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ít,2 Indice

Pcrspectivas teóricasArrlrrr¡xrloc.¡ía del poderl ,rl,l,, ( ,rslro I \rr¡i¡¡l¡

( ,r( r(lucs y regiones: Estudios comparat¡vosr tr l.rrrlrr lis¡rinoza Strntiago

Corporativismos y ciudadanias remergentesllrr,r Perspectiva de análisis de las lógicas y estrategiasln ¡roder en las organizaciones ruralesllr rno I utz l]¡rchere

l\xler regional en el México Post-revoluciona[rio:tir¿ visión retrospectiva del Estado De México' rr lr',rtlor Maldonado Aranda

I'ol¡ticas sociales y ciudadania restringida¡,'11¡' (i. Arzate Salgado

Ciudadanías restringidas¿nte el nuevo escenario político-electoralcn el Estado De Méxicolosó Antonio Trejo Sánchez

Dramatizar la violencia: Desarticulación instit:ucionaly movilización Social. El caso del movimientoo de San Salvador Atenco.Nclson Arteaga Botello

Ciudad, ciudadanos y vida cot¡dianaUna propuesta para la investigación del cons;umo cultural y lasidentidades urbanas desde la comunicaciónluan Carlos Ayala perdomo

Estudios de CasoEl mejor lugar para vivirllenjamín Andrés Cttiérrez Díaz

Movimientos culturales alternativos :

El caso de la obra artística de Rockdrigo Gon:rzálezI'erlro José Vieyra Bahena

Clientelismo político en una comunidad del rmunicipio de lerma:Su conformación desde la negación colect¡vaAbraham Osorio Ballesteros

Delegaciones y juego político en una comun¡odad rural,El municipio de Acambay en el Egtado De Mélxico.Araceli Becerril Blas

Fichas académ¡cas:Seminario Poderes locales y nuevas ciudadanr¡ias

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Poderes Locales y Nuevas (liu(l,xl,lnl,t"

Políticas SOCialesfCiudadarrÍa

lorge G. Arzate Salgado

Introducción

n este Seminario sobre "Poderes

Locales y Nuevas Ciudadanías" unode los temas a tratar gira en torno a

la capacidad de agencia o de acción social

y política que las sociedades populareshan adquirido durante las últimas décadas,

durante un tiempo histórico caracterizado {por la lucha entre el mercado y la sociedad. Para

México el tema resulta a todas luces complicadísimo y prolijo en

experiencias sociales. En mi caso haré una exposición sobre las

implicaciones ciudadanas de la política social focalizada de lucha

contra la pobreza extrema. Estas notas son fruto de rcflexión de un

trabajo de campo que realicé en el Valle del Mezquital, Estado de

Hidalgo, a principios del 2001.

Vulnerabilidad social y c¡udadanía

Después de más de dos décadas de crisis económicas recu-

rrentes y de ajustes estructurales, las políticas económicas en

México se han caracteriza por reproducir y ampliar la vulnera-

bilidad social.

La vulnerabilidad social implica un conjunto de temas socialt's

implícitos; no solamenle significa la pobreza o la desigualdatl a

secas, sino que significa, en términos generales, una conclit'iírrt

de las personas y colectivos sociales frente a la modernicl¡tl, t's

decir, una manera de afrontarla y de proponer ¿rltcrlr¡tiv¡ls,

cualquiera que estas sean, es decir, la vulnerabilicl¡cl sigrrif it rr

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,rtr'ion srx i,rl. lirr scgtrrrdo término y en consecuencia de esta primera carac-

lr,r'íslit,r, lr,rlrlirr tlt'vulncrabilidad significa la existencia de una relación social,[, l,r sot ir.tl¿rtl vr,rlnerable con los distintos poderes (el Estado y elmercado),urr,r l,l,rt irin p()r l() demás polivalente, con múltiples instancias de mediación.

I \,ntrrr tlc l¡ rr-'l¿rciónennesociedadypoderesposibleidentificarprocesossocialesde

trrrrslrutlirilr clc autonomía pero también de reproducción de la dominación. En,urrlros st.rrticlos se encuentran implicados las nociones de ciudadanía y de

tk,sigtrir lclad.

l,irs pcrsonas, familias, grupos sociales en situación de vulnerabilidad, en

Itirrlrirros generales, establecen una condición de precariedad humana frente a

lir rnoclcrnidad; se trata de una precariedad compleja, en la medida que una

sitt¡aci(rn de esta naturaleza puede significar distintas formas de desigualdad(rlt'sigualdad por explotación, por discriminación o por exclusión). En relacióncon cl poder la vulnerabilidad significa menores capacidades de respuesta

¡rolítica ante el poder o menor capacidad de agencia política. Desde esta

pcrspectiva la noción de ciudadanía se amplía, se expande sociológicamente

hablando, es decit la ciudadanía puede comprenderse como una serie de

procesos sociales de acción social y conflicto, de negociación política, tanto en

iimbitos formales (partidos políticos, OCS, etc.) como informales (todo tipo de

organizaciones populares tales como asambleas barriales o comunitarias). Es

tlcsde este marco conceptual desde donde proponemos pensar la relación

r'ntre política social y ciudadanía.

