Por: Luis Alejandro Acosta, Marcos Sebastin Rodrguez 2

Marzo del 2006 El proceso de apertura comercial traer consigo varios cambios, algunos positivos, otros no tanto. El diseo, formulacin e implementacin de polticas publicas en especial aquellas de carcter compensatorio, jugarn un rol fundamental durante este proceso, potencializando las oportunidades y mitigando las amenazas de los grupos ms vulnerables. El propsito del presente documento es por un lado contribuir al debate conceptual sobre el proceso de generacin, clasificacin y criterios para el anlisis de las polticas pblicas, en especial aquellas dirigidas al sector agrcola, y por el otro comentar algunas experiencias de polticas que han sido utilizadas por algunos pases y que pueden servir de ejemplo de instrumentos compensatorios para enfrentar el proceso de liberalizacin comercial. I. MARCO CONCEPTUAL SOBRE POLTICAS PBLICAS El proceso de generacin de polticas pblicas Por poltica pblica podemos entender aquella intervencin realizada por el gobierno para alterar el rumbo de lo que hubiera sucedido de otra manera, sin dicha intervencin (Hill, 2000 pag 2.) A manera de ejemplo podemos mencionar el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)3 mediante el cual el gobierno Mexicano ha tratado de evitar una cada sustancial en el ingreso de los pequeos productores como resultado del Tratado de Libre Comercio (NAFTA) firmado con EEUU y Canad. Como lo seala el ejemplo anterior, una poltica pblica nace para solucionar un problema especfico. El proceso abarcado entre la identificacin del problema y el efecto de la poltica, es conocido como proceso de construccin de polticas pblicas, y est compuesto de cuatro fases principales:

1 El presente artculo fue desarrollado en el marco del proyecto de cooperacin tcnica entre FAO RLC y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), proyecto GCP/RLA/152/IAB. 2 Los autores son consultores de la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe. Las opiniones y la informacin vertida en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores. 3 Para conocer ms sobre PROCAMPO ver www.procampo.gob.mx

Polticas Agrcolas en un Contexto de Apertura Comercial 1

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http://www.procampo.gob.mx/

1. Formulacin del problema: En esta primera fase los grupos de inters y de presin pueden jugar un rol importante, influyendo sobre diferentes actores del gobierno, para captar la atencin sobre algunos problemas ms que otros.

2. Formulacin de la Poltica: En esta etapa se establecen los objetivos que debern

permitir resolver el problema identificado.

3. Implementacin de la Poltica: Esta fase consiste en la definicin de instrumentos y mecanismos especficos que permitan alcanzar cada uno de los objetivos propuestos.

4. Evaluacin de la Poltica: El principal objetivo de esta fase es reorientar o mejorar el

futuro proceso de implementacin de la poltica. Por lo general esta etapa permite comparar lo que sucedi, frente a lo que hubiera sucedido sin la poltica (Evaluacin de impacto) y si se han cumplido los objetivos planteados de una manera eficiente, eficaz y econmica (Evaluacin de proceso).

Es comn observar que durante el proceso de implementacin de polticas pblicas se generan efectos indirectos (side-effects) positivos o negativos no planificados, los cuales pueden tener un gran impacto sobre la poblacin beneficiaria. Es importante que durante la etapa de evaluacin se capturen estos efectos, puesto que pueden ser de gran ayuda al momento de mejorar o re-alimentar el proceso de formulacin de polticas.

Grfico 1. : El proceso de generacin de polticas.

Formulacin del Problema

Formulacin de la Poltica

Implementacin de la Poltica

Evaluacin de la Poltica

Cul es el problema que hace necesaria la poltica?

Qu tratar de alcanzar la poltica para solucionar el problema?

Cules son sus objetivos? Existen conflictos entre los objetivos

propuestos?

Qu instrumento o mecanismo deberan ser utilizados para lograr los objetivos de la poltica o para poner la poltica en operacin?

Qu tan exitoso ha sido el instrumento seleccionado en resolver el problema inicial?

Cul ha sido el efecto del instrumento? Logr alcanzar lo que estaba propuesto para

resolver el problema?

Fuente: Berkely (2000), Explaining the CAP. Pagina 4.

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La precisin con la que se responda a cada uno de estos interrogantes, se ver reflejada en la capacidad de la poltica para resolver el problema. Sin embargo en la realidad, es frecuente encontrar factores que impiden o dificultan el responder totalmente o en el orden adecuado a cada una de estas preguntas, como lo son la informacin sobre las causas que ocasionan el problema y sus efectos. Clasificacin de polticas e instrumentos de poltica. Las polticas pblicas que estn diseadas para afectar de manera no discriminatoria a todos los sectores de la economa se conocen como Polticas Macro Econmicas, ejemplo de stas son las polticas de salud, de tasa de cambio, de desarrollo de infraestructura o de educacin, entre otras; por otro lado aquellas polticas dirigidas a afectar de manera discriminatoria o especifica a algunos sectores econmicos se conocen como Polticas Sectoriales. Un instrumento de poltica es el mecanismo definido para alcanzar los objetivos especficos y generales de la poltica. stos pueden ser clasificados de diferentes formas:

Por ejemplo en la Unin Europea los instrumentos de polticas se clasifican bajo un enfoque territorial en Medidas Verticales en caso de que el instrumento se aplique a un rea especfica del territorio o Medidas Horizontales en el caso en que el instrumento se aplique de manera general a todo el territorio.

Otra forma de clasificar los instrumentos de poltica en especial en el sector agrcola

es en Instrumentos de polticas de precio los cuales tienen como objetivo incrementar el ingreso que reciben los agricultores actuando directamente sobre el precio del mercado de insumos y productos agrcolas, o Instrumento de poltica estructural, que afectan la estructura de la produccin agrcola.

Finalmente los instrumentos de poltica pueden ser clasificados de acuerdo al grado

de distorsin que el instrumento ocasiona sobre el mercado. Diferentes perspectivas para analizar instrumentos de poltica Una de las principales razones por la cual se analiza un instrumento de poltica es para poder contribuir a mejorar o reorientar la manera como se est utilizando. Sin embargo el resultado de este proceso depender del enfoque bajo el cual se lo analice. Por lo tanto antes de definir si un instrumento es adecuado o no, es recomendable considerar las siguientes perspectivas:

Perspectiva Econmica: Analiza la manera en la cual los instrumentos de poltica afectan la eficiencia de los recursos utilizados, y por otro lado cmo se afecta el bienestar de los beneficiarios. Es decir tiene un enfoque de equidad sobre la distribucin y asignacin de los beneficios.

