Política agraria y partidos políticos (1946-1983)

Mario J. . Lattuada

©1988 Centro Editor do América Latina

I. Introducción II. Las propuestas agrarias de las formaciones partidarias relevantes III. Los condicionamientos en la toma de decisiones y ejecución de las propuestas agrariasIV. Mecanismos de internalización y resolución de las contradicciones en los aparatos del Estado V. La política agraria resultante VI. Conclusiones Notas

I. INTRODUCCION

1. Toda sociedad con Estado se caracteriza por un primer y grueso clivaje interno que la-divide en dos grupos principales, uno dominador y otro dominado, donde e) poder de dominación se constituye a partir de dos elementos estrechamente vinculados: el monopolio por parte del grupo dominante de la amenaza y aplicación de la fuerza física, y el más importante, la construcción de un conjunto dé representaciones del orden social y cósmico compartidas por ambos, que tiene una de sus formas de expresión en el consentimiento de los dominados; y cuya consecuencia directa es la obediencia de unos a los mandatos de los otros (Gode-lier, 1980:67; Weber, 1977:43).

En sociedades como la Argentina contemporánea, la construcción de ese consentimiento y la legitimación del hecho de que unos manden y otros obedezcan está asentada en un principio explícito de organización de la sociedad: la representatividad de la voluntad popular.

Sin embargo, los sectores dominados, suelen "intuir" y expresar que los gobiernos no cumplen sus promesas, y que programas, principios partidarios y com-promisos públicos, son abandonados por aquellos que pasan del llano al control de los aparatos institucionales del Estado. Por su parte, los dirigentes políticos como una de las

personificaciones de los sectores dominantes, en cierto modo convalidan esta interpretación, al considerar pragmáticamente que los cambios de orientación y replanteo de sus posiciones y acciones, una vez en el gobierno, son características naturales de! funcionamiento del sistema político, donde los compromisos, las resistencias, y los obstáculos desconocidos antes de hacerse cargo del Estado, determinan los sucesivos pasos a dar. En otras palabras, la intuición de unos, y el pragmatismo de otros, expresan que el principio explícito de organización de la sociedad, —la representatividad de la voluntad popular—, no tiene correspondencia con el funcionamiento real del sistema.1

Esta interpretación "popular" si se quiere, de la no correspondencia entre las normas y los hechos en el funcionamiento del sistema, tiene una esencia y un origen objetivos, aunque éstos no pueden ser precisados por sus autores. Para este caso en particular la política agraria resulta ejemplificadora. Diversos investigadores, ante contextos muy diferentes, han hecho referencia a esta cuestión.

Para el caso de Chile, S. Barraclough afirmaba según la cita de Antonio García (1937a:279) que: “E1 mayor obstáculo al cumplimiento de los fines de la reforma agraria (...) ha sido la divergencia de intereses y objetivos dentro del Partido Demócrata Cristiano gobernante. Al parecer, la retórica de una reforma agraria profunda y la ideología del partido respecto a un desarrollo no capitalista, nunca fueron tomadas lo suficientemente en serio por la mayoría de los hombres de negocios de la clase media y alta, por los políticos más in-fluyentes en el partido y en el gobierno".

Por su parte, el mismo García, en diferentes trabajos sobre el agro latinoamericano, también hace referencia a esta cuestión, destacando dos factores interdependientes. El primero sería la infiltración o interpenetración ideológica y social producida en los partidos políticos y en los núcleos dirigentes de la sociedad, lo cual fa-cilitaría realización del segundo factor, una identificación; ideológica de las clases dominantes en determinadas cuestiones básicas al hacerse cargo del Estado. Dice el autor: "Un hecho de particular trascendencia —en Argentina, Chile, Uruguay— ha sido la penetración social e ideológica de las clases terratenientes en los partidos populistas de clases medias o, a la inversa, el trasbordo de las élites profesionales de las clases medias al elenco de las clases terratenientes* (1973a:130-131). Pero además, existiría entre las clases dominantes "...una identificación ideológica —por compromiso— en relación a estas cuestiones básicas: el control del Estado como maquinaria sustancial de poder; la conservación del statu-quo como núcleo de la estrategia defensiva; y la neutralización política de las nuevas clases o estamentos, (proletariado industrial urbano, masas campesinas, clases medias antiguas y modernas, élites intelectuales, estamentos universitarios) por medio de ideologías políticas formalmente paliativas o reformistas.'' (1973a:199).

También Johnston y Kilby basados en las experiencias de numerosos países en diferentes continentes que sirvieron de material empírico de sus estudios hacen mención sobre el particular. En su trabajo Agricultura y Transformación estructural, (1980:189)

sostienen que a... las decisiones y las políticas están determinadas por toda clase de intereses encontrados. Si hay alguna preocupación predominante, es el deseo de mantenerse en el poder, no la meta relativamente abstracta del desarrollo".

El caso argentino no es una excepción a esta problemática, en particular si hacemos referencia a la política agraria de la región pampeana de las últimas cuatro décadas. Los cambios de orientación en las estrategias adoptadas para el sector, aún en sentidos totalmente opuestos, la alta variabilidad de que en el corto plazo han tenido las políticas agrarias ejecutadas, aún por un mismo gobierno, ha llamado la atención de aquellos investigadores cuyos trabajos se han ocupado en mayor o menor grado de la política agraria. En este sentido J.P. Sábato (1981:86) destaca que *...el fenómeno verdaderamente significativo es la confusión y las contradicciones que se produjeron, porque unas y otras denotan la complejidad de la situación subyacente y las dificultades que existieron para superarla." Por su parte R. Florentino (1984:72-73) sostiene que "... la política agraria refleja así las rápidas, modificaciones en la estructura de poder político. Sus cambios son bruscos y reflejan esencialmente más que la obediencia a criterios técnico-económicos, la intensa puja en (torno a la apropiación de los excedentes agropecuarios pampeanos," Mientras que G. O'Donnell (1973 b: -551-552) desde una óptica más amplia al referirse al conjunto de las políticas públicas dice que "...las políticas estatales no sólo fueron cambiantes; además casi nunca fueron realmente implementadas."

Por nuestra parte, en una serie de trabajos que realizáramos sobre la política agraria en diferentes formaciones partidarias (Lattuada 1983; 1986; 1987), también surgió como una cuestión destacada y compartida por las formaciones partidarias el problema de las contradicciones en sus políticas agrarias; y probablemente de un modo más manifiesto que en los otros trabajos mencionados, debido al tipo de abordaje emplea-do en el análisis el que se realizó paralelamente en dos niveles, en el del discurso o "propuestas” y en el de implementación de las mismas o "acción", cotejando en forma permanente el grado de correspondencia entre ambos. Una observación comparativa de estos trabajos posibilitó la sistematización de algunos hechos destacados en relación a este problema:

a) Los cambios de orientación de la política agraria se producían no sólo ante cambios de gobierno de distinto signo político, sino también y frecuentemente dentro de un mismo gobierno.

b) El cambio no se debía a la acción ejercida por una oposición poderosa que dominara el Congreso y bloqueara los proyectos y propuestas de la formación partidaria que tuviera a su cargo el Poder Ejecutivo, ya que generalmente los partidos que han controlado éste también han tenido mayoría en el Congreso. Es decir, las contradicciones y los cambios de orientación de la política agraria no eran producto de la lucha de intereses y proyectos enfrentados en la sociedad, representados por diferentes formaciones partidarias que dirimían su suerte en la institución social destinada a ser la "arena política" para resolverlos, como es el caso del Congreso.

a) Las contradicciones mencionadas se manifiestan en primer lugar como una fractura entre las "propuestas* y la "acción* que se lleva a cabo desde el gobierno, y en ciertos casos en los cambios de orientación de la "acción* del gobierno en diferentes momentos del mismo.

c) Los cambios de orientación general y de las políticas específicas, en muchos casos, no se adoptaban en forma homogénea y en bloque por toda la formación partidaria a cargo del gobierno, sino por el contrario, las contradicciones se manifestaban y resolvían a través de enfrentamientos y conflictos que se personalizaban e institucionalizaban en los diferentes aparatos del Estado controlados por sectores y grupos diferenciados, aunque todos pertenecientes a la misma formación partidaria que estaba a cargo del gobierno 2

d) Como resultado de estas contradicciones las "propuestas" sufrían un filtrado a partir del cual un determinado conjunto de medidas casi nunca superaba ese..filtro y por lo tanto no eran efectivamente aplicadas, éste era el caso de aquellas que afectaban o condicionaban más directamente la propiedad privada de la tierra y su libre disponibilidad o intentaban establecer antecedentes sobre otras formas de propiedad y relaciones de producción no capitalistas en el sector agropecuario; un segundo conjunto de medidas cuyas orientaciones tenían una alta variabilidad en el corto plazo, tales como niveles de precios, tasas cambiarías, retenciones a las exportaciones, etc.; y por último, un tercer grupo que mantuvo cierta estabilidad y permanencia en un lapso considerable, aún ante cambios de gobierno de diferente signo político, como es el caso de los créditos subsidiados y desgravaciones impositivas para la capitalización e incorporación de tecnología en las explotaciones agropecuarias como así también en el fomento de la investigación y extensión tecnológica.

e) Por último, la situación de las contradicciones y su manifestación en los conflictos dentro de los aparatos estatales se resolvía históricamente a favor de aquellos sectores que se oponían a cualquier acción de mediana profundidad para transformar la estructura agraria pampeana, y más estrechamente ligados al proyecto liberal-conservador y a los intereses terrateniente-capitalistas.

Estas cuestiones fueron expuestas en forma marginal en un trabajo (Lattuada, 1983b) donde se mencionaron algunos ejemplos, empíricos y se intentó denunciar en forma muy general algunos factores a partir de los cuales podrían iniciarse investigaciones futuras, en las que se ampliara la limitada visión que surgía de algunas contradicciones observadas en la política agraria, en la búsqueda de una explicación para los fenómenos observados. En ese trabajo se sugirieron como factores probables en lo que podía comenzarse a profundizar, desde la búsqueda de legitimidad y consenso del empresariado político para mantenerse en el poder a través de la ejecución de políticas que alternativamente intentan satisfacer a todos los sectores sociales hasta la ruptura que existiría entre las "propuestas* elaboradas con una concepción de la planificación intelectiva y la "acción" que evidentemente responden a un modelo de interacción en la planificación;3 pasando por las características de heterogeneidad y

policlasismo que son constitutivas de las formaciones partidarias mayoritariamente argentinas, cuyas contradicciones internas estallan en direcciones opuestas al hacerse cargo del poder y tener que implementar las propuestas.

Si bien, en ese momento pensamos que no era posible profundizar en este problema de las contradicciones desde el parcializado ámbito de la política agraria, hoy en cambio creemos que éste puede ser un interesante canal de entrada para su estudio, si se tiene en cuenta que a través de la política agraria y en torno a la producción agropecuaria pampeana se han expresado algunas de las contradicciones y antagonismos4 que han tenido un papel preponderante en la sociedad argentina de los últimos cuarenta años.

Algunos de los factores mencionados son retomados en el presente trabajo para un mayor desarrollo, así como también las referencias que tanto Sábato (1982:85) como Florentino (1984:82-83) hacen sobre las posibles causales de las contradicciones y alta variabilidad en el corto plazo de la política agraria, las que pueden sintetizarse en dos cuestiones estrechamente relacionadas: N

a) Las características de la estructura económica argentina y la dinámica cíclica de su funcionamiento, entre las cuales el lento crecimiento de la producción agropecuaria pampeana entre las décadas del cuarenta y el setenta tuvo un papel preponderante en las crisis periódicas del sector externo de la economía y en el acrecentamiento de las tensiones y conflictos sociales, que han actuado como un determinismo de corto plazo que redujo las opciones de política agraria a un modelo de escasa elasticidad cualquiera sea el signo político del gobierno.

b) Esta situación posibilita que se constituya como uno de los ejes relevantes, de los antagonismos y contradicciones entre las clases y fracciones de clase, la producción agropecuaria pampeana y la apropiación de su excedente.

" El poder de veto que posee cada uno de estos actores sociales redujo los márgenes de acción de los gobiernos y llevaba a una situación de "empate" sin victorias definidas y permanentes, recreándose de ese modo las condiciones para un reproducción de esos conflictos, que en última instancia benefician a aquellos que estaban ubicados en una mejor posición.

Estas referencias son fundamentales para cualquier trabajo que trate de realizar una lectura de las contradicciones en la política agraria argentina. Pero, serán explicativas siempre y cuando se las desarrolle articulándolas a la concepción de un Estado que no debe entenderse como un ente homogéneo, monolítico, arbitro externo a los sujetos sociales y a las relaciones fundamentales que éstos tejen en la sociedad, que enfrenta y compensa alternativamente a los diferentes grupos y sector© sociales en forma imparcial. Por el contrario, debe concebirse al "...Estado como una instancia de articulación y dominación de la sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y contradicciones..." y cuyo ámbito institucional puede visualizarse como "...una privilegiada arena de conflicto político, donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente problematizadas..." (Oszlak,

1980:16). En esta "arena" se dirimen las contradicciones y antagonismos entre clases y fracciones de clases que logran internalizarse en el aparato institucional del Estado, las que intentan resolverse a través de la influencia, el control, y el conflicto abierto entre los diferentes aparatos, y cuyas consecuencias no pueden ser otras que las orientaciones opuestas y políticas altamente variables en el corto plazo, aún dentro de un mismo gobierno, según los resultados provisorios de tales conflictos. Sin embargo, estos antagonismos y contradicciones entre los diferentes proyectos e intereses enfrentados están acotados en su desarrollo por la esencia misma del Estado capitalista como garante coactivo y organizador de las relaciones sociales capitalistas.

Es decir que estos antagonismos y contradicciones sólo han podido desarrollarse hasta el punto de no poner en peligro "...el interés general y de largo plazo de la burguesía en tanto clase: la reproducción de las relaciones sociales que la constituyen precisamente, en tal clase dominante." (ODonnell, 1982:16).

2. El trabajo que exponemos en este texto se propone como su objetivo más general identificar, relacionar .y explicar las coincidencias y divergencias más signifi-cativas que caracterizó la "propuesta" y la "acción" agraria de las formaciones partidarias relevantes argentinas en los últimos cuarenta años; y como objetivo principal y específico realizar una de las lecturas posibles del proceso (causas, desarrollo, consecuencias) por el que las "propuestas" agrarias de las formaciones partidarias relevantes argentinas —a partir de las cuales pueden diferenciarse sectores y clases sociales de referencia, ideologías y proyectos políticos— fueron filtradas selectivamente cuando estas formaciones partidarias se hicieran cargo de los aparatos del Estado e intentan implementarlas, resultando una significativa reducción de las diferencias y opciones originales en un modelo de política agraria aplicado relativamente homogéneo y de escasa elasticidad.

En otro nivel, pensamos que este trabajo puede dar cuenta de una de las manifestaciones empíricas de las concepciones desarrolladas sobre el "empate social" en la Argentina (Di Telia, 1970; Portantiero, 1973), por lo menos hasta mediados de los años setenta.

Con estos objetivos la primera tarea que abordamos —Cap. II— fue la de establecer el desarrollo de las propuestas agrarias de las formaciones partidarias re-levantes entre 1946 y 1983, a partir del cual se observan dos posiciones fundamentales enfrentadas con una variante intermedia.

Una vez identificadas estas propuestas agrarias fundamentales, asociadas a sus sectores y clases sociales de referencia, ideologías y proyectos políticos, se procedió en el Capítulo III a describir a y articular los posibles factores que condicionarían y explicarían el proceso de filtrado que las propuestas experimentan en el momento de la toma de decisiones para su implementación.

Entre los factores mencionados se hace referencia a la existencia de canales de acceso a los aparatos del Estado de las contradicciones y antagonismos que se desarrollan en torno a la cuestión agraria. En el Cap, IV nos detenemos en la observación

densos canales y mecanismos, y su funcionamiento en el momento de que deben tomarse las decisiones y ejecutarse las propuestas agrarias realizadas, los cuales difieren según esté en vigencia un régimen democrático o un régimen autoritario.

Por último, en el Capítulo V se realizó una interpretación de la política agraria resultante, en la que se considera que, si bien la manifestación más inmediata como resultado de este proceso conflictivo que se internaliza y desarrolla en los aparatos del Estado se expresó en orientaciones contradictorias y políticas específicas altamente variables en el corto plazo, y aún dentro de un mismo gobierno, —por lo tanto en propuestas y proyectos de las formaciones partidarias y de sus sectores y clases sociales de referencia que nunca llegaron a concretarse plenamente—, en cambio en el largo plazo, este aparente estado de contradicción y confusión de la coyuntura deja su lugar a un cierto modelo de política agraria aplicada que se mantiene a través de los diferentes gobiernos con reducida elasticidad cualquiera haya sido su signo político.

3. Las principales hipótesis y reflexiones reunidas en este trabajo ya han sido planteadas segmentariamente en otras oportunidades 5 con el objetivo de aportar a una discusión y confrontación de ideas, que nos posibilitaron en una etapa posterior una realimentación y reelaboración del mismo; para lo que también contribuyó los resultados de un trabajo sobre el proceso de la toma de decisiones en la política agraria que re-cientemente realizáramos en las Comisiones de Agricultura y Ganadería del Congreso Nacional.

Por otra parte, las cuestiones aquí planteadas, así como las fuentes documentales y experiencias históricas que nos sirven de referencia, han surgido y fueron extensamente detalladas en una serie de trabajos que realizáramos previamente sobre la política agraria de cada una de las formaciones partidarias relevantes a nivel nacional en los últimos cuarenta años (Lattuada, 1983a; 1986; 1987X

Tanto en aquellas investigaciones como en el presente trabajo construimos nuestra noción de política a partir de la combinación y alguna modificación de los conceptos de Aron (1968:19-20 y Weber (1969:84), entendiendo por tal: los planes o programas de acción, y/o la acción misma, que realiza un grupo de personas en relación a un problema general o específico de una sociedad, los que son implementados o potencialmente pueden serlo a través de la influencia, participación o monopolio del aparato institucional del Estado.

Este grupo de personas que elaboran y tratan de implementar una política a través del aparato estatal, reúne las características en nuestro caso de una "formación político-ideológica partidaria'' (Strasser, 1975), es decir que constituyen una organización formal con fines políticos, con una ideología, y con una o más clases o sectores sociales de referencia, y todo ello articulado en un contexto histórico-estructural determinado. Dentro de esas formaciones partidarias hemos considerado relevantes a nivel nacional aquellas que por su caudal electoral o por su asociación más o menos explícita con gobiernos defacto han logrado, en algún momento del período temporal que encuadra

a esta investigación, participar en el control del aparato estatal e intentar implementar su proyecto.6

El problema general o específico de una sociedad que será el referente de las políticas, o las cuestiones social mente problematizadas en el sentido de Oszlak y O'Donnell (1976:18-20), son, en este caso particular, aquellas surgidas en torno a las relaciones económicas, políticas y socioculturales de la producción agropecuaria, entre los que se destacan como nudos problemáticos significativos, la tenencia de la tierra, las relaciones de producción, y la apropiación del excedente agropecuario.

Por último, estas políticas son aquellas concebidas para ser ejecutadas desde el aparato institucional del Estado. Un Estado-aparato que no debe confundirse con la apariencia fetichizada de un tercero frente a los sujetos sociales, externo a las relaciones fundamentales de éstos; por el contrario debe entendérselo analíticamente que como "...Estado capitalista es garante y organizador de las relaciones sociales capitalistas y, por lo tanto, de la dominación que ellas concretan. Esto implica que el Estado no es garante de la burguesía, sino del conjunto de la relación el que establece esta clase como clase dominante." (O'Donnell 1982:15). Esto implica que el Estado limita y controla las demandas sectoriales de cada una de las fracciones de la burguesía, y aún de su interés de conjunto "inmediato", actuando muchas veces como custodio de las clases dominadas, con el objeto de mantener las condiciones para la reproducción de las relaciones fundamentales del sistema capitalista que permite a una mantenerse como clase dominante y a otra como dominada, (O'Donnell, 1982:15-18).

En cuanto a las coordenadas temporo-espaciales que acotan este trabajo, éstas son las políticas agrarias que han tenido como referente el sector agropecuario de la zona pampeana argentina en el período 1946-1983, aunque estos límites actúan como indicativos y tienen cierto grado de flexibilidad.

Realizadas estas precisiones que permiten encuadrar nuestro trabajo, podemos pasar al desarrollo del mismo teniendo como base los antecedentes, hipótesis principales, y lineamientos teóricos generales para su abordaje expuestos en esta introducción.

II. LAS PROPUESTAS AGRARIAS DE LAS FORMACIONES PARTIDARIAS RELEVANTES

El primer problema a resolver es el de establecer la existencia de diferencias significativas entre las propuestas que, en materia de política agraria, han realizado las formaciones partidarias argentinas relevantes y decisivas en los últimos cuarenta años, a partir de las cuales pueden identificarse y relacionarse intereses objetivos, ideologías, proyectos políticos, sectores y clases sociales de referencia.

Para ello se considera necesario conocer y articular: a) las características constitutivas de las formaciones partidarias relevantes que serán autoras de las pro-puestas agrarias; b) el contexto y sus transformaciones, tanto en el nivel del sistema nacional como de la estructura agraria pampeana, que enmarcarían y podrían influir en el desarrollo de las propuestas agrarias en las diferentes coyunturas; c) las "propuestas" concretas que en materia de política agraria fueran realizadas por las formaciones partidarias (a) en los diferentes contextos (b), expresadas en sus principios, declara-ciones, congresos partidarios y plataformas electorales, como así también por el discurso de sus principales representantes; y por último d) establecer si estas pro puestas (c) expresan y representan en forma pura y significativa a cada formación partidaria (a), o pueden sintetizarse al menos en unas pocas posiciones fundamentales.

1. Formaciones partidarias

Las propuestas agrarias a las que hace referencia este trabajo son las elaboradas y formuladas por aquellas formaciones partidarias relevantes a nivel nacional que, en la mayoría de los casos, en algún momento de su participación han accedido al control del aparató estatal nacional, o de alguna provincia de importancia estratégica como Buenos Aires, ya por la vía electoral o asociadas más o menos explícitamente a gobiernos de facto; o han tenido una participación significativa en el Congreso Nacional. Por lo tanto, son aquellas que han tenido la posibilidad de intentar implementar aquello que proponían.

Estas formaciones partidarias que en su conjunto reúnen poco menos que el cien por ciento del electorado nacional de los últimos cuarenta años7, se identifican a través de: a) un grupo de minúsculos partidos cuyos engarces periódicos constituyen el núcleo de la formación partidaria liberal-conservadora (1946-1983)8; b) el radicalismo, partiendo del tronco común de la Unión Cívica Radical (1946-1957), y continuando por las formaciones partidarias surgidas de sus sucesivas escisiones, Unión Cívica Radical del .Pueblo (1957-1983, a partir del 1972 retoma la denominación UCR) y la Unión Cívica Radical Intransigente (1957-1963), que a su vez se subdividirá para dar origen a dos vertientes divergentes del desarrollismo, la UCRI frondizista, luego Movimiento de Integración y Desarrollo (1963-1983), y la UCRI atendiste, luego Partido Intransigente (1963-1983); y c).el peronismo (1946-1983).

Para establecer las características de cada una de estas formaciones partidarias y sus diferencias más allá de los rótulos, se tratará de identificar en forma sintética —y en cierto grado esquemática— aquellos elementos y relaciones que han intervenido en la constitución particular de cada una de ellas, siguiendo los lineamientos que Strasser establece para definir una "formación político-ideológica" (1975:43). De este modo in-tentaremos conocer el contexto que posibilitó el surgimiento y desarrollo de las mismas,

sus sectores y clases sociales de referencia tanto en el nivel dirección como de simpatizantes, y un esbozo de sus lineamientos ideológicos.

Sin embargo, antes de ingresar en el desarrollo de estas cuestiones, es necesario realizar dos observaciones. Por una parte, dado que el tema central de la investigación no radica en este problema específico, sólo se realizará una caracterización simplificada de los elementos constitutivos y sus relaciones, pero suficientes para los requerimientos y objetivos de nuestro trabajo. Por otra parte, esta caracterización es estática y responde al momento del surgimiento de cada formación partidaria como tal, características que se mantienen en esencia a través del tiempo y aún a pesar de los cambios de rótulos9, pero los cuales pueden perder en el proceso histórico de las formaciones partidarias la pureza de su caracterización original. Esta pérdida de pureza o definición de sus características originales puede ocurrir por diferentes circunstancias, pero de las cuales nos interesa destacar dos. Uno es el caso de las formaciones partidarias que intentan mantenerse o transformarse en decisivas en el sistema político10, y que por lo tanto, sin abandonar sus sectores y clases sociales de referencia originales como eje central de sus proyectos, intentan expandir su base social y poder incorporando otros sectores y clases sociales. Su ideología y doctrina, en relación directa al grado de incorporación y heterogeneidad de sectores y clases sociales que intenta absorber, saldrá de los encuadramientos de derecha o izquierda, o clasista —si alguna vez los tuvieron—, incapaces de contener los heterogéneos elementos que intenta incorporar, para hacerse amplia, difusa y ambigua, tanto como sea necesario para armonizar y contener la mayor cantidad posible de integrantes. Uno de sus ejemplos más ilustrativos es el intento de captación de las masas populares, que conduce a tácticas y posiciones de corte populista dado su carácter de factor de poder electoral decisivo, que gravita en todos los partidos, con excepción tal vez de los liberal-conservadores y la extrema iz-quierda. El segundo fenómeno de distorsión de la caracterización original de las formaciones partidarias en su desarrollo histórico, no menos importante que el primero, es el de la diversificación e imbricación de los intereses objetivos de sus sectores y clases sociales de referencia en los niveles de dirección. Este fenómeno es válido tanto para las formaciones partidarias liberal conservadoras, originalmente con intereses en el sector agropecuario y el comercio, y hoy extendidos y articulados como similar importancia en la industria y las finanzas11, como para las formaciones de corte popular-mayoritario, originalmente con sectores y clases sociales de referencia relacionados preponderantemente al capital industrial nacional pequeño y mediano y profesionales, que progresivamente se han extendido y/o incorporado intereses del sector financiero y agropecuario, siendo un hecho destacado la pertenencia de cuadros de dirección partidaria a organizaciones extra-partidarias liberal-conservadoras como Sociedad Rural Argentina o Confederaciones Rurales Argentinas en carácter de productores rurales.12

En síntesis, el proceso histórico ha desdibujado las características originales de las formaciones partidarias, aunque éstas se mantengan en su esencia, haya trasformado a estas formaciones en contenedores (containers) de los antagonismos y contradicciones

laten- tes en la sociedad, dada la heterogeneidad de sectores y clase sociales que las integran y la diversificación de los intereses objetivos de su cuadros dé dirección. De este modo las formaciones partidarias se convierten en ano de los canales de acceso directo a las contradicciones y antagonismos de la sociedad al interior de los aparatos del Estado, cuando funciona un régimen democrático y éstas acceden al gobierno, los que servirán de "arena política" para dirimirlos a través de bloqueos, contradicciones y fracturas de los proyectos y propuestas originales entre sectores surgidos del interior mismo de la formación partidaria que se ha transformado en gobernante.13

1.1. La formación liberal-conservadora

La formación partidaria liberal-conservadora es la primera en surgir, a partir de la segunda mitad del Siglo XIX. El contexto de su origen está caracterizado por la integración y consolidación de la organización nacional; la inserción plena de la Argentina a través de su región pampeana al mercado mundial como país agro-exportador; en la instalación directa del capital monopolista extranjero en el control de la infraestructura, el trasporte, la comercialización, los servicios y el sistema financiero; y la incorporación de significativos contingentes de mano de obra inmigrante. Es la etapa de la expansión y penetración radial del capitalismo hacia el interior desde su centro portuario, del proceso de urbanización acelerada del litoral y el consecuente desequilibrio regional. Las transformaciones económicas y sociales que estos cambios implicaban requirieron en su momento transformaciones en la estructura política, en particular la consolidación de un gobierno nacional centralizado y la organización de un aparato estatal con la capacidad necesaria para el desarrollo y control de proceso de transformación global que se estaba llevando a cabo. Esto exigió un cierto grado de acuerdo entre los sectores socioeconómicos dominantes y el establecimiento de determinadas reglas de juego que posibilitaron el surgimiento de los primeros partidos políticos de características modernas, los cuales fueron liberal-conservadores (Azaretto, 1983; Giménez Zapiola, 1975; Romero, 1981). Sin embargo, la participación política de la población estaba reducida sólo a estos sectores, en los que tenían lugar preponderante los terratenientes pampeanos, cuyas tierras se dedicaban principalmente a la ganadería para proveer al mercado mundial, los sectores sociales dedicados al comercio, ambos estrechamente relacionados al capital internacional, y en menor grado participaba también un núcleo político de intelectuales y militares que controlaban el aparato institucional de la Provincia de Buenos Aires, y sectores de la burguesía del litoral fluvial y del interior con intereses objetivos que los relacionaban con los sectores terratenientes o burguesía pampeana y con los sectores comerciales de Buenos Aires (Oszlak, 1982:531-548).

