número de idiomas, crea un gran problema en eldesarrollo del análisis de políticas en muchos países. Al mismotiempo, la falta de esta diferencia señala realidades ypercepciones descuidas en el análisis de políticas provenientes delidioma inglés". Yehezkel Dror. Public Policy-Making Reexamined.Scranton, Pennsylvania. Chandler Publishing Company. 1868. p. 33.Estos problemas conceptuales y semánticos son patentes en elespañol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que latraducción de policy por "política" significa el empleo de untérmino equívoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, elautor catalán omite el empleo de cualquier otro término y continúausando el de "política" para referirse a policy. Joan Subirats.Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración.Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1989. pp. 40-41. El problema de traducción al español es tan relevante, que esinsuficiente con que nos lamentemos que en la versión castellana de

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police con significados diversos y las traducciones al español dela primera y la tercera no causan problema: política y policía, noasí la segunda que no tiene equivalente en nuestro idioma y,obviamente "política" no es la adecuada. La etimología de la vozpolicy -derivada del griego politeia y después en latín comopolitia, que deriva en el alemán como policey y en inglés comopolicy- da cuenta de la necesidad de buscar una traducciónsemántica y conceptual fiel. Y, en tanto los especialistas enlenguas ofrecen un solución adecuada, propongo, como lo hice enotros lugares, el uso de policy en atención a sus raíces greco-latinas, propias también del español, y así referirme a policypública.10

la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales se traduzcaPolicy Sciences por "Ciencias Praxiológicas". Ver Tomo II, pp. 372-379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sidopublicada en México un antología de Dror, en la cual el editor yprologuista propone la traducción de policy por "Curso de acciónpolítica", es decir, sugiere no la traducción de la palabra, sinode su significado lo cual no supera su confusión con "política".Yehezkel Dror. Enfrentando al Futuro. México, Fondo de CulturaEconómica. 1990. Prólogo, Selección y Notas de Samuel Schmidt. p.11). La proposición que hago acerca del uso de policy no esnovedosa. Don Manuel García-Pelayo la está usando desde 1987, comolo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "policies" delEstado. Manuel García-Pelayo. Las Transformaciones del EstadoModerno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35.

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No podemos soslayar aquí otro problema: la tautología evidentede la asociación de las voces "policy" y "pública", ambas referidasa lo público, a lo colectivo. Es caso que en la idiosincrasia ycultura angloamericana hay una variedad de "policies": economicpolicy, social policy, ecological policy ... y public policy. Setrata, pues, de una variedad de calificativos para señalardiferencias que quieren hacerse patentes en el sustantivo policy.Con la finalidad de conservar una traducción adecuada, como loanotamos, nos referimos a policy pública a pesar que en españolentraña una clara tautología. Una vez hechas estas apreciaciones yrealizada nuestra propuesta, re-entramos en materia.

La Orientación de Policy

Difícilmente alguien puede pensar que la acción gubernamentalno sea perfectible. Dentro de la tradición común de las disciplinasque estudian a la política y la administración pública, el factorconstante es la permanencia del pensamiento constructivo en el artedel Gobierno. Desde la época de Kautilya en el siglo IV a.C., a laactualidad, pasando por Maquiavelo y la pléyade de los cultivadoresde la teoría de la Razón de Estado, los tratadista de política sehan empeñado por profesar las reglas del buen Gobierno. La policypública se inscribe dentro de esta trascendental tradición.

La Orientación de Policy fue fundada por un grupo decientíficos sociales con el propósito de introducir mayor dosis decalidad al desempeño gubernamental. Dicha Orientación,sustancialmente, implicó el desarrollo de una noción novedosa paralas Ciencias Sociales en función de su aplicación a los problemas

11 Los promotores de la Orientación de Policy, por voz deHarold Lasswell, explicaron en 1951, fecha de su fundación, que"nosotros podemos usar el término 'Ciencias de Policy' -PolicySciences- con los propósitos de designar al contenido de laOrientación de Policy, durante cualquier período dado. Las Cienciasde Policy incluyen (a) los métodos por los cuales es investigado elproceso de policy, (b) los resultados del estudio de la policy y(c) la búsqueda de las disciplinas que hacen las contribuciones másimportantes a los requerimientos de inteligencia". Lasswell, quienencabeza este Movimiento, explica que las Ciencias de Policy nosignifican meramente una aplicación de las Ciencias Sociales, sinola traducción de los progresos que se han producido en beneficiodel desempeño gubernamental. Uno de los rasgos de las nuevasdisciplinas es su distinción clara con respecto a la CienciaPolítica (Political Science), y aunque como éstas también estudianal poder, sólo lo hacen en el sentido de toma de decisiones. Hancontribuido al desarrollo de las Ciencias de Policy no sólo lospolitólogos, sino también los economistas y los matemáticos. HaroldLasswell. "Policy Orientation". Daniel Lerner and Harold Lasswell(eds.). The Policy Sciences. Stanford University Press. 1951. pp.3-15. El desarrollo de las Ciencias de Policy ha sido fructuoso, 20años después de su fundación el propio Lasswell ratificaba losiguiente: "nosotros podemos pensar en las Ciencias de Policy comolas disciplinas relacionadas con la explicación de la formación depolicy y el proceso de ejecución de policy, así como con lalocalización de datos y la aportación de interpretaciones que sonrelevantes a los procesos de policy en un período dado". A Pre-Viewof Policy Science. American Elviser Publishing Co. 1971. p. 14.

