política medioambiental y creación de empleo: ¿son compatibles?

POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL Y CREACIÓN DE EMPLEO: ¿SON

COMPATIBLES?

ANTONIO FERNÁNDEZ-BOLAÑOS VALENTÍN

El autor de este trabajo es profesor de la Universidad de Castilla - La Mancha, Facultadde Ciencias Jurídicas y Sociales de Toledo, Departamento de Economía y Empresa,Área de Fundamentos del Análisis Económico.Para cualquier comentario puede dirigirse a:e-mail: [email protected]: 925 268800, Ext. 5043

RESUMEN

La preocupación por los efectos que un desarrollo económico excesivo pueda tener en lacapacidad de la naturaleza de actuar como sostén de la vida en la Tierra se ha venidoacentuando en los últimos 30 años. En este sentido, hasta principios de la presentedécada se consideraba que la política medioambiental podía tener efectos negativossobre el empleo agregado y, en general, sobre la actividad económica en general, lo queen numerosas ocasiones terminaba actuando como un freno a la puesta en marcha depolíticas medioambientales que permitan compatibilizar mejoras en la calidad de vidadel ser humano, con la preservación del capital natural. El objetivo de este trabajo esdemostrar que mediante una política de protección del entorno adecuadamente aplicadase pueden compatibilizar los objetivos de protección del entorno con los de creación deempleo. Para ello se recomienda que la política medioambiental se introduzca demanera gradual; por otra parte, a la vista de los resultados que se obtienen, se propugnaque los instrumentos de regulación y control predominantes en la actualidad secomplementen con un esquema de impuestos ecológicos introducidos neutralmentedesde el punto de vista de la recaudación, especialmente si esta introducción neutralconsiste en reducir las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social lo que, alreducir los costes de contratación de la mano de obra, permitiría aunar los objetivos deprotección del medio natural y de creación de empleo.

Número de Área: 1. Economía ecológica y medio ambiente.

FDEZ-BOLAÑOS VALENTÍN, ANTONIO Política medioambiental y creación de empleo: ¿son compatibles? 1

POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL Y CREACIÓN DE EMPLEO: ¿SON

COMPATIBLES?.

Empezaremos el presente trabajo haciendo referencia a algunas cuestionesteóricas que se desprenden de la relación entre política medioambiental y creación odestrucción de puestos de trabajo, para pasar a continuación a comentar que es lo quenos muestra la evidencia empírica y econométrica disponible, para lo que antesrepasaremos cuál es la situación actual de las industrias medioambientales en lo que serefiere al mercado de trabajo. Para terminar, comentaremos ciertos ejemplos prácticosde en qué sentido, en algunos ámbitos de la política medioambiental, se pueden crearpuestos de trabajo.

1.- ALGUNAS CUESTIONES TEÓRICAS Y METODOLÓGICAS.

Vamos a comenzar citando un trabajo realizado en España 1 que muestra de quéforma la presencia de contaminación puede llegar a incidir en las cifras de desempleo enuna zona que combina problemas medioambientales con la voluntad de no generarmayores niveles de paro. En primer lugar, cabe señalar que la propia presencia de unacrisis económica en la zona afectada llevaría a una caída de la contaminación, al reducirla producción de las empresas. En este caso, desempleo y situación medioambientalsiguen caminos distintos, pues mientras el primero empeora, la segunda mejora con lacrisis. Por lo demás, los autores reconocen que en circunstancias en las que eldesempleo es el objetivo primario, la política medioambiental no debe ser muy estricta,en aras de proteger el empleo, aunque con un par de matizaciones de interés.

La primera de ellas se refiere a que, una vez que se introduzcan objetivoscuantitativos en términos de emisiones, las empresas que no cumplan esos objetivos yse resistan a introducir mejoras tecnológicas de finalidad ambiental, se podrían versujetas a paradas técnicas para no rebasar los límites de contaminación permitidos. Unavez que se implantan estos estándares medioambientales, su incumplimiento conllevasituaciones temporales de paro (que podrían llegar a ser definitivas si la empresafinalmente tiene que cerrar al no ser capaz de cumplirlos), por lo que existen incentivospara las empresas (que podrían ser acentuados por el gobierno con algún tipo de medidafiscal o financiera), con vistas a mantener su capacidad productiva lo más cerca posiblede una plena utilización, a invertir en tecnologías ambientales que, en este caso, al evitarlas paradas técnicas, favorecen el mantenimiento del empleo.

Es más, si estas tecnologías o medidas ambientales en general, son intensivas enmano de obra, el efecto sobre el desempleo podría llegar a ser incluso favorable, porcuanto que incentivaría la adopción de estas medidas por parte de las empresas. De estaforma, en zonas especialmente contaminadas, la introducción de una políticamedioambiental de regulación (que, como ya se ha indicado, se puede acompañar de

1 Véase GARCÍA, A. y VÁZQUEZ , M. (1993), págs. 297 a 302. Para ello, los autores parten de unestudio teórico del posible intercambio entre, por una parte, medidas de preservación del medio ambienteen el momento presente, aún a costa de afectar a la actividad productiva de las empresas máscontaminantes, obligándolas a cerrar y creando así desempleo y, por otra parte, retrasar la aplicación deestas medidas para no incidir seriamente en la actividad productiva y en el desempleo de las regiones másgravemente afectadas, aplicándolo al caso de Cartagena, comarca murciana que combina problemasmedioambientales de consideración con un fuerte retroceso de la actividad industrial desde los años 70.


otros instrumentos económicos) podría llegar a crear empleo, por cuanto la adquisiciónde estas tecnologías ambientales relanzaría la actividad inversora y productiva de laempresa, fundamentalmente si esas tecnologías son intensivas en mano de obra.

La preocupación por los efectos que la política medioambiental tiene sobre elempleo agregado se remonta al inicio de la popularidad de los temas medioambientales,a fines de los 60 y principios de los 70, como puede comprobarse en el trabajo deBaumol y Oates2, si bien no es hasta los años 80 e inicios de los 90 cuando este tema seconvierte en una de las principales preocupaciones acerca de los efectos de la políticamedioambiental. Así, mientras que en un principio se considera que las políticas deprotección del medio natural han de tener efectos negativos sobre el nivel de paro(dados los efectos adversos que se esperan sobre la actividad económica), en los años 90se ha empezado a pensar que, aplicada de una forma adecuada, la política ambientalpuede llegar a tener una incidencia positiva sobre la creación de empleo (en parte, por elsurgimiento de nuevas ramas de actividad y, en parte, minimizando los efectos adversossobre el PIB que pueda tener la política de protección del medio ambiente).

Si nos centramos en el estudio teórico de los efectos de la políticamedioambiental sobre el empleo, 2 aspectos básicos a comentar son, en primer lugar,qué tipo de efectos se pueden recoger en la literatura existente sobre este tema y, acontinuación, qué enfoques metodológicos se pueden utilizar a la hora de centrarse eneste tipo de análisis3. El estudio de los efectos de la política medioambiental sobre elempleo se puede realizar bajo perspectivas muy diferentes, en función de los distintostipos de efectos que se quieran recoger. Sin ánimo de ser exhaustivo, se puededistinguir entre :

∗ efectos positivos y negativos sobre el empleo, que hacen referencia,simplemente, a si se favorece o perjudica la creación de empleo.

∗ efectos directos o indirectos : los primeros hacen referencia a los provocadosinicialmente por las medidas medioambientales, a corto plazo, por sus efectos sobre lademanda, la capacidad productiva, etc. ; mientras los segundos implican consecuenciasa más largo plazo de esta política, como efectos multiplicadores, efectos sobre precios ysalarios, efectos sobre la demanda de bienes y servicios medioambientales, etc.

∗ efectos netos o brutos sobre el empleo. En este caso, se trata de distinguirentre el efecto neto final y los efectos brutos (positivos o negativos), lo que requiere unanálisis minucioso y conjunto de todo tipo de efectos.

∗ efectos tangibles o intangibles, que se refieren a la facilidad o dificultad deestimar determinados efectos de la política medioambiental, siendo más difíciles deobservar los efectos indirectos a largo plazo.

2 Véase BAUMOL, W. y OATES, W. (1979) , págs. 176 a 182, así como 200 a 203, en las que comentanlos efectos de un programa de protección del entorno sobre el nivel de desempleo, en primer lugar bajo laconsideración de un coste transitorio de la política medioambiental (y en cómo afecta esto a ladistribución de la renta) y, en segundo lugar, en de qué forma incide, a nivel internacional, la aplicación,conjunta o no, de la política medioambiental sobre el desempleo (a través de la competitividad).3 Ver OCDE (1997a), págs. 15 a 21 en lo referente a los tipos de efectos de la política ambiental sobre elempleo y págs. 22 a 34 para el estudio de las metodologías disponibles. En todo caso, destacar este texto,tanto en las cuestiones teóricas como en las empíricas, ya que supone un resumen excelente y muyactualizado acerca del objeto de estudio de este apartado, por lo que lo utilizaremos para otras cuestionesmás adelante. Quien esté interesado en el desarrollo de un modelo de equilibrio general teórico que puedaejemplificar lo que en adelante indicaremos sobre este tipo de modelos puede consultar CARRARO, C. ySOUBEYRAN, A. (1996), págs. 73 a 92.


∗ por último, en función del tipo de escala que se utilice en el análisis, sepueden distinguir efectos a diferentes niveles geográficos (locales, regionales,nacionales o supranacionales), efectos a un nivel microeconómico (en función de quétipo de agentes sean los más afectados por la política medioambiental, así como de laincidencia que esto tenga sobre el empleo) o efectos a nivel macroeconómico(estudiando directamente los efectos sobre variables macroeconómicas,fundamentalmente el empleo, de este tipo de medidas).

Una vez que se ha establecido qué tipo de efectos se quieren analizar (en muchoscasos los estudios sobre este tema tratan de ser completos, en el sentido de incluir todoslos efectos, en otros casos se centran en uno de los mismos o en un grupo de ellos), sedebe escoger el enfoque metodológico que se va a utilizar para llevar a cabo el análisis.Sin entrar a fondo en el tema4, vamos a realizar un repaso a la clasificación de estosenfoques que realiza la OCDE5.

Para empezar, la OCDE distingue entre enfoques microeconómicos osectoriales, y enfoques macroeconómicos, en base a si cuentan con un análisiscentrado en el equilibrio parcial o en el equilibrio general. Dentro de los primeros, laclasificación que seguimos considera :

• Enfoques por el lado de la oferta : se centran en el estudio del empleo en elsector medioambiental, lo que requiere una adecuada conceptualización de este sectordentro de las clasificaciones sectoriales nacionales. Es un enfoque adecuado para laestimación de los efectos directos, que cuenta, sin embargo, con numerosos problemasen su aplicación práctica, principalmente la ya mencionada falta de un sectormedioambiental precisamente definido y el hecho de que, al basarse los datos que seutilizan en estadísticas de los productores, se acentúa el problema de que no seanrepresentativos del conjunto de la industria o de que tengan algún tipo de sesgo en suelaboración.