Perspectiva Presupuestal: Esta perspectiva est relacionada directamente con

actividades de planificacin e implementacin del presupuesto operativo del instrumento de tasacin y gasto. Un instrumento ms costoso pero predecible puede ser ms deseable que uno ms econmico pero difcil de predecir. Bajo esta perspectiva un instrumento de Pagos Directos pueden ser ms atractivo para el gobierno, que de uno de Regulacin del Mercado pues en este ltimo los productores podran tener un incentivo a producir ms de lo habitual, haciendo ms compleja la prediccin del presupuesto neto que deber destinar el gobierno a este instrumento.

Perspectiva Administrativa: Analiza la facilidad o complejidad de implementar el

instrumento, considerando el entorno real en el cual se est ejecutando la poltica, es decir: el aparato institucional; la restriccin de recursos humanos y financieros

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existentes; las motivaciones de aquellos que estn implementando la poltica o trabajan directamente con los grupos de beneficiarios, y que tan prctico es en s la implementacin del instrumento.

Perspectiva Poltica: Considera de manera directa las ventajas y desventajas que el

instrumento presenta para afrontar las presiones polticas y de los diferentes grupos de inters que puedan o pudiesen desvirtuar la orientacin del instrumento hacia los objetivos propuestos.

Finalmente es necesario considerar que un programa podr no ser ptimo bajo un enfoque conceptual o terico, pero bajo las restricciones reales de un entorno especifico de cierto territorio o pas, puede ser el ms adecuado.

Criterios para el anlisis de instrumentos de poltica: Algunos criterios que sirven de base y punto de partida para analizar un instrumento de poltica son: la capacidad del instrumento para alcanzar el/los objetivo(s) de la poltica; la relacin costo beneficio que alcanza el objetivo; y la comparacin en costos que otro instrumento, entidad o mecanismos podra insumir para alcanzar el mismo objetivo. Lo anterior se puede resumir en el enfoque de las 3E: Efectividad, Eficacia y Economa.

Efectividad: Se relaciona al grado en el cual el instrumento de poltica alcanza los objetivos propuestos. Un instrumento de poltica es ms efectivo a medida que alcanza un mayor nmero de los objetivos propuestos.

Eficiencia: Se relaciona con el costo, recursos o insumos que demanda el instrumento

de poltica para lograr sus objetivos y el valor de los beneficios que genera. En otras palabras es la relacin costo-beneficio del instrumento.

Economa: Se refiere al costo que implica para la institucin u organizacin

encargada de ejecutar el instrumento de poltica alcanzar sus objetivos, en comparacin con otros periodos, instituciones u organizaciones.

II. POLITICAS PBLICAS Y SECTOR RURAL. Poltica macroeconmica y sector rural En un contexto de liberalizacin comercial la competitividad y productividad se constituyen en dos variables fundamentales para asegurar el ingreso a los mercados internacionales. stas dependern en gran medida, de las acciones que puedan implementar los gobiernos para apoyar a los sectores de la economa ms vulnerables y rezagados a potenciar sus ventajas comparativas. Como se mencion anteriormente, una primera clasificacin de polticas pblicas diferencia polticas macroeconmicas de polticas sectoriales. A pesar de esta distincin conceptual, en la prctica sucede que ambos tipos de intervencin estn estrechamente relacionados y las alteraciones en una pueden repercutir inesperadamente sobre los efectos que la otra est generando sobre un sector especfico. En este sentido, las relaciones entre agricultura y macroeconoma plantean varias cuestiones importantes que deben tenerse en cuenta a la hora de disear polticas para atender a las necesidades particulares del mundo rural. Los gobiernos deben considerar el contexto macroeconmico en el que se ejecutan las polticas agrcolas y ms an, el efecto que los posibles cambios en las variables instrumentales de la poltica macroeconmica (tipo de cambio, tasa de inters) pueden tener sobre la poltica misma y sobre el sector al que se dirige.

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Los tipos de polticas macroeconmicas adoptadas pueden tener fuertes repercusiones sobre el sector agrcola, de diversas formas:

- Afectan los trminos de intercambio intersectoriales (precios relativos) y, por tanto, los incentivos a la produccin y los ingresos reales de las familias agrcolas.

- Pueden aumentar o disminuir los incentivos a las exportaciones e importaciones de productos e insumos agrcolas.

- Pueden influir sobre la formacin de capital en la agricultura, creando un marco

econmico ms o menos propicio para la financiacin y la inversin rural. - Pueden aumentar/reducir la competitividad de la economa en su conjunto, inyectar

liquidez, etc.

- Pueden neutralizar el efecto de una poltica sectorial, haciendo a otros sectores ms dinmicos y tentadores.

Desde el punto de vista del sector rural, los principales instrumentos4 de la poltica macroeconmica son los siguientes:

a. poltica de la tasa de cambio; b. poltica comercial (grado de apertura de la economa hacia el comercio internacional); c. poltica arancelaria; d. poltica tributaria; e. poltica del gasto fiscal; f. poltica de tasas de inters (o poltica monetaria, la cual influye sobre las tasas de

inters); g. marco regulador de la financiacin y de las relaciones contractuales en general.

Las variaciones cuantitativas de estos instrumentos afectan la produccin y los costos de la economa en general, beneficiando algunos sectores en desmedro de otros. En varias ocasiones, los gobiernos deben disear e implementar polticas sectoriales y especficas como forma de solucionar los problemas resultantes de un desequilibrio macroeconmico o de una decisin de poltica comercial5. Polticas sectoriales agrcolas.

Dada la diversidad de las polticas agrcolas, las clasificaciones pueden ser mltiples y variadas. Krueger (1992), realiza una primera agrupacin analizndolas desde el punto de vista de los requerimientos del productor, identificando tres tipos principales:

1. Polticas que afectan directamente los precios de los productos agrcolas transables, en relacin a otros productos transables y no transables. Cualquier accin que incremente el precio de los productos agrcolas, en relacin a otros productos, har este sector ms atractivo que otros.

