política, resultados y adaptación: tres posibles futuros para la eficacia y la gestión de la aod

Política, Resultados y

Adaptación

Pablo YanguasEffective States and Inclusive Development Research Centre (ESID)

Universidad de Manchesterwww.effective-states.org

[email protected]

TRES POSIBLES FUTUROS

PARA LA EFICACIA

Y LA GESTIÓN DE LA AOD

AECID – 15 Septiembre 2015

Prólogo

Prólogo| PRESIONES Y RESULTADOS

• Crisis interna• Falta de resultados claros y sostenibles• Ataques a la AOD como modelo: William Easterly, Dambisa

Moyo• Los ODM como justificación existencial (¿y los ODS…?)• Auge de la “contra-burocracia” (Andrew Natsios, USAID)

• Crisis externa• Auge de la cooperación Sur-Sur y los BRICS• Boom extractivo en África• Crisis económica y austeridad• Re-absorción en estructuras de política exterior

Tres futuros

Un mundo de acrónimos

1. Enfoque político• Political Economy Analysis (PEA)• Thinking and Working Polítically (TWP)

2. Orientación a resultados• Cash on Delivery (COD)• Results-based approaches (RBA)

3. Adaptación e iteración• Problem-driven iterative adaptation (PDIA)• Doing Development Differently (DDD)

Futuro 1 | ENFOQUE POLÍTICO

• Premisa:• Falta de resultados se debe a planteamientos apolíticos que

asumen un modelo técnico del desarrollo• Practicantes no lo bastante familiarizados con el contexto en el

que operan debido a rotaciones demasiado breves• Falta de atención a las implicaciones distributivas y políticas de

la AOD

• Modelo:• Proyectos informados por análisis de (economía) política (PEA)• Programas de país actualizados según el contexto sociopolítico• Personal entrenado en métodos formales e informales de

análisis• Creación de cuadros profesionales de expertos en

política/gobernanza, para asesorar a otros sectores


• Liderazgo: DFID y Banco Mundial• DFID: Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en

análisis político, instrumentos de diagnóstico• BM: Especialistas en sector público, desarrollo de marcos teóricos

(financiados en parte por DFID y otros)

• Difusión: Países Bajos, Suecia, Australia, Noruega, PNUD, FMI… OCDE-CAD GovNet

• Comunidades de práctica• “Pensar y Actuar de Forma Política” (Thinking and Working

Politically, TWP)• DFID, ODI, DFAT, académicos, consultores• Centradas en Reino Unido +


• Desafíos:• Corrales profesionales: gobernanza contra el mundo• Falta de evidencia científica: muchas anécdotas y

evidencia negativa pero poca evidencia positiva• Falta de un modelo analítico claro (comparado con

ciencias económicas)• Tendencia a recomendar la no intervención• Intrusismo en asuntos diplomáticos• Conclusiones confidenciales y delicadas


• Ejemplo: Expanding Social Protection (Uganda)• Programa DFID + Ministerio de Género y Desarrollo

Social• Objetivo inicial: apoyar la creación de un sistema de

protección social• Análisis político: no centrarse en ONGs y tecnócratas,

sino en persuadir a las élites políticas• Campañas de radio en Kampala, lobby de

parlamentarios, viajes de estudio a otros países• Resultado: Mucha demanda política a nivel local por los

beneficios percibidos de las transferencias• Evaluación: “An influencing programme”

http://iati.dfid.gov.uk/iati_documents/4786643.odt

Futuro 2 | ORIENTACIÓN A RESULTADOS

• Premisa:• Modalidades tradicionales crean incentivos perniciosos (tipo

principal-agente) debido a objetivos dispares, asimetría de información, horizontes temporales

• Las modalidades de proyecto imponen costes administrativos a los actores receptores

• Modelo:• Ligar la AOD no a inputs sino a outputs/outcomes• Modelo de contrato soluciona parte del problema principal-agente

entre donantes y receptores -> transfiere el riesgo del donante al receptor

• Donantes respetan los objetivos de los actores locales• Desembolso vinculado a unidades mensurables del resultado

deseado (ej. X euros por cada niño escolarizado)• Evaluación a cargo de terceros independientes


• Liderazgo: Center for Global Development (CGD)• Nancy Birdsall, William Savedoff, Owen Barder• “Pago contra reembolso” (Cash on Delivery, COD, 2010)• “Bonos de Impacto de Desarrollo” (Development Impact Bonds, 2012)

• Difusión: • Banco Mundial: modalidad Program-for-Results (PforR, 2012), 27

operaciones hasta Junio 2015• DFID: modalidad Payment by Results (PbR, 2012), DIB