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del Gobierno: se les denominó Ciencias de Policy (PolicySciences).11

El proyecto de la Orientación de Policy era el de suministrarlas generosidades del método de las Ciencias Sociales a laformación de policy (policy-Making) y a su aplicación. Se trata,brevemente de dar énfasis al papel de la inteligencia en laracionalización de la policy

La Formación de Policy

Las Ciencias de Policy se aplican principalmente a laformación y ejecución de la policy, donde los progresos de lasCiencias Sociales pueden ser más fructíferos. El problema es sí, seciñe a la relación más adecuada que puedan trabar el saber y elpoder. Uno de los rasgos significativos de la formación de policy

12 Yehezkel Dror, quien mucho ha participado en el desarrollode la formación de policy, explica lo siguiente: "una de mishipótesis más importantes es que podemos desarrollar una Ciencia dela Policy (Policy Science) que pueda proveer significativamente decalidad a la formación de policy, si ella es usada extensamente".Tal como se advierte, para Dror se trata ya de una disciplinasingular, no de una variedad de Ciencias Sociales aplicadas alGobierno, pero en sustancia la idea es igual a la de Lasswell, talcomo se visualiza en su siguiente frase: "La Ciencia de la Policypuede entonces ser descrita parcialmente como la disciplina queindaga para el conocimiento de policy, que busca conocimiento deresultados para la policy y conocimientos de formación de policy,y que los integra en un estudio distinto". Yehezkel Dror. PublicPolicy-Making Reexamined. Scranton, Pennsylvania. ChandlerPublishing Company. 1868. pp. 7-8.

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-que se ha convertido en una especialidad dentro de las disciplinasde la policy- consiste en la propuesta que, hoy día, la actividadgubernamental puede mejorarse sustancialmente con la introduccióndel conocimiento científico. Esto significa que las ancestralesnociones de la vocación política innata para el ejercicio de losdeberes públicos es necesaria, pero insuficiente, que ahora serequiere del conocimiento para la formación de policy bajocondiciones complejas exhaustivamente explorables.12 Las Cienciasde Policy proveen conocimiento acerca de los diversos procesos porlos cuales los seres humanos y la sociedad crece y actúa, acerca delos procesos de formación de las decisiones públicas y, también,del uso más fructuoso de máquinas inteligentes.

Uno de los progresos más significativos en la formación depolicy consiste en la distinción entre el conocimiento referente auna policy específica y el relativo a la formación de policy perse, aunque bajo la última denominación se aplica a ambos. En elprimer caso la referencia es de una policy individual, el segundodel modo cómo el conocimiento introducido en la formación de policypermite saber su operación y la manera de ser mejorada. Estaelevación de calidad se refiere a las personas involucradas en laformación de policy, la organización establecida al respecto, y laadquisición y uso de la información. Comprende el diseño de mejoresdecisiones, la integración de unidades de formación de policy, y alanálisis, perfeccionamiento y manejo de sistemas complejos.

En suma: el problema que entrañan las Ciencias de Policyradica directamente en el modo en que se perfecciona el diseño deoperaciones de los sistemas de información para formar policies, yel ingrediente más relevante del problema consiste en la forma deincrementar el conocimiento para obtener resultados concretos. Las

13 Lasswell explica que la índole de las Ciencias de Policy essu intervención en el proceso decisorio, en sus palabras: "elénfasis sobre el proceso de decisión marca la diferencia entre lasCiencias de Policy y otras formas de actividad intelectual". HaroldLasswell, Pre-View of Policy Sciences, p. 1.

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Ciencias de Policy, como lo advirtió Lasswell, se refieren alconocimiento del y en el proceso de decisión, tanto en el ordenpúblico como en el orden civil. El conocimiento del proceso dedecisión implica el desarrollo de estudios empíricos sistemáticossobre el modo como son formadas y aplicadas las policies. Esteconocimiento forma un cuerpo de proposiciones interconectadas queconstituye una herencia a la cultura occidental y que se remonta ala obra de Aristóteles, y más próximamente, a Maquiavelo y sussucesores.13

DEFINIENDO A LA POLICY PUBLICA

Variaciones sobre el Mismo Tema: el Flujoy el Cauce

Hasta aquí nos hemos referido a la policy sin plantear aunalguna definición, procedamos entonces a ofrecerla. Aunque esteapartado se refiere al significado de policy pública, en realidaddicho significado representa una variedad de acentuaciones deinterés epistemológico, habida cuenta principalmente de losenfoques centrados en ella.

En el fondo el problema consiste en que el mismo fenómeno esvisualizado de conformidad a una variedad de centros de interésinvestigativo y teórico, de modo que los diversos enfoquesconcentran su atención en un conjunto de rasgos del fenómeno,desechando otros más. Bajo este criterio, es explicable unavariedad de interpretaciones sobre el mismo fenómeno las cuales,ciertamente, no se refieren al fenómeno como totalidad, sino alconjunto de rasgos seleccionados intencionalmente.

En el inglés común policy significa principalmente curso deacción, y menos frecuentemente se entiende como proceso de decisióno como un programa de acción. Más entrañado en las CienciasSociales, su uso se ha referido a la investigación aplicada y a losresultados de los procesos políticos. Ante un abanico semántico tanvariado, las necesidades de univocidad conceptual ha sido un

14 Lasswell ha indicado que la voz policy es comunmente usadapara designar las opciones más importantes efectuadas dentro decualquier forma de vida organizada. Añade que se puede hablar depolicy del Gobierno, de policy privada y de policy de una persona,y de esto ya dimos noticia arriba. Lo importante es que, como lohace notar, también representa connotaciones indeseables, como laidentificación entre "policy" y "political", esta última utilizadacomo sinónimo de partido e incluso de corrupción. Lasswell, A Pre-View of Police Sciences, p. 5.