• Enfoques por el lado de la demanda : la mayor parte de estos estudiosintentan calcular los efectos directos e indirectos de la política medioambiental sobre elempleo en base a estadísticas sobre gastos medioambientales o en base a las tablasinput-output, trasladando los vectores de demanda final a estimaciones de producciónque, a su vez, se convierten en estimaciones de empleo usando datos del mercado detrabajo para cada sector (productividad, horas de trabajo por individuo, etc.). Laprincipal ventaja de este enfoque es la inclusión de los efectos indirectos, pero a costade unas estimaciones muy vagas del efecto final conjunto. Las razones de esto sonmúltiples: desde la complejidad del proceso de cálculo utilizado a la dificultad decontrastar el gasto privado en medio ambiente de las empresas (que pueden tenerincentivos a engañar al encuestador), pasando por la complejidad de trasladarestimaciones de producción a resultados en términos de empleo.

4 Quien esté interesado en el mismo puede consultar OCDE (1997a), en especial la Tabla resumen de lasposibles metodologías en la pág. 22.5 Una clasificación alternativa de los enfoques bajo los que se puede estudiar la incidencia de la políticamedioambiental sobre el desempleo puede obtenerse en CHRISTIANSEN, G. y TIETENBERG, T.(1985), págs. 383 a 387, donde distinguen los autores entre el enfoque “bottom-up”, en el que se parte deconsiderar los efectos de una política medioambiental a un nivel microeconómico para luego poderobtener, mediante la agregación de las respuestas individuales, un análisis detallado de su influencia endistintas variables macroeconómicas, entre las que se encuentra el desempleo ; por otra parte, el enfoque“top-down” se basa en especificar un sistema agregado de funcionamiento de la economía, para ver acontinuación cómo reacciona la economía si se introduce (o si no se hace) alguna medidamedioambiental.


• Otros enfoques, que básicamente son dos : la estimación de los empleos“ecológicos” que surgen en el mercado de trabajo, por una parte, y el estudio de losefectos de la política ambiental en la productividad, así como su posterior traslación entérminos de empleo, por otra. En el primer caso, el principal problema es identificar quése entiende por puestos de trabajo ecológicos, mientras que en el segundo caso existenvarias circunstancias negativas, desde que los costes de cumplir los requerimientosmedioambientales son relativamente pequeños para la mayor parte de las empresas (conlo que su competitividad se ve poco afectada por la política medioambiental), hasta ladificultad de medir el esfuerzo económico que realizan las empresas para alcanzar losestándares medioambientales fijados, por citar alguna de estas desventajas.

Junto a los enfoques basados en una perspectiva de equilibrio parcial, están losenfoques que la OCDE llama macroeconómicos, que pueden basarse, bien en calcularun equilibrio general aplicado con referencias a cifras de empleo agregado en elmercado de trabajo, o bien en aplicar análisis macroeconométricos, fundamentalmentemediante simulaciones macroeconómicas en las que el desempleo es una variable másde las que se analizan. En general, la mayor parte de las estimaciones empíricas serealizan a través de este tipo de modelos macroeconómicos (quizás deberían llamarseagregados, ya que la obtención de un equilibrio general no deja de derivarse del campode la microeconomía) : si se pretende obtener una visión a largo plazo, se deben utilizarmodelos de equilibrio general, mientras que si el centro de interés está más en el corto ymedio plazo, se utilizan modelos neo-keynesianos de simulación de demanda agregada.

Éstos últimos presentan una serie de desventajas, entre las que destacan el nointroducir un mecanismo de expectativas racionales que permita seguir la evolución delcomportamiento de los agentes económicos ante determinados tipos de medidas, elsupuesto de que el progreso técnico es exógeno (cuando en esta ocasión es fundamentalsu inclusión como variable determinante en este tipo de modelos, ya que las políticasmedioambientales tienden a estimular el desarrollo tecnológico) y, por último, que, aveces, dejan de lado la vertiente monetaria y financiera de la economía, que puede sersignificativa dado que algunos de los instrumentos de la política medioambiental(impuestos, por ejemplo) tienen una clara perspectiva financiera.

Por su parte, los modelos de equilibrio general se centran en variablesmonetarias (en especial en estudiar la evolución de los precios de la economía y encómo esto afecta a la asignación de recursos) y, sobre todo, parten de situaciones deequilibrio, con lo que no permiten un análisis detallado de posibles situaciones dedesempleo a corto plazo en el mercado de trabajo ; esto lleva a que no sean demasiadoadecuados para el estudio de la incidencia de la política medioambiental sobre eldesempleo, a no ser que se realice de forma indirecta por medio de la evolución del PIB.

En general, puede afirmarse que los costes económicos de una políticamedioambiental en términos de desempleo se suelen agrupar, en la mayor parte de lostrabajos, dentro de los costes de transición a corto plazo de este tipo de políticas, pues sesupone que a largo plazo el mercado de trabajo llegará de nuevo al equilibrio a través deuna reasignación de los recursos entre las distintas ramas de actividad económica. Eneste sentido, como afirman Boero et al.6, el efecto final sobre el desempleo de unapolítica medioambiental va a depender, en buena medida, de la flexibilidad que losmercados de esa economía (especialmente el de trabajo) muestren a la hora de ajustarse

6 Ver BOERO, G. ; CLARKE, R. y WINTERS, L.A. (1992), págs. S3, S12 y S14 de su resumen.


a las nuevas circunstancias de costes de las empresas y de precios para losconsumidores7.

Otro aspecto importante que debe tenerse presente es el hecho de que, en cuantoque la política medioambiental genere desempleo, la distribución de la renta en laeconomía se va a ver afectada, ya que las capas de renta más bajas se veránincrementadas al aumentarse la parte de la población activa que quede en el paro alintroducir estas medidas. Esto se añade a la ligera regresividad que parecen mostrar lasdiferentes medidas de política medioambiental, en especial los impuestos ecológicos8.

Antes de empezar con el repaso a los trabajos empíricos que se han realizado entorno al tema que nos ocupa, vamos a comentar una serie de cuestiones que serelacionan, de una u otra forma, con el mismo 9. Las cuestiones son las siguientes :

1. - gastos públicos medioambientales y su relación con el empleo : laevidencia disponible parece indicar que el gasto público medioambiental esrelativamente intensivo en mano de obra, lo que ha llevado a algunos países, comoSuecia y Alemania, a utilizar el gasto medioambiental como un medio para impulsar lademanda en situaciones recesivas. Con todo, una política de este tipo deberá sercuidadosamente estudiada por dos razones : primero, existe un consenso general en elsentido de que estas políticas de demanda pueden acentuar los desequilibrios a medioplazo si la economía no tiene muchos recursos ociosos ; segundo, la efectividad de estosgastos medioambientales a la hora de crear empleo está sujeta a toda una serie decondicionantes, entre los que están el hecho de que muchos proyectos medioambientalestienen un plazo de ejecución relativamente largo 10, de que se debe estudiar la demandade gasto que hace la sociedad (pues no se trata sólo de evaluar si el gasto crea o noempleos, sino también si es o no útil socialmente para el propósito con el que ha sidodiseñado), de que los efectos desbordamientos en economías cada vez más abiertasllevan a que, en ocasiones, se minimicen los efectos internos de las políticas dedemanda (y, por tanto, la creación de empleo) y, por último, que, ante el hecho de queen muchos países el desempleo se concentra en determinadas áreas geográficas, enalgunos sectores industriales o en algunos grupos sociales, si la política medioambientalse diseña con el objetivo adicional de crear empleo, se debe cuidar especialmente que suincidencia recaiga básicamente sobre las áreas, sectores o grupos con mayor desempleo,algo que no siempre resulta sencillo. En definitiva, el uso del gasto público confinalidad medioambiental debe ser cuidadosamente planificado para que tenga el dobleefecto esperado (sobre el medio natural y sobre el empleo), algo que no ha disuadido aalgunos países (Francia, Alemania, Canadá, Suecia y Japón, entre otros) además de a laUnión Europea (a través del Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleoque más adelante examinaremos), de emplear políticas medioambientales con esta doble 7 El efecto final sobre el empleo, al depender del efecto sobre el PIB de la introducción de la políticamedioambiental, también dependerá de la evolución del progreso técnico o de la sustituibilidad inter eintrafactorial, especialmente de energía con otros factores de producción (capital fundamentalmente) o delas distintas fuentes de energía entre sí, que se produzca en el futuro.8 Puede consultarse SMITH, S. (1992), págs. 241 a 268.9 La mayor parte de estas cuestiones están comentadas en OCDE (1997a), págs. 55 a 95, si bien se hanincorporado consideraciones propias en ciertos casos.10 Lo que hace que no sean excesivamente útiles en situaciones de paro keynesiano de carácter cíclico, sibien debe mencionarse que estos grandes proyectos no sólo crean empleo a la hora de construirlos, sinotambién al mantenerlos y hacerlos operativos.

Por otra parte, se argumenta que los grandes proyectos de obras públicas, que en su momentofueron muy intensivos en mano de obra, cada vez son más intensivos en capital, lo que les hace pocoútiles a corto plazo para crear empleo.


finalidad, como veremos posteriormente con algunos ejemplos a los que haremosreferencia al final de este apartado.

2. - políticas laborales de creación de empleos medioambientales : pueden sertanto directas como indirectas. Las primeras se refieren a ayudas para la creación directade empleo, de manera que el sector público concede ayudas a organismos locales,ONGs y otras instituciones para que creen empleos, fuera de los márgenes normales deactuación del mercado de trabajo, con la intención de que éstos sean duraderos (aunqueen muchos casos no sea así). Ejemplos pueden ser los programas de reforestación o delimpieza de la cubierta forestal para evitar incendios, programas de limpieza antecatástrofes ecológicas11, etc. Estos programas presentan algunos problemas en suaplicación práctica, como el de crear empleos poco deseados por su escasa cualificacióno el de no ser una solución para el desempleo estructural, al funcionar básicamente en elcorto plazo ; esto ha llevado a que, en los países en los que se han aplicado (Australia oAlemania entre otros), sus resultados en términos de creación de empleo hayan sidomuy escasos.

Junto a las políticas laborales directas, están las indirectas, que consistenfundamentalmente en políticas de formación y de reciclaje de la mano de obra queeduquen, desde una perspectiva empresarial, a desempleados para el desempeño deempleos en sectores medioambientales. Tampoco la efectividad de estas políticas (queen España se realizan por medio de los talleres del INEM o por medio del PITMA parala cualificación de ingenieros en temas medioambientales) ha sido muy alta, debido aque la mayor parte de los empleos medioambientales duraderos requieren una elevadacualificación, que es difícil de obtener en estos cursillos.