Pobreza como real¡dad ciudadana compleia

lirr contraposición a un concepto de pobreza, construido cuantitativamente o

nrcrliante una concepción estratificacionista de la sociedad, proponemos una

r'rrrrccpción compleja de pobrcza; así consideramos a la pobreza como una

tt'oríir específica de la desigualdad, según la cual la pobreza expresa unfi'rrtimeno social estructurado y estructurante, multidimensional, de escala

rrricro y macro social, es decir, la pobreza no puede definirse unívocamente a

P¡rrtil del ingreso de las personas o a partir del grado de acceso a ciertossr'rvicios públicos básicos. En este sentido la pobreza es una situación humanay un pr()ccso social de auto-creación de la sociedad. La pobreza es una uÍta

t,ttt(ro V micro política ile las necesidailes sociales: como sistema de acción

sot i¿rl rlesarrollada por los pobres, no pobres y el Estado, llevada a su realidadr,ívirlir tlc negociación social y política en tanto que sistema social de ln

vrrlnt'r¡bilidad, en un ámbito local-regional y global, así como dentro de la¡¡

r,slt,r';ls tlt' lo económico, político educativo y cultural.

poderes Locales y Nuevas Ciudadanlas

una concepción teórica de ra pobreza desde esta perspectiva es útil p.r.ircomprender que la pobreza no es un dato estadístico, sino q.r"

", una rcaricr¡t'|

en la vida cotidiana y que por tanto representa situaciones especificas cit,ciudadanía, o si se quiere, formas concretas de vivir la ciudadanía.

La expansión de la vulnerabilidad soc¡al

Desde que Marshall planteo la distinción de los derechos sociales comoderechos autónomos de los ciudadanos, ra discusión de los sistemas de bienestarno ha parado y ha terminado por instalarse como central en er debate de raspolíticas públicas y de toda agenda en torno a la democracia.

!n e_l caso de nuestro país los derechos sociales han sido un tema importantedesde el fin de la revolución; de hecho existe una regisración y reglamentaciónen torno al derecho ar trabajo, ra recreación y el tiempo libre, la áducación, lasalud de la infantil y la vivienda; así mismo

"i Ertudo ha desarrollado una serie

de instituciones sociales que trabajan en este sentido. No obstante, no ha exisüdoun estado de bienestar en estricto sentido y en su lugar se ha construido unsistema de asistencia social público. Esta situación significa que los derechossociales no han sido desarrollados hasta tar punto de constifuirse como unagarantía de bienestar para todas las clases sociales, razas y genero. por estor'ismo no debe extrañamos la magnitud de la vulnerabilidaJsocial existente.r principios de siglo XXi.

tjsando una metodología conservadora de medición de la pobreza(la propues_la por la sedesol) se ha calculado que en el año 2002 en torno al ssu a. uP.blación del país padecía argún tipo de pobreza;mientras que mediante unarrctodología más exhaustiva (la del especialista Julio Boltvinik) se calcula querr¿is del 75% de la población se encuentra en tar situación. De cualquier modo,t's cvidente que la vulnerabilidad y los procesos de desigualdad sácial se han,rrnpliado a lo largo de la estructura social mexicana.

El agotamiento del Estado as¡stenc¡al

l rr paralelo con el crecimiento de la vulnerabilidad y las desigualdades el sis_l''r r r¿r de asistencia social mexicano ha ilegado a una severa crisis. Los síntomas",

rr muchos, entre otros basta recordar la situación financiera, de quiebra vir_tr¡'rl, del IMSS y del ISSTE, así como Ia renuncia neoliberar a toda forma deIrr()Ílramas sociales universales y a su sustifución por un sistema de política

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ft lorgeG' Arzate salgado

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social focalizacl¿r. Otra tendencia y manifestación de su agotamiento es la

renuncia a un sistema de pensiones universal y organizado bajo un régimen

solidario y su sustitución por un modelo de pensiones individual privatizado.

