La Poltica Fiscal en la Unin Econmica yMonetaria

Jos E. Bosc, Rafael Domnech y David Taguas

Marzo, 1998

Resumen

Con la Unin Econmica y Monetaria, en la que los pases miembros ceden la soberana de supoltica monetaria al Banco Central Europeo, las polticas fiscales nacionales y comunitarias sedesarrollarn en un contexto econmico en el que la coordinacin y el equilibrio presupuestarioadquieren una especial importancia. En este trabajo se selecciona un conjunto de cuestiones rele-vantes sobre la coordinacin de las polticas fiscales entre los pases miembros, el contexto en elque se llevarn a cabo las polticas de estabilizacin en el futuro y las funciones del presupuesto anivel comunitario, desde la perspectiva del ciclo y del crecimiento econmico a largo plazo, con lafinalidad de poder concluir cules son los retos ms importantes de la poltica fiscal en esta nuevaetapa del proceso de construccin europea.

Clasificacin del JEL : E6, F42, H6.Palabras clave: poltica fiscal, Unin Econmica y Monetaria, convergencia, estabilizacin, redis-tribucin.

* Universidad de Valencia.** Servicio de Estudios del Banco Bilbao Vizcaya.

Los autores agradecen los comentarios realizados por Giles Saint-Paul, Antonio Maudes, JuanVarela, Antoni Zabalza, por los asistentes al XI Simposio de Moneda y Crdito y por un evalu-ador annimo, as como la ayuda prestada por Pep Ruiz. R. Domnech y J. E. Bosc agradecenla ayuda del proyecto SEC96-1435 financiado por la CICYT y por el Fondo Europeo de DesarrolloRegional.

Direccin para comentarios: Rafael Domnech, Departamento de Anlisis Econmico, Universidadde Valencia, 46022-Valencia (Spain). e-mail : rafael.domenech@uv.es

1. Introduccin

Una vez que en la Unin Europea (UE) se acaba de ultimar qu pases formarn parte dela Unin Econmica y Monetaria (UEM), la compatibilidad de este proceso con la exis-tencia de polticas fiscales independientes en cada uno de sus pases miembros adquiereuna relevancia cada vez mayor. Esta cuestin se ha hecho tanto ms importante cuantoms cerca se ha estado de la tercera fase de la unin monetaria en la que, como resultalgico, la discusin sobre el cumplimiento de los criterios de convergencia se ha vistodesplazada por la de las medidas e instrumentos necesarios para que el Banco CentralEuropeo sea capaz de desarrollar adecuadamente su poltica monetaria y alcanzar unosniveles reducidos de inflacin y tipos de inters.1;2

En el informe Delors (Comit para el Estudio de la Unin Econmica y Monetaria,1989) ya se afirmaba que la unin monetaria sin convergencia fiscal entre sus miembrospodra ser inestable, por lo que recomendaba la existencia de ciertas reglas que limitaranla discrecionalidad de los gestores de la poltica econmica a la hora de decidir el tamaode los dficit fiscales, toda vez que los pases mantendran su soberana en materia depoltica fiscal. Este tipo de recomendaciones se plasmaron en el tratado de Maastricht endos de los criterios de convergencia:

El dficit pblico de los pases aspirantes a la UEM no deba superar el 3 por cientodel PIB.

El ratio deuda pblica sobre el PIB deba ser inferior al 60 por ciento o mostrar unatendencia descendente.

Como consecuencia de estos dos criterios de convergencia, los pases aspirantesemprendieron un proceso de consolidacin fiscal que este trabajo pretende evaluar desdedistintas pticas, junto con otras implicaciones importantes sobre el papel de la polticafiscal en el seno de la futura Unin Econmica y Monetaria. En este sentido, este trabajono pretende realizar un recorrido exhaustivo sobre el papel del sector pblico en lospases europeos o en Espaa durante el proceso de integracin, as como tampoco jus-tificar o discutir la efectividad de los procedimientos diseados para garantizar que laspolticas fiscales no pongan en peligro la poltica monetaria del Banco Central Europeo.3

1 La optimalidad de los criterios de convergencia para acceder a la Unin Econmica y Monetariaha sido discutida en numerosos trabajos, como por ejemplo Corsetti y Roubini (1993) o De Grauwe(1996), as como en algunas de las referencias all incluidas.2 Mongelli (1997) analiza varios escenarios posibles de los efectos sobre los tipos de inters dedistintos niveles de disciplina en la poltica fiscal y monetaria. Este aspecto tambin ha sido tratadopor Restoy (1996).3 Algunas de estas cuestiones han sido analizadas por Eichengreen y Wyplosz (1998). Por lo que

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El objetivo consiste ms bien en seleccionar una serie de cuestiones que consideramosrelevantes sobre la coordinacin de las polticas fiscales entre los pases miembros, elcontexto en el que se llevarn a cabo las polticas de estabilizacin en el futuro y lasfunciones redistributivas del presupuesto a nivel comunitario, con la finalidad de poderconcluir cules son los retos ms importantes de la poltica fiscal en esta nueva etapa delproceso de construccin europea.

La estructura de este trabajo es la siguiente. En la segunda seccin se discutenalgunos aspectos relacionados con la coordinacin de las polticas fiscales en Europa,en particular, las que se refieren a los dficit pblicos, a sus efectos sobre los tipos deinters reales y a la armonizacin de tipos impositivos. La seccin tercera analiza elpapel de la poltica fiscal en la estabilizacin econmica, lo que permite concluir algunasrecomendaciones sobre el tamao de los dficit fiscales en el futuro, con la finalidad desatisfacer los criterios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En la seccin cuarta sediscuten los efectos estabilizadores del presupuesto comunitario y se evalan sus efectosredistributivos a largo plazo, cuantificndose su incidencia sobre la acumulacin de ca-pital pblico. Por ltimo, en la seccin quinta se presentan las principales conclusionesde este trabajo.

respecta a las principales implicaciones del proceso de integracin europea sobre el sector pblicoespaol, puede consultarse, por ejemplo, los trabajos de Gonzlez-Pramo (1992) y Martn (1997).

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2. La coordinacin de las polticas fiscales

Adicionalmente a los criterios de convergencia, el Prembulo y Artculo A del Tratadode Maastricht sealan, de forma bastante general, que los miembros seguirn polticasde solidaridad y coherencia que den lugar a la convergencia de sus economas, lo quesin duda tambin afectar al diseo de la poltica fiscal. La idea que subyace es queuna vez embarcados los pases en la unin monetaria, las decisiones de poltica fiscalen cada uno de ellos puede afectar a los restantes pases de la unin (efectos spillover),as como eventualmente a la poltica monetaria del Banco Central Europeo. Este es elargumento sobre el que descansa la coordinacin de las polticas fiscales entre los pasesmiembros. Sin embargo, en la medida que cada uno de los pases mantiene la soberanade su poltica fiscal, la coordinacin puede resultar una tarea bastante complicada, sobretodo por el hecho de que, a nivel individual, los pases tendrn una gran tentacinde desmarcarse de las polticas acordadas, comportndose como free riders. En estascircunstancias no resulta extrao que en los ltimos tiempos la discusin sobre el diseode la futura poltica fiscal se haya centrado en el establecimiento de reglas estrictas depoltica que limitan el margen de maniobra de cada uno de los pases como, por ejemplo,las consideradas en su momento por el Plan Waigel.

Sea como consecuencia del establecimiento de estas reglas, o resultado de la per-cepcin de los gobiernos de que los elevados niveles de deuda alcanzados (en algunoscasos superiores incluso a los alcanzados durante la primera y segunda guerra mundial)pueden estar afectando negativamente a las perspectivas de crecimiento a largo plazo, locierto es que los problemas asociados a la estabilizacin o disminucin del ratio deudapblica sobre PIB pueden ser considerables, sobre todo si se tienen en cuenta las obliga-ciones futuras contradas como, por ejemplo, en materia de pensiones. En estas cir-cunstancias, no resulta sorprendente que organismos como el FMI o la OCDE hayancentrado buena parte de sus recomendaciones en el equilibrio presupuestario. As pues,todo parece indicar la continuidad de una consolidacin fiscal a medio plazo que vaclaramente ms all de los criterios de convergencia impuestos en el Tratado de Maas-tricht y, por lo tanto, de unos mecanismos que garanticen una mnima coordinacin dela poltica fiscal en el futuro.

Cmo se justifican las reglas y sanciones que los pases europeos estn nego-ciando como forma de garantizar la estabilidad del Banco Central Europeo? Los criteriosfiscales impuestos en Maastricht y las restricciones que ya han empezado a disearsepara contener los dficit fiscales en el futuro son una especie de mecanismo imperfectode coordinar las polticas fiscales en Europa. Debe tenerse en cuenta que la evidenciasobre el continuado incremento de la deuda pblica de las ltimas dcadas muestraclaramente que los gobiernos no han compensado los dficit fiscales en los que incurrie-

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ron durante las recesiones con supervit equivalentes durante las expansiones.4 En estascircunstancias, las reglas de poltica fiscal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmadoen Amsterdam tratan de disear una serie de mecanismos que garanticen la disciplinafiscal de los pases miembros de la unin monetaria y que, por lo tanto, no pongan enduda la credibilidad del Banco Central Europeo.

Adicionalmente al establecimiento de estas reglas que persiguen la disciplina fis-cal, los pases miembros de la unin monetaria pueden estar interesados en la coordi-nacin de sus polticas fiscales por diversas razones.

En primer lugar, cuando un pas quiere reducir su ratio deuda pblica sobre PIBtambin desea que los restantes pases se embarquen en procesos similares, debido ala existencia de los efectos spillover. Tradicionalmente se ha sostenido que las polticasfiscales expansivas en los pases vecinos podran repercutir negativamente mediante au-mentos en el tipo de inters. Sin embargo, la creciente integracin econmica obliga acualificar este argumento por las siguientes razones. Por una parte, si bien el aumentode los tipos de inters en otros pases puede repercutir negativamente sobre la inversinnacional, esta disminucin de la demanda agregada puede verse compensada por unaumento de las exportaciones, de manera que el efecto neto puede ser ambiguo (Massony Taylor, 1993). En estas circunstancias, aun en el caso de que las expansin fiscal enel extranjero no afecte negativamente a la demanda agregada nacional, s que afecta asu composicin. Por otra parte, debe tenerse en cuenta, tal y como seala Krugman(1993), que la elevada movilidad del capital podra disminuir los problemas de crowding-out de la poltica fiscal, porque la oferta monetaria puede acomodar la poltica fiscal msexpansiva de algn pas, sin necesidad de que aumente en el conjunto de la Unin. Eneste caso, si bien los efectos negativos va tipos de inters podran ser menores, seransustituidos por los cambios en la distribucin de la oferta monetaria.

En segundo lugar, dentro de una unin monetaria, la coordinacin de polticasfiscales facilita el policy-mix. Por ejemplo, si todos los pases siguieran polticas fiscalesrestrictivas, como resultado de una consolidacin fiscal coordinada, el Banco CentralEuropeo podra llevar a cabo una poltica monetaria ms expansiva sin poner en peligrosus objetivos de inflacin.