4 Para conocer en detalle los efectos de las variables instrumentales sobre el sector agrcola ver Poltica de desarrollo Agrcola, FAO 2004. 5 Para ejemplificar lo anterior, algunos gobiernos han adoptados programas de transferencia directa para compensar los ingresos de la pequea agricultura afectada negativamente por los acuerdos comerciales o por la reduccin de la competitividad ante la apreciacin del tipo de cambio. Este enfoque fue adoptado por la Unin Europea a travs del Plan McSharry y tambin se puso en prctica en Mxico (PROCAMPO), una vez acordado el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA). En Mxico, los pagos se establecieron en 100 dlares EE.UU., por hectrea, para las tierras que haban sido sembradas con determinados cultivos. Sin embargo, los productores tenan la libertad de cambiar la canasta de los cultivos despus de su incorporacin al programa. Se encontr que los efectos distributivos del programa de pagos directos eran ms equitativos que la reforma agraria y que el programa de precios de garanta. (FAO, 2004)

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2. Polticas que afectan directamente los incentivos de los productores. Este tipo de polticas incluyen intervenciones que afectan directamente el precio de productos e insumos.

3. Polticas de contexto para facilitar la respuesta a incentivos y acceso. Estas incluyen

el desarrollo de vas, comunicaciones, infraestructura, servicios, acceso a mercados, etc.

Los lmites entre estos grupos de polticas no son rgidos, y por el contrario es muy probable que las acciones se traslapen y hasta se complementen. Por ejemplo, una poltica en infraestructura o en el mejoramiento de las vas de comunicacin para optimizar el acceso a los mercados, tambin tendr efectos sobre los precios de los productos en la finca y por lo tanto formara parte de una poltica de precios e incentivos.

La diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas ms favorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor confiabilidad.

A pesar de que la clasificacin previa da un panorama general de agrupacin de polticas, todas ellas estn sesgadas hacia aspectos productivos y econmicos. Sin embargo, el mundo rural se caracteriza por su complejidad y multidimensional que obliga a pensar adems en factores de ndole social (salud, educacin) y cultural (tnia, tierra). Esta concepcin ha impuesto el desafo de avanzar en el diseo de polticas integrales de desarrollo con carcter territorial para reducir las disparidades regionales y asegurar mayor impacto y focalizacin. En este sentido, surgen serias interrogantes acerca de cmo los gobiernos pueden disear e implementar polticas ms efectivas para enfrentar problemticas actuales del sector. De esta forma, el sector rural requiere acciones en diversas reas relacionadas para atender a las necesidades especficas de los pobres rurales, de la pequea agricultura, y de los agricultores empresariales. En el siguiente cuadro, se brinda un resmen de las posibles polticas e instrumentos que implementan los gobiernos para atender a las distintas necesidades del sector rural.

Tabla 1: Polticas e instrumentos diferenciales en el sector rural.

FINALIDAD DE LA POLITICA

GRUPO OBJETIVO INSTRUMENTOS DE POLITICA

Dar acceso a la tierra Infrasubsistencia

- Reforma agraria - Riego - Colonizacin - Fondo de Tierras (crditos) - Concentracin de minifundios

Regularizar la tenencia de la tierra Todos

- Legalizar la propiedad - Incentivos a la no

fragmentacin

Generacin de empleos Infrasubsistencia Subsistencia

- Fomento a la agricultura empresarial

- Obras Pblicas - Industrias localizadas en el

medio rural - Forestacin - Turismo Rural Artesanas

Mejorar la insercin a los Infrasubsistencia - Capacitacin y entrenamiento

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mercados de trabajo Subsistencia especializado - Fijacin de salarios mnimos - Legislacin laboral - Seguridad Social obligatoria

Elevar productividad e ingresos de los campesinos

Subsistencia Estabilidad Suprasubsistencia

- Investigacin Agrcola - Transferencia de tecnologa - Crditos - Riego - Forestacin

Mejorar las relaciones de intercambio (productos e insumos)

Subsistencia Estabilidad Suprasubsistencia

- Legislacin antimonopolios - Promocin a la organizacin

campesina - Crdito a la comercializacin - Informacin de precios - Regulacin de precios - Inversiones en desarrollo

Agroindustrial - Infraestructura de acopio y

transporte - Caminos rurales

Mejorar las condiciones de Vida de la poblacin rural Todos

- Inversin en salud, educacin, caminos, agua potable, vivienda, tecnologa y comunicaciones, centros culturales y transporte de personas

Seguridad Alimentaria de los estratos sociales deficitarios Infrasubsistencia

- Canasta de alimentos bsicos subsidiada

- Subsidios directos en dinero - Distribucin de alimentos a

grupos ms vulnerables - Alimentacin escolar

Fuente: J. Echenique (1992) Mtodos para la caracterizacin y el anlisis de la heterogeneidad

estructural de la agricultura y la formulacin de polticas diferenciales. FAO. III. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACION DE POLITICAS AGRICOLAS. Como se mencion en la primera parte del artculo, los instrumentos de polticas pueden ser clasificados de varias maneras, siendo una de ellas el grado distorsin que el instrumento causa sobre el mercado. De acuerdo a esta tipologa, los instrumentos de polticas pueden ser agrupados en cuatro subgrupos principales:

1. Legislacin: Las leyes pueden ser utilizadas como instrumento para alcanzar los objetivos de una poltica. Por ejemplo en aquellos casos en donde se espera que todos los productores agrcolas cumplan con estndares mnimos fito o zoo sanitarios.

2. Pagos Directos Desacoplados: El objetivo de este instrumento es apoyar el ingreso

de los agricultores, siendo su principal caracterstica que los pagos se realizan a los beneficiarios, de acuerdo a lo que hacen y en dnde lo hacen, pero la suma no est relacionada con el volumen de la produccin. Por lo tanto estamos hablando de un pago desacoplado de las diferentes decisiones de produccin. Algunas de las ventajas y desventajas de este instrumento son: Ventajas

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El costo es pagado por contribuyentes tributarios en lugar de consumidores totales.

Se facilita beneficiar directamente a los grupos deseados. Causa menos distorsin en el mercado. Permite que los precios sean determinados por las fuerzas del mercado. Desventajas Es difcil de administrar y posee un alto consto transaccional. Su mayor transparencia puede hacerlo ms vulnerable a criticas y presin

poltica. 3. Incentivos Financieros: El objetivo de este instrumento es estimular a los receptores

a que por inters propio desarrollen ciertas acciones relacionadas a la utilizacin y direccionamiento de recursos de acuerdo al objetivo de la poltica. Ejemplo de esto puede ser el subsidio para la utilizacin de nuevas tecnologas o implementacin de normas de calidad.