Estos sectores y clases sociales que conformaron las primeras formaciones partidarias y extrapartidarias14 liberal-conservadoras, que asimilaron los valores e instituciones liberales a una sociedad cuya estructura económica y social intentaron mantener férreamente conservadora, fueron además quienes crearon al Estado

nacional en su propio proceso de constitución, lo que posibilitó sumar a su centralidad económica una centralidad política y una capacidad de resistencia frente a otros sectores socio-económicos y políticos que en mayor o menor grado han mantenido hasta la actualidad (O'Donnell, 1977:529). Aun hoy, a pesar de los cambios de hombres y de rótulos, y la diversificación de los intereses y actividades de sectores y clases sociales de referencia, las formaciones político ideológicas partidarias* liberal-conservadoras continúan identificándose con los sectores, clases y fracciones de clase de mayor poder económico de la sociedad, con los intereses terrateniente-capitalistas del sector agropecuario, y en estrecha relación con la gran burguesía, es decir con los sectores del capital transnacional y las empresas oligopólicas nacionales íntimamente ligadas con éste. (Cornblit,1975:599-659).

1.2. El radicalismo

Entre fines del siglo XIX y las primeras décadas del XX, cuando la estructura agroexportadora se había consolidado y estaba en pleno funcionamiento, aunque con las evidencias de sus primeras crisis, y en la medida en que las masas inmigratorias se ubicaban y transformaban la sociedad y el proceso de urbanización posibilitaba el incipiente crecimiento de los sectores secundario y terciario, se fue consolidando un heterogéneo sector social, generalmente denominado sin mucha precisión como estrato o sector medio de la sociedad Este heterogéneo sector compuesto por pequeños y medianos comerciantes, empleados de los sectores público y privado, nuevos profesionales, maestros, estudiantes universitarios, oficiales de carrera, y, en menor grado, sectores obreros de los establecimientos manufactureros, constituyó la base del movimiento de oposición al régimen liberal-conservador dominante, exigiendo la participación y expresión en la estructura política del nuevo sector social emergente.

La Unión Cívica Radical surge así como la expresión mayoritaria de una heterogénea pequeña y mediana burguesía urbana, y en menor medida de sectores asalariados, principalmente "white collar", con una ideología imprecisa y una doctrina más bien híbrida, ambigua y pragmática, en la cual se destacan ciertas tendencias democrático-reformistas con intenciones distribucionistas a través de procesos graduales, pero sin cuestionamientos de las bases del clivaje social (Del Mazo, 1955; Rouquié, 1975; Snow, sfe.).

1.3 El peronismo

Las transformaciones que se operan en las estructuras internas de la Argentina a partir del agotamiento del modelo de desarrollo basado en una economía primaria

agroexportadora, luego de la crisis de 1930, y su articulación con las que en el plano nacional e internacional traería el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial, conjugaron un debilitamiento temporal de los lazos de dependencia externa; el replanteo de nuevas opciones de desarrollo basadas en los recursos internos; una creciente intervención del Estado en la economía y la sociedad; el fortalecimiento de un proceso de indus-trialización sustitutivo de importaciones y con él la consolidación de un sector de propietarios de capital industrial nacional pequeño y mediano, y la constitución de un nuevo proletariado urbano-industrial con un cúmulo de demandas insatisfechas, un significativo proceso migratorio rural-urbano y la crisis agraria que agudizaría las tensiones y conflictos sociales en el medio rural; y con ellos, el surgimiento de un nuevo movimiento político y social que intentaría interpretar y controlar las transformaciones desencadenadas (Fayt, 1967; Germani, 1973; Murmis y Portantiero, 1972; Waldman, 1981).

El peronismo nacerá como producto de este contexto en plena transformación, y como expresión político-social de los nuevos actores sociales que se consolidan en este proceso. Se constituye así como una alianza policlasista, cuyas principales clases y sectores sociales de referencia serian los propietarios del capital industria nacional —burguesía local o débil— y los sectores asalariados organizados gremialmente, y en menor medida sectores militares de entre los que había surgido el líder del movimiento. El peronismo se identificó en sus orígenes como popular, nacionalista e industrialista. Como tal se expresó como adversario tanto de la oligarquía —burguesía pampeana—, y del capital extranjero —gran burguesía—, como del marxismo-comunismo. Con el peronismo se inauguraba en la Argentina la etapa de la participación política masiva.

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1.4. El desarrollismo

Las formaciones partidarias desarrollistas nacen al cabo de una experiencia populista de- gobierno, en nuestro caso el peronismo! y comienzan su vida organizada dentro de un partido pre-existente, arrastrando al escindirse parte de los cuadros dirigentes y del electorado para transformarse en una organización política autónoma (Gastiazoro, 1970:47; Strasser, 1975:67). Este ha sido el caso de la Unión Cívica Radica) Intransigente, uno de los brazos en que se escinde el tronco central de la Unión Cívica Radical en 1957, que luego se subdividirá a su vez en UCRI alendista y UCRI frondizista, dando origen posteriormente al Partido Intransigente y al Movimiento de Integración y Desarrollo respectivamente (Rouquié, 1975; Snow, sfe.; Nosiglia, 1983).

El contexto de su surgimiento es relativamente contemporáneo y no demasiado diferente del que desarrolló la experiencia peronista. En este contexto se destaca el hecho de que el proceso sustitutivo de importaciones de manufacturas livianas se encuentra agotado, mientras que las etapas de industrialización pesada y de integración no han sido completadas El proceso llevado a cabo, no sólo no ha desplazado la centralidad estratégica de la producción agropecuaria pampeana para el

funcionamiento y desarrollo de todo el sistema económico, sino que además al no completarse el ciclo de industrialización, la ha reforzado al tener que satisfacer las demandas cruzadas del consumo de la población, y las divisas necesarias para el pago de la mayor parte de las importaciones de bienes e insumos industriales necesarios para el funcionamiento de la economía. Demandas que llevaban frecuentemente a tensiones y conflictos sociales, y a un cuello de botella para el crecimiento de la economía manifestado en las frecuentes crisis de su sector externo por déficit de la balanza de pagos, con el consiguiente endeudamiento externo.

Desde ese momento quedaron planteadas dos opciones básicas para el desarrollo del capitalismo argentino, cada una de las cuales será interpretada por diferentes sectores del desarrollismo que constituirán dos formaciones partidarias autónomas.

1 . 4 . 1. La UCRI frondizista y el Movimiento de Integración y Desarrolló

Esta es una formación partidaria integrada fundamentalmente por una fracción de la burguesía local urbano-industrial que se desprende de sus pares e intenta negociar el desarrollo y modernización del capitalismo argentino asociándose al capital monopolista extranjero, creando las condiciones para que éste se instale en forma directa en el control de los sectores más dinámicos y concentrados de la economía, —petroquímica, siderurgia, etc.—.

Los mencionados serán sus principales sectores y fracciones de clase de referencia, aunque este desarrollismo plantea un compromiso con todos los sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante de la sociedad argentina, es decir la burguesía local o débil, y la burguesía pampeana —además de la gran burguesía ya mencionada—, y si bien ha gozado en algún momento del apoyo de los sectores populares, éste ha sido a partir de propuestas que no eran desarrollistas, y por orden directa de un peronismo proscripto. De hecho, no tiene el respaldo del sector asalariado, y su existencia en el plano electoral se ha basado en la táctica de formación de sucesivos frentes electorales con aquellas formaciones partidarias que aportaban este ingrediente fundamental para acceder al poder, aunque sólo fuese en calidad de socio menor.

Su propuesta y proyecto se basa en una premisa industrialista, fuertemente tecnológica y supuestamente científica, cuyo objetivo principal es la transformación y modernización de las estructuras productivas, y recién después se plantea metas distributivas al solo efecto de lograr el consentimiento social necesario para el desarrollo de su proyecto sin mayores obstáculos (Gastiazoro, 1970).

1.4.2. La UCRI alendista y el Partido Intransigente

Esta es la segunda interpretación del desarrollismo, a partir de una profundización de los lineamientos originales del peronismo hacia un modelo de desarrollo basado en una sólida alianza entre el Estado y el capi-tal nacional para estatizar los centros fundamentales de acumulación.

Su proyecto, en lugar de basarse en las inversiones y presencia del capital transnacional en los resortes económicos fundamentales, como lo hace el MID, se asienta en la capacidad de ahorro interno y una participación central del Estado en el proceso de acumulación, en estrecha relación con los propietarios del capital industrial nacional —burguesía local o débil—, a través de una vía de desarrollo que es la que más se aproxima a la de un capitalismo de Estado. Sus sectores y fracciones de clase de referencia son esta burguesía local o débil, propietaria del capital industrial pequeño y mediano de origen nacional, profesionales y estudiantes, y en menor grado una burguesía rural pequeña y mediana como la representada por Federación Agraria Argentina.

Sus propuestas y proyectos la han identificado como enfrentada a los sectores que han sido —burguesía pampeana— o son —gran burguesía—, económicamente dominantes; lo cual junto a sus posiciones distribucionistas la ubica dentro del espectro político nacional como la formación partidaria que nucleaba y expresaba una izquierda nacional reformista y democrática. En esencia, es la propuesta de una burguesía pequeña y mediana progresista que pretende un mejoramiento del sistema existente a través de una mayor y mejor distribución, en sus palabras: capitalizar el país y realizar una justa distribución de la renta nacional a fin de garantizar el desarrollo sin tensiones sociales.15

2. Propuestas

Las propuestas políticas en general, y agrarias en particular, realizadas por las formaciones partidarias, no sólo dependen de los elementos constitutivos y relaciones que las caracterizan tales como sus sectores y clases sociales de referencia y su ideología, que se manifiestan en sus proyectos políticos de largo plazo,, sino también, de cómo estas características y este proyecto se articulan en las coyunturas históricas específicas, con las necesidades y exigencias que en distintos momentos del proceso histórico expresan el funcionamiento y desarrollo del sistema global y la estructura agraria en particular; como así también las expectativas electorales de los sectores mayoritarios de la población, cuya consulta periódica es condición central de la existencia de las formaciones partidarias.

La excepción a estos condicionantes corresponde al modelo de formación partidaria liberal-conservadora, que ha mantenido una propuesta similar durante los últimos cuarenta años, en estricta coherencia, y que en materia de política agraria

corresponde a los sectores terrateniente-capitalista o burguesía pampeana. Esto no implica la inexistencia de referentes empíricos de este modelo que en uno u otro momento hayan tratado de captar su electorado en otras franjas de la estructura socioeconómica- intentando propuestas que no respondían a esa coherencia que caracteriza al modelo; ni tampoco que estos referentes empíricos cuando han ocupado el poder no hayan adoptado acciones contradictorias respecto de sus propuestas y proyectos originales.16

Estas propuestas de las formaciones partidarias liberal-conservadoras, que denominaremos "ruralista", se diferencian de las propuestas agrarias de las restantes formaciones partidarias relevantes, y que agrupamos bajo el rótulo general de "industrialista". Estas últimas han sufrido transformaciones en el proceso histórico, y si bien estos cambios han acompañado las transformaciones operadas en la estructura agraria y en la composición del electorado, no lo han hecho necesariamente al mismo tiempo, ni han respondido mecánicamente al cambio de los factores mencionados. En algunos casos los cambios de propuestas se adelantaron y en otros se atrasaron a aquellas transformaciones. Pero, en la mayoría de los casos, el hecho verdaderamente significativo es que el cambio de propuestas se operó a partir del momento en que las formaciones partidarias accedieron al control del aparato estatal.

Estas propuestas "industrialistas" pueden clasificar-se en tres etapas: la etapa reformista, que abarcaría des-de 1946, fecha establecida para el inicio del marco temporal que abarca este trabajo, hasta 1963, última fecha en la que alguna de las formaciones partidarias que estudiaremos realiza propuestas que corresponden a esta etapa; la etapa transformista, se extiende desde la finalización de la etapa anterior hasta aproximadamente me-diados de la década del setenta, utilizando el mismo cri-terio en cuanto a su culminación; y por último, la etapa 0 desarrollista que se iniciaría a comienzos de la década del ochenta y en la cual se encontrarían las formacio-nes partidarias en la actualidad.

A continuación desarrollaremos las propuestas agrarias correspondientes a cada una de las clasificaciones, "ruralistas" e "industrialistas", y en este último caso, las transformaciones de las mismas en las diferentes etapas mencionadas.17

2.1. Ruralista

La propuesta de la formación partidaria liberal-con-servadora se ha mantenido prácticamente invariable en el último medio siglo en cuanto al problema agrario. Esa propuesta sostiene esencialmente el derecho de los propietarios rurales pampeanos a mantenerla posibilidad de una valorización especulativa de sus tierras, y el acceso directo a la "renta diferencial a escala internacional" (Flichman, 1977), obtenida por la comercialización internacional de los productos agropecuarios pampeanos; descarta

cualquier otra vía para el desarrollo del sector y el aumento de los niveles de producti-vidad y producción.

La propuesta agraria ruralista se encuadra dentro de los parámetros principales: la seguridad jurídica de la propiedad privada del patrimonio y su libre disponibilidad, y el funcionamiento de una economía abierta donde se expresen libremente las fuerzas del mercado. Estos derechos de la propiedad privada del patrimonio incluyen no sólo la tierra y los medios de producción, sino también los ingresos; lo que conjuntamente con la propuesta de funcionamiento de una economía libre de todo control o interferencia, pone límites estrictos a la actividad que el Estado puede realizar en materia de política agraria, dejando en cambio a la "libre iniciativa privada" y a las "fuerzas invisibles del mercado* la planificación y ejecución "natural" del desarrollo del sector agropecuario. Desarrollo que se lograría a través de la capitalización y tecnificación de las explotaciones agropecuarias, siempre y cuando se revirtiese lo que consideran una tendencia histórica de "castigo al campo", manifestada en las propuestas y acciones de gobierno de las restantes formaciones partidarias, y se implementen una serie de medidas que garanticen: a) seguridad jurídica de los derechos que le confiere la propiedad privada sobre su patrimonio, b) rentabilidad de las explotaciones agropecuarias, y c) estabilidad y continuidad en el mediano plazo de políticas y decisiones gubernamentales en el marco de una economía libre.

Estas medidas, según la propuesta de las formaciones partidarias liberal-conservadoras, deben tender a la obtención de un mercado de tierras flexible para la compra y el arrendamiento, la transferencia de tierras en propiedad del Estado al mercado para ser adquiridas por productores privados, crear las condiciones que permitan solucionar el problema del minifundio, tales como establecer normas legales que impidan la división por venta o herencia de aquellas explotaciones con superficies mínimas para realizar una explotación agropecuaria económica, y favorecer el desarrollo de sociedades anónimas en el medio rural, que permita mantener la unidad de explotación a pesar del traspaso generacional y de la ¿visión jurídica de la propiedad que el mismo implica. Por lo demás, la evolución natural de las explotaciones agropecuarias tenderá al óptimo económico si se le asegura un mercado libre de interferencias. En cuanto a los ingresos, el sector agro— pecuario debe recibir la totalidad del precio internacional pagado por su producción, por lo que el mercado cambiarlo debería ser libre, lo mismo que la comercialización que debería estar a cargo de empresas privadas; y no debe pagar ningún- tipo de gravamen o impuesto diferencia] tales como las retenciones o derechos de exportación y menos aún un impuesto progresivo sobre la tierra o a la renta potencial del suelo, que según las propuestas del liberal conservadorismo podrían conducir hasta una "confiscación" de la propiedad (Lattuada, 1987).

2,2. Industrialista

Las propuestas que hemos incluido bajo este rótulo, en todas las etapas de su desarrollo y cualquiera sea el signo político de las formaciones partidarias que las re-alicen, se encuentran acotadas en mayor o menor grado por un condicionamiento general del sistema, prácticamente invariante durante casi todo el período que nos ocupa. Este condicionamiento sistémico es la necesidad de un aumento sostenido de la producción agro-pecuaria pampeana, que permita satisfacer las demandas cruzadas del funcionamiento y desarrollo del conjunto del sistema económico, el que requiere que una parte significativa de sus insumos y equipos industriales adquiridos en el exterior, sean pagados con las di visas obtenidas por las exportaciones agropecuarias pampeanas que aportan alrededor del 80 por ciento del valor total de las exportaciones por una parte; y por otra, un creciente consumo de esos bienes exportables, carne y cereal, principal alimento de una población en aumento, con sectores asalariados organizados y con capacidad efectiva en la defensa de los niveles de consumo y expectativas alcanzados. Como bien lo sintetiza Sábato (1982:83), "...entre la posguerra y los primeros años de la década del 70, la economía y la sociedad argentina se debatieron dentro de una especie de callejón sin salida, originado en gran medida por el estancamiento del agro pampeano. Directa o indirectamente lo que fue aconteciendo en el país estuvo condicionado por los impactos de ese hecho. Los problemas del sector externo, la necesidad de mantener un delicado equilibrio que se rompía a menudo, obligaba a efectuar bruscas devaluaciones, ocasionando cambios repentinos en la distribución de los ingresos, estimulando la inflación y desencadenando una sucesión de abruptas recesiones y recuperaciones de la economía que dejaban como saldo un crecimiento neto asombrosamente pobre.

"En esas condiciones se exacerbaron los conflictos sociales y políticos, llegaron a amenazar permanentemente la estabilidad de los gobiernos, y los forzaron a preocuparse por estimular el crecimiento de la producción pampeana para aflojar tensiones...".

Si estas etapas características y exigencias se mantuvieron relativamente constantes durante todo el período, las de la estructura agraria en camino, fueron modi-ficándose en las distintas etapas en que se han subdividido las propuestas "industrialistas", y sobre las cuales haremos referencia en particular al tratar cada una de las etapas.

2.2 1. Etapa reformista, 1946-1963

La etapa de las propuestas reformistas se caracterizan por la percepción de una estructura agraria con profundos problemas estructurales y tensiones sociales. El "estancamiento" de la producción, los bajos niveles de inversión y la existencia de tierras inexplotadas o sub-utilizadas con aptitud para la explotación agropecuaria, se asociaban al sistema de producción dominante, basado en el trabajo indirecto —arrendamiento o

aparcería—, a la desigual distribución de la propiedad, del ingreso, y del poder de negociación entre los sectores y clases sociales rurales.

La imagen que surgía era la de un grupo muy reducido como cúspide monopólica y parásita que centralizaba la mayor parte de las tierras productivas, que obtenía altas rentas sobre la base del aprovechamiento de las ventajas naturales de las mismas; y en una relación asimétrica, como subordinados y enfrentados a aquellos, un numeroso sector de productores no propietarios, arrendatarios y aparceros, con canales de acumu-lación bloqueados, ya por el pago de renta o por la desventajosa comercialización con-las empresas privadas transnacionales, y sin respaldo legal ni poder alguno de negociación. Y en el último peldaño de la escala, al-rededor del millón de asalariados entre permanentes y transitorios, sin organización gremial ni legislación social, con ínfimos ingresos generalmente estacionales, frecuente movilidad y desocupación, y condiciones laborales impuestas unilateralmente por los productos.

Estos sectores y clases subordinadas de la estructura agraria representaban a mediados de la década del 40, como fuerza electoral —varones, argentinos y en edad de sufragar— alrededor del 31% del total de votantes del país, y el 59% si se tiene en cuenta sólo el total de votos obtenidos por el partido triunfante en las elecciones de 1946;18 un caudal electoral con expectativas y reivindicaciones insatisfechas relativamente homogéneas que resultaba muy atractivo para las propuestas de cualquier formación partidaria.

Evidentemente estos factores influyeron en las propuestas agrarias de la etapa reformista, en las que se privilegia una intervención directa del Estado en la estructura agraria, tanto en el plano económico como político-social, con el objetivo de cambiar en forma rápida y sustancial las bases de la estructura existente. En estas propuestas, caracterizadas por un discurso frontalmente antioligárquico y antiterrateniente, el Estado se encargaría de subdividir las grandes propiedades y redistribuir sus tierras, fomentando el desarrollo de unidades de producción familiar capitalizadas, bajo el sistema de propiedad privada, o de arrendamiento o usufructo vitalicio, quedando la propiedad a cargo del Estado; y en forma complementaria experiencias piloto de explotaciones agropecuarias cooperativas y colectivas.

La organización gremial de los trabajadores rurales y una legislación laboral y social que regulara las relaciones de trabajo, forman también parte fundamental de las propuestas de la etapa reformista; como así también el control o monopolio del Estado de la comercialización de la producción agropecuaria, principalmente externa, y el fomento del movimiento cooperativo a partir del cual los productores rurales pudieron intervenir en el proceso de comercialización e industrialización de su producción. Por otra parte, también se reservaba al Estado el papel de principal promotor del desarrollo del sector a través del apoyo crediticio, la creación de infraestructuras de almacenamiento, transporte y comercialización; como del desarrollo social y comunitario, que posibilitara viabilizar el nuevo sistema.

A esta etapa de las propuestas agrarias reformistas corresponden las propuestas del peronismo entre 1946 y 1948, de la Unión Cívica Radical entre mediados de 1946 hasta 1957 mientras estuvo conducida por el Movimiento de Intransigencia y Renovación, las que luego fueron mantenidas por la Unión Cívica Radical Intransigente entre 1957 y 1961, la Unión Cívica Radical del Pueblo entre 1957 y 1963, y la UCRI alendista de 1963.

2.2.1.1. Peronismo (1946-1948)

La propuesta agraria del peronismo tiene antecedentes previos al año 1946 y forman parte de su constitución como tal. En sus orígenes plantea una posición antioligárquica y antiterrateniente, que inclusive avala con expropiaciones y una amplia campaña propagandística sobre la reforma agraria realizada por el Consejo Agrario Nacional cuando pasó a depender de la Secretaría de Trabajo y Previsión en 1945.

Esa propuesta fue explicitada en diversas formas. En la Declaración de Principios del Partido Laborista, estructura que sirvió a Perón para su participación en el acto electoral que lo llevaría a su primera presidencia, se marcaba un clivaje de la sociedad en dos sectores antagónicos claramente diferenciados: "...la mayoría del pueblo, constituida por obreros, empleados y campesinos, juntamente con profesionales, artistas e intelectuales asalariados, así como pequeños comerciantes, industriales y agricultores—sometida al predominio de una minoría poderosa y egoísta..., constituida por la-tifundistas, hacendados, industriales, comerciantes, banqueros y rentistas, y todas las variedades del gran capitalismo nacional o extranjero..." (Fayt, 1967:118-119). Y, también en el Programa del Partido Laborista se establecían las propuestas en materia agraria para revertir esa situación, las que podrían resumirse en la división de la tierra y eliminación del latifundio, la aplicación de un impuesto progresivo a la herencia y a la tierra, realizar una política que favoreciera el desarrollo de los pequeños agricultores para que se transformase en "clase rural", la extensión de la justicia social a los trabajadores del campo, formación de cooperativas de productores con el apoyo y participación del Estado, nacionalización de la comercialización de los artículos esenciales, y asegurar la continuidad de las reivindicaciones socio-económicas obtenidas durante el gobierno militar de 19434946, que para el sector agropecuario significaba el Estatuto del Peón, e.1 Estatuto del Tambe-ro-Mediero, la prórroga de los contratos de arrendamiento rural, la suspensión de los desalojos, y la rebaja de los precios establecidos en los contratos (Fayt, 1967:121-123).

En esa línea también estuvieron algunos discursos de Perón, como el de diciembre de 1944 donde afirmaba: "El problema argentino está en la tierra: 'dad al cha-carero una roca en propiedad y él os devolverá un jardín; dad al chacarero un jardín en arrendamiento y él os devolverá una roca'. La tierra no debe ser un bien de renta, sino un instrumento de producción y trabajo. La tierra debe ser del que la trabaja, y no del

que vive consumiendo sin producir a expensas del que la labora." (Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones, 1952:11).

Probablemente, la expresión más cabal de la propuesta reformista del peronismo haya sido la estrategia electoral montada para la captación de los sectores sociales rurales no propietarios —arrendatarios, aparceros, y asalariados—, a partir de reivindicaciones concretas concedidas desde las diferentes funciones de gobierno relacionadas a Perón previas a las elecciones de 1946. Estas reivindicaciones se materializaron en medidas como el estatuto del peón, y del tambero-mediero, a partir de los cuales se reglamentaban condiciones contractuales, laborales y de ingresos; el fortalecimiento del poder de negociación y decisión de los centros de oficios varios o sindicatos rurales que nucleaban a los trabajadores transitorios o de cosecha, quienes no habían sido contemplados por el estatuto del peón; el respaldo explícito de Perón a las medidas decretadas sobre prórroga, suspensión de desalojos y rebajas en los precios de los contratos de arrendamientos rurales; y la campaña —más propagandística que efectiva— que sobre expropiaciones y distribución de tierras se organizó a partir del momento en que se transfirió el Consejo Agrario Nacional bajo la dependencia de la Secretaria de Trabajo y Previsión para dar respaldo al discurso reformista. (Lattuada, 1986).

La propuesta agraria peronista de su etapa reformista fue reemplazada progresivamente a partir de su acceso al gobierno en 1946, y prácticamente está total-mente agotada a fines de 1948 y comienzos de 1949, cuando se toma conciencia de los primeros síntomas de la crisis económica que se avecinaba.

2.2.1.2. Unión Cívica Radical (1946-1957)

La UCR, luego de la derrota electoral de 1946, y a partir del momento en que predomina en su conducción la fracción interna denominada Movimiento de In-transigencia y Renovación, adoptará una propuesta agraria similar a la del peronismo y en algunos aspectos más extrema, a partir de los lineamientos principales de la Declaración de Avellaneda del año 1945, luego ampliada y profundizada en diversos congresos y convenciones partidarias, varios de los cuales fueron específicamente agrarios (Del Mazo, 1955; Rouquié, 1975; Snow, sfe.).

La propuesta agraria del radicalismo (Lattuada, 1983a:22-29) sostenía en base al principio doctrinario "la tierra no es un bien de renta sino de trabajo y producción", la necesidad de realizar una "reforma agraria inmediata y profunda", a través de expropiaciones indemnizadas y una acción impositiva especial sobre aquellas tierras que no cumplieran las exigencias sociales de producción o latifundios, las de propiedad de sociedades anónimas o comerciales, y las que sólo fueran un bien de 'renta para sus propietarios.

Como objetivo principal las propuestas planteaban el acceso a la tierra de los productores y trabajadores rurales y sus familias, ya a través de la propiedad privada o del arrendamiento y usufructo vitalicio en parcelas que continuarían en propiedad del Estado, y por las cuales pagarían un canon de acuerdo a la productividad, fomentándose prioritariamente su organización en unidades de producción familiar capitalizadas, aunque también se contemplaba la posibilidad de formación de chacras cooperativas de producción —con mayor énfasis que el realizado por el peronismo en el texto de su I Plan Quinquenal al referirse al desarrollo de este tapo de unidades de producción—, y experiencias piloto de explotaciones colectivas estatales. En todos los casos el trabajo directo del productor y su familia eran considerados la base de la organización de la producción agropecuaria, mientras que el sistema de arrendamientos y cualquier otro sistema de explotación indirecta de la tierra sería suprimido.

También en esta propuesta del radicalismo en su etapa reformista se sostenía la necesidad de fomentar el desarrollo del movimiento cooperativo entre los productores, tanto para la utilización en común de las grandes maquinarias, como para conducir el proceso de comercialización e industrialización de su producción, que no debía quedar en forma exclusiva ni a cargo del Estado ni de las empresas privadas. El paquete de propuestas, era complementado con un conjunto de medidas a partir de las cuales el Estado crearía infraestructura, alentaría la producción y las inversiones en las explotaciones agropecuarias, y llevaría adelante el desarrollo social y comunitario de las zonas rurales.

2.2.1.3. Unión Cívica Radical Intransigente (1957-1961); Unión Cívica Radical del Pueblo (1957-1963); y UCRJ alendista (1963)

La ruptura de la UCR en 1957 dividiéndose en UCRP y UCRI no produjo modificación alguna en las propuestas de las mismas. Ambas se presentaron con la misma plataforma electoral a las elecciones del año 1958,continuándolos lineamientos doctrinales de la Declaración de Avellaneda de 1945.