En tercer lugar, algunos de los pases que se embarcan en un proceso que culminaen la desaparicin de sus monedas no quieren poner en peligro su reputacin por elhecho de que algunos miembros exhiban dficit fiscales elevados y sistemticos. Si los

4 La evidencia emprica disponible indica que el aumento de la deuda pblica tampoco puedejustificarse sobre la base de un intercambio entre generaciones con la finalidad de aumentar elstock de capital pblico, ya que el aumento de los dficit fiscales en muchos casos ha coincididocon una disminucin de la inversin pblica sobre el PIB.

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gobiernos de algunos pases miembros adoptaran posiciones fiscales que no son compati-bles a largo plazo con la restriccin presupuestaria intertemporal, se pondra en peligro laestabilidad de la UEM. Aunque el Banco Central Europeo no podr monetizar la deudade un pas, s que podra alterar su poltica monetaria hacindola ms expansiva y, por lotanto, dando lugar a una mayor inflacin, para reducir el valor real de la deuda pblicade los pases miembros.

Por ltimo, no tanto como consecuencia de la integracin monetaria sino ms biendel mercado nico, la movilidad de factores y bienes plantea la conveniencia de unamayor armonizacin fiscal entre los pases miembros. En particular, es previsible que enel futuro existan presiones importantes para armonizar los impuestos de aquellos factoreso bienes que son especialmente mviles, lo que es especialmente relevante en el casode los impuestos indirectos (e.g.: IVA) o los impuestos sobre el capital. En resumen,parece razonable esperar que las polticas fiscales a nivel nacional estarn sujetas a unacoordinacin ms estrecha en el futuro.

A continuacin se analiza hasta qu punto el proceso de integracin econmica haalterado la sincrona entre los pases europeos de sus dficit pblicos, en qu medidapuede hablarse de una consolidacin fiscal coordinada, cmo ha podido afectar esteproceso a los tipos de inters y cules son las diferencias en la estructura impositivacon las que los pases europeos han emprendido la unin monetaria.

2.1 Convergencia en dficit pblicos

La experiencia sobre la evolucin de los dficit pblicos en la UE durante las tres ltimasdcadas muestra la existencia de dos perodos diferenciados. El primero comprendedesde los primeros aos setenta, en los que los pases europeos se situaban cerca delequilibrio presupuestario, hasta prcticamente la mitad de la dcada de los aos ochenta,cuando el continuo deterioro de las cuentas pblicas asociado a la puesta en prcticade polticas fiscales expansivas situ el peso del dficit pblico sobre el PIB en nivelesmximos de aproximadamente el 6 por ciento. El segundo perodo comprende desdemediados de los aos ochenta hasta la actualidad, caracterizndose por una evolucindel dficit pblico que no muestra un comportamiento tan tendencial.

Sin duda, este cambio en la tendencia respondi a la preocupacin por los efectosde los abultados dficit alcanzados por los pases europeos y la economa norteamericanadurante los primeros aos ochenta, que dieron lugar a incrementos sustanciales en ladeuda pblica. No obstante, la recuperacin de estas economas durante la segundamitad de los aos ochenta, y los efectos del shock positivo de oferta que supuso la re-duccin del precio del crudo en 1986, tambin contribuyeron a que el peso de los dficitpblicos en el PIB se redujera en prcticamente todos los pases hasta niveles mnimos

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Dficit

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Estructural

UE11

Espaa

Grfico 1: Evolucin del ratio dct pblico sobre PIB en Espaa y en laUE11, y de su desviacin tpica.

cercanos al 3 por ciento en 1989. La recesin de los primeros aos noventa, que alcanzsu mxima intensidad en muchos pases europeos en 1993, tuvo como consecuencia queinmediatamente despus de la firma del Tratado de Maastricht se produjera un impor-tante deterioro de las cuentas pblicas en todos los pases de la UE. Desde entonces, perosobre todo durante el ltimo bienio 1996-1997, los dficit pblicos han experimentadouna continuada reduccin de su peso en el PIB hasta alcanzar niveles mnimos en tornoal 2 por ciento en 1997.

Junto con esta disminucin de los dficit pblicos se ha observado una reduccinen la desviacin tpica de los mismos entre los pases europeos, tal y como pone demanifiesto el Grfico 1. Este resultado puede deberse a dos causas distintas que estetrabajo pretende evaluar. La primera posibilidad es que haya aumentado la sincronacclica entre estas economas, por lo que la convergencia en el dficit publico sera con-secuencia de la convergencia en su componente cclico. La segunda posibilidad es quedicho proceso sea el resultado de una convergencia en el componente estructural deldficit pblico, poniendo de manifiesto la utilizacin de polticas de consolidacin fiscaldiseadas para una reduccin permanente de los dficit pblicos.

La descomposicin del dficit pblico en sus dos componentes, estructural y cclico,no est exenta de problemas, por lo que los resultados estn condicionados por la meto-dologa seguida para abordar este problema. La idea subyacente en esta descomposicines que la evolucin de las cuentas pblicas se ve muy afectada por el ciclo econmico.

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En las fases expansivas, los ingresos pblicos aumentan ms que proporcionalmentecomo consecuencia fundamentalmente de la progresividad de algunas figuras imposi-tivas, mientras que el gasto pblico en transferencias disminuye. Lo contrario ocurre enlos perodos de recesin econmica, en los que los ingresos disminuyen y las transferen-cias aumentan, repercutiendo negativamente en los supervit pblicos.

En este trabajo, la descomposicin del dficit pblico en sus componentes tenden-cial y cclico se ha abordado de la siguiente forma.5 En primer lugar, se han estimadoel output tendencial y el ciclo econmico de los pases europeos, utilizando el filtro deHodrick-Prescott para datos anuales del PIB en precios constantes de los pases de la UE.En segundo lugar, se han estimado elasticidades histricas de los ingresos impositivosrespecto al PIB para cada uno de los pases de la UE. Se han considerado cuatro rbricasde ingresos pblicos: impuestos indirectos (ligados a la produccin e importacin), di-rectos (sobre la renta y el patrimonio de las personas fsicas y jurdicas), otros impuestosdirectos y cotizaciones sociales, estimndose las elasticidades respecto al PIB para cadafigura impositiva simultneamente en todos los pases.6 En tercer lugar, se ha consid-erado, como es habitual en la mayora de las metodologas que utilizan los organismosinternacionales, que la nica partida del gasto pblico que se ve afectada relevantementepor el ciclo econmico es el gasto en prestaciones por desempleo. La correccin de estapartida se basa en el supuesto de que el gasto tendencial se asocia a la tasa de desempleoestructural, por lo que en una recesin las prestaciones por desempleo se corrigen ala baja en el porcentaje que representa el desempleo cclico sobre el observado y enuna expansin al contrario. Utilizando el mtodo que se acaba de describir, el dficitestructural se define como:

dt = Tt Gt

donde T y G son los ingresos y gastos estucturales respectivamente.En el Cuadro 1 se presentan los supervit (+) o dficit () observados para cada

uno de los pases de la UE durante el perodo comprendido entre 1992 y 1997, ambosinclusive, as como la mayor variacin de los supervit o dficit estructurales estimadosdurante estos aos. Como se puede ver, todos los pases han reducido sustancialmenteel dficit pblico durante los ltimos aos. Los niveles mximos se alcanzaron gene-ralmente en 1993, ao en el que la recesin fue ms intensa, y desde entonces se haproducido un cambio de comportamiento, en el que se pueden distinguir tres gruposde pases. El primero, formado por Finlandia, el Reino Unido, Grecia, Italia y Suecia, ha

5 En el Apndice 1 se ofrece una explicacin ms detallada del mtodo seguido.6 La estimacin se ha llevado a cabo mediante un SURE para cada rbrica de ingresos conside-rada, tratando de obtener estimadores ms eficientes.

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reducido el dficit ms de 6 puntos del PIB entre 1993 y 1997. El segundo grupo, Blgica,Dinamarca, Espaa, Irlanda y Portugal, lo ha reducido entre 3 y 5 puntos porcentualesdel PIB, mientras que el tercero, constituido por Austria, Alemania, Francia y Holanda,que partan de unos niveles significativamente menores, lo ha reducido entre un 0,7 yun 2,8 por ciento.

Cuando se observa la variacin de los dficit estructurales estimados se puedendistinguir igualmente tres grupos de pases. El primero, formado por Blgica, Grecia,Italia y Suecia, ha reducido de forma muy importante el dficit estructural, por encimade 6 puntos porcentuales. El segundo grupo lo constituyen Austria, Espaa, Pases Bajos,el Reino Unido, y Portugal, en los que el esfuerzo fiscal ha sido superior a 3 puntos delPIB. Por ltimo, el resto de pases han reducido el dficit estructural menos de 3 puntosdel PIB.

Como se puede deducir a partir del Cuadro 1, en todos los pases la reduccinde los dficit se ha basado en un esfuerzo fiscal considerable, estimndose que de lareduccin total experimentada, un 70 por ciento aproximadamente se debe a la reduccindel dficit estructural. Cabe destacar que en los casos de Espaa, Grecia, Italia y Portugalel ciclo econmico ha tenido una menor importancia en la disminucin del dficit, lo queproporciona una idea del esfuerzo llevado a cabo por los pases del sur de Europa, encontra del escepticismo que exista acerca de las posibilidades de los mismos por cumplirlos requisitos exigidos en el proceso de consolidacin fiscal. Por el contrario, en loscasos de Dinamarca, Finlandia e Irlanda, la reduccin del dficit pblico ha estado muycondicionada por los efectos positivos del ciclo econmico.

La comparacin de los resultados que se presentan en este trabajo sobre la esti-macin del dficit estructural de los pases de la UE con los del Convergence Report de laComisin Europea (1998) muestra que las estimaciones de la Comisin son ligeramentems optimistas con la situacin del dficit estructural en todos los casos, con la excepcinde Irlanda. Las estimaciones de la Comisin Europea muestran que Espaa, Suecia,Francia e Italia son los pases ms afectados negativamente por la situacin cclica desus economas en 1997, presentando supervit cclico nicamente Irlanda, Finlandia y elReino Unido. Ello contrasta con los resultados del Cuadro 1, de los que se deduce quelos pases ms negativamente afectados por el ciclo econmico en 1997 son Alemania yAustria con un dficit cclico de -0.5 puntos del PIB, mientras que los ms positivamenteafectados por el ciclo son Finlandia (supervit cclico de 1.2 puntos), Dinamarca (+1.1),Irlanda (+0.7) y el Reino Unido (+0.5).

En cualquier caso, el mtodo utilizado para estimar el componente estructural deldficit pblico contabiliza las disminuciones o los incrementos en la carga de interesesde los pases como disminuciones o aumentos, respectivamente, del dficit estructural.