• Nuevos modelos y territorios• Results-based aid (RBA), Results-based financing (RBF), Development

Impact Bonds (DIB)• Actualmente: Informe OCDE-CAD sobre uso de orientación a resultados

en gobernanza…


• Desafíos:• Falta de evidencia• Aplicabilidad cuestionable más allá de servicios públicos

básicos• Dificultad de establecer la cadena de resultados• Problema de atribución-contribución• Asume capacidad local, y cuando no existe no ayuda a

construirla directamente• Fuerza un sistema contractual de rendición de cuentas

donante-receptor que puede interferir con la relación gobierno-ciudadanos


• Ejemplo: RBA en sector educación (Ruanda)• Piloto DFID, MoU con Gob de Ruanda• Evaluaciones anuales: Upper Quartile + IPAR Rwanda• Objetivo: Número de estudiantes presentados a

exámenes de primaria P6 y secundaria S3 y S6• Mejora de algunos resultados, pero sin vínculo causal

entre RBA y los objetivos y estrategias del gobierno• Calidad educativa queda en segundo plano con el

énfasis en completar ciclos• Modalidad conocida por el ejecutivo central, pero no los

departamentos inferiores• No hay evidencia de que las prioridades del GdR no

habrían sido iguales con otra modalidad de ayuda

http://iati.dfid.gov.uk/iati_documents/5037547.pdf

Futuro 3 | ADAPTACIÓN e ITERACIÓN

• Premisa:• Falta de resultados se debe a la imposición de modelos externos

incompatibles con realidades locales• Instrumentos de gestión son demasiado cuadriculados e inflexibles• El resultado es “isomorfismo mimético”: adoptar los aspectos

cosméticos de la reforma sin hacer cambios de fondo

• Modelo:• No “Buena gobernanza” sino “Gobernanza suficiente”• Fusionar las fases de diseño y ejecución en un único proceso

iterativo y adaptable• Colaborar con los actores locales para identificar problemas y

proponer soluciones realísticas y compatibles con incentivos y normas existentes

• PDIA: “Problem-driven iterative adaptation”


• Liderazgo: Harvard, Kennedy School of Government• Lant Pritchett, economista• Matt Andrews, ex-Banco Mundial, profesor de administración

pública (The Limits of Institutional Reform, 2012)

• Difusión: ODI, Alemania, Science of Delivery en Banco Mundial, Asia Foundation, Africa Governance Initiative, consultorías pequeñas, proveedores

• Un nuevo “movimiento”• Manifiesto “Por un Desarrollo Diferente” (Doing Development

Differently, DDD)• Reuniones semestrales• Informe ODI: Adapting Development


• Desafíos:• Muchos practicantes ya trabajan más o menos así,

recelan del lenguaje condescendiente• Escasa evidencia sobre cómo funciona el modelo• Cómo reconciliar con un marco lógico o una teoría del

cambio convencionales• Dónde va el dinero: ¿consultores, mediadores, actores

locales?• Qué ocurre cuando el contexto no conduce a objetivos

de desarrollo


• Ejemplo: Derechos de propiedad de la tierra (Filipinas)• Asia Foundation y USAID, 2006• Ley 2010 sobre títulos residenciales, incremento 1400%• Líder de proyecto (Jaime Faustino) actuó como

intermediario y facilitador• Reforma lograda por coalición local de activistas y

brokers con conexiones políticas de alto nivel• Divisiones internas se gestionaron dividiendo a la

coalición en dos grupos con enfoques diferentes: legislación, plataforma digital• “Emprendedores de desarrollo”

http://www.odi.org/opinion/9209-adapting-development-land-rights-philippines

Tres futuros | ¿O un futuro híbrido?

• DDD (adaptación) ha empezado a desplazar a TWP (política) en debates internos• Más sexy y menos polémico• Liderado por consultores con dotes de marketing• Partidarios de TWP prefieren mantener un perfil bajo

• DDD/TWP tendrán que reconciliarse con RBA (resultados) de alguna forma, o al menos aspirar a los mismos estándares de rigor en métricas y evaluación

• Los tres futuros tienen problemas de evidencia

• Quienes los proponen siguen siendo minoría…

Obstáculos

Obstáculo 1 | DISCURSO PÚBLICO

• Énfasis en la cooperación / ayuda• Conceptos guía: caridad, solidaridad• Transferencias: trampas de pobreza (Jeffrey Sachs), deuda• Ajustes técnicos: tecnología, legislación

• Protagonistas:• Los Buenos: niños africanos hambrientos, ONGs, Bono, Bill

Gates, Angelina Jolie• Los Malos: dictadores corruptos, consultores de $1000 al día,

el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional

• Aplicaciones:• GAVI• ODM

Obstáculo 1 | DISCURSO PÚBLICO

• Frente a la realidad del desarrollo• Procesos complejos y lentos• Muchas oportunidades de retroceso• Múltiples intereses contradictorios• Ejemplo: ¡nuestra propia historia!