La UCRI, que fue la formación triunfante de esas elecciones, a partir del momento en que se hizo cargo del poder, llevó adelante una acción agraria tan contradictoria con sus propuestas pre-electorales, así como también en otras áreas, que realizó a mitad de su gobierno una convención nacional partidaria para, reformar la doctrina y adecuarla a la acción que se estaba llevando a cabo. Surgieron así, a fines de 1961, los nuevos lineamientos doctrinales conocidos como la Declaración de Chascomús, (Carrera, 1965:95-105; Snow, sfe.; 190-194); y con ellos se formalizaba el pasaje de la etapa de las propuestas reformistas a la etapa transformista.

A pesar de ello, dentro de la misma UCRI algunos sectores se mantuvieron en la etapa reformista por un período más extenso. Fue el caso de algunos gobiernos provinciales como los de Buenos Aires, Córdoba y San Luis, que intentaron llevar a la práctica algunas de las propuestas originarias, como una reforma agraria limitada y la implementación de ciertas medidas impositivas. El caso más destacado fue el de la provincia de Buenos Aires entre 1960-1962 gobernada por Oscar Alende, que luego al fracturarse la UCRI en frondizistas y alendistas, mantuvo las propuestas de su fracción hasta la plataforma presentada en las elecciones de 1963, aunque menos radicalizadas y más entrelazadas con las propuestas de la FAO y la Alianza para el Progreso, que en esos años alcanzaron gran difusión (Alende, 1959:245-257).

Por su parte la UCRP, desde 1957 en que se produce la división hasta que accede al gobierno en 1963, no sólo mantuvo sus propuestas dentro de la etapa reformista, basadas en la Declaración de Avellaneda y sus posteriores desarrollos, sino que las profundizó y radicalizó aún más en el Congreso Agrario celebrado por el partido en Córdoba en el año 1961. Esta profundización de las propuestas que se expresan en el programa agrario de la UCRP de 1961 según la transcripción parcial que de este documento hace A. Frondizi (1965:47-50), establecía la necesidad de determinar límites máximos y mínimos a la propiedad rural que cada persona podía poseer, según las zonas y condiciones de los suelos. Aquellas propiedades que superaran el máximo es-tipulado para su zona serían consideradas latifundios, y como tales eliminados, estuvieran o no en producción. Los inexplotados por no cumplir función alguna, y los productivos, porque aún cuando cumplen una función económica no llenan la social al impedir el arraigo del hombre a la tierra. De acuerdo a esta concepción, la propuesta de la UCRP sostenía que la ejecución de un plan agrario debía contemplar la expropiación, en primer lugar, de las tierras explotadas en forma indirecta —arrendamientos, aparcerías, etc.—, luego las tierras que superaran la unidad económica establecida para cada zona, y por último las demás tierras afectables. Además, en el caso de las tierras públicas aptas para la explotación agropecuaria, serían incorporadas a la producción pero únicamente a través del sistema de arrendamiento o usufructo vitalicio, prohibién-dose terminantemente que las mismas fueran enajenadas o salieran del dominio del Estado bajo cualquier causa.

Estas propuestas de la UCRP se mantuvieron durante la campaña electoral de 1963, aunque amortiguadas por su combinación con los postulados de la FAO y la Alianza para el Progreso, que como mencionáramos más arriba, se generalizaron en el discurso agrario de la época. Pero en su caso, como en el de las demás formaciones partidarias, el acceso al poder marcó su paso de la etapa reformista a la de las propuestas transformistas, a las que nos referiremos en el próximo punto.

2.2.2. Etapa transformista, 1964-1975

Las propuestas de esta etapa hacen referencia a una estructura agraria que poco tiene que ver con la visión que de la misma se tenía en la etapa inmediata anterior. Si buscáramos un referente empírico para la imagen de esta estructura agraria, coincidiría aproximadamente con la estructura agraria pampeana del período que se extiende entre mediados de la década del sesenta hasta mitad de los setenta. Sus características diferenciales, en líneas generales, estarían dadas por una parte por la salida del estancamiento de la producción agropecuaria que caracterizó las décadas del cuarenta y cincuenta, y por la importancia que tuvieron en ese proceso los cambios tecnológicos, institucionales, y la mecanización, que se percibirían como instrumentos efectivos y mucho menos conflictivos que la expropiación y distribución de tierras para promover el aumento de la producción.19

Pero, por otra parte, esta estructura agraria también se diferenciaba de la anterior por la descompresión en la zona pampeana de las condiciones causales de tensiones y conflictos sociales que caracterizaron el inicio de la etapa anterior. Esta progresiva desaparición de las condiciones de conflictos y tensiones en la zona pampeana, se produjo en un primer momento a través de una serie de controles establecidos por el Estado, como la política de prórrogas y congelamiento de los contratos de arrendamientos rurales, la legislación contractual, laboral y social, y la organización sindical de los sectores asalariados rurales; luego eliminadas por las transformaciones operadas en la estructura socioeconómica del sector, en parte como consecuencias directas e indirectas de aquellas medidas. Transformaciones que implicaron una disminución significativa de los sectores sociales rurales no propietarios, y con ellos su importancia como caudal electoral, que en otro momento ejercían una presión directa sobre el sistema de tenencia de la tierra y el "normal" desarrollo del proceso productivo, ya sea éste el caso de los arrendatarios y aparceros por su transformación en pequeños y medianos propietarios, o por su proletarización y expulsión del medio rural junto a un significativo número de trabajadores rurales.20

Queda así, la imagen de una estructura agraria compuesta por un sector asalariado poco significativo, disperso, en su mayor parte permanente, ya que la mecanización reemplazo totalmente a los trabajadores asalariados transitorios o de cosecha, y con condiciones laborales y sociales que se aproximan a las existentes para los asalariados del sector urbano. Junto a ellos, una importante capa de medianos y pequeños propietarios, constituidos como unidades de producción de tipo familiar capitalizadas, con capacidad de acumulación, y en muchos casos sobremecanizados para sus necesidades; actor social a partir del cual se generan las principales transformaciones del sector en este período, y cuya capacidad sobrante de maquinaria y mano de obra, le permite vender sus servicios como contratistas de labores a explotaciones menores no mecanizadas, y principal* mente a explotaciones mayores, posibilitando que las antiguas estancias ganaderas volvieran a hacer agricultura, reproduciendo el antiguo modelo de rotación que realizaban con los arrendatarios, pero

ahora sin los compromisos legales, riesgos, y potenciales conflictos que tenía el antiguo sistema ante cualquier cambio político.21

Los cambios que, lenta pero progresivamente se fueron operando en el sector agropecuario pampeano,22 desdibujaran la imagen de un terrateniente parásito aje-no al proceso productivo, en oposición a un numeroso sector de productores no propietarios y trabajadores rurales en busca de tierras y mejores condiciones de vida-Surge ahora la imagen de un empresario que en el contexto de una economía altamente productiva, que hace de las inversiones rentísticas y especulativas una opción empresarial racional y se caracteriza por un gran peso de la tierra en su patrimonio y la elección de estrategias extensivas de producción.

El problema a resolver será, en esta nueva etapa, la transformación de las condiciones contextúales para evitar la inversión especulativa en tierras y la subutilización de la capacidad productiva de la tierra, tanto en relación con los niveles de otros países, como y principalmente con la capacidad potencial de las mismas, que posibilite un crecimiento acelerado y constante de la producción agropecuaria pampeana.

Por lo tanto, las propuestas agrarias de la etapa transformista ya no plantearon, como las de la etapa

anterior, una intervención directa del Estado en las esferas económicas, sociales y políticas de la estructura agraria, sino un accionar indirecto y exclusivamente centrado sobre las variables económicas para la zona pampeana, desplazando las propuestas de acciones directas en todos los niveles a las zonas extrapampeanas, donde aún se mantenían las condiciones para potenciales conflictos y tensiones sociales. Las nuevas propuestas plantean soluciones económicas para un problema que ahora se percibe sólo como económico (Murmis, sfe.: 30-37). Estas ya no se expresaran como frontalmente antioligárquicas o antiterratenientes, sino en sentido de conciliación y concertación de todos los sectores sociales, donde se expresa la necesidad de "cambiar la mentalidad del productor", necesidad que éstos deben comprender y compartir, y para lo cual deben crearse las condiciones que permitan su comportamiento productivo eficiente.

La expropiación de tierras de propiedad privada a través de la acción estatal, queda relegada a cumplir una función de "amenaza", como una coacción extraeconómica que se implementaría como último recurso, para cambiar el comportamiento productivo de aquellos propietarios, que a pesar de todas las advertencias y presiones económicas, continuaran teniendo sus tierras en forma inexplotada o subutilizada, pero ya no para asentar productores y arraigar el hombre a la tierra. Para esto último se reservan y se consideran más que suficientes las zonas de frontera, o las zonas extra-pampeanas, que, eso sí, deberían ser habilitadas a través de obras hidroeléctricas e infraestructura, y principalmente en las tierras fiscales, que ahora sí deben salir del dominio del Estado, al cual se lo considera en esta nueva etapa como el principal latifundista. También es en esta etapa cuando la atención se desvía de la ex-

tensión de tierras que monopoliza cada propietario sean productivas o no, hada el problema de la tierra improductiva, cualquiera sea su extensión, el latifundio productivo deja de ser un problema, ahora se descubre al minifundio como problema fundamental por lo antieconómico para la producción.

En las propuestas de la etapa transformista, pierde fuerza el desarrollo prioritario y casi exclusivo de una estructura agraria basada en unidades de producción familiar capitalizadas, y complementada con experiencia piloto de unidades de producción cooperativas y colectivas; en cambio ya no se crean obstáculos para el desarrollo de las sociedades anónimas y comerciales en el sector rural. Ahora se prioriza la "empresa rural" cualquiera sea el tipo de organización de la producción adecuados para las necesidades del sistema global; mientras que cuando se mencionan experiencias coo-perativas y/o colectivas de producción y propiedad, o sistemas de arrendamiento o usufructo vitalicio, se lo hace en forma restringida y para situaciones especiales, como asentamientos en zonas de fronteras, o de reservas aborígenes.

Es también en esta etapa cuando en las propuestas adquiere mayor fuerza el slogan "la propiedad privada de la tierra que tiene una función social" ocultando el cambio que en realidad se opera en las propuestas partidarias, donde esa función social es vaciada de su contenido originario, "dar tierra a los que las trabajan" para rellenarle con un sentido estrictamente económico, "producir más a menores costos".

El perfeccionamiento de la legislación laboral, social y contractual que rigen las relaciones entre los sectores sociales que participan de la producción agropecuaria, como así también el crédito subsidiado y las desgravaciones impositivas para la incorporación de capital y tecnología a las explotaciones agropecuarias, forman también una parte muy importante de las propuestas correspondientes a esta etapa. La innovación e incorporación de tecnología en las explotaciones pasa a ser una preocupación central en las propuestas transformistas.

Estas propuestas de transformación agraria que corresponden a las formulaciones partidarias con sectores y clases sociales de referencia mayoritariamente extra-rurales, y con proyectos cuyo eje central es el desarrollo industrial, pero cuyas posibilidades de funcionamiento y desarrollo —al menos en sus primeras etapas—, radica en la capacidad de obtener divisas que en su mayor parte son aportadas por las exportaciones agropecuarias pampeanas, tienen como condición fundamental que las transformaciones buscadas se lleven a cabo bajo condiciones económicas, pero principalmente sociopolíticas, que no resulten perjudiciales para el sector agropecuario al punto de provocar un proceso de desorganización de la producción que tenga conse-cuencias directas en el resto de la economía, y cree condiciones que a) agudizar tensiones y conflictos sociales terminen convirtiendo esa transformación en un proceso de cambio de mayor alcance y de difícil control.

Las propuestas de la etapa transformista a las que nos hemos referido en líneas generales más arriba, pueden ser subdivididas a su vez en dos variantes que, si bien tienen objetivos similares, se diferencian en cuanto a los instrumentos que priorizan para

alcanzarlos. Una de esas variantes es la adoptada por el Movimiento de Integración y Desarrollo desde 1963 hasta la actualidad, con antecedentes directos en la UCRI frondizista gobernante, y la hemos denominado de acuerdo a los instrumentos que prioriza como "Promoción y Tecnología”. La segunda de las variantes, que con similar criterio denominamos como "Estímulo-Castigo", son las expresadas por el peronismo gobernante en el subperíodo 1949-1955; por la Unión Cívica Radical (del Pueblo) entre 1964 y 1975; y por el Partido Intransigente entre 1972 y 1975, que en cierto modo tiene sus antecedentes en la UCRI alendista.

2.2.2.1. Promoción y Tecnología: Movimiento de Integración y Desarrollo (2963-1983)

Las propuestas que hemos denominado como promoción y tecnología basan su planteo transformista en la creación de condiciones económicas favorables para la inversión de capital y tecnología en las explotaciones agropecuarias, asegurando tasas de ganancias rentables, créditos subsidiados y desgravaciones impositivas para la incorporación de capital y tecnología a las explotaciones, el ofrecimiento por el mercado de abundantes insumos y maquinaria moderna a precios accesibles para los productores, y el desarrollo de las infraestructuras de comercialización y transporte a cargo del Estado.

El MID será la formación partidaria que se encargará de llevar adelante esta propuesta agraria desde su creación en 1963, pero cuyos antecedentes estaban en la acción de gobierno de la UCRI bajo la administración Frondizi entre 1958 y 1962, los que se habían materializado con la Declaración de Chascomús de 1961, que reemplazó los lineamientos doctrinarios a partir de los cuales se formulaban las propuestas de la etapa reformista anterior. Para esta formación partidaria, el problema agrario argentino (Frondizi, 1965; Frigerio, 1981 ;124-134), no puede observarse ni resolverse inde-pendientemente del resto de la problemática económica nacional. Por el contrario, debe considerarse formando parte de un todo que al cambiar la base de su estructura económica, particularmente en su esfera productiva, permita el desarrollo del país siguiendo el modelo y el proceso histórico de los países desarrollados de Occidente —sus modelos preferidos son EE.UU. e Inglaterra—, para llegar a ocupar junto a éstas el peldaño más alto dentro del sistema capitalista mundial.

Para ese cambio, el agro, la minería y la industria deben ser sometidos a las mismas leyes, no importando cual sea el objeto de su producción. En todos los casos el principal y único fin —afirma el MID— es el de producir más y mejor a menores costos; y la condición fundamental para lograr ese objetivo es una alta tasa de capital —tecnológico y financiero— por hombre empleado, que permita incrementar en forma sostenida los niveles de productividad, y de ese modo lograr el ansiado crecimiento económico.

Según el MID, la propiedad de la tierra no influye en el objetivo de mejorar la productividad y reducir los costos de producción, para ello es suficiente una cierta estabilidad del productor en el predio, que le permita realizar una planificación para un determinado tiempo, tanto en lo referente a sus inversiones, como en la combinación de los factores productivos. Para ese fin, el sistema de arrendamientos y aparcerías rurales es considerado como eficiente, siempre y cuando se encuentre reglamentado y se base en la libre contratación por convenio o acuerdo de partes. Esto permitiría una transformación agraria espontánea, de acuerdo a sus propuestas, donde el Estado a través de garantizar precios rentables, créditos subsidiados y desgravaciones impositivas, asistencia técnica, y el ofrecimiento por el mercado de insumos y tecnología a bajo costo, crearían las condiciones para que los productores más aptos y eficientes sobrevivan —en una especie de selección darwiniana socioeconómica— y constituyan la estructura agraria de una Argentina desarrollada. Aquellos interesados en ser propietarios de las tierras que trabajan, podrán hacerlo por compra en un mercado libre de tierras, a partir de la alta rentabilidad que obtendrán de sus explotaciones. En esta propuesta, la función social de la propiedad de la tierra —afirman—, no puede ser otra que la de producir en abundancia a bajos costos, base del bienestar de todos los habitantes, tanto del empresario como del obrero agrícola, "lo social está aquí contenido en lo económico".

La propuesta de esta formación partidaria en la etapa transformista prioriza la concentración, pero ya no de la propiedad de la tierra, sino de la explotación. Se fomenta el desarrollo de un nuevo actor social, el poderoso productor capitalista asociado o con intereses en otros sectores de la economía, que puede o no ser propietario de las tierras que explota. Las explotaciones rurales de tipo familiar, en su modelo, deben ser reemplazadas, ya por su transformación en este nuevo actor social, o entregando sus tierras al trabajo de aquellos, convirtiéndose en pequeños terratenientes, insignificantes para los nuevos y poderosos arrendatarios capitalistas, cuya concentración de explotación es mucho mayor que la concentración de propiedad; o vendiendo sus tierras para salir del sector o incorporarse como mano de obra asalariada en alguna de estas nuevas empresas, donde la totalidad de su personal sería asalariado y permanente. La propuesta del MID desconoce las unidades de producción familiar como representativas del sector agropecuario pampeano, considerándolas como "supervivencias retrógradas y reaccionarias" que obstaculizan el desarrollo por ellos propuesto. Su destino, en las propuestas de esta formación partidaria, es la desaparición, ya por absorción de la unidad y pro-1etarización de sus componentes, o por su conversión en esa nueva gran empresa capitalista agropecuaria, donde se aplicarían todos los recursos de la tecnología moderna, se organizaría por prácticas administrativo-contables "racionales", y tendrían todo su personal permanente y asalariado tanto en los niveles de dirección como de ejecución. Como dice explícitamente la propuesta, una empresa agropecuaria "sin otros límites que aquellos que exige su funcionamiento económico racional", (Lattuada, 1983a:265-274).

2.2.2.2. Estímulo-castigo

Esta variante de las propuestas de la etapa transformista que hemos denominado "estímulo-castigo", sostiene como instrumentos principales para la obtención de las transformaciones requeridas en el sector agropecuario, una combinación de incentivos económicos y un castigo impositivo que permita premiar a los eficientes y castigar a los ineficientes, entendiéndose por tales aquellos que utilizan o no los recursos productivos de acuerdo a la capacidad potencial que tienen, en particular la tierra apta para la producción agropecuaria.

El instrumento principal que identifica esta propuesta es el impuesto a la renta potencial del suelo, y su particularidad es la de funcionar como un premio a la pro-ductividad. Quienes obtienen en sus tierras una renta real superior a la que los organismos técnicos del Estado establecen como promedio para esa zona y ese tipo de suelo, pagan un impuesto más bajo que el que abonarían bajo otros sistemas; y por el contrario, quienes obtuvieran una renta real menor deben pagar una carga impositiva que se hace más gravosa cuanto más alejados se encuentren de los niveles establecidos como promedio, llegando hasta el punto de estar obligados a volcar sus tierras al mercado en venta o alquiler para que productores "más eficientes" las hagan producir y puedan afrontar la carga impositiva. El castigo impositivo eliminaría de este modo el carácter especulativo de la inversión en tierras, y las estrategias de producción que implicaran una subutilización del factor tierra.

Este instrumento impositivo se complementaba, en esta variante de las propuestas transformistas, con medidas que aseguraran una provisión abundante de in-sumos, moderna maquinaria y tecnología por el mercado a precios relativamente accesibles, y precios estables pero no demasiados altos para los productos agro-pecuarios. Para esto último, se propone un control del Estado sobre el mercado cambiarlo y la comercialización, y el manejo con cierta flexibilidad del sistema re-tenciones o derechos de exportación sobre los- productos agropecuarios pampeanos; lo cual posibilitaría al Estado controlar el acceso del sector agropecuario pampeano a la apropiación de la renta diferencial que obtienen sus productos en la comercialización internacional, captando de ese modo una porción del excedente agropecuario pampeano sin afectar la tasa de ganancia del empresario rural (Fiorentino, 1984:27,37; Murmis, sfe.: 45-47).

Esta variante de las propuestas de las formaciones partidarias que hemos agrupado bajo el rótulo de "industrialistas" en su etapa transformista, podría inter-pretarse como una respuesta de sus sectores y clases sociales de referencia a la presencia de la renta en el sector rural considerado como traba para el desarrollo de las fuerzas productivas. Estas propuestas "...pese a no incluir el recurso de planes radicales de reforma agraria y no presentar tampoco un proyecto oligárquico, busca una forma de enfrentar esa presencia. Para ello, a la vez que trata de garantizar la ganancia capitalista

ligada a la producción, va sin embargo más allá a través de un castigo destinado a afectar la influencia limitativa de lo rentístico. Pero a ese castigo se pretende situarlo en un contexto global de neutralización de la lucha de clases, la que no debe penetrar en el recinto de la renta." (Murmis, sfe.: 57)

A continuación nos detendremos en las propuestas partidarias realizadas por cada una de las formaciones que adoptaron (a variante estímulo-castigo en su etapa transformista:

2.2.2.2.1 . Peronismo (2949-1974)

Las propuestas del peronismo de 1973 hasta aproximadamente fines de 1974, es la más representativa de esta variante que hemos denominado estímulo-castigo. Sin embargo, las mismas tienen sus antecedentes algo ambiguos en las propuestas del I Plan Quinquenal del gobierno peronista en 1947, y bastante más definidos en la propuesta agraria contenida en el discurso peronista a partir del año 1949, y que se materializará en el texto del II Plan Quinquenal de Gobierno de 1953.

El II Plan Quinquenal establecía como el objetivo fundamental de la acción agraria: lograr una "...máxima y mejor producción que satisfaga el consumo interno y proporcione convenientes saldos exportables”; y para ello proponía, como instrumentos a utilizar, la política crediticia y la política impositiva. En este último caso, se la utilizaría como herramienta para presionar a los propietarios para que las tierras inexplotadas o insuficientemente utilizadas fueran puestas en producción, teniendo en cuenta un índice mínimo de productividad que sería exigido de acuerdo a su capacidad potencial; además de gravarse por una ley especial aquellas tierras que fueran trabajadas por sistemas indirectos. En este Plan, la colonización tendría el objetivo es-pacífico de incorporar nuevas tierras a la producción, en primer lugar en las zonas donde se construyan obras hidráulicas, en segundo término en las zonas de erosión donde el Estado se encargaría de la tarea de recuperar la capacidad productiva; en tercer término, en las tierras fiscales, y por último, en las tierras que fueran determinadas como latifundios (Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones, 1953: 111-140), los cuales ya no serán definidos como toda propiedad superior a las 700 hectáreas como se hacía en el I Plan Quinquenal (sd.,:63), sino como toda superficie que con capacidad para la explotación agropecuaria se mantenga improductiva o subexplotada, sin importar su extensión.

El líder del movimiento J. D. Perón, en su discursos los agricultores reunidos en el Teatro Colón de Buenos Aires el 11 de julio de 1953, (Perón 1953:103-116), pero que ya tenía antecedentes en discursos de] año 1949, explícita cómo debían interpretarse los lineamientos de la acción agraria a partir del II Plan de gobierno. De este discurso extraemos algunos párrafos que definen la etapa de la propuesta transformista:

"Cuando hablamos de latifundio, el peor latifundio es el de la tierra fiscal, que está abandonada, no produce y no dejamos que produzca nada. En consecuencia la reforma agraria debe empezar por el gobierno y por el Estado, entregando, esa tierra fiscal para que sea elaborada; y entregándola en propiedad como establece la Constitución."

"Este es el primer punto de la reforma agraria. El segundo punto de la reforma agraria es hacer producir a las tierras improductivas que hay actualmente en las zonas de gran producción."

"Es indudable que éstas son las dos medidas más elementales y fundamentales de nuestra reforma agraria. Cuando se haya realizado eso, habrá llegado el momento de pensar si la tierra tiene una explotación racional. Primero explotemos toda la tierra aunque sea irracionalmente y después, en el segundo momento, vamos a apretar tornillito por tornillito para hacerla rendir todo lo que deba rendir. Naturalmente, esto tampoco lo vamos a hacer violentamente".

"Algunos hablan de latifundios y muy pocos hacen mención a los minifundios. No hay que limitar inicial-mente el máximo; lo que hay que limitar es el mínimo, para no crear problemas en el futuro. Hay algunos que vienen y dicen: 'Ve, esta compañía tiene acá veinte mil hectáreas que siembra y obtiene una producción extraordinaria. ¿Por qué no la divide? ¿Ustedes quieren algo más antieconómico que eso? Si se hacen producir a veinte o cincuenta mil hectáreas y se saca a la tierra una gran riqueza, ¿cómo la vamos a dividir? Sería lo mismo que tomar una gran industria de acá y dividirla en cien pequeños talleres para que fuera antieconómico.

El latifundio no se califica por el número de hectáreas o la extensión de la tierra que se hace producir; el latifundio se califica por la cantidad de hectáreas, aunque sean pocas, que son improductivas, ¡Dios nos libre si fuéramos tan cortos de entendimiento que nos lanzáramos a la destrucción de las grandes explotaciones, teniendo las inmensas extensiones que tenemos nosotros para que cada agricultor argentino pueda tener todo el campo que se le antoje."

Es también en esta etapa, donde la noción ambigua y difusa de la "propiedad privada de la tierra que tiene una función social" inunda el discurso y la propuesta peronista, al punto de incorporarse en el texto de la Constitución Nacional sancionada durante el año 1949, un capítulo específico sobre la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica.23

Las propuestas del peronismo de 1973 no se apartaron demasiado de estos lineamientos de la década del cincuenta. El objetivo principal de la acción agraria que denominarían "Reforma agraria integral", —rótulo también utilizado por la UCR y el PI en ese período—, según las propuestas, era la obtención de aumentos sustanciales en la producción, una mejor distribución de los ingresos, el ensanchamiento del mercado in-terno, y una mayor participación de la población rural en el proceso de desarrollo político, económico y social del sector. Según se afirmaba, lograr esos objetivos requería la solución de deficiencias estructurales del sector agropecuario, entre las que se

destacaban y tenían estrecha relación, el sistema de tenencia de la tierra y la subutilización de la tierra como factor productivo. Según el peronismo de este período, la solución basada en el principio doctrinario "la tierra debe ser para quien la trabaja, y un bien de producción y no de renta y especulación" estaba en la erradicación de los latifun-dios improductivos y minifundios antieconómicos, o cualquier forma de sub-explotación del suelo.

La política impositiva sería uno de los instrumentos principales para llevar adelante el proyecto, y en ella la herramienta priorizada era el impuesto a la renta nor-mal potencial de las explotaciones agropecuarias, cuyo objetivo específico sería "la eliminación del productor ineficiente, castigarla especulación, y promover la pro-ductividad en todos sus órdenes". Junto a esta política impositiva, las propuestas mencionaban como factores que promoverían la producción agropecuaria, precios estables y rentables en relación a los costos de producción, créditos planificados y supervisados que asistieran al productor, creación de infraestructura a cargo del Estado para comercialización y almacenaje de la producción, promoción de la investigación y extensión tecnológica agropecuaria a cargo de organismos gubernamentales específicos, y minimización de los riesgos de producción y de comercialización, a través de la creación de un seguro agrícola integral y de la partid- pación preferencia] del movimiento cooperativo junto al Estado en la comercialización e industrialización de la producción agropecuaria- En estas propuestas también se reservaba al Estado, además del control de la comercialización, la intervención y control de otras variables económicas como el sistema cambiario, (Cejas, 1 1973; Ministerio de Economía, 1975: 201-225; La Nación», 07.09.73.-.6).

Sin embargo, tanto los objetivos como instrumentos propuestos por el peronismo en la década del setenta no eran generalizables para todas las zonas del país. Como luego se manifestaría en el texto del Plan Sectorial Agropecuario 1974-1977 (Ministerio de Economía, Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, 1974:18-37, 81), la Argentina se caracterizaba por una estructura dualista, con una región pampeana relativamente moderna y desarrollada, con tierras de gran fertilidad, con un nivel tecnológico, mecanización, capitalización y recursos humanos calificados, relativamente elevados; y frente a ella, se encontraba el resto del país, con características opuestas, donde se concentraban economías de subsistencia, con presencia significativa del complejo latifundio-minifundio con sus secuelas de desocupación, expulsión continua de población y abismales diferencias en la distribución del ingreso. Por lo tanto, las propuestas reservaban para la zona pampeana, donde el principal y casi exclusivo problema a resolver era el aumento de la productividad —en particular de la tierra—, un instrumento económico indirecto que se materializaba en el impuesto a la renta normal potencial; mientras que para las restantes zonas —extrapampeanas— correspondían las propuestas que implicaran una intervención directa del Estado, como la colonización en tierras privadas, la utilización del método expropiatorio y el desarrollo de nuevas formas de propiedad y producción, dadas las ca-

racterísticas de mayores desigualdades socioeconómicas y por lo tanto donde existirían las condiciones potenciales para un acrecentamiento de tensiones y conflictos sociales.