4. Regulaciones del mercado para insumos y productos agrcolas: El objetivo de este

instrumento es incrementar la rentabilidad de la explotacin agrcola, a travs de herramientas principales de Apoyo el Precio del Producto y/o Disminucin del Costo de los Insumos:

a. Apoyo al precio del producto: El incremento de los precios que el agricultor recibe

por su producto se obtiene usualmente a travs de impuestos a las importaciones, compra directa del producto en el mercado por agencias gubernamentales, pago de la diferencia entre el precio recibido y el de mercado, y un precio mnimo conocido como Deficiency Payments, o suministrando bonos (o subsidios) por unidades producidas o por reas plantadas.

b. Disminucin del costo de los insumos: El gobierno puede subsidiar o disminuir el

precio de insumos relacionados a la produccin de ciertos rubros, estimulando de esta manera su produccin, o incrementando por este medio el ingreso del productor. Algunas de las ventajas y desventajas de este instrumento son:

Ventajas Es mas fcil de administrar y manejar que los pagos directos. Es menos atractivo para que los grupos de inters generen presin. Desventajas Los pagos pueden ir a aquellos que no requieren de apoyo. La mayor parte del costo es pagado por los consumidores. Son considerados econmicamente ineficientes porque la prdida de

bienestar total es mayor. Dirigir el instrumento a grupos especficos de beneficiarios es complicado. Pueden ser administrativamente ineficientes al momento de beneficiar

productores pequeos puesto que el apoyo recibido est totalmente relacionado a la cantidad producida.

Causa distorsin en los patrones internacionales de comercio.

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Grfico 2. Clasificacin de Instrumentos de Polticas segn el Grado de Distorsin sobre el Mercado.

1. Legislacin y Educacin Salud y seguridad Proteccin animal Control del uso del suelo Conservacin y proteccin medio ambiental

2. Pagos Directos Desacoplados Reduccin de impuestos Pago por rea (cultivada o no cultivada)

3. Incentivos Financieros y Provisin Pblica de Bienes y Servicios Reduccin de intereses en crditos agrcolas Servicios de asistencia tcnica gratuitos

4. Regulacin al Mercado de Productos e Insumos Subsidios al precio del producto Disminucin del costo de los insumos Subsidios por volumen producido Subsidios por rea cultivada Subsidio por numero de cabezas

-

+

Nivel de distorsin sobre el mercado

Fuente: Rapsomanikis et, al. 2002.

IV. EXPERIENCIAS DE INSTRUMENTOS COMPENSATORIOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE6

En las distintas regiones del mundo se han identificado varios tipos de programas de compensacin. Por un lado, stos se han orientado a acoger a los sectores marginados (productores no competitivos) del proceso de reformas estructurales y que han recado en las redes de la pobreza, y por otro lado, a impulsar a los productores con potencial de integracin a mercados a travs de asistencia en las distintas reas. Por su carcter no distorsionante en trminos comerciales, algunas de las experiencias ms relevantes se registran en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) y en pases de Amrica Latina, y se caracterizan por ser programas de dos tipos: (1) transferencias de ingreso directas desacoplados de la produccin e insumos, y focalizadas al reforzamiento de los ingresos rurales; (2) transferencias de ingresos directas condicionadas, generalmente orientadas a la creacin de capital humano como medida de combatir la pobreza. 6 Esta seccin corresponde al documento de Rodriguez, Marcos; Jimnez, Francisco. Agricultura Familiar y Polticas de compensacin frente a la liberalizacin comercial FAO, 2005.

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Transferencia de ingresos desacoplados

Los programas de transferencia de ingresos desacoplados han sido introducidos en varios de los pases de la Unin Europea, en EEUU y en pases en desarrollo como Mxico y Turqua7. Generalmente son programas que no tienen como objetivo principal la reduccin de la pobreza. Ms bien, estn dirigidos a mejorar el ingreso de los productores sin estar acoplados a travs de precios de los productos o de los insumos, para no generar una prdida en el bienestar al distorsionar las seales de mercado, que de otra forma haran que la produccin de un bien o servicio ocurriera donde sus costos reales fueran ms bajos a nivel mundial. Este tipo de apoyos califican dentro de la Caja Verde8 en el marco de lo establecido por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Si bien hay similitudes de diseo entre los programas implementados por los pases de la OCDE y los pases en desarrollo, se observan significativas diferencias en las bases de los pagos, la cantidad y calidad de los registros, y en el sistema de monitoreo, seguimiento y evaluacin, reflejado en la disponibilidad de informacin existente sobre el programa en cada caso. Por otro lado, debe considerarse que la estructura rural y social de Amrica Latina es relativamente ms heterognea y compleja que la de los pases de la OCDE. As, es posible que aunque los programas estn diseados para atender a grupos especficos, en la prctica no suceda de esta manera. En los pases de la OCDE, la incidencia de pobreza entre los productores es considerablemente menor, estos ltimos tienen un vnculo ms estrecho con los mercados y generalmente es ms fcil su identificacin. Por el contrario, en la Regin gran parte de la pobreza se ubica en las zonas rurales, y en este sentido, estos programas pueden terminar subsidiando o a la agricultura de autoconsumo o a agricultores de mayor tamao sumamente informados y con mejores vas de acceso a los servicios pblicos, en desmedro de los grupos pequeos y medianos, considerados como los ms necesitados en trminos de los objetivos del programa frente a una apertura comercial. En el caso de productores pobres, o trabajadores rurales sin tierra que son vulnerables a perder sus trabajos e ingresos cuando el sector no los demanda, la implementacin de otros programas como los de transferencia directa condicionada podran resultar ms adecuados. Un diseo simple para los programas desacoplados es crucial para garantizar su efectividad. Muchos pases han diseado complicados esquemas que han desembocado en fuertes problemas de implementacin y en altos costos de administracin. Puede decirse que un diseo apropiado se da cuando: todos los cultivos son incorporados (esto ayuda a prevenir la manipulacin de las reas de cultivo y los cambios sesgados hacia cultivos beneficiarios particularmente cuando el programa es anunciado con anterioridad); la gran mayora de los beneficiarios son propietarios de la tierra; y se cuenta con la estructura institucional y con los registros apropiados que permitan la transparencia de los procesos, particularmente para lidiar con la corrupcin.