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requisito epistemólogico que las Ciencias de Policy han resuelto.14

Hay que añadir que las decisiones inherentes al orden público, quecomprenden el campo de la policy, se extienden asimismo hacia elorden cívico. Entre más compleja es una sociedad, más los límitesinteriores se transforman más en zonas de intercambio que enfronteras claramente delimitadas, y son las zonas intermedias entrelo público y lo cívico lo que explica porqué mucho del proceso depolicy acontece fuera del primero. Hay organizaciones civiles muyactivas, como la iglesia, los sindicatos y las corporacionesrepresentativas de industriales, las que inciden directamente en laformación de la policy pública. Una gran cantidad de normas deconducta socialmente aceptada se fraguan fuera de la organizaciónformal del Estado, pero son insertadas en el proceso de policy

Las definiciones de policy pueden ser agrupadas en dos grandesrubros de interpretación: las que refieren al curso de una accióngubernamental y las que representan la acción misma; dicho de otromodo, unas interpretan el cause y otras interpretan el flujo. Noestá demás que señalemos que las definiciones no siempre tratan alcause o al flujo cabal y exclusivamente, sino que ponen énfasis enalgunos de sus aspectos. Esta situación peculiar ha producido, comoes de esperarse, una variedad de apreciaciones especializadas entrelos cultivadores de las Ciencias de Policy. Sin embargo, tampocopuede de ello inferirse que cada interpretación se refiera aobjetos de investigación diversos, pues solo son acentuaciones oenfoques sobre aspectos del mismo fenómeno visualizados pre-determinantemente bajo la selección de algunos de sus rasgos.

La Policy Pública como Proceso

Una de las definiciones usuales destaca la noción de flujo,está centrada en torno al proceso de policy. Esta noción destaca,por principio, que la voz y significado de policy suelen usarsecomo sinonimia de categorías tales como meta, programa, decisión,ley, propósito, estándar y diseño. Cuando cada voz es utilizadaconvencionalmente, de manera tácita, su uso no causa dificultades

15 Charles Jones. An Introduction of Study of Public Policy.Monterrey, California. Books-Cole Publishing Co. 1984. pp. 23-27.

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de comunicaciones en la formación de policy. Sin embargo, nosiempre se tienen referencias comunes como la señalada y entoncesel uso intercambiable de policy suele generar serias confusiones.Una definición unívoca se torna indispensable.15 Estasdenominaciones más bien son ingredientes formales o expresioneslegales que envuelven a la policy, pero no son la policy en sí.

El proceso de policy permite visualizar cómo los problemas queconfronta el Gobierno son indicadores de su propia organización yayuda asimismo a observar a la policy como un conjunto deactividades o decisiones. Los problemas pueden atraer la atenciónpor cuanto a su propia naturaleza e invitar a una traducción de lapolicy desde el punto de vista de la "sustancia" de sus resultados,e indicar líneas de solución opcionales. Esta interpretación enfocaáreas o zonas de problemas, tales como la inflación, el desempleoo la contaminación ambiental. El proceso de policy, en contraste,enfoca las etapas de la formación de policy, el proceso constituyesu sustancia.

El enfoque del proceso de policy declara la necesidad de unadefinición unívoca, pero descarta desenvolverla en una sola frase.La policy está integrada por elementos: 1) Intenciones: propósitosverdaderos de la acción; 2) Planes: medios especificados paralograr las metas; 3) Programas: instrumentos autorizados paraalcanzar las metas; 4) Decisiones u Opciones: acciones específicashacia un conjunto de metas, planes a desarrollar, y programas deejecución y evaluación; 5) Efectos: impactos mesurables de losprogramas. Una vez deslindados los elementos de la policy, puedeentonces usarse el vocablo "policy" como adjetivo de cada uno deellos.

En realidad la interpretación de la policy al través de suproceso señala las partes de la misma, sin ofrecer propiamente unadefinición, es decir, una proposición con límites. Lasinterpretaciones fundadas en el cause tienden a ser más explícitas,definir con precisión.

La Policy Pública como Opción entre Acto y Omisión

Una otra concepción tiene sus bases en los actos de Gobierno,se relaciona con lo que hace, porque lo hace y la diferencia queello entraña. "La policy pública es aquello que el Gobierno optapor hacer o no hacer", reza su definición clásica. Los gobiernos

16 Thomas Dye. Understanding Public Policy. Prentice-Hall, Inc.Englewood Cliffs. 1984.

17 William Dun. Public Policy Analysis: an Introduction.Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981.

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hacen muchas cosas: regulan los conflictos sociales, organizan a lasociedad y otorgan una variedad de recompensas simbólicas para lasclases sociales y para los individuos. Por medio de las policiespúblicas se regula la conducta social, se organiza a lasburocracias públicas y se cobran los impuestos.16

Esta interpretación destaca la inviabilidad de adoptarnociones de policy fundadas en la idea de meta, objetivo opropósito, propuestas por algunos tratadistas de Ciencias dePolicy, como distingo de otras acciones gubernamentales, pues es deesperarse que un Gobierno plantee sus actividades teleológicamente.De este modo, una definición de policy debe comprender todas lasacciones del Gobierno, tanto las explícitas como las implícitas,pero en el entendido que la "policy pública es cualquier opción delGobierno para hacer o no hacer" y por tanto que trata asimismo dela inacción juzgada como conveniente.