3. - integración de políticas medioambientales con políticas sectoriales oindustriales : uno de los medios fundamentales de que dispone el sector público parareducir el desempleo es integrar distintas políticas económicas con este mismo fin. Eneste sentido, si a políticas industriales o sectoriales se les une la políticamedioambiental, se pueden potenciar los efectos de generación de empleo al tiempo quese consiguen otros objetivos complementarios (mejorar la situación ambiental, fomentarel desarrollo industrial, incentivar la innovación y aplicación de nuevas tecnologías,etc.). Ejemplos de esta integración pueden ser la utilización de energías renovables enlugar de las basadas en combustibles fósiles, que incentivan un sector en expansión,creando empleo y fomentando el desarrollo de nuevas tecnologías mientras se ayuda ala protección del entorno. También los programas de ahorro y eficiencia energética vanpor esta senda, con la ventaja de que son más intensivos en mano de obra, necesariapara su instalación. En algunas zonas especialmente contaminadas (como la cuenca delRuhr en Alemania), la integración de políticas puede llevar a un relanzamientoeconómico de zonas deprimidas industrialmente al tiempo que atrae población por lamejor situación ambiental. Por último, el fomento de exportaciones con un contenidomedioambiental por parte de los gobiernos es cada vez más importante, con la finalidadde obtener posiciones ventajosas en un mercado de indudable crecimiento en lospróximos años, algo que vienen haciendo países como Japón, Estados Unidos o GranBretaña a través de sistemas de crédito a la exportación o de promoción directa deexportaciones para este tipo de bienes o de servicios.

11 Como la reciente de Aznalcóllar, que ha probado ser muy intensiva en mano de obra a la hora deregenerar las tierras afectadas y, si bien los efectos de las políticas de recogida de lodos sobre el empleono van a ser muy duraderos, al final los trabajos se van a prolongar más de un año.


Otro tema de interés es que, en el marco de la industria, se integre cada vez enmayor medida el medio ambiente a la hora de tomar decisiones, algo que dependebásicamente de la presión indirecta que consumidores y poderes públicos ejerzan sobrelas empresas en este sentido. El hecho de que las empresas tengan mayor concienciamedioambiental ayudará al desarrollo de los sectores de servicios y de equipamientosmedioambientales, lo que implicará creación de empleos. Por otra parte, el que lasactividades contaminantes de algunas empresas tengan un impacto en la salud de sustrabajadores puede llevar a una mayor presión de éstos para que las empresas cumplandeterminados criterios ambientales y de seguridad (a través de las negociacionescolectivas, si bien España va bastante atrasada en este sentido), lo que de nuevoincentiva el empleo indirecto (recurriendo a otras empresas) o directo (si la propiaempresa crea sus departamentos ambientales).

4. - uso de políticas medioambientales que eviten efectos adversos en elempleo : esto pasa por una mayor utilización de instrumentos económicos (en generalmás eficientes que las medidas de regulación en términos del coste que impone a lasempresas) y por un mayor énfasis en el estudio de la relación entre efectividad y costede las medidas medioambientales que se vayan a adoptar, aspecto en el que el papel adesempeñar por las técnicas de análisis coste-beneficio disponibles es esencial.

5. - aplicación de una reforma fiscal “ecológica” : se trataría de implantarimpuestos ecológicos neutrales desde el punto de vista de la recaudación12 (de maneraque su efecto final en los ingresos públicos fuera nulo, al ir acompañados dereducciones en otros impuestos), como veremos más adelante al estudiar los análisisempíricos. Las posibilidades son diversas, pero siempre con la intención de reducir elcoste económico y en términos de empleo del impuesto ecológico, ya sea reduciendoimpuestos sobre la renta personal o de las empresas, el IVA, o cotizaciones sociales.Podemos avanzar que el impacto sobre el empleo será tanto más favorable cuantomayor sea la incidencia en los costes empresariales (y, en definitiva, en el precio) de lamedida adoptada, por lo que las reducciones en las cotizaciones, en el IVA o en elimpuesto de sociedades podrían llevar a resultados interesantes en este sentido, no yasólo con vistas a minimizar el impacto negativo sobre el empleo, sino incluso para crearempleos en términos netos, especialmente si esto va unido a otras medidas yacomentadas o que comentaremos después. Señalar, además, que este campo de estudioestá muy en boga actualmente por la posibilidad de lograr un doble dividendo13 (mejora

12 Un análisis teórico en el que se pretende demostrar la existencia de estos efectos positivos de unareforma fiscal ecológica ex novo sobre la creación de empleo puede encontrarse en LANSBOVENBERG, A. y VAN DER PLOEG, F. (1998), págs. 137 a 150. Los autores parten de una economíaabierta pequeña con desempleo debido a rigideces salariales, en la que se realiza una reforma fiscalecológica (reducir impuestos ya existentes al introducir impuestos que graven el uso de los recursosnaturales o medioambientales) observando 3 tipos de dividendos o mejoras tras su puesta en marcha:sobre el empleo, sobre el medio natural y sobre los beneficios empresariales, lo que termina porbeneficiar al bienestar global de la economía.13 La hipótesis del doble dividendo ha despertado en los últimos años un gran interés en la literaturacientífica acerca de la relación entre medio ambiente y empleo. Una justificación teórica de la existenciade este doble dividendo puede encontrarse en LANS DOVENBERG, A. y de MOOID, R. (1996), págs. 3a 52. En BOHM, P. (1997), págs. 106 a 124, se llega a la conclusión de que la existencia de un dobledividendo puede llegar a producirse, si bien debemos considerar cada caso aisladamente, pues no siempretiene por qué ser así. Por su parte, Ekins llega a la conclusión de que el concepto de doble dividendo nosólo debe aplicarse a que la mejora ambiental vaya acompañada de creación de empleo, sino que estedividendo debe extenderse a posibles mejoras distributivas, en las cuentas públicas o en la eficienciageneral del sistema productivo; véase EKINS, P. (1997), págs. 125 a 162. Un buen resumen de la


ambiental y creación de empleo) a través de estas medidas sin que la recaudaciónimpositiva (el déficit público en suma) o los precios (a través de los costes) se veanafectados.

6. - por último, vamos a citar otras iniciativas para crear empleosrelacionados con el medio ambiente. En primer lugar, la privatización de empresaspúblicas tiene efectos contradictorios sobre la creación de este tipo de empleos : por unaparte, la mayor parte de las privatizaciones terminan con despidos para racionalizarestructuras que, en parte, deberían afectar a los empleos ambientales ; por otra parte, elmayor énfasis puesto por la empresa privada para agradar a los consumidores (es básicopara su subsistencia dada la mayor competencia que debe afrontar) puede llevar a unincremento de las actividades medioambientales que implique una mayor contrataciónen este subsector y, por tanto, creación de empleo.

Por otra parte, las estrategias de dirección de las empresas tienden cada vez enmayor medida a fomentar el “es mejor prevenir que curar” en cuestionesmedioambientales, sabiendo que la prevención es menos costosa que las posterioresactividades correctoras. En este sentido, la prevención debe situarse, no sólo en elproceso de producción y distribución del bien, sino también en que el propio biencumpla con una serie de criterios ambientales, como el hecho de que sea de largaduración o de que sea susceptible de reutilización o de reciclaje. En ciertos aspectos elimpacto de estas medidas preventivas sobre el empleo puede ser negativo (la prevenciónsuele ir ligada a un menor uso de recursos, entre los que figuraría la mano de obra), peropor otra parte daría lugar al nacimiento o la expansión de sectores como el de lareutilización (tiendas de segunda mano, servicios de reparación, etc.) o el reciclaje que,por otra parte, suelen ser bastante intensivos en mano de obra.

Por último, debe hacerse mención a determinadas estrategias encaminadas a laconsecución de un desarrollo sostenible que, a largo plazo, implicaría un cambiocompleto en las estructuras productivas tal como existen en la actualidad (en este casolos efectos sobre el empleo son difíciles de estimar, aunque se puede suponer que estaeconomía sería más intensiva en mano de obra que la actual14), si bien a corto plazopuede implicar el desarrollo de sectores (equipamiento medioambiental, reciclaje,técnicas forestales, energías renovables, turismo ecológico, etc.) que conllevaríancreación de puestos de trabajo.

Como conclusión, se puede afirmar que, desde una perspectiva teórica, losposibles efectos de una política medioambiental sobre el empleo pueden ser de muydistinto signo pues, como hemos visto, existen efectos negativos y efectos positivos. Sepuede concluir, no obstante, que frente a lo que se pensaba en los años 70 y en los 80, evolución de las ideas acerca del doble dividendo de una reforma fiscal ecológica se puede encontrar enPEZZEY, J. y PARK, A. (1998), págs. 539 a 546. Estos autores ponen bastante énfasis en que la puestaen marcha de un impuesto ecológico neutral desde la perspectiva de la recaudación ayudaría a vencer lasreticencias que este tipo de medidas provocan fundamentalmente sobre la clase empresarial, si bien no esésta la única alternativa a este respecto (ver PEZZEY, J. y PARK, A. (1998), págs. 542 a 552). Por últimocomentar que el concepto de doble dividendo también se utiliza en la literatura sobre estos temas paraindicar que la introducción neutral de un impuesto ecológico produce beneficios, no sólo en términos dereducción de la significación de la externalidad ambiental que se pretenda corregir, sino también encuanto que la reducción en otros impuestos (sobre la renta, el IVA o cotizaciones empresariales a laSeguridad Social) contribuye a reducir las distorsiones que los mismos provocan en la asignación derecursos en la economía.14 Un ejemplo de esta tendencia a una mayor intensificación en el uso de la mano de obra sería el retornoa una agricultura más extensiva (ejemplarizado en el auge de la agricultura biológica) que se vienepidiendo en foros de economía ecológica.


de que la política de protección del medio natural implicaría unos costes económicosque se traducirían en un mayor desempleo (algo que llevó a que la aplicación de estetipo de políticas fuera la mínima imprescindible en una época en la que el desempleoera la mayor preocupación de buena parte de los gobiernos de los paísesindustrializados), hoy en día existen indicios (refrendados por parte de la evidenciaempírica disponible, como veremos a continuación) de que una política medioambientaladecuadamente diseñada en base a las consideraciones realizadas, y aplicada de formagradual, no sólo puede minimizar el coste en términos de empleo de este tipo demedidas, sino que puede llevar a una creación neta de empleo.

2.- REPASO A LOS ESTUDIOS EMPÍRICOS.

Antes de comenzar con el análisis de los estudios empíricos propiamente dichos,vamos a realizar un repaso a cómo está hoy en día la estructura industrial de lossectores de equipamiento y de servicios medioambientales, como paso previo a laexposición de algunas cifras del empleo que se concentra en esta industria.

Como ya hemos indicado con anterioridad, los sectores industriales y terciariosrelacionados con el medio ambiente15 han tenido en el último decenio una importantealza en cuanto a su participación porcentual en el PIB de la mayor parte de los paísesindustrializados. De hecho, las previsiones para los años venideros apuntan a que estecrecimiento va a seguir produciéndose, si bien de forma desigual en función de las áreasgeográficas en que nos centremos (ver Cuadro 1). Así, el impulso que para este sectorrepresentan los países europeos y Estados Unidos, se verá acrecentado por el que apartir del año 2000 supondrán los países de Extremo Oriente y del sudeste de Asia,conforme esos países vayan adaptando en sus legislaciones una serie de políticasmedioambientales más estrictas. Como es lógico, este crecimiento de los sectoresrelacionados con el medio ambiente se traducirá en una mayor demanda de puestos detrabajo que, en condiciones normales, debe ayudar a combatir el desempleo.