7 Parte de esta seccin retoma el anlisis de Castaeda (2004). 8 La OMC ha definido una categorizacin de los subsidios de acuerdo a su nivel de distorsin. Se clasifican en: Caja Roja: Medidas de apoyo domstico muy distorsionantes y que estn prohibidas por la OMC; Caja mbar: Medidas de apoyo domstico que se considere que afectan la produccin y el comercio. Se espera sean reducidos; Caja Azul: Esta es una caja de mbar con condiciones designadas a reducir la distorsin. Cualquier apoyo que normalmente est en la caja de mbar, es colocada en la caja azul si el apoyo tambin requiere a los productores limitar su produccin; y finalmente Caja Verde: No deben causar distorsiones al comercio o causar las mnimas, deben ser financiados por el gobierno y no deben envolver apoyo a precios. Algunos ejemplos: polticas de servicios en general, almacenes de seguridad de alimentos, ayuda domstica alimentara, pagos directos a productores, apoyo desacoplado al ingreso, seguro de ingreso, programas ambientales y programas de ayuda a los desastres naturales (OMC, 2002).

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Experiencias de programas de transferencia de ingresos desacopladas: PROCAMPO en Mxico

El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio pagado por insumos agrcolas son dos de los instrumentos que generan mayores distorsiones en el mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos al campo en Mxico (Muoz Pia, 2003). En el caso de los programas desacoplados, el ms representativo en Amrica Latina es el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO). ste, junto al programa acoplado Apoyos a la comercializacin se conocen como dos instrumentos de tipo compensatorio, entendidos como transferencias directas para fortalecer el ingreso de los productores. Entre ambos programas representaron el 51.1% del presupuesto total de la Secretaria de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) en 2003 (Rosenzweig, 2005). PROCAMPO, que actualmente transfiere recursos a ms de 3 millones de productores y beneficia a ms de 13 millones de hectreas, se defini como un mecanismo de apoyo a los productores nacionales para compensar su situacin con la de productores de otros pases (bsicamente pases integrantes del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN) que reciben subsidios y concurren al mercado internacional de productos agropecuarios (PROCAMPO, 2004). El beneficio otorgado por el programa, se trata de pagos por hectreas para los productores elegibles, independientemente de su figura legal respecto a la tenencia de la tierra, del cultivo al que la destinen, y desvinculado tanto de la productividad como de los precios. En este sentido, se trata de un instrumento de apoyo neutro y en principio no distorsionante. Algunos de los resultados ms importantes del programa son: inyeccin de grandes montos de liquidez al sector agrcola; los subsidios parecen tener un efecto multiplicador, por cada dlar transferido el efecto va desde 1.5 a 2.6 dlares EE.UU. en el ingreso de los productores (Sadoulet et al., 1999), se ha observado un impacto favorable sobre el consumo junto a mejoras nutricionales. Las principales crticas al programa se resumen en: La regresividad, vista como una distribucin no equitativa de los apoyos, ya que los

productores con mayores extensiones reciben ms recursos9.

Su ineficacia para lograr muchos de los objetivos que se expresaban en el decreto que lo estableci. En especial, la escasa diversificacin productiva, la falta de alianzas entre los sectores social y privado para la capitalizacin del campo, la incapacidad de alcanzar niveles internacionales de competitividad para la mayora de la poblacin beneficiaria, y el deterioro acentuado de los recursos naturales que se viene observando.

Otro de los problemas a los que se ha enfrentado el programa, se relaciona con el

destino de las transferencias. Un 42.4% de los beneficiarios declararon que destinan los recursos para cubrir necesidades bsicas como alimentacin, transporte, ropa y medicinas; slo el 25.8% indic que lo hace para la preparacin de la tierra, semillas y fertilizantes. Estos datos nos permiten inferir de que el programa ha tomado ms un carcter social que productivo10.

9 Los productores con menos de dos hectreas representan 48.3% del total de beneficiarios, y cuentan con el 13.2% de la superficie elegible. A su vez, los productores con ms de 10 hectreas representan el 8% del total y cuentan con 44.6% de la superficie elegible. 10 Ver en detalle en Rosenzweig (2005).

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Programas de transferencia de ingresos directa condicionada

Los programas de transferencia directa de ingresos directa condicionada, han sido principalmente incursionados en Amrica Latina y generalmente se han implementado como medidas de emergencia para dar respuesta a los agudos cuadros de inseguridad alimentaria y pobreza que presentan varios de los pases de la Regin. Estos programas tienen como objetivo combatir la pobreza de hoy, mejorando la capacidad de consumo a travs de una transferencia de dinero para los jefes de hogar (habitualmente se otorga a mujeres), y combatir la pobreza intergeneracional mediante la creacin de capital humano en los nios, ya que para recibir los recursos, se exige a los padres que enven a sus hijos a las escuelas y a los centros de salud. En general, presentan una nueva modalidad en la forma en que la poltica social se ha llevado a cabo en Amrica Latina. Uno de lo rasgos ms distintivos es que se ha distanciado de los apoyos universales para centrarse en transferencias monetarias focalizadas, identificando a los grupos ms necesitados. A su vez, han generado la construccin de nuevas instituciones, algunas de las cuales son altamente centralizadas, mientras otras son ms descentralizadas y participativas (Davis, 2004). Los mayores impactos positivos de estos programas se han registrado en: seguridad alimentaria durante las crisis; mejoramiento de las tasas de asistencia escolar y cada de la tasa de desercin; mejoramiento de los servicios de salud, aumento de las tasas de vacunacin y de las visitas mdicas prenatales por parte de las mujeres embarazadas beneficiarias; mejoramiento significativo en los ndices de nutricin de las familias pobres respecto a las familias que no reciben el beneficio; reduccin del trabajo infantil; entre otros. Experiencias de programas de transferencia directa condicionada en Amrica Latina Los principales programas de transferencia directa condicionada han sido implementados por pases como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia, Chile, Nicaragua, Honduras, Jamaica y Mxico. Hacia fines del 2002, estos programas beneficiaron ms de 10.5 millones de familias, la mayor parte de ellas residiendo en las zonas rurales (Castaeda, 2004). En trminos de presupuesto, estos programas representan en promedio el 0.2% del PIB. El programa pionero en transferencias directas condicionadas fue el programa Oportunidades (ex-PROGRESA) de Mxico, implementado en 1997. En el resto de los pases las experiencias son ms recientes, siendo la mayora de los aos 2000 y 2001, en respuesta a las principales crisis desatadas en la regin. En la siguiente tabla, se presentan las experiencias ms importantes de los programas de transferencia condicionada en la Regin.

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TABLA 2. Principales programas de transferencia monetaria directa condicionada en Amrica Latina y el Caribe.

Pas MEXICO BRASIL

Programa

PROGRESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin). Desde marzo de 2002 se llam OPORTUNIDADES y fue extendido a las reas urbanas.

Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI).