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Como consecuencia, en momentos de cada de tipos de inters el mtodo sobrestimael esfuerzo fiscal llevado a cabo mientras que en perodos de aumentos de los tipos,infraestima el esfuerzo fiscal necesario para reducir el componente estructural de losdficit. Para evitar este problema, en el Cuadro 2 se presentan los supervit primariosobservados en los pases de la UE desde 1992 y la mayor variacin del supervit odficit discrecional, definido como el estructural corregido de la carga de intereses. Lasestimaciones muestran que todos los pases europeos han llevado a cabo una polticafiscal restrictiva durante los ltimos aos, destacando el caso de Suecia (pas pre-in).

Otro aspecto que conviene destacar es que, al analizar por componentes el pre-supuesto pblico, la reduccin del dficit llevada a cabo por los pases de la UE durantelos ltimos aos se debe, en buena parte, a una disminucin del peso de la inversinpblica en el PIB, lo que parece especialmente preocupante en los pases de menor rentaper capita por las consecuencias negativas sobre las dotaciones de capital en infraestruc-turas, y por la evidencia que encuentran Alesina y Perotti (1997), de que los ajustesfiscales que se basan principalmente en recortes del gasto pblico en transferencias oconsumo tienen una probabilidad de xito mayor que los que lo hacen en incrementosde la presin fiscal o en recortes de la inversin pblica.

Cuadro 1Supervit o dficit estructurales de la UE en porcentaje del PIB. 1992-97.

Pas Supervit (+) o dficit (-) observado Variacin del dficit estructural

92 93 94 95 96 97 PeriodoAustria -2.0 -4.2 -5.0 -5.2 -4.0 -2.5 1995-97 -3.1Blgica -6.9 -7.1 -4.9 -3.9 -3.2 -2.1 1992-97 -6.1Alemania -2.8 -3.5 -2.6 -3.5 -3.5 -2.8 1992-97 -0.9Dinamarca -2.1 -2.8 -2.8 -2.4 -0.7 0.7 1995-97 -1.8Espaa -3.8 -6.9 -6.3 -7.3 -4.6 -2.6 1995-97 -4.2Finlandia -5.8 -8.0 -6.4 -4.7 -3.3 -0.9 1995-97 -2.4Francia -3.9 -5.8 -5.8 -4.9 -4.1 -3.0 1994-97 -2.0Reino Unido -6.2 -7.9 -6.8 -5.5 -4.8 -1.9 1993-97 -3.1Grecia -12.6 -13.4 -9.7 -9.9 -7.3 -3.9 1992-97 -9.4Irlanda -2.5 -2.7 -1.7 -2.2 -0.4 0.9 1995-97 -2.7Italia -9.6 -9.5 -9.2 -7.7 -6.7 -2.7 1992-97 -7.5Pases Bajos -3.9 -3.2 -3.8 -4.0 -2.3 -1.4 1992-97 -4.1Portugal -3.0 -6.1 -6.0 -5.7 -3.3 -2.4 1993-97 -3.7Suecia -7.7 -12.2 -10.3 -6.9 -3.5 -0.8 1993-97 -8.5

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Cuadro 2Supervit o dficit primarios de la UE en porcentaje del PIB. 1992-97.

Pas Supervit (+) o dficit (-) primario Variacin del dficit discrecional

92 93 94 95 96 97 PeriodoAustria 2.3 0.1 -0.9 -0.8 0.4 1.6 1994-97 -2.9Blgica 3.8 3.6 5.1 5.1 5.3 5.8 1992-97 -3.3Alemania 0.4 -0.2 0.7 0.3 0.2 0.9 1992-97 -2.4Dinamarca 4.9 5.0 4.5 4.3 5.5 6.5 1993-97 -1.0Espaa 0.3 -1.7 -1.5 -1.8 0.5 1.9 1993-97 -3.2Finlandia -3.2 -3.4 -1.4 0.4 2.3 4.4 1992-97 -3.6Francia -0.7 -2.4 -2.2 -1.1 -0.3 0.6 1994-97 -2.7Reino Unido -3.5 -5.0 -3.6 -2.0 -1.1 1.6 1993-97 -4.8Grecia -0.9 -0.6 4.4 3.0 4.6 5.7 1992-97 -7.3Irlanda 4.5 3.7 4.0 2.9 4.0 5.2 1993-97 -1.8Italia 1.9 2.6 1.8 3.6 4.1 6.8 1992-97 -5.5Pases Bajos 2.4 3.0 2.1 2.0 3.3 3.9 1992-97 -3.1Portugal 4.3 0.1 0.2 0.6 1.6 1.9 1993-97 -1.9Suecia -2.3 -6.0 -3.5 -0.5 3.7 5.4 1993-97 -8.5

2.2 Convergencia en tipos de inters reales

Sin duda, uno de los aspectos ms sobresalientes del proceso de integracin monetaria hasido el cumplimiento de los criterios de convergencia por un elevado nmero de pases.Las notables diferencias en los niveles de inflacin y de tipos de inters nominales aprincipios de los aos noventa hacan presagiar a muchos analistas que slo un reducidonmero de pases, tradicionalmente conocidos como core, lograran satisfacer estos re-quisitos. Como acabamos de ver algo parecido ha ocurrido con el ratio dficit pblicosobre el PIB. Un aspecto menos documentado es cmo se han visto afectados los tiposde inters reales por este proceso. En principio, la convergencia en las tasas de inflacinpuede bastar para asegurar la convergencia de los tipos de inters nominales, siempreque no aumenten las disparidades en los tipos de inters reales. Sin embargo, existenrazones a nivel terico (Clarida, Gal y Gertler, 1998 y Elmendorf y Mankiw, 1998, sondos buenos ejemplos) para esperar que la convergencia en las tasas de inflacin y, sobretodo, en los dficit pblicos hayan propiciado tambin una convergencia en los tipos deinters reales.

En la parte inferior del Grfico 2 se ha representado la evolucin desde 1966 de ladesviacin tpica del tipo de inters a largo plazo entre diez de los once pases integrantes

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Resto OCDE

UE11

Resto OCDE

Grfico 2: Convergencia en los tipos de inters reales.

de la UEM y entre los restantes pases de la OCDE.7 Dos hechos destacan en este grfico.En primer lugar, la dispersin en los tipos de inters en la UEM ha alcanzado en laactualidad el mnimo a lo largo del periodo analizado, con una clara tendencia negativadesde la primera crisis energtica. En segundo lugar, la dispersin en los tipos de intersreales en la UEM es inferior a la de los restantes pases de la OCDE.

Este grfico tambin resulta ilustrativo sobre la evolucin del nivel promedio delos tipos de inters en ambos grupos de pases, entre los que se observa un compor-tamiento prcticamente idntico. Es interesante destacar el distinto impacto de las doscrisis energticas y de las polticas econmicas empleadas sobre los tipos de inters reales.Mientras que la primera crisis del petrleo no pareci afectar a los tipos de inters reales,tras la segunda crisis se observa un aumento muy significativo de los mismos, que enpromedio se duplican. A partir de los primeros aos ochenta, los tipos de inters realesparecen oscilar cclicamente, hasta que a principios de los aos noventa se inicia unaclara tendencia negativa, slo interrumpida transitoriamente durante 1994 y 1995, queha devuelto a los tipos de inters reales a un nivel similar al de los aos previos a lasegunda crisis del petrleo.

7 Se ha excluido a Luxemburgo por la ausencia de datos fiables de tipos de inters y de d-ficit publico en la estadsticas de la OCDE. Bajo el nombre de resto de la OCDE se incluye aCanad, Suiza, Dinamarca, Grecia, Reino Unido, Noruega, Nueva Zelanda, Suecia y EE.UU.. Enel Apndice 2 se describe detalladamente cmo se han estimado los tipos de inters reales.

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En resumen, la experiencia reciente muestra que la dispersin en los tipos de in-ters reales entre los pases de la UEM es inferior a la de los restantes pases de la OCDE,habindose reducido significativamente durante los aos noventa. Esta disminucin delos tipos de inters reales ha coincidido con una consolidacin fiscal muy importanteen los pases de la OCDE y, en especial, en los pases que han intentado satisfacer loscriterios de Maastricht para acceder a la moneda nica. No en vano, el impacto delos dficit presupuestarios sobre los tipos de inters reales ha sido objeto de anlisis ennumerosos trabajos, sobre todo a partir de mediados de los aos ochenta, en los que seempez a tomar conciencia de este problema debido a la presencia de persistentes dese-quilibrios presupuestarios en las economas occidentales (vase, por ejemplo, Elmendorfy Mankiw, 1998, Knot y de Hann, 1995, y Evans, 1987). Aunque no se pretende aquanalizar con el detalle necesario la relacin existente entre estas dos variables, resultainteresante comprobar que en los aos en los que el dficit estructural como porcentajedel PIB ha sido mayor coinciden con aquellos en los que el tipo de inters real tambinlo ha sido, tal y como se puede comprobar en el Grfico 3, que muestra una relacinestadsticamente muy significativa (tratio igual a 7.19 y R2 igual a 0:67).8

Una posible explicacin de este resultado es que a partir de la primera crisis delpetrleo, los pases de la OCDE y, en particular, los de la UE experimentaron una notabledisminucin de sus tasas de ahorro, que coincidi con un empeoramiento importante delas cuentas pblicas, con el consiguiente aumento de los ratios de deuda pblica sobre elPIB. Desde el punto de vista terico, es posible encontrar argumentos tanto a favor comoen contra de la hiptesis segn la cual la notable disminucin del ahorro pblico ha sidola causante de la cada en las tasas de ahorro de las economas europeas. Por lo que serefiere a estos ltimos, de acuerdo con las aportaciones tericas de Barro (1974, 1989),debera observarse que la disminucin del ahorro del sector pblico habra coincididocon un aumento equivalente del ahorro del sector privado, tal y como postula la hiptesisde equivalencia ricardiana. Sin embargo, en el caso de que alguno de los supuestos en losque descansa esta hiptesis no pueda aceptarse como, por ejemplo, porque los agentes nodeciden su conducta ptima en base a un horizonte temporal infinito (Blanchard, 1985) oporque existen restricciones de liquidez importantes (Faruqee, Symansky y Laxton, 1997),existen buenas razones para suponer que el sector privado no ha compensado, o slo loha hecho parcialmente, los cambios en la posicin fiscal de los presupuestos del sectorpblico, tal y como se observa en el Grfico 4. En la medida que esta disminucin en

8 No obstante, debe tenerse en cuenta que de esta correlacin temporal no debe extraerse direc-tamente una relacin de causalidad del dficit pblico a tipos de inters reales. La ausencia deequivalencia ricardiana total puede explicar que aumentos en el dficit pblico den lugar a incre-mentos en el tipo de inters real, que a su vez implica una mayor carga de la deuda por interesescon los consiguientes efectos negativos sobre el dficit.

-13-

las tasas de ahorrro ha ocurrido de forma simultnea en la mayora de las economasoccidentales, y que sta no se ha visto compensada por un aumento del endeudamientode estos pases con el resto del mundo, el equilibrio entre demanda y oferta de fondosprestables parece haberse realizado a unos tipos de inters reales superiores a los obser-vados durante los aos sesenta y setenta.