OCDE ECOTEC ETDC EBI1990 2000 1992 2000 2010 1990 2000 1992 1998

Norteamérica 85 125 100 147 240 125 217 145 199Iberoamérica - - 2 5 15 - - 6 10Europa 66 99 65 98 167 78 213 108 159Asia 26 42 63 85 149 46 138 30 49Resto delMundo

21 34 - - - 6 12 6 9

Total mundial 200 300 210 320 570 255 580 295 426Fuente : elaboración propia a partir de OCDE (1996) : The global environmental goods and servicesindustry, pág. 10.En millardos de dólares.ETDC : Environmental Technologies Development Corporation.ECOTEC : Dependiente de los Dptos. de Medio Ambiente y Comercio e Industria del Gobierno británico.EBI : Environmental Business International.

Cuadro 1. Evolución mundial del mercado medioambiental.

15 En OCDE (1996), págs. 8 a 13, se lleva a cabo una definición precisa de qué tipo de industrias y deproveedores de servicios se encuentran dentro de una categoría que se podría denominar medioambiental.


Con todo, estas previsiones acerca del mercado de bienes y serviciosambientales deben ser tomadas con la lógica cautela, pues no son más queaproximaciones futuras globales. A pesar de ello, es probable que pequen deconservadoras a la vista de la importancia creciente que van tomando lasconsideraciones medioambientales tanto en el mundo de la empresa como a nivelgubernamental, lo que previsiblemente debería reflejarse en la evolución futura delsector objeto de estudio.

Si estas cifras, a partir del estudio de la OCDE que aparece en la primeracolumna 16, se desagregan por sectores, se observa como en el año de referencia delestudio (1990), el sector de gestión de residuos en el medio acuático era el que mayorpeso tenía en la mayoría de los países de la OCDE (con la notable excepción de EstadosUnidos, donde este papel lo desempeñaba el subsector de gestión de residuos urbanos ypeligrosos). Sin embargo, las previsiones para el año 2000 apuntaban a que los serviciosmedioambientales, y en menor medida la gestión de residuos urbanos y la industria debienes de equipamiento medioambiental, serían los que registrarían un crecimientoanual más rápido (en torno al 6-7%), que cabe esperar que se traduzca en una mayordemanda de mano de obra hacia estos sectores.

Con datos más actualizados referidos a la Unión Europea (a través deEurostat17), se observa que en 1998 la actividad ambiental movió en España más de unbillón de pesetas (en torno al 1,2% del PIB), lejos todavía de países como Alemania,Suecia y Holanda, donde ésta representa más del 2,5%, o de Gran Bretaña o Francia,que están cerca del 2%. La mayor parte de esta actividad se centra en los sectores detratamiento de aguas (un 46% del total) y de tratamiento de residuos (con el 23%).

Centrándonos ya en la situación en lo que al empleo se refiere, tanto en base adatos conocidos para la primera mitad de los 90 como para proyecciones de crecimientodel empleo en este sector en términos generales18, se pueden realizar las siguientesconsideraciones. En primer lugar, en cuanto al volumen en términos absolutos yrelativos de empleo, las cifras se resumen en el Cuadro 2 y el Gráfico 1. Aquí se puedeobservar como en la mayor parte de los países el porcentaje de empleo en el sectormedioambiental en relación al empleo total no llega al 1% (pese a que las excepcionesson de países con un gran peso en la economía internacional por su fuerteindustrialización, a saber, Alemania, Francia, Japón y Estados Unidos), mientras quepor otra parte se puede remarcar que en la mayoría de los países la participación delempleo ambiental en los sectores industriales es mayor que en los servicios19 (con laexcepción de Francia y Gran Bretaña), debido probablemente a que la industriamedioambiental es más intensiva en el factor trabajo (y éste está menos cualificado) quela prestación de servicios ambientales.

Por otra parte, en el Cuadro 3 y Gráfico 2 se observa el crecimiento anual delempleo en la industria medioambiental en diferentes períodos para 5 países de los quehemos podido ver en el cuadro anterior, pudiendo constatar como el crecimiento delempleo ambiental en todos ellos es relativamente significativo, con mención especialpara los Estados Unidos por su elevada tasa anual de crecimiento (lo que se suma al 16 Véase OCDE (1992).17 Véase al respecto MIMAM (1999): Información del medio ambiente, nº 74, pág. 4 y 5. 18 Más adelante veremos proyecciones de crecimiento del empleo debido a las políticasmedioambientales, por subsectores, así como por grado de formación de la mano de obra. 19 Los datos en cuanto a participación entre empleo industrial y empleo terciario dentro del sectormedioambiental se encuentran disponibles en OCDE (1997a), pág. 38, aunque sólo para algunos países,pues en la mayor parte de ellos los datos son agregados.


hecho de contar con uno de los mayores porcentajes de empleo ambiental de los paísesdesarrollados) y para Italia porque, al hecho de contar con una participación muy bajadel sector medioambiental (como se ve en su empleo) en el conjunto de la economía, sele une que el crecimiento del empleo en este sector está prácticamente estancado. Contodo, cabe esperar que conforme los países del sur de Europa (de los que Italia es elprincipal representante en cuanto a su peso económico) vayan llegando a los niveles deconcienciación en los temas referidos a la protección del medio natural de los que yagozan otros países industrializados, esta situación vaya evolucionando en otro sentido20.

INDUSTRIA SERVICIOSPRIVADOS

SERVICIOSPÚBLICOS

TOTALMEDIOAMBIENTAL

%EMPLEOTOTAL

Australia - - - 10,8 0,15Canadá - - - 60-70 0,53Dinamarca 19,2 - 3,7 22,9 0,86Francia 110 139 249 1,12Alemania 256 94 71,6 421,6 1,20Italia 9,6 - - 9,6 0,05Japón 550 172,9 91,3 814,2 1,27GranBretaña

38,5 103,2 141,7 0,55

EstadosUnidos

- - - 1.385 1,18

Fuente : elaboración propia a partir de OCDE (1997) : Environmental policies and employment, pág.38.Todos los datos en miles, excepto si se indica lo contrario.Los datos se basan en estimaciones nacionales basadas en diferentes definiciones del sector ambiental.Los datos son para distintos años entre 1990 y 1994, según países.

Cuadro 2. Empleo en el sector medio ambiental.

PERÍODO CRECIMIENTO ANUAL EN%

Estados Unidos 1990-95 10,7Canadá 1992-95 3,0Japón 1993-2000 (Estimación) 3,6Italia 1993-94 - 0,1Australia 1993-95 4,1Fuente : OCDE (1996) : The global environmental goods and services industry, pág. 28.

Cuadro 3. Crecimiento anual del empleo medioambiental.

Para finalizar el análisis de la estructura del empleo medioambiental, vamos ahacer referencia a dos cuestiones adicionales. La primera de ellas se refiere al tamaño ennúmero de empleados de las empresas del sector que nos ocupa, donde los datos no sonconcluyentes, puesto que varían en función de cuál de los 3 países para los que existen

20 Según datos del Eurostat para 1997, el sector ambiental en Europa estaba dando trabajo al 2,32% de lapoblación ocupada. En España, que puede tomarse como un país representativo de la evolución quepueden seguir los países del sur de Europa a este respecto, en los 5 últimos años el sector medioambientalha crecido a una tasa anual media del 14% (el doble que la tasa promedio de los países de la UniónEuropea). De mantenerse este ritmo de crecimiento, es de esperar que las cifras absolutas y relativas deempleo medioambiental se aproximen a las de los países centrales de la Unión Europea en no muchosaños.


datos se considere21. Así, en Alemania, donde el peso del sector secundario es elevadodentro de la economía en su conjunto y, al hablar más específicamente, dentro del sectorambiental, las empresas de gran tamaño (en número de empleados) son laspredominantes (el 44,6% tienen más de 100 empleados con datos de mediados de los80), mientras que en otros países (Italia y Suiza, en este caso), donde el peso de laindustria no es tan fuerte en la generación del valor añadido, las empresas con pocosempleados predominan ampliamente en el sector de bienes y serviciosmedioambientales.

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

Austra

lia

Canad

á

Dinamarc

aFra

ncia

Aleman

ia Italia

Japón

Gran Br

etaña

Estad

os Unid

os

Gráfico 1. % empleo medioambiental sobre empleo total.

10,7

33,6

-0,1

4,1

-2

0

2

4

6

8

10

12Estados Unidos1990-95

Canadá 1992-95

Japón 1993-2000(Estimación)

Italia 1993-94

Australia 1993-95

Gráfico 2. Crecimiento anual en % del empleo medioambiental.

En segundo lugar, en cuanto a la formación de los empleados, atendiendo aestadísticas de distintos países22, parece deducirse que dentro de los sectores defabricación de equipamiento industrial predominan los trabajadores de cuello azul, conpocos estudios, igual que sucede en algunos servicios que se entremezclan con

21 Véase OCDE (1996), pág. 15. 22 Quien esté interesado en estas estadísticas puede acudir a OCDE (1997a), págs. 40 a 43. Debeseñalarse, en todo caso, que las estadísticas que se van a comentar de Alemania, Suiza, Canadá y Francia,no son homogéneas ni en su elaboración ni en la presentación de los resultados.


actividades industriales, como el tratamiento de aguas o la recogida y gestión deresiduos. Sin embargo, en sectores de consultoría ambiental, la proporción de personalcon un alto grado de formación es muy elevada, al ser éste un subsector que requiere unalto grado de cualificación ; además, no debe pasarse por alto que buena parte de lasactividades industriales de contenido medioambiental precisan de científicos eingenieros a la hora de desempeñar su labor, lo que lleva a que, en los estudios quecomparan el tipo de empleo en el sector ambiental con el existente en el conjunto de laeconomía (como el realizado para Alemania en 1993), el sector industrial ambientaldemuestre ser más intensivo en mano de obra cualificada que el conjunto de laeconomía.

Vamos a comenzar el repaso a los estudios empíricos haciendo mención enprimer lugar a los efectos positivos y negativos que la política medioambiental puedatener sobre el empleo mediante el enlace de cuestiones teóricas y de trabajos empíricosque se han realizado sobre el tema, para después pasar a comentar trabajos realizados yaen base al efecto conjunto (suma de los efectos positivos y negativos), en primer lugarreferidos a la Unión Europea y luego a otras zonas del mundo.

Los efectos positivos que puede tener la política de protección del entorno sobreel empleo se han estudiado fundamentalmente en Estados Unidos y Alemania. Lacreación de empleo en todos los casos es bastante significativa, yendo ligada en buenamedida al volumen de gasto (público y privado) que se lleve a cabo en medio ambiente.Así, en Estados Unidos, el gasto en 1992 de 170 millardos de dólares permitió lacreación de casi 4 millones de puestos de trabajo relacionados con cuestionesmedioambientales, mientras que la previsión para el año 2005 supone que 292 millardosde dólares llevarán a la creación de prácticamente 5,4 millones de empleos23.

1984 1990 1994 2000 (Estimación)Alemania Occidental 434 597 642 786Empleos directos 158 255 284 290Empleos indirectos 276 342 358 496Alemania Oriental - 83 314 346Empleos directos - - 224 66Empleos indirectos - - 90 280Total 434 680 956 1132Fuente : OCDE (1997) : Environmental policies and employment , pág. 36.

Cuadro 4. Creación de empleo medioambiental en Alemania (en miles).