BOLSA FAMILIA (Este programa ha integrado 4 programas: Bolsa Escola, Bolsa Alimentacin, Carta Alimentacin y Auxilio Gas)

Agencias Secretara de Educacin, Secretara de Salud, Inst. Mexicano del Seguro Social, Secretara de Desarrollo Social. Banco Mundial

Gobierno de Brasil, Banco Mundial, USAID, UNICEF, ILO

Gobierno de Brasil.

Inicio 1997. Piloto en 1996 y extendido a partir de 1999. 2001.

Objetivo / Descripcin

Transferencia directa condicionada para hogares pobres rurales, apuntando a la reduccin de la pobreza con incremento de capital humano. Oportunidades fue extendido a las zonas urbanas con capacitacin y apoyo a la micro empresa.

Transferencia de renta para erradicar el trabajo infantil previendo incentivos y capacitacin para que los nios acudan a las escuelas.

Combatir el hambre y la pobreza por medio de una transferencia de renta asociado a una garanta de acceso a derechos sociales bsicos (salud, educacin y seguridad alimentaria).Promover la inclusin social, contribuyendo a la emancipacin de las familias beneficiarias.

Beneficio

$EE.UU. 12.5 /h para suplemento de consumo; $EE.UU. 8-16.5 /m/n en escuela primaria y $EE.UU. 15,5 /a para tiles escolares; $EE.UU. 24-30.5 /m/n en escuela secundaria y $EE.UU. 20.5 /a para tiles escolares. El mximo por familia /m es de $EE.UU. 75. En promedio, este valor representa el 21% del consumo del hogar.

$EE.UU. 11 a 17 /m /n.

El programa ofrece un Beneficio bsico de R$ 50 /m/h de extrema pobreza, independientemente del n de miembros; un Beneficio variable, R$ 15.00 /m /h pobres y extremamente pobres con nios de 0 a 16 aos y estudios incompletos. Mximo 3 beneficios /h. Las familias de extrema pobreza podrn obtener ambos beneficios, llegando a un mximo de R$ 95.00 /m.

Mecanismos de Focalizacin

Focalizacin geogrfica. Seleccin de reas marginales con acceso a centros de salud y educacin. Luego se seleccionan los hogares en dichas reas tomando variables de pobreza por hogar.

Focalizacin geogrfica de municipalidades con altas tasas de trabajo infantil. Luego seleccin de hogares pobres con un ingreso inferior a la lnea de pobreza.

Focalizacin geogrfica de los municipios con mayores ndices de pobreza, luego seleccin de hogares con niveles de ingreso inferiores a la lnea de pobreza.

Cobertura Actualmente el programa beneficia 5 millones de familias.

Hogares pobres con nios entre 7 y 14 aos trabajando en condiciones peligrosas o degradantes. Al 2002 el programa atendi a 866,000 nios.

Actualmente el programa Bolsa Familia cubre a 6.6 millones de familias.

Monitoreo y Evaluacin

Sistema de Monitoreo y Evaluacin construido dentro del programa. Lnea de base con encuesta de 1997 y seguimiento cada 6 meses, conducida por IFPRI.

Auditoria oficial del gobierno de Brasil Se estn realizando primeras evaluaciones por instituciones independientes.

La evaluacin muestra: el costo por cada dlar de entrega es de $EE.UU. 1.1. Correcta focalizacin de los recursos y alto porcentaje en el cumplimiento de las condiciones.

Eficacia Operacional Y Resultados

Aumento de: tasas de inscripcin escolar (7.2 a 9.3% en las mujeres y 3.5 a 5.8% en hombres). 70% de hogares con mejoras en nutricin. Reduccin en las enfermedades y aumento en el peso de nios menores a 5 aos.

Las evaluaciones indican: necesidad de aumentar la uniformidad de criterios para la inclusin de hogares, mejorar la calidad del da escolar, mayor velocidad en la entrega del recurso a travs de la tarjeta magntica. Cada en la incidencia del trabajo infantil del 19.6 % en 1994 a 12.7% en 2001. Incremento de las tasas de finalizacin de la educacin bsica.

La descentralizacin local fortaleci al programa pero produjo grandes diferencias en trminos de intervencin entre las distintas municipalidades. En el caso de Bolsa Escola, en 2001 se transforma en programa federal. Bolsa Escola refleja un aumento de la tasa de asistencia escolar de 4 % en los nios, no obstante el programa no encuentra evidencia de haber reducido el trabajo o infantil.

Costos $EE.UU. 1.8 millones, 0.32 % del PIB en 2000. 0.04 % del PIB en 2002. 0.15 % del PIB.

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Pas COLOMBIA NICARAGUA HONDURAS JAMAICA

Programa Familias en Accin (FA). Red de Proteccin Social (RPS). Programa de Asignacin Familiar (PRAF)-Fase II. Programa de Promocin por medio de la Salud y la Educacin PATH.

Agencias Gobierno de Colombia y BID. Fondo de Inversin Social de Emergencia y BID. Gobierno de Honduras y IADB. Gobierno de Jamaica y Banco Mundial.

Inicio 2001/2002. 2000 como extensin del Fondo Social. 1990. Relanzado como PRAF II en 2000. 2002.

Objetivos/ Descripcin

Transferencia directa de renta a hogares pobres con nios en edad escolar con la condicin de asistencia a los centros educativos y de salud.

Transferencia de renta hacia hogares pobres bajo la condicin de asistencia a los centros educativos y de salud. Dirigido a: hogares con nios entre 1y 14 aos (educacin) y nios de 0 a 4 aos (Nutricin, higiene y adecuado desarrollo de la edad temprana).

Mejoramiento de la asistencia escolar, los niveles nutricionales y los sistemas de salud.

Transferencia mensual de renta a hogares con miembros vulnerables (Ancianos pobres, madres, nios, discapacitados) con la condicin de asistencia a los centros educativos y de salud.

Beneficio

$EE.UU.6 /n en escuela primaria; $EE.UU. 12 /n en escuela secundaria. $EE.UU. 20 /h con nios de 0 a 17 aos identificados como pobres.

$EE.UU. 9.2 /m/h y $EE.UU. 21/a para materiales educativos. $EE.UU. 18.7/m/h para soporte en salud. $EE.UU. 4.6 /a/n en edad escolar. La transferencia mxima representa el 17% del consumo del hogar.

$EE.UU. 3 /m/n menor de 3 aos, nios discapacitados menores de 12, madres embarazadas y ancianos pobres. Se otorgan 4 beneficios por mes a nios entre el 1er y 4to ao de la educacin bsica (solo por 10 meses).

$EE.UU. 6.2 fijo.