2.3 Armonizacin fiscal

En los procesos de integracin econmica se suele discutir sobre la conveniencia de quelos pases integrantes armonicen los tipos impositivos, fundamentalmente en los bienescomercializables o en los factores productivos con mayor movilidad, con la finalidad deevitar distorsiones y un tratamiento desigual o competencia desleal de bienes y factores.Sobre estos principios descansan las recomendaciones del Informe Ruding (1992) o dela OCDE, para la eliminacin de las caractersticas discriminatorias de las estructurasimpositivas de los pases de la UE y la armonizacin de los impuestos sobre el capital.9

El anlisis de las distorsiones en la movilidad de bienes y factores productivosentre pases europeos, que provoca la existencia de disparidades en las estructuras fis-cales, es sumamente delicado, debido a la complejidad de los distintos sistemas fiscales.Un ejemplo lo constituye la imposicin sobre las rentas del capital, que dentro de unmismo pas pueden recibir un tratamiento muy desigual dependiendo de si la inversinla realiza un residente o si se trata de inversin extranjera directa (vase Deveraux yPearson, 1995). Debido a la complejidad del problema, se ha optado por analizar si haexistido algn proceso de convergencia en los tipos impositivos efectivos promedio sobreel consumo y sobre las rentas del trabajo y del capital. Los datos homogneos para lospases europeos elaborados por Bosc, Fernndez y Taguas (1997), que constituyen unaextensin y mejora de los construidos por Mendoza, Razin y Tesar (1994), permiten unacomparacin adecuada de estos tipos entre los pases europeos.

En el Grfico 5 se ha representado la evidencia a este respecto en la UE15. Comopuede observarse, en los tres tipos impositivos considerados, que comprenden la prcticatotalidad de los ingresos, se ha producido una disminucin del coeficiente de variacindesde 1970, si bien para el tipo impositivo efectivo sobre las rentas del capital se observanmayores oscilaciones. La convergencia en tipos sobre el consumo se produce fundamen-talmente a partir de principios de los aos ochenta, proceso en el que la homogeneizacinen los niveles de IVA ha jugado un papel importante. En cuanto a las rentas del trabajo,la convergencia es el resultado de una desviacin tpica entre pases relativamente establepero un claro aumento en el tipo impositivo medio, que ha aumentado desde el 23,7 por

9 Vase, por ejemplo, Leibfritz, Thornton y Bibbee (1997) y Kopits (1992).

-14-

0.02

0.03

0.04

0.05

0.06

0.07

0.08

tipo d

e inte

rs

real

-0.06 -0.05 -0.04 -0.03 -0.02 -0.01 0 0.01

supervit(+)/dficit(-) (sobre PIB)

70

71

7273

74

75

7677

78

79

80

818283

84

85

86

8788

89

90

9192

939495

96

97

Grfico 3: Relacin entre el saldo presupuestario estructural y los tipos deinters reales para el conjunto de la UE11 durante el periodo 1966-97.

16

18

20

22

24

26

28

Ahorr

o n

aci

onal

Ahorr

o n

aci

onal

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

Dfici

t pblic

o

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Ahorro nacional

Dficit pblico

Grfico 4: Relacin entre el ahorro nacional y el dct pblico en la UEM.

-15-

ciento de 1965 al 41,6 por ciento de 1994. Si se analiza directamente la evolucin de lasdesviaciones tpicas de cada uno de estos tipos impositivos, ya que esta medida permiterealizar comparaciones entre los distintos tipos impositivos, se observa que en 1994 lamenor dispersin se da en el tipo del consumo (2.33 por ciento), ligeramente inferior ala de los impuestos que pagan las empresas (4.22 por ciento) y ms alejada de la de losimpuestos sobre el trabajo (7.89 por ciento).

Por lo que respecta a las diferencias existentes, en el Grfico ?? se han representadolos tres tipos efectivos considerados, en promedios para el periodo 1990-94, agrupando alos pases de la UE en tres grupos diferentes: nrdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia),centro (Alemania, Austria, Blgica, Francia, Italia, Pases Bajos y Reino Unido) y periferia(Espaa, Grecia, Irlanda y Portugal). Como puede apreciarse, salvo para los tipos efec-tivos sobre el consumo, an existen diferencias muy importantes en los tipos del capitaly del trabajo, a pesar de los cambios tan importantes en la estructura fiscal de algunospases, fundamentalmente los de la periferia, en los ltimos 30 aos.

Es previsible que estas disparidades observadas continen disminuyendo en elfuturo? Si bien es posible que se siga avanzado en la eliminacin de las diferencias exis-tentes en el tratamiento fiscal de los flujos de rentas entre pases, la integracin econmicano tiene porqu conducir necesariamente a la uniformidad de los tipos impositivos quese han considerado anteriormente, como seguramente tampoco dar lugar a una con-vergencia en la estructura y niveles del gasto pblico. Los distintos niveles impositivosreflejan las preferencias de cada uno de los pases sobre la presencia del sector pblicoen la economa. Por ejemplo, tipos impositivos sobre el trabajo similares entre pasespueden esconder importantes diferencias en su composicin, dependiendo del peso delas cotizaciones sociales que pagan empresas y trabajadores. Adicionalmente, distintostipos impositivos pueden implicar una presin fiscal similar sobre los factores produc-tivos o sobre el consumo, una vez que se tienen en cuenta las distintas polticas de gasto.En resumen, aunque la integracin econmica puede favorecer la coordinacin de ciertasfiguras impositivas al internalizar los efectos spillover entre pases de la poltica tributaria,es muy probable que no se alcance una armonizacin completa de la fiscalidad, dado quecada pas utiliza la imposicin para alcanzar objetivos muy diferentes.

-16-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Coefici

ente

de v

ari

aci

n

1970 1975 1980 1985 1990

Tl

Tc

Tk

Grfico 5: Evolucin del coeciente de variacin de los tipos impositivosefectivos del consumo, capital y trabajo en la UE15.

0

10

20

30

40

50

14.2

14.2

33.8

40.9

46.3

13.3

17.5

23.3

36.7

Consumo

Capital

Trabajo

NrdicosCentro

Periferia

Grfico 6: Tipos efectivos medios pare el periodo 1990-94 en los pases de la UE.

-17-

3. El papel de la poltica fiscal en la estabilizacin

Cuando las economas que forman una unin monetaria se parecen unas a otras y ex-perimentan perturbaciones comunes de carcter transitorio pueden modificar su polticamonetaria o variar el tipo de cambio frente a terceros pases con la finalidad de aco-modarse a dichas perturbaciones. En este caso los pases miembros satisfacen los criteriosutilizados por Mundell (1961) bajo los cules constituyen un rea ptima para una mo-neda nica. Interpretando estos criterios de una forma estricta resulta fcil comprenderque en la prctica ninguna unin monetaria resulta ptima. Incluso las regiones deun mismo pas como los Estados Unidos, cuyas economas suelen compararse con lade los pases europeos a la hora de discutir la optimalidad de la moneda nica, estnsujetas a perturbaciones especficas (Bayoumi y Eichengreen, 1993). Por lo tanto, aunsiendo beneficiosa la constitucin de una unin monetaria, sus pases miembros puedenseguir quedando expuestos a perturbaciones transitorias de carcter asimtrico. Por estarazn, tradicionalmente se ha argumentado que la poltica fiscal cobra una especial im-portancia como poltica de estabilizacin una vez que los pases miembros de una uninmonetaria pierden su soberana en materia de poltica monetaria y de tipo de cambio,convirtindose en casi el nico instrumento para combatir las perturbaciones transitorias(no permanentes) especficas de cada pas.

La poltica fiscal de estabilizacin puede manifestarse de formas variadas. Porejemplo, de acuerdo con la teora neoclsica del tax-smoothing (vase Barro, 1979) resultaptimo mantener constantes los tipos impositivos a lo largo del ciclo econmico con lafinalidad de evitar las distorsiones que provocan sus cambios frecuentes, dando lugara una disminucin de los ingresos durante las recesiones que se ve compensada por suaumento durante las expansiones, de manera que, al actuar los impuestos como estabi-lizadores automticos, el supervit presupuestario es procclico. Complementariamente,desde una perspectiva keynesiana, el gasto pblico debera comportarse como una va-riable contracclica, ya que durante las recesiones sera necesario estimular la demandaagregada mediante polticas discrecionales de gasto pblico. As, algunos componentesdel gasto pblico como, por ejemplo, las prestaciones por desempleo tambin actuarancomo estabilizadores automticos.

Sin embargo, dependiendo de cmo afecte el ciclo econmico a las cuentas pbli-cas, la existencia de lmites muy estrictos en los dficit fiscales puede hacer ms difcil lautilizacin de la poltica fiscal con fines estabilizadores para combatir perturbaciones ad-versas de carcter transitorio, aspecto ste todava ms importante en el caso de que lospases pertenecientes a la unin monetaria presenten shocks asimtricos. Una vez dentrode la unin monetaria, las fluctuaciones cclicas de las economas europeas harn que laposicin fiscal vare, al menos como consecuencia de los estabilizadores automticos.

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Para analizar el comportamiento cclico de los ingresos y gastos pblicos se han es-timado los componentes tendenciales y cclicos de cada una de las figuras impositivas ascomo de las principales partidas de gasto de los pases de la UE.10 Se han calculado lascorrelaciones contemporneas con los componentes cclicos del output, para el perodo1990-1997.11 En el caso de los ingresos pblicos (T ), como se puede ver en la primeracolumna del Cuadro 3, destaca la ausencia de correlaciones positivas y significativas enlos casos de Grecia, Irlanda, Italia y los Pases Bajos. El carcter procclico de los ingre-sos pblicos, en el resto de pases, se explica fundamentalmente por el comportamientofuertemente procclico de los impuestos indirectos (p). Contrariamente a lo que cabraesperar, el comportamiento de los impuestos directos (d) slo es claramente procclicoen Alemania, Dinamarca, Francia, Espaa, Finlandia, Reino Unido y Suecia. Las co-tizaciones sociales ( cs) y los otros impuestos directos ( r) tienen un comportamientoacclico, aunque en el caso de las primeras se pueden apreciar correlaciones positivasdurante el perodo 1980-1997 en Austria, Alemania, Francia, el Reino Unido, Portugal ySuecia.

Por lo que respecta al gasto pblico total (G), slo se observa un marcado com-portamiento contracclico en Dinamarca, Finlandia y el Reino Unido. Aunque el gasto entransferencias (gt) es en general contracclico,12 el carcter procclico en muchos de lospases de la inversin pblica (ig) contrarresta este efecto en buena medida. El consumopblico (cg) se comporta, en general, de forma acclica, aunque en Dinamarca, Francia yel Reino Unido es contracclico.

Tambin se han analizado las correlaciones de los ratios sobre el PIB de las par-tidas consideradas de ingresos y gastos pblicos.13 Para los impuestos indirectos slose encuentran correlaciones positivas en los casos de Dinamarca y Alemania, lo quepone de manifiesto que, a pesar del carcter marcadamente procclico de los impuestosindirectos, el peso de stos en el PIB no cambia como consecuencia del ciclo econmico.