Ante el agotamiento del asistencialismo y la multiplicación de la vulnerabili-

dad la propuesta neoliberal ha sido la creación de un sistema de política social

heterogéneo, el cual está dividido en dos grandes estrategias de acción social:

q¡¿ q¡iversal y otra focalizada. La primera estrategia funciona en torno a las

ooIí1¡'cas educativas, sobre todo en lo referente a educación básica, mientras

orr" lus gegundas atienden, sobre todo, Ia pobreza. El principal programa focal-

¡iado de lucha contra la pobreza en el país es el denominado Programa de

Educacíón, Salud y Alimentación (Progresa), hoy Oportunidades; el cual aten-

derá este año a cerca de 4 millones de familias en el campo y la ciudad. Se

suDone que el este programa atiende stilo a los más necesitados de la sociedad,

o*ulocual desarrolla una metodología científica que identifica a los benefi-

.iurios en forma eficiente. ¿La pregunta cs, en verdad lo hace en términos de

justicia social y satisfaciendo Ia creaci(rn de ciudadanía?.

La política focalizada y la promoción deuna c¡udadanía restr¡ng¡da

A ourtit de una experiencia en campo, la cual realizamos en comunidades

campesinas del Valle del Mezquital (cstaclo de Hidalgo, México) podemos

proponer una serie de hipótesis en torno a la eficiencia social y de justicia

social del Progresa.

partirnos del supuesto de que el Progresa cs b¿lsic¿rmente una poftica redistribu-

¡iy¿. ¡¡esde este planteamiento la hip(rtcsis cs que recurre a la exclusión y

¿ir.r¡¡inación como fórmula de eficiencia programática o en tanto que fórmula

de eficacia presupuestal; por lo que al final dc cuentas resulta una política social

g regresiva'c'a

fl Erto seexplica en la medida por la naturalcza misma de su metodología de foca-

E üzacióno de selección de los más pobres. El I'mgresa en sus tres fases metodoló

É eicas ¿e focalización recurre sistemáticamente ¿r la exclusión de contingentes de

* ío¡Ución, ninguna plenamente justificada considerando que el sistema social de

É urrlr,repbilidad de las personas en el campo mexicano es normalmente igual o

3 o"o. 1en el caso de la población en extrema pobreza); esto queda Patente cuando

E ; p¡sgrama discrirnina a todas aquellas familias que por su ubicación territorial

" .ro U.nrn acceso a las clínicas o a las escuelas, o que no entran al programa por

no connr con carreteras cercanas, Io mismo pasa cuando partiendo de losLL2

Poderes Locales y Nuevas Ciudadanias

promedios otorgados por los índices de marginación discrimina a los pobresde los municipios mejor situados en el índice pero que quedan, estadística-mente hablando, atrapados en la exclusión, o cuando no considera el punto devista cualitativo de la asamblea de comunidad contribuyendo a la fractura dela cohesión social y política de la comunidad. La focalización que promueve elProgresa genera de esta forma desigualdades nuevas, quizá más intrincadas ydifíciles de revertir que las anteriores: aumenta brechas, genera nuevoscírculos viciosos de inequidad social, desplazahacia debajo de la estructurasocial a los más pobres y a un segmento de los denominados pobres modera-dos.

La focalización segmenta a la sociedad y al hacerlo produce y reproduce pro-cesos de discriminación (reducción de oportunidades) en las familias y cadauno de sus integrantes, lo que tiene especiales implicaciones para el género.Uno de los rasgos de injusticia social en los que incurre el Progresa es queexcluye al sector más desprotegido de la sociedad rural: las familias migrantesmigrantes sin tierra, estos sí, en una situación de pobreza extrema (sí enten-demos esta como la carencia absoluta de opciones para desarrollar capaci-dades y agencia).

Parte de la paradoja, es que la focalización es una de las principales caracterís-ticas de los programas sociales de nueva generación o neoliberales impulsadospor la banca intemacional y los gobiemos conservadores de toda América Latina;programas presentados como modelos a seguir por parte de los OI, dcstacando,sobre todo, su eficiencia en el uso de los recursos financieros, lo quc se traduce,en teoría, en un acierto en la selección de los más necesitados. Por el momentotodo parece indicar que este tipo de programas continuará su ¿rcción en elcontinente, y no sólo eso, sino que se multiplicarán antc las tcndcncias en laconcentración de la riqueza (sobre todo de la propicclrrcl y cn particular de latierra), así como ante la tendencia a la privatizacirirr cic krs sc.rvicios públicosbásicos (sobre todo en el caso de educacirin, salucl y st'guriclad social).