La clave de esta imagen está en la voz "opción", pues elladetermina si el Gobierno actúa o no, y por consiguiente muchosproyectos nunca se hacen realidad. Sobre esta línea, otro autorsugiere que las "policies públicas son una larga serie de opcionesmás o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar)hechas por cuerpos y oficiales gubernamentales".17

A pesar de la reducción del abanico de posibles acciones queel Gobierno opta por no hacer, ciertamente es exagerado comprenderen el término policy a todos los actos de aquél, tengan metas o no,sean grandes programas enfilados a objetivos o sean más brevesprogramas de actividad. El asunto es que Gobierno y policy seindiferencian, disipándose la definición respectiva de ambos.

La Policy Pública como Patrón de Acción Contingente

Contrastando con esta acepción, una otra menos extensa,también centrada en la noción de cause, declara que la políticarepresenta una variedad de acciones, básicamente dirigidas alejercicio de la fuerza y la conservación del sistema político, yque es la política la que sienta bases para la comprensión de lapolicy porque ésta tiende a corresponder a la política. Talcorrespondencia no es en general, sin que atiende a tipos

18 Fred Frohock. Public Policy: Scope and Logic. EnglewoodCliffs, New Jersey. Prentice-Hall, Inc. 1979. p. 12

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específicos de política, particularmente el modelo de "regateo"relativo al proceso de transacciones políticas; el modelo de poder-control weberiano; y el modelo de juegos de von Neumann yMorgestern. En todos ellos destaca la imagen de conflicto políticoy la importancia, en consecuencia, de insumos de control y poder.Con base en ellos, "policy es, el sentido más general, el patrón deacción que resuelve demandas conflictivas o provee incentivos parala cooperación".18

En este sentido la policy constituye una práctica social, noun evento aislado, y es el efecto producido por una necesidad paraconciliar situaciones conflictivas o establecer incentivos para lacooperación social. "policy es una acción, no reflexión sobredemandas alternativas", proclama este pensamiento. La policypública, en suma, es un esfuerzo desenvuelto al través de pautasprefijadas para resolver o administrar disputas políticas, oproveer de incentivos de racionalidad para asegurar metasconvenidas en el seno de una sociedad.

Esta versión es, en nuestro entender, una de las más adecuadascomo definición de policy, pues la circunscribe al patrón tendentea aliviar conflictos o estimular la cooperación social, es decir:ofrece una definición estricta y un significado unívoco,correspondientes a la naturaleza de la policy. No trata de todoslos actos del Gobierno -un amplio temario de las Ciencias de laPolítica y la Administración-, sino sólo aquellos que requieran uncomportamiento específico del Gobierno: auspiciar la cooperaciónsocial, cuando la disociación lo exige, y arreglar los conflictoscuando han surgido. Tal es, en nuestro entender, la índole de lapolicy pública y su razón de ser como campo peculiar de estudio,investigación, enseñanza y desempeño gubernamental.

Si alguna utilidad tienen las disciplinas de la policy estásson, precisamente, la que brinda la índole de su naturaleza,aquello distintivo frente a los campos gubernamentalescorrespondientes a la Ciencia Política y la Ciencia de laAdministración. Su aporte a la reforma del Estado, por tanto,descansa en su peculiaridad.

19 Manuel García-Pelayo. Estudio Preliminar del libro deGiovanni Botero, La Razón de Estado y otros Escritos. Caracas,Universidad Central de Venezuela. pp. 8 y 37.

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POLICIES PUBLICAS PARA TRANSFORMAR AL ESTADO

Gobierno y Gobernabilidad

La sustancia de la policy consiste en ser una modalidadpeculiar de la actividad gubernamental y dicha peculiaridad es quela policy es un tipo de desempeño específico del propio Gobierno.Tal desempeño está caracterizado por nociones tales como:excepción, contingencia y riesgo, y por tanto nada más alejado dela concepción weberiana de la sociedad moderna, hambrienta de unorden regularizado, pacífico, un orden policial que solo es posiblecon la burocratización cualitativa de la administración pública.Esta misma, desde la noción misma del Código Administrativoprusiano tan alabado por Hegel, ha tendido dentro del Estado dederecho a moverse cada vez más estrictamente dentro del derechoadministrativo. Las leyes administrativas, los decretos, losacuerdos, los reglamentos y los manuales han perfeccionado laregularidad administrativa, cuya preciada custodia toca como deberal funcionario público moderno. Las Escuelas de AdministraciónPública en el mundo que enseñan sobre el modo de garantizar unaregularidad social adecuada y capacitan para regir un orden quieto.Entre más desarrollada en una administración pública, más perfectaes la regularidad alcanzada, más elevado es el rango derutinización logrado en los diarios quehaceres administrativos.