Por su parte, los análisis referidos a Alemania plantean la posibilidad decomparar la cantidad de puestos de trabajo directos e indirectos que se crean (verCuadro 4), siendo la diferencia que los indirectos se refieren al suministro de bienes yservicios para la protección ambiental. Como puede verse en el cuadro, la creaciónglobal de empleos en este sector tiene un fuerte crecimiento (el 220% entre 1980 y1994, con una previsión del 260% hasta el año 2000), centrándose esta creación depuestos de trabajo en los empleos indirectos (cada vez en mayor medida, por otra parte),con la excepción de lo que pasó en Alemania del Este tras la reunificación (1990),

23 Las cifras están referidas a un estudio en base al gasto medioambiental y a las tablas input-output, en elque la cantidad de dólares se mide en dólares constantes de 1992. Como puede comprobarse, el gasto porpuesto de trabajo creado es alto en términos relativos, creciendo además a lo largo del períodoconsiderado. Otro aspecto a considerar es que no indica cuál es la duración de los contratos de los puestosde trabajo creados.


momento en el que la necesidad de una urgente regeneración del tejido ambiental,fuertemente degradado, condujo a un incremento fuerte del gasto que llevó a unasignificativa creación de puestos de trabajo directos. Como se ve, la políticamedioambiental (básicamente a través del gasto ambiental público o del privado, quetambién puede estar inducido en buena medida por las reglamentaciones o actuacionesfiscales del sector público) no sólo genera empleo de por sí, sino que tiene unimportante efecto multiplicador que se manifiesta en la creación de empleos indirectos.

La creación de este empleo se centra en los sectores manufactureros24

(especialmente en el de fabricación de bienes y equipamientos medioambientales),mientras que los servicios y el gobierno figuran como los segundos empleadores demano de obra medioambiental, siguiéndoles a mayor distancia los sectores de transportey de comercio. En cuanto a Alemania, el reparto entre creación de empleo enactividades secundarias y terciarias es muy equitativo, aunque se observa una tendenciaa que los servicios vayan ganado peso en términos relativos conforme se avanza a lolargo de los años considerados25.

Mientras que en el caso de los efectos positivos sobre el empleo derivados de lapolítica medioambiental, éstos se deben en su mayor parte al gasto medioambientaltanto público como privado que se lleva a cabo (que puede obedecer a muy distintosmotivos : gasto público, gasto privado inducido por el sector público, gasto privadoprovocado por razones comerciales o de marketing, etc.), los efectos negativos quevamos a ver a continuación se deben a la caída en la actividad económica en términosdel PIB (debida al incremento de los costes empresariales) que suele acompañar a laintroducción de medidas de protección de la naturaleza. Con todo, como vamos acomprobar, existen posibilidades (en especial en los impuestos ecológicos a través deuna introducción neutral de los mismos) de aminorar la caída en el PIB ocasionada porla política medioambiental e, incluso, de incentivar el crecimiento económico endeterminadas ocasiones.

Como estos efectos negativos (en términos de caída del PIB) son los que midenla mayor parte de los estudios macroeconométricos de simulación que veremos acontinuación, vamos a empezar por referirnos, aunque sea con brevedad, desde unaperspectiva más teórica, a las posibles causas de estos efectos perniciosos sobre elempleo de la política medioambiental, que vamos a resumir en 4 aspectos.

El primero de ellos son las desventajas competitivas que ocasionaría, que seconcentrarían (al contrario de lo que pasa con las ventajas medioambientales de lasmedidas de protección del entorno, que se difunden para el conjunto de la sociedad) enlos sectores más contaminantes, que suelen ser aquéllos con una mayor intensidad en eluso de energía y con estructuras productivas más anticuadas. De todas formas, ciertossubsectores o empresas pueden obtener eventualmente ventajas de esta peor situacióninicial si terminan adaptándose a ella, pues pueden ganar mercados al adelantarse a suscompetidoras en introducir tecnologías “verdes”, lo que favorecería su competitividadinterna y externa, contribuyendo a crear empleo. 24 En base a estadísticas para el año 1992 en Estados Unidos y para los años 1984,1990 y 1994 enAlemania. Véase OCDE (1997), pág. 38 y 39. 25 Se puede mencionar que la creación de empleo industrial se centra en los sectores de automóviles ymaquinaria, así como en el de la construcción, mientras que en el sector servicios el peso del sectorprivado (especialmente en prestación de servicios puramente medioambientales) supera al del sectorpúblico, si bien para 1994 ambas cifras se acercan como consecuencia de un gran incremento en elvolumen de empleo público creado, probablemente como consecuencia del proceso de reunificaciónalemana.


La segunda causa, y la principal, de creación de desempleo por la políticamedioambiental, se produciría si la empresa afectada es incapaz de reducir sus costespor otras vías, teniendo en última instancia que cerrar. Hay que señalar, no obstante, quees muy difícil separar las causas que llevan a una empresa a cerrar por los costesmedioambientales en que incurre debido a la política medioambiental, de otras posiblescausas de cierre. La solución para intentar evitar cierres y el desempleo que ocasionaríapasa, probablemente, por ayudas públicas para la renovación del capital productivo, demanera que el nuevo permita procesos de producción más respetuosos con el medionatural, al mismo tiempo que mantiene (e incluso incrementa si se tiene en cuenta que lademanda de bienes y servicios medioambientales se incrementaría) el nivel de empleo.

Otro posible motivo por el que la política medioambiental puede destruir empleoo, al menos, no favorecer la creación de nuevos puestos de trabajo, es el hecho de queuna política medioambiental demasiado estricta (que puede ser necesaria para la mejorade la situación ambiental en determinados casos especialmente urgentes) en un áreageográfica concreta puede disuadir a las empresas que se quieran implantar en esa zonao que pretendan invertir para aumentar su capacidad productiva en plantas en esascomarcas, lo que impide la creación de puestos de trabajo. La solución pasaría, en estecaso, por intentar compatibilizar de la mejor forma posible la creación o elmantenimiento de los puestos de trabajo con el estándar de calidad ambiental quepretenda alcanzarse, tarea en la que el peso de las decisiones políticas tendría muchoque decir.

Por último, una causa preocupante de pérdida de puestos de trabajo por lapolítica medioambiental es la relocalización de empresas a que puede dar lugar ladiferencia en la dureza y en el grado de cumplimiento de la política de protección delentorno entre regiones o países26. Esto, que dentro de un país daría lugar, más que a lapérdida de puestos de trabajo, a una reasignación de los mismos en beneficio de lasregiones más permisivas, sería más grave si cabe cuando se habla de la posibilidad deque diferentes países compitan en costes a la hora de atraer empresas por medio de estasvariables (que se sumarían a las habituales de costes laborales, financieros, posibilidadde ayudas públicas, etc.); sin embargo, este problema es discutido por algunos autoresque señalan que esta tendencia a la relocalización empresarial debida a la políticamedioambiental, es menor de la esperable por al menos 3 razones :

(1) en primer lugar, los costes medioambientales son, casi siempre, una partemuy pequeña de los costes totales a la hora de decidir la puesta en marcha o laampliación de una planta productiva.

(2) en segundo lugar, incluso si los estándares medioambientales en un país sonlaxos, cabe esperar que se hagan más estrictos en el futuro, con lo que las empresasestarían en el dilema y la incertidumbre de aceptar un posible incremento significativode los costes futuros de operación, dada la tendencia actual a nivel mundial de dar cadavez mayor importancia a las cuestiones medioambientales.

(3) por último, las empresas multinacionales suelen aplicar los estándares de suspaíses de origen (la mayor parte de estas empresas proceden de países con legislacionesambientales estrictas) como una forma de homogeneizar sus procesos de producción yde obtener así economías de escala.

26 Cuando se produce entre países, da lugar a una migración de empresas hacia países refugio, donde lalegislación medioambiental es más permisiva o más laxa en su cumplimiento. A su vez estos temas sehallan relacionados con la posible existencia, bien de proteccionismo, bien de “dumping” ecológico.


Como puede comprobarse, los costes en términos de actividad productiva y delempleo que va ligado a ella no son despreciables en absoluto, si bien existen motivospara pensar que en buena parte de los trabajos que vamos a comentar a continuación seencuentran sobrevalorados (al mismo tiempo que la creación de puestos de trabajodirectos e indirectos por la política medioambiental no se considera en ninguno de ellos,ya que se centran en calcular la pérdida de puestos de trabajo, en diferentes escenarios,al introducir un impuesto ecológico).

Vamos a comenzar el análisis de los resultados empíricos obtenidos en losestudios que se han llevado a cabo para la Unión Europea o los países que lacomponen27. El primer modelo que vamos a analizar es el HERMES28, cuyos resultadosen lo referente al mercado de trabajo están resumidos en el Cuadro 5. Se puedecomprobar que éstos difieren bastante en función de si la introducción neutral delimpuesto se realiza mediante una reducción en la imposición directa de carácterpersonal o mediante una reducción en las cotizaciones sociales a pagar por las empresas.

Introducción neutral conimpuestos directos

Introducción neutral concotizaciones sociales

1995 2000 2005 1995 2000 2005PIB - 0,13 - 0,27 - 0,53 - 0,34 - 0,21 - 0,12Coste salarial real - 0,35 - 0,44 - 0,17 - 2,23 - 2,11 - 2,15Productividad deltrabajo

- 0,2 - 0,28 - 0,5 - 0,49 - 0,46 - 0, 51

Empleo 0,04 - 0,02 - 0,05 0,22 0,31 0,45Tasa de desempleo - 0,07 0.02 0.01 - 0,28 - 0,29 - 0,37Fuente : elaboración propia a partir de Standaert, S. (1992) : The macro-sectoral effects of an EC-wideenergy tax : simulation experiments for 1993-2005, pág. 134 y 138.Variaciones porcentuales respecto al año base.

Cuadro 5. Modelo HERMES : principales resultados para el mercado de trabajo.

27 Un cuadro resumen de las principales actuaciones por medio de impuestos ecológicos, que hanestimado su impacto en el empleo, se puede encontrar en OCDE (1997a), págs. 76 a 78. Aquí se recogenademás de los estudios que vamos a comentar a continuación otras estimaciones, en su mayor partenacionales (Francia, Alemania, Bélgica, Austria, Irlanda y Gran Bretaña), que prevén, para un plazo de 10años como media (que empieza a principios de los 90, dependiendo de los países, y finaliza en el año2000 o el 2005), un crecimiento del empleo (con la excepción del estudio de Austria, que recoge unahorquilla con valores positivos y negativos, y el modelo DRI que luego veremos) que oscila entre el 0,1 yel 2,8%, si bien en la mayor parte de los casos está en torno al 0,5%.28 Se trata de un modelo que recoge la tradición neokeynesiana, con la finalidad de analizar los flujosreales de la economía, dejando las transacciones monetarias en un segundo plano. A su vez, presta mayorimportancia a la demanda que a la oferta de la economía, como indica el nivel de desagregación de cadauna de ellas ; así, mientras diferencia 9 ramas de actividad desde la perspectiva de la oferta, desde laóptica de la demanda distingue entre 15 categorías de demanda. Es un modelo a medio plazo que planteala introducción de un impuesto exclusivamente sobre la energía en 1993 con un horizonte temporal que seextiende hasta el 2005, con estudios parciales para 1995 y el año 2000. El impuesto consiste en gravarcon 10 $ por unidad de energía equivalente el consumo final de energía de las economías domésticas y elconsumo intermedio de los sectores productivos no energéticos, lo que implica que aquellos sectores queusen fuentes de energía para producir nueva energía (como sucede con el sector eléctrico) se verándoblemente gravados. Un análisis en profundidad del modelo HERMES, tanto en lo referente a suscaracterísticas como modelo como en lo que respecta a los resultados que se obtienen con él, se puedeencontrar en STANDAERT, S. (1992), págs. 129 a 151, referido a 4 países de la Unión Europea :Alemania, Francia, Gran Bretaña e Italia.