En el último mensaje al Congreso de la Nación realizado por J.D. Perón el 1 de mayo de 1974, exponía el Proyecto Nacional, considerado como su testamento político, haciendo explícita en una de sus partes la propuesta agraria del peronismo para la transformación del sector agropecuario pampeano y cómo debía realizarse ese proceso (Perón, 1981:107-109):

"Entendemos que la tenencia de la tierra implica la responsabilidad de no atentar contra la finalidad social que debe satisfacer la explotación agraria. Dicha finalidad social sólo se cubrirá cuando la tierra sea explotada en s u totalidad y en relación con su aptitud real y potencial, tomando el lucro como estímulo y no como un fin en sí mismo.

La tierra no es básicamente un bien de renta sino un bien de trabajo. El trabajo todo lo dignifica.

La explotación de las tierras implica considerar un dimensionamiento óptimo y una conservación adecuada del suelo; ambos aspectos deben ser evaluados dentro de un contexto eminentemente técnico, y con miras a lograr consenso y no enfrentamiento de grupos o sectores.

La experiencia indica que muchas discusiones, particularmente en lo que concierne a la subdivisión de las tierras, se han orientado, o han sido fuertemente condicionadas, por razones meramente ideológicas más que de beneficio para la sociedad en su conjunto".

"El asesoramiento técnico, el apoyo crediticio, la política fiscal y el desarrollo de cooperativas agrarias, son instrumentos que deben usarse en forma intensa particularmente para aquellos que se encuentren en inferioridad de condiciones para producir.

El apoyo para lograr el aprovechamiento de las zonas ociosas debe ser motivo especial de preferencia, pero una vez satisfechas las necesidades de las zonas aptas.

En su función fiscalizadora, de control y regulación, el Estado debe previamente definir con absoluta claridad su participación, y una vez logrado el consenso general se deberá proceder sin solución de continuidad.

Nuevamente aquí la política fiscal cumple un decidido papel para obligar a la explotación racional de los recursos, evitando capacidades ociosas. Producir cada día más manteniendo la fertilidad de las tierras, debe ser criterio rector".

"Por tal motivo , el Estado en particular, y las organizaciones rurales en general, deberán coordinar sus esfuerzos a fin de profundizar los cambios y hacer evidente los beneficios que los mismos traen aparejados. Un hombre de campo con una mentalidad moderna y de futuro es el factor insustituible del progreso del sec-

tor, más allá de toda medida administrativa o de estímulo a la actividad." (Subrayado nuestro).24

2.2.2.2.2. Unión Cívica Radical (1964-1975)

La propuesta de la UCR en la década del setenta responde a la variante estímulo-castigo de la etapa transformista, pero como en otros casos, ya tiene antecedentes en la acción agraria llevada a cabo por el gobierno de la UCRP, entre 1963 y 1966.

La tierra continúa siendo considerada en el discurso político como "un bien de producción y no de renta y especulación", y los derechos de la propiedad privada sobre la tierra como legítimos en la medida en que cumpla una función social; que ahora ya no será la del arraigo del hombre a la tierra, como se sostenía en la etapa reformista, sino estar destinada al fin productivo que la sociedad reclama.

Basados en estos principios doctrinales, que como podemos observar varían su interpretación en las diferentes coyunturas, la UCR propone también la realización de una "Reforma agraria integral",25 con modelo propio, entendiéndose como tal —según lo expresan—, una reforma sin interpretaciones ideológicas o modelos extraños a la realidad argentina, cuya implementación pueda afectar los niveles de producción existentes, impidiendo el necesario crecimiento del sector. Este modelo propio se caracterizaría por su sentido pragmático, teniendo en cuenta la extensión del territorio argentino y los bajos niveles de población, que posibilitaría la realización de reformas estructurales sin destruir la estructura productiva existente. En otras palabras, toda acción directa del Estado como la colonización y organización de nuevas unidades de producción, se haría fuera de las zonas donde las tierras estuvieran en algún grado de producción, y especialmente lejos de la región pampeana. Esta reforma agraria, donde el problema de la tenencia de la tierra es considerado sólo uno más entre el conjunto de aspectos a tener en cuenta —según sostiene la UCR—, no debe orientarse solamente al redimensionamiento de la empresa agraria terminando con las explotaciones improductivas, sino también vincular al campo los criterios de eficiencia y de productividad necesarios para acceder a los nuevos tramos del desarrollo.

Según lo expresado por las propuestas, los objetivos principales y específicos de esta "reforma agraria integral" serían: en primer lugar, incrementar y diversificar la producción y mejorar la productividad; luego, posibilitar el acceso de los productores a la tierra, conservar y mejorar las condiciones productivas del suelo, y asegurar beneficios estables y adecuadamente rentables para el sector. Con este sentido se procedería a la erradicación del latifundio inexplotado, se colonizaría la tierra pública, se ampliaría la frontera agraria incorporando nuevas tierras a la producción, y se realiza-rían planes para la reconversión y reasentamiento de los productores minifundistas; además de promoverse la modernización de las explotaciones agropecuarias a través de la incorporación de tecnología y mecanización. Los principales instrumentos que el

gobierno emplearía para llevar adelante este proyecto, eran una política impositiva que aliente la productividad y desaliente la utilización especulativa de la tierra, que se ma-terializaría en la implementación de un impuesto a los réditos calculado en base a la renta potencial de la tierra; el control de la comercialización, en la que podrían actuar las empresas privadas y preferentemente las cooperativas que fueran autorizadas por las Juntas Nacionales de Granos y Carnes, las que se reservaban la exclusividad de la negociación de las exportaciones; el establecimiento de precios que sean rentables para la explotación agropecuaria y una relación estable con los costos de los insumos; la implementación de un seguro agrícola integral obligatorio que cubra a los productores de los riesgos de producción; y una política crediticia selectiva y supervisada. Complementariamente, se mencionaban en las propuestas la colonización oficial, la construcción de infraestructura a cargo del Estado, el fomento de las cooperativas rurales, y el desarrollo social y comunitario del medio rural, en el que las instituciones estatales tendrían un rol protagónico.

Del mismo modo que las propuestas del peronismo en esta etapa, no todos los objetivos e instrumentos de la propuesta radical eran generalizables para todo el país. Aquí también se sostenía la posición de una diferenciación regional y la necesidad de planificar el desarrollo por regiones agrícolas teniendo en cuenta el largo plazo y la introducción de transformaciones paulatinas. Esto significaba que para la zona pampeana era suficiente una acción el Estado exclusivamente económica, donde la herramienta principal a utilizar sería el impuesto a la renta potencial que presionaría a los propietarios para que sus tierras fueran puestas en producción de niveles considerados convenientes para las necesidades del conjunto del sistema; o en su defecto, fuera lo suficientemente gravoso para que se vieran obligados a volcar sus tierras al mercado, ya para su venta, o para ser trabajadas por otros productos "más eficientes" que las alquilarían. Para lo cual la UCR proponía un reflotamiento del sistema de arrendamientos rurales a través de una legislación que lo hiciera más atractivo a los propietarios, en la que se contemplara la libre contratación entre las partes en cuanto a precio, porcentaje, duración y condiciones. Esto no era nuevo en las propuestas de la UCR para la década del setenta, por el contrario, ésta era la acción agraria que el gobierno de Illia había intentado llevar adelante entre 1963 y 1966 pero que no pudo concretar.26

2.2.2.23. Partido Intransigente, (1972-2975)

La propuesta agraria del Partido Intransigente en su etapa transformista, es similar a la realizada por las dos formaciones partidarias que hemos tratado dentro de la variante estímulo-castigo; aunque con un mayor énfasis en cuanto al rol que debe cumplir el Estado, tanto en la planificación como en la ejecución del desarrollo, en el apoyo a las organizaciones de pequeños y medianos productores rurales para llevar adelante el desarrollo del sector, en la importancia que tiene el problema del sistema de

tenencia de la tierra como obstáculo a ese desarrollo, y en un discurso político que aparece como más enfrentado a los sectores terratenientes y oligárquicos. Es decir, una propuesta agraria que conserva mayores supervivencias de la etapa anterior reformista, que cualquiera de las otras formaciones partidarias, pero éstas ya no son aquéllas.

Uno de los síntomas del cambio es la inexistencia de factores extraeconómicos a tener en cuenta para resolver los problemas de la estructura agraria pampeana. El problema a resolver ahora se centraliza en los latifundios improductivos, los minifundios antieconómicos, y la inversión especulativa en tierras que se refleja en la baja productividad de la misma por una explotación inadecuada. Aquí también el principal instrumento de transformación es el impuesto a la renta potencial del suelo, que impide la utilización de tierras de aptitud agropecuaria como inversión especulativa; el que se complementaría con una activa política colonizadora oficial en tierras fiscales, en tierras de propiedad privado que a pesar de los correctivos económicos y advertencias realizadas continuarán improductivas, y en zonas marginales y de frontera que se habilitarán a través de la construcción de obras de riego e infraestructura económica y social; además de programas de reconversión de minifundios, y modificación del sistema de arrendamientos rurales (Partido Intransigente, 1976).

Esta propuesta del PI se diferenciaba claramente de la de su etapa anterior que se había materializado en el Plan de Reforma Agraria que en la provincia de Buenos Aires intentó llevar adelante Oscar Alende, su principal líder, en ese momento como parte de la Unión Cívica Radical Intransigente. Si bien en aquellas propuestas también se sostenía como principio rector que "...toda acción se basa en el concepto social de la propiedad y tiene a la mayor productividad y a la mejor explotación..." (Alende, 1959:248), el instrumento priorizado era la expropiación y distribución de tierras de propiedad privada a través de la acción colonizadora del Estado, en la principal provincia pampeana, y donde los factores que se tenían en cuenta para la afectabilidad de las tierras a ser expropiadas no eran únicamente económicos, por ejemplo que estuvieran o no en determinados niveles de producción, sino extraeconómicos tales como el lugar de residencia del propietario y la superficie del inmueble (Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires, 1959:201-203).

La propuesta de la etapa transformista del PI contemplaba también otras medidas, tales como la estatización del crédito, de la banca, del seguro, y del comercio exterior de la producción agropecuaria. Resortes económicos a partir de los cuales se promoverían la inversión y el cambio tecnológico en las explotaciones agropecuarias, el apoyo técnico y capacitación para la producción, la creación y desarrollo de infraestructura para almacenaje y comercialización, y el desarrollo social de las comunidades rurales (Partido Intransigente, 1976).

2.2.3. Etapa desarrollista (1980-1983)

La etapa desarrollista de las propuestas agrarias realizadas por las formaciones partidarias es la etapa con* temporánea. Las propuestas que la caracterizan, y en cierto modo la falta de ellas, son en parte una consecuencia probable de las profundas y aceleradas transformaciones operadas, y aún en desarrollo, durante los últimos quince años en el sector agropecuario pampeano; cuyas características y consecuencias no son aún suficientemente conocidas, ni siquiera por los investigadores que se han encargado en mayor o menor grado de esta problemática y cuyos informes y especialistas en muchos casos sirven de atesoramiento a las formaciones partidarias en lo referente a la situación del sector.

A pesar de ello, determinados indicadores concretos, y algunas de las interpretaciones de mayor difusión describieron una imagen del sector agropecuario pampeano sustancial mente diferente de la que existía en la década del sesenta—Cfr.2.2.2.—, donde los principales problemas a resolver se centraban en el lento cre-cimiento de la producción con una significativa subutilización de la tierra en relación a su capacidad productiva potencia].

Según uno de estos estudios, que intenta dar cuenta de las causas, desarrollo y consecuencias de esos cambios en el sector agropecuario pampeano, la "...manifes-tación más evidente de ese gran cambio consiste en el sustancial aumento de la producción agrícola de la región pampeana, lo que en el lenguaje común ha sido lla-mado la agriculturización' del sector agropecuario. La tasa de crecimiento de este subsector se ha elevado considerablemente en los últimos años, y la brecha tecnológica que nos separaba de los países 'de punta' se ha achicado considerablemente. La actividad agrícola se ha industrializado, si cabe el término, en el sentido que el objetivo de maximizar la rentabilidad es prioritario y generalizado; hay un acceso más fluido a los mercados de productos e insumes, así como una mayor participación de los insumos en el valor final de la producción.

La evolución de los últimos años indica que se ha llegado a un nuevo piso productivo, con un potencial futuro que puede cambiar aún más la fisonomía del sector y su rol en la economía nacional.

Este proceso es resultado tanto de una masiva in- corporación de tecnologías más productivas como de la expansión de las áreas dedicadas a la agricultura en la región pampeana. Ambos hechos, a su vez, están re- 1acionados con cambios en las condiciones económicas y de disponibilidad de tecnología que estarían llevando a una modificación del comportamiento empresario característicos de décadas anteriores." (Obschatko, 1984:1). 27

Estos cambios fueron acompañados, y en cierto modo posibilitados por la transformaciones ocurridas en la estructura socioeconómica agraria, en las que se des-taca la masiva presencia del contratista rural o aparcero moderno que posee un parque de maquinarias completo y moderno con o sin persona) asalariado, el cual toma tierras a porcentaje para hacer agricultura. En este aspecto se ha producido una redefinición de las relaciones entre los tradicionales actores sociales rurales y una mayor complejidad y

diversidad en las formas en que se articulan al proceso productivo; situaciones que tienen sus variantes según regiones y zonas como lo demuestran los trabajos que han abordado este tema (Martínez et al., 1981; Obschatko, 1984; Tort, 1983; Sola, 1985).

Las transformaciones operadas en el medio rural, sobre las que las formaciones partidarias en forma más o menos confusa y en mayor o menor grado fueron adquiriendo conciencia, y el proceso de redefinición de dirigencias y proyectos que se produjo en el interior de las mismas, diluyeron el contenido central de las propuestas de la etapa transformista en su variante estímulo-castigo, en un discurso —cuando lo hubo— más ambiguo, con mayor énfasis en lo técnico-productivo, y "menos ideológico" como les gusta denominarlo. 28

Desde el punto de vista del nuevo diagnóstico sobre el sector agropecuario, los principales objetivos y metas fijadas para la región pampeana en la etapa trans-formista, se habrían cumplido en forma satisfactoria, aunque no fuera como producto directo de la implementación de las propuestas centrales de aquella etapa Por lo tanto, si estas transformaciones implicaban que: a) los terratenientes-capitalistas pampeanos habían dejado de ser lo primero para convertirse preponderantemente en lo segundo, a partir de un proceso que, se afirmaba, no tenía posibilidades de retroceso; b) que toda la tierra apta para la explotación agropecuaria de la zona pampeana se encontraba en niveles de producción satisfactorios en relación a su capacidad potencial promedio; y c) que la incorporación y utilización de moderna tecnología, era un hecho consumado y generalizado en esta región; era lógico que las propuestas de política agraria entraran en una nueva etapa en la que se priori zara la investigación, extensión e incorporación por las explotaciones de la más moderna tecnología, y la ampliación de la frontera agropecuaria, relegándose a un segundo plano lo que fuera la variante estímulo-castigo, cuya herramienta impositiva es mencionada, pero ya no como principal instrumento de transformación del sector, sino como posible complemento de una política que tendería a consolidar los cambios operados, o con objetivos exclusivamente fiscales.

Es necesario dejar claro que la variante de estímulo-castigo, particularmente en cuanto a su herramienta impositiva, no desapareció de las propuestas partidarias, pero para quien haya seguido con cierta atención el desarrollo histórico de las propuestas agrarias, resulta evidente que esta vía no es priorizada en la década del ochenta del modo que lo fue en los setenta, y que su principal instrumento fue relativizado y aún enmascarado dentro del paquete de la propuesta agraria partidaria, en un discurso en el que predominó lo técnico-productivista —con la relativa excepción del Partido Intransigente—.

A las ya de por sí muy generales propuestas pre-electorales, contribuyó también en el caso particular de esta etapa el importante proceso de redefinición interna que se estaba produciendo en las formaciones partidarias —PJ, UCR, PI—, en cuanto a los niveles de dirección, fuerzas sociales constitutivas, y por ende en sus proyectos políticos. Procesos que aún se encuentran en marcha con mayor o menor intensidad según las

formaciones que sirvan de referencia, pero que de cualquier modo han requerido de notorios y explícitos amplios márgenes de compromiso y negociación, teniendo como uno de sus diversas manifestaciones el contenido de las propuestas agrarias pre-electorales.

En las plataformas partidarias presentadas para las elecciones de 1983 se hicieron muy moderadas referencias a la variante estímulo-castigo, y sólo después de remarcar la importancia central que se daría en la política agraria partidaria a la investigación, extensión y avance tecnológico para continuar con el aumento de los niveles de productividad. En ese contexto la UCR consideró que la aplicación del "...impuesto inmobiliario —cuya base de imposición está fundada en la renta potencial de la tierra— es una herramienta adecuada...", mientras que el P. Justicialista propiciaba un "...impuesto a la tierra libre de mejoras en función de la capacidad productiva de ésta...". El Partido Intransigente fue en cierto modo la excepción, ya que desde una po-sición que mantuvo una vez más una mayor ligazón, con las propuestas de una etapa previa, sostuvo la puesta en vigencia del "...impuesto a la renta normal potencial de la tierra..." como eje principal de su propuesta, aunque no en el tono y el contexto de los setenta.

En esta nueva etapa, las propuestas agrarias de las formaciones partidarias que en la etapa anterior habían adoptado la variante estímulo-castigo, tuvieron un mayor acercamiento —sin identificarse totalmente— a la segunda variante de las propuestas industrialistas, que denomináramos "Promoción y Tecnología",, sustentada por el Movimiento de Integración y Desarrollo, que en su plataforma electoral de 1983 mantuvo su propuesta bajo los términos de una "...promoción acelerada de la producción agropecuaria..."

El denominador común de la propuesta de esta etapa, que podría sintetizarse en la necesidad de crear las condiciones económicas que posibiliten mantener y profundizar los niveles de inversión, de modernización tecnológica, y de crecimiento alcanzados por el sector agropecuario pampeano, que posibiliten la obtención de los excedentes necesarios para superar la grave crisis económica y hacer frente al pago de la pesada deuda externa que condicionan el funcionamiento del sistema económico y la estabilidad político institucional, no se plantea por primera vez en 1983. Una propuesta similar sostuvieron en su conjunto el Partido Justicialista, la Unión Cívica Radical, el Partido Intransigente, el Movimiento de Integración y Desarrollo, y el Partido Demócrata Cristiano, en los diferentes documentos elaborados por la Multipartidaria Nacional que constituyeron entre-1980 y 1982, en los que se expuso el modelo económico-social de desarrollo argentino en el que se acordaba. Modelo en el que se proponía un crecimiento vigoroso del sector agropecuario a través de la tecnificación de las explotaciones, la expansión de la frontera agropecuaria, y el pleno aprovechamiento de las áreas de producción ya en actividad, para lo cual promoverían las funciones de defensa y promoción de la producción de los organismos oficiales correspondientes, tales como bancos, juntas nacionales, etc.; pero sin mención alguna

sobre la variante estímulo-castigo. En cambio se establecería en forma explícita que la única vía posible para lograr los objetivos planteados y condición fundamental para su realización era que tanto objetivos como instrumentos contaran con el consenso de todos los sectores de la sociedad (Multipartidaria Nacional, 1982).

Naturalmente, a pesar de estas coincidencias generales, cada formación partidaria ha continuado sosteniendo, aunque más en su accionar concreto que en las propuestas, qué sectores y clases sociales se deben beneficiar y en qué proporción del excedente agropecuario pampeano. Pero, en esta etapa, se coincide en que este proceso conflictivo de participación y apropiación el excedente sea encarrilado por las propuestas dentro de cauces considerados más "normales" y menos conflictivos para el conjunto del sistema, a través de la negociación y regateo cotidiano por los niveles de la tasa de cambio, precios relativos, y retenciones a las exportaciones de los productos agropecuarios pampeanos.29

III. LOS CONDICIONAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES Y EJECUCION DE LAS PROPUESTAS AGRARIAS

Ahora bien, establecidos los proyectos y propuestas agrarias fundamentales a partir de las cuales pueden identificarse y diferenciarse sectores y clases sociales, ideologías y proyectos políticos, intentaremos profundizar sobre el porqué estas propuestas y proyectos no llegan a implementarse en sus aspectos esenciales cuando sus autores acceden al control de los aparatos del Estado y tienen la posibilidad de implementarlas, sufriendo en el corto plazo contradicciones y reversiones a través de un proceso de filtrado selectivo que deja como resultado de la política agraria aplicada una muy escasa diferenciación entre aquellas posiciones que originalmente se oponían en las propuestas.

Partiendo de los antecedentes mencionados —Cfr. I.1.— en la Introducción de este trabajo, pensamos que este proceso de filtrado de las propuestas agrarias estaría desencadenado y condicionado por la articulación de cuatro factores principales:

a) Las características de la estructura económica argentina y su dinámica cíclica, y el rol estratégico que tiene la producción agropecuaria pampeana en ella, que plantearon condiciones objetivas para que algunas de las contradicciones y antagonismos más significativos de la sociedad argentina se centralizara en torno a la producción agropecuaria pampeana y la apropiación de su excedente.

b) Que los actores sociales principales de las alianzas y conflictos que se desarrollaron en torno a la producción agropecuaria pampeana y su excedente hayan sido los grupos, sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante de la sociedad.

c) La importante cuota de poder que conservaron cada una de estas fracciones de clase que constituyen el bloque dominante, que ha impedido que cualquiera de ellas

se transforme en hegemónica dentro del bloque y de la sociedad imponiendo su proyecto, recreándose de este modo las condiciones para una reproducción de esas alianzas y conflictos en una situación de "empate político-social" que terminaba favoreciendo a aquellas fracciones que ya estaban ubicadas en una mejor posición.

d) La existencia de canales de acceso directo de esas contradicciones y antagonismos de la sociedad al interior de los aparatos del Estado, donde intentaban ser dirimidos.

Profundizar en estas causales del proceso de filtrado que sufren las propuestas agrarias, como resultado de los antagonismos y contradicciones que del seno de la sociedad acceden a los aparatos del Estado, implica detenernos para conocer, aun en forma esquemática y simplificada, las características de la estructura social argentina y el tipo de antagonismos y contradicciones sociales que en ella se desarrollaban, así como también el papel que cumple la producción agropecuaria pampeana para el mantenimiento y desarrollo de todo el sistema, y de qué modo ésta puede constituirse en eje de antagonismos y contradicciones sociales. Recién a partir de allí, estaremos en condiciones de articular y describir cómo se originó el proceso de filtrado de las pro-puestas y proyectos en el momento de la decisión e implementación de la política agraria desde el Estado.

1. Estructura social y contradicciones secundarias

La Argentina del período que nos ocupa puede ser considerada como una formación económico-social encuadrada dentro de las características de un capitalismo dependiente, deformado y atrasado (Murmis, 1974; O'Donnell, 1977; Portantiero, 1973; Pucciarelli, 1978). Estas características serían, según lo expone Murmis (1974:11): a) la coexistencia de relaciones capitalistas, con relaciones que no lo son totalmente; b) las relaciones capitalistas no se han desarrollado hasta el nivel de manifestarse exclusivamente como relaciones entre un capital muy concentrado y una fuerza, de tra-bajo directamente dependiente de aquél, sino incluyendo niveles menores de concentración; c) el capital industrial no ha ocupado un lugar central, y por lo tanto no ha subordinado las otras fases del ciclo en su conjunto; y d) el proceso de acumulación y reproducción interno se subordina en su conjunto al del capital externo.

Como consecuencia de estas características que re-definen las leyes de funcionamiento del capitalismo clásico, también existe una redefinición de la naturaleza de las posiciones básicas de las clases y fracciones de clase y de la dinámica de sus antagonismos y contradicciones, dando lugar al surgimiento de nuevos actores sociales y relaciones sociales. Como afirma Pueda-relli (1978:21), "...el capitalismo dependiente se define no sólo por las relaciones de subordinación y complementación a que lo someten los centros imperialistas, sino porque a causa de su propia situación de

dependencia se alteran y deforman las leyes de funcionamiento que presiden su implementación y desarrollo. Esas condiciones estructurales deformantes son asimilables, como tales, a la mayoría de los países sojuzgados en el mercado internacional, pero diferenciables a la vez, por la forma concreta en que la deformación se manifiesta. En cada una de las nuevas situaciones que la presencia del mercado y el capital externo crea, se abre, simultáneamente, una línea de desarrollo hacia el capita-lismo, pero hacia una forma de capitalismo distinto, es decir, deformado y atrasado en relación con los rasgos generales del capitalismo clásico. Por ello, cualquiera sea la nueva situación creada por el efecto disolvente del capital y del mercado externo, sabemos desde ya que no repetirá en rigor, ninguno de los modelos de organización del trabajo propios de aquel tipo de desarrollo. Tampoco reproducirá un sistema de explotación y acumulación basado en la presencia exclusiva de burgueses y proletarios en la ciudad, ni terratenientes, arrendatarios capitalistas y obreros asalariados en el campo. Además, el lento desarrollo de las fuerzas productivas no supondrá, en este caso, un incremento ex-clusivo de las relaciones salariales ni de la tendencia a la homogeneización y polarización de las dos clases fundamentales."

En este sentido, y según un estudio realizado para la década del sesenta, (Murmis, 1974), pero aun en los setenta tenía validez en sus lineamientos fundamenta-les, 30 la Argentina se ubicaba dentro del patrón general descripto más arriba, caracterizándose por una presencia mayoritaria de relaciones capitalistas, donde la "...presencia del capital monopólico, inescapable en la situación de dependencia, se ve acompañado no tanto por formas no plenamente capitalistas, como por formas propias de un capitalismo atrasado." (Murmis, 1974:15-16).

Esto es que, en el sector urbano-industrial, la presencia del capital monopólico extranjero en sectores claves de la economía y la de una numerosa clase asalariada, es acompañada por una significativa presencia y persistencia de una burguesía local o débil, empresarios capitalistas nacionales medianos y pequeños, lo cual tenía implicancias muy importantes en el proceso social, político, ideológico y económico argentino (Murmis, 1974:30).31

Mientras que en el sector rural, en el caso de la región pampeana, se presentaba una redefinición de las categorías clásicas, en las figuras predominantes del terrateniente-capitalista, quien combinaba renta y capital con gran peso del primero, y la del productor familiar capitalizado, que combinaba capital con trabajo di-recto del grupo familiar y con empleo poco significativo de trabajo asalariado; en coexistencia, el empresario capitalista mediano con empleo de trabajo asala-riado, y de los pequeños y grandes terratenientes que alquilan sus tierras por cosecha a propietarios de capital que pueden emplear mano de obra familiar o asala-riada. Estas figuras se han ido construyendo y complejizándose en sus relaciones en el desarrollo del período que abarca este trabajo. Y, es principalmente en este sector rural donde se sostenía "...se hacen visibles las limitaciones existentes a la constitución del ciclo o del capital industrial y a la capacidad de éste de subordinar a otras categorías de

participación en el excedente. La presencia de la categoría renta aparece como fuente históricamente establecida de la distorsión del ciclo del capital y de las estructuras de clases capitalistas, y esto a través de dos formas. Por un lado a través del peso de una categoría diferenciada, a través del peso directo de la renta y de los rentistas. Por el otro, a través de la menerà en que la categoría renta redefíne la forma de actuar de otras clases y sectores de clases" (Murmis, 1974:29-30).

Esta redefinición de los actores sociales y de sus relaciones en el contexto de un capitalismo dependiente, deformado y atrasado, como el de Argentina, implica también modificaciones y redefiniciones de sus contradicciones y antagonismos. En este sentido, J. C. Portantiero en su trabajo sobre las clases dominantes y la crisis política en Argentina (1973:80) sostiene que el hecho de que el capital monopolista extranjero se haya constituido como un componente interno al sistema nacional que controla los centros más dinámicos de la actividad industrial y financiera, constituyéndose en el factor decisivo para la expansión de las relacionas capitalistas de producción, plantea como contradicción principal de la sociedad argentina "...el antagonismo entre dos campos de interés, dos alianzas de clases, lideradas respectivamente por el capital imperialista enraizado en la estructura productiva y por la fracción del proletariado directamente explotada por él"32

Sin embargo, como lo expresa en la hipótesis central de su trabajo, la existencia de esta "...contradicción principal en el plano económico social, no implica encontrar a la misma simultáneamente 'desplegada' en el plano político social..." (1973:73).

En otras palabras, las clases populares que lideraban o dominaban sus respectivos campos de interés, el capital monopolista extranjero por una parte, y el proletariado directamente explotado por aquél por la otra, no han podido trasladar esta contradicción principal del campo económico al plano político social en una lucha por la hegemonía. En el plano político social, en cambio, han sido las contradicciones secundarias, internas al bloque de clases dominantes, las que ocupan y juegan el rol principal. Este bloque dominante se presentaba fragmentado como consecuencia de las contradicciones secundarias entre las fracciones de clase que lo integraban, que se proyectan al plano político en una lucha por la hegemonía, a través de proyectos alternativos, y de división y reparto del control sobre distintas instituciones sociales tales como partidos políticos, fuerzas armadas, organizaciones sindícales, etc. (Portantáero, 1973:82-85).