10 Se utiliza el filtro de Hodrick-Prescott para series anuales en trminos reales (utilizando el de-flactor del PIB de cada pas) en el perodo 1970-1997. Por lo que respecta a los ingresos pblicos,se consideran los impuestos indirectos, los impuestos directos, las cotizaciones sociales y otros im-puestos directos. En cuanto al gasto pblico se analizan las transferencias (tanto a las familias comoa las empresas y las netas con el resto del mundo), el consumo pblico y la inversin pblica.11 El error estndar de estas correlaciones puede aproximarse por 1=T1=2: En este caso, comoT = 18, las correlaciones son significativamente distintas de cero por encima de 0:471, en valorabsoluto.12 Debe tenerse en cuenta que se presentan los resultados respecto a las transferencias totales, queincluyen tanto las recibidas por las familias como por las empresas, as como las transferenciasnetas con el resto del mundo.13 Estos resultados no se presentan para ahorrar espacio, si bien se encuentran disponibles parael lector interesado.

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Por lo que respecta al ratio correspondiente a los impuestos directos, slo se encuen-tran correlaciones positivas en los casos de Suecia y Espaa, aunque con un nivel designificacin pequeo. En cuanto a las cotizaciones sociales, la correlacin existente esnegativa en prcticamente todos los casos, como era de esperar dado el carcter acclicode las cotizaciones sociales sealado antes. Por ltimo, no parece haber un patrn clarode comportamiento cclico en el caso de los otros impuestos directos.

Por lo que respecta a las partidas de gasto analizadas, el ratio correspondiente alas transferencias muestra un comportamiento contracclico muy claro y estadsticamentesignificativo en todos los pases, con la nica excepcin de Grecia. El ratio del consumopblico sobre el PIB muestra tambin un comportamiento claramente contracclico y es-tadsticamente significativo en todos los casos. En cuanto al ratio de inversin pblica,se encuentra una correlacin que es generalmente negativa, pero no es significativa enningn caso. En el caso de Suecia, se observa una correlacin positiva y en Alemania,Grecia y Portugal es tambin positiva aunque escasamente significativa. Ello es conse-cuencia del carcter procclico que muestra la inversin pblica a lo largo del perodomuestral considerado.

El hecho de que el ratio de inversin pblica sobre el PIB no muestre un com-portamiento contracclico, o que incluso resulte procclico en algunos casos, pone demanifiesto que esta variable no ha actuado en los pases de la UE como un estabilizador,sino que ms bien ha sido una de las variables en las que la poltica presupuestaria hatenido mayor margen de maniobra, habiendo reducido su peso en el PIB en los procesosde ajuste presupuestario o en las fases bajas del ciclo econmico, aumentndolo en lasexpansiones.

Mientras que para algunos crticos del Tratado de Maastricht el lmite del 3 porciento elimina el margen de maniobra de la poltica fiscal, para algunos defensores delproceso de integracin monetaria este lmite puede ser suficiente para amortiguar lamayor parte de las perturbaciones asimtricas (Vials, 1996). Existe una intensa discusin(vase, por ejemplo, Masson, 1996) acerca de la cifra en la que deben situarse los dficitpblicos para no superar el 3 por ciento del PIB en las fases ms intensas de recesineconmica. Las estimaciones sobre los componentes estructural y cclico de los dficitpblicos de los pases europeos discutidas anteriormente permiten un posicionamientosobre este problema. Si se evalan las consecuencias de la recesin de los aos noventasobre las cuentas pblicas de los pases europeos, se puede ver que 1993 fue el ao enel que, prcticamente todos ellos, experimentaron consecuencias ms negativas para lossupervit pblicos. El dficit cclico promedio se situ en este ao en el 1.9 por cientodel PIB y en 1994 en el 1.5 por ciento, aunque debe tenerse en cuenta que Finlandia ySuecia presentaron dficit cclicos significativamente superiores.

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Otra forma de contestar a esta pregunta consiste en analizar la relacin que seobserva para los pases europeos entre el dficit cclico y la tasa de crecimiento del PIB.Aunque existen razones para pensar que esta relacin no tiene porqu establecerse entrminos contemporneos (en general, existe un adelanto de la tasa de crecimiento delPIB respecto a la desviacin del PIB sobre su senda de crecimiento tendencial), en elGrfico 7 se aprecia que en circunstancias normales el dficit cclico no ha sobrepasadoel 2 por ciento del PIB, con la excepcin de Finlandia en 1993, pas en el que concur-rieron circunstancias que posiblemente hubieran sido consideradas especiales de haberseaplicado el Pacto en dicho ao.14

La inexistencia durante la recesin de los primeros aos noventa de shocks neg-ativos externos, como las crisis energticas de los aos setenta, conduce a considerarque los pases de la UEM deben reducir sus dficit estructurales hasta, como mnimo,una cifra comprendida entre el 1 y el 1.5 por ciento del PIB, si pretenden garantizarel cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en una fase recesiva del cicloeconmico. En otras palabras, el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento no constituyeuna seria amenaza para el uso de la poltica fiscal con fines estabilizadores siempre ycuando los pases gocen del suficiente margen de maniobra en su dficit cclico, queviene condicionado por el nivel de sus dficit estructurales.

14 La tasa de crecimiento del PIB en Finladia fue -7.3 y -3.6 por ciento en 1991 y 1992, respectivamente.

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Cuadro 3Correlaciones contemporneas de los ingresos y gastos con el ciclo

Perodo muestral 1980-1997

Pas T p d cs r G gt cg ig

Austria 0.32 0.35 -0.20 0.44 0.58 0.10 -0.14 0.27 0.30Blgica 0.34 0.52 0.06 -0.02 0.27 0.02 0.04 -0.12 -0.11Alemania 0.53 0.70 0.43 0.40 0.20 0.52 0.46 0.45 0.56Dinamarca 0.73 0.80 0.73 -0.08 -0.01 -0.57 -0.56 -0.63 0.02Espaa 0.58 0.32 0.69 0.28 -0.31 0.21 -0.01 0.15 0.21Finlandia 0.77 0.87 0.67 0.22 -0.24 -0.62 -0.91 0.03 0.35Francia 0.76 0.62 0.40 0.39 0.04 -0.24 -0.51 -0.35 0.85Reino Unido 0.68 0.44 0.54 0.68 0.27 -0.52 -0.48 -0.35 -0.05Grecia 0.06 -0.20 0.06 0.34 0.21 0.30 0.23 0.06 0.26Irlanda 0.12 0.58 -0.22 0.05 -0.26 -0.26 -0.39 -0.03 0.02Italia 0.10 0.32 -0.04 0.12 -0.04 0.09 -0.27 0.30 0.32Pases Bajos 0.15 0.26 0.26 -0.52 0.33 -0.04 0.18 0.03 0.47Portugal 0.65 0.62 0.24 0.48 0.21 0.77 0.38 0.84 0.79Suecia 0.80 0.47 0.59 0.65 -0.03 -0.09 -0.65 0.19 0.53

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

Supera

vit

(+)/

dfici

t(-)

(%

del PIB

)Supera

vit

(+)/

dfici

t(-)

(%

del PIB

)

-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 Tasa de crecimiento del PIB

FIN1993

Grfico 7: Relacin entr el dcit cclico y la tasa de crecimiento del PIBen los pases de la UEM, 1970-1997.

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4. Federalismo fiscal

4.1 El presupuesto comunitario y el ciclo econmico

Sachs y Sala-i-Martn (1992), von Hagen (1992) y Bayoumi y Masson (1995) han sealadoque en los Estados Unidos y en Canad, la existencia de un sistema federal de impuestosy transferencias amortigua considerablemente las variaciones en la renta de las regiones,ya que proporciona una renta relativa a las regiones ms afectadas en los malos tiemposa cambio de su pago en la fase de expansin econmica.15 En otras palabras, el sistemafederal funciona como una especie de seguro ante las recesiones econmicas de carctertransitorio. En concreto, Bayoumi y Masson (1995) estiman que la estabilizacin a cortoplazo de las fluctuaciones cclicas alcanza en la economa norteamericana un 30 porciento de las desviaciones de la renta per capita regional respecto al promedio nacional.En la medida que en Europa la movilidad del trabajo, que tambin sirve para amortiguarlos efectos de perturbaciones asimtricas sobre distintas reas, es menor que en EstadosUnidos, la poltica fiscal podra tener an una mayor importancia. Por el momento lasinstituciones existentes a nivel comunitario no contemplan la existencia de mecanismoscompensadores parecidos en cuanto a su magnitud a los de los Estados Unidos.

En los Estados Unidos, los gobiernos de cada estado no utilizan su autonomafiscal para estabilizar el nivel de produccin o el empleo, ya que las estrictas reglasexistentes hacen que sus presupuestos se encuentren en equilibrio. Como resultado, losgobiernos regionales operan procclicamente y no contracclicamente: deben disminuirel gasto o aumentar los impuestos cuando su posicin presupuestaria se deteriora comoresultado de una recesin econmica. Sin embargo, el sistema fiscal federal compensaparcialmente los efectos negativos de una regla tan estricta, ya que las regiones en lasque disminuye la recaudacin en trminos relativos reciben un mayor volumen de trans-ferencias.

Sin embargo, estos resultados no bastan para recomendar la sustitucin de laspolticas fiscales a nivel nacional por un sistema federal. Las estimaciones de Bayoumi yMasson (1996) indican que el nivel de estabilizacin alcanzado en los EE.UU. es similaral de cinco pases europeos (Alemania, Francia, Reino Unido, Blgica y Holanda), queutilizan polticas fiscales independientes. Allsopp y Vines (1996) van incluso ms lejos alsealar que bastara con garantizar el funcionamiento de los estabilizadores automticospara obtener una estabilizacin del PIB incluso mayor que en los Estados Unidos. Noobstante, esta afirmacin debe matizarse por el hecho de que los lmites impuestos en el

15 Vase Fats (1998) para un anlisis detallado sobre la necesidad del federalismo fiscal en laUEM.

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Pacto de Estabilidad y Crecimiento podran condicionar el funcionamiento de los estabi-lizadores automticos. Junto con este argumento, Goodhart y Smith (1993) se muestranfavorables al establecimiento de un esquema de estabilizacin que forme parte de unmayor presupuesto comunitario, como forma de aumentar la cohesin poltica entre lospases europeos.

Conviene notar que el papel estabilizador y redistributivo de un presupuesto fede-ral no tiene porqu basarse en una poltica de gasto pblico discrecional a nivel suprana-cional, ya que es perfectamente posible que la financiacin de un presupuesto federal me-diante tipos impositivos constantes acte como un estabilizador automtico. El funciona-miento de este mecanismo, que defiende Krugman (1993), puede verse complementadoen el caso de shocks asimtricos por una poltica discrecional de gasto, sin que ponga enpeligro el equilibrio del presupuesto federal. Este argumento resulta fcil de comprenderen un modelo muy sencillo, que amplia el utilizado por Krugman para considerar laposibilidad de polticas de gasto discrecionales con un objetivo redistributivo.