Como puede comprobarse, los resultados son mejores en el caso de que sereduzcan las cotizaciones sociales, pues el abaratamiento de estos costes laborales pormedio de la reducción de un impuesto que recae directamente sobre el trabajo favorecela capacidad productiva de las economías consideradas, al tiempo que permite unamayor contratación de mano de obra y, como resultado, una caída en la tasa dedesempleo. En el caso de la reducción de la imposición directa, el efecto sobre elempleo es negativo, pero muy poco significativo. Por último, se puede constatar comola caída en los costes salariales reales para las empresas es mucho más relevante si sereducen las cotizaciones sociales, como cabría esperar.

Si analizamos el modelo QUEST29, que considera otras opciones de introducciónneutral y las compara con la opción de incrementar la recaudación a través del impuesto(por medio de una introducción no neutral), el resultado obtenido es parecido en cuantoa las tendencias que se observan pese a que es menos positivo en términos globales,considerando un período de tiempo menor (6 años desde el año base, ver Cuadro 6 yGráfico 3).

De nuevo los resultados vuelven estar en consonancia con la evolución del PIB.Se comprueba como, tanto desde la perspectiva del crecimiento económico como desdela del empleo, las mejores opciones son las de reducir las cotizaciones sociales (aunqueen este modelo los resultados no han sido tan favorables como en el HERMES) y la dereducir el IVA. En ambos casos, el efecto positivo sobre el PIB se obtiene a través deuna caída en los precios, que es mayor en el caso de que se reduzca el IVA (aunque estodependerá de la resistencia de los precios a la baja), si bien sorprende bastante el pocoefecto que sobre el empleo tiene la bajada de las cotizaciones sociales, habida cuenta deque la reducción en los costes laborales unitarios (mayor que si se reduce el IVA, queademás es la posibilidad de entre todas las consideradas que menos rebaja los costeslaborales) que se produce debería incentivar la contratación de mano de obra.

Sin redistribuciónde ingresos (1)

Neutralidad conimpuestos directos

personales (2)

Neutralidad concotizacionessociales (2)

Neutralidad con elIVA (2)

PIB - 1,2 - 1,1 - 0,7 0,4Empleo - 0,4 - 0,3 0,0 0,1Costes laboralesunitarios

- 0,3 - 0,4 - 0,6 - 0,2

Fuente : elaboración propia a partir de European Economy, Special edition nº 1/1992 (1992) : Theeconomics of limiting CO2 emissions , pág. 52.Variaciones porcentuales respecto al año base.El impuesto mixto CO2/energía de 10 $ por barril de petróleo equivalente lo aplica la ComunidadEuropea, Japón y Estados Unidos.El impuesto sólo se aplica en los países miembros.

Cuadro 6. Modelo QUEST : principales resultados para el mercado de trabajo.

29 En este modelo macroeconómico de simulación, que se realiza para todos los países miembros de laComunidad Europea en el momento de su realización, se plantean 4 escenarios posibles, todos ellosbasados en un impuesto mixto sobre la energía y el carbono del tipo que propuso la Comisión Europea aprincipios de los 90, de 10$ por barril de petróleo equivalente. Para ver los resultados y las principalespremisas de que parte el modelo QUEST, se puede acudir a European Economy nº 51 (1992) , págs. 52,59 a 60 y 65 a 70. Un resumen de los resultados de este modelo se puede consultar en FERNÁNDEZ DEBORDONS, B. y AROZARENA, T. (1993), págs. 1941 a 1944.


-1,4-1,2

-1-0,8-0,6-0,4-0,2

00,20,40,6

PIB Empleo Costes laboralesunitarios

Sin redistribución deingresos

Neutralidad conimpuestos directospersonalesNeutralidad concotizaciones sociales

Neutralidad con elIVA

Gráfico 3. Modelo QUEST. Mercado de trabajo.

El modelo QUEST permite asimismo estimar que es lo que sucedería ante laintroducción de un impuesto ecológico como el considerado en la Comunidad Europeaen comparación con lo que pasaría en Estados Unidos y Japón30. El efecto sería másgrave en la Comunidad Europea de lo que sería en Estados Unidos y Japón tanto en elcaso de que no se reciclasen los ingresos como cuando se realiza la introducción delimpuesto con neutralidad a través de impuestos directos31, lo que muy posiblemente sepodría explicar por la mayor capacidad de ajuste de los mercados de trabajo de esospaíses frente a los de Europa, que les permitiría asumir con mayor rapidez y menorcoste la implantación de este impuesto.

Si utilizamos el modelo HERMES-MIDAS32, pese al problema de presentar sóloresultados para 4 de los países de la Unión Europea por separado, para poder distinguirentre los resultados que se obtendrían ante un impuesto sobre la energía o un impuestosobre el CO2 equivalentes en términos de dólares por barril (en ambos casos sin ningúntipo de introducción neutral), se llega a la conclusión general (pese a que los resultadosson diferentes en función del país que consideremos) de que, al igual que el PIB entodos los países es mejor con un impuesto sobre el CO2, debido a que evita la dobleimposición de algunas fuentes de energía33, al tiempo que permite una mayorsustituibilidad entre las distintas alternativas energéticas existentes, al hablar de la tasade paro los resultados son más confusos. Lo que sí parece observarse, ya que no pareceexistir correlación entre los resultados del PIB y los de la tasa de desempleo, es que se

30 Véase European Economy, Special edition nº 1/1992 (1992), págs. 66 a 70.31 Con la excepción de Estados Unidos en el primer caso, lo que probablemente se debe a que el peso delsector privado estadounidense, muy significativo en términos relativos, se vería reducido si laintroducción del impuesto no fuese neutral, lo que podría ralentizar el crecimiento económico y,consecuentemente, la creación de empleo.32 Este modelo es resultado de la combinación del modelo HERMES con el modelo MIDAS, que es unmodelo desagregado de oferta y demanda de energía. Este modelo combinado cuenta, básicamente, conlas mismas características que el modelo HERMES. Las diferencias entre ambos se centran en dosaspectos : en primer lugar, al introducir el modelo MIDAS, el sector energético se desagrega en 5subsectores (mientras que en el modelo HERMES sólo existía un sector energético agregado) ; ensegundo lugar, dada la magnitud de las ecuaciones que se deben manejar en este modelo combinado, noexisten resultados para el conjunto de los 4 países para los que se han realizado ambos modelos (Francia,Gran Bretaña, Alemania e Italia), sino que los resultados se obtienen para cada país por separado.33 Un impuesto sobre la energía podría gravar las materias primas que se utilizan para generar la energíaeléctrica en primera instancia, para posteriormente gravar la propia producción de esta fuente de energía.


presenta una correlación negativa entre los costes laborales unitarios y el paro, lógicapor otra parte desde una perspectiva teórica..

En general, se observa una clara relación en la mayor parte de los casos entre laevolución del PIB y la del empleo (positiva en este caso) y entre los costes salariales yel empleo (que ahora es negativa), de manera que cuanto mayor es la reducción decostes salariales (y en última instancia de precios) mejor es el comportamiento de lascifras de desempleo, lo que sucede en el caso de una introducción neutral bien pormedio de una reducción en las cotizaciones sociales, bien a través de una bajada en lostipos impositivos del IVA. Lo que parece comprobarse, en definitiva, es que, como yamencionamos con anterioridad, la introducción de un impuesto ecológico no tiene porqué tener un efecto negativo de cara a la tasa de paro ; es más, el efecto puede serpositivo bajo determinadas circunstancias que ya han quedado expuestas34.

Por su parte, dentro también del ámbito de la Unión Europea, el análisis deCapros et al. también merece atención35. Se basa en un modelo de equilibrio general endesarrollo para los 12 países que componían la Comunidad Europea en 1992, que seencuentran relacionados a través de sus flujos comerciales; se aplica el impuesto mixtopropuesto por la Comisión en 1992 de manera neutral, por medio de una reducciónsimultánea equivalente en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social. Eltrabajo confirma la hipótesis del doble dividendo (ambiental y en términos de empleo)de este impuesto, aunque sus efectos sobre el desempleo no son excesivamentesignificativos (el país que más empleo crea es el Reino Unido con 149 mil nuevospuestos de trabajo, mientras que en España, por ejemplo, se crearían 70 mil nuevosempleos), estando sujetos a que el mercado de trabajo sea suficientemente flexible, loque los autores parecen confiar, más que a decisiones gubernamentales, a la existenciade un desempleo elevado.

Otro trabajo similar en cuanto a sus planteamientos, si bien diferente en cuanto alos medios utilizados y a sus resultados es el de Brunello36. Este autor otorga granimportancia a los mecanismos institucionales que determinan el funcionamiento delmercado de trabajo, por lo que parte de un modelo simple de determinación salarial enel que los sindicatos juegan un papel significativo, que a su vez incluye dentro delmodelo WARM, que es un modelo de equilibrio general diseñado con la intención deobtener resultados medioambientales. El resultado al que se llega es que el dividendosobre el empleo de políticas medioambientales combinadas con una reducción de lascotizaciones sociales empresariales es bastante reducido (de nuevo es mayor para GranBretaña, que parece contar con el mercado de trabajo más flexible, a tenor de estosresultados), con el agravante de que, para este autor, el resultado medioambiental sería

34 Con todo, existen modelos, como el DRI, que incluye una combinación de medidas de políticamedioambiental (entre las que está un impuesto mixto gradual sobre la energía y el CO2) para reducir lasemisiones de CO2, que aplicado a 11 países de la Comunidad Europea de principios de los 90, época porlo demás de referencia para todos los modelos que hemos comentado, obtiene resultados bastante peoresen términos tanto del PIB como del empleo (una caída del 0,9 y el 0,8% respectivamente), si bien sin quelos ingresos obtenidos por el sector público se reciclen a través de reducciones en otros impuestos, algoque, como hemos venido viendo, mejora bastante las prestaciones de los impuestos ecológicos. Quien estéinteresado en consultar algo más sobre este modelo puede acudir a European Economy, Special edition nº1/1992 (1992), págs. 57 y 58.35 Véase CAPROS, P.; GEORGAKOPOULOS, P. et al. (1996), págs. 193 a 227.36 Véase BRUNELLO, G. (1996), págs. 139 a 170. El modelo obtiene resultados para 6 países de laUnión Europea: Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Gran Bretaña.


negativo, al aumentarse las emisiones de CO237. La principal aportación de este autor

estriba en que los resultados medioambientales y en términos de empleo serían mejoressi el gobierno controlara las negociaciones salariales de manera que lo que el autordenomina “impuesto implícito” (derivado del comportamiento sindical) se vierareducido.