• Patología: La eficacia como ficción• Un sector a la defensiva• Mentalidad de supervivencia• Tentación de exagerar, ofuscar, falsificar la realidad• Poca atención académica• Falta de pedagogía pública

Obstáculo 2 | PRESUPUESTOS

• Nivel nacional• Una partida presupuestaria sin coalición• La AOD como teatro político

• Izquierda: Demostrar compromiso con la justicia social• Derecha: Demostrar responsabilidad fiscal

• Nivel internacional• Programas de país como instrumentos diplomáticos• Ej.: retirada de apoyo presupuestario a Ruanda por apoyo a

rebeldes M23 en RDC

• Nivel de agencia• Presupuestos como justificación de puestos de trabajo• Competición entre departamentos y misiones

Obstáculo 2 | PRESUPUESTOS

• Patología: La eficacia como gasto• “Fontanería de la cooperación” (David Hulme)• Programas más cuantiosos que eficientes• Promoción basada en la aprobación de proyectos• Marcos temporales ajustados a las necesidades

presupuestarias, no del terreno• Tendencia a privilegiar inputs sobre outputs

• Hospitales sin medicinas• Colegios con profesores ausentes• Talleres y entrenamiento sin seguimiento

Obstáculo 3 | PROFESIONALIZACIÓN

• Más rigor…• Especialización en cuestiones de desarrollo• Formación más aplicada a problemas reales• Conexión con disciplinas académicas

• … pero menos colaboración• Provincialismo intelectual• Mentalidad de trinchera• Soluciones puntuales a problemas transversales de base

Obstáculo 3 | PROFESIONALIZACIÓN

• Patología: La eficacia como conformidad• Proliferación de instrumentos y filtros, “box-ticking

exercises” (ej. género, medio ambiente, conflicto)• Jerarquía profesional (con los economistas arriba)• Jerarquía de evidencia:

• Auge de los métodos experimentales• Sesgo en contra de intervenciones no cuantificables

• Programas de país sin más estrategia que la suma de desembolsos individuales• Proliferación de intervenciones más evaluables que

ambiciosas

Obstáculos politicos y burocráticos

Promover la eficacia

La eficacia como activismo

• Activismo político• Coaliciones entre políticos, ONGs, expertos• Pedagogía política:• EFICACIA = SOLIDARIDAD + EFICIENCIA

• Mayor presencia pública y en prensa• Reino Unido: The Guardian Global Development

• Un nuevo mensaje:• “De la cooperación al desarrollo”


• Activismo de sector• Financiar investigación de calidad• Simultáneamente evaluación y evidencia• Innovaciones en disciplinas científicas

• Compilar y compartir experiencias• Crear redes transversales• DDD, TWP

• Aprovechar foros como OCDE-CAD• Influir en los debate transnacionales• Construir alianzas• Adaptar otros modelos


• Activismo de agencia• Recompensar iniciativas innovadoras• DFID: “Smart Rules” (2014)

• Buscar alianzas entre cuadros profesionales • Evaluación• Recursos humanos• Comunicación

• Apoyar a gestores atrevidos• Diseminar historias de éxito

Epílogo

Epílogo| ¿SIEMPRE NOS QUEDARÁ PARÍS?

• La agenda de París realmente no trata de eficacia• Diplomacia de desarrollo• Cambiar el foco de atención de los problemas de desarrollo a las

patologías de la cooperación• Giro hacia la financiación Sur-Sur, privada

• Enfoque apolítico• La armonización asume donantes altruistas• La apropiación asume gobernantes ilustrados• El alineamiento asume consenso político• El uso de sistemas de país asume capacidad

• Ejemplo: Honduras• G-16 frente al golpe de estado• SEPLAN y los virajes políticos• País “sherpa” en Busán

Epílogo| ¿SIEMPRE NOS QUEDARÁ PARÍS?

• La eficacia depende de innovadores y reformistas• Ausentes en debates de alto nivel• Demasiado molestos para los políticos• El verdadero trabajo ocurre a nivel de sector

• ¿Moraleja?• Más país y menos París• Centrarse en reformas internas y alianzas “bajo el radar”• Activismo de eficacia

No existen las recetas puramente técnicas

Política, Resultados y

Adaptación

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TRES POSIBLES FUTUROS

PARA LA EFICACIA

Y LA GESTIÓN DE LA AOD

AECID – 15 Septiembre 2015

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