Supngase que en las economas pertenecientes a una unin monetaria, la de-manda agregada viene determinada por la siguiente expresin:

Yi = Ci + Ii + Gi + Xi Mi = (1 si)(1 ( i + u))Yi + Ii + Gi + Xi miYi

en donde la notacin de las variables es la estndar. Junto con una poltica presupues-taria independiente, que cada pas financia mediante un tipo impositivo i, se suponeque todos ellos contribuyen con un mismo tipo impositivo u a un presupuesto conjunto,de manera que tanto a nivel nacional como supranacional los presupuestos se encuentransiempre en equilibrio:

Gi = Gu;i + iYi

Gu =Xi

Gu;i = uXi

Yi

Para simplificar tambin se supone que en el estado estacionario se cumple que

Yi = Y ; 8i

Bajo estas condiciones, resulta fcil comprobar que ante un shock asimtrico de carctertransitorio como, por ejemplo, un cambio en las exportaciones al resto del mundo, seobtienen los siguientes resultados:

La existencia de un presupuesto comunitario tiene efectos estabilizadores en el outputal disminuir el multiplicador de los componentes de la demanda agregada. Tomando

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como dado el gasto pblico del presupuesto comunitario en el pas i se obtiene que:

dY

dX

u>0

=1

1 i (1 si)(1 ( i + u)) + mi >dY

dX

u=0

Por lo tanto, una poltica fiscal a nivel de la unin monetaria compatible con el tax-smoothing disminuye las oscilaciones de carcter cclico ante perturbaciones asimtri-cas.

Los efectos estabilizadores pueden ser mayores si al efecto de u como estabilizadorautomtico se aade una poltica discrecional del gasto pblico con fines estabilizadores.En este caso, la autoridad fiscal a nivel comunitario se podra plantear el siguienteproblema de estabilizacin del output sujeto a la restriccin de equilibrio presupues-tario:

mini

Xi

(Yi Y )2

sujeto a: Xi

i = 1

Yi(1 i (1 si)(1 ( i + u)) + mi) = iuXi

Yi + Ii + Xi;

en donde i es la proporcin del gasto pblico a nivel comunitario que recibe el pasi:

En el Grfico 8 se han representado las tres posibles respuestas del nivel de pro-duccin en un pas ante una disminucin transitoria de su demanda de exportaciones.Como se puede apreciar, la respuesta es mucho mayor en el caso en el que u = 0 y,por lo tanto, no existe presupuesto comunitario. Cuando u > 0 la disminucin deloutput es menos intensa debido al papel estabilizador del tipo impositivo comunitario,y disminuye an ms cuando se permiten polticas activas de gasto pblico con finesestabilizadores. En este caso, los pases que resultan beneficiados por el aumento de sudemanda de exportaciones estn dispuestos a acudir en ayuda de aquellos que resultanperjudicados, a cambio de que este mecanismo tambin opere en los periodos expansivosen estos ltimos pases, por lo que se puede decir que el presupuesto comunitario actacomo un seguro ante perturbaciones cclicas de carcter asimtrico. Obsrvese que estepapel estabilizador del presupuesto comunitario no pone en ningn momento en peligroel equilibrio presupuestario si, como se ha propuesto, el gasto pblico es igual a losingresos. No obstante, la poltica discrecional de gasto con fines redistributivos plantea

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Grfico 8: Efectos estabilizadores del presupuesto comunitario.

un problema cuando inicialmente no se conoce si las perturbaciones que afectan a losdistintos pases son transitorias o permanentes. En estas circunstancias puede resultarms prudente conformarse con el papel estabilizador de los tipos impositivos y no llevara cabo polticas ms activas.

4.2 Los efectos redistributivos a largo plazo

Sin duda, ms poderoso que el efecto estabilizador es el papel redistributivo que puedejugar el presupuesto comunitario.16 Aunque en la actualidad el presupuesto comunitarioslo supone poco ms de un 1 por ciento del PIB para el conjunto de la UE, la importan-cia de algunos de los flujos comunitarios no es en absoluto desdeable en pases comoIrlanda, Grecia, Portugal y, en menor medida, Espaa, tal y como pone de manifiesto elCuadro 4. Los pases comunitarios tienen numerosas razones para justificar la existenciade estos flujos fiscales redistributivos, dadas las diferencias existentes en los niveles derenta per capita entre las regiones que integran la Unin. El objetivo principal de estaspolticas, que se basan en principios de cohesin social y de solidaridad entre los pasesmiembros, es la reduccin paulatina de las disparidades regionales en las rentas y en lasdotaciones relativas de factores productivos fundamentalmente mediante la transferenciade fondos agrcolas, sociales, regionales, de cohesin y de investigacin y desarrollo.

16 Esta seccin se basa parcialmente en los resultados de los trabajos de Domnech, Maudes yVarela (1998) y De la Fuente y Domnech (1999).

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Cuadro 4Principales magnitudes del presupuesto de la UE como porcentaje del PIB en 1996

Pas Gasto Ingresos

xag xr xs xG xV AT xGNP xown xT xGTAustria 0.67 0.01 0.05 0.88 0.58 0.31 0.16 1.03 -0.15Belgica 0.56 0.03 0.06 0.96 0.52 0.33 0.53 1.32 -0.36Alemania 0.38 0.09 0.05 0.62 0.72 0.36 0.24 1.30 -0.68Dinamarca 0.97 0.00 0.04 1.10 0.49 0.28 0.21 0.97 0.14Espaa 0.89 0.46 0.39 2.30 0.56 0.29 0.15 0.99 1.31Finlandia 0.66 0.03 0.04 1.01 0.51 0.32 0.17 0.98 0.03Francia 0.79 0.05 0.05 0.99 0.59 0.31 0.14 1.03 -0.04Reino Unido 0.38 0.09 0.10 0.65 0.28 0.33 0.33 0.91 -0.25Grecia 2.98 1.43 0.13 5.37 0.65 0.37 0.18 1.18 4.19Irlanda 3.21 0.69 0.58 5.61 0.65 0.31 0.43 1.34 4.27Italia 0.44 0.22 0.03 0.79 0.52 0.30 0.12 0.93 -0.15Luxemburgo 0.15 0.00 0.03 0.65 0.75 0.36 0.16 1.26 -0.61Holanda 0.50 0.01 0.06 0.64 0.59 0.32 0.58 1.44 -0.79Portugal 0.77 1.90 0.64 4.38 0.61 0.31 0.18 1.08 3.30Suecia 0.32 0.01 0.01 0.61 0.51 0.29 0.22 1.00 -0.38

Fuente: Domnech, Maudes y Varela (1998).

Como puede apreciase en los Grficos 9 y 10 el carcter redistributivo del pre-supuesto comunitario se consigue bsicamente mediante las polticas de gasto ya que,en general, las contribuciones de los pases miembros son proporcionales a los nivelesde renta per capita. Este resultado contrasta con la progresividad de los sistemas fiscalesnacionales a nivel europeo o de los sistemas federales en Estados Unidos y Canad, enlos que los ingresos presupuestarios tambin tienen un marcado carcter redistributivo,como han puesto de manifiesto Sachs y Sala-i-Martn (1992), von Hagen (1992) y Bay-oumi y Masson (1996). En la Unin Europea la redistribucin de renta entre regionesse consigue fundamentalmente mediante los fondos regionales, sociales y de cohesinque benefician especialmente a los pases con menores rentas per capita.17 De hecho,tal y como puede apreciarse en el Grfico 10, la presencia de Irlanda, Portugal, Greciay Espaa resulta determinante para poder establecer una relacin negativa (si bien paraprobar la existencia de flujos redistributivos basta con que la elasticidad sea significativa-mente menor que la unidad) entre las transferencias que los pases comunitarios reciben

17 Vase Martn (1997) a este respecto.

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de la UE y sus respectivas rentas, ambas variables en trminos per capita.Estos flujos redistributivos no tienen como objetivo mantener unas transferencias

constantes y continuas de renta de los pases relativamente ms ricos a los ms pobres dela Unin, sino establecer unas condiciones apropiadas en las que estos ltimos puedenconverger ms rpidamente al nivel promedio de la UE, que en ausencia de estas polti-cas redistributivas. Ciertamente, la movilidad de capitales puede facilitar este procesode convergencia, tal y como han sealado Barro, Mankiw y Sala-i-Martin (1995). Sinembargo, como se demuestra a continuacin este proceso puede verse adicionalmenteintensificado mediante la consideracin de polticas regionales y/o sociales a nivel co-munitario. En el Apndice 3 se presenta un modelo de crecimiento con progreso tcnicoexgeno, en el que se han incorporado transferencias de renta que permiten aumentar ladotacin de capital en infraestructuras, y que se determinan en funcin del diferencialrelativo de rentas per capita. A pesar de los supuestos simplificadores que incorpora,este modelo ilustra algunos de los efectos de este tipo de polticas. En especial permiteevaluar las implicaciones de estos mecanismos redistributivos sobre la dinmica de larenta per capita (ey) alrededor de su estado estacionario, que viene determinada por lasiguiente ecuacin:

eyey = g ln ey gt

1 lns(1 )A + g + n

1 ln

A

+ g + n

;

en la que la velocidad de convergencia ( = (1 )( + g + n) + ykg ) dependeprecisamente de la sensibilidad de los flujos redistributivos respecto al diferencial relativode rentas, ambos en trminos per capita.

Una forma de evaluar la importancia de estos flujos sobre la velocidad de conver-gencia consiste en calibrar este modelo utilizando valores convencionales de los parme-tros y variables, que permiten obtener una velocidad de convergencia del 2 por cientoen el modelo de crecimiento de Mankiw, Romer y Weil (1992).18 En el Grfico 11 seha representado la dinmica transicional, en trminos relativos al estado estacionario,de un pas que se encuentra inicialmente un 10 por ciento por debajo del promediode la unin. La senda inferior es la que se obtiene con la velocidad de convergenciacondicional del 2 por ciento. En la senda superior la velocidad de convergencia es msdel doble ( = 0:047), debido precisamente a la existencia de transferencias que permitenacumular infraestructuras ms rpidamente que en el caso de una economa cerrada.

La aceleracin de la velocidad de convergencia en aquellos pases perceptores ne-tos de fondos tiene que ver fundamentalmente con dos aspectos. En primer lugar, con

18 En el Apndice 3 se describe detalladamente el calibrado del modelo.

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0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.4

Contr

ibuci

ones

per

capit

a

0 5 10 15 20 25 30 35

PIB per capita (ECUs)

A

BD DK

E

SF

F

GB

GR

IRL

I

L

NL

P

S

Grfico 9: Transferencias per capita de los estados miembros al presupuestocomunitario en 1996. Fuente: Domnech, Maudes y Varela (1998).

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

Tra

nsf

ere

nci

as

per

capit

a d

e la U

ETra

nsf

ere

nci

as

per

capit

a d

e la U

E

0 5 10 15 20 25 30 35

PIB per capita (ECUs)

AB

D

DKESF F

GB

GR

IRL

IL

NL

P

S

Grfico 10: Transferencias per capita del presupuesto comunitario a losestados miembros en 1996. Fuente: Domnech, Maudes y Varela (1998).