Un último estudio realizado para el ámbito de la Unión Europea utilizando elmodelo WorldScan38 (si bien los objetivos del modelo no se ciñen únicamente a larelación entre política medioambiental y empleo) es interesante, ya que parececonfirmar de nuevo la idoneidad de utilizar un impuesto sobre la energía (o sobre bienesintensivos en este factor) combinado con una reducción en la imposición de la mano deobra (en este estudio sobre la que tiene menor formación) con vistas a conseguirresultados positivos no sólo sobre el medio ambiente, sino también sobre la creación depuestos de trabajo. Para ello compara los resultados de la introducción neutral con unaintroducción no neutral del impuesto en términos de renta nacional, estimando que parael año 2015, frente a una caída de la renta del 0,2% en el caso de introducción no neutraldel impuesto, la reducción en la imposición sobre la mano de obra provoca un aumentode la renta de un 0,3%, que implica una caída en la tasa de desempleo de lostrabajadores menos cualificados del 1,4%.

Si pasamos a comentar en síntesis los resultados de otros modelos39 se observaque, aunque los resultados no son definitivos, la mayoría de las estimaciones y de loshechos, ofrecen cifras positivas en cuanto a los efectos que la política medioambientalproduce sobre el empleo. Así un incremento en los gastos de protección ambiental enFrancia entre 1965 y 1974 de 2 a 3,3 millardos de francos provocó una reducción en eldesempleo de 43.500 personas40 (con un incremento estimado del 0,3% en el PIB y de

37 Este resultado no queda bien explicado por el autor y parece un tanto sorprendente a la vista de que, enteoría, la política medioambiental debe ayudar a reducir las emisiones; sólo las aumentaría si la reducciónen las cotizaciones sociales incrementara la actividad económica en gran medida, lo que debería llevar aun incremento significativo del empleo, algo que tampoco parece darse en los resultados del presentetrabajo.38 Ver TANG, P.; MOOIJ, R. y NAHUIS, R. (1998), págs. 7 a 37. El WorldScan es un modelo deequilibrio general aplicado, dinámico, que contiene 4 regiones mundiales (Unión Europea, Norteamérica,Japón y resto del mundo) y abarca 7 sectores (agricultura, energía y materias primas, bienes intermedios,bienes de consumo, bienes de capital, bienes no comercializables, y servicios internacionales) y 5 inputs(mano de obra cualificada, mano de obra poco cualificada, capital, un factor productivo fijo (tierra), yotro compuesto que incluye energía y materias primas); su objetivo principal es estimar el efecto decuatro tipos de políticas medioambientales para reducir el efecto invernadero, que en todos los casosincluyen un impuesto sobre la energía, combinado en 3 de los casos con distintas medidas para evitar lapérdida de competitividad internacional de las empresas (aranceles compensatorios, una combinación deéstos y de subsidios a la exportación, y exenciones para los bienes comercializables).39 La mayor parte de los trabajos empíricos dedicados a estimar la incidencia de la políticamedioambiental en el empleo se centran en impuestos ecológicos de distintos tipos, ya que la utilizaciónde otros instrumentos a un nivel geográfico amplio (regional cuanto menos) es muy reducida, siendoademás sus efectos en el empleo relativamente pequeños, con la posible excepción de las subvencionespara renovar o instalar maquinaria o equipamiento medioambiental que, en el caso de que logren evitar elcierre o la reducción de capacidad de una planta productiva, sí que consiguen efectos positivos sobre elempleo, si bien éstos son puntuales y no tienen mucha incidencia a nivel agregado. Los resultados deestos modelos adicionales se pueden encontrar en OCDE (1997a), págs. 50 a 54 ; SCHLEGELMILCH,K., coord. (1999), cap. 3,5,7 y 8;TURNER, R. , PEARCE, D. y BATEMAN, I. (1994), págs. 240 y 241; yBARTELMUS, P. (1994), págs. 94 a 96.40 Aunque no he podido consultar la fuente original de este estudio, imagino que se habrá tomado unespecial cuidado a la hora de distinguir el efecto de este gasto medioambiental sobre el desempleo del de


la inflación en un 0,1%). Otros análisis de los efectos de un incremento en la cantidadde programas medioambientales en Estados Unidos entre 1970 y 1987 muestra unacaída del 0,4% en el desempleo (si bien acompañada de una caída en el PIB del 0,7% yde un incremento del nivel general de precios del 7,4%, probablemente debidos al fuerteefecto expulsión que parece darse en esta economía ; en todo caso, la políticamedioambiental pareció ser positiva de cara al empleo).

En Holanda se llevó a cabo un estudio en el que se contemplaba el efecto de quese doblasen los gastos medioambientales entre 1979 y 1987, con unos resultados quedependían en gran medida de si esta política era seguida por otros países o no 41. Enfunción del escenario elegido se podía crear o destruir empleo (la misma variabilidadpresentan las cifras de la evolución del PIB y de la inflación), si bien el efecto final eraprácticamente despreciable. Otro estudio para Holanda que muestra el efecto de unareforma fiscal ecológica modesta (al consistir únicamente en introducir un impuestosobre los pequeños usuarios finales de energía 42), llega al resultado de que, si se realizade manera neutral mediante una bajada en los impuestos sobre el factor trabajo, seconsigue un crecimiento del empleo del 0,1% anual. Con todo, el resultado positivo sólose produce si los tipos impositivos aplicados son reducidos43. Por otra parte, enNoruega 44, un programa público para incentivar un mayor gasto del sector privado enmedio ambiente entre 1974 y 1983 ofrece resultados positivos para el desempleo (conuna reducción en 25.000 personas), pero sobre todo en el crecimiento económico(aumento del 1’5% en el PIB), por el impulso que este mayor gasto privado supondríapara la economía. En Alemania 45, con un impuesto sobre el consumo de energíaaplicado hasta el año 2010, al tiempo que se reducen las cotizaciones empresariales a laSeguridad Social, se conseguiría una caída de en torno al 15% en el consumo de

otras medidas, pese a lo cual los datos deben tomarse con la debida cautela, al igual que pasa con variosde los estudios que comentaremos a continuación.41 Al igual que venimos viendo que, con vistas a minimizar el potencial impacto negativo de un impuestoecológico sobre el empleo (y otras variables macroeconómicas), es conveniente una introducción neutraldel mismo, también es aconsejable que la puesta en marcha del impuesto se coordine a nivel internacionalpor parte de la mayor cantidad posible de países, puesto que esto ayuda a evitar los efectos perniciosos dela política medioambiental sobre el empleo, al evitar o aminorar los posibles problemas de pérdida decompetitividad nacional o sectorial que podrían plantearse.42 Ver KOMEN, M. y PEERLINGS, J. (1999), págs. 243 a 268. El objetivo de esta limitación en la baseimponible del impuesto objeto de estudio es evitar efectos negativos sobre la competitividad internacionalde las empresas, en especial de aquéllas que sean más dependientes de la fuentes de energía para suproducción final.43 Lo que concuerda con el resultado teórico de que, a mayor reducción prevista de emisiones o decontaminantes, tanto mayor será el coste económico de conseguirla. Esto no deja de ser sino unaaplicación de la ley de los rendimientos decrecientes, que tendría su plasmación en el mercado de trabajoa través de mayores niveles de desempleo. De esta manera, es conveniente llegar a un equilibrio entre losobjetivos medioambientales que se pretenden conseguir y los costes económicos previstos (entre los quese incluyen aquéllos en términos de empleo), algo que, en base a lo que venimos viendo, se puede lograren buena medida por medio de una reforma fiscal ecológica.44 Un estudio más reciente para Noruega, señala que un incremento de los impuestos sobre la energía deun 1%, unido a una reducción de los impuestos sobre nóminas del 2,3% (de manera que la recaudaciónfinal no se viera afectada), provocas al cabo de 15 años (año 2010) una caída del desempleo del 0,3%,junto a un incremento de la renta real disponible del 0,2%. Ver MOE, T. (1999), págs. 93 a 107. En elmismo libro en el que está este trabajo, así como en el artículo de este autor, se analizan numerosasposibilidades de combinar políticas medioambientales y crecimiento del empleo. VerSCHLEGELMILCH, K. , coord. (1999).45 Ver KOHLHAAS, M. (1999), págs. 23 a 32.


energía, mientras que las cifras de creación de empleo oscilarían entre los 330 y los 800mil nuevos empleados, en función del escenario considerado.

Otros estudios ofrecen resultados menos precisos, como sucede con el de Pearce(1991)46, que resume distintos estudios para Holanda, Noruega y Gran Bretaña quemuestran efectos de distintas políticas medioambientales sobre el desempleo que, o bienson despreciables, o son ligeramente positivos. Por otra parte, Doeleman (1992)también recoge una serie de estudios47 que, en su mayor parte, recogen efectos positivossobre el empleo de muy diferentes políticas medioambientales : incrementos del gastomedioambiental, políticas de conservación y ahorro de energía, políticas de prevenciónde contaminación atmosférica y acuática, impuestos sobre el carbono o políticas para lapromoción de energías renovables, entre otras.

Como puede comprobarse, al contrario de lo que inicialmente se consideraba, laspolíticas medioambientales, sean del tipo que sean (especialmente las implementadasmediante impuestos ecológicos), pueden llegar a rendir resultados positivos de cara a lacreación de puestos de trabajo (o al menos minimizar su impacto negativo en los pocoscasos en que las estimaciones presentan este tipo de resultados), siempre que la puestaen práctica de este tipo de medidas se lleve a cabo de una manera adecuada, comohemos venido viendo a lo largo de este apartado. No debe olvidarse, no obstante, que lamayor parte de los análisis comentados se centran en el corto o medio plazo, ya que alargo plazo se supone que el empleo no se verá afectado por la política medioambiental,pues el efecto fundamental de ésta sería el de producir una reasignación de los recursosde la economía.

3.- ALGUNOS EJEMPLOS PROPUESTOS.

Vamos a terminar el presente trabajo haciendo referencia brevemente a algunosejemplos significativos del impacto que ciertas medidas de política medioambientalpropuestas o llevadas a la práctica han tenido o están teniendo sobre el empleo, aunquefundamentalmente, con la intención de no excedernos en demasía en el espaciodedicado a este tema, vamos a citar una serie de referencias bibliográficas donde ellector interesado puede encontrar ejemplos de este tipo.

En primer lugar vamos a referirnos a algunos ejemplos que se han propuesto quetratan de compaginar objetivos medioambientales con la creación de puestos de trabajo,recogidos en el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo de laComisión Europea48, a pesar de que tiene visos de que, en su mayor parte, no va a saliradelante. Aparte de recoger la introducción de un impuesto ecológico neutral desde laperspectiva de la recaudación (recomendando que se haga por medio de una reducciónen las cotizaciones sociales empresariales) propone un cambio estructural en los modosde producción seguidos en la Comunidad que han llevado, en su opinión, a unautilización ineficiente de los recursos (en favor de la sobreutilización de los recursosnaturales en detrimento del factor trabajo, debido a que los primeros han tendido a sermás baratos). 46 Recogido en TURNER, R. ; PEARCE, D. y BATEMAN, I. (1994), pág. 241.47 En ocasiones, como pasaba con el de Pearce, ya han sido comentados con anterioridad. En este caso, eltrabajo de resumen de Doeleman está tomado de BARTELMUS, P. (1994), pág. 95.48 Véase COMISIÓN EUROPEA (1993), que en su capítulo 9 y, sobre todo en el 10 (que se puedenconsultar en el Boletín de Información Comercial Española nº 2406 de marzo de 1994), hace referenciaa una serie de planteamientos que pueden llevar a una convergencia en cuanto a la creación de empleo yla protección del medio natural.