El resultado del desarrollo de estas contradicciones ha sido un "empate" en el plano político social, donde ninguno de los grupos que conforma el bloque dominante ha podido constituirse en hegemónico, y en cambio ha tenido poder para vetar lo proyectos alternativos (Di Telia, 1970:205; Portantiero, 1973:84); y por lo tanto han posibilitado una reproducción sin final de las mismas, en las que el rasgo a destacar es la capacidad de resistencia y permanencia de aquellos sectores subordinados en el plano económico, como la burguesía pampeana y la burguesía industrial local y débil, pero que en el plano

político social han mantenido un lugar central. Son estos dos sectores justamente quienes sustentan los dos proyectos y propuestas agrarias divergentes principales —Cfr. II—.

2. El papel estratégico y conflictivo de la producción agropecuaria pampeana

Desde un nivel de análisis que comprende las tendencias de largo plazo ligadas al proceso histórico, G. O'Donnell nos introduce a través de su trabajo sobre Estado y alianzas en la Argentina 1956-1976, (1977) en el desarrollo de estos clivajes y antagonismos, articulándolos —y de aquí la importancia que tiene para el desarrollo de nuestro trabajo— a través de la problemática de la producción agropecuaria pampeana y de la apropiación de su excedente, a los frecuentes cambios y desplazamientos de los sectores y fracciones de clases que acceden al control de los aparatos del Estado, al desenvolvimiento cíclico de la economía, y a sus resultados expresados en las contradictorias políticas públicas. En este sentido orienta y realiza aportes centrales para la descripción y explicación de las contradicciones y el proceso de filtrado de las propuestas agrarias. Sin embargo, antes de penetrar en el interjuego de las alianzas y conflictos tejidos en torno a la producción agropecuaria, debemos detenernos un instante para conocer el eje a partir del cual se han organizado las mismas: él doble carácter estratégico y conflictivo de la producción agropecuaria pampeana.

La producción agropecuaria pampeana que creció en forma ininterrumpida hasta la Segunda Guerra Mundial, prácticamente se estancó y disminuyó desde ese momento hasta aproximadamente mediados de la década del cincuenta, cuando comenzó un crecimiento que se transformó a partir de la segunda mitad de la década del setenta, en acelerado y sostenido hasta los primeros años de los ochenta.33

Ese proceso tortuoso de crecimiento de la producción agropecuaria pampeana durante más de tres décadas tuvo consecuencias muy importantes en los diferentes niveles de la sociedad argentina, en particular en su esfera económica y político-social. Los productos agropecuarios pampeanos —carne y cereal—, adquirieron un doble papel estratégico y conflictivo tanto para el mantenimiento y desarrollo de la economía en ge-neral, como para la estabilidad social y política. Por una parte, las posibilidades de funcionamiento y crecimiento de la economía —particularmente su sector industrial nacional—, estaban basadas desde sus orígenes en la capacidad de importar una proporción importante de sus bienes de capital e insumos; necesidades que se acrecentaron a partir de la década del sesenta cuando se instalaron en el país capitales extranjeros en forma directa en la industria y los servicios. Esa capacidad de importar estaba determinada, a su vez, por la obtención de divisas, las cuales provenían en su mayor parte de las exportaciones agropecuarias pampeanas que aportaban entre el 80 y el 90% del valor total de las exportaciones argentinas.34 Por otra parte, estos productos

agropecuarios pampeanos —carne y cereal— que son los principales bienes exportables, también son el principal alimento (bien-salario) de la población, que crecía tanto en su número como en sus niveles de consumo (alimenticios e industriales) y en cuanto a una mayor organización y poder de negociación de sus sectores asalariados organizados; lo cual reducía el volumen físico de la producción agropecuaria pampeana que podía convertirse en saldos exportables, y además exigía, por su creciente demanda, una mayor actividad del sector industrial, y por lo tanto aumentaban los requerimientos de maquinaria e insumos importados de este sector necesarios para su funcionamiento y crecimiento.

Esta situación estructural, agravada por una tendencia creciente en la negativa relación de intercambio entre los productos primarios exportados y los productos industriales importados en el mercado internacional, que agregaban a los ya reducidos volúmenes de las exportaciones argentinas una disminución de su poder de compra, conducía a la economía a frecuentes crisis de su sector externo por déficit de la balanza de pagos. Las exigencias del sector externo entraban así, en forma directa, en contradicción y conflicto con las demandas y necesidades de abastecimiento interno de la población, generando tensiones y conflictos sociales y políticos que amenazaron y contribuyeron a quebrar frecuentemente la estabilidad de los gobiernos, produciendo el desplazamiento de los grupos y sectores sociales que alternativamente se hacían cargo de los aparatos del Estado.

El problema al que se enfrentaban tarde o temprano todos los gobiernos y cuya solución también era decisiva para la estabilidad de los grupos, fracciones y sectores sociales que se hacían cargo de los aparatos del Estado presentaba dos respuestas que podían ser alternativas como complementarias. Como sostiene O'Donnell (1977:532) "...supuestos los parámetros capitalistas de la situación, esa solución implicaba, funda-mentalmente, encontrar medios para aumentar la producción (y la productividad pampeana), y/o para reducir el nivel de ingreso del sector popular, en forma que, por medio de la reducción del consumo interno de alimentos, quedaran 'liberados' mayores excedentes exportables. Pero la simplicidad cartesiana de esas 'soluciones' —que fueron intentadas— tropezó con las complicaciones poli ticas...".

La economía, la sociedad, y el Estado argentino se desenvolvieron así en un proceso cíclico con diferentes fases.35 En los períodos en que la economía se encontraba en su fase expansiva, cuando la balanza de pagos se encontraba relativamente equilibrada, y por lo tanto no había crisis del sector externo, los precios de los alimentos básicos de la población —carne y cereal— se mantenían en niveles bajos, había una mayor distribución del ingreso y un aumento del consumo popular. Por su parte la industria, que producía principalmente para el mercado interno, tenía que producir al máximo de su capacidad instalada para satisfacer la mayor demanda de una población que había aumentado su ingreso, y por lo tanto necesitaba una mayor cantidad de bienes importados tales como maquinarias e insumo. El aumento del consumo popular de bienes exportables —carne y cereal— que reducía los saldos exportables de

productos agropecuarios para obtener las divisas necesarias para pagarlos, requerían niveles crecientes de producción agropecuaria pampeana, que evidentemente el insuficiente crecimiento del sector no permitía satisfacer, y en consecuencia la economía desembocaba en una crisis del sector externo por el desequilibrio de su balanza de pagos. En ese momento comenzaba la reversión del ciclo, entrando la economía en su fase recesiva. Los gobiernos adoptaban los denominados Planes de Estabilización, caracterizados por una fuerte devaluación de la moneda, iliquidez, el aumento de los precios internos de los productos agropecuarios pampeanos, y el virtual congelamiento de los salarios. Estas medidas se traducían en una transferencia de ingresos al sector agropecuario exportador como incentivo para un aumento significativo de sus niveles de producción, en una reducción del consumo de la población de los bienes exportables —carne y cereal— principalmente de sus sectores asalariados y populares que emplean la mayor parte de sus ingresos en alimentación, y en una disminución significativa de la importación de bienes de capital e insumos industriales, dada, por una parte, la menor demanda debido a la reducción de los ingresos de la población y por otra al aumento del costo de los mismos debido al efecto de la devaluación monetaria.

Los aumentos de la producción agropecuaria en el corto plazo resultaban insuficientes, en respuesta y relación a los incentivos recibidos (Ferrer, 1969; Fiorentino 1984; O'Donnell, 1977); en cambio la reducción del consumo de la población permitía obtener mayores saldos exportables en forma casi inmediata, y la menor demanda de bienes importados por la industria debido a la recesión, posibilitaban una progresiva solución de la crisis del sector externo.

Sin embargo, esta situación sólo podía mantenerse por un corto tiempo. Las resistencias y presiones de los sectores asalariados organizados gremialmente por de-fender y recuperar sus niveles de ingreso y consumo, aunados al de los sectores propietarios del capital industrial nacional, cuya supervivencia y crecimiento se basan en las posibilidades del consumo interno, obligaban a los gobiernos a una lenta pero progresiva respuesta de reactivación, a través de una política de aumento real de los salarios, crecimiento de la ocupación, menores precios de los alimentos, y mayor liquidez monetaria; todo lo cual era posibilitado también por la progresiva mejora que se lograba en el sector externo de la economía y el restablecimiento de un cierto equilibrio de la balanza de pagos. Medidas que daban origen a un nuevo ciclo con su fase de expansión, que luego desembocaría nuevamente en la fase recesiva, y así su-cesivamente.

3. El desarrollo de antagonismos y contradicciones en torno a la producción agropecuaria pampeana, y sus consecuencias en la política agraria

Estas características de la estructura económica argentina y de su dinámica, ubicaba como problemática central a la producción agropecuaria pampeana y la lucha en torno a su excedente, y daba así bases objetivas para la constitución y desarrollo de alianzas y conflictos entre los diferentes grupos, clases y fracciones de clase que, según

la fase en que se encontrara el ciclo descripto, encontraban las condiciones que les permitía acceder o les exigía retirarse del control o privilegiada influencia en los aparatos del Estado; el que de este modo era "...recurrentemente arrasado por cambiantes co-aliciones de la sociedad civil..." (O'Donnell, 1977:552) que encontraban los canales de acceso necesarios para acceder y dirigir sus antagonismos y contradicciones a través de los aparatos institucionales del Estado.

De un modo relativamente esquemático que reconoce sus limitaciones en cuanto a la imposibilidad de expresar en su totalidad el grado de flexibilidad, complejidad, y las excepciones que presentan los hechos que se tratan de describir y comprender, podemos considerar como protagonistas principales de estas alianzas y conflictos que se internalizan en los aparatos del Estado, teniendo como uno de sus ejes centrales la producción agropecuaria pampeana y la apropiación de su excedente, las clases y fracciones de clases de referencia de las formaciones partidarias que hemos tratado en el capítulo II —Cfr. II.l.—. Estas son la gran burguesía urbana, la burguesía pampeana, la burguesía local o débil, y la clase obrera o sectores asalariados "representada" por la dirigencia sindical nacional.36 El desarrollo de esas alianzas y conflictos que ha tenido relación con las fases y ciclos de la economía descriptos más arriba, se centraron en el enfrentamiento de los intereses y el proyecto de la burguesía pampeana por una parte, y por la otra los de la burguesía local o débil, cuyo aliado más importante ha sido la dirigencia sindical nacional que actuaba en el nivel político, como "representante" de los reclamos socio-económicos realizados por los sectores asalariados en su activación social. Mientras que la gran burguesía acompañaba a unos y a otros cuando se hacían cargo del aparato estatal, aguardando el momento para intentar transformar su dominio económico en hegemonía política al hacerse cargo en forma exclusiva del poder para imponer su proyecto.37

E n las situaciones de crisis del sector externo, la burguesía pampeana encontraba las condiciones necesarias para influir o controlar el Estado, e imponer en el corto plazo los planes de estabilización que caracterizaban las fases recesivas, que implicaba una redistribución de ingreso o a su favor, por la vía del aumento de los precios de sus productos, y de los sectores comerciales y financieros ligados a la exportación, en perjuicio directo de los intereses de la burguesía local y de los sectores asalariados.

Esta situación daba por lo tanto una base objetiva, aunque de corto plazo, para una alianza entre los intereses de la burguesía local o débil y los sectores asalariados representados por la dirigencia sindical, en la defensa del mercado interno, contra los efectos recesivos que implicaban los planes de estabilización, y por una rápida reactivación interna de la economía. Las tensiones y conflictos que se desencadenaban, con la consecuente activación de los sectores asalariados —y la progresiva y temporal mejora de la crisis del sector externo—, creaban las condiciones necesarias para que la burguesía pampeana primero revirtiera la orientación de su proyecto adoptando medidas contradictorias al mismo, para seguidamente abandonar la ocupación de los

aparatos institucionales del estado en su poder o perder su privilegiada influencia en ellos, siendo reemplazados por la burguesía local o débil apoyada y aliada a la dirigencia sindical que actuaba en "representación" de los sectores asalariados, pero políticamente identificada con el proyecto de esta burguesía local o débil, para comandar la fase de reactivación desde el cuerpo institucional del Estado.

Sin embargo, cuando el ciclo se encontraba ya plenamente en su fase de reactivación, y al agotarse el objetivo concreto y puntual de la alianza, es decir la lucha contra la recesión y por la reactivación económica interna, se producían internamente a esta alianza que se había hecho cargo del Estado para comandar la reactivación, divisiones y conflictos entre los intereses de la burguesía local o débil y los intereses de los sectores asalariados que ya no podían ser contenidos por una dirigencia sindical al punto de costarle la base de su poder, es decir su "representatividad".38 A ello se agregaba en el corto plazo la crisis del sector externo, y nuevamente el surgimiento de las condiciones que posibilitaban la influencia y posterior irrupción en el Estado de los intereses de la burguesía pampeana.

Por su parte, la gran burguesía, pendulaba hacia uno u otro sector con el objetivo de no dejar de formar parte de las alianzas gobernantes y de encontrar el momento, monopolizarlo, trasladando su dominio económico a una hegemonía política acorde con aquél coronando su proyecto.39

El problema de la producción agropecuaria pampeana, y por lo tanto la política agraria, se constituyeron en uno de los ejes centrales de las preocupaciones de los grupos, clases y fracciones de clase del bloque dominante para resolver sus contradicciones y antagonismos, y coronar sus proyectos como hegemónicos o re-negociar su lugar dentro del bloque. Cualquiera de las alianzas y fracciones de clase que accedían al control de los aparatos institucionales del Estado tenían como condición fundamental, para permanecer en ese lugar y plasmar sus proyectos, salir de los ciclos a partir de la obtención de un aumento de la producción y productividad agropecuaria pampeana, que permitiera satisfacer conjuntamente las crecientes demandas del sector externo y con ello mantener el "normal" desenvolvimiento del sistema en su conjunto, y las necesidades alimentarias de la población y sus expectativas de ingreso —principalmente de sus sectores asalariados—, minimizando los conflictos y tensiones sociales que la puja por el excedente agropecuario pampeano inevitablemente desencadenaba.

Esta salida de los ciclos a través de la obtención de un aumento de la productividad y producción agropecuaria pampeana fue insistentemente intentado por diversas vías. Ya por una importante traslación de ingresos en favor de la burguesía pampeana cuando ella se hacía cargo de los aparatos del Estado o influía decisivamente en sus políticas, cuando se implementaban las medidas que caracterizaban las fases

recesivas de la economía, como en el caso de los gobiernos de la Revolución Libertadora (1955-1958), el interregno de J. M. Guido (1962-1963), y en cierto modo se puede incluir también el caso de la UCRI de la administración Frondizi (1958-1962), pero la cual no podía ir más allá del corto plazo, por el enfrentamiento realizado por la alianza entre la burguesía local y los sectores asalariados y sus organizaciones gremiales. En otros casos, por políticas que intentaron forzarlo más estructural mente, como en el caso de la gran burguesía en el gobierno de la "Revolución Argentina0 bajo la administración de Onganía (1967-1970); como por la burguesía local o débil en el gobierno de la UCR (1963-1966); y por la alianza de ésta con las dirigencias sindicales en "representación5' de los sectores asalariados, durante los gobiernos peronistas, en particular durante el período 1973-1974; las que fracasaron repetidamente. Esto demostró la central i dad económica y política que mantuvo la burguesía pampeana durante todo ese período, ya por el importante peso de la renta, como por su incidencia en el total de las exportaciones,40 y por lo tanto en el equilibrio del sector externo de la economía y en la reproducción del sistema en su conjunto. Sin embargo, esta situación también demostraba la debilidad de los otros sectores para la imposición de sus proyectos; y principalmente el límite que acotaba el desarrollo de las contradicciones entre las fracciones de clase del bloque dominante: su interés de largo plazo como clase, es decir, que el desarrollo de esas contradicciones no implicaba poner en marcha un proceso que estableciera antece-dentes contrarios o afectaran en forma directa principios fundamentales del sistema —como la propiedad privada—, o promoviera una crisis económica o una activación popular de difícil control, poniendo en peligro la reproducción de las relaciones básicas del sistema capitalistas, que implique algún grado de amenaza a la situación de la burguesía como clase dominante.

Retomando a G. O'Donnell en su trabajo, a partir del cual hemos desarrollado la mayor parte de este punto: "Los momentos de victoria política y reversión —en cualquier dirección— del ciclo económico eran aquellos en que los sectores en ese momento 'ganadores' asaltaban el Estado, buscando fortalecer allí posiciones institucionales" (1977:550). "Los péndulos que hemos estudiado fueron el resultado inmediato de políticas estatales que precipitaron las fases ascendentes y descendentes. A su vez las cambiantes políticas respondieron a una extraordinaria fluidez de las alianzas gobernantes, que se transformaban al compás y como consecuencia de los cambios de relaciones de fuerza que sub-yacían al lanzamiento de una y otra fase. Cierto, la Gran Burguesía fue el miembro estable de las alianzas gobernantes, pero cada fase estaba marcada por la temporaria salida de sus anteriores 'socios' y por un en-ganche en un diferente (y escasamente congruente con el anterior) circuito de acumulación. Por eso las políticas fueron realmente implementadas, porque no tar-daban en ser revertidas por la dinámica de una sociedad civil que marcaba el ritmo que el Estado bailaba" (1977:552).

En este sentido es necesario destacar que a pesar de la dominación que efectivamente ejercía la gran burguesía, tanto la burguesía pampeana como la burgue-

sía local o débil asociada a la dirigencia sindical como "representante" de los sectores asalariados, ocuparon un lugar central en las contradicciones y antagonismos que se desarrollaron en la Argentina entre mediados de los '40 y de los '70, y que tuvo como uno de sus ejes el problema de la producción agropecuaria pampeana y la apropiación de su excedente.

Por otro lado, también se debe destacar que esta situación que tenía como proyectos enfrentados en materia de política agraria las que denominamos "propuestas ruralistas" por una parte y "propuestas industrialistas" por la otra —Cfr. II—, si bien teman como solución provisoria y de última instancia el cambio de un gobierno por otro de distinto signo político, el cambio se daba o al menos comenzaba dentro de] mismo gobierno, manifestándose en una lucha entre los diferentes aparatos del Estado —Cfr. IV— y externamente al Estado en políticas públicas, y en nuestro caso particular en políti-cas agrarias, con orientaciones y medidas concretas contradictorias en diferentes momentos de un mismo gobierno, como por una fractura evidente entre las propuestas y proyectos originales en materia agraria y la acción efectivamente implementada.

Por último, si bien los conflictos tejidos en torno a la producción agropecuaria pampeana y la apropiación de su excedentes se desarrollaron tanto en el plano de las contradicciones internas al bloque de clase dominante, como en el de una forma muy particular de antagonismo en el que tos sectores asalariados se aliaban a la fracción de la burguesía local o débil; el primero de estos niveles tuvo una importancia preponderante en el caso de los conflictos internalizados en los aparatos del Estado, en los que en cierto modo se utilizaron las reivindicaciones y activación social de los sectores asalariados en la sociedad para fortalecer posiciones y renegociar lugares dentro del bloque dominante. En el segundo nivel, los intereses de los sectores asalariados cuando pudieron internalizarse en el aparato institucional del Estado, lo hicieron de una forma muy particular, tamizados y filtrados por la dirigencia sindical que podía expresar los reclamos económicos y sociales del sector en el plano político dentro del aparato estatal, mientras se mantuvieran dentro de los parámetros y reglas de juego que establece el sistema capitalista para dirimir los conflictos y contradicciones internas de su clase más representativa —la burguesía—; es decir, mientras esos antagonismos fueran transpolados a un juego de contradicción y negociación dentro del sistema y sin riesgos para su reproducción, como el ejercitado por las diferentes fracciones de la burguesía —pampeana, local o débil, gran burguesía—, para resolver sus disputas, y no se plantearan en un antagonismo de clase como la naturaleza de las relaciones entre los sectores asalariados y la burguesía supondrían.

Es por este motivo, fortalecido por la inexistencia de una presión campesina, y de organizaciones de asalariados rurales importantes, que sostenemos que las contradicciones a que nos hemos referido, las que se desarrollaron dentro del aparato institucional del Estado, son las que corresponden preponderantemente a los grupos, sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante, y por lo tanto que los conflictos y contradicciones en torno a la producción agropecuaria pampeana

pudieron desarrollarse hasta un límite preciso pero no más allá. Esta frontera se expresará con mayor claridad cuando abordemos las características selectivas por las que fueron filtradas las propuestas agrarias en el momento en que debía decidirse su implementación, tanto por unos como otros —Cf. V—.

IV. MECANISMOS DE INTERNALIZACION Y RESOLUCION DE LAS CONTRADICCIONES EN LOS APARATOS DEL ESTADO

En este punto del trabajo nos interesa conocer algo más sobre cómo se internalizan en los aparatos del Estado las contradicciones descriptas, y cómo se resuel-ven provisoriamente y se establecen las condiciones para su posterior reproducción; es decir, cómo se despliegan en el interior del Estado esa mayor o menor influencia, y/o asalto de los aparatos estatales por aquellos sectores y fracciones de clase con proyectos contrapuestos, en los momentos en que los cambios de fase de los ciclos económicos crean las condiciones para el desplazamiento de unos por otros, y que tienen como resultado las orientaciones divergentes y contradicciones de la política agraria en el corto plazo, y con ello una fractura entre las propuesta agraria original y la acción que se lleva adelante desde el aparato institucional del Estado.

Es una interpretación en cierto modo esquemática, que reconoce sus límites ante la complejidad41 y diversidad de formas que puede expresar este proceso en las diferentes coyunturas, pero que permite rescatar sus lineamientos fundamentales, podemos distinguir

dos mecanismos que se ponen en movimiento —uno y otro— según el sistema político que esté en vigencia, y por lo tanto según las fases de los ciclos económicos y los sectores y fracciones de clase que hayan accedido al control de los aparatos del Estado, todo lo cual como hemos observado más arriba está en estrecha interrelación. De este modo, regímenes o sistemas autoritarios se caracterizan por un control del aparato estatal a cargo de las Fuerzas Armadas asociadas a los sectores y clases sociales de referencia de las formaciones partidarias liberal-conservadoras, la burguesía pampeana y la gran burguesía, que asumieron para comandar las fases recesivas de la economía, a través de la implantación de los planes de estabilización. En este caso, la internalización de contradicciones y conflictos que limitaron la implementación del proyecto original de estos sectores y terminaron revirtiendo la situación y permanencia de éstos a cargo del Estado, fue a través de un mecanismo diferente del caso en que funcionó un sistema democrático donde los sectores y clases sociales de. referencia que han accedido al control del aparato institucional del Estado son los de las formaciones partidarias mayoritarias, generalmente identificadas con la burguesía local o débil, con o sin participación de las organizaciones gremiales nacionales en "representación" de los sectores populares y asalariados, que generalmente han asumido para comandar las

fases expansivas de la economía.42 A continuación intentaremos describir el funcionamiento de estos mecanismos bajo los diferentes sistemas mencionados.

1. En los sistemas autoritarios

En el funcionamiento de los regímenes o sistemas autoritarios, los gobiernos se caracterizan por una constitución interna relativamente homogénea en cuanto a los sectores y clases sociales que los integran, y por una significativa concentración de los mecanismos de decisión estatal, en el cual el proceso de decisión se ajusta a una estructura piramidal, fuertemente jerarquizada condicionada por un principio de autoridad formal y real de alta correspondencia, debido al hecho de que se traslada al aparato institucional del Estado el modelo de organización de las Fuerzas Armadas. "La política 'se hace' en las reuniones de mando, en los gabinetes de asesores de la Junta Militar, en la Secretaría de la Presidencia, en los despachos ministeriales o en las comisiones de asesoramiento legislativo, remedo 'técnico' del parlamento suprimido." (Oszlak, 1980:32) 4*

En este caso, la formulación y las decisiones sobre las políticas a implementar no dependen de la negociación y el compromiso con los diferentes sectores sociales, políticos y económicos en forma directa, sino de los tecnócratas y funcionarios de confianza, que si bien no son incorporados al gobierno como representantes formales y explícitos de los intereses de tal o cual sector, la cooptación de éstos por sus afinidades ideológico-filosóficas al régimen llevan siempre a seleccionar entre aquellos que tienen una pertenencia ideológica y de intereses económicos con determinados sectores, generalmente la burguesía pampeana y la gran burguesía. En consecuencia, "...las políticas públicas continúan beneficiando privilegiadamente a ciertos sectores del capital nacional o transnacional. Pero ello no obedece a "presiones sectoriales' sino que resulta de acuerdos implícitos o explícitos con determinados grupos empresarios. Es decir, se produce una toma de distancia del Estado respecto de las organizaciones de su clase, aunque no respecto de los intereses de clase" (Oszlak, 1980:30).

De este modo, son excluidos política y económicamente de los beneficios de la política y la participación en el Estado, los sectores populares-asalariados y la burguesía local o débil y sus organizaciones gremiales y políticas. Será por lo tanto el grado de movilización, enfrentamientos y tensión social con estos sectores que se encuentran fuera de los aparatos del Estado, los que obligarán a las reversiones, contradicciones y cambios de orientación de las políticas implementadas por los sectores y clases a cargo del Estado con el objeto de realizar su proyecto. El grado de activación popular, y las repetidas alianzas de éste con la burguesía local o débil para enfrentar los efectos de los Planes de Estabilización encuentren generalmente dentro de las Fuerzas Armadas, —sustento fundamental para la ejecución de todo proyecto liberal-conservador desde el Estado—, los elementos que ante la creciente tensión y conflictos de la sociedad como

consecuencia directa de las políticas implementadas, presionarán y ganarán espacio dentro del aparato estatal para una progresiva modificación de los rumbos originales, con el objetivo de amortiguar la activación desencadenada. Sin embargo, estos cambios de rumbo nunca han sido suficientes para aquietar las aguas, sino por el contrario, parecerán ser los indicadores de la debilidad y resquebrajamiento interno de un gobierno que antes se presentaba como monolítico, y darían la señal para que los sectores y grupos hasta ese momento fuera del Estado forzarán aún más la presión para que el gobierno se fracture internamente y estalle, generalmente en una salida democrática, posibilitando el acceso a los resortes de poder del Estado a través de las formaciones partidarias mayoritarias y por la vía electoral, a la burguesía local con el apoyo o participación directa de la dirigencia sindical para comandar la etapa de reactivación económica e intentar consolidar su proyecto.

Una descripción detallada de un caso ejemplar del funcionamiento de estos mecanismos puede observarse en el trabajo de G. O'Donnell sobre El Estado burocrático-autoritario, 19671973 (1982:257-309), con la salvedad de que este no es el típico ejemplo de los antagonismos tal como aquí fueron descriptos, ya que esta experiencia de lo burocrático-autoritario implicó una política en beneficios exclusivo de la gran burguesía que incluso intentó subordinar a la burguesía pampeana; la que se aunó esta vez a los sectores que tradicionalmente quedaban fuera del Estado, es decir la bur-guesía local o débil y los sectores asalariados "representados" por sus organizaciones sindicales, cuyos reclamos y presiones terminaron por voltear al burocrático autoritario. A pesar de ello, consideramos que los mecanismos internos de resquebrajamiento y fractura, principalmente a partir de sectores internos, a las Fuerzas Armadas, como consecuencia de la presión y activación de los sectores populares y oposición de los sectores de la burguesía local o débil que allí se describen, pueden ser extendidos sin mayores obstáculos como ejemplo del mecanismo desarrollado más arriba, para la mayoría de los regímenes autoritarios argentinos donde las fuerzas armadas se asociaron con la gran burguesía y/o la burguesía pampeana. En este sentido pueden consultarse las referencias al respecto en trabajos con orientaciones muy diferentes (De Riz, 1984:17; Mora y Araujo, 1983:391-400).

2. En el sistema democrático

A diferencia del caso anterior, en este sistema la estructura de poder no responde a una estructura piramidal, sino a una multiplicidad de instancias y unidades de decisión. En esta situación, la presencia e interpretación de la sociedad civil en al aparato institucional del Estado se hace sumamente significativa, "...el rasgo dominante es que la estructura de poder se funda en un complejo de fuerzas entre intereses y corporaciones privadas, organizaciones burocráticas, gobiernos locales, partidos políticos, sindicatos, parlamento y gobierno central" (Os2lak, 1980: 34).