Mecanismosde Focalizacin

Se utiliza el SISBEN (Sistema de Seleccin de Beneficiarios para programas sociales). Clasifican los hogares segn ndice de NBI y otros indicadores que sirven para aproximar el nivel de ingresos. 622 municipios con menos de 100,000 habitantes con infraestructura bancaria, centros de salud y educacin.

Focalizacin geogrfica para seleccin de departamentos pobres. Luego califican los municipios ms pobres con acceso a centros de salud, educacin y transporte, y finalmente los hogares ms pobres en base a variables proxy de pobreza.

Focalizacin geogrfica: seleccin de municipios con bajos niveles de estatura de nios de Primer ao bsico, y con acceso a centros de salud y educacin. Todos los hogares de estos municipios son cubiertos por el programa.

Recoleccin de datos sobre consumo anual para focalizacin geogrfica. Identificacin de hogares pobres por variables proxy.

Cobertura 362,403 hogares en 2002.

Hogares pobres con y sin nios de 7 a 13 aos que no han completado el 4to grado. Se han beneficiados 10.000 hogares, los que representa el 1.21 % de la poblacin.

4.7 % de la poblacin. Hogares pobres con nios entre 0 a 3 aos y entre 6 a 12 que no hayan terminado el 4to grado de educacin bsica.

236,000 hogares.

Monitoreo y Evaluacin

Inst. de Estudios Fiscales. Establecimiento de lnea de base y datos de panel. IFPRI IFPRI Inst. Estadsticas Gob. de Jamaica.

Eficacia Operacional Y Resultados

Incremento de: asistencia escolar 0.13% (urb) y 5% (rural); consumo /h en un 19.5% (rural) y 9.3% (urb); 0.44 centmetros en las tallas de los recin nacidos.

Las inscripciones han aumentado un 22% (base 69%). Reduccin del trabajo infantil en 8.8 % en nios de 10 a 13 aos. E costo de entrega de 1 dlar es de $EE.UU.1 a $EE.UU.1.5. La evaluacin del prog. piloto arroj un aumento del 18% en los gastos de las comunidades beneficiarias. stos se encuentran asociados a elevaciones en los valores nutricionales.

Solo esta disponible una lnea de base. Evaluacin en proceso por parte del IFPRI.

Los ministerios de salud y educacin han tenido dificultades de obtener la informacin a tiempo sobre el cumplimiento de las condiciones. Las primeras evaluaciones se encuentran en proceso.

Costos 0.12 % del PIB. 0.021 % del PIB. 0.019% del PIB. 0.29% del PIB.

Fuente: Rodriguez, M; Jimnez, F (2005) en base a los documentos oficiales de los programas y a la informacin contenida en Social Assistance in Low Income Countries Database. NOTA: /h: por hogar; /n: por nio; /m: por mes; /a: por ao.

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Las principales crticas a estos programas se resumen en: Sostenibilidad de los programas. Es difcil conocer si se generan cambios en la conducta de

los beneficiarios. En especial, si las familias continuarn involucradas en los sistemas educativos o de salud, una vez que dejen de recibir el incentivo monetario.

Dependencia de los beneficiarios. No es claro cundo los beneficiarios dejarn de recibir las

transferencias. Para ello es necesario contar con sistemas de identificacin de los pobres y con mecanismos permanentes de seguimiento personalizado, muchas veces inexistentes en Amrica Latina. Esta carencia conduce a que los programas corran el riesgo de convertirse fcilmente en una herramienta de uso poltico.

Monto de la transferencia. Algunas familias pueden considerar ms ventajoso mandar a los

nios a trabajar si es que el subsidio del gobierno es demasiado bajo. En el caso contrario, si el beneficio es demasiado alto, puede desalentar a los jefes de hogar a buscar trabajo.

Destino de las transferencias. Existe la posibilidad de que los miembros de la familia usen el

dinero para adquirir bienes que el gobierno preferira no financiar y que no contribuyen a la dieta nutricional esperada.

Educacin como prioridad. Los programas descansan en el supuesto de que el incremento de

los niveles de educacin, puede ser suficiente para superar la pobreza. Sin embargo, la falta de oportunidades laborales y de una articulacin con programas de fomento productivo principalmente en las reas rurales, puede conducir a que dichos programas promuevan las migraciones del campo a la ciudad de los jvenes que han sido educados.

Para contrarrestar varias de las debilidades mencionadas y garantizar que los impactos de estas intervenciones tengan los efectos deseados, es necesario que estos programas sean articulados con polticas ms amplias de desarrollo y con programas de promocin donde el empleo sea el eje de integracin social. Es frecuente observar en Amrica Latina, que los programas diseados en trminos de fomento productivo, carecen del enfoque social necesario. En el caso contrario, los beneficiarios que reciben apoyo para incrementar su capital humano, no logran vincularse con los mercados de trabajo. As, la ausencia de programas integrales en un contexto de liberalizacin comercial, es una de las principales falencias en materia de polticas pblicas. Qu programas de compensacin son ms adecuados?

Ms all de las crticas y limitaciones que pueden encontrarse para cualquier forma de intervencin, algunos autores sostienen que en la actualidad los dos tipos de programas presentados se constituyen en las mejores alternativas como medidas de compensacin de la apertura comercial para los pases de la regin. La razn de ello, es que estos programas pueden ser adaptados para todos los tipos de beneficiarios (incluyendo productores ubicados en zonas marginales); han sido polticamente aceptados; no tienen efectos distorsionadores sobre el comercio; y parecen tener un fuerte impacto sobre el alivio de la pobreza en trminos de capital humano e ingresos. A continuacin se presentan las principales ventajas y desventajas de estos programas y las situaciones en donde sera ms adecuado implementar uno u otro.

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Tabla 3. Anlisis comparado de los programas de transferencia de ingresos condicionados y desacoplados.

Programas de Transferencia de ingresos desacoplados

Ventajas Desventajas Cundo aplicarlos

Ms estrechamente relacionados con los impactos de la apertura comercial.

Pueden ser usados para compensar a todos los productores.

Incremento significativo del ingreso, consumo y pobreza medida en trminos monetarios.

Puede ser de fcil diseo y de implementacin rpida.

Estos programas no parecen ser tan efectivos como los TDC en la reduccin de la pobreza.

Muchos de estos programas no consideran la situacin de los trabajadores rurales que no poseen ttulos de propiedad de la tierra.

Todos los productores necesitan ser incluidos.

Existen adecuados registros en cantidad y calidad.

La mayor parte de los beneficiarios posee ttulos de propiedad.