Y sin embargo cuán conflictiva es la sociedad ... y laadministración pública, cuán tensos son los soportes en quedescansa el Estado y su Gobierno. Los asuntos políticos se resumenen la noción del poder, que a decir de don Manuel García-Pelayo,consiste el eje, unidad y sentido de las cosas políticas. "Junto ala develación de este complejo de hechos y de su eje o principiointeligible, se descubre que el mundo político está compuesto defuerzas polémicas y tensas, pero que, en medio de la tensión y delo polémico hay, no obstante, un orden, una estructura".19

El Gobierno confía en la administración pública laconservación de la paz, la garantía de regularidad, la vigencia dela rutina, pues "lo que en la vida del Estado no sea polémico nopertenece a la política, sino a la administración", concluyeGarcía-Pelayo. La política es ajena a la neutralidad, ella sedesenvuelve en la polémica y por tanto el Gobierno, que rige a unasociedad de donde emanan dichas polémicas, debe confiar en lapolicy pública moderna como antaño lo hizo en la policies públicas

20 Omar Guerrero. La Teoría de la Administración Pública.México, HARLA. 1986.

21 Como lo explica Joan Subirats, "la previsión de losdiferentes trámites, la fijación de términos perentorios yescalonados, el proveerse de informes establecidos procedentes deotros órganos administrativos, son elementos que se encuadran en elintento de constreñir a la administración pública a uncomportamiento previsible". El autor pone énfasis, con toda razón,en el valor superior que se otorga al principio de legalidad sobreel principio de productividad. Asimismo se pone más el acento en elprocedimiento, que en los resultados. Análisis de PolíticasPúblicas y Eficacia de la Administración Pública. Madrid, INAP.1989. p. 24.

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antiguas: la razón de Estado y la Ciencia de la Policía (Policey-Wissenschaft).

La actividad cotidiana de la administración pública constituyeun poderoso mecanismo de normalización de la vida social. Unavariedad de definiciones de ella coinciden en su significado como"actividad organizadora del Estado", como lo explicó el joven Marx,o como el "Estado en actividad" según exposición de Lorenz vonStein. Otras versiones definen a la administración pública como el"Estado como constructor", según Marshall Dimock, o como el"Gobierno en acción" como la conceptúa Woodrow Wilson.20 Todas estospensamientos señalan precisamente que la administración pública esuna actividad del Estado, amplia pero ciertamente peculiar:consiste en la organización continua de una sociedad propensa a ladisociación, conflictiva, presa de fuerzas centrífugas, efectuandomedidas previstas, planificadas y experimentadas. Es, en esencia,un estímulo de Gobierno.

La índole de la administración pública en el Estado de derechoestá marcada por la vigencia de un conjunto de disposiciones quegarantizan la vida y el trabajo privados, que preservan losderechos civiles y ciudadanos. No es casual ni mucho menos que elderecho administrativo y la tecnología administrativa esténencaminadas a fortalecer estas garantías por medio de una variedadde leyes, reglas, decretos, manuales y guías técnicas. (21) Laprevisibilidad, fundada en la experiencia histórica plasmada en lasleyes administrativas, y la operación administrativa dentro demarcos de alta certidumbre, son los ingredientes de la materiaprima que procesa la administración pública.

La abundante legislación referente al procedimientoadministrativo, los manuales de organización y procedimientos, las

22 Dentro de la cultura hispanoamericana se ha desarrollado unasubcultura administrativa que podíamos calificar como subcultura dela deficiencia. En el siglo pasado se conocía como "empleomanía","aspirantismo" y "parcialidad", voces que denotaban comportamientosaltamente ineficientes y proclives a favorecer el desarrollo declientelas dentro del Gobierno. Sin embargo estos fenómenos no sonexclusivos de nuestra cultura, se han generalizado en lascostumbres administrativas que apropiadamente retrató en el siglopasado Alexis de Tocqueville en su libro El Antiguo Régimen y laRevolución. La sociología moderna ha desenvuelto nuevas categoríaspara referirse al comportamiento burocrático, tales como el"ritualismo", el "formulismo" y la "incapacidad adiestrada". Elformulismo (también conocido como "reglamentación") es lamanifestación de un ritual social complicado que se simboliza yapoya el orden minucioso de los diferentes cargos públicos. Suefecto es interno, regula las relaciones entre cargos de mando yobediencia, y tiende a evitar la arbitrariedad de los titulares delos primeros sobre los segundos. El ritualismo se expresa haciaadentro y hacia afuera de la administración, y consiste en lainversión de papeles entre los objetivos y los medios, en laadhesión a las reglas que se transforman de un instrumento en unfin en sí mismo. Un valor instrumental -explica Robert Merton- seconvierte en un valor final. Esta conducta de los funcionariospúblicos refuerza considerablemente la propensión formal de laadministración pública hacia el procedimiento administrativo, quetan expresivamente representa el "papeleo" y el "burocratismo".Finalmente, la incapacidad adiestrada se caracteriza por conductasadministrativas actuales basadas en la capacitación y destrezasaplicadas antaño exitosamente, pero insuficientes bajo nuevascircunstancias. Robert Merton. Teoría y Estructura Sociales.México, Fondo de Cultura Económica. 1972. pp. 202-212.

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guías técnicas para los procesos de gestión interna, los acuerdosescritos y verbales, son en buena parte la formalización de larutina y el "ritualismo" que entrañan a la administración públicamoderna.22

Esta actividad ha sido calificada adecuadamente como unaracionalidad de procedimiento, no de resultados o de desempeño. Sinembargo, a pesar de su índole propiamente administrativa, algunasinterpretaciones de policy pública tienden a identificarla concomportamiento procedimental de la administración pública. En estesentido, se dice que la policy consiste en una decisión establecida

23 Los autores de la definición son Heinz Eulau y KennethPrewitt. Charles Jones la critica, además, por no inferir sobre loselementos inherentes a la policy misma. Jones, obra citada, p. 26.