El proceso de decisión política bajo este sistema es una compleja red de negociaciones, concesiones y compromisos entre esos diferentes factores de poder. Pero, dentro de esta complejidad que presenta el interjuego de las decisiones, nos interesa detenernos en el mecanismo que está en estrecha relación con las característi-cas de constitución heterogénea de las formaciones partidarias mayoritarias que se hacen gobernantes, es decir que acceden al control de los aparatos del Estado en base a las reglas de este sistema en particular, y cuya característica principal es ser contenedores —Cfr. II.l.— y canales de acceso directo al corazón de los aparatos del Estado de los más diversos intereses de la sociedad. Por lo tanto, de los antagonismos y contradicciones existentes en ella, los que se activan una vez en el gobierno y cuando debe ponerse en acción el proyecto de esa formación partidaria, utilizándose los apara-tos del Estado como "arena política" para dirimirlos; y cuyo resultado no puede ser otro que el de políticas altamente variables y orientaciones contradictorias de acuerdo a las victorias y derrotas parciales y sucesivas que se van tejiendo dentro del cuerpo institucional del Estado.

Estas características de los partidos mayoritarios que integran tanto en sus bases corno en sus cuadros dirigentes sectores y clases sociales diversas, reflejados tanto en la di versificación de intereses económicos como por la variada gama ideológica de sus integrantes —si bien como formaciones partidarias diferenciadas mantienen una última instancia y aun en forma desdibujada, sectores y clases sociales de referencia privile-giados y un proyecto político original acorde con los intereses de las mismas—, son explícitamente reconocidas por sus integrantes: "Nosotros somos un partido donde internamente se hace la síntesis de los más diversos intereses de la sociedad. Nadie puede decir que el nuestro es un partido de tal o cual clase social. Nos parecemos a la Argentina: somos policlasistas y practicamos la convivencia".44

Es por lo tanto lógico que cuando estas formaciones partidarias acceden al gobierno lleven consigo al interior del Estado a estos distintos sectores e intereses que constituyen la sociedad y, con ellos, sus proyectos contrapuestos y antagonismos elocuentes. En este caso, cuando se deben tomar las decisiones que afectarán en mayor medida a unos sectores que a otros, la consecuencia inmediata es que esas tensiones latentes se disparen unas contra otras dentro de los aparatos del Estado y entre éstos; y no necesariamente se resuelven en el Congreso donde idealmente los intereses contrapuestos de la sociedad, representados por las diferentes formaciones partidarias, tienen el espacio institucional establecido para dirimir sus conflictos y antagonismos. Es entonces, en los diferentes aparatos del Estado, donde los distintos sectores, y fracciones de clases, todos pertenecientes a la misma formación partidaria, se atrincheran en defensa de sus intereses sectoriales y clientelísticos. El clivaje que divide los sectores en conflicto no responde, a una pertenencia a distintas formaciones partidarias, sino a aquellos intereses y sectores a los que objetiva e ideológicamente se encuentran ligados los cuadros dirigentes de estas formaciones partidarias que al acceder al gobierno se

ubican y logran controlar o influir decisivamente en los diferentes aparatos institucionales del Estado. Este hecho es también mencionado por Oszlak (1984: 44).

Cuando funcionó un sistema democrático liberal en la Argentina, accedieron a los resortes de poder del Estado aquellas formaciones partidarias cuyos sectores y clases sociales de referencia han sido la burguesía local o débil, con o sin participación significativa de la dirigencia sindical nacional en "representación " de los sectores asalariados. Sin embargo, dada esa característica de heterogeneidad constitutiva y diversificación e imbricación de intereses económicos de sus cuados dirigentes, también se ubican en forma larvada formando parte de esos cuadros dirigentes que acceden a los aparatos estatales, sectores y grupos numéricamente inferiores pero sumamente activos cuyos intereses están estrechamente relacionados a la gran burguesía, y en el caso que para nuestro trabajo más interesa, a la burguesía pampeana, como productores agropecuarios y miembros plenos de formaciones político-ideológicas liberal conservadoras como Sociedad Rural Argentina o Confederaciones Rurales Argentinas (Lattuada, 1987). Es así que cuando las principales sectores y clases sociales de referencia de estas formaciones partidarias acceden al gobierno e intentan implementar sus proyectos originales, no sólo enfrentan a los sectores que mayoritariamente pueden haber quedado fuera del Estado como el caso principal de la burguesía pampeana, sino que se encuentran en una lucha cotidiana entre aliados que representan intereses obviamente contrapuestos, la burguesía local y las organizaciones sindicales para los cuales el objetivo puntual de la alianza—la lucha contra los efectos recesivos de los planes de estabilización— ha desaparecido y a los cuales se agregan los enfrentamientos con los grupos y sectores que responden a los intereses de la burguesía pampeana y de la gran burguesía que se encuentran enquistados dentro del aparato del Estado, ámbito donde se desarrollan estos conflictos ante cada decisión.

La única "síntesis" de los más diversos intereses de la sociedad, cuando desde el Estado debe implementarse un proyecto que beneficie a unos y no a otros, sólo puede surgir de los aparatos del Estado, el cual es un resumen de la sociedad. Cada uno de estos sectores sociales y clases intentan definir los antagonismos y contradicciones dentro del Estado, a través de una lucha por y entre los aparatos institucionales que cada uno llega provisoriamente a controlar, a partir de los cuales se instrumentará una acción de bloqueo, modificación, o desarrollo acelerado de las propuestas o proyectos que intenten implementarse, según la fuerza que adquieran en cada coyuntura sobre los aparatos decisorios del Estado, y/o influencia que puedan ejercer en el elemento clave de aquellos gobiernos con una marcada tendencia de decisión vertical —por ej. Perón o Alfonsín—. Coyunturas que en gran medida están determinadas según la fase recesiva o expansiva por la que atraviese la economía.45

Pero también aquí, como en el caso del primer mecanismo que se ponía en movimiento bajo los regímenes autoritarios, cuando las modificaciones y contra-dicciones en la orientación del proyecto original se manifiesta en el cambio de políticas se evidencia un debilitamiento interno del gobierno, el relajamiento de sus principales

fuerzas de sustentación debido a los enfren-tamientos y conflictos; y es cuando los sectores que se encontraban fuera de la alianza gobernante aumentan su presión y embestida contra el gobierno, mientras sus representantes enquistados en los aparatos del Estado adquieren las condiciones para su fortalecimiento y expansión en el interior de éstos como paso previo al desplazamiento, generalmente vía golpe de estado, de la burguesía local o débil y de la dirigencia sindical (si participaba) de control del aparato estatal.

Algunos ejemplos históricos que incluyen diferentes períodos y gobiernos, mientras estuvo en funcionamiento el sistema democrático en Argentina, de estos mecanismos de bloqueo en relación a la toma de decisiones de la política agraria, fueron descriptos en los diferentes trabajos individuales que realizáramos sobre la política agraria en las formaciones partidarias relevantes y decisivas argentinas, y reunidos en una síntesis en uno de ellos (Lattuada, 1987:103-109).

De estos ejemplos, probablemente el más descriptivo —por el tipo de documentación a la que se pudo acceder—, es el del gobierno peronista de 1973-1976; aunque también con sus variantes durante los de la UCR de 1963-1966, y de la UCRI de 1958-1962 encontramos referencias de estos enfrentamientos internos que se personalizan e institucionalizan teniendo como eje la política agropecuaria, entre diferentes sectores internos pertenecientes a una formación partidaria que se ha hecho cargo de los aparatos del Estado.

En el caso de la UCRI durante el gobierno de la administración Frondizi, el Poder Ejecutivo Nacional ejerció durante el período 1959-1961 —cuyo gabinete estaba compuesto en forma significativa por primeras figuras del liberalismo-conservador argentino—, una sistemática acción de bloqueo, vetando leyes agrarias aprobadas por ambas Cámaras del Congreso y las cuales se habían originado en proyectos elaborados por representantes de la misma formación partidaria. Estas leyes establecían en un caso, la modificación de la ley N9 13.246, aumentando el porcentaje de indemnización que los terratenientes arrendadores debían abonar a los arrendatarios por determinadas inversiones realizadas en el predio (Cámara de Diputados de la Nación, 1959:6160); y en el segundo caso, la ley en cuestión era un reforma de la ley N9 13.020 sobre el trabajo rural, por la que se otorgaba mayor poder en la negociación a los sindicatos rurales en cuanto a la fijación de salarios y condiciones de trabajo a través de convenciones paritarias zonales sin intervención del Estado; se legalizaba el sistema de "bolsas de trabajo", y se establecía la igualdad de condiciones para el trabajador transitorio en relación con el trabajador permanente para los casos de ruptura de contrato o despido (Cámara de Diputados de la Nación, 1960:6404). También fue significativo que dos proyectos de colonización presentados ante el Congreso por representantes de la UCRI en 1958, no fueran tratados durante el resto del período por órdenes explícitas del Presidente de la Nación (Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, Consejo Agrario Nacional, 1965: 107-154); como así también, el hecho de que al sancionarse la ley Nº14.451

sobre arrendamientos y aparcerías rurales, el Poder Ejecutivo demorara más de un año desde la fecha de su sanción para reglamentar el artículo 14º de la ley, impidiendo de ese modo que pudiera ponerse en práctica —en caso de existir voluntad para hacerlo, cosa que no la hubo como se demostró luego—, el procedimiento de expropiación de aquellas tierras propiedad de sociedades anónimas cuyas superficies superaran un máximo de cuatro unidades económicas, y fueran solicitadas para la compra de sus predios por arrendatarios y aparceros que las estuvieran ocupando (Lattuada, 1983a:90-).

Pero el hecho más importante, se desarrolló cuando la administración nacional de la UCRI se opuso a las políticas agrarias que intentaron llevar adelante algunos gobiernos provinciales, también a cargo de representantes de la UCRI, como en el caso de las provincias de Buenos Aires, Córdoba y San Luis, que trataron de implementar planes limitados de reforma agraria entre 1959 y 1960, de acuerdo a las propuestas y principios partidarios sostenidos hasta las elecciones de 1958. La contradicción entre las orientaciones de ambas políticas, y los episodios de enfrentamientos entre miembros del gobierno nacional y los partidarios de la reforma fue denunciada una y otra vez en las declaraciones y comunicaciones públicas emitidas durante la vasta campaña propagandística contra las reformas agrarias provinciales realizadas por las organizaciones y formaciones liberal-conservadoras, tanto partidarias como extrapartidarias, que apoyaban decididamente la posición del gobierno nacional (La Nación, 27/10 al 4/11/59). El resultado de esta experiencia fue el abandono de los planes al poco tiempo de comenzada (Lattuada, 1983a: 147-148).

Menos resonante, pero también ilustrativo, fue el caso de la UCRP durante su gobierno entre 1963 y 1966, La administración Illia adoptó un Plan Nacional de De-sarrollo elaborado por el Consejo Nacional de Desarrollo como eje rector de su acción de gobierno, incluida su política agraria. Sin embargo, el presidente del bloque de diputados del la UCRP expresaba en la Cámara que "la política de tenencia de la tierra en el Plan Nacional de Desarrollo no interpreta la doctrina radical, (...) este Plan, en este aspecto, no puede ser inspirado por radicales, no es lo que dice el presidente de la Nación, ni tampoco lo que dice el Secretario de Agricultura y Ganadería de la Nación, (...) el Plan de Desarrollo quiere mantener un sistema que para nosotros debe declararse caduco". (Cámara de Diputados de la Nación, Dip. R. Fernández,, 1966:627-628). Esta contradicción se materializó en la presentación por parte de distintos representantes de la UCRP en el Congreso Nacional, de varios proyectos de ley muy diferentes en su conte-nido, al tratarse los antecedentes de la que luego se sancionaría como Ley N916.883 sobre arrendamientos rurales y transformación agraria; y donde una vez más quedaron relegados aquellos proyectos que se acercaban a las soluciones más conflictivas con los terratenientes-arrendadores, pero que también eran aquellas que interpretaban más dogmáticamente los principios doctrinarios y las propuestas pre-electorales (Cámara de Diputados de la Nación, 1966:458-469); 507-511; 487-489).

Si bien durante los primeros gobiernos peronistas existieron orientaciones muy divergentes de la política agraria que permiten hacer una división en dos períodos claramente diferenciados, 1946-48 y 1949-55, siendo en este último cuando mayor influencia tomaron los sectores liberal-conservadores, paralelamente a la crisis económica que comienza a fines de 1948 y toma su máxima expresión en 1952; y hubo proyectos de la bancada peronista sobre expropiaciones generalizadas de tierras trabajados en forma indirecta que no fueron tratados a pesar de su mayoría absoluta en ambas Cámaras (Lattuada, 1986:139-140), es en el período de gobierno de 1973-1976 donde se pueden rescatar las experiencias más ejemplificadoras. Este último período en el que el peronismo estuvo a cargo del Estado, se manifestaron conflictos cruzados entre diferentes aparatos del Estado. En uno de los casos, el Senado con una mayoría peronista absoluta, rechazó en sucesivas oportunidades y aprobó en última instancia a su manera, la ley N? 20.573 sobre monopolio de la comercialización de granos a cargo del Estado, a pesar de la oposición frontal de la Cámara de Diputados que también contaba con una mayoría peronista absoluta.

El Senado en este caso, defendía la participación de las empresas privadas nacionales en la comercialización externa de granos, bajo el control de la Junta Nacional de Granos en el caso de monopolio estatal del comercio exterior; mientras que la Cámara de Diputados se oponía a esta situación, argumentando que bajo el rótulo de empresas nacionales podían infiltrarse empresas relacionadas de muy diversas formas con las multinacionales de las comercialización de granos. La posición del Senado, que fue en última instancia y tras un largo proceso sancionada, contaba con el apoyo público a través de las infaltables solicitadas y declaraciones periodísticas de la Sociedad Rural Argentina y la Bolsa de Cereales de Buenos Aires (Cámara de Diputados de la Nación, 1973:3042 y 3611; La Nación, 10 y 15/9/73.; Lattuada, 1986:247-252).

No por casualidad surgieron también en el Senado, las figuras de varios dirigentes peronistas que eran productores rurales, miembros y simpatizantes de organizaciones corporativas rurales representativas mayoritariamente de los intereses de la burguesía pampeana, quienes a los pocos días de la desaparición del líder del movimiento en 1974, expresaron enérgicamente su desacuerdo con la política agraria llevada a cabo hasta ese momento por la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, y reclamaron, desde dentro del gobierno, al unísono con las declaraciones y exigencias de las formaciones liberal-conservadoras partidarias y extrapartidarias desde fuera del Estado; mejores precios para el novillo, reducción de las tasas y mayores plazos para el pago del impuesto de emergencia sobre las tierras aptas para la explotación agropecua-ria, dejar sin efecto la aplicación del impuesto a la renta potencial normal de las explotaciones agropecuarias —a pesar de haber sido sancionada como ley con el voto de esos mismos senadores en 1973—, eliminar el anteproyecto de ley agraria por anticonstitucional y antiperonista, y dar un mejor tratamiento y mayor participación a la

Sociedad Rural Argentina y a Confederaciones Rurales Argentinas en las Comisiones de Política Concertada.

La definición del enfrenamiento se aceleró a partir de la desaparición de Perón, y su resultado se encuadró dentro de la lógica del esquema explicativo propuesto. A medida que comenzó a expresarse con mayor intensidad la crisis económica y comenzaba la fase recesiva del ciclo a fines de 1974, comenzó el reemplazo de los sectores y fracciones que habían ocupado principalmente los aparatos del Estado desde el acceso del peronismo al poder en 1973. Se reemplazó al equipo de la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería que había intentado llevar adelante el proyecto transformista, y al equipo económico; y como resultado de los cambios, se produjo un viraje de ciento ochenta grados en la orientación de la política económica y agraria peronista.

La influencia y control de los aparatos del Estado por los sectores y fracciones que hasta ese momento se encontraban en forma larvada en su interior, se extendieron del Senado al Poder Ejecutivo, que se encargó de bloquear el anteproyecto de ley agraria junto con otra treintena de proyectos de ley que no fueron elevados por aquél al Congreso para su tratamiento; como también a la Cámara de Diputados, que al presentarse el proyecto de ley agraria por la vía de otra formación partidaria, no lo trató. A partir de ese momento se dio satisfacción a la mayoría de las demandas liberal-con-servadoras, y en particular de la burguesía pampeana, se redujeron las tasas y se prorrogaron los plazos para el pago del impuesto de emergencia, no se aplicó el im-puesto a la renta potencial del suelo a pesar de haber estado sancionada y en vigencia como ley de la Nación; y por supuesto no se tuvieron más noticias del proyecto de ley agraria. La debilidad, el resquebrajamiento y enfrentamiento entre los diversos sectores y fracciones a cargo de los distintos aparatos del Estado, en donde los problemas de política agraria era sólo uno de los múltiples puntos de conflicto y lucha, no podían pasar desapercibidos para aquellos sectores que encontraban en ese cuadro las condiciones económicas —fase recesiva, crisis del sector externo—y políticas —debilidad interna y enfrenamientos dentro del gobierno—, para terminar de desplazar a los sectores y fracciones que se habían hecho cargo del poder en 1973, y acceder en su reemplazo al control de los aparatos del Estado; como efectivamente ocurrió con el golpe de Estado que instauró en el poder al "Proceso de Reorganización Nacional" (Cfr. Lattuada, 1986:252-264).

V. LA POLITICA AGRARIA RESULTANTE

Si bien la manifestación más inmediata como resultado de este proceso conflictivo que se internaliza y desarrolla en los aparatos del Estado se expresó en las orientaciones contradictorias y políticas agrarias específicas altamente variables en el corto plazo, y aun dentro de un mismo gobierno —por lo tanto en propuestas y

proyectos de las formaciones partidarias y de sus sectores y clases sociales de referencia que nunca llegaron • a concretarse totalmente—, en cambio en el largo plazo, este aparente estado de contradicción y confusión! de la coyuntura deja su lugar a un cierto modelo de política agraria aplicada que se mantiene a través de los ¡ diferentes gobiernos con reducida elasticidad, cualquiera haya sido su signo político. Modelo que en el largo plazo se ha expresado en el tratamiento selectivo que han tenido las propuestas agrarias en el proceso de filtrado que implica la toma de decisiones e implementación de la política agraria desde el control del aparato estatal, y en el que pueden distinguirse tres conjuntos claramente diferenciados que históricamente han obtenido distintos resultados: a) las medidas y propuestas agrarias que casi nunca superaron el proceso de filtrado y que por lo tanto no fueron efectivamente implementadas, cuyo denominador común ha sido considerado el grado de amenazas sobre los derechos de la propiedad privada de la tierra, su libre disponibilidad, y los ingresos que de ella devenga, y sobre las relaciones de producción capitalista; b) aquellas medidas que registraron el mayor nivel de variabilidad en el corto plazo, las más sensibles a los cambios en la dinámica cíclica de la economía, en las que se expresa la disputa y el regateo cotidiano por la apropiación del excedente agropecuario pampeano, las que se identifican con las variables económicas de la política agraria, tales como la tasa de cambio, las retenciones a las exportaciones, etc.; y c) un tercer grupo de medidas que han gozado del privilegio de cierta estabilidad y continuidad en su aplicación durante un cierto tiempo considerable, aun en gobiernos de diferente signo político, tales como el crédito subsidiado y las desgravaciones impositivas por la incorporación de capital y tecnología en las ex-plotaciones agropecuarias, y el fomento de la investigación y extensión tecnológica a cargo del Estado.

1. Las propuestas que no superaron el proceso de filtrado

Estas propuestas agrarias son aquellas que no fueron implementadas, ya por decisión de quienes las habían realizado, o porque habiendo tomado en un primer momento la decisión y sancionadas las medidas necesarias para su ejecución luego no fueron puestas efectivamente en práctica. Su característica particular ha sido que todas estas propuestas y medidas agrarias han tenido una relación más o menos directa con cierto grado de amenaza sobre la propiedad privada de la tierra, su libre disponibilidad y sus ingresos, y sobre las relaciones de producción capitalistas, o establecían anteceden-tes y experiencias reducidas de otras formas de propiedad y relaciones de producción.

En este sentido, los planes de colonización oficial y de reforma agraria que afectaban tierras privadas y utilizaban el método expropiatorio, la imposición del arrendamiento forzoso a los propietarios rurales que tuvieran sus tierras subutilizadas, la extinción del dominio en tierras que estuvieran durante un lapso prolongado subutilizadas, el derecho de retracto a favor del Estado en las operaciones de compra-venta de tierras privadas, el pago en bonos de las expropiaciones de tierras privadas, la

implementación de formas de tenencia de la tierra y relaciones de producción cooperati-vas, colectivas y estatales, los impuestos sobre la renta potencial del suelo y directos y progresivos sobre la tierra; son algunos de los ejemplos que durante los últimos cuarenta años han estado en las propuestas agrarias de diferentes formaciones partidarias, en innumerables proyectos de ley, sólo en muy pocas leyes sancionadas, y casi nunca fueron efectivamente ejecutadas.

En el caso del proceso de colonización llevado a cabo por el Estado nacional, el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola mencionaba en 1965 que entre 1940 y 1965 sólo se habían colonizado alrededor de 800.000 hectáreas que beneficiaron aproximadamente a 8.000 productores (CIDA, 1965:81). Si hasta allí fue poco lo hecho, desde ese momento en adelante fue aun más insignificante cuando no nula hasta la actualidad. Y por supuesto, fueron mucho menos las tierras obtenidas por expropiaciones que por los demás sistemas de adquisición de tierras que tenían los organismos competentes. El proceso colonizador oficial fue progresivamente menos efectivo, y más contemplativo de los intereses terrateniente-capitalistas en la medida en que éstos ponían sus tierras en producción. En la mayoría de las leyes y proyectos de ley de colonización posteriores a la ley N*12.636 del año 1940 —sancionada bajo gobierno conservador y constitución liberal, y cuyo principal problema de ejecución era la voluntad o no de los gobiernos en la entrega de los fondos necesarios—, como la ley 14.392 del año 1954 del peronismo, los proyectos de colonización de la UCRI en 1958, y los pro-yectos que sirvieron de antecedentes a la sanción de la ley Nº 16.883 de la UCRP en 1966, reflejaron claramente esta tendencia al modificar aquello en varios puntos fundamentales: a) se eliminaban las 2.000 hectáreas como límite a partir del cual se podían expropiar tierras de propiedad privada cualquiera fuese su grado de explotación, reemplazándolo por el económico de "explotación irracional" cualquiera fuese su superficie; b) las expropiaciones ya no podrían hacerse por el Poder Ejecutivo Nacional a solicitud del Consejo Agrario Nacional, sino que el Congreso debía sancionar una ley específica para cada caso en particular de expropiación; c) se incorporaban de uno u otro modo los valores venales al cómputo del precio que debía pagarse en concepto de indemnización por las tierras expropiadas.

Durante el gobierno peronista entre 1946 y 1955, en el I Plan Quinquenal del Gobierno (s.d.: 57, 61, 63) se mencionaba la implementación, durante la ejecución del Plan, de impuestos progresivos a los latifundios y a las tierras que no fueran trabajadas en forma directa por sus propietarios, como así también el desarrollo de estancias cooperativas como parte de la acción colonizadora oficial; los que en cierto modo fueron reproducidos en el texto del Segundo Plan Quinquenal de Gobierno (Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones, 1953: 260-261) al proponerse un Impuesto a la renta potencial de la tierra, y a aquellas tierras que fueran trabajadas bajo el sistema de arrendamientos; pero en ninguno de los casos mencionados éstos se materializaron en proyectos, leyes y otro tipo de acción gubernamental. Tampoco durante ese período fue tratado por el Congreso el proyecto de ley presentado por miembros de la bancada

peronista de la Cámara de Diputados en mayo de 1948 sobre "expropiación de campos ocupados por arrendatarios y aparceros que trabajan directamente la tierra para facilitar la adquisición por sus ocupantes* (Cámara de Diputados de la Nación, 1948:128). Mientras que en la Provincia de Buenos Aires, la ley 5.101 de octubre de 1946, por la que se expropiaban alrededor de 25.000 hectáreas correspondientes a fracciones de campo de varios grandes terratenientes de la zona de Lincoln, primero fue demorada por más de un año en su reglamentación por el Poder Ejecutivo provincial, y luego reemplazada por un nuevo proyecto surgido de la gobernación, no siendo implementada (Lattuada, 1986:140-).

El caso del congelamiento de los cánones de arrendamiento y suspensión de desalojos durante el gobierno peronista puede considerarse como la excepción a la regla. Pero, debe tenerse en cuenta que el mismo peronismo a partir de 1949, y todos los gobiernos que le sucedieron, buscaron insistentemente una solución a ese problema, y nunca más fue propuesta como una medida de política agraria en las propuestas partidarias, ni aplicada en los hechos.

En el período 1958-1962, en que gobernó la UCRI bajo la administración Frondizi, dos proyectos de colonización presentados en 1958 al Congreso no fueron tratados por expresa orden del Poder Ejecutivo.46 En éstos se contemplaban la creación de reservas especiales a cargo del Estado para la capacitación de colonos, y entre las diferentes formas de colonización oficial, una a realizarse bajo el sistema de concesiones o usu-fructo vitalicio, en la cual el Estado continuaba siendo propietario de las tierras en la que los colonos tenían derecho a trabajar y vivir mientras respetaran las indicaciones de los organismos competentes en cuanto a tipo y formas de producción, y pagaran el canon respectivo de acuerdo a la productividad del predio. Esta forma de colonización, que ya había sido autorizada al Consejo Agrario Nacional en 1946 por decreto, en los hechos nunca se puso en práctica en forma significativa ni en aquel momento ni después.47 Por otra parte, la ley Nº 14.451 de 1958 sobre arrendamientos y aparcerías rurales, también denominada Segundo Plan de Transformación Agraria, establecía en su artículo 14º la posibilidad de expropiación de tierras que fueran propiedad de sociedades anónimas y comerciales, en el caso de que los predios en cuestión tuvieron una superficie de cuatro o más unidades económicas y sus ocupantes —arrendatarios o aparceros— hubiesen hecho una oferta de compra sin obtener respuesta de los propietarios. En este caso el Poder Ejecutivo demoró más de un año en la reglamentación el artículo 14º y por lo tanto la posibilidad de su aplicación, y finalmente reglamentado tampoco se realizó acción alguna al respecto.48

En ese mismo período en la provincia de Buenos Aires, gobernada por O. Alende de la UCRI —quien luego de la división de esta formación partidaria lideraría la fracción que más tarde tomaría el nombre de Partido Intransigente—, se intentó llevar a cabo un programa de reforma agraria sobre aproximadamente 500.000 hectáreas de tierras de propiedad privada. Pero también en este caso, y luego de una dura oposición de los sectores terratenientes, las formaciones partidarias liberal-

conservadoras, y la administración nacional a cargo de la misma UCRI, el intento debió abandonarse al poco tiempo de iniciado, no llegándose a realizar la quinta parte de lo programado (Anales de Legislación Argentina, 1960:1117-Ley N9 6264 de la Pcia. de Bs. As.—; Lattuada, 1983a:138-149).

En 1963-1966 la UCRP se hizo cargo del gobierno y elaboró a través de la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería un proyecto de ley sobre un impuesto a la renta normal potencial del suelo presentado en el Congreso Nacional, el cual no fue sancionado (Cámara de Diputados de la Nación, 1965:2421). También en 1966 se sancionó una ley de arrendamientos y aparcerías rurales, la N-16.883, que debido al golpe de Estado que desalojó a la UCRP del poder no fue puesta en práctica, en la que se establecía además de nuevas prórrogas a los contratos de arrendamientos rurales, figu-ras jurídicas como el "arrendamiento forzoso" a partir del cual aquellos propietarios que tuvieran tierras aptas para la explotación agropecuaria sub-utilizadas o inexplotadas por un plazo consecutivo de cinco años, luego de las advertencias que se le realizarían para corregir esa situación, perderían el dominio sobre las mismas, las que serían entregadas por organismos del Estado en arrendamiento a los productores bajo las condiciones vigentes para esos contratos, por cuenta de los propietarios, quienes no perdían la propiedad.