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el volumen de transferencias realizadas y, en segundo lugar, con la productividad de lasinfraestructuras pblicas.

Respecto a la elasticidad del output existe una literatura emprica muy amplia queha tratado de cuantificar economtricamente su valor para distintos componentes delcapital pblico, tal y como puede comprobarse en las panormicas de Gramlich (1994) ySturm, Kaper y de Hann (1997), obtenindose un rango muy amplio en su estimacin.Menos explorada ha sido la cuantificacin de los efectos de los fondos europeos sobrelas tasas de inversin pblica y sobre las dotaciones de capital pblico per capita, en lospases que ms se han beneficiado con estas polticas. Por esta razn, a continuacin sepresenta un ejercicio consistente en comparar los niveles de capital pblico per capita ylas tasas de inversin pblica existentes en algunos pases (los que son perceptores netosde fondos europeos), con los niveles que dichas variables hubieran alcanzado en el casode que stos pases no hubieran recibido financiacin exterior.

La primera dificultad para abordar este objetivo es la no disponibilidad de estima-ciones oficiales de las dotaciones de capital pblico para el conjunto de los pases msdesarrollados. En consecuencia, se ha optado por llevar a cabo estimaciones propias delos stocks de capital pblicos, a partir de las series de inversin pblica disponibles enla cuentas nacionales de la OCDE.19 En el Grfico 12 se presenta el PIB per capita en1990 frente al stock de capital pblico per capita del mismo ao, ambos en dlares inter-nacionales de 1993, para un conjunto amplio de pases. Como puede apreciarse, existeuna clara correlacin positiva entre ambas variables, destacando los casos de Espaa yGrecia, que son los dos pases que presentan una menor dotacin de capital pblico percapita. Son precisamente estos dos pases, junto a Irlanda y Portugal, los beneficiariosnetos principales de los fondos estructurales y de cohesin en la Unin Europea, una decuyas finalidades es precisamente contribuir a corregir la insuficiencia relativa de capitalpblico en estas economas, como forma de reducir la brecha en los niveles de rentarespecto a los pases ms ricos.

Aunque no se va a entrar a valorar explcitamente cul sera la posicin en elgrfico anterior de pases como Irlanda, Grecia o Espaa si no hubieran recibido fondoseuropeos, ya que para ello es necesario disponer de la elasticidad del output al capitalpblico, s que es posible cuantificar el efecto de dichos fondos sobre una de las dosvariables. En concreto, es posible construir una serie de stock de capital pblico percapita, bajo el supuesto de que el pas no hubiera financiado y recibido financiacin

19 Vase el trabajo de Domnech y Taguas (1998) para una descripcin detallada del mtodo deconstruccin de las series utilizadas a continuacin, as como algunas de las ventajas que pre-senta respecto a otras estimaciones no oficiales empleadas en la literatura, como las de Summersy Heston.

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-0.12 -0.12

-0.1 -0.1

-0.08 -0.08

-0.06 -0.06

-0.04 -0.04

-0.02 -0.02

0 0

0.02 0.02

0 10 20 30 40 50

l=0.020

l=0.047

Grfico 11: Transicin al estado estacionario en el modelo bsico decrecimiento ( = 0:02) y con transferencias redistributivas ( = 0:047):

5

10

15

20

25

30

35

PIB

per

capit

a e

n 1

99

0,

$I

PIB

per

capit

a e

n 1

99

0,

$I

5 10 15 20 25 30 Capital pblico per capita en 1990, $I

AUS

ABCND

CH

D

DK

E

SFF

GB

GR

IRL

I

J

NL

N

NZ

S

USA

Grfico 12: Relacin entre el stock de capital pblico y el PIB, ambos en trminos per capita.

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de la Unin Europea. El primer paso para ello es descontar de las series de inversinpblica los fondos recibidos de la Unin Europea. Sin embargo, tambin hay que teneren cuenta que caso de no haber existido la Unin el pas no habra tenido que contribuiral presupuesto europeo, por lo que bajo el supuesto de que el presupuesto nacionalhubiera mantenido su estructura, habr que sumar a la serie de inversin pblica laparte de los fondos que se destinan a financiar la Unin. En el Grfico 13 se representael porcentaje que del total de la tasa de inversin pblica representa la contribucin netade los fondos europeos en Portugal, Grecia, Irlanda y Espaa. En el ao 1996 la tasade inversin pblica habra sido entre un 50 y un 40 por ciento inferior a la realmenteexistente en Portugal, Grecia e Irlanda, y aproximadamente un 20 por ciento para elcaso de Espaa, lo que pone claramente de manifiesto la importancia cuantitativa deestos fondos. Adems, como se puede observar, dicha importancia ha ido creciendo enel tiempo de forma prcticamente continuada desde 1986, lo que ha permitido a estospases mantener tasas de inversin pblica relativamente estables desde mediados delos aos ochenta, aun a pesar de que el proceso de consolidacin fiscal se ha realizado(sobre todo en Irlanda) a costa de reducir la financiacin de infraestructuras pblicas.

La siguiente cuestin relevante es que, dado que los fondos europeos tienen unaimportancia creciente en las tasas de inversin pblica de estos pases, el efecto acumu-lado de dichos flujos sobre el stock de capital es muy importante. En el Grfico 14 se con-stata claramente este extremo.20 As, al final del periodo considerado ms del 10% de lasdotaciones de capital pblico por trabajador son consecuencia directa de la financiacineuropea en Grecia, Irlanda y Portugal, mientras que en Espaa aproximadamente un 6%del capital pblico por trabajador se debe a este hecho. Es obvio que para estos pasesla importancia cuantitativa y cualitativa de los fondos europeos es de suma importanciapara poder acelerar su acercamiento a los niveles de renta per capita promedio de laUnin.

20 Las estimaciones de Portugal deben tomarse con cautela debido a la disponibilidad de datos deinversin pblica durante un periodo muestral ms corto que para los restantes pases analizados.

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0

10

20

30

40

50

60

Ig(n

aci

onal)

/Ig(U

E)

(%)

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

Irlanda

Grecia

Espaa

Portugal

Grfico 13: Porcentaje de la inversin pblica nanciada mediante los fondos comunitarios.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Portugal

Grecia

Irlanda

Espaa

Grfico 14: Porcentaje del stock de capital pblico total nanciado mediantelos fondos comunitarios.

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5. Conclusiones

Con la Unin Econmica y Monetaria, en la que los pases miembros ceden la soberanade su poltica monetaria al Banco Central Europeo, las polticas fiscales nacionales ycomunitarias se desarrollarn en un contexto econmico en el que la coordinacin y elequilibrio presupuestario adquiere una especial relevancia.

Los criterios de acceso a la moneda nica diseados en Maastricht han dado lu-gar a una consolidacin fiscal en los pases europeos, fundamentalmente en sus dficitestructurales. A favor de estas polticas, puede argumentarse que la consolidacin fiscal,que tambin se ha producido en otras economas occidentales que se han mantenido almargen de este proceso de integracin econmica, ha tratado de corregir los importantesdesequilibrios presupuestarios que se iniciaron en los aos ochenta, y que han podidotener consecuencias negativas sobre la inversin y sobre el crecimiento de los niveles debienestar. Dado que en el pasado el ahorro privado no ha compensado completamentelos desequilibrios presupuestarios en que incurrieron los pases europeos, el esfuerzo quehan realizado estos pases para satisfacer los criterios de acceso a la moneda nica hapodido contribuir significativamente a aumentar la tasa de ahorro nacional. Un aspectopreocupante es que, en muchos casos, la consolidacin fiscal se ha hecho a costa de unareduccin de las tasas de inversin pblica, que ha podido afectar negativamente a latasa de inversin privada. As pues, sin necesidad de renunciar a que el presupuestopueda presentar un supervit procclico con fines estabilizadores, el cumplimiento de larestriccin presupuestaria intertemporal del sector pblico y el mantenimiento de unosniveles aceptables de inversin pblica resultan ser requisitos importantes para no afectarnegativamente a los niveles de bienestar futuros.

A la par que este esfuerzo por parte de los gobiernos para satisfacer su restriccinpresupuestaria intertemporal y, posiblemente, como resultado del mismo, la evidenciamuestra una convergencia importante hacia niveles ms reducidos en los tipos de intersreales. Este proceso de convergencia en dficit pblicos y tipos de inters tambin hacoincidido con una disminucin de las disparidades existentes en los tipos impositivosefectivos. Sin embargo, si bien es posible que se siga avanzado en la eliminacin delas diferencias existentes en el tratamiento fiscal de los flujos de rentas entre pases, laintegracin econmica no tiene porqu conducir necesariamente a la uniformidad de lostipos impositivos o a la convergencia en la estructura y niveles del gasto pblico, debidoa que estas variables reflejan las distintas preferencias de las economas europeas sobrela presencia del sector pblico en la economa.

Las estimaciones sobre los componentes estructural y cclico de los dficit pblicosde los pases europeos que se han presentado permiten un claro posicionamiento sobre lamagnitud que en el futuro podrn alcanzar como mximo los dficit estructurales para

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no superar la restriccin del 3 por ciento del PIB, impuesta en el Pacto de Estabilidady Crecimiento. Dado que durante la recesin de los primeros noventa, en la que no seprodujeron shocks negativos externos, el dficit cclico promedio se situ entre el 1.5 yel 1.9 por ciento del PIB, los pases de la UEM deberan reducir sus dficit estructuraleshasta, como mnimo, una cifra comprendida entre el 1 y el 1.5 por ciento del PIB.

Este trabajo no se ha limitado a analizar nicamente las polticas fiscales nacionales,sino que tambin ha abordado el papel que juega el presupuesto comunitario. Dado loreducido de su tamao en comparacin con otros presupuestos federales, al menos amedio plazo, no cabe esperar que sirva para contrarrestar significativamente las pertur-baciones de carcter asimtrico a las que se puedan enfrentar las economas europeas enel futuro. Sin embargo, a pesar de esta limitacin, las actuales polticas redistributivasque se han diseado en el presupuesto de la UE pueden tener a largo plazo un impactoconsiderable para reducir las diferencias en los niveles de bienestar entre sus pasesmiembros. En particular, la evidencia muestra que la importancia de algunos de los flujoscomunitarios no es en absoluto desdeable en pases como Irlanda, Grecia, Portugal y, enmenor medida, Espaa, en donde han contribuido de forma muy importante a reducirla brecha existente en su dotacin de infraestructuras con respecto a los pases ms ricosde la Unin.