No hay que olvidar que el contexto hiskirico cn cl rluc se enmarcan este tipo depolíticas sociales, se caracteriza p()r pcrnr¿rrcccr li¡;trdos a dos procesos diferen-ciados pero ligados a la vez: la gkrbalizaciírrr y la fragilidad financiera de losgobiemos de los países en desarrollo (debiclo a ltr pesada carga fiscal que implica elservicio de la deuda intema y externa). L¿r foc¿rlización está entonces en el centrodel debate sobre la naturaleza de las políticas sociales en toda América Latina, e

implica la discusión entre universalidad de las políticas o su focalización,ciudadanización o mediación política, justicia social o exclusión. Cada uno deestas dualidades tiene bemoles: la universalización tiende a cometer el error de

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113

Jorge G, Arzate Salgado

atender a los no pobres, convirtiéndose en mecanismo regresivo; mienlras que la

focalización tiende a cometer los errorcs c1e no cubrir a la población necesitada o

pobre. Pensamos que, en forma indcpcrrcliente del problema de la eficiencia en el

uso de recursos públicos escasos, la cv¿rluaci(rn del dilema entre universalismo-

focalización tiene que conside'r¿rl; ¿lnt('s cltrc rrada, el marco jurídico existente en

el ámbito mundial (los derechos lrunrarros) y nacionales (los principios sociales

implícitos en las respectivas ct¡nstitttciotres nacionales), ya que tales marcos

jurídicos contienen una serie clc prirlci¡'rios dc iusticia social universahnente

válidos e históricamente legitimatl()s (c()rll() t'tl t'l caso mexicano el derecho a la

tierra ejidal).

Lo que está sucediendo en Am(rrica l,atirr¡ t's qtre la privatización de los servicios

básicos públicos y la inmediata inr¡rlantrtcititr tt' ¡rrogramas focalizados como

mecanismo compensatorio diri¡¡iclos ¡ ltts t'xcltritlos por el mercado, pasa Por alto

estos marcos regulatorios, vulner¡trtlo los lrlirlcil-rios de ciudadanía incurriendo

en lo que algunos denomin¿rn cotno t'ilr¡lrrrf unín social de baia intensidad o

ciudadanía restringida, es dccir; clorrtlt' ltr política social no promueve los

derechos ciudadanos y Sólo sc ¿lcttl¡ tlirt't't¡nrt'trtc sobre las expresiones más

agudas de la pobreza y la marginalitl¡tl stx'iirl. lrl contexto de la focalización se

caracteriza por una ineficiencia clt'l nlt'¡ t.ttlo, [x)r srl incapacidad para incorporar

a las mayorías desfavorecidas, tlsí ctlt.tto Por t¡tt l¿l c¿lrcncia de formas robustas de

ciudadanía.

Un ejemplo de ello está en cl l)rogrt'sit, t'l t tt¡l t's tlll Programa social que en lo

fundamental evade la participaci(in citrtlatlittta, strstittryendo esta por una serie

de mecanismos técnicos-administl'¡tivos tlt'o¡rt't'acitit-t. El problema para el pro-

grama, en términos de ciudadanía, ('s (lu('lit soci0d;rcl no entiende su raciona-

lidad fincada en Ia eficiencia finatrcit'r'¡: t'l tlltitotlo clc selección del programa es

visto por la sociedad como una ¿ltnrf:i¡ [rttntt t'iitica, sobre todo por aquellos que

son excluidos por é1, lo qlle induc('¡ ubit¡rt al I'r'ogresa dentro del imaginario

colectivo como una política dc ti¡-ro ¿tt¡tolitirri¡. l,a irrjtrsticia social que implícita yexplícitamente produce y rc¡rrotlttct' t'l I'ro¡¡rt'sa resulta su hipoteca para

producir cambio Social democrático tlt'ntl'(} tlt' l¡ t'structura social mexicana.

Una nueva agenda soc¡al desde una c¡udadanía inclusiva

Si los derechos sociales en México han sitlo y sorr cacla día más restringidos, si la

pobreza y la vuh:rerabilidad social st' nrarrilicst¡ur como una ola de acción social

conflictiva pero a la vez como utl¿r firrtltl tle cir-rdadanía, si la política Social

focalizada aumenta las dcsigualclaclcs y rro corrtribuye a generar una plena

ciudadanía, y por el cc'rntrtrrio ¡lcll('r¡ trtl¿l citrtlaclanía restringida, entonces, lo

Poderes Locales y Nucv¿ts ( itrtl,rrl,rnl,r,,

tlue resta es proponer y pensar en una política social inclusiva, c1r.rt' lur¡3u t.ltr,livo:;los derechos sociales para todo el espectro de la estructura social; st'lr.rtlrlecesario imaginar una política social que no restringa la ciudadanía sirro r¡rrr' l,r

haga extensiva a toda la sociedad.

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U"" mirada sociológica que se asume como crítica

del oficio mexicano de hacer historia y cultura

desde las prácticas corporativas del estado y la

exclusión desarrollista, para mediante el desvió

antropológico, concentrarse en las visiones del

poder y la justicia, la rique za y eI porveniq, el

presente y el futuro, lo común y lo ajeno, que

nutren y configuran las modernidades locales de

estos actores, que se saben excluidos, distantes o

diferentes de la modernidad globalizadora de los

noventa.

losé Antonio Trejo Sánchez' Etnosociólogo' ao@@roooNozma