Por esta misma ley se encomendaba al Poder Ejecutivo el estudio de un Plan de Reforma Agraria dentro del plazo de un año, y le autorizaba a emitir títulos de la deuda pública denominados "Bonos de Transformación Agraria" para posibilitar financieramente su realización. Al impedirse la aplicación de la ley por el golpe de Estado de 1966, queda planteado el interrogante si realmente en la UCRP había voluntad y decisión política de ejecutar efectivamente todo lo mencionado en la ley, incluso en sus aristas más conflictivas. En nuestra opinión éstas últimas habrían sido limadas antes de su aplicación concreta, si tenemos en cuenta como antecedentes el bloqueo que el mismo partido ejerció sobre los proyectos de ley presentados por el presidente de su propio bloque en !a Cámara de Diputados al tratarse los antecedentes de la que luego sería la ley Nº 16.883. Los proyectos de referencia presentados por R. Fernández sobre arrendamientos rurales y colonización contenían medidas reformistas contundentes por el grado de profundidad de la reforma propuesta y por la inmediatez de su realización. En materia de arrendamientos, establecía la continuidad de las prórrogas de los contratos y la suspensión de los desalojos por un plazo de cuatro años, además de duplicar el porcentaje que los propietarios debían pagar a los arrendatarios al finalizar el contrato por las mejoras incorporadas a los predios; y en cuanto a colonización, declaraba sujetos a expropiación todos los predios que superaran una superficie de 500 hectáreas, siempre y cuando no constituyeran una unidad económica explotada en for-ma directa y personal por sus propietarios, las tierras que estuvieran en poder de sociedades anónimas o comerciales en general, y aquellas destinadas a la obtención de renta mediante su explotación por terceros, así también, los precios que estuvieran

abandonados, sub utilizados y mal explotados, además de los minifundios, (Cámara de Diputados de la Nación, 1966: 487-489).

Hace una década atrás, durante el último gobierno peronista (1973-1976), también hubo dos ejemplos claros del filtrado selectivo a que son sometidas este tipo de medidas. Uno fue el impuesto a la renta potencial normal de las explotaciones agropecuarias, proyecto surgido de la secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería que fue sancionado como ley nacional n9 20.538 por el Congreso durante 1973, y que a pesar de que debía comenzar su vigencia el 1º de enero de 1975 no fue implementado; mientras que la primera parte de la ley que regía durante el año 1974 y que establecía un impuesto de emergencia directo y progresivo sobre las tierras agropecuarias libre de mejoras, cuando llegó el momento de su aplicación, se concedieron prórrogas, rebajas en las tasas, y excepciones hasta hacerlo prácticamente inefectivo. El segundo caso de referencia fue el proyecto de ley agraria del año 1974, también como en el caso anterior elaborado por la Secretaría de Agricultura y Ganadería, el cual tema la particular características de reunir en su texto todas las medidas agrarias que por las características ya mencionadas nunca habían superado el proceso de filtrado, y aún iba un poco mas allá de todas las hasta ese momento conocidas- En su texto se proponían medias agrarias tales como la "extinción de dominio" por la que los inmuebles que tuvieran una superficie mayor a cuatro unidades económicas y que mantuvieran durante el plazo de cinco años una productividad menor al 20% de su productividad normal pasarían a dominio del Estado; el "arrendamiento forzozo o contrato impuesto" al que ya nos referimos en sus características más arriba; la novedad del pago de las indemnizaciones por expropiación de tierras privadas a través de un sistema de bonos a largo plazo; como así también formas de propiedad privada, y los sistemas de usufructo o concesiones vitalicias y las reservas de capacitación a cargo del Estado, en lo referente a colonización oficial. Dadas sus características, el proyecto de ley agraria ni siquiera tuvo la posibilidad de que el Poder Ejecutivo Nacional lo elevara al Congreso para su tratamiento, ya que éste mismo lo bloqueó, cómo en su momento fueron bloqueados también los proyectos de expropiación de estancias inglesas en la provincia de Santa Cruz durante el año 1973. A pesar de ello, el proyecto de ley agraria fue presentado posteriormente en la Cámara de Diputados por miembros del Partido Intransigente, y en ese momento fue el Congreso el que bloqueó el proyecto al no tratarlo y ser archivado en espera de su caducidad.49

En resumen, creemos que queda en cierto modo claro según el desarrollo de las propuestas agrarias en las formaciones partidarias que realizáramos al comienzo del trabajo —Cfr. II.— que las formaciones partidarias liberal-conservadoras nunca han sostenido propuestas agrarias y sus gobiernos acciones de política agraria como los ejemplos aquí mencionados que no han superado el proceso de filtrado, por el contrario el eje central de su propuesta y acción agraria ha sido oponerse y combatir las que en este sentido sostuvieron otras formaciones partidarias que hemos agrupado en cuanto a sus propuestas agrarias como "industrialistas", las que pocas veces han llevado este tipo

de propuestas a los planos de la toma de decisión y ejecución, pero en los cuales no han tenido una resolución favorable ya que, o no superaron el nivel de la decisión, o si lo superaron no fueron efectivamente aplicadas. En consecuencia, el hecho de que este conjunto de medidas y propuestas agrarias que caracterizan y diferencian más nítidamente las posiciones "industrialista" de la "ruralista" no ha- ya podido implementarse durante las últimas cuatro décadas, nos indica desde una perspectiva de largo plazo de la política agraria aplicada la coincidencia en un modelo o patrón de escasa elasticidad, donde las diferencias deberán buscarse en las tendencias y características menos marcadas y más sutiles de esas posiciones, las que en la acción no evidencian con la misma nitidez el enfrentamiento planteado en las propuestas agra-rias.

2. Las propuestas con alto grado de variabilidad en su ejecución

El segundo conjunto de medidas se constituye con aquellas que reflejan más claramente la variabilidad de la política agraria en el corto plazo, y qué han sido más sensibles a los estados y cambios de fase de la economía en su desenvolvimiento cíclico —recesiva/expansiva—. Son también aquellas a través de las cuales se. expresa la disputa y el regateo cotidiano entre los grupos, clases y fracciones por el excedente agropecuario pampeano por carriles considerados "normales" por el sistema, ya que no implica medidas o vías dé resolución de los conflictos y enfrentamientos que pueden resultar en mayor o menor grado riesgosos por las bases constitutivas y de funcionamiento del sistema y las condiciones de su reproducción.

Este conjunto se materializa en las variables económicas que tienen incidencia directa en el sector agropecuario, tales como la política de precios (en particular el nivel de la tasa de cambio y las retenciones a las exportaciones agropecuarias), el crédito agrario, y la presión impositiva sobre el sector. Estas variables han sido detenidamente descriptas y analizadas por R. Fiorentino (1984) en un trabajo centrado en las variables económicas de la política agraria en las últimas tres décadas- Una de las principales conclusiones que extraemos de su trabajo, es el hecho del fuerte condicionamiento que sobre estas variables económicas de la política agraria ha ejercido el desarrollo cíclico de la economía argentina, el que pondría estrechos límites tanto a las propuestas y proyectos "ruralista" como "industrialista" cuando éstos son o intentan ser ejecutados, llegándose a afirmar que la política económica en general y agraria en particular, en el corto plazo es relativamente invariante, dentro de ciertos límites, ante cualquier régimen o signo político de los sectores y fracciones de clase que se encuentren a cargo de los aparatos del Estado (Florentino, 1984:85-86).50 En otras palabras, si bien en el largo plazo pueden observarse a través de estas variables las tendencias que caracterizan a las dos posiciones fundamentales de las propuestas agrarias, no menos cierto es que en la dinámica concreta de las variables económicas de la política agraria,"... el corto plazo tiende a imponerse implacablemente sobre el largo plazo..."

(Fiorentino, 1984:6), y en ese sentido la política agraria está determinada por la política económica en general y, por lo tanto, por las variaciones cíclicas de ésta, como lo sostienen sucesivamente Brodersohn (1974) y Fiorentino (1984).

En consecuencia, si bien cada una de las formaciones partidarias que acceden a los aparatos del Estado intentan orientar una política económica en general y agraria en particular, con una tendencia que favorece los intereses de sus sectores, clases y fracciones de clase de referencia, de acuerdo a las propuestas y proyectos originales; su acción concreta desde los aparatos del Estado se ha visto limitada y aún revertida por los condicionantes que establecen las distintas fases del desenvolvimiento cíclico de la economía.

El trabajo de Fiorentino ya mencionado hace referencia a esta suerte de determinismo económico en todo su desarrollo, y en relación a cada una de las varia-bles. Con respecto a la política de precios sostiene: "En el corto plazo la política de precios es fundamentalmente la materialización de la lucha política institucional en cuanto a la extracción de excedentes del sector agrario. Se suceden fases liberales' y 'populistas', y con ellas presiones para reducir y aumentar el excedente. Debemos notar, sin embargo que, por un lado, en ambas fases del ciclo no se mudan en ningún momento ni los ins-trumentos ni las estrategias de política. Por otro, la implementación de las políticas es generalmente más tibia que el 'discurso' político previo a la implementación. Esto ocurre porque en las propuestas liberales, los objetivos de estabilización de precios requieren que se proceda a mecanismos de exacción de excedentes ('brechas' amplias entre precios internos e internacionales). Durante los períodos industrialistas, del mismo modo, se requirieron estímulos mínimos a la producción. Sábato (1982) demuestra por ejemplo, como los precios de 1976-78 fueron poco más bajos que en 1956-59, y Regúnaga (1978) prueba que en 1976-78 la exacción de excedentes en vía atraso cambiarlo fue tan grande como en 1973-75. Estimaciones del CISEA (Huici, 1984) prueban que la exacción de excedentes en 1977-82 es mayor en términos absolutos y relativos que la de 1973-76." (Fiorentino 1984:37). Y más adelante reafirma en este sentido que: "La intensa lucha en torno al nivel de precios (y en cuanto a sus componentes centrales, la tasa cambial y los derechos a las exportaciones) no debe llamar a engaño sobre la posibilidad de inferir en estas variables. El precio agrícola en períodos 'no dirigistas' nunca se elevó mucho en relación a lo ocurrido en períodos 'populistas'. Del mismo modo en estos últimos períodos también se tropezaba con dificultades par mantener el precio agrícola en niveles muy bajos. El modelo de desarrollo impuso límites estrechos, tanto superiores como inferiores, al precio agrícola pampeano, que debía fluctuar inevitablemente alrededor del precio internacional, a niveles generalmente menores que el de este último." (Florentino, 1984:84).

La política crediticia ha sido parte de la disputa entre las posiciones enfrentadas, pero aquí también (Cfr. Florentino, 1984: 38-52) se establecen correlaciones entre el comportamiento del sector externo, la disponibilidad de crédito y las tasas de interés. A

pesar de ello, fue el crédito agrario donde encontramos una de las constantes de política agraria que tuvo una permanencia considerable, y ésta fue la existencia de tasas reales negativas que beneficiaron al sector hasta 1977. Pero sobre este particular nos referimos en el próximo punto.

Del mismo modo en el trabajo de Florentino (1984:62-654) se sostiene una correlación importante entre la fase por la que atraviesa la economía y la política tributaria para el sector agropecuario. En períodos de estímulo al sector tiende a caer la retención y a reducirse la carga impositiva, sin embargo esto no necesariamente se manifiesta en forma significativa en el aumento o reducción de la presión impositiva dada la heterogeneidad y variabilidad de los restantes componentes de la estructura impositiva, y por lo tanto se producen fisuras en esa correlación. Por otra parte, debe destacarse que los proyectos que nosotros denominamos "industrialista'', de aumentar la presión impositiva sobre el sector, especialmente a través de impuestos directos, y en particular sobre la tierra, no han sido concretados en los hechos, y por lo tanto no se revirtió la tendencia histórica y general de la carga impositiva-

Una visión comparativa resumen del comportamiento de algunas de las variables económicas de la política agraria según las fases y gobiernos entre 1953 y 1980 puede obtenerse del cuadro de las páginas siguientes. Para una más precisa correlación entre fases, gobiernos y variables económicas consúltese la información desagregada en los trabajos citados como fuentes.

3. Las propuestas de relativa continuidad en su ejecución

Por último, existió un tercer grupo de medidas y propuestas agrarias que gozaron del privilegio de tener una relativa estabilidad y continuidad en su ejecución durante un período de tiempo considerable, incluso superando los cambios de gobiernos con diferentes orientaciones políticas. Estas medidas fueron el crédito subsidiado y las desgravaciones impositivas para la incorporación de capital y tecnología en las explotaciones agropecuarias, y como complemento de éstas en el desarrollo y oferta de tecnología, la creación y promoción del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) que tendría a su cargo las tareas de investigación y extensión.

Como bien lo explica Sábato en su trabajo (1982:87), estas medidas reunían una serie de requisitos que posibilitaron su supervivencia y continuidad en un prolongado período temporal, entre los que merece destacarse el hecho de "...que no despertara resistencias u oposición demasiado vivas por parte de algún grupo social o sector económico con poder para ejercer su veto"52; lo cual posibilitó la recuperación el agro pampeano al inducir los cambios en la demanda de tecnología.

En el caso de las desgravaciones impositivas, y en particular del crédito subsidiado, fue un "buen negocio" hasta 1977.52 Como sostiene Sábato (1982:86-88)

fue un buen negocio en primer lugar para los productores y empresarios agropecuarios, dado que las altas tasas inflacionarias hacían que las tasas de interés real por los créditos tomados a mediano y largo plazo fueron significativamente negativas; pero también lo era para los sectores industriales productores de equipos y maquinarias, debido a los precios protegidos de sus productos. Es decir, que se realizaba un doble subsidio y una doble transferencia e ingresos del resto de la sociedad hacia sectores de la burguesía rural y de la burguesía industrial, a través de un proceso que no era percibido en forma directa, velado por otros efectos mucho más evidentes producidos por el proceso inflacionario. Además, esta política contaba también con el virtual respaldo de la gran burguesía, manifestado en las líneas de crédito que por un prolongado período de tiempo otorgaron con ese objeto el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. En este sentido la "...conjunción de intereses proveedores, de apoyo externo y de iniciativas tecnoburocráticas fundadas en la necesidad de promover la tecnificación del agro, sirvió para obtener durante varios lustros un respaldo suficiente por parte de los gobiernos más diversos." (Sábato, 1982:88).

Por otra parte, la salida tecnológica fue además un objetivo explícito, privilegiado y perseguido durante largo tiempo —sobre todo a partir de la "etapa transformista"—, por todos los sectores y fracciones de clase del bloque dominante que se alternaron en el control del aparato estatal, para logara una solución al "estancamiento" de la producción agropecuaria pampeana y a sus consecuencias más o menos directas sobre la dinámica económica y sus efectos políticos y sociales; en reemplazo de otras vías más conflictivas que implicaran transformaciones profundas, y con ellas enfrentamientos y fracturas de magnitud dentro del bloque dominante, con sus consecuentes riesgos en cuanto al re-sultado último de los procesos de transformación desencadenados.

Dentro de estas "reglas de juego" existió una suerte de acuerdo tácito en la salida tecnológica como exclusiva vía de solución, impulsada y respaldada por organismos internacionales de estudio y financiación como por sectores tecnoburocráticos internos, invistiendo el camino elegido de un carácter técnico-científico supuestamente apolítica

La creación y promoción del INTA, con su particulares características también formó parte de este "acuerdo", que como o en el caso de los créditos subsidiados y las desgravaciones impositivas, no tuvo una posición activa de los grupos, sectores y fracciones de clase que tenían posiciones enfrentadas en cuanto a sus propuestas y proyectos de política agraria. Situación que no dejó de tenerse en cuenta en la orientación de las actividades de investigación y extensión del INTA, dada "...la clara conciencia que tenían los dirigentes del INTA sobre la necesidad de eludir conflictos y enfrentamientos agudos con grupos sedales e intereses económicos externos." (Sábato, 1982:95)53

VI. CONCLUSIONES

Las propuestas agrarias que en las últimas cuatro décadas han realizado las formaciones partidarias relevantes argentinas, pueden resumirse en dos posiciones fundamentales y opuestas, con una variante intermedia.

Estas posiciones son por una parte, la del liberalismo-conservador, cuya propuesta agraria denominamos como "ruralista", la cual representa los intereses y el proyecto de los sectores terratenientes-capitalistas, y se centraliza en la defensa de la posibilidad de una valoración especulativa de sus tierras, y en su acceso directo y exclusivo a la renta diferencial que obtienen los productos agropecuarios pampeanos en su comercialización internacional. Y por la otra, la de las formaciones partidarias cuyas propuestas rotulamos como ''industrialista", que representa a sectores y clases con in-tereses preponderantemente extrarurales, y cuyo proyecto tiende a afectar lo que se considera la influencia limitativa de la renta en el desarrollo de las fuerzas productivas, y a participar del excedente agropecuario. Pero dentro de esta última posición se debe diferenciar la propuesta de las formaciones partidarias que se expresan como posición opuesta a la anterior, cuyos sectores y clases sociales de referencia se encuentran principalmente en la burguesía pequeña y mediana urbana e industrial nacional, y en los sectores asalariados organizados gremialmente, y que partidariamente pueden identificarse en el PJ, la UCR y el PI; de aquellas otras formaciones partidarias que, como en el caso del MID, intentaron representar los intereses de una fracción de la burguesía urbana-industrial local estrechamente relacionada a la gran burguesía urbana, es decir al capital transnacional y las empresas oligopólicas nacionales estrechamente conectadas con aquél, que presenta una posición intermedia y más conciliadora con la propuesta "ruralista".

Las propuestas agrarias de aquellas formaciones partidarias cuyos sectores y clases sociales de referencia son principalmente extra-rurales, —"industrialista"—, han sufrido transformaciones en el proceso histórico que evidencia una tendencia decreciente en cuanto a la profundidad de los cambios propuestos, en la diversidad de niveles y estructuras en que deben operar-se, en la intervención del Estado, en la utilización de instrumentos directos en la ejecución de la política agraria, y en la urgencia y necesidad de las transformaciones. Tendencia que hace de las propuestas más conflictivas y radicalizadas una progresiva cauterización, y/o desplazamiento hacia regiones extrapampeanas. Así se pasó de una etapa de propuestas de reformas profun-das e inmediatas de la estructura agraria á través de la intervención directa del Estado tanto en el plano político, económico y sociocultural a una siguiente donde la intervención directa del Estado se desplazaba hacia las zonas extrapampeanas, mientras que en la zona pampeana sólo se planteaba el cambio de mentalidad del productor creando las condiciones que posibilitaran y presionaran la utilización eficiente de los recursos productivos de acuerdo a su capacidad potencial, para lo que era suficiente una intervención indirecta del Esta-do a través dé las variables económicas —como precios, créditos, instrumentos impositivos—, para llegar a la etapa actual donde se propone estimular las tendencias existentes en el sector agropecuario a partir de la

segunda mitad de la década del setenta, sin mayores intervenciones del Estado, excepto en aquellos resortes económicos a partir de los cuales se apropia de parte del excedente agropecuario.

Estas transformaciones operadas en las propuestas agrarias, si bien pueden relacionarse con cambios significativos en la estructura agraria pampeana, no necesa-riamente coinciden o responden en forma sincrónica y mecánica con éstos; en muchos casos, los cambios en las propuestas partidarias han tenido un tiempo propio, que se acelera cuando las formaciones partidarias hacen su paso por el poder.

Es a partir del acceso de las formaciones partidarias a los aparatos del Estado, y cuando las propuestas realizadas deben ser llevadas a la práctica, es decir tomar las decisiones e implementarlas, cuando se produce el cambio de propuestas, dando origen a un nuevo conjunto de proposiciones más o menos relacionadas con las anteriores en cuanto al discurso pero sustancialmente diferentes en su esencia. Y esto se produce, no porque las propuestas hayan sido implementadas y los objetivos perseguidos fueran obtenidos, sino como síntesis de una dialéctica entre las propuestas y la acción de la formación partidaria en el gobierno, que se produce en el momento en el que la decisión a tomar implica el desarrollo de conflictos y fracturas de cierta profundidad entre las fracciones que conforman el bloque dominante de la sociedad, que pueda poner de algún modo en peligro su permanencia en el control del gobierno, o desencadenar procesos que de algún modo se constituyeran en un grado de amenaza para la repro-ducción del sistema y por lo tanto de la burguesía en su conjunto como clase dominante; como lo sugiere el hecho de que ni la reforma agraria que caracterizó las propuestas de la primera etapa, ni el impuesto a la renta potencial del suelo de la segunda, pudieron ser efectivamente implementados una vez que las formaciones partidarias que los sustentaban se hicieron cargo de los aparatos del Estado.

Y, si bien las propuestas del liberal-conservadorismo se han mantenido poco alteradas durante casi medio siglo, el fenómeno de las contradicciones entre lo propuesto y lo efectivamente llevado a cabo en los momentos que asociados a gobiernos autoritarios participaron del poder, también los incluye.

Por otra parte el resultado del proceso de decisión e implementación de propuestas agrarias que responden a dos lineamientos fundamentales enfrentados du-rante los últimos cuarenta años, fue su reducción a un modelo relativamente homogéneo y de escasa elasticidad en cuanto a la política agraria y de largo plazo tanto para los gobiernos de regímenes autoritarios relacionados a los sectores y clases sociales de referencia de las formaciones liberal-conservadoras —gran burguesía y burguesía pampeana—, como para los gobiernos de regímenes democráticos cuyos principales sectores y clases sociales de referencia corresponden al de las formaciones partidarias mayoritarias y populares —burguesía local y sectores asalariados organizados gremialmente—. En este modelo las propuestas que afectaban de algún modo la propiedad privada de la tierra y las relaciones capitalistas de producción casi nunca superaron el proceso de filtrado que significaba la toma de decisiones y ejecución de las

mismas; las variables económicas que estaban más directamente relacionadas con el sector agropecuario —tasa cambial, reten dones a las exportaciones, etc.— fueron el terreno, más inmediato y cotidiano de la lucha por el excedente agropecuario pampeano, pero a su vez las más condicionadas por el desarrollo de las fases y ciclos en que se desenvolvía la economía; mientras que las únicas políticas que con cierta continuidad superaron el filtro han sido aquellas que resultaban menos conflictivas para los sectores y fracciones enfrentadas, —incentivos; para la incorporación de tecnología en las explotaciones agropecuarias—, y las que en última instancia con- j tribuyeron en forma importante al nuevo crecimiento del sector agropecuario.

Los procesos de decisión e implementación que desembocaron en este resultado, se caracterizaron por un desarrollo conflictivo que, en el corto plazo, manifestaba a la política agraria como variable y de orientaciones contradictorias, aún bajo un mismo gobierno, de acuerdo al resultado provisorio de esos conflictos, los cuales formaban parte de los que se desarrollaban en el plano más general de la sociedad, pero con la particularidad de tener canales de acceso directo al aparato institucional del Estado, que era utilizado como "arena política" para dirimirlos. Sin embargo, desde una perspectiva de largo plazo, la política agraria no ha sido tan invariable ni tan contradictoria, debido a que los conflictos desarrollados en el cuerpo institucional del Estado correspondían preponderantemente al de los intereses y proyectos contradictorios de los sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante, y por lo tanto, el desarrollo de los mismos se encontraba acotado por el interés general y de largo plazo que los une más allá de sus contradicciones internas, la reproducción de las relaciones sociales capitalistas que los constituye en su conjunto como clase dominante. Como lo ha demostrado el resultado del filtrado selectivo a que fueron sometidas las propuestas agrarias en los momentos en que se ha tenido que decidir su implementación desde los aparatos del Estado en las últimas cuatro décadas.

Las contradicciones en esta segunda mitad de la década del ochenta probablemente ya no sean las mismas que las descriptas en este trabajo, caracterizadas por una época en que se sostenía y se alternaban fases expansivas y recesivas en una economía de desenvolvimiento cíclico que tenía profundas incidencias políticas y sociales.

A partir de la década del ochenta, se hacen explícitas transformaciones en diferentes niveles a partir de los cuales se construyó aquel modelo. Por una parte, la producción agropecuaria pampeana había logrado su tan esperado como insistentemente buscado crecimiento. Pero cuando se podía suponer que el objetivo logrado permitiría salir de los efectos negativos de los ciclos económicos, posibilitando un crecimiento de la economía en su conjunto y paralelamente minimizar tensiones y conflictos sociales, la Argentina fue conducida a la mayor crisis de su historia, tanto por la profundidad como por la continuidad en el largo plazo de esta fase recesiva, al punto tal

que ni siquiera ese crecimiento de la producción agropecuaria pampeana pudo morige-rar-

Una vez más, en el muy corto plazo, el optimismo desbordante sobre el crecimiento productivo pampeano indefinido volvió a encontrar un techo. Los interro-gantes sobre las políticas agrarias adecuadas y las vías de desarrollo posible, y sobre sus consecuencias en el conjunto de la economía y la sociedad argentina continúan teniendo plena vigencia, aunque las respuestas ya no sean las mismas.

En parte por las transformaciones mencionadas, y en parte porque esas mismas transformaciones indican, como lo demuestran estudios recientes (Nun, J. y Portantiero, J.C., 1988; Azpiazu et al., 1986; Barsky et al. 1988), que los actores económicos y sociales de las postrimerías de la década del ochenta no son los mismos de las décadas anteriores, y por lo tanto pueden esperarse que sus objetivos y comportamientos difieran sustancialmente.

NOTAS

1. Las opiniones sobre el cumplimiento o incumplimiento de promesas y programas políticos son frecuentemente expresadas por la población en general y políticos en particular tanto en medios de difusión masiva, como en conversaciones informales. Sobre esta cuestión estamos profundizando en una serie de entrevistas con dirigentes políticos y de organizaciones gremiales rurales como parte de un trabajo que realizamos sobre la torna de decisiones en la política agraria.

2. Se debe tener en cuenta que en este trabajo no nos referiremos al problema de la burocracia en la administración pública, la que en otro nivel tiene un rol significativo en cuanto a la desvirtuación y bloqueo de las políticas públicas en la etapa de su ejecución como lo demuestra Oszlak (1980), sino a las contradicciones en los cuadros de la dirigencia política y en el nivel de la toma de decisiones.

3. Sobre los modelos de "intelección" e "interacción" en la planificación de las políticas públicas véase el trabajo de Oszlak ya citado (1980:10-15).

4. En este trabajo utilizaremos el término "contradicción' o "contradicción secundaria" a las posiciones enfrentadas entre los intereses particulares de las diferentes fracciones de clase de la burguesía, es decir son internos al bloque de clase dominante de la sociedad. Mientras que se utilizan los términos "antagonismo" o "contradicción principal" las posiciones e intereses opuestos y en conflicto de la burguesía por una

parte, como clase dominante y de los sectores asalariados por la otra, como clase dominada.

5. Lattuada, M. "El desarrollo de la propuesta agraria en las formaciones partidarias argentinas relevantes entre 1946 y 1985". Comunicación presentada en las VII Jornadas de Historia Económica, Rosario, octubre de 1985. Y "Las Contradicciones en la política agraria. Un intento de interpretación*. Comunicación presentada en el I Congreso Argentino y Latinoamericano de Antropología Rural, Ola-v arría, diciembre de 1985.

6. El concepto de "formación político-ideológica" acuñado por Strasser (1975:38-76) nos ha sido de utilidad en particular para trabajar con aquellos partidos cuya relevancia en el sistema político no estaba en su entidad autónoma, sino en el modelo al que aportaban su referencia empírica, como en el caso de la formación liberal-conservadora( a la que haremos referencia como si fuese un partido, pero la cual es en realidad un modelo construido que representa el proyecto político de determinados sectores y fracciones de clase de la sociedad que partidariamente se expresan en una constelación de minúsculos partidos. Según Strasser (1975:43), una "...formación político-ideológico está constituida pon a) una organización de fines políticos más o me-nos articulada; b) una ideología; c) una o más clases o sectores sociales de referencia; y 3) el contexto histórico-estructural que sirve de ambiente a las unidades y relaciones anteriores, las que a su vez son condiciones de dicho contexto". Por otra parte, según su organización estas formaciones político-ideológicas pueden ser: a) partidarias, como los partidos políticos, b) intrapartidarias, como los movimientos y sectores internos de los partidos políticos, y c) extrapartidarias, como es el caso de las organizaciones gremiales y corporativas (1975:51-52). Por último, éstas también pueden clasificarse según el poder electoral que tengan a nivel nacional para definir los resultados de una elección —en el caso de las partidarias—: en "decisivas", "relevantes", "no irrelevantes", e "irrelevantes", (1975:42).

7. Al respecto pueden consultarse los trabajos de Cantón (1973), Cantón y Jorrat (versión mecanografiada consultada en CLACSO, BsAs.); y los datos correspondientes a las elecciones de 1983 como resultados provisorios en Clarín (1 al 7/11/83).