24 Charles Lindblom, uno de los profetas de las Ciencias dePolicy, explica que en el seno de la vida política las propuestasde los partidos es mera diferencia de forma, pues en el fondo susprogramas de Gobierno representan escalas de incremento en funciónde procesos anteriores. "Policy Analysis". The American EconomicReview volume XLVIII, number 3. pp. 299-312.

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que se caracteriza por un comportamiento consiste y repetido,noción definitivamente alejada de su esencia: su excepcionalidad.23

La Índole de la Policy Pública

Interpretaciones como esta, que no visualizan las modalidadesdiversas del comportamiento gubernamental, son insuficientes paraentender al Gobierno mismo, a su índole, a su función y a lavariedad de sus manifestaciones de actividad. Una perspectivaequívoca de la policy consiste en la búsqueda de todas lasvariables entrañadas en su formulación y ejecución, y laabstracción de una policy particular como regla general.

La interpretación de la policy pública debe estar enconsonancia a la naturaleza del Gobierno y la vida políticamoderna, altamente diferenciada en grupos específicos: clasessociales, asociaciones civiles, grupos primarios, gruposinformales, organizaciones complejas, partidos, grupos de interés.Como lo explica un especialista, el bipartidismo es en buena medidaun efecto del comportamiento gubernamental que se desenvuelvemediante programas "incrementales", tanto bajo regímenes del mismopartido, como en las etapas de alternancia en el poder.24 Lapermanencia de programas en países desarrollados, principalmente,no solo representan un elevado nivel de institucionalidad, sinotambién de continuidad propiamente gubernamental. Esta permanenciaexplica, en buen grado, el desempeño de gobernantes procedentes departidos socialistas cuando acceden al poder, como el caso deFrancia y España, y su necesario papel fortalecedor del capitalismoinveterado vigente ahí.

La policy se desenvuelve principalmente por medio de unproceso de elaboración de aproximaciones sucesivas. Es usual queuna policy sea diseñada para atender un problema específico, quepuede o no solucionar, y luego es re-elaborada y alteradasucesivamente bajo el mismo patrón o dentro de otro nuevo. El

25 Lindblom percibe un mapa político fragmentado que, en suentender, condiciona al examen de la policy precisamente comoanálisis de policy, en concordancia de dicha fragmentación. Esta,junto con la superposición programática gubernamental, inducen aque el análisis de policy se desenvuelva preferente y naturalmenteal través del método incremental, la otra aportación de Lindblom ala materia. Esta apreciación de la vida política, en el casonorteamericano, fue desenvuelta originalmente por Arthur Bentley ensu célebre libro El Proceso del Gobierno, publicado en 1908. Sobrelas mismas líneas, David Truman elaboró su obra El ProcesoGubernamental (The Governamental Process. New York, Alfred Knopf.1969. La primera edición se remonta a 1951). Por cuanto al análisisde policy, Lindblom publicó un segundo artículo donde desenvuelvemás extensamente al método incremental y el cual insiste enrecomendar como inherente a la naturaleza de la organizacióngubernamental. Uno de los aspectos más valiosos de este método esla humildad de sus propósitos, pues no solo razona sobre laimperfección humana, amén de los límites de la inteligencia delhombre, sino también sobre la disposición y viabilidad de lainformación procesable con respecto a las policies. "The Science of'Muddling Through'". Public Administration Review volume XIX,number 2. Spring, 1959. pp. 79-88. El término "Muddling Through" esun modismo norteamericano, se refiere a "salir del paso". En sucontexto, Lindblom se refiere al modo como se forma la policyefectivamente en los Estados Unidos y, para lo cual, propone como

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proceso de policy consiste en una sucesión encadenada de policiesindividuales, desenvueltas en una sucesión multilineal fundada enuna perspectiva caracterizada por la equifinalidad, es decir, siguelas trayectorias que las circunstancias imponen.

La vida política moderna es una de estas circunstanciascondicionante por la proliferación de grupos políticosinterviniendo en ella. Hoy día, como se advirtió arriba, el diálogocivilizado se efectúa al través de organizaciones complejas, entrelos cuales los partidos, los sindicatos y otros grupos que actúanen la vida política, son participantes prominentes. La policypública es formulada dentro y fuera del Gobierno del Estadomoderno, y entre más débil es el régimen ante los grupos depresión, la policy se constituye en un reflejo de interesescorporativos y estamentales, más que una nación toda.

La formación de policy suele representar la diferenciaciónpolítica y la multiplicación de núcleos de poder participantes, demodo que, como lo advierte un cultivador del tema, su procesoconsista en un aglomerado de segmentos de policy o una trabazón depolicies elaboradas por diferentes grupos.25 La índole del proceso

alternativa al método incremental.

26 La propuesta fue hecha por un profesor de la UniversidadHebrea de Jerusalem: Yehezkel Dror. "Policy Analists: a newProfessional Rol in Government". Public Administration Reviw volumeXXVII, number 3. 1967, September. pp. 197-203.

27 Lindblom cree que "hacer policy es un proceso muy escabroso"por motivo de la probalidad del error y que la sabiduría delformador de policy radica en su modestia para aceptar queúnicamente un número limitado de policies se aplicaránexitosamente, unas completamente, muchas parcialmente. "The Scienceof 'Muddling Through'", p. 86.