Proponen de esta forma la definición de un modelo de desarrollo sostenible quecompagine creación de empleo y protección de los recursos naturales a través de unacombinación de medidas : potenciar el uso de tecnologías limpias y de energíasrenovables, fomentar la investigación teórica y aplicada de carácter medioambiental,utilizar impuestos ecológicos y subvenciones con el mismo fin, tratar de llegar aacuerdos de cooperación y coordinación a nivel internacional, así como poner enmarcha políticas sectoriales de transporte, agricultura, industria y energía máscompatibles con el medio ambiente.

En definitiva, se trata de potenciar la infraestructura medioambiental de la UniónEuropea (lo que crearía empleos para su construcción, así como para su operación ymantenimiento), fomentar el uso del transporte público (para lo que se planteaninfraestructuras de transporte como la red de trenes de alta velocidad), promover elahorro y la eficiencia energética con ayudas públicas e incentivos económicos (de nuevose crea empleo al subvencionar la instalación, conservación y reposición de mecanismosen este sentido), y reducir los costes laborales (con bajadas en cotizaciones sociales o,de forma indirecta, reduciendo el IVA o el impuesto sobre los beneficios de empresas) acambio de la implantación de una imposición sobre la contaminación en sus diferentesformas49.

Otra posibilidad, ya comentada (la reducción en impuestos que gravan a lasempresas, especialmente las cotizaciones que éstas pagan a la Seguridad Social, acambio de la introducción de impuestos ecológicos de distintas clases), se está llevandoa la práctica, de distintas formas, y con cierta timidez en cuanto al tipo de impuestoecológico que se introduce (en muchos casos son impuestos menores, como impuestospor vertidos, o incrementos de impuestos sobre la energía ya existentes), en variospaíses europeos50, casi todos en la segunda mitad de los 90, como por ejemplo Bélgica,Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda o Suecia, siempre con la clara finalidad de trasladarla carga impositiva desde el empleo hacia la protección del medio ambiente.

Existen numerosos libros51 que muestran ejemplos de distintos casos en los queiniciativas medioambientales, ya sean del sector público o del sector privado (la mayorparte de éstas últimas a instancias de los consumidores), han llevado a creación deempleo en el marco de los países anglosajones. Los ejemplos de creación de puestos detrabajo que se recogen en estos libros (en los que también se recogen cifras concretas)incluyen multitud de posibilidades, en su mayor parte ligadas a nuevos sectores enexpansión cuya actividad puede ser incentivada por el sector público medianteregulaciones e instrumentos económicos. Estos ejemplos son, entre otros :

- instalación y mantenimiento de energías renovables.- instalación y reposición de sistemas de ahorro de energía.- reciclaje, reutilización y recuperación de materiales y bienes en general, en

parte a través del sector de reparaciones.- limpieza y reforestación de la cubierta forestal.- desarrollo del transporte público interurbano (con el tren básicamente) y

urbano (metro, cercanías, tranvías y autobuses). 49 Según encuestas de la Comisión, estas propuestas eran respaldadas por el 60% de los ciudadanos, sibien cabe preguntarse si el respaldo entre los empresarios, visto lo reacios que son ante cualquier medidaque pueda incrementar sus costes, será tan elevado.50 Se puede ver un resumen actualizado de en qué sentido se ha producido este cambio en distintos paísesen OCDE (1997b), págs. 34 y 35.51 Pueden consultarse, entre otros : SILVERSTEIN, M. (1991), cap. 10 ; RENNER, M. (1992), págs. 230a 256 ; MORENA, J. y ELENA, C. (1994)¸ págs. 2123 a 2125.


- servicios medioambientales (consultorías, auditores, etc.).- ingeniería o química ambiental (desarrollo de procesos de limpieza y

depuración, incluyendo limpieza de zonas contaminadas52).- gestión (almacenamiento o incineración) de residuos urbanos y peligrosos.- fabricación y mantenimiento de equipamientos medioambientales.- construcción y reparación de plantas de tratamiento o depuración de vertidos

y residuos.- especialistas en derecho ambiental.- especialistas en educación ambiental.- personal administrativo (fundamentalmente en la Administración Pública) y

de vigilancia y control.Igualmente se han hecho estudios de las posibilidades de creación de empleos

relacionados con la conservación del medio ambiente y la gestión de los recursosnaturales en España 53 que se centran en la creación de empleo en el sector forestal, en laingeniería ambiental, en la provisión de servicios ambientales, en la restauraciónhidrológica y en el medio rural. Precisamente, el papel que puede jugar la protección delmedio natural en la potenciación y la recuperación del entorno rural puede ser muyimportante a través de múltiples vías : desde las ya mencionadas del sector forestal,hasta el desarrollo de la agricultura biológica54 o el auge que está experimentando elturismo rural o ecológico, que supone una significativa generación de autoempleo y depuestos de trabajo por cuenta ajena en el entorno rural.

Por otra parte, se han llevado a cabo multitud de esquemas distintos55 en lospaíses europeos (incluida la Unión Europea en su conjunto), norteamericanos y Japón,para la creación de puestos de trabajo directos relacionados con el medio ambiente, parala puesta en marcha de proyectos medioambientales que pretenden ser compatibles conla creación de empleo, o para llevar a cabo políticas activas de creación de empleo quecontaban con una segunda finalidad ambiental. Estas políticas incluían muchos tipos demedidas : desde una política fiscal de gasto medioambiental expansiva con la finalidadadicional de crear empleo, hasta políticas de reciclaje para el desempeño de trabajosrelativos al medio ambiente por mano de obra desocupada, pasando por programasdirectos de creación de empleo por parte de las empresas que comprendían a losempleos medioambientales entre sus prioridades, por citar algunos ejemplos.

52 A este respecto se puede consultar QUIRION, P. (1998), págs. 307 a 321, donde se realiza unaestimación de este potencial en Francia para dos casos concretos (antiguos hornos y estaciones deservicio), combinando un análisis basado en estudios de ingeniería para los empleos directos que segenerarían con un análisis input-output para la estimación de los puestos de trabajo indirectos. Laconclusión a la que llega es que la mayor intensidad en el uso de mano de obra se obtiene para nivelesmedios de descontaminación. El autor propone un esquema nacional de limpieza de zonasdescontaminadas que multiplicaría los puestos de trabajo que se crearían. 53 Se puede consultar al respecto la obra MOPU (1990), donde se recogen los primeros trabajos sobre estetema en nuestro país. 54 Que al volver a las características que existían en la agricultura extensiva es mucho más intensiva enmano de obra que la actual, que está fuertemente mecanizada. Además no debe pasarse por alto que estesector supone una generación de valor añadido y, por tanto, de ingresos, muy significativa de cara almedio agrario en una época en la que la demanda de estos productos biológicos está en alza, mientras quela protección a la agricultura que proporcionan los fondos europeos (FEOGA) y nacionalesprobablemente descenderá para adaptarse a unos tiempos de menor intervención pública, mayor controldel gasto público y mayor apertura al comercio internacional. 55 Que se pueden encontrar resumidos en OCDE (1997a), págs. 56 a 66.


Para terminar, como bien señala Sierra56, existe un déficit medioambientalsignificativo en la sociedad y en la economía actuales, que las estimaciones realizadaspor distintas fuentes cifran entre 0,6 y 5,3 billones de ptas.57 para España, debido a quedurante mucho tiempo la actividad económica, tanto consuntiva como productiva, se hamovido a espaldas del medio natural, por lo que los costes de ponerse al día son muyelevados, más aún teniendo en cuenta que la máxima de “es mejor prevenir que curar”viene muy a cuento, puesto que está demostrado que la inversión en tecnologías limpiasdesde un principio es más barata y más productiva que la compra a posteriori detecnologías anticontaminantes. Este déficit medioambiental, así como la inversión queimplica para actualizarse respecto a lo que requiere la Unión Europea y la sociedad ensu conjunto, posibilitará la creación de gran número de puestos de trabajo en lospróximos años (como de hecho ya lo viene haciendo de un tiempo a esta parte).

4.- CONCLUSIONES.

La tesis predominante hasta los 90 de que la introducción de una políticamedioambiental seria conllevaría destrucción de puestos de trabajo, cada vez está máspuesta en entredicho, a partir de los desarrollos teóricos, así como en base a la evidenciadisponible en países en los que la aplicación de distintas medidas de protección delentorno han coadyuvado a la creación de puestos de trabajo.

Con vistas a compatibilizar la creación de empleo y la protección de los recursosnaturales deben, no obstante, seguirse una serie de consejos que, en mi opinión, en basea lo que he pretendido demostrar con el presente trabajo, pueden ayudar al dobleobjetivo que se persigue. Estas recomendaciones pasarían por utilizar una políticamedioambiental que no se centrara en un solo instrumento (hasta ahora las medidas deregulación han sido claramente predominantes), dando mayor importancia a lautilización de instrumentos económicos (especialmente impuestos ecológicos, así comodeterminadas ayudas o subvenciones que pueden ir ligadas a la creación de empleocomo objetivo secundario); asimismo, parece conveniente la integración, desde sudiseño hasta su aplicación, de las distintas políticas económicas con lasmedioambientales. Por último, es conveniente que los instrumentos de políticamedioambiental se introduzcan de manera gradual, puesto que con esto se conseguiríauna mayor aceptabilidad social y política de los mismos, al mismo tiempo que otorgaríaa las empresas una mayor capacidad de adaptación ante su puesta en marcha, lo quecontribuiría a mitigar los posibles impactos económicos negativos de estas políticas.

Si se opta por la introducción de una reforma fiscal ecológica quefundamentalmente consistiría en la aplicación de impuestos ecológicos, se recomiendaque su puesta en marcha se realice a partir de una perspectiva neutral desde el punto devista de la recaudación. En este caso, lo más conveniente es que la introducción de losimpuestos ecológicos vaya acompañada de una reducción en las cotizaciones socialesempresariales (lo que, al constituir un impuesto sobre la contratación de mano de obra,permitiría lograr el doble objetivo de mejorar la situación ambiental y crear empleo), 56 Véase SIERRA, V. (1994), págs. 3345 a 3353.57 La variabilidad de estas estimaciones se debe a que las metodologías seguidas para valorar este déficitmedioambiental, que en definitiva implica la puesta al día de España en cuestiones medioambientales(especialmente mediante el cumplimiento de la normativa europea sobre el tema) son diferentes segúnquien haya estimado estos datos, pero, sobre todo, debido a que el alcance de estas estimaciones es muyvariable : desde el sector industrial, en estimaciones a la baja, para las cifras más reducidas, hasta elconjunto de la economía en previsiones de la Dirección General de Política Medioambiental.


aunque también puede optarse por la reducción en el IVA o en el impuesto sobre larenta de sociedades.


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política medioambiental y creación de empleo: ¿son compatibles?

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