8. Este modelo que denominamos formación partidaria liberal-conservadora tiene como referentes empíricos a más de treinta partidos políticos, generalmente de influencia local, con insignificante representatividad a nivel nacional en forma autónoma, pero cuyas periódicas alianzas ante cada acto eleccionario, y en su conjunto, le otorgan la representatividad de 10% del electorado nacional como promedio entre la década del cuarenta y la actualidad; aunque su relevancia en el plano nacional ha sido por la participación de sus principales sectores y fracciones de; clase de referencia en

los gobiernos autoritarios y fracciones de clase de referencia en los gobiernos autoritarios junto a las fuerzas armadas. Las alianzas y coaliciones que han representado a esta formación liberal-conservadora a nivel nacional en el período comprendido por este trabajo fueron: el Partido Demócrata Nacional entre 1931 y 1957; la Federación Nacional de Partidos de Centro, UBÉLPA-PDP, y el Partido Cívico Independiente —de A. Alaogaray— entre 1958 y 1970; la Alianza Popular Federalista, la Alianza Republicana Federal, y Nueva Fuerza entre 1973 y 1983; y por último la Alianza Federal y la Unión de Centro Democrático a partir de 1983. Tanto para identificar los partidos que integraron estas alianzas, como los motivos y características de la cons-trucción del modelo liberal-conservador véase Lattuada (1987).

6. Es interesante la noción de "precipitación" elaborada por Strasser (1975:53) para comprender el proceso de transformación y permanencia las características constituyas de una formación político-ideológica partidaria.

9. En este caso en particular se entiende por "sistema político* la organización del acceso al poder del Estado en función de la competencia electoral periódica y regular.

11. La diversificación e imbricación de intereses de los sectores y fracciones de clase de referencia de las formaciones liberal «conservadoras son abundantemente documentadas por una serie de artículos publicados en la revista Realidad Económica durante 1975, en los que se radiografiaba a diferentes grupos económicos, como el caso de Sraun-Menéndez Behety (1975,22:64-84).

12. En el caso de los sectores y fracciones de clase de referencia de formaciones partidarias, identificados originariamente con intereses industriales locales que luego se diversificaron o incorporaron cuadros relacionados a las actividades agropecuarias —los que en no pocos casos son miembros de organizaciones corporativas rurales de carácter liberal-conservador como SRA o CRA—, puede hacerse el ejercicio de cotejar si los nombres de dirigentes y funcionarios de gobierno pertenecientes a formaciones partidarias que no son liberal-conservadoras están inscriptas en el Diccionario biográfico del campo argentino (Newton, 1972), y podrá comprobarse la existencia de unos cuantos ejemplos.

13. Como sostiene Portantiero en su estudio sobre Gramsci (1983:186) los partidos políticos son uno de los escenarios de la lucha política de clases: "Familia, iglesias, escuelas, sindicatos, partidos, medios masivos de comunicación, son algunos de estos organismos definidos como espacio en el que se estructura la hegemonía de una clase, pero también donde se expresa el conflicto social. Son las instituciones de la sociedad civil; el escenario de la lucha política de ciases".

12. Las formaciones político-ideológicas extrapartidarias que surgen paralelamente a los primeros partidos políticos liberal-conservadoras son la Sociedad Rural Argentina y la Unión Industrial Argentina.

12. Las palabras a las que se hace referencia en el texto corresponde al documento "Apertura hacia lo social y humano" de Oscar Alende del 7 de mayo de 1961, reproducido por J. Nosiglia (1983: 111). También véase Gastiazoro, (1970:11).

16. Sobre las contradicciones entre las propuestas de las formaciones partidarias liberal-conservadoras y la acción que en materia agraria han llevado a cabo cuando sus hombres compartieron el poder asociados a los gobiernos de fac-to consultarse Fiorentino (1984), y nuestro trabajo (Lattuada, 1987).

17. Las fuentes documentales a partir de las cuales han sido construidas las propuestas agrarias de las formaciones partidarias se encuentran extensamente detalladas en los trabajos previos que realizáramos sobre la política agra-ría en cada formación partidaria específica. Por lo tanto, en este trabajo sólo haremos mención a la más significativas, mientras que para una información más amplia sobre la documentación correspondiente puede consultarse: Lattuada (1983a; 1986; 1987).

18. Estimaciones realizadas en base a los datos del Censo Nacional de Población y Censo Nacional Agropecuario de 1947, Lattuada (1986).

19. Una síntesis ilustrativa de las principales transformaciones operadas en la estructura agraria pampearía hasta mediados de la década del setenta puede hallarse en Flichman, (1978:5-52).Algunas cifras estadísticas permiten una mayor apreciación de los cambios operados en la estructura socioeconómica agraria. Entre 1947 y 1960 el número de explotaciones en todo el país, en poder de los propietarios, aumentaron de 173.516 a 243.191 representando el 36,80% y el 51,55% del total de las explotaciones agropecuarias respectivamente; mientras que en el mismo período las explotaciones en arrendamiento disminuyeron su número de 157.609 a 68.851, es decir que pasaron del 33,44% al 14,59% , según los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios de 1947 y 1960. Por otra parte, entre 1937 y 1960 el personal transitorio de todo el país ocupado en actividades agropecuarias se redu jo de 627.942 personas a 212.582, según lo consignan Forni y Bisio (1977:32). Mientras que en ese mismo período el personal permanente ocupado en la región pampeana disminuyó en un 45%(Flichman, 1977:120).

21. El hecho de la diversificacíón productiva y reproducción del antiguo sistema en las estancias ganaderas a partir de la expansión del contratista de maquinaría

durante ese período, es mencionada en diversos trabajos: Flichman (1978), Bumeister (1980), Sábato (1982).

22. Además de otros factores que confluyen para la redefinición de esas propuestas, tales como los contemplados y desarrollados por Murmis, (sfe.) la desaparición del sistema de arrendamientos, la transformación progresiva de tas unidades de 5.000 y más hectáreas en unidades de menos superficie; las posibilidades del Estado de limitar la apropiación de renta diferencial a escala internacional obtenida por el sector a través de instrumentos económicos indirectos como la fijación de precios y gravámenes a las exportaciones; la toma de conciencia de que en una economía altamente inflacionaria y variable la inversión en bienes especulativos y rentísticos como la tierra es una conducta empresaria racional; y el hecho de que las transformaciones tecnológicas hayan puesto en duda toda relación directa entre la superficie de una explotación y su extensividad, niveles de inversión, y costos.

23. Un análisis del principio doctrinario "propiedad privada de la tierra que tiene una función social , con sus sentidos explícitos y subyacentes, se encuentra en nuestro trabajo sobre la política agraria peronista, (1986:272-285).

24. En referencia a este período de la propuesta agraria peronista, es conveniente realizar dos aclaraciones. La primera es que este tipo de propuestas pudo sostenerse sólo hasta la muerte de Perón, a partir de allí y de los cambios de gabinete y funcionarios consiguientes, las mismas encontraron su punto final en la segunda mitad de 1974 bloqueadas por el mismo gobierno. La segunda aclaración corresponde al hecho de que el anteproyecto de la ley agraria elaborado por la SEAG, y cuyo texto iba un poco más allá que el conjunto de propuestas de la etapa transformista del peronismo, en el caso de que hubiera sido tratado efectivamente para su implementación, había sufrido modificaciones significativas en sus propuestas de mayor profundidad y más conflictivas con la burguesía pampeana, armonizándolo con el paquete de la propuesta transformista, como ha sido reconocido en nuestras entrevistas por quienes tuvieron un papel principal en su elaboración.

25. Sobre la propuesta de la UCR entre 1973-75 puede consultarse como fuentes documentales los artículos publicados bajo el título "Los radicales y el agro" en Lo Nación, (13 ai 17/4/73) y el Suplemento sobre el DI Congreso Rural de la UCR de la Pda. de Buenos Aires celebrado en Tandil entre el 05. y 07.09.75., publicado en La Provincia, órgano oficial del radicalismo bonaerense.

21. Es necesario recordar que la ley nc 16.883 de 1966 que algunos denominaron como una ley de reforma agraria, sólo era un continuación de las leyes de arrendamientos y transformación agraria, como la nºl 14.4512 de 1958, y la única

mención al respecto era su encargo al Poder Ejecutivo Nacional de que elaborara en un plazo no mayor de un año un programa de reforma agraria.

26. Según consigna el trabajo de Obschatko (1984:4, 12-13): "Desde la campaña 1969/70, la producción de cereales y oleaginosas del total del país crecieron hasta 1982/93 en un 66%. Este año se logró el record de producción de 40 millones de toneladas. Este fenómeno se ha acelerado en los últimos años. Así, de 1960/70 a 1979/80 las tasas de crecimiento de la producción fue de 3,2%, mientras que de 1980 a 1983 fue de 8,7%." En cuanto a la producción ganadera, "...desde 1969/72 hasta 1977/78 (año del máximo stock vacuno) las existencias bovinas de la región pampeana crecieron un 20%...". "Por el contrario, el stock vacuno del trienio 1981/83 disminuyó un 14% en relación al del año pico 1978."

27. Ejemplos del discurso agrario de esta etapa y de los diferentes erados de conocimiento que las formaciones partidarias habían adquirido de las transformaciones que operaban en el sector agropecuario pampeano, se encuentran en los reportajes realizados a R. Alfonsín (La Chacra y Campo Moderno, nov. 1983:20-21), y a L.Luder y A. Frondizi, (El Campo en Marcha, dic.-enero, 1982/83; 6-12)..

El proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional en 1986, sobre un impuesto a la tierra libre de mejoras, parecería contradecir la afirmación reali-zada, ya que antecedentes similares. siempre han producido conflictos frontales con los grandes propietarios pampeanos. Sin embargo, podrías existir dos explicaciones con cierta lógica sobre el motivo de su presentación sin contrariar nuestra afirmación. 1) Que la UCR piense que las transformaciones operadas en el sector, y en particular en el comportamiento de los terratenientes-capitalistas pampeanos, realmente existen y no tienen retroceso, por lo que ya no habría conflicto con estos sectores al implantarse un impuesto de este tipo, dado que si ahora priorizan la ganancia capitalista y no la renta, les favorece más un impuesto a la tierra libré efe mejoras que mantener las retenciones a las exportaciones de los productos agropecuarios. 2) Que impulsar éste proyecto fuera consecuencia de la imposición del Pondo Monetario Internacional de reducir al mínimo y en lo posible eliminar totalmente las retenciones a las exportaciones, que posibiliten mejores perspectivas para los productos exportables en su competencia en el mercado internacional, generando mayor cantidad de divisas para el pago de la deuda externa. Situación de la que ya existen antecedentes durante el "stand by" concedido bajo la administración de A. Frondizí (19584961). El impuesto a la tierra en este caso actuaría como compensador ae los recursos que el Estado obtenía del sector a través de las retenciones. En nuestra opinión, la segunda opción es la más probable, dado el cuidado con que se han manejado dos cuestiones de tiempo -que no responden a necesidades meramente técnicas e instrumentales—. Una es el carácter provisorio del impuesto, el que se aplicaría sólo durante cinco años; y dos, que el impuesto recién comenzaría a regir en 1988 o 1989, es decir sobre el final del presente gobierno de la UCR. De este

modo el compromiso-promesa con el FMI estaría cumplido, y la posibilidad de un conflicto desestabilizante coa los sectores terratenientes-capitalistas es sólo una probabilidad en tiempo futuro, e incierto en cuanto a cuál será la fuerza en el gobierno. La última de las explicaciones fue en cierto modo confirmada en un trabajo de entrevistas que realizáramos con miembros de las Comisiones de Agricultura y Ganadería del Congreso Nacional, donde se nos informó del crédito de quinientos millones de dólares que el Banco Mundial otorgaría para compensar la eliminación de las retenciones hasta que fuera puesto en vigencia el nuevo impuesto.

Aún hoy en 1988 el proyecto no ha sido sancionado por ninguna de las Cámaras del Congreso, a pesar de que el oficialismo y la primera fuerza de oposición lo mencionaron en sus propuestas, y seguramente caducará sin ser sancionado.

30. Las empresas transnacionales que para 1974 representaban el 0,5% de los establecimientos industriales, ocupaban el 14,42% del personal ocupado por los mismos, y aportaba el 28% del valor de la producción, ratificaban la presencia, características y comportamientos en el sector manufacturero que habían tenido en la década del sesenta (Sou-rrouille, 1985; 155 y 50).

31. El Censo Industrial de 1963/64 establecía que estas empresas medianas y escasamente concentradas del sector industrial, las que pueden considerarse en casi su totalidad como de capital nacional, producían el 43,6% de los bienes industriales y ocupaban el 57,7% del total de la mano de obra, (Pórtantiero, 1973:117).

32. En el trabajo de J.C. Portantiero, (1973:73-74), los términos empleados corresponden a dos niveles conceptuales. Por una parte, en el nivel económico, se encuentran las ciases sociales como la relación de fuerzas sociales estrechamente ligadas a ¡a estructura objetiva (económica), independiente de la voluntad de los hombres. Las clases y fracciones de clases se pueden articular en alianzas de clases, que el observador establece como necesarias, el margen de la voluntad de los actores sociales, constituyendo a ese modo un campo de interés específico, de acuerdo a intereses objetivos, en términos de la contradicción a nivel de la estructura de una formación económica-social. Por otra parte, en un nivel más estrictamente político, hallamos las fuerzas sociales, las cuales se fundan sobre las clases, pero mantienen un proceso histórico relativamente autónomo; aquí juegan su papel principal las ideologías. Su articulación se produce en el bloque de fuerzas, en cuyo proceso de constitución intervienen la conciencia y la voluntad de los actores sociales. "Su escenario es la política y su objetivo el poder". "Tanto la alianza de clases, como el bloque de fuerzas, no son unidades indiferenciadas; en su interior operan también las contradicciones —aunque de grado secundario—v la relación entre los componentes es asimétrica: uno de ellos 'do-mina' sobre el resto. Para marcar esa dominación en el nivel de los proyectos, de las fuerzas sociales, del bloque de fuerzas, cuyo campo de constitución es como queda

dicho, la política, reservamos el concepto de hegemonía. 'Para, el nivel de los intereses, de las clases, de la alianza de clases, cuyo campo de constitución es la economía, reservamos el concepto de predominio"

33. El denominado "estancamiento" y posterior crecimiento de la producción agropecuaria, puede observarse en los datos consignados por Flichman para el primer momento, y Obschatko et al., para el segundo: "Entre 1935739 y 1958/62 se produjo un notorio estancamiento de la producción agropecuaria global, lo que implica que el crecimiento del conjunto del período es atribuible fundamentalmente a lo acontecido entre 1958/62 y 1974/78. En este su período, la tasa anual fue de aproximadamente el 1,5%, o sea del mismo nivel del crecimiento de la población" (Flichman, 1978:7). Desde la campaña 1969/70, la producción de cereales y oleaginosas del total del país creció hasta 1982/83 en un 66%. Este año se logró el record de la producción con 40 millones de toneladas. Este fenómeno se ha acelerado en los últimos años. Así, de 1969/70 a 1979/80, las tasas de crecimiento de la producción fue de 3,2%, mientras que de 1980 a 1983 fue de 8,7%." En cuanto a la producción ganadera: "...desde 1969/72 hasta el año 1977/78 (año de máximo stock vacuno) las existencias bovinas de la región pampeana crecieron un 20%". "Por el contrario, el stock vacuno del trienio 1981/83 disminuyó un 14% en relación al del año pico 1978..." (Obschatko, et al 1984:4,12,13). Una revisión crítica de todo el proceso y del concepto de "estancamiento" es realizada por Barsky y Murmis (1986).

34. Todavía en el año 1974 "... las exportaciones de pro ductos primarios agropecuarios representaban entre el 62% y el 64% del valor total exportado, y si se suman los productos agropecuarios con algún grado de elaboración, esta cifra alcanza un 80%. "(Ministerio de Economía. Secretaria de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, 1974,1974, T.I.:23). Porcentaje que en el período 1945-1957 superaba el 90% según datos de la CEPAL (1959, Parte 1).

35. El tema de los ciclos económicos y sus consecuencias político-sociales en la Argentina, ha sido tratado poniendo mayor o menor énfasis en uno u otro de sus aspectos, desde diferentes perspectivas teóricas. Para este trabajo hemos recurrido como eje central al desarrollo realizado por ODonnell (1977), quien en su nota 32 de pág. 533, da cuenta de una significativa nómina de autores y trabajos que abordaron este problema. Posteriores a éste, también retomaron la cuestión de los ciclos, y ya con mayor relación a la política agraria, Sábato (1982), y especialmente Florentino (1984), quien realiza un desarrollo significativo sobre el tema de los ciclos económicos de la política agraria. En todos ellos, hay un referente indispensable que es el trabajo de Brodersohn (1974).

36. Estas clases y fracciones de clase son básicamente las mencionadas por O'Donnell (1977:524) en su trabajo, salvo en una breve aclaración sobre la burguesía pampeana, y

en el caso de la clase obrera o sectores asalariados y la dirigencia sindical nacional que los "representaría", que diferenciamos y realizamos algunas precisiones. El tema de la representación es sumamente complejo en sí mismo, al punto que sería imprescindible que se realizara una investigación específica sobre el significado de este representar. Este problema no es exclusivo de la relación entre los sectores asalariados y las dirigencias sindicales, aunque su caso pueda resultar más evidente y contrastante; también es válido par la burguesía local y para la burguesía pampeana, cuyas historias no están exentas de contradicciones entre las dirigencias y sus bases. Como afirma O'Donnell en otro de sus trabajos (1982:204) "Baste decir que el origen social y los intereses inmediatos de los liderazgos institucionales es sólo una, y no de las más importantes, de las variables necesarias para entender el tema. Otro, más importante, es el de las bases sociales de la representación pretendida, y la dialéctica que se establece entre la percepción de sus valores e intereses por esas bases, y las maneras en que intenta expresarlos aquel liderazgo". Realizadas estas advertencias sobre el grado de complejidad que reviste este problema, podemos resumir las características de las clases y fracciones de clase que nos ocupan:

Gran burguesía (urbana): conjunto formado por la fracción de la burguesía relacionada a las filiales de las empresas transnacionales, y empresas oligopólicas nacionales íntimamente conectadas con el capital internacional.

Burguesía local o débil: fracción de la burguesía conformada por los propietarios de empresas oligopólicas, mayoritariamente: de capital nacional, de menor tamaña y densidad de capital que las de la categoría anterior. Sus intereses generalmente han sido representados por la Confederación General Económica (CGE). Aunque la referencia de O'Donnell es sobre la burguesía urbana, creemos que se puede incluir también aquí la burguesía media y pequeña rural representada por Federación Agraria Argentina.

Burguesía pampeana: fracción de la burguesía constituida por los sectores propietarios-empresarios agropecuarios grandes y medianos de la región pampeana, cuyos intereses son tan representados particularmente por Sociedad Rural Argentina y las entidades nucleadas en Confederaciones Rurales Argentinas, principalmente Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CAR-BAP). Su actor social es detalladamente caracterizado por Murmis, (sfe.: 21-31).

Sectores asalariados o clase obrera: en su trabajo O'Donnell hace referencia a los "sectores populares" que comprendería a la clase obrera y a las capas empleadas y sindicalizadas de los sectores medios, cuya organización se daría a través de sindicatos y federaciones que se reúnen en una organización a nivel nacional que es la Confederación General del Trabajo (CGT). Sin embargo, en nuestro trabajo con-sideramos necesario diferenciar entre las base9 v su dirigencia nacional, ya que si bien en los antagonismos que describimos los sectores populares han jugado un papel pro-tagonice por su activación social, en cambio en el piano del Estado y de los proyectos hegemónicos, es decir, en el espacio exclusivamente político en el interior del aparato institucional del Estado, su rol ha sido mediatizado y filtrado por la dirigencia sindical

nacional. Esta dirigencia sindical que controla "...una de las instituciones con mayor poder en la sociedad civil, un poder que hace valer en el espacio político a partir de recursos económicos". (Portantiero, 1973: 101); pero para la realización de un proyecto autónomo, el cual se identifica más con el de la burguesía local o débil, que con la clase a la que formalmente representaría. Destacar esta autonomía de la dirigencia sindical nacional en relación a sus bases.

Es de suma importancia para encuadrar el hecho de que las alianzas y contradicciones en el plano político-social que acceden a los aparatos del Estado, si bien se desarrollan invocando los intereses y las reivindicaciones de los sectores asalariados y populares, y en los hechos corresponden sólo a las fracciones de clase que constituyen el bloque dominante de la sociedad, a los cuales la dirigencia sindical nacional se pliega y forma parte generalmente a través de su asociación con la burguesía local o débil, en base a un proyecto propio que no es el de sus bases. Esto es parte de la naturaleza del sindicalismo. Como afirma Ferry Anderson (1973:71) "Estos liderazgos actúan como las correas de transmisión del capitalismo dentro del proletariado. Pero al mismo tiempo, en razón de la naturaleza paradójica del sindicalismo —el ser parte integrante del capitalismo al que le es antagónico sólo por su naturaleza—, ni aun los peores sindicatos son en la generalidad de los casos únicamente organizaciones destinadas a asegurar la adaptación al statu quo. Si lo fueran, a la larga perderían a sus afiliados, porque no lograrían nunca una conquista económica". desempeñan un doble rol, el de aherrojar a sus afiliados al sistema y el de obtener para ellos, dentro del sistema, algunos beneficios limitados".

37. Este intento de la gran burguesía fue realizado durante la Revolución Argentina bajo la administración Onganía (1967-1970); y es detenidamente analizado en los tra-bajo» de Portantiero (1973), y O'Donnell (2982)- Un caso más reciente fue el del Proceso de Reorganización Nacional a partir de 1976.

38. Como afirma Anderson (1973:71) "En una sociedad capitalista, la lucha de clases no puede ser suprimida totalmente: surge naturalmente del operar del sistema. En la medida en que el liderazgo sindical no cumple el desempeño de las funciones sindicales, la contradicción entre capital y trabajo se desplaza hacia abajo en la jerarquía sindical, hasta la planta o el taller, y entonces el delegado 'usurpa' la función. La represión burocrática dentro del sindicato —consecuencia de su sometimiento a la clase dominante— tiende a generar rebeliones, con lo que queda restaurada la natural situación de lucha, inherente a la organización capitalista de la industria."

39. Según afirma O'Donnell (1977:537), a pesar de ese "pendular" de la gran burguesía en su intento por no dejar de formar parte de las alianzas gobernantes, existían condi-ciones objetivas para una alianza de largo plazo entre ésta y la burguesía pampeana; aunque el hecho significativo fue que esta alianza nunca superó el corto plazo.

40. Entre 1945 y 1957 las exportaciones de origen ganadero, (que fue la producción predominante de los sectores terratenientes-capitalistas hasta mediados de la década del sesenta, cuando retoman la combinación de ganadería y agricultura en forma generalizada) participaban en un promedio de alrededor del 50% del valor total de las exportaciones de origen agropecuario (CEPAL 1959), cifra que se mantuvo en el 40% durante el período 1960-65 (Fienup, et al, 1972:50). Es de suponer que al incorporar agricultura su participación relativa sobre el total exportado haya aumentado, o al menos mantenido ante la disminución progresiva de la colocación de carnes en el exterior; aunque no nos ha sido posible aislar el porcentaje de su participación.

41. Nuestro análisis se ubica en los "procesos de la toma de decisión" "de las políticas públicas —agrarias en particular—. Sin embargo los problemas que implican que una política elaborada sea efectivamente implementada, no sólo pasan por él complejo proceso de negociación, contradicciones y enfrentamientos del proceso de decisión, sino también por os no menos complejos "procesos de implementación" es decir de la dinámica intraburocrática a través de la cual las políticas también sufren modificaciones y reorientaciones de sus lineamientos originales. Este problema de las políticas públicas y de la burocracia estatal como particular arena del conflicto político, que permite comprender desde otro nivel las contradicciones de las políticas públicas en general, y en nuestro caso de la política agraria, es desarrollado por Oszlak (1980) en un trabajo que ya hemos mencionado en varias oportunidades, y en él cual sostiene:-"Desde esta perspectiva, lo que las instituciones estatales hacen no puede ser visto simplemente como la traducción en acción (o 'implementación y de un conjunto de normas. Su actividad refleja más bien intentos por compatibilizar los intereses de sus clientelas, y los suyos propios, con- aquellos sostenidos en sus proyectos políticos por regímenes que se suceden en el poder." "una de las consecuencias de éste proceso conflictivo es la introducción en el aparato estatal de un alto grado de incoherencia y rigidez...' (1980-18).

42: La periodización de la política económica y agraria en relación a los ciclos económicos y sus fases realizada por R. Florentino (1984:68-71). e> un ejemplo claro en el que pueden reconocerse los períodos correspondientes a los diversos gobiernos desde 1955 hasta 1982, y por lo tanto de fácil asociación entre fases del ciclo, sectores y clases sociales que accedieron al poder en cada uno de elfos, y características de la política económica y agraria aplicada.

43. La referencia que hace Oszlak en su trabajo (1980:32), es sobre los regímenes burocrótico-autoritarios, y siempre dentro dé un estudio sobre la "implementación" de las políticas públicas en el marco de la burocracia estala).

43. Clarín, 6/10/85. Reportaje a Marcelo Stubrin, primer candidato a Diputado Nacional por la Unión Cívica Radical en la Capital Federal a las elecciones legislativas de noviembre de 1985.

44. Un ejemplo de la importancia de las coyunturas en los cambios de la política agraria en cuanto a sus orientaciones, han sido los de la política peronista, tanto a partir de 1949, como en el caso de su último gobierno a partir de filies de 1974. En ambos casos, la crisis económica á partir del desequilibrio del sector externo jugó un papel preponderante.

46. Pueden consultarse como fuentes documentales los proyectos transcriptos en Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación, Consejo Agrario Nacional (1965:107-154). La información sobre la decisión del Poder Ejecutivo de ordenar el no tratamiento de los proyectos se obtuvo de las entrevistas que estamos realizando sobre la tom a de decisiones en la política agraria, en este caso con un informante que tuvo participación directa como asesor en la elaboración de uno de los proyectos.

47. Véase Anales de Legislación Argentina (1946:206) donde se transcribe el Decreto-Ley Nº 10.837 del 22.04.46. Las entrevistas realizadas con un ex funcionario del consejo Agrario Nacional durante ese período nos confirmó la no implementación del mismo.

48. Anales de Legislación Argentina, (1958:65-). Nuevamente en este caso las entrevistas nos confirmaron lo acontecido con el art. 14º de la ley n' 14.451 de 1958.

49. En Realidad Económica, (1983, 51:67-112) puede encontrarse una de las pocas reproducciones del anteproyecto de ley agraria de 1974, con una ilustrativa descripción de su breve historia por el Ing. Giberti, en aquél momento Secretario de Agricultura y Ganadería.

50. Luego de describir sintéticamente el interjuego y la alternancia entre las funciones de acumulación y legitimación del Estado en la economía capitalista, Florentino (1984: 85-86) sostiene: "Si las afirmaciones anteriores son correctas, el comportamiento de la política económica y agraria en el corto plazo es relativamente invariante, como lo señala Cuccia (1983), ante cualquier régimen político. Aun cuando los gobiernos populistas indiquen su propósito de privilegiar el consumo popular, y los librecambistas de estimular la producción vía precios, el funcionamiento del modelo está 'acotado o restringido por dos componentes importantes: el nivel de precios internacionales y las reivindicaciones populares por mayor consumo. Durante el gobierno liberal, la iniciativa pública de aumentar precios domésticos está restringida por el nivel de los precios internacionales. Durante los gobiernos populistas, la iniciativa de favorecer el consumo popular está limitada por los compromisos externos."

51. Los requisitos que según Sábato (1982:87) debían reunir las medidas agrarias para superar el filtro que impedía la ejecución de una política agraria con la suficiente conti-nuidad como para obtener algún resultado significativo eran: "a) que alguien (un grupo

social, un sector, miembros de un gobierno o funcionarios del Estado), tomaran la ini-ciativa de promoverla; b) que una vez iniciada contara con el respaldo o apoyo suficiente en sucesivos gobiernos que tenían orientaciones y aspiraciones diferentes; c) que no despertara resistencias y oposición demasiado vivas por parte de algún grupo social o sector económico con poder para ejercer su veto; a ) que se articulara con el modelo económico tradicional instaurado en el agro pampeano."

48. A partir de la reforma financiera del año 1977, las tasas tienen una rápida recuperación y pasan a ser significativamente positivas, y por lo menos de esa fecha hasta 1982. existió una alta disponibilidad pero reducida utilización del crédito agrario (Florentino, 1984:48 y 51JL

53. La promoción de las actividades del ÍNTA, también tuvo su punto de inflexión, del mismo modo que la política de crédito subsidiado, con el gobierno del Proceso de Reorganización Nacional, cuya propuesta global a partir de 1976 fue la de trasladar la actividad tecnológica ai ámbito privado, (Florentino, 1984:67).