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de policy revela la imposibilidad de los gobernantes paracomprender cabalmente las etapas, instancias y modos como esformulada, e igualmente muestra la incapacidad al analista depolicy para comprenderla en su totalidad. No es accidental que, asemejanza de la formación del administrador público enuniversidades y escuelas profesionales, en 1967 se haya propuestoel establecimiento de la profesión en Analista de policy en losEstados Unidos.26

Es de suyo evidente que un gobernante o un funcionario públicono puede comprender cabalmente la realidad en la que se encuentrainmerso, y que asimismo condiciona a la formulación de policy, y esimperativo que simplifique y restrinja su actividad a un número depolicies posibles. Esta medida, fundada en información disponibley accesible, evitará una drástica reducción de policies inviables.Decisiones como éstas señalan una limitación básica en los procesosde Gobierno: que la formación de policy solo cuenta con informaciónlimitada y que dicha información, en contraste a la administraciónpública, fluye bajo condiciones de incertidumbre. Esto obedece aque la policy no es formulada y aplicada de una sola vez, suproceso es un movimiento de formulación y re-formulaciónpermanente, varios pasos sucesivos y aproximantes hacia objetivosprevistos y deseados, cuyo deseo se redefine constantemente.Consiste en una serie de acercamientos cronológicas.27 La formaciónde policy consiste en un complejo proceso de integración ycoordinación de policies seriadas, que comprende a una variedad departicipantes colectivos e individuales dentro y fuera de laorganización gubernamental.

Las páginas anteriores seguramente hablan a favor de unaintención de perfeccionamiento de la administración pública, yparticularmente la Formulación de policy entraña yerros debidos ala debilidad humana. Los asuntos de Estado son mejorables, las

28 La capacidad para enfrentar condiciones de incertidumbre,con la provisión de conocimiento político, es una de lascontribuciones más antiguas de los pensadores políticos. En unlibro redactado en el siglo IV a.C. su autor, un hindú llamadoKautilya, se explica que la calidad del gobierno del Estadodeterminaba a la política y por lo tanto a la situación del Estado,pues el gobierno es una obra humana. "Las causas de la manufacturahumana que afectan a la posición del Estado son la política y laimpolítica (o política Indiscreta), Naya y Apanaya; la fortuna y elinfortunio, Aya y Anaya, son causas providenciales". Como loexplica, "las causas humanas y providenciales rigen al Mundo".Estas líneas muestran, transparentemente, el grado notable dedesarrollo de conocimiento entre los antiguos hindúes pararacionalizar el comportamiento del Gobierno. Kautilya considera quelas causas providenciales, como tales, son imprevisibles y por lotanto la obtención del fin deseado está fundado en la fortuna y elinfortunio, y la inteligencia humana razona bajo límites enormes deincertidumbre. Opuestamente, Kautilya discierne que lo previsiblees humano y la anticipación del fin deseado se debe a la políticao Naya. Por tanto, sentencia que lo providencial es imprevisible,pero lo humano sí es previsible y por consiguiente la impolítica oApanaya es evitable, pues la inteligencia humana opera bajomárgenes de certidumbre relativa. Los errores en las cosas deEstado sólo son impolíticos, no providenciales; los aciertos sonpolíticos, en consecuencia los gobernantes deben ser enterados yformados en el conocimiento de la política. El libro se titula

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deficiencias no son congénitas, tampoco obedecen a la índole delEstado como Estado. La policy pública es un factor deperfectibilidad, es el ingrediente de gobernabilidad del Estado.

Policies Públicas como Medios de Reforma

Muchos problemas de Gobierno obedecen a deficiencias de laadministración pública, otros más a la insolvencia de la policypública. En el primer caso los problemas obedecen a yerros quenacen de incapacidad de la administración pública para procesaroportunamente las dosis de información proveniente de condicionesde certidumbre, debido a la obsolescencias de organización yfuncionamiento, a falta de adaptación a nuevas condiciones, a lacorrupción burocrática y otras causas similares.

El segundo a la incapacidad para enfrentar condiciones deincertidumbre y, por consiguiente, a la necesidad de producirconocimiento necesario y suficiente para la formulación de policiesante contingencias y riesgos.28 La definición de las condiciones

Arthasastra, su versión moderna se debe a R. Samashastry(Arthasastra of Kautilya. Mysore, India. 1923). En el mismo sentidose manifiesta un pensador político alemán activo durante el sigloXVII: Arnold Clapmar o Clapmarius. Declara que la política, comootras ciencias, tiene sus Arcanas o secretos y como éstas hace usodel fraude, los ardides y la astucia. Clasifica a la ArcanaRepublicarum en Arcana Imperii o Secretos de Imperio y ArcanaDominationis o Secretos de Dominación. Las primeras son diseñadaspara preservar al régimen, en tanto que las segundas afirman elpoder del titular del Gobierno, si bien las fronteras entrambas sonde suyo borrosas pues la salvaguardia del régimen y del titularnormalmente están entrelazadas. Las Arcanas de Imperio tienen lapeculiaridad de usar un tipo de conocimiento desenvuelto en formade simulacros encarnados en instituciones decorativas, por medio delas cuales se estimula la tranquilidad pública y se ofrece laapariencia de libertad. Entre estas instituciones destaca lalibertad de expresión e imprenta, de la que Clapmar dice queofrecen una participación política ruidosa, pero ciertamenteinsignificante en los sucesos del Estado. Estas Arcanas sonestímulos de gobernabilidad, mecanismos de elevación de desempeñogubernamental más allá de las actividades administrativas normadas,reguladas, codificadas y rutinizadas, y son desenvueltas comoprevisiones en condiciones políticas caracterizadas por altaincertidumbre. Las Arcanas Republicarum constituyen, porconsiguiente, planes y prácticas secretas, pero cuya elaboración esdictada por las formas de Gobierno, de modo que su operatividad,independientemente de la doble clasificación anunciada, estácondicionada por el Gobierno específico del caso. Así, el Gobiernoaristocrático ha elaborado una variedad de arcanas condicionadaspor el juego de fuerzas políticas que la sustentan y las fuerzaspolíticas que se le oponen. De este modo, la oligarquía desenvuelveuna arcana contra el rey y otra diferente contra el pueblo. Por suparte, en una democracia el pueblo tiene una arcana contra laaristocracia y otra contra el rey, en tanto que en la monarquía elrey esgrime una arcana contra el pueblo y otra contra laaristocracia. Su obra De Arcanis Rerunpublicarum (De los Secretosde la República), fue publicada en 1605.