Programas de Transferencia Directa Condicionada

Ventajas Desventajas Cundo aplicarlos

Puede ser efectivo cuando el objetivo del gobierno es combatir la pobreza actual y la intergeneracional.

Impactos significativos en nutricin, salud y educacin de los beneficiarios.

Programa desvinculado de la produccin y los precios, evitando distorsiones en trminos de comercio.

No est estrictamente relacionado con las prdidas de proteccin agrcola. No estn diseados para pequeos y medianos productores que pueden necesitar ser incluidos en la compensacin. Pueden ser vistos como programas relacionados con el bienestar con una pequea conexin a la poltica agrcola y la compensacin de los TLC. Pueden tener un mnimo impacto en trminos productivos, generalmente est focalizado en pequeos agricultores de subsistencia.

Cuando las tasas de pobreza son demasiado elevadas.

Existe un gran nmero de trabajadores rurales sin tenencia de la tierra y localizados en reas marginales.

Cuando los niveles de educacin y salud son bajos y pobres.

Cuando los niveles de desnutricin son demasiado elevados.

Fuente: Adaptado de Castaeda, 2004.

V. CONSIDERACIONES FINALES

En el contexto de liberalizacin comercial que estn atravesando varios de los pases de la regin, los gobiernos se enfrentan al desafo de disear e implementar instrumentos de poltica adecuados que permitan potencializar los beneficios de los posibles ganadores y compensar las perdidas de los grupos vulnerables.

Como se observ, el proceso de generacin de polticas est compuesto de cuatro etapas principales: la formulacin del problema, la formulacin de la poltica, la implementacin de la poltica y la evaluacin. Aunque estos conceptos son ampliamente conocidos, con frecuencia se cae en una mala utilizacin de ellos, particularmente durante la primera fase en donde la inadecuada identificacin y formulacin del problema , se convierte en el origen del una poltica mal formulada que posteriormente se traduce en un problema no resuelto o resuelto parcialmente.

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A la hora de disear polticas orientadas al sector rural, no deben perderse de vista las relaciones entre el sector (agrcola) y el sector macroeconomico. Los gobiernos deben considerar el contexto macroeconmico en el que se ejecutan las polticas agrcolas y ms an, el efecto que los posibles cambios en las variables instrumentales de la poltica macroeconmica (tipo de cambio, tasa de inters) pueden tener sobre la poltica misma y sobre el sector al que se dirige. Una poltica sectorial que vaya en sentido contrario a la poltica macroeconmica del pas difcilmente podr ser exitosa.

Entre los tipos de polticas que se pueden utilizar para compensar a los diferentes grupos de productores agrcolas de un proceso de liberalizacin, el pago directo desacoplado y las transferencias directas condicionadas se postulan como unas de las ms adecuadas. Esto se debe a que el costo es pagado por contribuyentes tributarios en lugar de consumidores totales, se facilita beneficiar directamente a los grupos deseados, y causan menos distorsin en trminos de comercio permitiendo que los precios sean determinados por las fuerzas del mercado.

Pero ms all de los diversos instrumentos a los que puedan recurrir los gobiernos, toma total relevancia la seriedad con la que se implementen y evalen para conocer si se estn consiguiendo los efectos esperados. Es frecuente observar que uno de los principales problemas que se presentan en el proceso de ejecucin de polticas es finalizar el programa o al instrumento bien sea por que ste ha cumplido con el objetivo, o porque se encontrado que no es funcional. Entre las razones que dificultan esta decisin, se encuentran la dependencia que muchas veces crean estas intervenciones sobre los beneficiarios, el poder poltico que alcanza el instrumento y su correspondiente aceptacin publica traducida en votos, y la dependencia de los funcionarios pblicos sobre la institucin creada para su implementacin. Una de las alternativas que puedan contribuir a minimizar este problema es la contratacin (outsourcing) de empresas privadas para realizar la implementacin de la poltica.

Al momento de seleccionar un instrumento para la implementacin de una poltica deben ser considerados los siguientes factores: el costo del instrumento, la facilidad de su administracin, su aceptabilidad poltica, y el valor dado al resultado esperado de la implementacin del instrumento.

En trminos de procesos de evaluacin, se observa que generalmente los resultados de las evaluaciones no han sido aprovechados o en el peor de los casos la evaluacin slo se remite a datos presupuestarios y de cobertura, y no generan informacin sobre el verdadero funcionamiento de los instrumentos y mucho menos sobre su impacto. Parte de ello, se debe a que los resultados pueden ser polticamente inaceptables o van en contra del inters de la institucin responsable de la poltica. Esto se ha traducido en la generacin de evaluaciones autocomplacientes, que impiden extraer lecciones contundentes a la hora de mejorar la implementacin de la poltica.

Los puntos antes mencionados, son algunas de las recomendaciones y consideraciones que los hacedores de poltica deben tener en cuenta para asegurar la transparencia de sus acciones y hacer ms eficiente el impacto de los programas de cara a la liberalizacin comercial.

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Como se observ, el proceso de generacin de polticas est compuesto de cuatro etapas principales: la formulacin del problema, la formulacin de la poltica, la implementacin de la poltica y la evaluacin. Aunque estos conceptos son ampliamente conocidos, con frecuencia se cae en una mala utilizacin de ellos, particularmente durante la primera fase en donde la inadecuada identificacin y formulacin del problema , se convierte en el origen del una poltica mal formulada que posteriormente se traduce en un problema no resuelto o resuelto parcialmente. Al momento de seleccionar un instrumento para la implementacin de una poltica deben ser considerados los siguientes factores: el costo del instrumento, la facilidad de su administracin, su aceptabilidad poltica, y el valor dado al resultado esperado de la implementacin del instrumento. En trminos de procesos de evaluacin, se observa que generalmente los resultados de las evaluaciones no han sido aprovechados o en el peor de los casos la evaluacin slo se remite a datos presupuestarios y de cobertura, y no generan informacin sobre el verdadero funcionamiento de los instrumentos y mucho menos sobre su impacto. Parte de ello, se debe a que los resultados pueden ser polticamente inaceptables o van en contra del inters de la institucin responsable de la poltica. Esto se ha traducido en la generacin de evaluaciones autocomplacientes, que impiden extraer lecciones contundentes a la hora de mejorar la implementacin de la poltica. Los puntos antes mencionados, son algunas de las recomendaciones y consideraciones que los hacedores de poltica deben tener en cuenta para asegurar la transparencia de sus acciones y hacer ms eficiente el impacto de los programas de cara a la liberalizacin comercial.