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Apndice 1: Descomposicin del dficit pblico en estructural y cclicoLa descomposicin del dficit pblico en sus componentes tendencial y cclico se haabordado estimando, en primer lugar, los componentes tendencial y cclico del output delos pases europeos, utilizando el filtro de Hodrick-Prescott para datos anuales del PIB enprecios constantes de los pases de la UE. El filtro de Hodrick-Prescott se utiliza con unparmetro de suavizacin = 10, que es el apropiado cuando se utilizan datos anuales(vase Domnech, Gmez y Taguas (1997)) y, adems, se han utilizado datos desde 1960y proyecciones del PIB hasta el ao 2001 para tratar de minimizar los problemas conque cuenta el filtro en los extremos del perodo muestral. El primer problema que seplantea es cmo tratar la reunificacin alemana, puesto que no se dispone de serieshistricas del PIB de la antigua Repblica Democrtica de Alemania. En este trabajo sehan seguido dos vas alternativas para abordar este problema. En primer lugar se hanestimado los componentes tendencial y cclico del output de Alemania Federal para elperodo comprendido entre 1960 y 2001. Por otra parte se han estimado igualmente loscomponentes de Alemania Oriental para el perodo comprendido entre 1990 y 2001. Unavez estimados los componentes tendenciales y cclicos de Alemania Federal y AlemaniaOriental, se ha definido el componente tendencial de Alemania, a partir de la reunifi-cacin, como la suma de ambos componentes tendenciales. A los efectos de este trabajo,esta va supone que se estn considerando dos pases distintos; el primero se correspondecon Alemania Federal hasta 1990 y el segundo con Alemania desde la reunificacin. Elloparece coherente con los datos disponibles para las cuentas pblicas, que slo consideranAlemania Federal hasta 1990, incluyendo ambas desde 1991.

Una posibilidad alternativa es considerar el PIB de Alemania Federal hasta 1990y el de Alemania total desde 1991. En este caso la serie no es homognea teniendoun cambio de nivel desde 1991, por lo que se puede utilizar el mtodo en dos eta-pas propuesto por Domnech, Gmez y Taguas (1997) para estimar los componentes noobservables de la serie. En la primera etapa se modeliza la serie teniendo en cuentala existencia de un outlier desde 1991 que implica un cambio de nivel permanente dela misma, estimando despus el componente de ciclo-tendencia. En la segunda etapase puede pasar el filtro de Hodrick-Prescott a este componente de ciclo-tendencia paraestimar el ciclo. El componente tendencial se obtiene a partir de la serie original y elciclo as estimado que est libre de los efectos del outlier. Ambos mtodos conducen aresultados muy similares.

En segundo lugar se han estimado elasticidades histricas de los ingresos impos-itivos respecto al PIB para cada uno de los pases de la UE. Se han considerado cua-tro rbricas de ingresos pblicos: impuestos indirectos (ligados a la produccin e im-portacin), directos (sobre la renta y el patrimonio de las personas fsicas y jurdicas),

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otros impuestos directos y cotizaciones sociales, estimndose las elasticidades respecto alPIB para cada figura impositiva simultneamente en todos los pases. La estimacin seha llevado a cabo mediante un SURE para cada rbrica de ingresos considerada, tratandode ganar eficiencia en el caso en que las covarianzas sean no nulas como consecuencia dela existencia de shocks comunes a los pases. La modelizacin dinmica adopta la formade mecanismos de correccin del error, estimndose de forma no lineal para obtener laselasticidades de largo plazo de cada figura impositiva respecto al PIB. Se incluyen lasvariables dummies necesarias en cada uno de los pases.

En el Cuadro A1 se presentan los resultados obtenidos. Como se puede ver, laselasticidades de los impuestos indirectos respecto al PIB se encuentran en un intervaloque comprende desde 0.93, en el caso de Austria, hasta 1.17 en el del Reino Unido.21 Porlo que respecta a las elasticidades de los impuestos directos, se presentan dos opciones.La primera, por la que se ha optado en este trabajo, se puede ver en la columna (1) y esel resultado de estimar estas elasticidades a partir de modelos en primeras diferencias,mientras que la segunda, columna (2), las obtiene a partir de modelos en segundas difer-encias. Las elasticidades estimadas se encuentran en el rango de 0.82 (caso de Holanda)y 1.37 (valor estimado para Espaa). Tambin en el caso de las cotizaciones sociales sepresentan dos resultados, que corresponden nuevamente a las elasticidades estimadas enprimeras o segundas diferencias, aunque en este caso se opta por la segunda alternativa.La elasticidad menor corresponde a Portugal y Dinamarca (0.84) mientras que la mayorcorresponde a Grecia (1.60). Por ltimo, en el caso de otros impuestos directos, se haoptado por especificar dos sistemas con los grupos de pases que aparecen en las colum-nas (1) y (2). Igual que antes, en el primer caso los modelos se especifican en primerasdiferencias y en el segundo grupo de pases en segundas diferencias. El rango de valoresobtenido es ms amplio que en los casos anteriores, aunque en esta figura impositiva,como es lgico, los cambios son mucho mayores que en los casos anteriores.

En tercer lugar, se ha considerado, como es habitual en la mayora de las metodo-logas que utilizan los organismos internacionales (Blanchard, 1990 o Alesina y Perotti,1997), que la nica partida del gasto pblico que se ve afectada relevantemente por elciclo econmico, y que por tanto requiere ser corregida de los efectos de ste, es el gastoen prestaciones por desempleo. La correccin de esta partida se basa en el supuestode que el gasto tendencial se asocia a la tasa de desempleo estructural, por lo que enuna recesin las prestaciones por desempleo se corrigen a la baja en el porcentaje querepresenta el desempleo cclico sobre el estructural y en una expansin al contrario.

21 En el caso de Alemania se obtienen valores prcticamente idnticos en los casos de conside-rar slo Alemania Federal o Alemania unificada (0.95 y 0.96 respectivamente). Se utilizan ambosvalores: el primero hasta 1990 y el segundo a partir de este ao.

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La estimacin del desempleo estructural para cada pas de la UE se sustenta en laLey de Okun. La idea subyacente es que la relacin entre el desempleo cclico (U U)y el output cclico (y y) es suficientemente estable, por lo que los desplazamientosque no impliquen un cambio en la pendiente de esta relacin se consideran cambios enla tasa de desempleo estructural (vase el trabajo para la economa espaola de Andrs,Domnech y Taguas (1996)). De esta forma, se especifican relaciones para los distintospases como:

Uit = i +X

ijDijt + i(yit yit) + "itdonde Dijt son variables artificiales temporales. A partir de la relacin anterior, la tasade desempleo estructural se define como:

Uit = bi + X bijDijt +b"itComo consecuencia, los ingresos estructurales para cada figura impositiva consi-

derada (j) y para cada uno de los pases (i) se definen:

T ijt = Tijt Y Nit(yit yit)cijdonde Y Nit es el PIB nominal del pas i-simo y cij es la elasticidad estimada para elpas i-simo y la figura impositiva j. Por suma se puede obtener el total de ingresosestructurales correspondiente a cada pas (T it).

Los gastos estructurales (Git) se obtienen corrigiendo el gasto en proteccin pordesempleo de cada pas segn la proporcin que representa el desempleo de carctercclico respecto a la tasa de desempleo observada. Por tanto, el supervit o dficit es-tructural se define como:

dit = Tit Git

Sin duda, el mtodo seguido para descomponer el dficit en sus componentes es-tructural y cclico se basa en muchos supuestos, y ello implica que los resultados siempredeben ser analizados con mucha cautela. Para comprobar la robustez de estos resultados,tambin se ha estimado esta descomposicin por un mtodo alternativo, que consiste enestimar los componentes tendenciales de los ingresos pblicos de cada pas (impuestosindirectos, impuestos directos, cotizaciones sociales y otros impuestos directos), en basea la utilizacin del filtro de Hodrick-Prescott a las series originales de cada figura impo-sitiva. Igualmente se puede proceder con el gasto pblico, obteniendo de esta forma elgasto pblico tendencial a partir de los componentes tendenciales de las transferencias ydel consumo y la inversin pblicos. De esta forma, el componente estructural del dficit

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pblico se define por suma de los componentes tendenciales estimados para los ingresosy los gastos pblicos. Los resultados obtenidos al aplicar este segundo mtodo son, engeneral, bastante similares a los presentados en este trabajo.

Cuadro A1Elasticidades estimadas de los ingresos pblicos

Pas Impuestos Impuestos directos Cotizaciones sociales Otros impuestos

indirectos (1) (2) (1) (2) (1) (2)Austria 0.93 1.03 1.14 1.22 1.21 1.04

Blgica 0.99 1.00 1.76 0.91 1.28 1.91

Alemania 0.96 1.09 1.82 0.84 1.25 1.72

Dinamarca 1.03 1.09 0.79 1.85 0.84 1.50

Espaa 1.13 1.37 1.71 1.05 1.25 1.12

Finlandia 0.98 1.08 1.19 1.09 1.09 0.74

Francia 1.05 1.19 1.10 1.31 1.20 1.18

Reino Unido 1.17 1.10 0.86 1.01 1.03 1.43

Grecia 1.04 1.18 0.98 1.17 1.60 1.50

Irlanda 0.92 1.12 1.11 0.69 1.20 1.44

Italia 1.11 1.31 1.50 1.07 0.91 1.11

Holanda 1.09 0.82 0.88 1.01 1.27 2.83

Portugal 1.10 1.21 1.12 1.01 0.84 1.16

Suecia 1.12 1.07 0.74 1.24 1.41 1.53

En el caso de Alemania Federal, los valores estimados son: 0.95, 1.12, 1.82, 0.78, 1.25 y 1.84.

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Apndice 2: Estimacin de los tipos de inters reales a largo plazoEl tipo de inters nominal a largo plazo se puede descomponer en dos partes: la tasade inflacin esperada durante el periodo de vigencia del activo y el tipo de inters realex-ante:

it ret + et :

Resulta habitual como una primera aproximacin utilizar el tipo de inters ex-post, quese define como

rt it t;

de manera que la diferencia entre el tipo de inters real ex-ante y ex-post viene determi-nada por la diferencia entre la inflacin corriente y las expectativas de inflacin relevan-tes para el activo considerado. Si se observa la evolucin del tipo de inters real ex-postpara el promedio de la OCDE se encuentran valores negativos a mediados de los aossetenta como resultado de las elevadas tasas de inflacin que siguieron a la primera crisisdel petrleo.22 En particular, en Espaa el tipo de inters real ex-post fue negativo entre1973 y 1979 alcanzando un mnimo en 1977 del 10:6 por ciento. Resulta difcil atribuira continuas sorpresas de inflacin durante un periodo de tiempo tan prolongado que eltipo de inters real ex-post fuera negativo. Posiblemente lo que ocurri en ese periodoes que, dado que se trata de un activo a largo plazo, la expectativa de inflacin a diezaos guardaba una escasa relacin con la inflacin corriente, si los agentes esperabanuna disminucin significativa de la misma a medio y largo plazo.

Si se supone que la inflacin sigue un proceso ARIMA determinado, es posiblecalcular unas expectativas de inflacin bajo el supuesto de expectativas racionales. Sinembargo, en nuestro caso sta estrategia resulta difcilmente justificable dado que el tipode inters se refiere a activos a largo plazo y que se utilizan datos anuales. Otra al-ternativa consiste en suponer que las expectativas de inflacin a largo plazo puedenaproximarse con su componente tendencial, obtenido con algn filtro, como por ejemplo,el de Hodrick-Prescott.23 De nuevo, este procedimiento tampoco elimina la existencia deaos seguidos con tipos de inters reales