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políticas está determinada, como es observable, en la viabilidad deconocimiento ante certidumbre, incertidumbre o riesgo.

El Gobierno, en condiciones políticas de certidumbre, tieneconocimiento suficiente para su desempeño porque puede prever unconjunto de resultados para una decisión. Es el caso típico de laadministración pública, principalmente operando al través de unaabundante legislación en la que suele yacer una alta dosis deexperiencia histórica y humana. Las leyes, decretos y reglamentos

29 Frohock, obra citada, pp. 27-29.

30 Van Jonston and Maxine Kurtz. "Handling a Public PolicyEmergency". Public Administration Review volume 46, number 5.September, 1986. pp. 414-422.

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frecuentemente son capas acumuladas de legislaciones precedentes,cuyo contenido de experiencia habilita a la administración públicapara comportarse con grados elevados de certidumbre.29

También puede el Gobierno desenvolverse bajo condiciones deriesgo, en las cuales se pueden prever múltiples resultados, y laprobabilidad de estos resultados es conocida. Tal es el caso decontingencias o desastres naturales, que se sabe que ocurren,aunque no cuando ni como. Es posible un alto nivel de previsión, alefecto los gobiernos han desarrollado una tecnología de prevenciónde desastres y su progreso ha sido tan manifiesto que los órganosresponsables se han convertido en entes cotidianos de laadministración pública. Empero, las condiciones bajo riesgo son uncampo común con la policy publica.30

Finalmente, el Gobierno puede estar activo en condiciones deincertidumbre y por tanto esperar que una decisión dada se enfrentea más de un resultado, y que la probabilidad del resultado seadesconocida. Tales son las condiciones naturales donde opera lapolicy pública y es, en estas condiciones, donde su utilidad es másfructífera. Esta es su esencia, su índole. La policy pública es unincentivo de Gobernabilidad, de "Buen Gobierno", como se decíaantaño, porque requiere ser formulada con criterios deconocimiento, de cálculo y previsibilidad, redituando saldos decalidad gubernamental. Y sin embargo no es una panacea, porque suutilidad es limitada. Pero, aun siendo limitada, ningún Gobiernopuede soslayarla si desea mejorar.

El Estado moderno se mueve en condiciones crecientementecomplejas y cada vez más sometidas por la incertidumbre. Loscambios que se han suscitado en Europa oriental así lo estándemostrando. Los países subdesarrollados, sobre todo los de AméricaLatina, no cuentan con administraciones públicas suficientementecapaces, y menos de policies públicas desenvueltas para enfrentarsituaciones de alta incertidumbre. Ni los primeros ni los segundospueden reformarse sin mejorar su desempeño: los primeros porque elesquema internacional de fuerzas está modificándose rápidamente ylas hegemonías mundiales se modifican a su compás; los segundospara integrarse a los cambios planetarios, para combatir la "deudasocial" que es más perentoria que la deuda externa, y para

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enfrentarse, decisivamente, al "fantasma que recorre el mundo": lapobreza extrema.

La policy pública puede contribuir a la reforma del Estado,los Gobiernos pueden diseñar una policy pública de reforma delEstado. Las mutaciones mundiales vigentes están haciendo máscompleja la vida en las naciones y entre las naciones, y losestados se muestran cada vez más incompetentes para asimilar elcambio. Añejas cuestiones, como los nacionalismos de la hasta hacepoco URSS, Yugoslavia, Checoslovaquia, España e Irlanda, que secreían saldados, han brotado con inusitada fuerza y hoy día se hansumado a los problemas propios de la modernidad: el cambioacelerado por motivo del desarrollo científico y tecnológico, laerección de una única hegemonía mundial, la degradación vergonzantedel nivel de vida de los países del "Tercer Mundo" y otros más quehuelga mención. Era inimaginable que un mal antiguo, como elcólera, que se pensaba sepultado, haya brotado de nuevo cuando estápor llegar el siglo XXI.

El reto exitoso de la privatización al Estado de bienestar, ymás en lo general al Estado como individuo histórico, obedece enbuena medida a su incapacidad para auto-transformarse, parareformarse bajo su propia inducción y por propia mano. No supoenfrentarse a condiciones de incertidumbre porque no desarrollótecnologías de Gobierno adecuadas, o simplemente no las desarrolló.La policy pública es una tecnología de Gobierno útil, pero nomágica, para propiciar la reforma del Estado.

La palabra la tienen los gobernantes.